C ES T U D I E S

P R A C E

OSWS

Wojciech Konoƒczuk

Fiasko integracji.

WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe

na obszarze poradzieckim 1991–2006

The failure of integration.

The CIS and other international organisations

in the post-Soviet area, 1991–2006

W a r s z a w a m a j 2 0 0 7 / W a r s a w M a y 2 0 0 7

Prace OSW / CES Studies

C e n t r e f o r E a s t e r n S t u d i e sOÂRODEK STUDIÓW WSCHODNICH IM. MARKA KARPIA

© Copyright by OÊrodek Studiów Wschodnich

im. Marka Karpia

© Copyright by Centre for Eastern Studies

Redaktor / Editor

Anna ¸abuszewska

Wspó∏praca / Co-operation

Katarzyna Kazimierska

Opracowanie graficzne / Graphic design

Dorota Nowacka

T∏umaczenie / Translation

OSW / CES

Wspó∏praca / Co-operation

Jim Todd

Wydawca / Publisher

OÊrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia

Centre for Eastern studies

ul. Koszykowa 6a,

Warszawa / Warsaw, Poland

tel. / phone + 48 /22/ 525 80 00

fax +48 /22/ 525 80 40

Seria „Prace OSW” zawiera materia∏y analityczne

przygotowane w OÊrodku Studiów Wschodnich

The ‘CES Studies’ series contains analytical

materials prepared at the Centre for Eastern

Studies

Materia∏y analityczne OSW mo˝na przeczytaç

na stronie www.osw.waw.pl

Tam równie˝ znaleêç mo˝na wi´cej informacji

o OÊrodku Studiów Wschodnich

The Centre’s analytical materials can be found

on the Internet at www.osw.waw.pl

More information about the Centre for Eastern

Studies is available at the same web address

ISSN 1642-4484

Spis treÊci / Contents

Fiasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarze poradzieckim 1991–2006 / 5Wojciech Konoƒczuk

Tezy / 5

Wst´p / 6

I. Wspólnota Niepodleg∏ych Paƒstw / 6

II. Organizacje mi´dzynarodowe powsta∏e na obszarze WNP / 14

Podsumowanie / 21

Aneks 1. Cz∏onkostwo poszczególnych paƒstw WNP w poradzieckich strukturach integracyjnych / 22

Aneks 2. Udzia∏ WNP w eksporcie i imporcie poszczególnych paƒstw Wspólnoty / 22

Aneks 3. Udzia∏ Rosji w eksporcie i imporcie krajów WNP / 23

Aneks 4. Porównanie PKB poszczególnych krajów WNP / 23

Aneks 5. Porównanie potencja∏ów militarnych paƒstw WNP / 24

The failure of integration. The CIS and other international organisations in the post-Soviet area, 1991–2006 / 29Wojciech Konoƒczuk

Executive summary / 29

Introduction / 30

I. The Commonwealth of Independent States / 30

II. International organisations established in the CIS area / 38

Conclusions / 45

Appendix 1. Membership of CIS countries in post-Soviet integration structures / 46

Appendix 2. Share of the CIS in exports and imports of individual CIS countries / 46

Appendix 3. Share of Russia in exports and imports of individual CIS countries / 47

Appendix 4. A comparison of the CIS countries’ GDP / 47

Appendix 5. A comparison of the CIS countries’ military potential / 48

Fiasko integracji.

WNP i inne organizacje

mi´dzynarodowe

na obszarze poradzieckim

1991–2006

Wojciech Konoƒczuk

Tezy

1. Instytucjonalne procesy integracyjne na obsza-rze poradzieckim zakoƒczy∏y si´ niepowodze-niem. Pomimo wielu prób podejmowanych przezRosj´ – paƒstwo najbardziej zainteresowaneintegracjà przestrzeni poradzieckiej – nie uda∏osi´ przekszta∏ciç Wspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstww instrument realnej wspó∏pracy. WNP nigdy niezdo∏a∏a zrealizowaç deklarowanych celów i z tegopunktu widzenia jako organizacja integracyjnanie istnieje, i de facto nigdy nie istnia∏a.

2. Integracja wewnàtrz WNP od poczàtku by∏askazana na niepowodzenie z przyczyn obiektyw-nych, z których najwa˝niejszà jest ogromna prze-waga potencja∏u politycznego, gospodarczego,ludnoÊciowego i terytorialnego Rosji nad pozos-ta∏ymi paƒstwami cz∏onkowskimi. Po pi´tnastulatach istnienia organizacja pozostaje dzisiaj wy-∏àcznie miejscem periodycznych spotkaƒ na naj-wy˝szym szczeblu, b´dàcych okazjà do dwustron-nych i wielostronnych konsultacji. Termin „WNP”zosta∏ zaÊ zastàpiony poj´ciem „obszar WNP”.

3. Z powodu fiaska reintegracji w formacie dwu-nastu paƒstw Rosja zacz´∏a inspirowaç powstawa-nie mniejszych organizacji regionalnych ze swoimudzia∏em, takich jak: Euroazjatycka Wspólnota Go-spodarcza, Organizacja Uk∏adu o BezpieczeƒstwieZbiorowym, Wspólna Przestrzeƒ Gospodarcza.Wspó∏praca w ramach tych struktur pozostajew du˝ym stopniu deklaratywna i nieefektywna,a g∏ównym celem wymienionych organizacji jestutrzymanie wp∏ywów politycznych Moskwy w po-szczególnych regionach. Praktyka poradzieckiejwspó∏pracy instytucjonalnej dowodzi, ˝e paƒstwaobszaru b. ZSRR nie sà zdolne do stworzenia efek-tywnych struktur integracyjnych zarówno w for-macie „dwunastki”, jak i w mniejszym gronie.

4. Niepowodzenie procesów integracyjnych naobszarze poradzieckim wynika z ró˝nicowania si´priorytetów polityki zagranicznej poszczególnychpaƒstw WNP i ch´ci ich uniezale˝nienia si´ odRosji. Ka˝da organizacja mi´dzynarodowa pow-sta∏a na obszarze poradzieckim z udzia∏em Rosjib´dzie skazana na zdominowanie przez Moskw´.Z drugiej strony ka˝da organizacja z centrum naobszarze WNP powsta∏a bez udzia∏u Rosji b´dzieprzez nià traktowana jako struktura antyrosyjska.

5F

ias

ko

in

teg

rac

ji.

WN

P i

in

ne

org

an

iza

cje

mi´

dz

yn

aro

do

we

na

ob

sz

ar

ze

po

rad

zie

ck

im 1

99

1–

20

06

P r a c e O S W

Wst´p

BezpoÊrednio po upadku ZSRR rozpocz´∏y si´ ste-rowane z Moskwy procesy zmierzajàce do zaha-mowania procesu rozpadu przestrzeni poradziec-kiej i skupienia by∏ych republik (z wyjàtkiempaƒstw ba∏tyckich) wokó∏ Rosji. Czasami by∏y oneokreÊlane jako „reintegracja” terytorium b. ZSRR.Poczàtkowo procesy te przebiega∏y w oparciuo Wspólnot´ Niepodleg∏ych Paƒstw. Szybko jed-nak okaza∏o si´, ˝e WNP nie jest w stanie pow-strzymaç dezintegracji gospodarczej i politycznejprzestrzeni poradzieckiej, i w rezultacie nigdy niesta∏a si´ efektywnà organizacjà mi´dzynarodowà.NieskutecznoÊç i wirtualnoÊç wspó∏pracy w ra-mach WNP spowodowa∏a, ˝e zacz´∏y powstawaçkolejne organizacje, integrujàce mniejszà liczb´paƒstw. Niemal wszystkie te struktury powsta∏yz inicjatywy Rosji lub zosta∏y przez nià zdomi-nowane. Jedynà organizacjà stworzonà przezpaƒstwa cz∏onkowskie WNP, do której nie nale˝ydzisiaj Federacja Rosyjska, jest GUAM1.Celem niniejszej pracy jest przedstawienie dzia-∏alnoÊci, zamierzeƒ, ewolucji i znaczenia organi-zacji mi´dzynarodowych funkcjonujàcych obecniena obszarze poradzieckim. Temat zosta∏ zaw´˝onywy∏àcznie do organizacji, które powsta∏y w wy-niku prób integracji i wspó∏pracy paƒstw b. ZSRR,i których centrum znajduje si´ na terytorium WNP.Specyficznym przypadkiem rozpatrywanym w tymtekÊcie jest Szanghajska Organizacja Wspó∏pracy(SOW), do której poza pi´cioma paƒstwami WNPnale˝à równie˝ Chiny. Uznano jednak, ˝e dzia-∏alnoÊç SOW w najwi´kszym stopniu skupia si´na terytorium poradzieckim, pomimo widocznejw 2006 roku ewolucji tej organizacji i pojawie-nia si´ ambicji wychodzàcych poza obszar WNP.Praca zosta∏a podzielona na dwie cz´Êci. W pier-wszej przedstawiono powstanie, ewolucj´ i schy-∏ek Wspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstw – najwa˝-niejszej i najwi´kszej organizacji mi´dzynarodo-wej powsta∏ej na obszarze poradzieckim. Drugacz´Êç zawiera przeglàd organizacji utworzonychprzez paƒstwa cz∏onkowskie WNP z centrum naobszarze poradzieckim, niezale˝nie od tego, czy sàto struktury z udzia∏em Rosji (CentralnoazjatyckaOrganizacja Wspó∏pracy, Euroazjatycka WspólnotaGospodarcza, Organizacja Uk∏adu o Bezpieczeƒs-twie Zbiorowym, Wspólna Przestrzeƒ Gospodar-cza) lub te˝ bez jej udzia∏u (GUAM). Na koƒcu przed-stawiono funkcjonowanie i perspektywy SOW.

I. Wspólnota Niepodleg∏ychPaƒstw

1. Powstanie WNP i pierwsze projekty integracyjne

Po rozpadzie Zwiàzku Radzieckiego dla FederacjiRosyjskiej, jako sukcesora imperium, zadaniemo ˝ywotnym znaczeniu sta∏o si´ zachowanieszczególnych relacji z by∏ymi republikami, obec-nie niepodleg∏ymi paƒstwami. Obszar poradzieckista∏ si´ priorytetowy dla rosyjskiej polityki zagra-nicznej i zachowuje ten status do dzisiaj. 8 grud-nia 1991 roku w Puszczy Bia∏owieskiej przywódcyRosji, Bia∏orusi i Ukrainy: Borys Jelcyn, Stanis∏awSzuszkiewicz i Leonid Krawczuk podpisali Poro-zumienie o utworzeniu Wspólnoty Niepodleg∏ychPaƒstw, rozpoczynajàce si´ od s∏ów: „Zwiàzek Ra-dziecki jako podmiot prawa mi´dzynarodowegoi byt geopolityczny przestaje istnieç”2. Artyku∏ 1dokumentu zawiera∏ stwierdzenie o utworzeniuWNP. Kszta∏t nowej organizacji mi´dzynarodowejsformalizowano podczas szczytu w A∏ma Acie21 grudnia 1991 roku, kiedy do „s∏owiaƒskiej trój-ki” przy∏àczy∏y si´ wszystkie pozosta∏e republikiz wyjàtkiem paƒstw ba∏tyckich i Gruzji (któraprzystàpi∏a dopiero w grudniu 1993 roku).Wspólnota Niepodleg∏ych Paƒstw by∏a swoistymwymuszonym kompromisem pomi´dzy zwolen-nikami zachowania w zmienionej formie dawnegoimperium radzieckiego oraz si∏ami narodowymiopowiadajàcymi si´ za niepodleg∏oÊcià poszcze-gólnych republik3. Wszystkie paƒstwa dawnegoZSRR proklamowa∏y ju˝ wówczas niepodleg∏oÊç(z wyjàtkiem Rosji, która og∏osi∏a tylko deklaracj´suwerennoÊci w czerwcu 1990 roku) i zosta∏yuznane przez wspólnot´ mi´dzynarodowà4. Cho-dzi∏o zatem o to, aby de iure usankcjonowaç istnie-jàcà de facto rzeczywistoÊç.

1.1. Ramy instytucjonalno-prawneG∏ówne cele Wspólnoty zosta∏y okreÊlone w Po-rozumieniu o utworzeniu WNP jako: „potrzebazachowania i wspierania wspólnej przestrzeniwojskowo-strategicznej, w tym wspólnej kontrolinad bronià jàdrowà” (art. 6) oraz „koordynacja dzia-∏alnoÊci w dziedzinie polityki zagranicznej; wspó∏-praca na rzecz kszta∏towania i rozwoju wspólnejprzestrzeni gospodarczej, rynku europejskiegoi euroazjatyckiego, wspó∏praca w dziedzinie po-

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

6

P r a c e O S W

lityki celnej; wspó∏praca na rzecz rozwoju syste-mu transportu i ∏àcznoÊci; wspó∏praca w dzie-dzinie ochrony Êrodowiska naturalnego; kwestiepolityki migracyjnej; walka z przest´pczoÊcià zor-ganizowanà” (art. 7)5. W Deklaracji A∏maackiejz 21 grudnia 1991 roku zapisano zaÊ, ˝e „wspó∏-praca paƒstw cz∏onkowskich odbywaç si´ b´dziena zasadzie równoprawnoÊci za poÊrednictwemorganów koordynujàcych Wspólnoty, która niejest paƒstwem ani strukturà ponadpaƒstwowà”6.Sformu∏owanie to oznacza, ˝e od poczàtku istnie-nia WNP nie okreÊlono wyraênie, czym ma si´ staçorganizacja i w kierunku jakiego modelu integra-cji ewoluowaç. Wspólnocie nie nadano równie˝podmiotowoÊci prawnomi´dzynarodowej.W ciàgu pierwszych dwóch lat istnienia WNP pod-pisano szereg umów wielostronnych majàcychzinstytucjonalizowaç organizacj´ i z formy amor-ficznej przemieniç jà – jak oczekiwano przedewszystkim w Rosji – w bardziej zwartà struk-tur´. Ju˝ 13 marca 1992 roku w Moskwie wszys-tkie paƒstwa WNP z wyjàtkiem Ukrainy podpi-sa∏y umow´ o zasadach wspólnej polityki celnej,która zak∏ada∏a stopniowe utworzenie unii celnej.15 maja 1992 roku w Taszkencie Rosja, Armenia,Kazachstan, Kirgistan, Tad˝ykistan i Uzbekistanzawar∏y Uk∏ad o Bezpieczeƒstwie Zbiorowym(UBZ), przewidujàcy kolektywnà obron´ paƒstw--sygnatariuszy (zob. wi´cej na temat dalszego roz-woju Uk∏adu w rozdz. II, pkt 3). 9 paêdziernika1992 roku w Biszkeku paƒstwa cz∏onkowskie WNP,z wyjàtkiem Azerbejd˝anu, Gruzji, Tad˝ykistanui Turkmenistanu, podpisa∏y porozumienie o wspól-nym systemie walutowym i uzgadnianiu politykipieni´˝no-kredytowej.Dopiero 22 stycznia 1993 roku zosta∏ przyj´ty Sta-tut WNP powo∏ujàcy organy kompetencyjne i ko-ordynujàce organizacji7. Kluczowe znaczenie mia∏artyku∏ 23 g∏oszàcy, ˝e decyzje Rady SzefówPaƒstw i Rady Szefów Rzàdów podejmowane b´dàna zasadzie konsensusu, jednak „ka˝de paƒstwomo˝e wyraziç désintéressement wobec jakiejkol-wiek kwestii, lecz nie nale˝y tego traktowaç jakoprzeszkody do podj´cia decyzji”8. W konsekwen-cji zapis ten mia∏ zasadniczy wp∏yw na kszta∏ti charakter integracji w ramach WNP, poniewa˝umo˝liwia∏ poszczególnym paƒstwom cz∏onkow-skim niew∏àczanie si´ w inicjatywy, które uzna∏yza niekorzystne dla siebie. Ukraina, paƒstwo o klu-czowym znaczeniu dla integracji poradzieckiej,odmówi∏a podpisania Statutu i zacz´∏a uwa˝aç si´

jedynie za cz∏onka stowarzyszonego. Wszystkiewymienione porozumienia integracyjne cechowa∏brak uzgodnionego w formacie „dwunastki” wy-raênego celu, który jednoczeÊnie by∏by mo˝liwydo zrealizowania.

1.2. PodejÊcie poszczególnych paƒstwporadzieckich do WNPJu˝ w chwili powstania WNP brak by∏o jasnookreÊlonej koncepcji funkcjonowania Wspólnotyi ró˝ne paƒstwa inaczej postrzega∏y jej przysz∏àrol´ i zadania. Mo˝na wyró˝niç dwie g∏ówne gru-py paƒstw, bioràc pod uwag´ ich ówczesny stosu-nek do przysz∏oÊci WNP. Grupy te wiàza∏y zeswoim cz∏onkostwem w organizacji ró˝ne celei interesy.Do pierwszej grupy nale˝a∏y Ukraina, Mo∏dawia,Gruzja i Azerbejd˝an. Priorytetem dla tych paƒstwby∏o umacnianie Êwie˝o uzyskanej niepodleg∏oÊci,choç zainteresowane by∏y równie˝ w utrzymaniudawnych powiàzaƒ gospodarczych i rynków zbytudla swojej produkcji, co mia∏a umo˝liwiç WNP.JednoczeÊnie ich udzia∏ w integracji gospodarczejszybko zaczà∏ ograniczaç si´ wy∏àcznie do strefywolnego handlu.Drugà grup´ tworzy∏y paƒstwa Azji Centralnej,których liderzy – zaskoczeni i zdezorientowaniotrzymanà niespodziewanie niepodleg∏oÊcià – byliznacznie wi´kszymi zwolennikami wspó∏pracywewnàtrz WNP. Opowiadali si´ oni za utrzyma-niem Êcis∏ych powiàzaƒ gospodarczych z by∏àmetropolià i w zwiàzku z tym bez zastrze˝eƒprzyjmowali propozycje rosyjskie dotyczàce in-tegracji obszaru poradzieckiego9.Niejednoznaczne stanowisko zajmowa∏a wówczasBia∏oruÊ, która poczàtkowo próbowa∏a prowadziçpolityk´ neutralnoÊci. W oficjalnych deklaracjachMiƒsk popiera∏ ide´ integracji, ale w praktyce przy-∏àczy∏ si´ wy∏àcznie do porozumieƒ o charakterzegospodarczym10. Bia∏oruÊ zacz´∏a aktywizowaçswojà polityk´ wobec WNP od koƒca 1993 roku,kiedy przystàpi∏a do Uk∏adu o BezpieczeƒstwieZbiorowym. Po dojÊciu Alaksandra ¸ukaszenki dow∏adzy w 1994 roku Miƒsk znalaz∏ si´, przynaj-mniej w sferze propagandowej, w awangardzieintegracji poradzieckiej.Odr´bne podejÊcie prezentowa∏a Armenia, którazmierza∏a co prawda do umacniania swojej nie-podleg∏oÊci, ale ze wzgl´du na konflikt z Azerbej-d˝anem o Górski Karabach zosta∏a faktycznie zmu-szona do mocniejszego zwiàzania si´ z Rosjà i tym

7F

ias

ko

in

teg

rac

ji.

WN

P i

in

ne

org

an

iza

cje

mi´

dz

yn

aro

do

we

na

ob

sz

ar

ze

po

rad

zie

ck

im 1

99

1–

20

06

P r a c e O S W

samym wspierania rosyjskich projektów integra-cyjnych, nawet jeÊli nie dawa∏y one Erewanowijednoznacznych korzyÊci.

1.3. PodejÊcie Rosji do WNPDla Rosji, której pozycja z oczywistych wzgl´dówby∏a kluczowa, WNP mia∏a byç instrumentemumo˝liwiajàcym utrzymanie na obszarze pora-dzieckim wp∏ywów politycznych i gospodarczych,a z czasem przekszta∏ciç si´ ze „wspólnoty paƒstw”we „wspólnot´ paƒstwowà”, stajàc si´ tym samyminstrumentem umo˝liwiajàcym reintegracj´ podegidà Moskwy. Na poczàtku lat 90. rosyjskim decy-dentom w Moskwie wydawa∏o si´ jednak, ˝e WNPmo˝e w krótkim czasie staç si´ organizacjà inte-gracyjnà opartà na zasadach niemal˝e identycz-nych, na jakich opiera si´ integracja w EuropieZachodniej. Oleg Bogomo∏ow pisa∏ wówczas, codobrze oddaje styl myÊlenia wi´kszej cz´Êci rosyj-skiej elity politycznej: „B´dziemy odnawiaç to, cozosta∏o zniszczone, a co Europejczycy budujà odpodstaw. Dlatego te˝ u nas te procesy zajmà mniejczasu i b´dà wymaga∏y mniejszego wysi∏ku ni˝u nich”11. Dominowa∏o równie˝ przekonanie, ˝eintegracja mo˝e post´powaç jednoczeÊnie w ra-mach „dwunastki”, a tym samym ignorowanookolicznoÊç, ˝e systemy gospodarcze i politycznepaƒstw cz∏onkowskich coraz bardziej si´ ró˝ni-cujà.Moskwa, opierajàc si´ na nierealistycznych oce-nach sytuacji wewnàtrz WNP, przez kilka lat porozpadzie ZSRR dà˝y∏a do integracji obszaru po-radzieckiego wbrew oczywistym i obiektywnymfaktom pokazujàcym, ˝e dominujà na nim czyn-niki dezintegracyjne. Wynika∏o to przede wszys-tkim z priorytetu bezpieczeƒstwa w polityce Rosji.Jednym z g∏ównych zadaƒ polityki rosyjskiej po1991 roku by∏o zachowanie infrastruktury wojs-kowo-obronnej, kluczowej dla bezpieczeƒstwaRosji i rozrzuconej na terytorium niemal wszyst-kich by∏ych republik. Dlatego te˝ pierwszym or-ganem roboczym WNP by∏a utworzona w lutym1992 roku Rada Ministrów Obrony i Sztab Ko-ordynacji Wspó∏pracy Wojskowej, majàca umo˝-liwiç utrzymanie wspólnego systemu obronnegow okresie przejÊciowym. Ju˝ w koƒcu 1991 rokupodpisano porozumienie o wspólnych si∏ach zbroj-nych i wojskach granicznych.Dla rosyjskich elit politycznych od poczàtku by∏ooczywiste, ˝e Rosja b´dzie g∏ównà si∏à nap´do-wà nowej integracji o charakterze gospodarczym

i wojskowym, a w dalszej perspektywie równie˝politycznym. JednoczeÊnie dla grupy reformato-rów skupionych wokó∏ wicepremiera Jegora Gaj-dara, najwa˝niejszym celem by∏a nie reintegracjaobszaru poradzieckiego, ale jak najszybsza trans-formacja gospodarki rosyjskiej. Rozluênienie wi´zigospodarczych z by∏ymi republikami mia∏o jà u∏at-wiç i przyspieszyç. Dlatego te˝ w pierwszych la-tach istnienia WNP Rosja nie tylko nie przeszkadza-∏a rozwojowi procesów odÊrodkowych we Wspól-nocie, ale wychodzi∏a z za∏o˝enia, ˝e rozwój przezcz∏onków WNP stosunków z paƒstwami trzecimijest zjawiskiem po˝ytecznym. Pozwala∏o to bo-wiem zmniejszyç obcià˝enie bud˝etu Federacji Ro-syjskiej, z którego znaczne sumy by∏y przeznacza-ne na subsydiowanie paƒstw WNP i skoncentro-waç si´ na rozwiàzaniu problemów wewn´trz-nych12. W rezultacie pomi´dzy by∏ymi republikamiradzieckimi post´powa∏ gwa∏towny rozpad zwiàz-ków o charakterze gospodarczym. Zwieƒczeniemprocesu by∏o wprowadzenie przez Rosj´ w sierp-niu 1993 roku rosyjskiego rubla w miejsce rublaradzieckiego, który by∏ wówczas obowiàzujàcymÊrodkiem p∏atniczym na ca∏ym obszarze WNP13.Decyzja ta spowodowa∏a bardzo powa˝ne konsek-wencje, doprowadzajàc do rozpadu strefy rublo-wej i wprowadzenia przez poszczególne paƒstwaWNP walut narodowych. Dwa miesiàce wczeÊniej,w czerwcu 1993 roku, dosz∏o do ostatecznegorozwiàzania zjednoczonego dowództwa si∏ zbroj-nych WNP14.W pierwszym okresie istnienia Wspólnoty Rosjadà˝y∏a do powstrzymania tendencji dezintegra-cyjnych i utrzymania zarówno wi´zi ∏àczàcychdawne republiki z metropolià, jak i powiàzaƒ ist-niejàcych mi´dzy republikami. Z drugiej stronypolityka Moskwy realizujàcej w∏asne interesy go-spodarcze przynios∏a skutek odwrotny do zamie-rzonego, przyczyniajàc si´ w du˝ej mierze do po-st´pujàcej dezintegracji. Tym samym Rosja sta∏asi´ grabarzem WNP. Mo˝na postawiç zatem py-tanie, z czego wynika∏a ta wewn´trznie sprzecznapolityka Kremla. Wydaje si´, ˝e przede wszystkimz braku koordynacji polityki zagranicznej, którarealizowana by∏a nie tylko przez MSZ i adminis-tracj´ prezydenta, lecz tak˝e przez MinisterstwoObrony i Ministerstwo Gospodarki. Skutkowa∏oto brakiem adekwatnej oceny sytuacji na obszarzeporadzieckim i wypracowania jednej rosyjskiejstrategii wobec WNP.

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

8

P r a c e O S W

Kiedy utworzono WNP, wydawa∏o si´, ˝e istniejàobiektywne przes∏anki dla zachowania ÊciÊle zesobà powiàzanej poradzieckiej przestrzeni gospo-darczej i wystarczy niewielki wysi∏ek, aby w krót-kim czasie odnowiç dawne zale˝noÊci. W wynikunaturalnych tendencji dezintegracyjnych – zwià-zanych z ró˝nicowaniem si´ celów poszczegól-nych paƒstw-cz∏onków, ale tak˝e w rezultacie am-biwalentnej polityki Rosji wobec WNP – do koƒca1993 roku wspólna przestrzeƒ rublowa (stano-wiàca podstaw´ gospodarczà) i wojskowo-poli-tyczna rozpad∏a si´ ostatecznie. Jak pokaza∏a póê-niejsza praktyka, WNP – pierwsza i najwa˝niejszaorganizacja mi´dzynarodowa na obszarze pora-dzieckim – mia∏a staç si´ przede wszystkim wspól-nie uzgodnionà p∏aszczyznà rozwiàzywaniaproblemów powsta∏ych w zwiàzku z podzia∏emimperialnego dziedzictwa.

2. Od „reintegracji” do integracjiró˝nych pr´dkoÊci

2.1. Nowa rosyjska polityka wobec WNPParadoksalnie w tym samym czasie, kiedy Rosjawprowadzi∏a w∏asnà walut´ – co przypiecz´to-wa∏o dezintegracj´ gospodarczà obszaru pora-dzieckiego i spowodowa∏o, ˝e kolejne projektyintegracji sta∏y si´ znacznie trudniejsze, jeÊli nieniemo˝liwe do urzeczywistnienia – mo˝na obser-wowaç wyraêny zwrot w rosyjskiej polityce wo-bec WNP. W latach 1991–1993 Rosja skoncentro-wana by∏a na sprawach wewn´trznych, a w po-lityce zagranicznej próbowa∏a rozwijaç bliskiezwiàzki z Zachodem15. W tym „romantycznym”okresie w podejÊciu Moskwy do WNP najwa˝niej-sze by∏y kwestie dotyczàce zachowania infra-struktury obronnej, przy jednoczesnym zachowa-niu ca∏ej retoryki reintegracyjnej16.Od 1993 roku Rosja zacz´∏a coraz widoczniej wy-korzystywaç organizacj´ jako instrument reinte-gracji obszaru poradzieckiego. Oznakà zmiany po-lityki rosyjskiej by∏o przyj´cie w kwietniu 1993roku nowej koncepcji polityki zagranicznej Fede-racji Rosyjskiej, w której WNP zosta∏a przedsta-wiona jako jej g∏ówny priorytet. Organizacji po-Êwi´cono znacznà cz´Êç dokumentu, a g∏ówny celpolityki wobec tego obszaru okreÊlono jako: „Dà-˝enie do przekszta∏cenia Wspólnoty w rzeczy-wistà struktur´ mi´dzypaƒstwowà suwerennychpodmiotów mi´dzynarodowych, opierajàcà si´na wspólnocie interesów i dobrowolnym cz∏on-

kostwie”17. JednoczeÊnie koncepcja g∏osi∏a, ˝e „Ro-sja mo˝e i powinna staç si´ centrum przyciàga-nia dla innych cz∏onków WNP”. Terytorium po-radzieckie uznane zosta∏o za znajdujàce si´ podspecjalnà opiekà Rosji i „chronione” przed wp∏y-wami innych paƒstw.Na krótko przed opublikowaniem koncepcji poli-tyki zagranicznej powsta∏ inny dokument w cz´Êciodnoszàcy si´ do polityki Rosji wobec WNP. Zo-sta∏ on zatwierdzony przez Rad´ Bezpieczeƒstwa,ale nigdy go nie opublikowano i znany jest jedy-nie ze streszczenia18. Prezentowa∏ on doktryn´polityki Rosji wobec WNP, rozwija∏ i precyzowa∏jej zadania na tym obszarze. Po∏o˝ono w nim na-cisk na utrzymanie jednoÊci przestrzeni by∏egoZSRR oraz ochron´ rosyjskich interesów. WÊródg∏ównych zadaƒ polityki wobec WNP znalaz∏y si´:osiàgni´cie maksymalnego stopnia integracji by-∏ych republik19; stworzenie efektywnego wielo-stronnego systemu bezpieczeƒstwa zbiorowego;wzmocnienie zewn´trznych granic Wspólnoty;zachowanie rosyjskiej infrastruktury wojskowejna obszarze WNP; powstrzymanie eskalacji kon-fliktów zbrojnych w „bliskiej zagranicy”.Praktycznym przejawem nowej polityki Rosji wo-bec obszaru poradzieckiego i WNP by∏y wydarze-nia z drugiej po∏owy 1993 roku. Latem tego rokuRosja kolejny raz popar∏a Abchazj´ w konflikciez rzàdem w Tbilisi, co przypiecz´towa∏o uzyska-nie przez nià faktycznej niepodleg∏oÊci, a jesieniàinterweniowa∏a w gruziƒskiej wojnie domowej.W rezultacie Gruzja jako ostatnia przystàpi∏a doWNP oraz zosta∏a cz∏onkiem Uk∏adu o Bezpieczeƒ-stwie Zbiorowym, a rosyjskie wojska zosta∏y roz-lokowane w czterech bazach na terytorium gru-ziƒskim. W lipcu 1993 roku, najprawdopodobniejnie bez udzia∏u ˝o∏nierzy rosyjskich, obalony zo-sta∏ prezydent Azerbejd˝anu Ebulfaz Elczibej, pro-wadzàcy polityk´ antyrosyjskà20. W∏adz´ w Azer-bejd˝anie objà∏ Gejdar Alijew, który zmieni∏ kurspolityki na prorosyjski. Jednà z jego pierwszychdecyzji by∏o potwierdzenie udzia∏u Azerbejd˝anuw WNP oraz przystàpienie do UBZ. Mo∏dawia,która zajmowa∏a wówczas sceptycznà postaw´wobec WNP, zosta∏a postawiona przed ultimatumpotwierdzenia swojego cz∏onkostwa w organi-zacji. Wydarzenia z kilku miesi´cy 1993 roku by∏ydowodem, ˝e Rosja gotowa jest prowadziç si∏owàpolityk´ na obszarze poradzieckim i ˝àda uznaniaprzez inne paƒstwa swojej szczególnej roli.

9F

ias

ko

in

teg

rac

ji.

WN

P i

in

ne

org

an

iza

cje

mi´

dz

yn

aro

do

we

na

ob

sz

ar

ze

po

rad

zie

ck

im 1

99

1–

20

06

P r a c e O S W

2.2. Porozumienia o integracji gospodarczejJednoczeÊnie z militaryzacjà swojej polityki wo-bec WNP w latach 1992–1993 Rosja zacz´∏a za-biegaç o wi´kszà instytucjonalizacj´ integracjigospodarczej paƒstw Wspólnoty. Mimo ̋ e w sier-pniu 1993 roku przesta∏a istnieç wspólna strefarublowa, ju˝ 8 wrzeÊnia tego roku Armenia, Bia-∏oruÊ, Kazachstan, Uzbekistan, Tad˝ykistan i samaRosja podpisa∏y umow´ o praktycznych Êrodkachprowadzàcych do stworzenia strefy rublowej no-wego typu, która zak∏ada∏a Êcis∏e powiàzanie ichpolityki pieni´˝nej z kursem rosyjskiego rubla.24 wrzeÊnia 1993 roku dziewi´ciu cz∏onków WNPzawar∏o uk∏ad o unii gospodarczej, a wkrótceprzy∏àczy∏y si´ do nich Turkmenistan, Gruzja i –jako cz∏onek stowarzyszony – Ukraina. Porozu-mienie, które jest najbardziej ambitnym i najdalejidàcym dokumentem przyj´tym w ramach WNP,przewidywa∏o kolejne etapy integracji: utworze-nie strefy wolnego handlu, unii celnej, wspólnegorynku towarów, kapita∏u i si∏y roboczej oraz uniiwalutowej. ¸atwo zauwa˝yç, ˝e uk∏ad powtarza∏model integracji wewnàtrz Unii Europejskiej. Wte-dy te˝ zacz´to deklarowaç, ˝e rodzi si´ „wschod-nia UE”.Podpisanie uk∏adu o unii gospodarczej by∏o wy-nikiem uÊwiadomienia sobie, ˝e integracji nie dasi´ stworzyç zaczynajàc od dachu, czyli wspólnejstrefy rublowej, ale nale˝y najpierw zbudowaçfundament – stref´ wolnego handlu. Integracyjnaeuforia w Rosji ustàpi∏a miejsca bardziej realisty-cznej polityce. Ciàgle jednak dominowa∏o prze-konanie, ˝e integracja gospodarek paƒstw WNPjest mo˝liwa jednoczeÊnie w ramach ca∏ej orga-nizacji21. Stàd te˝ kolejne porozumienia inicjo-wane przez Rosj´ zmierza∏y w kierunku stwo-rzenia Êcis∏ej struktury integracyjnej w formacie„dwunastki”. Uk∏ad o unii gospodarczej zaczà∏ byçdope∏niany kolejnymi dokumentami: O stworze-niu strefy wolnego handlu (15 kwietnia 1994 ro-ku), O unii p∏atniczej oraz Mi´dzypaƒstwowymKomitecie Gospodarczym (21 paêdziernika 1994roku), który w za∏o˝eniu mia∏ staç si´ pierwszymponadnarodowym organem wykonawczym WNPmajàcym prawo wydawania wià˝àcych decyzji22.Z g∏oÊnej retoryki integracyjnej w praktyce jednakpo raz kolejny nic nie wysz∏o. Nie uda∏o si´ osiàg-nàç nawet najni˝szego stopnia integracji. Uk∏ado strefie wolnego handlu nie zosta∏ bowiem dodzisiaj ratyfikowany przez szeÊç paƒstw, w tym

Rosj´. Wywo∏a∏o to dyskusje o tym, czy realnaintegracja w ramach WNP jest w ogóle mo˝liwa.W marcu 1994 roku prezydent Kazachstanu Nur-su∏tan Nazarbajew zaproponowa∏ powo∏anie no-wej formy integracji – Unii Euroazjatyckiej (UEA).W nowej organizacji decyzje mia∏y zapadaç wi´k-szoÊcià 4/5 g∏osów, a po przyj´ciu mieç charak-ter obligatoryjny dla wszystkich cz∏onków. Za-k∏adano utworzenie organów ponadnarodowychna czele z parlamentem UEA23. W za∏o˝eniu mia∏apowstaç realnie dzia∏ajàca struktura integracyjna,w której uczestniczy∏yby tylko paƒstwa rzeczy-wiÊcie w niej zainteresowane. Projekt Unii Euro-azjatyckiej spotka∏ si´ jednak ze sceptycyzmemwi´kszoÊci paƒstw cz∏onkowskich. Ich opór wy-wo∏a∏a przede wszystkim idea stworzenia orga-nów niezale˝nych od rzàdów narodowych. Rów-nie˝ Rosja odrzuci∏a koncepcj´ Nazarbajewa, gdy˝obawia∏a si´, ˝e pierwszeƒstwo w procesie inte-gracji przejmie inne paƒstwo, co przeczy∏oby po-lityce rosyjskiej, uznajàcej, ˝e integracja na ob-szarze poradzieckim mo˝liwa jest wy∏àcznie podpatronatem Rosji.

2.3. Integracja ró˝nych pr´dkoÊciKiedy coraz bardziej widoczne stawa∏o si´, ˝e in-tegracja w ramach „dwunastki” nie tylko nie po-st´puje, ale wr´cz jej wewn´trzne wi´zi gospo-darcze rozpadajà si´24, Rosja zmieni∏a polityk´,proponujàc integracj´ w mniejszym gronie. Mini-ster spraw zagranicznych Andriej Kozyriew pisa∏w 1995 roku: „Najbardziej niezawodnà drogà doprzywrócenia i rozwoju wspó∏pracy paƒstw by-∏ego ZSRR jest stopniowe budowanie wieloszyb-koÊciowej Wspólnoty, opartej na zasadach dobro-wolnego udzia∏u partnerów w tych formach inte-gracji, do których sà gotowi (...) Taka wieloszyb-koÊciowa Wspólnota w maksymalnym stopniuodpowiada interesom Rosji. Cierpliwe zbieranieWspólnoty nie ma alternatywy ani w gospodarce,ani w polityce”25. Dowodem aktywizacji politykiRosji wobec WNP by∏ równie˝ dokument kon-cepcyjny: „Strategiczny kurs Rosji wobec paƒstw--cz∏onków Wspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstw”,zatwierdzony przez prezydenta Jelcyna 14 wrze-Ênia 1995 roku. Potwierdzi∏ on priorytetowe zna-czenie obszaru „bliskiej zagranicy” w polityce ro-syjskiej, g∏oszàc, ˝e „na terytorium WNP skupiajàsi´ nasze g∏ówne ˝ywotne interesy w sferze gos-podarki, obrony, bezpieczeƒstwa”26. G∏ówny celRosji wobec WNP zosta∏ sformu∏owany jako „stwo-

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

10

P r a c e O S W

rzenie zintegrowanego gospodarczo i polityczniezwiàzku paƒstw, który b´dzie w stanie preten-dowaç do zaj´cia wa˝nego miejsca w Êwiecie”.Pierwszym przejawem koncepcji ró˝nych pr´d-koÊci integracji, która sta∏a si´ wówczas oficjalnàdoktrynà polityki rosyjskiej wobec WNP, by∏o pod-pisanie 6 stycznia 1995 roku uk∏adu pomi´dzyRosjà i Bia∏orusià o przyspieszeniu formowaniaunii celnej. Zak∏ada∏ on przede wszystkim unifi-kacj´ ustawodawstwa obu paƒstw w dziedziniecelnej, walutowo-finansowej i handlu zagranicz-nego. 21 stycznia 1995 roku do porozumienia przy-∏àczy∏ si´ Kazachstan, a 29 marcu 1996 roku Kir-gistan. Równie˝ 29 marca 1996 roku prezydenci„czwórki” podpisali dokument „O pog∏´bieniu in-tegracji w sferze gospodarczej i socjalnej”, zak∏a-dajàcy szybkie stworzenie wspólnego rynku to-warów, kapita∏u i si∏y roboczej.Wa˝nym impulsem dla powstania tej nowej for-my integracji by∏y wybory prezydenckie w Rosji.Prezydentowi Borysowi Jelcynowi, którego w son-da˝ach przedwyborczych wyprzedza∏ lider komu-nistów Giennadij Ziuganow, zale˝a∏o na zmianiewizerunku cz∏owieka, który rozwiàza∏ ZSRR.W tym kontekÊcie nale˝y postrzegaç stworzenie2 kwietnia 1996 roku jeszcze bardziej ni˝ „czwór-ka” pog∏´bionej struktury integracyjnej – ZwiàzkuBia∏orusi i Rosji. Dwa paƒstwa zacz´∏y uchodziçza awangard´ integracji poradzieckiej, która mia-∏a byç przyk∏adem pociàgajàcym za sobà innychcz∏onków WNP. 2 kwietnia 1997 roku Bia∏oruÊ i Ro-sja zawar∏y kolejne porozumienie o pog∏´bionejintegracji i wreszcie 8 grudnia 1999 roku podpi-sany zosta∏ rosyjsko-bia∏oruski uk∏ad o powo∏a-niu Paƒstwa Zwiàzkowego, tworzàcy struktur´pseudofederacyjnà. Równie˝ w tym przypadkuwa˝ne by∏o znaczenie propagandowe bia∏orus-ko-rosyjskiej integracji. Podpisanie dokumentutylko o kilka dni wyprzedzi∏o wybory parlamen-tarne w Rosji27.Mimo ˝e od po∏owy lat 90. Rosja zrezygnowa∏az forsowania integracji w ramach „dwunastki”,nie oznacza∏o to, ˝e uzna∏a pozosta∏e paƒstwaWNP za stracone dla wspó∏pracy wielostronnej.W Moskwie zak∏adano bowiem, ˝e zakoƒczonasukcesem integracja kilku krajów spowodujeprzy∏àczenie si´ pozosta∏ych.Kolejnym punktem prze∏omowym w integracjina obszarze poradzieckim by∏ kryzys finansowyw Rosji w sierpniu 1998 roku, który spowodowa∏dalszy rozpad wi´zi gospodarczych wewnàtrz

WNP. Rosja bez porozumienia z pozosta∏ymi cz∏on-kami unii celnej zmieni∏a wysokoÊç taryf celnych,co w po∏àczeniu ze Êrodkami ochronnymi wpro-wadzonymi przez inne paƒstwa spowodowa∏o,˝e zniszczone zosta∏y istniejàce elementy strefywolnego handlu. Dodatkowo w paêdzierniku 1998roku Kirgistan, jako pierwsze paƒstwo WNP, zo-sta∏ cz∏onkiem WTO, nie wprowadzajàc jedno-czeÊnie do dokumentów akcesyjnych zastrze˝eƒdotyczàcych swoich uprzywilejowanych stosun-ków gospodarczych z innymi cz∏onkami unii cel-nej. W lutym 1999 roku Rosja, Bia∏oruÊ, Kazach-stan, Kirgistan i Tad˝ykistan (który do∏àczy∏ do„czwórki”) podpisa∏y nowy uk∏ad „O unii celneji wspólnej przestrzeni ekonomicznej” (szerzej o in-tegracji w ramach „piàtki” w rozdz. II, pkt 2).Model integracji WNP w latach 90. by∏ zgodnyz regu∏à: „mo˝emy podpisaç wszystko, bo i tak ni-czego nie zrealizujemy”28. JednoczeÊnie im wi´cejszczelin pojawia∏o si´ w przestrzeni polityczneji wojskowo-strategicznej WNP, tym silniej Rosjapróbowa∏a integrowaç przestrzeƒ gospodarczàWspólnoty29. Liderzy paƒstw poradzieckich z Ro-sjà na czele, przyzwyczajeni do rozwiàzywaniakwestii gospodarczych metodami administracyj-nymi, podejmowali kolejne próby tworzeniastruktury integracyjnej, które ju˝ na starcie skaza-ne by∏y na niepowodzenie. Mimo zmiany akcentuw rosyjskiej polityce wobec Wspólnoty i przenie-sienia punktu ci´˝koÊci z retoryki integracyjnejna integracj´ „ró˝nej pr´dkoÊci”, równie˝ tenzmieniony kurs okaza∏ si´ byç niemo˝liwy dozrealizowania.

3. WNP po roku 2000

Zmiany na Kremlu w 2000 roku zapoczàtkowa∏ynowy etap w funkcjonowaniu WNP. PunktemwyjÊcia nowej polityki Rosji wobec tej organiza-cji sta∏o si´ przekonanie o koniecznoÊci bardziejrealistycznej oceny perspektyw integracji na ob-szarze poradzieckim, co zak∏ada∏o uznanie faktunierealnoÊci przekszta∏cenia w najbli˝szym czasieWspólnoty w zintegrowanà struktur´ oraz post´-pujàcego pluralizmu na obszarze poradzieckim30.W rezultacie Rosja definitywnie zrezygnowa∏az forsowania integracji w ramach „dwunastki”i zacz´∏a opieraç swojà polityk´ wobec WNP narozwoju relacji dwustronnych z poszczególnymipaƒstwami-cz∏onkami oraz na integracji w mniej-szym gronie. JednoczeÊnie nie zrezygnowa∏a

11v

P r a c e O S W

z kontroli i zachowania swojego dominujàcegowp∏ywu na tym obszarze. W∏adimir Putin obej-mujàc w∏adz´ wydawa∏ si´ Êwiadomy, ̋ e Rosja defacto nie posiada strategii wobec WNP oraz ˝e po-trzebne sà zmiany w obecnej polityce31. Nowàpolityk´ Rosji opisa∏ w lutym 2001 roku ówczesnysekretarz Rady Bezpieczeƒstwa Siergiej Iwanow,mówiàc, ˝e Moskwa zrewidowa∏a swój punkt wi-dzenia na WNP, dochodzàc do wniosku, ˝e inte-gracja w dajàcej si´ przewidzieç przysz∏oÊci jestnierealna, a interesy bezpieczeƒstwa Rosja b´dziechroniç poprzez rozwój stosunków dwustronnychoraz ÊciÊlejszà wspó∏prac´ i integracj´ z tymipaƒstwami, które wyra˝ajà takà gotowoÊç32. Isto-ta nowego modelu stosunków Rosji z paƒstwamiWNP sprowadza si´ wi´c do po∏àczenia aktywi-zacji relacji dwustronnych z dà˝eniem do integra-cji z ch´tnymi.Dzia∏alnoÊç WNP w formacie „dwunastki” faktycz-nie zamar∏a i od koƒca lat 90. kolejne szczyty przy-wódców paƒstw cz∏onkowskich sta∏y si´ przedewszystkim forum dla rozwiàzywania problemóww stosunkach dwustronnych. Jakiekolwiek dys-kusje o integracji czy nawet wspó∏pracy w ramachca∏ej Wspólnoty zosta∏y uznane za pozbawionesensu. WNP zamieni∏a si´ w wirtualnà organiza-cj´ umo˝liwiajàcà zachowanie iluzji istnieniawspólnej struktury paƒstw poradzieckich.

4. WNP – rezultaty dzia∏alnoÊci i perspektywy

Dotychczasowy proces integracji wewnàtrzWspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstw charakteryzujesi´ du˝à liczbà podpisanych ambitnych porozu-mieƒ, które w ogromnej wi´kszoÊci nigdy niewesz∏y w ˝ycie. Rosja, ich g∏ówny promotor, wie-lokrotnie próbowa∏a forsowaç kolejne szczebleintegracji, ju˝ od momentu powo∏ania skazane naniepowodzenie, starajàc si´ tym samym utrzy-maç paƒstwa WNP w swojej strefie wp∏ywów.Periodyczne spotkania g∏ów paƒstw Wspólnotysta∏y si´ wy∏àcznie forum dla rozwiàzywania prob-lemów w stosunkach dwustronnych. Najlepszymkomentarzem podsumowujàcym dotychczasowàdzia∏alnoÊç WNP mo˝e byç wypowiedê W∏adimiraPutina z marca 2005 roku: „Rozczarowania dzia-∏alnoÊcià Wspólnoty wynik∏y z powodu nadmier-nych oczekiwaƒ. JeÊli ktoÊ spodziewa∏ si´ od WNPjakichÊ szczególnych osiàgni´ç w sferze gospo-darki, wspó∏pracy w dziedzinie politycznej, wojs-

kowej itd., to naturalnie nie by∏o tego, poniewa˝byç nie mog∏o. Deklarowane cele to jedno, a w rze-czywistoÊci WNP stworzono, aby rozpad Zwiàzkuprzebiega∏ w jak najbardziej cywilizowany spo-sób (...). WNP nigdy nie mia∏a do wype∏nienia su-per-zadaƒ o charakterze gospodarczym ani celówintegracji w dziedzinie gospodarki. To bardzo po-˝yteczny klub dla wzajemnej informacji, dla wy-jaÊnienia kwestii problematycznych o charakterzeogólnym, politycznym, humanitarnym, adminis-tracyjnym”33.Po pi´tnastu latach istnienia WNP jest dzisiaj wy-∏àcznie klubem prezydentów, rosyjskim Common-wealthem. Organizacji nie uda∏o si´ osiàgnàçw∏aÊciwie ˝adnego z deklarowanych celów. Nietylko nie powsta∏a realna integracja gospodarcza,lecz tak˝e znacznemu os∏abieniu uleg∏y wi´zi gos-podarcze i polityczne pomi´dzy paƒstwami „dwu-nastki”. Dzisiaj bardziej uzasadnione jest mówie-nie o „obszarze WNP” ni˝ o WNP jako rzeczywiÊ-cie dzia∏ajàcej organizacji. Dla Rosji wa˝ne jestjednak utrzymanie tej choçby iluzorycznej struk-tury, b´dàcej symbolicznym potwierdzeniem jejznaczenia na obszarze poradzieckim i zapewnia-jàcej mo˝liwoÊç ochrony swoich interesów w trak-cie periodycznych spotkaƒ i nieformalnych kon-sultacji34.W latach 2005–2006 zacz´∏o pojawiaç si´ corazwi´cej sygna∏ów sugerujàcych, ˝e WNP grozi roz-pad. Opini´ najbardziej „niestabilnego” cz∏onkama Gruzja, w której wielokrotnie pojawia∏y si´g∏osy podajàce w wàtpliwoÊç efektywnoÊç i ko-rzyÊci z cz∏onkostwa kraju w WNP. Na poczàtkumaja 2006 roku prezydent Micheil Saakaszwiliw ostrych s∏owach skrytykowa∏ dzia∏alnoÊç orga-nizacji i poleci∏ rzàdowi, aby w ciàgu najbli˝szychmiesi´cy zbada∏, czy Gruzja powinna pozostaçwe Wspólnocie35. W trakcie szczytu WNP w Ka-zaniu w sierpniu 2005 roku Turkmenistan og∏osi∏,˝e zmienia swój status w organizacji na cz∏on-kostwo stowarzyszone, co by∏o faktycznie po-twierdzeniem istniejàcego od kilku lat stanu fak-tycznego36. W koƒcu 2005 roku równie˝ w oficjal-nej retoryce Kijowa i Kiszyniowa zacz´∏y pojawiaçsi´ wypowiedzi podkreÊlajàce nieefektywnoÊçfunkcjonowania WNP oraz brak perspektyw dlaorganizacji w obecnym kszta∏cie. Wreszcie na po-czàtku maja 2006 roku Ukraina og∏osi∏a, ˝e po-wa˝nie zastanawia si´ nad potrzebà swojegocz∏onkostwa w WNP37.

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

12

P r a c e O S W

Równie˝ w Rosji podnios∏y si´ nieliczne, ale wa˝-ne g∏osy podwa˝ajàce sens istnienia Wspólnoty.W grudniu 2005 roku organizacj´ skrytykowa∏Michai∏ Margie∏ow, szef komitetu ds. stosunkówmi´dzynarodowych Rady Federacji, uznajàc jejdzia∏alnoÊç za amorficznà i wy∏àcznie deklaraty-wnà oraz przewidujàc jej bliski koniec. Znany ro-syjski ekspert, Siergiej Karaganow, stwierdzi∏ zaÊ,˝e to Moskwa powinna rozwiàzaç WNP, gdy˝ or-ganizacja ju˝ dawno utraci∏a swojà ˝ywotnoÊç,i skupiç si´ na rozwoju relacji dwustronnych z jejcz∏onkami38.Pomimo tych negatywnych opinii Moskwa robiwszystko, aby uniknàç scenariusza rozpadu WNP,uznajàc, ˝e zosta∏oby to uznane za symbolicznàpora˝k´ i s∏aboÊç jej polityki na obszarze pora-dzieckim. Co wi´cej, podczas szczytu WNP w Mos-kwie w lipcu 2006 roku Nursu∏tan Nazarbajew,sprawujàcy wówczas funkcj´ przewodniczàcegoorganizacji, przedstawi∏ wst´pny plan jej zrefor-mowania39. Rozpocz´cie pracy nad „moderniza-cjà” WNP oznacza, ˝e Rosja i niektórzy cz∏onko-wie zainteresowani sà dalszym istnieniem orga-nizacji, nawet jeÊli pozostanie ona wy∏àczniestrukturà deklaratywnà, w której dzia∏ajà niefor-malne stosunki. Reaktywacja Wspólnoty jest ju˝bowiem zupe∏nie nierealna. Decyzja w sprawiereformy organizacji – wbrew oczekiwaniom – niezapad∏a na szczycie Wspólnoty w koƒcu listopada2006 roku i dopiero na kolejnym szczycie w czer-wcu 2007 roku ma zostaç przedstawiona kon-cepcja zreformowania organizacji.

Najwa˝niejsze przyczynyuniemo˝liwiajàce integracj´ wewnàtrz WNP

– Naturalna przewaga Rosji nad pozosta∏ymipaƒstwami cz∏onkowskimi WNP pod ka˝dymwzgl´dem – wielkoÊci geograficznej, liczby lud-noÊci (oko∏o 50% obywateli Wspólnoty to Rosja-nie), potencja∏u gospodarczego (oko∏o 80% przy-pada na gospodark´ rosyjskà), si∏y polityczno--wojskowej – powoduje, ˝e organizacja ju˝ nastarcie procesu integracji nie mog∏a byç wspól-notà równoprawnych paƒstw. Nawet przy za-stosowaniu najbardziej demokratycznego spo-sobu podejmowania decyzji w organizacji pozo-stali cz∏onkowie i tak skazani byli na rosyjskà

dominacj´. Tym samym model integracji po-radzieckiej zasadniczo ró˝ni∏ si´ od „klasyczne-go” ju˝ modelu integracji w UE. W przypadkuWspólnot Europejskich, gdzie by∏o kilka mniej-szych i kilka wi´kszych paƒstw, ˝adne z nichnie mia∏o tak ogromnej przewagi nad innymi,jak Rosja nad pozosta∏ymi paƒstwami WNP.– Paƒstwa „dwunastki” reprezentujà zró˝nico-wane modele gospodarcze. W poszczególnychkrajach WNP ró˝ny jest stopieƒ rozwoju wol-nego rynku, udzia∏u paƒstwa w gospodarce,zaawansowania prywatyzacji, udzia∏u sektoraprywatnego w PKB itp. Gospodarki Bia∏orusii Kazachstanu czy Mo∏dawii i Turkmenistanu sàdzisiaj zupe∏nie ró˝ne i nieprzystajàce do sie-bie. Tym samym, nie istniejà realne podstawydo integracji gospodarczej mi´dzy nimi.– Reorientacji ulegajà mi´dzynarodowe wi´zigospodarcze. Od rozpadu ZSRR systematyczniespada poziom wymiany mi´dzy Rosjà a pozo-sta∏ymi cz∏onkami WNP, co wynika z profili gos-podarek paƒstw organizacji, które si´ nie tyledope∏niajà, co stanowià dla siebie konkurencj´.W 1991 roku udzia∏ paƒstw Wspólnoty w han-dlu zagranicznym Rosji wynosi∏ 63%, natomiastw 2005 roku wskaênik ten spad∏ do zaledwie15%40. Podobnà tendencj´ mo˝na obserwowaçw handlu pomi´dzy innymi cz∏onkami WNP41.JednoczeÊnie kraje Wspólnoty rozwin´∏y kon-takty gospodarcze z innymi paƒstwami i regio-nami. Dla przyk∏adu, ponad 50% handlu zagra-nicznego Bia∏orusi i Ukrainy przypada dzisiajna wymian´ z UE, a oko∏o 30% handlu Gruzji –na wymian´ z Turcjà.– Obszar poradziecki ulega coraz wi´kszemuzró˝nicowaniu politycznemu, a cz´Êç by∏ychrepublik uzna∏a za priorytet swojej polityki za-granicznej integracj´ ze strukturami zachod-nimi (Ukraina, Mo∏dawia, Gruzja). W rezultaciepowoduje to, ˝e ich interesy popadajà w rosnà-cà sprzecznoÊç z interesami Rosji. Dla cz´Êcipaƒstw integracja w ramach WNP od poczàtkuby∏a bardziej taktykà ni˝ rzeczywistà strategià.Po 1991 roku tylko nieliczne paƒstwa WNPdà˝y∏y do zrezygnowania z cz´Êci swojej suw-erennoÊci na rzecz struktury ponadnarodoweji w perspektywie d∏ugoterminowej wi´kszoÊçz nich by∏a i jest zainteresowana os∏abieniemswojej zale˝noÊci od Rosji.

13F

ias

ko

in

teg

rac

ji.

WN

P i

in

ne

org

an

iza

cje

mi´

dz

yn

aro

do

we

na

ob

sz

ar

ze

po

rad

zie

ck

im 1

99

1–

20

06

P r a c e O S W

II. Organizacje mi´dzynarodowepowsta∏e na obszarze WNP

1. Centralnoazjatycka OrganizacjaWspó∏pracy

W styczniu 1993 roku pi´ç paƒstw Azji Central-nej podpisa∏o w Taszkencie protokó∏ o utworze-niu wspólnego rynku, co by∏o pierwszà próbà za-wiàzania organizacji mi´dzynarodowej w regio-nie. Wojna domowa w Tad˝ykistanie, wyraênedystansowanie si´ Turkmenistanu od wspó∏pracyregionalnej42, jak równie˝ brak gotowoÊci pozos-ta∏ych paƒstw do integracji sprawi∏y, ˝e doku-ment nigdy nie wszed∏ w ˝ycie. W kwietniu 1994roku Kazachstan, Kirgistan i Uzbekistan podpi-sa∏y umow´ o powo∏aniu wspólnej przestrzenigospodarczej, a w lipcu tego samego roku pow-sta∏ ich organ polityczny – Rada Mi´dzypaƒst-wowa. G∏ównym celem umowy by∏o stworzeniewarunków dla swobodnego przep∏ywu kapita-∏ów i ludzi oraz zniesienie ce∏ i unifikacja usta-wodawstwa celnego43. W lipcu 1998 roku po przy-stàpieniu Tad˝ykistanu do tego porozumienia zo-sta∏o ono zinstytucjonalizowane jako Centralno-azjatycka Wspólnota Gospodarcza (CaWG).Organizacja, podobnie jak WNP, nigdy nie sta∏asi´ realnie dzia∏ajàcà strukturà. Pomimo podpi-sania ponad 250 umów, które faktycznie pow-tórzy∏y los podobnych dokumentów przyj´tychw ramach „dwunastki”, wspó∏praca od poczàtkumia∏a charakter wirtualny. Poszczególni uczest-nicy nie byli gotowi podzieliç si´ swojà suweren-noÊcià, a ich interesy gospodarcze i politycznecz´sto by∏y rozbie˝ne.W lutym 2002 roku CaWG zmieni∏a nazw´ na Cen-tralnoazjatyckà Organizacj´ Wspó∏pracy (CaOW).Transformacja organizacji mia∏a podkreÊlaç roz-szerzenie wspó∏pracy ze spraw wy∏àcznie o cha-rakterze gospodarczym na kwestie politycznei wojskowe, w tym m.in. wzmacnianie bezpie-czeƒstwa regionalnego, walk´ z terroryzmemi fundamentalizmem islamskim. Nie spowodo-wa∏o to jednak dynamizacji wspó∏pracy, co wy-nika∏o m.in. z tego, ˝e cele polityczne paƒstwcz∏onkowskich nierzadko si´ wyklucza∏y. Nega-tywnà rol´ odegra∏a rywalizacja o dominacj´ w re-gionie mi´dzy Uzbekistanem i Kazachstanem.Najistotniejszym problemem by∏ jednak brak pod-staw dla g∏´bokiej wspó∏pracy gospodarczej:

gospodarki krajów CaOW majà podobny surow-cowy profil, a ich modele w coraz wi´kszym stop-niu si´ ró˝nicujà44.W paêdzierniku 2004 roku cz∏onkiem CaOW zo-sta∏a Rosja, co by∏o wyrazem aktywizacji politykirosyjskiej w regionie, ale nie nada∏o organizacjinowego impulsu do dzia∏ania. Wspó∏praca w dal-szym ciàgu pozostawa∏a wy∏àcznie w sferze de-klaracji. Decyzja Moskwy podyktowana by∏a tak˝edà˝eniem, aby w wi´kszym stopniu kontrolowaçi wp∏ywaç na wspó∏prac´ mi´dzynarodowà w AzjiCentralnej. 6 paêdziernika 2005 roku na szczycieCentralnoazjatyckiej Organizacji Wspó∏pracyw Sankt Petersburgu podj´to decyzj´ o jej po∏à-czeniu z Eurazjatyckà Wspólnotà Gospodarczà(EaWG). Wed∏ug oficjalnych deklaracji, wynika∏oto z faktu, ˝e wszystkie paƒstwa cz∏onkowskieCaWG nale˝a∏y ju˝ wówczas do EaWG, a celeobu organizacji by∏y to˝same.

2. Euroazjatycka WspólnotaGospodarcza

Po wyborze W∏adimira Putina na prezydenta Rosjapodj´∏a kolejnà prób´ powo∏ania struktury inte-gracyjnej, obejmujàcej paƒstwa WNP prowadzàcenajbardziej prorosyjskà polityk´. Podczas szczytuuczestników unii celnej (Rosja, Bia∏oruÊ, Kazach-stan, Kirgistan, Tad˝ykistan) w Astanie w paê-dzierniku 2000 roku og∏oszono jej instytucjonali-zacj´ w nowà organizacj´ – Euroazjatyckà Wspól-not´ Gospodarczà (EaWG), która w za∏o˝eniu mia-∏a staç si´ w przysz∏oÊci realnà strukturà inte-gracji gospodarczej obszaru poradzieckiego i cen-trum przyciàgania dla pozosta∏ych paƒstw WNP45.Zgodnie z umowà o utworzeniu EuroazjatyckiejWspólnoty Gospodarczej, jej g∏ównym celem jest„efektywna kontynuacja procesu formowania uniicelnej i wspólnej przestrzeni gospodarczej”46. Naj-wy˝szym organem EaWG jest Rada Mi´dzypaƒst-wowa47, w sk∏ad której wchodzà prezydenci i pre-mierzy paƒstw cz∏onkowskich, a jej g∏ównym za-daniem jest okreÊlanie strategii rozwoju organi-zacji48.Po zakoƒczeniu szczytu w Astanie w Rosji zapano-wa∏a swoista euforia integracyjna. ObserwatorzypodkreÊlili, ˝e integracja na obszarze poradziec-kim ciàgle jest mo˝liwa i chocia˝ EaWG poczàt-kowo b´dzie ci´˝arem dla rosyjskiej gospodarki,to jednak korzyÊci wynikajàce z istnienia organi-zacji b´dà widoczne w przysz∏oÊci49. Podobne po-

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

14

P r a c e O S W

dejÊcie nie znalaz∏o jednak potwierdzenia w prak-tyce. W EaWG co prawda wesz∏a w ˝ycie strefawolnego handlu, jednak dzia∏a ona ze znaczàcymiwy∏àczeniami i nie w pe∏nym zakresie. Zgodniez oficjalnymi deklaracjami powstaje równie˝ uniacelna, która w przysz∏oÊci ma byç podstawà for-mowania wspólnej przestrzeni gospodarczej. Pod-czas nieformalnego szczytu organizacji w sierpniu2006 roku liderzy paƒstw cz∏onkowskich og∏osili,˝e Bia∏oruÊ, Kazachstan i Rosjà zajmà si´ tworze-niem bazy prawnej przysz∏ej unii celnej, do którejb´dà one mog∏y przystàpiç „w miar´ gotowoÊci”50.Faktycznie jednak wspó∏praca w ramach struk-tury – mimo ˝e obok Organizacji Uk∏adu o Bez-pieczeƒstwie Zbiorowym (OUBZ) jest ona najlepiejdzia∏ajàcà organizacjà mi´dzynarodowà na obsza-rze WNP – pozostaje w du˝ym stopniu wirtualnai upolityczniona51. Szczególnie intensywnie roz-wija si´ wspó∏praca mi´dzy s∏u˝bami graniczny-mi paƒstw cz∏onkowskich. Od poczàtku istnieniaorganizacji trwajà dyskusje na temat powo∏aniaorganu ponadnarodowego, który b´dzie prowa-dzi∏ wspólnà polityk´ taryfowo-celnà. Obiektyw-nà przeszkodà w integracji sà ró˝ne modele gos-podarcze paƒstw cz∏onkowskich oraz fakt, ˝eorganizacja ma charakter nie tylko gospodarczy,ale g∏ównie polityczny.Dla Rosji Euroazjatycka Wspólnota Gospodarczajest obecnie – obok OUBZ – najwa˝niejszà struk-turà integracyjnà na obszarze WNP. Nale˝y jà po-strzegaç przede wszystkim jako instrument s∏u-˝àcy utrzymaniu i umocnieniu rosyjskich wp∏y-wów na terytorium poradzieckim oraz jako prób´stworzenia pod egidà Moskwy integracji wed∏ugmodelu UE. Istnienie EaWG umo˝liwia tak˝e po-wstrzymywanie rozwoju bli˝szej wspó∏pracy mi´-dzy cz∏onkami organizacji a innymi paƒstwamii organizacjami mi´dzynarodowymi z centrumpoza obszarem WNP. W tym kontekÊcie nale˝y tak-˝e postrzegaç decyzj´ podj´tà na szczycie EaWGw Sankt Petersburgu w paêdzierniku 2005 rokuo rozszerzeniu organizacji o Uzbekistan (co osta-tecznie nastàpi∏o w styczniu 2006 roku) oraz o po-∏àczeniu z Centralnoazjatyckà Wspólnotà Gospo-darczà, przy zachowaniu nazwy EaWG52. Wydajesi´, ˝e w najbli˝szych latach nie nale˝y oczekiwaçjakoÊciowej zmiany wspó∏pracy i przyspieszeniaintegracji w ramach tej struktury, ale jednoczeÊ-nie najprawdopodobniej pozostanie ona – wspól-nie z OUBZ – najbardziej stabilnà organizacjàmi´dzynarodowà dzia∏ajàcà na obszarze WNP.

3. Organizacja Uk∏adu o Bezpieczeƒstwie Zbiorowym

15 maja 1992 roku w Taszkencie zosta∏ zawartyUk∏ad o Bezpieczeƒstwie Zbiorowym (zwany rów-nie˝ Uk∏adem Taszkienckim), b´dàcy strukturà bez-pieczeƒstwa regionalnego i przewidujàcy kolek-tywnà obron´ paƒstw-sygnatariuszy. Kluczowyartyku∏ 4 g∏osi: „Je˝eli jedno z paƒstw cz∏onkow-skich padnie ofiarà agresji ze strony jakiegokol-wiek paƒstwa lub grupy paƒstw, zostanie to po-traktowane jako akt agresji przeciwko wszystkimpaƒstwom”53. Poczàtkowo uk∏ad podpisa∏y tylkoRosja, Armenia, Kazachstan, Kirgistan, Tad˝yki-stan i Uzbekistan, jednak we wrzeÊniu 1993 rokuprzystàpi∏ do niego Azerbejd˝an, a w grudniu1993 roku równie˝ Bia∏oruÊ i Gruzja. Od rozpaduZSRR wspó∏praca w sferze wojskowej by∏a nie-przerwanie kontynuowana i by∏a najbardziej efek-tywnà formà wspó∏pracy krajów WNP, wyprze-dzajàc porozumienia o integracji gospodarczej.Wynika∏o to z priorytetowego traktowania bez-pieczeƒstwa w polityce rosyjskiej, ale tak˝e z fak-tu, ˝e dla cz∏onków uk∏adu (szczególnie paƒstwAzji Centralnej i Armenii) Rosja by∏a gwarantemich bezpieczeƒstwa. Dlatego te˝ uk∏ad od poczàt-ku funkcjonowania by∏ jednà z nielicznych struk-tur wewnàtrz WNP, w ramach której istnia∏a prak-tyczna wspó∏praca, polegajàca na regularnychwspólnych çwiczeniach wojskowych oraz koordy-nacji polityki bezpieczeƒstwa paƒstw-cz∏onków.W maju 1999 roku na szczycie paƒstw-uczestni-ków Uk∏adu o Bezpieczeƒstwie Zbiorowym umo-wy nie przed∏u˝y∏y Uzbekistan, Gruzja i Azerbej-d˝an, co by∏o du˝à pora˝kà Rosji. Pomimo zmniej-szenia si´ liczby cz∏onków uk∏adu wspó∏pracapozosta∏ych paƒstw uleg∏a aktywizacji. W maju2001 roku powo∏ano Si∏y Szybkiego ReagowaniaRegionu Centralnoazjatyckiego54, a 14 maja 2002roku na spotkaniu w Moskwie podj´to decyzj´o przekszta∏ceniu uk∏adu w blok wojskowo-poli-tyczny – Organizacj´ Uk∏adu o BezpieczeƒstwieZbiorowym (OUBZ) Zosta∏a ona ostatecznie zin-stytucjonalizowana 27 kwietnia 2003 roku w trak-cie szczytu w Duszanbe. Mo˝na uznaç, ˝e wów-czas zaczà∏ si´ nowy etap w dzia∏alnoÊci struk-tury, co wynika∏o ze Êwiadomej decyzji Moskwy,aby zdynamizowaç wspó∏prac´, nadaç jej bardziejrealny wymiar i przekszta∏ciç OUBZ w skutecz-niejszy instrument polityki rosyjskiej.

15F

ias

ko

in

teg

rac

ji.

WN

P i

in

ne

org

an

iza

cje

mi´

dz

yn

aro

do

we

na

ob

sz

ar

ze

po

rad

zie

ck

im 1

99

1–

20

06

P r a c e O S W

Zgodnie z przyj´tym 7 grudnia 2002 roku Statu-tem OUBZ g∏ównymi celami organizacji sà: zapew-nienie pokoju, integralnoÊci terytorialnej i suwe-rennoÊci paƒstw cz∏onkowskich oraz wspólnakoordynacja walki z mi´dzynarodowym terroryz-mem i ekstremizmem55. Najwa˝niejszym orga-nem OUBZ jest Rada Bezpieczeƒstwa Zbiorowe-go, w sk∏ad której wchodzà prezydenci krajów--cz∏onków56. Wspó∏praca w ramach organizacjisprowadza si´ przede wszystkim do przeprowa-dzania wspólnych manewrów i szkoleƒ, wymianyinformacji oraz dostaw rosyjskiego sprz´tu woj-skowego po cenach wewnàtrzrosyjskich57. Szcze-gólnie ten ostatni element jest wa˝nym powo-dem cz∏onkostwa niektórych paƒstw w OUBZ.W ostatnich dwóch latach Rosja zintensyfikowa∏awysi∏ki na rzecz zwi´kszenia aktywnoÊci OUBZoraz rozpocz´∏a promocj´ organizacji na areniemi´dzynarodowej, doprowadzajàc do przyznaniajej statusu obserwatora w Zgromadzeniu Ogól-nym ONZ i Szanghajskiej Organizacji Wspó∏pracy.Moskwa podj´∏a równie˝ prób´ nawiàzania bli˝-szej wspó∏pracy z NATO, co mia∏oby podkreÊliçrównoÊç i podobne cele obu struktur. W rezultacie18 czerwca 2005 roku podczas spotkania RadyBezpieczeƒstwa Zbiorowego OUBZ w Astanieprzyj´ty zosta∏ dokument „O g∏ównych kierun-kach wspó∏pracy mi´dzy OUBZ i NATO”58. SojuszPó∏nocnoatlantycki nie jest jednak zainteresowanynawiàzaniem bli˝szej wspó∏pracy z OUBZ i regu-larnie odrzuca propozycje zacieÊnienia kontaktówze strony OUBZ59. Pojawi∏ si´ równie˝ projektutworzenia Centrum Antyterrorystycznego, którereagowa∏oby w przypadku zagro˝enia terroryz-mem w paƒstwach cz∏onkowskich. W 2003 rokuw Kant w Kirgistanie powsta∏a rosyjska baza woj-skowa, która oficjalnie jest bazà OUBZ, mimo ˝estacjonujà tam wy∏àcznie ˝o∏nierze rosyjscy.Zwi´kszeniu uleg∏a liczba cz∏onków organizacji– na szczycie w Miƒsku w czerwcu 2006 roku Uz-bekistan og∏osi∏ odnowienie swojego cz∏onkostwa.Jednym z nieformalnych celów umocnienia OUBZjest przeciwdzia∏anie aktywnoÊci Stanów Zjedno-czonych i NATO na obszarze WNP, zgodnie z prze-konaniem, ˝e tylko silna i efektywna OUBZ jestw stanie zapobiec „ekspansji” natowskiej. Orga-nizacja jest jednak przede wszystkim instrumen-tem pozwalajàcym Rosji na zachowanie i wzmoc-nienie swoich pozycji w niektórych regionachb. ZSRR, przede wszystkim w Azji Centralnej.Wydaje si´, ˝e to w∏aÊnie OUBZ – obok EaWG –

ma najlepsze perspektywy stabilnej dzia∏alnoÊcize wszystkich organizacji mi´dzynarodowych ist-niejàcych na obszarze poradzieckim. Wynika tow pierwszym rz´dzie z tego, ˝e jej cz∏onkowiesà realnie zainteresowani wojskowà obecnoÊciàRosji w regionie i gwarancjami bezpieczeƒstwa,a sama Rosja uznaje terytorium WNP za kluczo-we dla swojego bezpieczeƒstwa.

4. Wspólna Przestrzeƒ Gospodarcza

19 lutego 2003 roku, podczas spotkania prezy-dentów Rosji, Ukrainy, Bia∏orusi i Kazachstanuw Moskwie, okaza∏o si´, ˝e mimo nieefektywnoÊciwszystkich dotychczasowych struktur integra-cyjnych wewnàtrz WNP, Kreml nie rezygnujez próby integracji obszaru poradzieckiego60. Przy-wódcy czterech paƒstw podpisali wówczas de-klaracj´ o powo∏aniu Wspólnej Przestrzeni Gos-podarczej (WPG)61. Podczas kolejnego spotkania„czwórki” w Ja∏cie, 19 wrzeÊnia 2003 roku poro-zumienie o powstaniu WPG zosta∏o ostateczniezawarte. Artyku∏ 1 dokumentu g∏osi: „Pod poj´-ciem Wspólna Przestrzeƒ Gospodarcza Stronyrozumiejà przestrzeƒ gospodarczà integrujàcà te-rytorium celne Stron, na którym funkcjonujà me-chanizmy opierajàce si´ na wspólnych zasadach,zapewniajàcych wspólny przep∏yw towarów,us∏ug, kapita∏ów i si∏y roboczej oraz prowadzeniewspólnej polityki dotyczàcej handlu zagranicz-nego”62. Umowa przewidywa∏a powo∏anie w pier-wszym etapie strefy wolnego handlu oraz ponad-narodowego organu regulujàcego, podejmujàcegodecyzje o charakterze obligatoryjnym, w którymliczba g∏osów ka˝dego paƒstwa zale˝y od jegopotencja∏u gospodarczego. Porozumienie w wersjiprzyj´tej w Ja∏cie by∏o jednak bardziej deklaracjàzamierzeƒ, punktem wyjÊcia do dalszych praci faktycznie nie ustanowi∏o ˝adnych konkretnychinstytucji ani organizacji o charakterze integracjigospodarczej.Projekt Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej jestnajwa˝niejszà inicjatywà Rosji wobec obszaruWNP w ciàgu ostatnich dziesi´ciu lat. Stworze-nie realnie funkcjonujàcej struktury gospodar-czej na obszarze Wspólnoty by∏o i pozostaje jed-nym z g∏ównych celów rosyjskiej polityki zagra-nicznej63. Zgodnie z projektem rosyjskim, zada-niem d∏ugoterminowym jest stworzenie prze-strzeni gospodarczej integrujàcej najwa˝niejszepaƒstwa WNP w ramach unii celnej, a w przysz-

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

16

P r a c e O S W

∏oÊci – wed∏ug najbardziej optymistycznego, choçnigdzie niezapisanego scenariusza – równie˝unii walutowej, systemu bezpieczeƒstwa zbioro-wego oraz wspólnej polityki zagranicznej i obron-nej. W za∏o˝eniu jednym z zadaƒ WPG mia∏obybyç równie˝ powo∏anie organizacji, która zatrzy-ma∏aby rozszerzanie na wschód strefy wolnegohandlu UE i zacieÊnianie wspó∏pracy gospodar-czej i politycznej wschodnioeuropejskich paƒstwWNP z Brukselà.Utworzenie Wspólnej Przestrzeni Gospodarczejby∏o decyzjà nieoczekiwanà, tym bardziej ˝e jejza∏o˝yciele nie zaprosili do udzia∏u innych cz∏on-ków WNP, co wywo∏a∏o podejrzliwoÊç niektórychz nich i ponownie o˝ywi∏o dyskusje o faktycznejÊmierci Wspólnoty. Powstanie WPG postawi∏otak˝e pod znakiem zapytania potrzeb´ istnieniaEaWG64. WPG stanowi∏a prób´ integracji czterechnajsilniej ze sobà powiàzanych gospodarczopaƒstw, majàcych jednoczeÊnie dla Rosji najwa˝-niejsze znaczenie polityczne i geopolityczne65.W za∏o˝eniu organizacja mia∏a staç si´ „twardymjàdrem” i lokomotywà dalszych procesów inte-gracyjnych na obszarze poradzieckim66.Niespodziewane by∏o przy∏àczenie si´ do porozu-mienia Ukrainy, która z regu∏y nie uczestniczy∏aw ˝adnych wielostronnych uk∏adach integracyj-nych z udzia∏em Rosji. Nale˝y przypuszczaç, ˝ew rzeczywistoÊci najwa˝niejszym celem utwo-rzenia Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej by∏owciàgni´cie do integracji poradzieckiej Ukrainy.Z tego punktu widzenia WPG mo˝na rozpatrywaçprzede wszystkim jako rosyjski projekt geopoli-tyczny, ukryty pod szyldem projektu gospodar-czego. Podpisanie umowy o utworzeniu WPG wy-wo∏a∏o jednà z wi´kszych dyskusji w okresie nie-podleg∏oÊci paƒstwa ukraiƒskiego. Zgodnie z ów-czesnym oficjalnym stanowiskiem Kijowa, Ukrainanie by∏a przeciwna powo∏aniu strefy wolnegohandlu, zg∏osi∏a jednak dwa zastrze˝enia do do-kumentu: 1) musi byç on zgodny z konstytucjàUkrainy oraz 2) jej dà˝eniem do integracji z UE,co wyklucza zgod´ na utworzenie organów po-nadnarodowych67. Po pomaraƒczowej rewolucjistanowisko Kijowa wobec WPG uleg∏o tylko nie-znacznej korekcie. Prezydent Wiktor Juszczenkokilkakrotnie dawa∏ do zrozumienia, ˝e Ukrainazainteresowana jest wy∏àcznie utworzeniemstrefy wolnego handlu, która by∏aby zgodna z jej„europejskim wyborem” i ˝e nie b´dzie uczestni-czy∏a w organach ponadnarodowych.

Bia∏oruÊ, mimo ˝e w oficjalnych deklaracjach po-piera ide´ WPG, odnios∏a si´ do projektu doÊçsceptycznie, obawiajàc si´ os∏abienia swojej po-zycji w organizacji z powodu dominacji rosyj-sko-ukraiƒskiej68. Tradycyjnie najbardziej zain-teresowany integracjà jest Kazachstan, który niewykluczy∏ nawet uczestnictwa w ewentualnejunii monetarnej69.Mimo ratyfikowania porozumienia przez parla-menty „czwórki”70 perspektywa jego zrealizowa-nia stoi pod du˝ym znakiem zapytania i niepewnejest, czy uda si´ powo∏aç choçby stref´ wolnegohandlu. W drugiej po∏owie 2005 roku Rosja, znie-cierpliwiona przed∏u˝ajàcymi si´ negocjacjamio formalizacji WPG, zacz´∏a wiàzaç podpisanie pa-kietu dokumentów o powo∏aniu strefy z jedno-czesnym podpisaniem kolejnych umów zawiera-jàcych ju˝ elementy unii celnej, na co nie zgadzasi´ Ukraina. Kijów uznaje, ˝e uniemo˝liwi mu tonegocjacje z Brukselà o utworzeniu strefy wol-nego handlu z UE. Z powodu kilkumiesi´cznegobraku nowego rzàdu w Kijowie po wyborach par-lamentarnych w marcu 2006 roku rozmowy we-wnàtrz „czwórki” zosta∏y wstrzymane. Jednakw kwietniu 2006 roku W∏adimir Putin przedsta-wi∏ Ukrainie swoiste ultimatum, mówiàc: „Zaprzystàpienie do WPG uwa˝amy podpisanie niecz´Êci dokumentów, a ca∏ego ich pakietu”71. Z po-wodu problemów zwiàzanych z podpisaniem do-kumentów stanowisko wobec WPG zaczyna zmie-niaç Kazachstan. Nursu∏tan Nazarbajew ostrzeg∏Kijów, ˝e „Rosja, Bia∏oruÊ i Kazachstan nie b´dàczekaç, a˝ Ukraina zdecyduje si´ przy∏àczyç doWPG” oraz stwierdzi∏, ˝e wi´ksze perspektywywià˝e z rozwojem EaWG. Równie˝ starania Rosji,Ukrainy i Kazachstanu wejÊcia do WTO mogà wy-wo∏aç pewne problemy, poniewa˝ regulacje WPGb´dà w niektórych dziedzinach sprzeczne ze zobo-wiàzaniami wynikajàcymi z cz∏onkostwa w WTO.Przysz∏oÊç Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej po-zostaje niepewna. Wydaje si´ ma∏o prawdopo-dobne, ˝e „pomaraƒczowy” lub „niebieski” rzàdna Ukrainie zgodzi si´ na przystàpienie do po-rozumienia wychodzàcego poza ramy strefy wol-nego handlu (która niewàtpliwie by∏aby korzyst-na dla gospodarki ukraiƒskiej), poniewa˝ prze-kreÊli∏oby to mo˝liwoÊç zawarcia podobnej umo-wy z UE. Warto zwróciç uwag´, ˝e ostrzega∏aprzed tym Komisja Europejska. Natomiast bezudzia∏u Ukrainy utworzenie WPG jest bezcelowe,gdy˝ pozostali cz∏onkowie zawarli lub zamierzajà

17F

ias

ko

in

teg

rac

ji.

WN

P i

in

ne

org

an

iza

cje

mi´

dz

yn

aro

do

we

na

ob

sz

ar

ze

po

rad

zie

ck

im 1

99

1–

20

06

P r a c e O S W

zawrzeç ze sobà podobne porozumienie w ra-mach EaWG. JeÊli Kijów nie zmieni stanowiskawobec proponowanych porozumieƒ w ramachWPG, co wydaje si´ bardzo ma∏o prawdopodobne,to mo˝na przypuszczaç, ˝e organizacja podzielilos podobnych struktur powsta∏ych w ramachWNP po 1991 roku.

5. Szanghajska OrganizacjaWspó∏pracy

Szanghajska Organizacja Wspó∏pracy (SOW) wy-kszta∏ci∏a si´ z regionalnego forum stworzonegow kwietniu 1996 roku w Szanghaju przez Rosj´,Chiny, Kirgistan, Kazachstan i Tad˝ykistan z ini-cjatywy Moskwy i Pekinu. Poczàtkowo g∏ównymcelem „Szanghajskiej Piàtki” by∏a wspó∏praca narzecz rozwiàzywania sporów granicznych. Szybkojednak organizacja zacz´∏a zajmowaç si´ kwes-tiami bezpieczeƒstwa, w tym przede wszystkimwalkà z terroryzmem i ekstremizmem. „Szanghaj-ska Piàtka” by∏a szczególnà organizacjà mi´dzy-narodowà dzia∏ajàcà na obszarze poradzieckim.Jej dzia∏alnoÊç w du˝ej mierze s∏u˝y∏a bowieminstytucjonalizacji wspó∏pracy rosyjsko-chiƒskiejw Azji Centralnej i „skanalizowaniu” ewentual-nych kwestii spornych w stosunkach dwustron-nych, wynik∏ych z rosnàcych wp∏ywów Chin w re-gionie, które zacz´∏y coraz bardziej niepokoiçRosj´.15 czerwca 2001 roku na szczycie w Szanghaju„Piàtka”, do której w przystàpi∏ wówczas Uzbe-kistan, zosta∏a przekszta∏cona w organizacj´ mi´-dzynarodowà – Szanghajskà Organizacj´ Wspó∏-pracy (SOW). Zgodnie z Kartà SOW, przyj´tà naszczycie w Sankt Petersburgu w czerwcu 2002roku, g∏ównymi celami organizacji sà: rozwójwspó∏pracy dla umocnienia pokoju, bezpieczeƒ-stwa i stabilnoÊci w regionie; wspólne przeciw-dzia∏anie terroryzmowi, ekstremizmowi, separa-tyzmowi; rozwijanie wspó∏pracy regionalnejw sferze politycznej, gospodarczej i obronnej72.Na mocy Karty powo∏ano Sekretariat z siedzibàw Pekinie, b´dàcy sta∏ym organem administracyj-nym, na czele którego stanà∏ sekretarz wyko-nawczy73.Po okresie doÊç formalnej wspó∏pracy w ciàguostatnich dwóch lat dzia∏alnoÊç SOW zacz´∏a ule-gaç aktywizacji, a jej znaczenie zacz´∏o wycho-dziç poza granice obszaru WNP. Mo˝na odnieÊçwra˝enie, ˝e Rosja zacz´∏a odwa˝niej podchodziç

do organizacji i przesta∏a obawiaç si´, i˝ b´dziew niej odgrywaç rol´ s∏abszego partnera Chin.Paƒstwa cz∏onkowskie SOW zacz´∏y rozwijaçwspó∏prac´ wojskowà oraz coraz odwa˝niej wy-ra˝aç swoje zdanie na najwa˝niejsze tematy mi´-dzynarodowe dotyczàce regionu74. Podczas szczy-tu w Astanie w lipcu 2005 roku SOW zwróci∏a si´do Stanów Zjednoczonych o przedstawienie har-monogramu wycofania wojsk amerykaƒskichz Azji Centralnej oraz Afganistanu.Z regionalnego forum SOW stopniowo przeksz-ta∏ca si´ w wa˝nego instytucjonalnego aktora sto-sunków mi´dzynarodowych. Szczyt organizacjiw Szanghaju w czerwcu 2006 roku by∏ manifes-tacjà jej potencja∏u oraz rosnàcych ambicji. Pozaliderami paƒstw cz∏onkowskich w szczycie wzi´liudzia∏ prezydenci Pakistanu, Indii, Iranu, Mon-golii, które to kraje posiadajà status obserwato-rów w organizacji, oraz Afganistanu75. Przed szczy-tem i w jego trakcie toczy∏y si´ dyskusje o ewen-tualnym rozszerzeniu organizacji o jednego lubkilku obecnych cz∏onków-obserwatorów. Poszcze-gólne paƒstwa SOW odnoszà si´ jednak do tegoostro˝nie i wydaje si´, ˝e w najbli˝szym czasieliczba jej cz∏onków nie ulegnie zwi´kszeniu76.Chiny lobbujà na rzecz przyj´cia do organizacjiPakistanu, do czego z rezerwà odnosi si´ jednakRosja. Moskwa gotowa jest wyraziç na to zgod´tylko przy jednoczesnym przystàpieniu Indii orazMongolii, co z kolei jest niech´tnie widzianew Pekinie.Nast´puje równie˝ rozszerzanie sfer wspó∏pracyw ramach organizacji, m.in. na kwestie gospodar-cze i energetyczne, czym szczególnie zaintereso-wane sà Chiny. Powo∏ana zosta∏a Rada Gospodar-cza oraz zapowiedziano, ˝e do 2020 roku pow-stanie wspólny rynek z wolnym przep∏ywem ka-pita∏ów, towarów i ludzi77. Jest to postulat Pekinu,do którego Moskwa odnosi si´ z du˝à rezerwà,gdy˝ zyska∏aby na nim przede wszystkim gospo-darka chiƒska. Decyzja zosta∏a wi´c od∏o˝ona naodleg∏à przysz∏oÊç. SOW, pomimo wyraênego roz-woju wymiaru militarnego, nie jest jednak orga-nizacjà wojskowà i – choç coraz cz´Êciej poja-wiajà si´ opinie o SOW jako o wy∏aniajàcym si´„wschodnim NATO” – nie wydaje si´, aby w obec-nej sytuacji mog∏a w najbli˝szej przysz∏oÊci prze-kszta∏ciç si´ w podobnà struktur´.Ewolucja SOW nie zosta∏a jeszcze zakoƒczona.Tym samym organizacja nie jest w pe∏ni ukszta∏-towana i trudno dzisiaj przewidzieç, jakie i na ile

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

18

P r a c e O S W

efektywne formy wspó∏pracy rozwinie w przysz-∏oÊci78. Ze wzgl´du na elastycznà struktur´ orga-nizacyjnà SOW jest wygodnym instrumentemwzajemnej wspó∏pracy mi´dzy Rosjà i Chinami,umo˝liwiajàcym realizacj´ koncepcji obu paƒstwo Êwiecie wielobiegunowym, w tym powstrzymy-wanie i os∏abianie wp∏ywów amerykaƒskich w re-gionie. Organizacja nie jest jednak pozbawionapewnych ograniczeƒ, wynikajàcych szczególniez dopuszczalnych granic wspó∏pracy chiƒsko-ro-syjskiej oraz tego, ˝e interesy obu paƒstw nie-rzadko sà sprzeczne. Rosja zainteresowana jestwzmocnieniem roli SOW w regionie i przekszta∏-ceniem jej w liczàcà si´ organizacj´ mi´dzynaro-dowà, mogàcà staç si´ politycznà przeciwwagàdla Stanów Zjednoczonych w Eurazji. Zwi´ksze-nie znaczenia struktury umacnia bowiem auto-rytet Rosji na arenie mi´dzynarodowej. Transfor-macja SOW w organizacj´ o potencjalnych ambi-cjach globalnych sprawia, ˝e komponent central-noazjatycki odgrywa w niej coraz mniejszà rol´,a w przypadku rozszerzenia SOW rola paƒstwAzji Centralnej ulegnie marginalizacji.

6. GUAM

10 paêdziernika 1997 roku podczas spotkania pre-zydentów Gruzji, Ukrainy, Azerbejd˝anu i Mo∏-dawii w Strasburgu og∏oszono powstanie ich fo-rum konsultacyjnego – GUAM (akronim od pierw-szych liter nazw tych paƒstw). Nowa, nieformalnawówczas organizacja, postawi∏a sobie za cel m.in.:wspó∏prac´ gospodarczà, wypracowanie wspól-nej polityki w rozwiàzywaniu problemów trans-portu surowców energetycznych z regionu MorzaKaspijskiego, wspó∏prac´ ze strukturami europej-skimi. JednoczeÊnie paƒstwa GUAM og∏osi∏y, ˝enie przewidujà wielostronnej wspó∏pracy wojs-kowej. W kwietniu 1999 roku podczas spotkaniaw Waszyngtonie do struktury przy∏àczy∏ si´ Uzbe-kistan i tym samym zosta∏a ona przekszta∏conaw GUUAM79.GUAM by∏ – obok nieistniejàcej ju˝ Centralnoazja-tyckiej Organizacji Wspó∏pracy – jedynà organi-zacjà powsta∏à na obszarze WNP, której inicja-torem nie by∏a i do której nie nale˝a∏a Rosja. Nieprzypadkiem GUAM utworzony zosta∏ przez tepaƒstwa Wspólnoty, które prowadzi∏y najbardziejprozachodnià polityk´ zagranicznà. Nie jest wi´cdziwne, ˝e Moskwa od poczàtku odnosi∏a si´ doniego nieufnie. Mimo deklaracji jego cz∏onków,

˝e utworzona organizacja nie jest wymierzonaprzeciwko jakiemukolwiek paƒstwu, ale stanowiprzede wszystkim forum o charakterze gospodar-czym, Moskwa zacz´∏a traktowaç GUAM jakostruktur´ antyrosyjskà, utworzonà z inspiracjiStanów Zjednoczonych. Istnienie tej organizacjista∏o si´ wyzwaniem dla Rosji i kolejnym dowo-dem, ˝e integracja obszaru poradzieckiego zgod-nie z modelem rosyjskim jest niemo˝liwa. Nie-oficjalnym, choç zrozumia∏ym celem utworzeniaGUAM by∏o os∏abienie wp∏ywów Rosji na obsza-rze poradzieckim.W lipcu 2001 roku na szczycie w Ja∏cie przyj´toKart´ GUUAM, zgodnie z którà nieformalne fo-rum zosta∏o przekszta∏cone w regionalnà organi-zacj´ mi´dzynarodowà. Na kolejnym szczyciew Ja∏cie w lipcu 2002 roku uzgodniono stworzeniestrefy wolnego handlu oraz powo∏ano centruminformacyjne w Kijowie, które w przysz∏oÊci mia∏osi´ przekszta∏ciç w sta∏y sekretariat. Jednak mimopodpisywania kolejnych ambitnych dokumentów(m.in. we wrzeÊniu 2004 roku utworzono Zgro-madzenie Parlamentarne), wspó∏praca mi´dzycz∏onkami GUUAM pozostawa∏a wirtualna i w∏aÊ-ciwie ˝aden z deklarowanych celów nie zosta∏osiàgni´ty. Wynika∏o to w du˝ym stopniu z nie-wielkiego poziomu wymiany handlowej mi´dzypaƒstwami cz∏onkowskimi oraz braku konsen-susu co do faktycznych priorytetów wspó∏pracy80.Najwi´ksze zainteresowanie dalszà wspó∏pracàprzejawia∏a Ukraina i Gruzja, w mniejszym stop-niu Azerbejd˝an i Mo∏dawia. Uzbekistan nato-miast w czerwcu 2002 roku zawiesi∏ swoje cz∏on-kostwo, po czym w maju 2005 roku og∏osi∏, ˝ewyst´puje z organizacji81. Wynika∏o to przedewszystkim z post´pujàcego och∏odzenia w rela-cjach Taszkentu z Zachodem. JednoczeÊnie dosz∏odo zbli˝enia Uzbekistanu z Rosjà, czego pierw-szym przejawem by∏o podpisanie w czerwcu 2004roku uzbecko-rosyjskiej umowy o strategicznympartnerstwie82.Nowy etap w rozwoju organizacji rozpoczà∏ si´po rewolucjach w Gruzji i na Ukrainie oraz po pro-zachodnim zwrocie w polityce zagranicznej Mo∏-dawii83. Liderzy paƒstw cz∏onkowskich zgodzilisi´, ˝e GUAM mo˝e byç przydatnym instrumen-tem wspó∏pracy regionalnej paƒstw, których prio-rytetem w polityce zagranicznej jest integracjaeuropejska i euroatlantycka84. Nowym kierun-kiem wspó∏pracy mia∏o byç wspólne dzia∏aniena rzecz uregulowania zamro˝onych konfliktów.

19F

ias

ko

in

teg

rac

ji.

WN

P i

in

ne

org

an

iza

cje

mi´

dz

yn

aro

do

we

na

ob

sz

ar

ze

po

rad

zie

ck

im 1

99

1–

20

06

P r a c e O S W

Na szczycie GUAM w Kiszyniowie we wrzeÊniu2005 roku Ukraina przedstawi∏a plan rozwiàzaniakonfliktu w Naddniestrzu85. A w paêdzierniku2006 roku ukraiƒski minister obrony AnatolijHrycenko og∏osi∏, ˝e paƒstwa GUAM sà w stanieutworzyç si∏y pokojowe, które mogà zastàpiç ro-syjskie „niebieskie he∏my” w Abchazji i Osetii Po-∏udniowej. Organizacja coraz odwa˝niej zatemzaczyna anga˝owaç si´ w kwestie zwiàzane z bez-pieczeƒstwem, które dotychczas na obszarze po-radzieckim, zgodnie z niepisanà regu∏à, zarezer-wowane by∏y dla Rosji.23 maja 2006 roku na szczycie GUAM w Kijowiezapad∏a decyzja o sformalizowaniu wspó∏pracyi utworzeniu nowej organizacji mi´dzynarodowej„O demokracj´ i rozwój gospodarczy – GUAM”,której sta∏y sekretariat znajdowaç si´ b´dziew Kijowie. Zgodnie ze statutem, celami organiza-cji sà: stabilny rozwój gospodarczy, wzmacnianiedemokracji, bezpieczeƒstwa regionalnego orazwspieranie procesu integracji ze strukturami za-chodnimi. Decyzje zapadaç majà na zasadzie kon-sensusu. Przywódcy paƒstw GUAM postanowilirównie˝, ˝e zostanie wdro˝ona umowa o strefiewolnego handlu (podpisana w 2002 roku) orazpowo∏ana Rada Energetyczna.Ewolucja organizacji jest kolejnym dowodem ró˝-nicowania si´ priorytetów polityki zagranicznejpaƒstw obszaru poradzieckiego, próbujàcych pod-kreÊliç swojà niezale˝noÊç od Rosji. GUAM sta∏si´ organizacjà tych paƒstw WNP, które prowadzànajbardziej prozachodnià polityk´ i tym samymswoistym przeciwieƒstwem EaWG. Transforma-cjà i stabilnoÊcià GUAM niewàtpliwie najbardziejzainteresowany jest Kijów, gdy˝ organizacja uma-cnia rol´ Ukrainy jako lidera regionalnego naobszarze WNP. Gruzja, podobnie jak Mo∏dawia,widzi we wspó∏pracy wewnàtrz GUAM szans´ nawzmocnienie swojej pozycji wobec Rosji. Azer-bejd˝an zajmuje doÊç ambiwalentnà pozycj´ – z jednej strony deklaruje ch´ç dalszego rozwojuwspó∏pracy z cz∏onkami GUAM, z drugiej zaÊ starasi´ zachowaç umiarkowanie poprawne stosunkiz Rosjà. Tym samym stopieƒ zaanga˝owania po-szczególnych cz∏onków GUAM we wspó∏prac´wielostronnà by∏ i pozostaje pochodnà ich relacjiz Rosjà – im gorzej si´ te relacje uk∏ada∏y, tymmocniej paƒstwa próbowa∏y aktywizowaç wspó∏-prac´ wewnàtrz organizacji. Wydaje si´, ˝e „od-nowiony” GUAM mo˝e staç si´ trwale dzia∏ajàcàstrukturà, jednak nie o charakterze gospodar-

czym, ale wy∏àcznie jako forum konsultacji poli-tycznych oraz koordynacji polityk paƒstw cz∏on-kowskich wobec najwa˝niejszych wspólnych pro-blemów i wyzwaƒ86.

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

20

P r a c e O S W

Podsumowanie

Po∏àczenie dà˝enia do samodzielnoÊci paƒstwWNP z „syndromem antyimperialnym”, który ka-za∏ odrzucaç wszystkie koncepcje wychodzàcez dawnego centrum, spowodowa∏o, ̋ e próba zbu-dowania nowej struktury integracyjnej na gru-zach Zwiàzku Radzieckiego musia∏a zakoƒczyç si´niepowodzeniem. Mimo ˝e WNP wcià˝ formalnieistnieje i regularnie odbywajà si´ kolejne szczytyorganizacji, nie uda∏o si´ jej zrealizowaç ˝adnegoz deklarowanych celów, co pozwala oceniç dzisiajWspólnot´ wy∏àcznie jako instrument „cywilizo-wanego rozwodu” w procesie rozpadu przestrze-ni poradzieckiej. Najwi´kszà przeszkodà dla stwo-rzenia pe∏nowartoÊciowej integracji by∏a i jestsama Rosja, której potencja∏ daje jej naturalnàprzewag´ na obszarze WNP. I chocia˝ Moskwaciàgle jest zainteresowana utrzymaniem iluzjifunkcjonowania WNP, to wydaje si´, ̋ e ostatecznyrozpad Wspólnoty jest kwestià najbli˝szej przy-sz∏oÊci.Bardziej stabilne perspektywy dzia∏alnoÊci majàinne organizacje mi´dzynarodowe powsta∏e naobszarze poradzieckim, które przesz∏y prób´czasu i przetrwa∏y proces ∏àczenia si´ z innymistrukturami poradzieckimi. Mo˝na przypuszczaç,˝e w dalszym ciàgu b´dà istnieç: EuroazjatyckaWspólnota Gospodarcza, choç cele wspó∏pracyw ramach tej struktury pozostanà bardziej poli-tyczne ni˝ gospodarcze, oraz Organizacja Uk∏aduo Bezpieczeƒstwie Zbiorowym, gdy˝ jej cz∏onko-wie wcià˝ sà zainteresowani gwarancjami bezpie-czeƒstwa ze strony Rosji. Motywy, dla którychpowo∏ane zosta∏y te organizacje, wynikajà przedewszystkim z dà˝enia Moskwy do zachowaniaswoich wp∏ywów. Organizacje te utrzymajà swójpolityczny charakter i pozostanà instrumentemrosyjskiej polityki.Najprawdopodobniej przestanie istnieç WspólnaPrzestrzeƒ Gospodarcza, utworzona, aby wciàg-nàç Ukrain´ do organizacji integracyjnej z udzia-∏em Rosji. ˚aden rzàd w Kijowie nie wyrazi bo-wiem zgody na rosyjskie warunki powo∏ania uniicelnej, które w za∏o˝eniu majà doprowadziç doscedowania cz´Êci suwerennoÊci na rzecz orga-nów ponadnarodowych.RoÊnie natomiast znaczenie Szanghajskiej Orga-nizacji Wspó∏pracy, która ju˝ jest kluczowà orga-nizacjà w regionie Azji Centralnej, a w ostatnimczasie jej znaczenie zaczyna wychodziç poza gra-

nice obszaru WNP. Rola SOW zapewne b´dzie si´w najbli˝szych latach wzmacniaç, szczególnie je-Êli organizacja rozszerzy si´ o nowych cz∏onkówspoza WNP i zwi´kszy znaczenie czynnika woj-skowego we wspó∏pracy. Kierunek dalszej ewo-lucji SOW uzale˝niony b´dzie jednak od konsen-susu we wspó∏pracy rosyjsko-chiƒskiej.Nie wydaje si´, aby realnà organizacjà integra-cyjnà móg∏ staç si´ GUAM, mimo ˝e ma on obec-nie znacznie stabilniejsze podstawy ni˝ na poczàt-ku swojej dzia∏alnoÊci. Wspó∏praca jego cz∏onkówwynika ze wspólnych celów politycznych, a samaorganizacja ma s∏u˝yç przede wszystkim jako fo-rum konsultacji, ale równie˝ demonstracji jed-noÊci grupy paƒstw poradzieckich wobec Rosjii Zachodu oraz instrument wspólnej integracjize strukturami zachodnimi.Sytuacja organizacji mi´dzynarodowych na obsza-rze poradzieckim jest wyrazem jego ró˝nicowa-nia si´ i zaznaczajàcych si´ podzia∏ów. W przysz-∏oÊci kraje WNP b´dà w coraz wi´kszym stopniuprzy∏àczaç si´ do ju˝ istniejàcych zachodnich or-ganizacji mi´dzynarodowych, których rola i zna-czenie na obszarze poradzieckim systematycznierosnà oraz zwi´ksza si´ ich wp∏yw na przemianytam zachodzàce. Do ich aktywnoÊci na obszarzeWNP podejrzliwie i wrogo odnosi si´ Rosja. G∏ów-nym zadaniem rosyjskiej polityki wobec teryto-rium poradzieckiego jest bowiem utrzymanie do-minujàcych tam wp∏ywów w∏asnych oraz ogra-niczenie wp∏ywów i „ekspansji” politycznej in-nych struktur mi´dzynarodowych, w którychMoskwa nie zajmuje pozycji lidera.Procesy zachodzàce w ciàgu ostatnich pi´tnastulat pokazujà, ˝e potencja∏ dla integracji obszaruporadzieckiego nie istnieje. Dlatego te˝ w przy-sz∏oÊci centrum przyciàgania dla paƒstw obszaruWNP b´dzie znajdowa∏o si´ poza terytorium b. ZSRR. Otwartà jednak pozostaje kwestia, naile kraje Wspólnoty b´dà mog∏y przy∏àczyç si´ dozachodnich organizacji mi´dzynarodowych.Wojciech KonoƒczukPrace nad tekstem zakoƒczono w grudniu 2006 roku.

21F

ias

ko

in

teg

rac

ji.

WN

P i

in

ne

org

an

iza

cje

mi´

dz

yn

aro

do

we

na

ob

sz

ar

ze

po

rad

zie

ck

im 1

99

1–

20

06

P r a c e O S W

Aneks 1. Cz∏onkostwo poszczególnych paƒstw WNP w poradzieckich strukturach integracyjnych

Aneks 2. Udzia∏ WNP w eksporcie i imporcie poszczególnych paƒstw Wspólnoty (w %)

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

22

P r a c e O S W

Paƒstwo/organizacja

Armenia

Azerbejd˝an

Bia∏oruÊ

Gruzja

Kazachstan

Kirgistan

Mo∏dawia

Rosja

Tad˝ykistan

Turkmenistan

Ukraina

Uzbekistan

Euroazjatycka OrganizacjaWspó∏pracy

X

X

X

X

X

X

X

Organizacja Uk∏adu o Bez-pieczeƒstwieZbiorowym

X

do 1999

X

do 1999

X

X

X

X

X*

Wspólna Przestrzeƒ

Gospodarcza

X

X

X

X

Szanghajska OrganizacjaWspó∏pracy

X

X

X

X

X

O Demokracj´ i Rozwój

Gospodarczy –GUAM

X

X

X

X

* z przerwà w latach 1999–2006

Paƒstwo

Armenia

Azerbejd˝an

Bia∏oruÊ

Gruzja

Kazachstan

Kirgistan

Mo∏dawia

Rosja

Tad˝ykistan

Turkmenistan

Ukraina

Uzbekistan

1991

96

92

92

98

90

98

91

59

88

97

82

89

1995

63

25

63

62

55

66

63

19

34

49

53

39

2000

24

13

60

40

27

41

59

13

48

52

31

-**

2005

19

21

44

47

15

45

51

14

20

44*

31

-**

1995

50

34

66

40

70

68

68

29

59

55

65

41

2000

20

32

70

32

54

54

33

34

83

38

58

-**

2005

29

34

67

40

47

62

40

19

65

49*

47

-**

* Dane za 2003 r.

** Brak danych

Dane na podstawie: Mie˝gosudarstwiennyj statisticzeskij komitiet SNG, www.cisstat.com; Statistical Handbook 1993.States of the Former USSR, Washington 1994.

Eksport Import

Aneks 3. Udzia∏ Rosji w eksporcie i imporcie krajów WNP (w %)

Aneks 4. Porównanie PKB poszczególnych krajów WNP

Dane za: CIA Factbook na podstawie oficjalnych danych urz´dów statystycznych paƒstw WNP.

23F

ias

ko

in

teg

rac

ji.

WN

P i

in

ne

org

an

iza

cje

mi´

dz

yn

aro

do

we

na

ob

sz

ar

ze

po

rad

zie

ck

im 1

99

1–

20

06

P r a c e O S W

Paƒstwo

Armenia

Azerbejd˝an

Bia∏oruÊ

Gruzja

Kazachstan

Kirgistan

Mo∏dawia

Tad˝ykistan

Turkmenistan

Ukraina

Uzbekistan

1991

63

53

57

58

55

45

42

44

48

57

52

2000

15

4

49

20

20

11

42

34

7

24

23

2005

10

7

36

18

11

18

32

9

2

21

24

1991

44

45

54

55

57

49

41

41

33

61

43

2000

15

20

64

15

48

25

14

33

13

43

19

2005

13*

12

60

15

40

20

12

19

9

35

27

* Dane za 2004 r.

Dane na podstawie: Statistical Handbook 1994. States of the Former USSR, Washington 1995; Sodru˝estwoNiezawisimych Gosudarstw. Statisticzeskij sprawocznik, Moskwa 2001 cyt. za: J. Szyszkow, Rossija i SNG: nieu-dawszyjsia brak po rasczotu, Pro et Contra, 2001, nr 1-2, s. 98. Urz´dy statystyczne paƒstw WNP; CIA Factbook.

Eksport do Rosji Import z Rosji

800

700

600

500

400

300

200

100

0

Arm

enia

Aze

rbej

d˝an

Bia

∏oru

Ê

Gru

zja

Kaz

achs

tan

Kir

gist

an

Mo∏

daw

ia

Ros

ja

Tad˝

ykis

tan

Turk

men

ista

n

Ukr

aina

4,8 10,426,7

6,4

47,4

2,1 2,4

740

1,9 14

75,1

Uzb

ekis

tan

9,8

PKB w 2005 r w mld USD

Aneks 5. Porównanie potencja∏ów militarnych paƒstw WNP

èród∏o: The Military Balance 2006

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

24

P r a c e O S W

1100

1000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0

Arm

enia

Aze

rbej

d˝an

Bia

∏oru

Ê

Gru

zja

Kaz

achs

tan

Kir

gist

an

Mo∏

daw

ia

Ros

ja

Tad˝

ykis

tan

Turk

men

ista

n

Ukr

aina

48,166,7 72,9

11,3

65,8

12,56,7

1027

7,626

187

Uzb

ekis

tan

55

liczebnoÊç armii w tys.

1 Pierwszà organizacjà na obszarze poradzieckim utworzonàbez udzia∏u Rosji by∏a Centralnoazjatycka Organizacja Wspó∏-pracy. Jednak w 2004 roku Rosja zosta∏a cz∏onkiem CaOW(zob. szerzej rozdz. II, pkt 1).2 Tekst porozumienia: Dip∏omaticzeskij Wiestnik, 1992, nr 1;w j´zyku polskim: C. Mojsiewicz, Wspólnota Niepodleg∏ychPaƒstw, Poznaƒ 2000, s. 95–99.3 Tracàcy wp∏ywy Gorbaczow jeszcze w listopadzie 1991 rokuforsowa∏ pomys∏ nowego uk∏adu zwiàzkowego.4 W procesie rozpadu ZSRR poszczególne republiki najpierwog∏asza∏y suwerennoÊç, a dopiero w kolejnym etapie niepod-leg∏oÊç. Deklaracja suwerennoÊci by∏a pierwszà, niepe∏nàformà samodzielnoÊci paƒstwowej. Jako pierwsza suweren-noÊç og∏osi∏a Estonia 16 listopada 1988 roku. Zob. W. Marci-niak, Rozgrabione imperium. Upadek Zwiàzku Radzieckiegoi powstanie Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2001, s. 169–171.5 C. Mojsiewicz, Wspólnota..., op. cit., s. 97.6 Deklaracja A∏maacka, w: C. Mojsiewicz, Wspólnota..., op.cit., s. 101.7 Najwy˝szym organem WNP jest Rada Szefów Paƒstw ob-radujàca dwa razy w roku. Wspó∏prac´ organów w∏adzywykonawczej paƒstw cz∏onkowskich koordynuje Rada Sze-fów Rzàdów, a polityk´ zagranicznà Rada Ministrów SprawZagranicznych. Sekretariat z siedzibà w Miƒsku zapewniaobs∏ug´ organizacyjno-technicznà pozosta∏ych organów. Po-wo∏ano równie˝ Zgromadzenie Parlamentarne, Rad´ Mini-strów Obrony, Naczelne Dowództwo Zjednoczonych Si∏ Zbroj-nych WNP (które w czerwcu 1993 roku zastàpi∏ Po∏àczonySztab ds. Koordynacji i Wspó∏pracy Krajów WNP), Rad´ Do-wódców Wojsk Ochrony Pogranicza oraz Sàd Gospodarczy.8 Statut Wspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstw, w: C. Mojsie-wicz, Wspólnota..., op. cit., s. 103–118.9 Wed∏ug M. B. Olcott, liczne organy kierujàce WNP umo˝-liwia∏y elicie politycznej paƒstw Azji Centralnej wykorzys-tywanie kolektywnej formy podejmowania decyzji w okre-sie przejÊciowym po uzyskaniu niepodleg∏oÊci. Por. M. B. O∏-kott, Wtoroj szans Centralnoj Azii, Moskwa 2005, s. 71. Nie-mal od poczàtku innà ni˝ pozosta∏e paƒstwa regionu poli-tyk´ wobec WNP zaczà∏ prowadziç Turkmenistan, który nie-ch´tnie anga˝owa∏ si´ nawet w porozumienia gospodarcze.Niebawem w polityce Aszchabadu przewa˝y∏y tendencje izo-lacjonistyczne.10 Por. P. Foligowski, Bia∏oruÊ – trudna nie-podleg∏oÊç, Poz-naƒ 1999, s. 68–85.11 Cyt. za: J. Szyszkow, Intiegracyonnyje processy na poro-gie XXI wieka. Poczemu nie intiegrirujutsia strany SNG,Moskwa 2001, s. 392.12 A. Zagorski, Rossija i SNG, w: A. Zagorski (red.), Wniesz-niaja politika Rossijskoj Fiedieracyi 1992–1999, Moskwa2000, s. 97.13 Wspólny system walutowy i wydawanie przez banki naro-dowe poszczególnych paƒstw WNP kredytów bezgotówko-wych swoim przedsi´biorstwom kosztowa∏ Rosj´, jako emi-tenta rubla, oko∏o 5 mld dolarów rocznie.14 Zob. na temat poczàtków wspólnego dowództwa WNPi wspó∏pracy wojskowej w artykule gen. Leonida Iwaszo-wa, sekretarza Rady Ministrów Obrony WNP, L. Iwaszow,Kollektiwnaja biezopasnost’ Sodru˝estwa: byt’ ili nie byt’,

Obozriewatiel–Observer, 1994, nr 1, http://www.rau.su/observer/N01_94/1_06.htm15 JednoczeÊnie Rosja prowadzi∏a twardà polityk´ wobecniektórych paƒstw poradzieckich: wspar∏a Naddniestrzew konflikcie z Kiszyniowem, Oseti´ Po∏udniowà i Abchazj´w konflikcie z Tbilisi.16 Poczàtkowo stosunki z WNP nie by∏y w Rosji uwa˝anenawet za stosunki mi´dzypaƒstwowe, ale ze specyficznymi szczególnym obszarem, na okreÊlenie którego ukuto termin„bliska zagranica”. Mia∏ on nie tyle geograficzne, co polity-czne znaczenie i oznacza∏, ˝e Rosja chce zachowaç wobecpaƒstw „bliskiej zagranicy” specjalne uprawnienia i utrzy-mywaç z nimi uprzywilejowane stosunki. Po raz pierwszytermin ten pojawi∏ si´ w artykule ministra spraw zagra-nicznych Andrieja Kozyriewa, opublikowanym w gazecieIzwiestia 2 stycznia 1992 roku. Pisa∏ on m.in., ˝e „wokó∏ nastworzy si´ to, co mo˝na by nazwaç «bliskà zagranicà»”. Do-piero po up∏ywie kilku lat relacje z paƒstwami WNP zacz´totraktowaç jako normalnà cz´Êç rosyjskiej polityki zagra-nicznej.17 Koncepcyja wnieszniej politiki Rossijskoj Fiedieracyi, Wiest-nik Ministierstwa Inostrannych Die∏, 1993, nr 1.18 Dokument pod nazwà „Strategia i taktyka rosyjskiej poli-tyki zagranicznej wobec bliskiej zagranicy” – opracowanyzosta∏ przez ministra spraw zagranicznych Rosji FiodoraSze∏owa-Kowiediajewa i cytowany jest w: J. Lough, DefiningRussia’s Relations with Neighbouring States’, RFE/RL Re-search Report, vol. 2, nr 20 z 14.05.1993; zob. równie˝ naten temat: A. Zagorski, Rossija i SNG..., op. cit., s. 98–99.19 JednoczeÊnie po raz pierwszy pojawi∏ si´ zapis, ̋ e w przy-padku braku gotowoÊci niektórych paƒstw do integracjinale˝y jà ograniczyç do w´˝szego kr´gu.20 Sta∏o si´ to w rezultacie buntu pu∏kownika Sureta Husej-nowa, dowódcy oddzia∏u w Gand˝i. Nie podporzàdkowa∏ si´on decyzji dowództwa o zdymisjonowaniu go, sam za˝àda∏dymisji prezydenta Ebulfaza Elczibeja i na czele swojego od-dzia∏u ruszy∏ na Baku. Husejnow wykorzysta∏ broƒ stacjo-nujàcej w Gand˝i rosyjskiej 104. Dywizji Spadochronowej.Zob.: T. Âwi´tochowski, Azerbejd˝an i Rosja. Kolonializm,islam i narodowoÊç w podzielonym kraju, Warszawa 1998,s. 263; T. Goltz, Azerbaijan Diary: A Rogue Reporter’s Ad-ventures in an Oil-Rich, War-Torn, Post-Soviet Republic, NowyJork 1998.21 J. Szyszkow, Intiegracyonnyje processy..., op. cit., s. 395.22 Zadaniem Komitetu mia∏a byç koordynacja polityki gos-podarczej paƒstw-cz∏onków w dziedzinie energii, transportui ∏àcznoÊci, czyli obszarów naj∏atwiejszych do zintegrowa-nia. Decyzje mia∏y zapadaç wi´kszoÊcià g∏osów. Na ogólnàliczb´ 80 g∏osów Rosji przyznano 50, Ukrainie 14, Kazach-stanowi, Bia∏orusi i Uzbekistanowi po 5, pozosta∏ym cz∏on-kom po 3. Z powodu sporów metoda g∏osowania zosta∏azmieniona i przyj´to zasad´ jedno paƒstwo – jeden g∏os.Komitet faktycznie nie rozpoczà∏ dzia∏alnoÊci. Zob. M. A. Piot-rowski, Wspólnota Niepodleg∏ych Paƒstw, w: Europejskiestruktury wspó∏pracy. Informator, Warszawa 2000, s. 173.23 Zob. wybór dokumentów dotyczàcych projektu stworze-nia Unii Euroazjatyckiej: N. Nazarbajew, Jewrazijskij sojuz:idei, praktika, pierspiektiwy, Moskwa 1997.

25F

ias

ko

in

teg

rac

ji.

WN

P i

in

ne

org

an

iza

cje

mi´

dz

yn

aro

do

we

na

ob

sz

ar

ze

po

rad

zie

ck

im 1

99

1–

20

06

P r a c e O S W

24 W 1991 roku Êrednio 88% eksportu poszczególnychpaƒstw WNP trafia∏o do innych paƒstw organizacji, nato-miast w 1994 roku wartoÊç ta obni˝y∏a si´ do 58%, a w 1997– do 48%. Dane za: J. Szyszkow, Intiegracyonnyje processy...,op. cit., s. 432.25 A. Kozyriew, Demokratyczna transformacja, Warszawa1995, s. 145.26 Stratiegiczeskij kurs Rossii po otnoszeniju gosudarstw--uczastnikow SNG, Dip∏omaticzeskij Wiestnik, 1995, nr 5.W dalszej cz´Êci dokumentu zapisano, ˝e nale˝y dà˝yç do„umocnienia Rosji jako wiodàcej si∏y w formowaniu nowe-go systemu mi´dzypaƒstwowych stosunków politycznychi gospodarczych na terytorium poradzieckim oraz pog∏´bia-nie procesów integracyjnych”. PodkreÊlono tak˝e koniecz-noÊç rozszerzenia trójstronnej unii celnej o nowe paƒstwai mo˝liwoÊç rozwoju integracji o ró˝nych pr´dkoÊciach, choçjednoczeÊnie zapisano, ˝e „model integracji wieloszybkoÊ-ciowej nie jest jedyny”. W dokumencie wymieniono rów-nie˝ cele polityki Rosji wobec WNP w sferze gospodarczej,socjalnej i bezpieczeƒstwa mi´dzynarodowego.27 Zob. wi´cej na temat integracji bia∏orusko-rosyjskiejw m.in.: P. Foligowski, Bia∏oruÊ..., op. cit.; Belarus-Russia integration, (red. V. Bulhakaw), Miƒsk-Warszawa 2003; A. Wierzbowska-Miazga, Republika Bia∏oruÊ czy republikabia∏oruska, Prace OSW nr 3, Warszawa 2001.28 Podczas nieformalnego szczytu WNP w Moskwie w lipcu2006 roku prezydent Kazachstanu Nursu∏tan Nazarbajewoceni∏, ˝e z przyj´tych oko∏o 1600 porozumieƒ jedynie oko∏o10% jest realizowanych. N. Mielikowa, Putin sorwa∏ bank,Niezawisimaja Gazieta, 24.07.2006. Zob. równie˝: A. Kama-kin, Biez caria w SNG, Itogi, 15.12.2002.29 J. Szyszkow, Rossija i SNG: nieudawszyjsia brak po rasczo-tu, Pro et Contra, 2001, nr 1–2, s. 93.30 Ówczesny minister spraw zagranicznych Igor Iwanow pi-sa∏: „W istocie Rosja zosta∏a postawiona przed dylematem:w dalszym ciàgu rozpatrywaç integracj´ jako wartoÊç abso-lutnà, dla której warto zdecydowaç si´ na ka˝de nak∏adyi ust´pstwa wobec naszych partnerów lub te˝ postawiç nabardziej pragmatycznà polityk´, która bra∏aby pod uwag´zasadnicze interesy bezpieczeƒstwa i rozwoju gospodar-czego kraju”. I. Iwanow, Nowaja rossijskaja dip∏omatija. Die-siat’ let wnieszniej politiki strany, Moskwa 2002, s. 109.31 PodkreÊla∏ to równie˝ raport wp∏ywowej rosyjskiej Radyds. Polityki Zagranicznej i Obronnej (SWOP): „W ciàgu ostat-nich lat Rosja nie tylko nie by∏a w stanie stworzyç efek-tywnej i wszechstronnej strategii wobec WNP oraz odpo-wiednich jej instrumentów, lecz tak˝e jest powa˝nie opóê-niona w wypracowaniu adekwatnej polityki w stosunkachdwustronnych z paƒstwami by∏ego ZSRR”. S. Karaganow(red.), Stratiegija dla Rossii: powiestka dnia dla priezidienta– 2000, Moskwa 2000, s. 74.32 A. Kasajew, Sowiet biezopasnosti rieszy∏ zakryt’ SNG,Niezawisimaja Gazieta, 07.02.2001.33 Konferencja prasowa poÊwi´cona negocjacjom rosyjsko--ormiaƒskim, 25 marca 2005, Erewan, www.kremlin.ru/appears/2005/03/25/1735_type63377type63380_85912.shtml34 Potwierdzi∏ to W∏adimir Putin w swojej wypowiedzio WNP w Armenii: „Moim zdaniem nie powinniÊmy utraciç

tego [tzn. WNP – przyp. W.K.] instrumentu, gdy˝ nadal jeston wa˝ny”. Konferencja prasowa..., op. cit.35 „JeÊli, jak podejrzewam, nie ma z tej organizacji prakty-cznie ˝adnej korzyÊci, oprócz upokorzeƒ i zniewag, to na-ród gruziƒski wspólnie ze swoim parlamentem i rzàdempowinien podjàç najlepszà decyzj´”. Cyt. za.: J. Simonian, A. Gordijenko, Otwiernulis’ s dostoinstwom, NiezawisimajaGazieta, 04.05.2006.36 Prezydent Turkmenistanu, jako jedyny lider WNP, od kilkulat nie bierze udzia∏u w szczytach organizacji. Moskwa niepróbuje nawet naciskaç na Aszchabad w kwestii nak∏onie-nia go do aktywizacji wspó∏pracy. Byç mo˝e wynika to z nie-formalnego porozumienia rosyjsko-turkmeƒskiego, na mocyktórego Rosja nie oponuje przeciwko faktycznej rezygnacjiprzez Turkmenistan z cz∏onkostwa w WNP i braku zaanga-˝owania w integracj´ regionalnà, a Turkmenistan prowadzipolityk´ samoizolacji na arenie mi´dzynarodowej, co odpo-wiada interesom Moskwy. Zob. M. Falkowski, Polityka Rosjina Kaukazie Po∏udniowym i w Azji Centralnej, Prace OSWnr 23, czerwiec 2006, s. 32.37 Zob. SNG nieeffiektiwno, Zierka∏o Niedieli, 22–28.04.2006;W. So∏owjow, S. Sidorienko, Ukraina nasz∏a wychod iz SNG,Kommiersant, 06.05.2006.38 W. Jaducha, A. Gordijenko, SNG raspustiat w Moskwie,Niezawisimaja Gazieta, 26.12.2006.39 Zgodnie z planem Nazarbajewa uchwa∏y szczytów WNPpowinny zapadaç na zasadzie konsensusu i byç obligato-ryjne dla wszystkich cz∏onków w pi´ciu dziedzinach: poli-tyce migracyjnej, transportowej, edukacyjnej, walce z terro-ryzmem i wspó∏pracy w sferze humanitarnej. Podczas dys-kusji pojawi∏ si´ równie˝ pomys∏ dodania wspólnej politykizagranicznej i obronnej.40 Dane za: Mi´dzypaƒstwowy Komitet Statystyczny WNP,www.cisstat.com/rus/index.htm41 Analiza warunków gospodarczych w WNP przeprowa-dzona w 2001 roku przez Jurija Szyszkowa, dowodzi, ˝e bra-kuje warunków dla efektywnej integracji nie tylko w ramach„dwunastki”, ale nawet w mniejszym gronie. J. Szyszkow,Intiegracyonnyje processy..., op. cit., s. 405–418.42 Turkmenistan od poczàtku lat 90. prowadzi polityk´ samo-izolacji i nie bierze udzia∏u w ˝adnych instytucjonalnychformach wspó∏pracy w Azji Centralnej.43 D. Macniew, Strany Centralnoj Azii i Kawkaza w SNG – eko-nomiczeskij aspiekt, Centralnaja Azija i Kawkaz, 2000, nr 1.44 Najbardziej wolnorynkowà gospodark´ majà Kazachstani Kirgistan. Rozwojowi wspó∏pracy gospodarczej w regioniecentralnoazjatyckim nie s∏u˝y∏o równie˝ przystàpieniaKirgistanu do WTO.45 Status obserwatorów w EaWG posiadajà Mo∏dawia,Ukraina i Armenia.46 Dogowor ob uczrie˝dienii Jewrazijskogo ekonomiczeskogosoobszczestwa, 10 grudnia 2000, www.kremlin.ru/text/docs/2000/10/107540.shtml.47 Poczàtkowo Rosji przyznano w niej 40% g∏osów, Kazach-stanowi i Bia∏orusi po 20%, a Armenii, Tad˝ykistanowi i Kir-gistanowi po 10%. Decyzje mia∏y zapadaç wi´kszoÊcià 2/3g∏osów. Po przystàpieniu do EaWG Uzbekistanu w styczniu2006 roku podzia∏ g∏osów uleg∏ zmianie: Rosja zachowa∏a

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

26

P r a c e O S W

40%, Bia∏oruÊ, Kazachstan i Uzbekistan otrzyma∏y po 15%,Kirgistan i Tad˝ykistan po 7,5%.48 Oprócz Rady organami EaWG sà: Komitet Integracyjnydzia∏ajàcy na szczeblu zast´pców premierów, zapewniajàcywspó∏dzia∏anie organów organizacji, sekretariat, KomisjaSta∏ych Przedstawicieli, koordynujàca prac´ organizacji po-mi´dzy posiedzeniami Komitetu Integracyjnego oraz SàdWspólnoty.49 Zob. np. A. Szarafow, Rossija mo˝et izwlecz wygodu izJewrazijskogo ekonomiczeskogo soobszczestwa, Niezawisi-maja Gazieta, 14.10.2000.50 N. Mielikowa, Nikakoj iz˝ogi niet, Niezawisimaja Gazieta,17.08.2006.51 W ocenie W∏adimira Putina, w EaWG dopiero pojawiajàsi´ „elementy realnej wspó∏pracy integracyjnej i powstajàzasady realnej integracji gospodarczej. Na tym zupe∏nie no-wym fundamencie dobrowolnej integracji i byç mo˝e prze-kazania jakichÊ pe∏nomocnictw tym strukturom integracyj-nym b´dzie, mam nadziej´, powstawa∏a nowa wspólnotaintegracyjna”. Konferencja prasowa..., op. cit.52 Sekretarz generalny EaWG, Grigorij Rapota stwierdzi∏w wywiadzie dla dziennika Niezawisimaja Gazieta, ˝e decy-zja o fuzji by∏a spowodowana tym, i˝ „Nieracjonalne jest ist-nienie dwóch faktycznie jednakowych organizacji z to˝sa-mymi celami i tymi samymi uczestnikami”. Zob. U JewrAzESpojawitsia swoja waluta, Niezawisimaja Gazieta, 01.11.2006.53 Uk∏ad o bezpieczeƒstwie zbiorowym, w: C. Mojsiewicz,Wspólnota..., op. cit., s. 118-121.54 W ich sk∏ad wchodzi dziesi´ç batalionów: po trzy z Rosjii Tad˝ykistanu, po dwa z Kazachstanu i Kirgistanu. Wewnàtrzorganizacji pojawiajà si´ pomys∏y, aby rozszerzyç mandatdzia∏aƒ si∏ równie˝ poza region Azji Centralnej.55 www.dkb.gov.ru56 Pozosta∏e organy to: Rada Ministrów Spraw Zagranicz-nych, Rada Ministrów Obrony, Komitet Sekretarzy Bezpie-czeƒstwa, Zjednoczony Sztab OUBZ oraz sekretarz generalny.Funkcj´ t´ od poczàtku sprawuje Rosjanin, Niko∏aj Bordiu˝a.57 Rosyjski przemys∏ wojskowy ma dwa rodzaje cen: we-wn´trzne – dla armii Federacji Rosyjskiej i sojuszników z OUBZoraz zagraniczne – dla wszystkich pozosta∏ych paƒstw.58 Zosta∏y one okreÊlone m.in. jako: wspólna walka z terro-ryzmem, handlem narkotykami, rozprzestrzenianiem bronimasowego ra˝enia. Zob. szerzej: G. Pulin, ODKB-NATO: sojuz-niki ili wragi?, Wojenno-Promyszlennyj Kurjer, 2005, nr 27.59 Wed∏ug Niko∏aja Bordiu˝y „NATO nas po prostu ignoruje(...) Jestem przekonany, ˝e jest to Êwiadomy krok. NATO niejest zainteresowane wspó∏pracà z innà organizacjà”. Cyt. za:G. Pulin, ODKB-NATO..., op.cit.60 By∏o to zgodne z oficjalnà wyk∏adnià celów rosyjskiej po-lityki wobec WNP. „Rosja formu∏uje swojà polityk´ wycho-dzàc z twardego przekonania, ˝e WNP jest w stanie prze-kszta∏ciç si´ we wp∏ywowà organizacj´ regionalnà”. I. Iwa-now, Nowaja rossijskaja..., op. cit., s. 116.61 Poczàtkowo nowa struktura mia∏a nosiç nazw´ – Orga-nizacja Integracji Regionalnej.62 Sog∏aszenije o formirowanii Jedinogo ekonomiczeskogoprostranstwa z 19 wrzeÊnia 2004 roku, tekst dokumentu w:

www.ln.mid.ru/bl.nst/new/7298D89A1875C20343256DA9002AFD2663 Wed∏ug s∏ów Wiktora Christienki, ministra przemys∏ui energetyki odpowiedzialnego za koordynacj´ mi´dzynaro-dowych projektów gospodarczych, WPG jest dla Rosji „ostat-nià próbà zawarcia ma∏˝eƒstwa” – doprowadzenia do pow-stania realnej integracji na obszarze poradzieckim. W. Chris-tienko, Nu˝na li nam intiegracyja, Rossija w G∏obalnoj Poli-tikie, 2004, nr 1.64 A. Kornyszewa, JewrAzES staniet biespoleznym, Kom-miersant, 20.02.2003.65 Ponad 90% handlu Rosji z paƒstwami WNP przypada naUkrain´, Bia∏oruÊ i Kazachstan. Dane za: Paƒstwowy Komi-tet Celny Federacji Rosyjskiej, http://www.customs.ru/ru/stats/stats/popup.php?id391=30&i 391=2.66 Wed∏ug O∏eksandra Sushki, wizja WPG „czwórki” jest„zmodyfikowanà wersjà gospodarczà ZSRR bez zb´dnegobaga˝u: zbyt zachodnich paƒstw ba∏tyckich, zbyt wschod-niej Azji Centralnej, zbyt niestabilnego Zakaukazia i bezMo∏dawii – cz∏onka WTO”. Zob. O. Sushko, The Dark Side ofIntegrations: Ambitions of Domination in Russia’s Backyard,Washington Quaterly, 2004, nr 1, s. 130.67 Z powodu sprzeciwu Ukrainy termin „organ ponadnaro-dowy” w tekÊcie koƒcowym zosta∏ zastàpiony „organem re-gulujàcym”. Zob. o reakcjach ukraiƒskich: W. Zamiatin, „Ram-kowa” intiegracyja, Deƒ, 23.09.2003; T. Sylina, Jeepejskijwybir, Dzerka∏o Ty˝nia, 20–26.09.2003.68 Wed∏ug s∏ów Alaksandra ¸ukaszenki Bia∏oruÊ „ani zi´bi,ani grzeje stworzenie WPG (...) mog∏oby jej w ogóle nie byçi wi´kszy sens ma skupienie si´ na rozwiàzywaniu istniejà-cych problemów w ramach EaWG”. Cyt. za: A. Chodasie-wicz, ¸ukaszenko razuwieri∏sia w Jeep, Niezawisimaja Ga-zieta, 24.04.2006.69 Wyniki badaƒ opinii publicznej w czterech krajach WPGpokazujà, ˝e poziom poparcia dla udzia∏u w organizacji naj-wy˝szy jest w∏aÊnie w Kazachstanie (27%) i na Ukrainie(26%), nieco ni˝szy na Bia∏orusi (24%), najni˝szy zaÊ w Rosji(15%). Rezultaty badania mogà wynikaç z braku informacjio organizacji. Na Ukrainie o WPG s∏ysza∏o 40% responden-tów, w Kazachstanie 37%, na Bia∏orusi 33%, w Rosji tylko26%. Dane za: N. Bie∏kin, Rossijanie nie wieriat w wygodyintiegracyi, www.strana.ru, 20.06.2005.70 Moskwa, Kijów i Astana uczyni∏y to tego samego dnia –21 kwietnia 2004 roku. Por. L. Kosikowa, Jedinoje ekonomi-czeskoje prostranstwo wriemion W∏adimira Putina, Nieza-wisimaja Gazieta, 05.04.2004.71 Cyt. za: T. Sylina, Ukrainu chotiat wyto∏knut’ iz JeEP,Zierka∏o Niedieli, 22–28.04.2006.72 Chartija Szanchajskoj organizacyi sotrudniczestwa,www.sectsco.org/news_detail.asp?id=217&LanguageID=373 Na szczycie SOW w Szanghaju w czerwcu 2006 roku za-stàpi∏ go sekretarz generalny. Pozosta∏ymi organami orga-nizacji sà: Rada Szefów Paƒstw, Rada Szefów Rzàdów, RadaMinistrów Spraw Zagranicznych, Narada Kierowników Mi-nisterstw, Rada Koordynatorów Narodowych i RegionalnaStruktura Antyterrorystyczna z siedzibà w Biszkeku. Decy-zje podejmowane sà na zasadzie konsensusu.74 W lipcu 2005 roku w Kazachstanie i Chinach przepro-wadzone zosta∏y wspólne çwiczenia wojskowe. Kolejne, na

27F

ias

ko

in

teg

rac

ji.

WN

P i

in

ne

org

an

iza

cje

mi´

dz

yn

aro

do

we

na

ob

sz

ar

ze

po

rad

zie

ck

im 1

99

1–

20

06

P r a c e O S W

znacznie wi´kszà skal´, odb´dà si´ w 2007 roku. We wrze-Êniu 2006 roku w Tad˝ykistanie rozpocz´∏y si´ pierwszetad˝ycko-chiƒskie manewry antyterrorystyczne w ramachkonwencji SOW o walce z terroryzmem, separatyzmemi ekstremizmem.75 Równie˝ Stany Zjednoczone z∏o˝y∏y formalny wnioseko przyznanie im statusu obserwatora w SOW. Zosta∏ on jed-nak odrzucony.76 Mówi∏ o tym w kwietniu 2006 roku ówczesny sekretarzwykonawczy SOW Zhang Deguang: „Wielu cz∏onków wyst´-puje za intensywnym, a nie ekstensywnym rozwojem SOW;obecnie jednak nie czas na rozszerzenie – mo˝e to negaty-wnie wp∏ynàç na efektywnoÊç jej dzia∏alnoÊci”. Cyt. za:K. ¸antratow, „Szestiorka” wychodit b∏okom, Kommiersant,27.04.2006. O przyj´cie do organizacji stara si´ równie˝ Bia-∏oruÊ. Rosja zajmuje jednak sceptyczne stanowisko wobecambicji Miƒska. Minister obrony Rosji Siergiej Iwanow sko-mentowa∏ starania Bia∏orusi s∏owami, ˝e „To nie jest krajazjatycki, w odró˝nieniu od Rosji, która jest krajem euro-azjatyckim”. Cyt. Ibidem.77 Zob. szerzej o rezultatach szczytu w Szanghaju, K. Stra-chota, Szczyt Szanghajskiej Organizacji Wspó∏pracy, „Ty-dzieƒ na Wschodzie”, 22.06.2006.78 Wywiad z A. Kuchinsem, SZOS mo˝et stat’ konkurientomNATO, Niezawisimaja Gazieta, 20.06.2006.79 Spotkanie odby∏o si´ w trakcie szczytu NATO, podczasktórego dosz∏o do formalnego przystàpienia do SojuszuCzech, Polski i W´gier.80 Stan wspó∏pracy wewnàtrz GUUAM skomentowa∏ w 2002roku prezydent Gruzji Eduard Szewardnadze, wed∏ug któ-rego „Istnienie i rozwój GUUAM w du˝ym stopniu zawdzi´-cza poparciu ze strony Stanów Zjednoczonych, które, jak si´wydaje, przejawiajà szczere zainteresowanie wobec orga-nizacji”. UNIAN, 04.07.2002.81 Islam Karimow wyjaÊni∏, ˝e Uzbekistan wystàpi∏ z orga-nizacji, gdy˝ „zacz´to w niej k∏aÊç akcent na sk∏adowà ideo-logicznà i wojskowo-politycznà, ze szkodà dla zwiàzkówekonomicznych”. Cyt. za: Kommiersant, 14.11.2006.82 W czerwcu 2005 roku, wkrótce po wydarzeniach w Andi-˝anie, kiedy wojsko st∏umi∏o prób´ rebelii, zabijajàc kilkasetosób, Uzbekistan za˝àda∏ od Stanów Zjednoczonych opusz-czenia w ciàgu szeÊciu miesi´cy bazy wojskowej w Karszi--Chanabad (baza u˝ytkowana by∏a przez Amerykanów odkoƒca 2001 roku w zwiàzku z operacjà antyterrorystycznàw Afganistanie). Reorientacja polityki zagranicznej Uzbeki-stanu wynika∏a z rozczarowania wspó∏pracà ze Stanami Zjed-noczonymi i krytycznego stanowiska Waszyngtonu wobecsytuacji wewn´trznej, w tym domagania si´ Êledztwa pomasakrze w Andi˝anie.83 Po odrzuceniu w listopadzie 2003 roku tzw. memorandumKozaka – rosyjskiego planu uregulowania konfliktu w Nad-dniestrzu, opracowanego przez ówczesnego zast´pc´ szefaadministracji Kremla Dmitrija Kozaka – dosz∏o do kryzysuw stosunkach mo∏dawsko-rosyjskich. W rezultacie Mo∏da-wia zacz´∏a aktywizowaç wspó∏prac´ z Zachodem.84 Pozwoli∏o to niektórym obserwatorom porównaç GUAMdo Grupy Wyszehradzkiej z lat 90.85 Zob. szerzej: J. Wróbel, Szczyt GUAM w Kiszyniowie,„Tydzieƒ na Wschodzie”, 28.04.2005.

86 Przyk∏adem takiego wspó∏dzia∏ania GUAM mo˝e byç przy-j´cie przez Zgromadzenie Ogólne ONZ we wrzeÊniu 2006roku wniosku organizacji o w∏àczeniu do programu obrad61. sesji kwestii nierozwiàzanych konfliktów na obszarzeporadzieckim i ich negatywnych skutków dla bezpieczeƒ-stwa mi´dzynarodowego.

Fia

sk

o i

nte

gra

cji

. W

NP

i i

nn

e o

rga

niz

ac

je m

i´d

zy

na

rod

ow

e n

a o

bs

za

rz

e p

ora

dz

iec

kim

19

91

–2

00

6

28

P r a c e O S W

The failure of integration.

The CIS and other

international organiza-

tions in the post-Soviet

area, 1991–2006

Wojciech Konoƒczuk

Executive summary

1. Institutional integration processes in the post--Soviet area have ended in failure. It proved impos-sible to transform the Commonwealth of Indepen-dent States into an instrument of real co-opera-tion, even though Russia, which was the most in-terested in integrating the post-Soviet space, maderepeated efforts to this end. The CIS never mana-ged to accomplish its declared objectives and,from this point of view, it does not exist as an in-tegration organisation and de facto never did.

2. Integration within the CIS framework wasbound to fail from the start due to objective rea-sons, in particular the fact that Russia’s political,economic, population and territorial potentialgreatly exceeded those of the other member states.Fifteen years on, the organisation is still nothingmore than a forum for periodic top-level meetingsthat provide an opportunity for bilateral and mul-tilateral consultations. The term ‘CIS’ has been re-placed by ‘the CIS area’.

3. As integration within the group of twelve statesfailed, Russia started to initiate the creation ofsmaller regional organisations of which it was alsoa member, such as the Eurasian Economic Com-munity (EurAsEC), the Collective Security TreatyOrganisation (CSTO) and the Common EconomicSpace (CES). Co-operation within these structuresremained largely superficial and ineffective, andtheir main objective was to preserve Russian poli-tical influence in the regions concerned. The prac-tice of post-Soviet institutional co-operation pro-ves that the former Soviet countries are still un-able to establish effective integration structures,either in the ‘twelve’ format or in smaller groups.

4. Integration processes in the post-Soviet areafailed because the foreign policy priorities of in-dividual CIS members grew increasingly dissimi-lar, and because the CIS countries strove to be-come independent of Russia. Any internationalorganisation established in the post-Soviet areain which Russia was a member would inevitablybecome dominated by Moscow. On the other hand,any organisation excluding Russia but with itscentre in the CIS would be seen by Moscow asanti-Russian.

29T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

Introduction

Immediately after the dissolution of the USSR,Moscow started to initiate and steer processes de-signed to stop the disintegration of the post-So-viet space and gather the former Soviet republics(except for the Baltic states) around Russia. Theseprocesses were sometimes referred to as ‘reinte-gration’ of the former USSR’s territory. Initially,they took place within the framework of theCommonwealth of Independent States. However,it soon turned out that the CIS was unable to stopthe post-Soviet area’s economic and political dis-integration and, in the end, never became a viableinternational organisation. As co-operation with-in the CIS framework proved ineffective and su-perficial, new organisations founded by smallergroups of states began to emerge. Nearly all ofthem were established at Russia’s initiative or be-came dominated by Moscow. At present, GUAM isthe only organisation established by CIS membersof which the Russian Federation is not a member1.This paper aims to present the activities, objecti-ves, development and effects of the internationalorganisations currently operating in the post-So-viet area. Its scope is limited exclusively to orga-nisations established to foster integration andco-operation among the former USSR republics,and which have their focus on CIS territory.This paper also presents as a special case theShanghai Co-operation Organisation (SCO), whichincludes China in addition to five members fromthe CIS. The SCO is included because it carries outmost of its activities on post-Soviet territory,even though some evolution in this respect wasobserved in 2006, and the SCO’s ambitions nowextend beyond the CIS area.The paper consists of two parts. Part I presents theorigins, development and decline of the Common-wealth of Independent States, which is the largestand most important international organisationestablished in the post-Soviet area. Part II pre-sents the other organisations established by theCIS members in region, either with Russia (theOrganisation of Central Asian Co-operation, theEurasian Economic Community, the Collective Se-curity Treaty Organisation, the Common Econo-mic Space) or without it (GUAM). In addition, PartII also deals with the functioning and prospectsof the Shanghai Co-operation Organisation.

I. The Commonwealth of Independent States

1. Establishment of the CIS and initial integration projects

After the break-up of the Soviet Union, it becamea vital challenge for the Russian Federation, as thesuccessor to the Soviet empire, to preserve spe-cial relations with the former republics, whichwere now independent states. The post-Sovietspace became a priority area in Russia’s foreignpolicy, and still retains this status today. On 8 De-cember 1991 in Belovezhskaya Pushcha, the lead-ers of Russia, Belarus and Ukraine, respectivelyBoris Yeltsin, Stanislav Shushkevich and LeonidKravchuk, signed an agreement establishing theCIS which started with the words ‘the Union ofSoviet Socialist Republics, as a subject of interna-tional law and a geopolitical reality, hereby ter-minates its existence’2. Article 1 of the documentprovided for the creation of the Commonwealthof Independent States. The formal shape of thenew organisation was decided during the summitin Alma Ata on 21 December 1991, where the ‘Sla-vonic three’ were joined by all the other formerrepublics except for the Baltic states and Georgia(which acceded to the organisation only in De-cember 1993).The creation of the Commonwealth of Indepen-dent States was a forced compromise betweenthose who argued that the Soviet empire shouldbe preserved in a changed form, and the nationalforces advocating independence for the republics3.By then, all the former Soviet states had proclaim-ed independence (except for Russia, which hadonly made a declaration of sovereignty in June1990) and had been recognised by the internatio-nal community4. The objective was therefore toprovide a de jure justification for the de factoreality.

1.1. Institutional and legal frameworkThe principal objectives of the Commonwealth,defined in the Agreement on the Establishment ofthe CIS, included ‘preserving and supporting [...]the common military and strategic space, includ-ing unified control over nuclear weapons’ (Arti-cle 6) and ‘co-ordination of foreign policy activity;co-operation in the formation and development

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

30

C E S S t u d i e s

of a common economic space, common Europeanand Eurasian markets, and in the sphere of cus-toms policy; co-operation in developing commu-nications and transport systems; co-operation inthe sphere of protecting the environment; ques-tions concerning migration policy; and combat-ing organised crime, (Article 7)5. The Alma-Ata De-claration of 21 December 1991 stated that ‘co-operation between members of the Common-wealth would be carried out in accordance withthe principle of equality, through co-ordinating in-stitutions [of the] Commonwealth, which is nei-ther a state nor a super-state structure’6. Thiswording meant that from the very start there wasno clear definition of what the CIS was to become,or of the integration model which it was to fol-low in its development. The Commonwealth wasalso never established as a subject of internatio-nal law.During the first two years of the CIS, a number ofmultilateral agreements were signed with a viewto institutionalising the organisation and trans-forming the amorphous group of countries intoa more consolidated structure, which was the im-plicit objective, especially of Russia. On 13 March1992 in Moscow, all the CIS members except forUkraine signed an agreement laying down theprinciples of a common customs policy, whichprovided for the gradual formation of a customsunion. On 15 May 1992 in Tashkent, Russia, Arme-nia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbe-kistan concluded the Collective Security Treaty(CST) which envisaged the collective defence ofthe signatory states (see Part II, Chapter 3 for moreinformation on the Treaty’s further development).On 9 October 1992 in Bishkek, all the CIS mem-bers except for Azerbaijan, Georgia, Tajikistan andTurkmenistan signed an agreement on a singlemonetary system and co-ordination of the fiscaland credit policies.

The CIS Charter, which established the Common-wealth’s statutory bodies, was adopted only on22 January 19937. The crucial part was Article 23which provided that the Council of the Heads ofStates and the Council of the Heads of Govern-ments would take decisions by consensus; how-ever ‘each state had the right to opt out of anyproposal, which should not constitute an obstacleto taking a decision’8. This provision had a fun-damental influence on the shape and nature of

integration within the CIS, as it allowed indivi-dual member states to opt out of any initiativesthey considered unfavourable. Ukraine, a state ofkey importance for post-Soviet integration, refus-ed to sign the Statute, and started to regard it-self as no more than an associate member. It wasa typical feature of all the above-mentioned inte-gration agreements that they failed to set outany clearly defined and feasible objectives thatwould have been agreed upon by the ‘twelve’.

1.2. Attitudes of different post-Sovietstates towards the CISFrom its establishment, the CIS had no clearlydefined concept of how it should function, anddifferent states had different ideas of the organi-sation’s future role and tasks. Based on their vi-sion of the future of the CIS, two groups could bedistinguished among the member states. Each ofthem associated membership in the organisa-tion with different objectives and interests.The first group comprised Ukraine, Moldova,Georgia and Azerbaijan. For these countries, thepriority was to consolidate their newly-gainedindependence, even though they were also inte-rested in preserving their former economic tiesand maintaining access to the original marketsfor their products, an objective they hoped toachieve through the CIS. However, their involve-ment in economic integration soon became limit-ed to participation in the free trade zone.The second group included the Central Asian sta-tes, whose leaders, surprised and disorientated bytheir unexpected independence, were much morewilling to co-operate within the CIS framework.They sought to maintain close economic ties withthe former hub of the Soviet Union, and for thisreason readily accepted Russian proposals con-cerning integration in the post-Soviet area9.Belarus adopted an ambiguous position in thatperiod, as in the initial phase it sought to followa policy of neutrality. The Belarusian governmentendorsed the idea of integration in official decla-rations, but in practice it only joined the econo-mic arrangements10. Belarus adopted a more ac-tive policy towards the CIS in late 1993 when itacceded to the Collective Security Treaty. WhenAlyaksandr Lukashenka came to power in 1994,Belarus found itself in the vanguard of post-So-viet integration, at least in the propaganda di-mension.

31T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

Armenia took a still different attitude. The coun-try’s ambition was to consolidate its independen-ce, but because of the conflict with Azerbaijanover Nagorno-Karabakh it was forced to forge closeties with Russia, and as a consequence to sup-port Russia’s integration projects, even if theydid not offer any clear benefits to Yerevan.

1.3. Russia on the CISFor Russia, whose attitude was crucial for obviousreasons, the CIS was an instrument that wouldallow it to preserve political and economic influ-ence in the post-Soviet area and with time, trans-form from a ‘commonwealth of states’ into a ‘com-monwealth state’, thus enabling reintegrationunder the aegis of Russia. In the early 1990s, de-cision makers in Russia believed that the CIS couldquickly become an integration organisation bas-ed on nearly identical principles such as WesternEuropean integration. The following statementby Oleg Bogomolov may well illustrate the styleof thinking represented by a majority of the Rus-sian political elite at that time: ‘We will rebuildwhat has been destroyed while the Europeans arebuilding from scratch. This is why here, the pro-cesses will take less time and effort than there’11.Another commonly held belief was that integra-tion could progress at a uniform rate throughoutthe ‘twelve’ – a view that failed to take into ac-count the growing disparity of the member states’economic and political systems.Relying on unrealistic assessments of the situa-tion in the CIS, in the first years after the USSR’sdissolution Moscow aimed at integrating thepost-Soviet area, ignoring the obvious and objec-tive facts which demonstrated that centrifugaltendencies were prevailing. The main reason forthis was that the top priority of Russia’s policywas security. One of the main challenges of thispolicy after 1991 was to maintain the military anddefence infrastructure, which was crucial to Rus-sia’s security while at the same time being scat-tered over nearly all of the former republics. Thisis why the first working bodies of the CIS to beestablished were the Council of Defence Ministers,created in February 1992, and the Military Co-ope-ration Co-ordination Staff. Both of these bodieswere aimed at allowing the preservation of a sin-gle defence system in the transition period. Anagreement on the joint armed forces and bordertroops had been in place since late 1991.

For the Russian political elite it was obvious fromthe start that Russia would be the main drivingforce behind the new economic and military in-tegration and, in the longer term, also political in-tegration. At the same time, the reformers in de-puty PM Yegor Gaidar’s circle believed that theprimary objective was to transform the Russianeconomy as quickly as possible, rather than rein-tegrating the post-Soviet area. Looser economicties with the former Soviet republics were seenas a factor that would facilitate and accelerate thisprocess. For this reason, in the first years of theCIS, Russia not only refrained from trying to stopthe decentralisation processes in the Common-wealth, but also assumed that it was a useful thingfor CIS members to develop relations with thirdcountries, as this helped to reduce the burden onthe Russian Federation’s budget (which at thattime was expending considerable amounts offunds on subsidising the CIS countries), and alsoallowed Russia to focus on solving its internal pro-blems12. As a result, economic ties between theformer Soviet republics rapidly disintegrated. Thisprocess was crowned in August 1993 with theintroduction of the Russian rouble, replacing theSoviet rouble which had been the CIS’s commoncurrency13. This decision had very serious conse-quences, as it dismantled the rouble zone and ledto the introduction of national currencies by theother CIS members. The Main Command of theCommon Armed Forces of the CIS was finally dis-solved two months earlier, in June 199314.In the initial period of the Commonwealth, Russiasought to bring a halt to these centrifugal ten-dencies, and to preserve both the ties betweenthe former republics and the hub, and the relationsexisting among the republics themselves. How-ever, the policy of Moscow was focused on Rus-sia’s own economic interests and in fact had theopposite result, largely contributing to the ongo-ing disintegration. In this way, Russia buried theCIS. This raises the following question: why wasthe Kremlin’s policy so internally contradictory?The main reason seems to be a lack of foreign po-licy co-ordination between the Ministry of ForeignAffairs and the Presidential Administration, butalso between the Defence Ministry and the Minis-try of Economy, i.e. the bodies in charge of imple-menting this policy. Consequently, there was noadequate assessment of the situation in the post-Soviet area and no single strategy for the CIS.

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

32

C E S S t u d i e s

When the CIS was established, it seemed objec-tively possible to preserve a closely-integratedpost-Soviet economic space, and it appeared thata small effort would suffice to shortly rebuild theformer dependencies. However, as a result of thenatural centrifugal tendencies of the member sta-tes, stemming from the growing disparity amongtheir objectives, as well as Russia’s ambivalentpolicy on the CIS, by the end of 1993 the roublezone, i.e. the basis of economic integration, aswell as the common military and political space,had completely disintegrated. Later experienceshowed that the CIS – the first and most impor-tant international organisation in the post-Sovietarea – was to become primarily a shared plat-form to solve problems arising in connectionwith the division of the empire’s legacy.

2. From ‘reintegration’ to variable--speed integration

2.1. Russia’s new policy on the CISParadoxically, when Russia introduced its owncurrency, thus fixing the post-Soviet area’s eco-nomic disintegration and making new integra-tion projects much more difficult, if not impossi-ble, a marked turn was observed in Moscow’spolicy towards the CIS. In 1991–1993, Russia wasfocused on internal affairs, and in the foreign po-licy field it endeavoured to develop closer rela-tions with the West15. During this ’honeymoon’period, maintaining the defence infrastructurewas the most important issue in Moscow’s ap-proach towards the CIS, although at the same timethe entire reintegration rhetoric still remained inplace16.After 1993, Russia started to increasingly use theorganisation as an instrument to reintegrate thepost-Soviet area. This shift in Russia policy wasmarked by the adoption in April 1993 of the newForeign Policy Concept of the Russian Federation,in which the CIS was identified as the main prio-rity. A significant portion of that document wasdevoted to the CIS, and the main objective of Rus-sia’s policy towards the area was defined as ‘work-ing to transform the Commonwealth into a ge-nuine interstate structure of sovereign interna-tional subjects, founded on shared interests andvoluntary membership’17. The Concept also pro-vided that ‘Russia could and should become a cen-tre of gravity for the other CIS members’. The

post-Soviet territory was deemed to be under thespecial care of Russia and ‘protected’ from theinfluence of other states.Shortly before the Foreign Policy Concept waspublished, another document on Russia’s policytowards the CIS was drafted. It was approved bythe Security Council but was never published, andonly a summary is known18. It laid down the doc-trine of Russia’s policy on the CIS and presentedRussia’s objectives for this area in detail. The mainemphasis was on preserving the unity of the for-mer USSR territory and protecting Russia’s inte-rests. The document identified the following asthe main objectives of Russia’s policy on the CIS:to achieve the highest possible level of integra-tion of the former republics19; create an effectivemultilateral collective security system; reinforcethe Commonwealth’s external borders; preservethe Russian military infrastructure in the CIS area;and prevent any escalation of armed conflicts inthe ‘near abroad’.The events of the second half of 1993 can serveas an illustration of the practice of Russia’s newpolicy towards the post-Soviet area and the CIS.In summer that year, Russia once again backedAbkhazia in its conflict with the Georgian govern-ment, which sealed Abkhazia’s de facto indepen-dence. In autumn, Russia intervened in the Geor-gian civil war, as a result of which Georgia acced-ed to the CIS and the Collective Security Treaty(the last former Soviet republic to do so), and Rus-sian troops were deployed in four bases in Geor-gian territory. In July 1993, most probably withsome involvement from Russian troops, the anti-Russian president of Azerbaijan Ebulfaz Elchibeywas overthrown20 and Heydar Aliyev came topower, putting the country on a pro-Russian cour-se. One of Aliyev’s first decisions was to confirmAzerbaijan’s membership in the CIS and to accedeto the CST. Moldova, which had been scepticalabout the CIS, was presented with an ultimatumto confirm its membership in the organisation.The events of this couple of months in 1993 prov-ed that Russia was prepared to implement a force-ful policy in the post-Soviet area, and expectedthe other countries to recognise its special role.

2.2. Arrangements for economic integrationWhile militarising its policy towards the CIS, in1992–1993 Russia also took measures to further

33T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

institutionalise economic integration within theCommonwealth. Even though the single roublezone ceased to exist in August 1993, as early as8 September of that same year, Armenia, Belarus,Kazakhstan, Uzbekistan, Tajikistan and Russiasigned an agreement setting out the practical mea-sures to create a new type of rouble zone, whichprovided for the signatories to closely align theirmonetary policies with the exchange rate of theRussian rouble. On 24 September 1993, a treatyon an economic union was concluded by nine CISmembers, which were soon joined by Turkmeni-stan and Georgia, together with Ukraine as anassociate member. The most ambitious and mostfar-reaching document ever adopted within theCIS framework, the treaty envisaged the follow-ing successive stages of integration: the forma-tion of a free trade zone, a customs union, a singlemarket for goods, capital and labour, and a mone-tary union. It is immediately noticeable that thisarrangement resembled the integration model ofthe European Union. It was then that commen-tators first started to claim that an ‘Eastern Euro-pean Union’ was emerging.The economic union treaty was signed when thecountries concerned realised that integrationcould not be achieved from the top down, so tospeak (i.e. from the single rouble zone), and thata foundation, in the form of a free-trade zone,had to be laid first. The euphoria of integration inRussia then gave way to a more realistic policy.However, it was still a widely-held belief that in-tegrating the economies of all the CIS countriesat the same time was possible21. This is why suc-cessive agreements initiated by Russia were aimedat creating a closely integrated structure involv-ing all the twelve members. The economic uniontreaty was gradually supplemented with other do-cuments, including agreements on the creationof a free trade zone (15 April 1994), on a paymentsunion and on the Interstate Economic Committee,a body intended as the first supranational execu-tive authority of the CIS with the power to issuebinding decisions22 (21 October 1994).However, the loud rhetoric of integration onceagain failed to produce any practical results. Theparties failed to achieve even the lowest level ofintegration: six countries, including Russia, havestill to ratify the treaty establishing a free tradezone. This has sparked discussions on whether realintegration within the CIS is possible at all.

In March 1994, the president of Kazakhstan Nur-sultan Nazarbayev suggested a new integrationformula, namely the creation of an Eurasian Union(EAU). The new organisation was to decide bya majority of four-fifths of votes, and once adopt-ed, decisions were to be binding on all members.The plan was to establish supranational bodiesof which an EAU parliament would be the mostimportant23. The intention was to create a genui-nely functioning integration structure compos-ed only of those states that would be truly inter-ested in participating. However, most memberstates turned out to be sceptical about the Eur-asian Union project. In particular, they were op-posed to the idea of creating bodies which wouldbe independent of national governments. Russiaalso rejected Nazarbayev’s concept because it fear-ed that another country might take over the leadof the integration process, which would run count-er to Russia’s policy whereby integration in thepost-Soviet area was only possible under theumbrella of Russia.

2.3. Variable-speed integrationWhen it became increasingly apparent that inte-gration within the ‘twelve’ was not progressingand the existing economic ties were disintegrat-ing24, Russia changed its policy in favour of inte-gration among smaller groups of countries. TheRussian foreign minister Andrei Kozyrev wrotein 1995 that ìthe soundest way to restore anddevelop co-operation between the former Sovietcountries was to gradually build a ‘variable speed’Commonwealth based on voluntary participa-tion of countries in those integration forms forwhich they were ready (...) This ‘variable speed’Commonwealth would best suit the interests ofRussia. There is no alternative to patiently ‘gath-ering’ a Commonwealth, either in the economicor in the political dimension’25. The concept do-cument, entitled ‘Russia’s strategy on the Com-monwealth of Independent States members’, andendorsed by President Yeltsin on 14 September1995, also demonstrated that Russia was activat-ing its policy towards the CIS. It confirmed thetop priority of the ‘near abroad’ in Russia’s poli-cy by stating that ‘our main vital interests in theeconomic, defence and security spheres are con-centrated in the CIS territory’26. Russia’s main ob-jective in relation to the CIS was defined as ‘cre-ating an economically and politically integrated

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

34

C E S S t u d i e s

union of states that could aspire to play an im-portant role in the world’.The first manifestation of the variable-speed in-tegration concept, which at that time became theofficial doctrine of Russia’s policy towards the CIS,was the signature on 6 January 1995 of a treatybetween Russia and Belarus on faster formationof a customs union. The treaty provided for thetwo states to unify their legislation in the fieldsof customs, monetary affairs, finance and foreigntrade. On 21 January 1995 Kazakhstan acceded tothe treaty, followed by Kyrgyzstan on 29 March1996. Also on 29 March 1996, the presidents of the‘four’ signed the document entitled ‘On deepen-ing integration in the economic and social fields’,which provided for the speedy formation of a sin-gle market for goods, capital and labour.An important impulse for the development ofthis new integration formula came with the pre-sidential election in Russia. President Boris Yeltsinwas doing worse in the polls than his rival, thecommunist leader Gennady Zyuganov, and want-ed to change his image as the man who had dis-mantled the USSR. The establishment on 2 April1996 of the Union of Belarus and Russia, an inte-gration structure that was even deeper than the‘four’, should be seen in this context. The twostates started to be regarded as the vanguard ofpost-Soviet integration, and were supposed to setan example for the other CIS members to follow.On 2 April 1997, Belarus and Russia signed anoth-er agreement on deeper integration, and finally,on 8 December 1999, the Russian-Belarusian Treatyon the Formation of a Union State was signed,which created a pseudo-federal structure. In thiscase, the propaganda dimension of Russian-Bela-rusian integration was again an important factor.The document was signed just a couple of daysbefore the parliamentary elections in Russia27.Even though Russia stopped encouraging inte-gration among the ‘twelve’ in the mid-1990s, itdid not consider the remaining CIS members aslost to any kind of multilateral integration. TheRussian leadership assumed that the success ofintegration within a group of fewer countrieswould encourage the others to join in.Another breakthrough in terms of post-Soviet in-tegration came with the financial crisis in Russiain August 1998, which led to the further disinte-gration of economic ties within the CIS. Withoutconsulting the other members of the customs

union, Russia changed its tariffs; this action, com-bined with the protective measures implementedby the other states, destroyed the existing ele-ments of the free trade zone. In addition, whenKyrgyzstan acceded to the WTO in October 1998as the first CIS member to do so, it failed to includeany reservations concerning its privileged rela-tions with the other customs union members inthe accession documents. In February 1999, Russia,Belarus, Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan(which had joined the ‘four’ in the meantime)signed a new Treaty on the customs union andthe common economic space (for more informa-tion on integration within the ‘five’, see Part II,Chapter 2).In the 1990s, the CIS integration model was basedon the assumption that ‘anything could be sign-ed because nothing would ever get implementedanyway’28. At the same time, the more cracksappeared in the political and military-strategicstructure of the CIS, the harder Russia tried to in-tegrate the Commonwealth’s economies29. Theleaders of the post-Soviet countries, includingRussia, were used to solving economic issues withadministrative measures, and repeatedly tried tocreate an integration structure, but their attemptswere bound to fail from the very start. Althoughthe main emphasis of Russia’s policy on the CIShad shifted from the rhetoric of integration tovariable speed, even this modified objective prov-ed impossible to accomplish.

3. The CIS after 2000

The changes that occurred in the Kremlin in 2000opened a new phase for the CIS. Russia’s new po-licy towards the Commonwealth was based onthe assumption that a more realistic assessmentof the prospects for integration in the post-So-viet area was necessary, and acknowledged theinfeasibility of making the CIS an integrated struc-ture in the near future as well as the fact thatthe post-Soviet area was becoming increasinglypluralistic30. As a result, Russia definitively gaveup encouraging integration in the ‘twelve’ for-mat, started to develop bilateral relations withindividual states, and identified integration with-in smaller groups as the basis of its policy towardsthe CIS. At the same time, however, Russia wouldnot give up the control and dominant influenceit had over the area. Upon his rise to power, Vla-

35T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

dimir Putin seemed to be aware that Russia infact had no strategy on the CIS, and that changesto the current policy were needed31. Russia’s newpolicy was outlined in February 2001 by the thenSecurity Council secretary Sergei Ivanov, whoclaimed that Moscow had revised its outlook onthe CIS, coming to the conclusion that integra-tion in the foreseeable future was unrealistic andthat Russia would protect its security interestsby developing bilateral relations and closer co-operation and integration with those states thatwere prepared for it32. Therefore, the essence ofthe new model of Russia’s relations with theother CIS members was a combination of moreactive bilateral relations and integration withthose states which were willing to integrate.In the CIS, activities in the ‘twelve’ format de factocame to an end, and the successive summits ofmember state leaders held since the end of the1990s have served primarily as fora for solvingbilateral problems. Any discussions concerningintegration, or even co-operation involving allCIS members, were found to be pointless. The CISbecame a fa˜ade organisation, intended to pre-serve the illusion that the post-Soviet states weregrouped in an organisation.

4. The CIS: Achievements and prospects

As yet, integration within the Commonwealthhas typically consisted in the signing of numer-ous ambitious agreements, the great majority ofwhich have never been put into practice. Russia,their main promoter, has repeatedly attemptedto encourage successive levels of integration in aneffort to keep the CIS members within its sphereof influence, but these attempts have been des-tined to fail from the start. The periodic meet-ings of the CIS heads of state have been nothingmore than a talking-shop to solve bilateral prob-lems. President Putin’s statement in March 2005may be an accurate summary of the CIS achieve-ments so far: ‘The disappointment with the CISis due to excessive expectations. If anyone expect-ed the CIS to achieve any particular objectives inthe fields of economic, political or military co-ope-ration, etc., naturally this was not accomplishedbecause it could not have been. Declared objec-tives were one thing, but in reality the CIS wascreated to make the disintegration of the Union

as civilised as possible (...). The CIS was neversupposed to achieve major economic tasks or spe-cific objectives in the field of economic integra-tion. It is a very useful club for mutual exchange ofinformation and for the clarification of general, po-litical, humanitarian and administrative issues’33.Fifteen years on, the CIS is merely a club of presi-dents, a Russian equivalent of the British Com-monwealth. The organisation has failed to accom-plish any of its declared objectives. No economicintegration has been achieved, and the economicand political ties among the ‘twelve’ have be-come much weaker. Today, it makes more sense tospeak of ‘the CIS area’ than of the CIS as a viableorganisation. However, for Russia it is still impor-tant to keep even this illusory structure as a sym-bolic confirmation of its role in the post-Sovietarea, and as a platform from which Moscow canprotect its interests through periodic meetingsand informal consultations34.In 2005–2006, more and more signals were ob-served suggesting that the CIS might break up.Georgia is regarded as the most ‘unstable’ mem-ber, as many commentators in that country havequestioned the effectiveness of the CIS and thebenefits of Georgia’s membership in the Com-monwealth. In early May 2006, Georgia’s presi-dent Mikheil Saakashvili harshly criticised the or-ganisation and ordered the government to exa-mine over the next few months the question ofwhether Georgia should remain in the Common-wealth35. During the CIS summit in Kazan in Au-gust 2005, Turkmenistan announced that it waschanging its status in the organisation to anassociate membership, which was in fact simplya confirmation of the state of affairs that had al-ready existed for several years36. In late 2005, com-ments about the ineffectiveness of the CIS andthe absence of prospects for the organisation inits present shape also started to appear in state-ments by Ukrainian and Moldovan officials. Fi-nally, in early May 2006 Ukraine announced thatit was seriously examining the need for contin-ued membership in the CIS37.Infrequent but significant comments questioningthe sense of the Commonwealth’s continued exis-tence have also been heard in Russia. In Decem-ber 2005, Mikhail Margelov, Chairman of the Com-mittee on International Affairs in the FederationCouncil, criticised the organisation, saying thatits activities were amorphous and purely super-

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

36

C E S S t u d i e s

ficial, and predicted its imminent end. Sergei Ka-raganov, a well-known Russian expert, said thatit was the Russian government who should dis-solve the CIS, because the organisation had longsince lost its viability, and that the Russian autho-rities should focus on developing bilateral rela-tions with individual CIS members38.Despite these negative opinions, Moscow is mak-ing every effort to avoid the dissolution of the CIS,as the Russian authorities believe that this wouldbe regarded as a symbolic failure and a proof ofthe weakness of their policy in the post-Sovietarea. Also, during the CIS summit in Moscow inJuly 2006, Nursultan Nazarbayev (then holdingthe CIS presidency) put forward an initial plan toreform the organisation39. The initiative to ‘mo-dernise’ the CIS means that Russia and some othermembers are interested to keep the organisationin place, even if it were to remain no more thana fa˜ade structure based on informal relations. Re-activating the Commonwealth is no longer real-istic. The decision concerning the CIS reform wasexpected to be taken during the Commonwealthsummit in late November 2006, but this did nothappen; now, the concept of the organisation’sreform is only to be presented at the next CISsummit in June 2007.

The most important causes of thefailure of integration within the CIS

– Because of the natural advantage that Russiahad over the remaining CIS members in everyrespect, starting from its geographic size, topopulation (around 50% of CIS citizens are Rus-sians), economic potential (the Russian econo-my accounts for around 80% of the CIS econo-my), and political & military force, from the verystart of the integration process it was impos-sible for the Commonwealth to become a com-munity of equal members. Even with the mostdemocratic decision-making procedures, the re-maining members would still inevitably havebeen dominated by Russia. This constituted thesignificant difference between the post-Sovietintegration model and the ‘classic’ integrationmodel of the European Union. In the case ofthe European Communities, there were severalsmaller and several larger states, and no sin-

gle country had such a huge advantage overthe others as Russia had over the remaining CISmembers.– The countries of the ‘twelve’ represent diver-se economic models. They differ in terms of thefree market development level, the state’s rolein the economy, the status of privatisation, theprivate sector’s share in the GDP, etc. The eco-nomies of Belarus and Kazakhstan, or those ofMoldova and Turkmenistan, are presently com-pletely different and incompatible. Consequent-ly, there is no basis for real economic integra-tion between them.– International economic relations are being re-oriented. Trade exchange between Russia andthe other CIS members has been declining sys-tematically since the break-up of the SovietUnion, because the economies of the CIS mem-bers are not mutually complementary, butrather compete against one another. In 1991,CIS countries accounted for 63% of Russia’s fo-reign trade but by 2005 this percentage drop-ped to just 15%40. A similar tendency was ob-served in trade among the other CIS members41.Meanwhile, countries of the Commonwealthdeveloped economic contacts with other statesand regions. For example, today the EU accountsfor more than 50% of the foreign trade of Be-larus and Ukraine, and Turkey accounts for 30%of Georgia’s foreign trade.– The post-Soviet area is growing increasinglydisparate in political terms, and some of theformer republics consider integration withWestern structures as their foreign policy pri-ority (Ukraine, Moldova, Georgia). As a result,their interests are becoming increasingly in-compatible with those of Russia. Some CIS mem-bers have always treated integration withinthe Commonwealth as a tactic rather than asa genuine strategy. After 1991, only a few coun-tries were willing to transfer a portion of theirsovereignty to a supranational structure, whilemost of them have always sought to reducetheir dependence on Russia in the longer term.

37T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

II. International organisationsestablished in the CIS area

1. Organisation of Central Asian Co-operation

In January 1993, the five Central Asian states meet-ing in Tashkent signed a protocol establishinga common market, in the first attempt to estab-lish an international organisation in the region.However, the document was never put into prac-tice because Tajikistan at that time was torn bycivil war, Turkmenistan was apparently uninter-ested in regional co-operation42 and the remain-ing states were not ready for integration. In April1994, Kazakhstan, Kyrgyzstan and Uzbekistansigned an agreement establishing a common eco-nomic space, and in July 1994, their political or-gan – the Interstate Council – was appointed.The principal objective of the agreement was tocreate conditions for the free movement of capi-tal and people, to abolish customs duties and tounify customs legislation43. In July 1998, when Taji-kistan acceded to the agreement, the arrange-ment was institutionalised as the Central AsianEconomic Community (CAEC).Like the CIS, the CAEC never became an operatio-nal structure. More than 250 agreements weresigned within the organisation, but they sharedthe fate of similar documents adopted by the‘twelve’, and the co-operation remained purelysuperficial from the start. The CAEC memberstates were unprepared to pool their sovereignty,and their economic and political interests werefrequently divergent.In February 2002, the CAEC was renamed the Or-ganisation of Central Asian Co-operation (OCAC).This transformation was supposed to underlinethat the scope of co-operation was being extend-ed to include, in addition to economic matters,political and military issues, including the streng-thening of regional security and the fight againstterrorism and Islamic fundamentalism. However,this failed to provide a new impulse for co-opera-tion; one reason for this was that the political ob-jectives of the member states were often mutu-ally exclusive. The struggle for dominance in theregion between Uzbekistan and Kazakhstan wasalso a negative factor. However, the most impor-tant problem was the absence of a foundation

for deep economic co-operation: the economiesof the OCAC member states are similar in that theyare all raw material-oriented, but the modelsaccording to which they function are increasinglydissimilar44.In October 2004, Russia joined the OCAC as a wayof activating its policy in the region, but its acces-sion failed to lend any new impetus to the organi-sation. Co-operation remained at the level of de-clarations. Another objective behind Moscow’sdecision to join was to be able to better controland influence international co-operation in Cen-tral Asia. During the OCAC summit in St. Peters-burg on 6 October 2005, it was decided that theorganisation would be merged with the EurasianEconomic Community (EurAsEC). The official jus-tification for this was that all OCAC memberstates were already EurAsEC members, and theobjectives of both organisations were identical.

2. Eurasian Economic Community

When Vladimir Putin was elected president, Rus-sia made another attempt to establish an integra-tion structure composed of the most pro-RussianCIS members. During the summit of the customsunion members (Russia, Belarus, Kazakhstan, Kyr-gyzstan, Tajikistan) in Astana in October 2000, itwas announced that the union would be institu-tionalised as a new organisation, the EurasianEconomic Community. In future, the EurAsEC wasto become a platform for genuine economic in-tegration and a centre of gravity for the otherCIS members45. According to the Treaty establish-ing the Eurasian Economic Community, the or-ganisation’s principal objective was ‘to effectivelycontinue building the customs union and the com-mon economic space’46. The highest authority ofthe EurAsEC is the Interstate Council47 compos-ed of the presidents and prime ministers of themember states. The Council’s main task is to de-fine the organisation’s development strategy48.After the Astana summit, a kind of integrationeuphoria was experienced in Russia. Observersemphasised that integration in the post-Sovietspace was still possible, and that even thoughthe EurAsEC would initially be a burden for theRussian economy, in the future the organisationwould generate benefits49. However, practical ex-perience did not bear out this approach. Althougha free trade zone has been implemented in the

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

38

C E S S t u d i e s

EurAsEC, it operates with major exemptions andnot to the fullest possible extent. According toofficial declarations, a customs union is also beingestablished, and is expected to serve as a basis forbuilding a common economic space in the future.During an informal EurAsEC summit in August2006, the member state leaders announced thatBelarus, Kazakhstan and Russia would deal withdeveloping a legal basis for the future customsunion which they would be able to join ‘whenready’50. However in practice, co-operation with-in the EurAsEC remains largely virtual and politi-cised, even though the Community is the best-functioning international organisation in the CISarea apart from the Collective Security Treaty Or-ganisation (CSTP)51. Co-operation between theborder services of member states has been deve-loping particularly intensively. Since the organi-sation was created, the members have been con-sidering the formation of a supranational body toimplement a common customs and tariffs policy.Nevertheless, the different economic models ofmembers states, and the fact that the nature ofthe organisation is not only economic but alsopolitical, are objective obstacles to integration.For Russia, the Eurasian Economic Community isthe most important integration structure in theCIS area apart from the CSTO. It should be seenprimarily as an instrument to preserve and con-solidate Russian influence in the post-Soviet space,and an attempt to achieve integration modelledon the EU under Moscow’s umbrella. The EurAsECalso prevents member states from developingcloser co-operation with other states and organi-sations with a centre outside the CIS area. The de-cision, taken at the EurAsEC summit in St. Peters-burg in October 2005, to admit Uzbekistan to theorganisation (which finally happened in January2006) and to merge with the Central Asian Eco-nomic Community while preserving the name ofthe EurAsEC, should be seen in this context52. Itseems that no qualitative change in co-operationor an acceleration of integration within the Eur-AsEC should be expected in the coming years,but the Community will probably remain, along-side the CSTO, as the most stable internationalorganisation within the CIS area.

3. Collective Security TreatyOrganisation

The Collective Security Treaty (also known as theTashkent Treaty) was signed on 15 May 1992 inTashkent. It established a regional security struc-ture and provided for the collective defence ofthe signatory states. Article 4 crucially states that‘an aggression by a state or group of states againstone signatory would be perceived as an aggres-sion against all’53. Initially only Russia, Armenia,Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbeki-stan signed the Treaty, but Azerbaijan followedin their footsteps in September 1993, and in De-cember 1993 Belarus and Georgia joined in. Mili-tary co-operation had continued without inter-ruption since the dissolution of the USSR, andwas the single most effective area of co-operationamong the CIS countries, surpassing any arran-gements for economic integration. The reasonwas that security was a priority in Russia’s policy,and that for many members of the Treaty (espe-cially the Central Asian states and Armenia) Rus-sia was the guarantor of their security. This iswhy, from its inception, the Treaty was one of thefew structures established within the CIS in whichpractical co-operation actually took place in theform of regular joint military exercises and co-or-dination of the member states’ security policies.During the summit of the CST members in May1999 Uzbekistan, Georgia and Azerbaijan refusedto extend their membership, which was a majorfailure for Russia. However, even though the Trea-ty now had fewer members, co-operation amongthe remaining ones was intensified. In May 2001,the Rapid Reaction Force of the Central Asian Re-gion was established54, and on 14 May 2002 dur-ing a meeting in Moscow it was decided that theTreaty would be transformed into a political andmilitary bloc, the Collective Security Treaty Or-ganisation. The organisation was finally institu-tionalised on 27 April 2003 during the summit inDushanbe. This moment can be regarded as thestart of a new stage in the organisation’s activi-ties, originating from Moscow’s deliberate deci-sion to make co-operation more dynamic and ge-nuine, and to transform the CSTO into a moreeffective instrument of Russia’s policy.Under the CSTO Charter adopted on 7 December2002, the organisation’s main objectives includestrengthening peace, the territorial integrity and

39T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

sovereignty of the member states and jointly co-ordinating the fight against international terror-ism and extremism55. The top authority of theCSTO is the Council on Collective Security, a bodycomposed of the presidents of the member sta-tes56. Co-operation in the organisation consistsprimarily in joint exercises and trainings, ex-change of information, and supplies of Russian-produced military equipment to member statesat internal Russian prices57. For some of the mem-bers, the last element is a particularly importantreason for being in the CSTO.Over the last two years, Russia has stepped upefforts to intensify the CSTO’s activities and hasstarted to promote the organisation internation-ally, managing to obtain observer status for theCSTO in the UN General Assembly and the Shan-ghai Co-operation Organisation. Moscow has at-tempted to start closer co-operation with NATOin order to underscore the equality of the twoorganisations and the similarity of their objec-tives. On 18 June 2005, during a meeting of theCSTO Council on Collective Security in Astana,a document entitled ‘On the main directions ofco-operation between the CSTO and NATO’ wasadopted58. However, the North Atlantic Allianceshowed no interest in co-operating more closelywith the CSTO, and has regularly rejected the or-ganisation’s proposals to establish closer con-tacts59. Other CSTO initiatives included the pro-posal to create an Anti-Terror Centre to respondto terror threats in the member states, and in2003, a Russian military base was established inKant, Kyrgyzstan (which is officially a CSTO base,although only Russian troops are stationed there).The organisation was also enlarged again: at thesummit in Minsk in June 2006, Uzbekistan renew-ed its membership.One of the informal objectives behind strengthen-ing the CSTO is to counter the United States andNATO’s activity in the CIS area, in line with thebelief that only a strong and effective CSTO willbe able to prevent NATO’s ‘expansion’. However,the organisation is primarily an instrument allow-ing Russia to keep and consolidate its position incertain regions of the former USSR, especially inCentral Asia. It seems that of all the internationalorganisations operating in the post-Soviet area –apart from the EurAsEC – the CSTO has the bestprospects for continued and stable functioning,mainly because its members are genuinely inter-

ested in Russia’s military presence in the regionand the security guarantees offered by Moscow,while Russia itself views the CIS territory as cru-cial for its own security.

4. Common Economic Space

Despite the lack of success of all the integrationstructures established in the CIS by then, it turn-ed out during the Moscow meeting of the presi-dents of Russia, Ukraine, Belarus and Kazakhstanon 19 February 2003 that the Kremlin would notgive up its efforts to integrate the post-Sovietarea60. On that occasion, the four leaders signeda declaration on the creation of a Common Eco-nomic Space (CEC)61. During another meeting ofthe four in Yalta on 19 September 2003, the agree-ment establishing the CES was finally concluded.Article 1 of the document stated that ìthe Partiesunderstand the Common Economic Space as aneconomic space integrating the Parties’ customsterritory, in which mechanisms based on commonprinciples operate, which ensure the unified mo-vement of goods, services, capital and labour, anda single policy on foreign trade’62. The agreementenvisaged that, in the first phase, a free-tradezone would be established and a supranationalregulatory body appointed. The regulatory body’sdecisions would be binding on the members, andthe number of votes that each country wouldhave in it would correspond to that country’s eco-nomic potential. However, the agreement adoptedin Yalta was merely a declaration of intent ora starting point for further work and did not es-tablish any specific institutions or create an or-ganisation for economic integration.The Common Economic Space project is the mostimportant initiative undertaken by Russia in re-lation to the CIS area during the last ten years.Creating a truly operational economic structurein the Commonwealth has always been one of themain objectives of Russia’s foreign policy63. Accord-ing to Russia’s plan, the long-term task was toestablish an economic space integrating the mostimportant CIS countries within a customs union,and in the future (according to a more optimisticthough unwritten scenario), a monetary union,a collective security system and a common foreign& defence policy. Another of the assumptions ofthe CES is to establish an organisation that wouldstop the eastward expansion of the EU’s free-

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

40

C E S S t u d i e s

trade zone, and the development of closer eco-nomic and political co-operation between theEastern European CIS members and Brussels.The establishment of the Common Economic Spacewas an unexpected decision, especially since thefounders had not invited the other CIS membersto participate; this made some of them suspiciousand led to new discussions on the Common-wealth’s de facto demise. The formation of theCES also led to questions concerning the need forthe continued existence of the EurAsEC64. The CESwas an attempt to integrate the four countrieswith the strongest mutual economic ties, whichat the same time were the most important forRussia in political and geopolitical terms65. The as-sumption was to make the organisation the ‘hardcore’ and the driving force of further integrationprocesses in the post-Soviet area66.Ukraine’s accession to the CES was an unexpect-ed development, as the country had in principleopted out of any multilateral integration arran-gement involving Russia. It is possible that invol-ving Ukraine in a post-Soviet integration processwas in fact the most important objective behindthe creation of the Common Economic Space.From this point of view, the CES could be regardedas being primarily a Russian geopolitical projectdisguised as an economic undertaking. The sig-nature of the CES agreement sparked one of thegreatest debates in the independent history ofUkraine. The official stance of the Ukrainian go-vernment was that Ukraine was not opposed tocreating a free-trade zone, although it made tworeservations concerning the CES agreement: it hadto be compatible, firstly, with the constitution ofUkraine, and secondly, with the country’s ambi-tion to integrate with the EU, which made it im-possible for Ukraine to accept any supranationalbodies67. Following the ‘orange revolution’, theposition of the Ukrainian leadership on the CISwas only slightly adjusted. President Viktor Yush-chenko made it clear on several occasions thatUkraine was only interested in creating a free-trade zone that would be compatible with its‘European choice’, and that it would not partici-pate in any supranational bodies.Belarus supported the idea of the CES in official de-clarations, but in reality was quite sceptical aboutthe project, fearing that its position in the orga-nisation might be undermined as a result of Rus-sian-Ukrainian dominance68. Traditionally, Kazakh-

stan was the most interested in integration, andeven expressed a tentative readiness to partici-pate in a monetary union69.At present, even though the agreement has beenratified by the parliaments of the ‘four’70, the pros-pects of its implementation are very uncertain,and it is not even sure whether the members willmanage to establish a free-trade zone. In the sec-ond half of 2005 Russia, annoyed by the overex-tended negotiations concerning the formalisa-tion of the CES, started suggesting that the pack-age of documents establishing the CES could onlybe signed simultaneously with new agreementsestablishing the first elements of the customsunion. This position was unacceptable to Ukraine;the Ukrainian leadership believes that this wouldstand in the way of its negotiations with Brusselsconcerning the creation of a free trade zone withthe EU. Since Ukraine experienced difficultiesforming a new government for several monthsafter the parliamentary election of March 2006,talks within the ‘four’ were suspended. However,in April 2006 Vladimir Putin presented a kind ofultimatum to Ukraine, saying, ‘We consider acces-sion to the CES to involve the signing of thewhole package of documents and not just someof them’71. Due to problems with signing the do-cuments, Kazakhstan then began to change itsattitude towards the CES. Nursultan Nazarbayevwarned Kyiv that ‘Russia, Belarus and Kazakh-stan would not wait until Ukraine makes up itsmind to join the CES’, and said that his countrysaw better prospects in the development of theEurAsEC. In addition, the efforts of Russia, Ukraineand Kazakhstan to join the WTO may cause someproblems, since the CES regulations in some fieldswill be incompatible with the obligations result-ing from membership in the WTO.

The future of the Common Economic Space re-mains uncertain. It is unlikely that the Ukrainiangovernment, whether ‘orange’ or ‘blue’, would ac-cept any arrangement going beyond a free trade-zone (which would certainly be beneficial for theUkrainian economy) because that would renderit impossible to conclude a similar agreementwith the EU. It should also be noted that the Eu-ropean Commission has warned Ukraine againstsuch a move. On the other hand, establishing theCES without Ukraine is pointless, as the remainingmembers have already concluded equivalent agree-

41T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

ments with one another within the EurAsEC, orintend to do so. Unless Kyiv changes is stance onthe proposed CES agreements, which is very un-likely, the organisation will probably share thefate of similar structures established in the CISafter 1991.

5. Shanghai Co-operationOrganisation

The Shanghai Co-operation Organisation (SCO)emerged from a regional forum created in April1996 in Shanghai by Russia, China, Kyrgyzstan,Kazakhstan and Tajikistan at the initiative of Mos-cow and Beijing. Initially, the main objective ofthe ‘Shanghai Five’ was to work together to solveborder disputes. However, the organisation soonstarted to deal with security issues, in particularthe fight against terrorism and extremism. The‘Shanghai Five’ was quite unique as an interna-tional organisation operating in the post-Sovietarea. Its purpose was largely to institutionaliseco-operation between Russia and China in Cen-tral Asia and to ‘channel’ possible disputes aris-ing in bilateral relations in connection withChina’s growing influence in the region, whichRussia was becoming increasingly concernedabout.During the summit in Shanghai on 15 June 2001,the ‘five’, which at that time were joined by Uz-bekistan, were transformed into an internationalorganisation, the Shanghai Co-operation Organi-sation. According to the SCO Charter adopted atthe St. Petersburg summit in June 2002, the or-ganisation’s main objectives included consolidat-ing co-operation in the maintenance and strength-ening of peace, security and stability in the re-gion; jointly counteracting terrorism, separatismand extremism; and encouraging efficient regio-nal co-operation in such spheres as politics, tradeand economy72. The Charter also established a Se-cretariat with an official seat in Beijing, which isthe organisation’s permanent administrative bo-dy and is led by an executive secretary73.After the initial period of co-operation limited tothe formal aspects, the SCO has over the last twoyears started to intensify its activities, and hasgained growing importance extending beyondthe CIS area. It seems that Russia has adopteda more courageous attitude towards the organi-sation, and is no longer afraid that it might be re-

duced to the role of China’s weaker partner. TheSCO member states started developing militaryco-operation, and have been expressing theirviews ever more courageously on the most im-portant international issues concerning the re-gion74. During the Astana summit in July 2005,the SCO asked the United States to present a time-table for the withdrawal of US troops from Cen-tral Asia and Afghanistan.Initially established as a regional forum, the SCOis gradually becoming an important institution-al actor in international relations. The SCO sum-mit in Shanghai in June 2006 was a demonstra-tion of the organisation’s potential and growingambitions. It addition to the member states’ lead-ers, it also featured the presidents of Pakistan,India, Iran and Mongolia, countries with observerstatus in the organisation, as well as Afghani-stan75. Before and during the summit, the partici-pants discussed the possible admission of one ormore observer members to the organisation. How-ever, individual SCO member states are scepticalabout this idea, and it seems that no enlargementshould be expected in the immediate future76.China is lobbying for the admission of Pakistanto the organisation, although Russia is reluctantto do so. Moscow would accept Pakistan’s acces-sion only if India and Mongolia acceded at thesame time, which on the other hand is unwel-come to Beijing.Co-operation within the CSO is also expandinginto new areas, including economic and energymatters, which are of particular interest for China.An Economic Council has been established, andit was announced that the organisation wouldbuild a common market with free movement ofcapital, goods and people by 202077. This propo-sal was put forward by Beijing, but Moscow hadserious reservations about it, because this stepwould mainly benefit the Chinese economy. Thedecision was therefore postponed indefinitely.Even though the SCO is clearly developing its mi-litary dimension, it is not a military organisation,and while more and more commentators see theSCO as the emerging ‘eastern NATO’, the organi-sation seems unlikely to transform into a struc-ture resembling the North Atlantic Alliance in theimmediate future, given the current circumstances.The evolution of the SCO is not yet complete. Theorganisation is not fully developed, and conse-quently it is difficult to predict today what forms

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

42

C E S S t u d i e s

of co-operation it will develop in the future andhow effective they will be78. Due to its flexible or-ganisational structure, the SCO is a convenientinstrument for co-operation between Russia andChina, allowing the two states to implement theirconcept of a multipolar world, which also invol-ves countering and reducing American influencein the region. However, the SCO has its limita-tions, stemming in particular from the limits ofRussian-Chinese co-operation, and from the factthat the two countries’ interests are often mutu-ally contradictory. Russia is interested in streng-thening the organisation’s role in the region, andtransforming the SCO into a major internationalorganisation capable of acting as counterbalancefor the United States in Eurasia, in the sense thata more influential CSO would mean more autho-rity for Russia on the international stage. As theSCO transforms into an organisation with poten-tially global ambitions, the role of the CentralAsian component is diminishing, and should theSCO enlarge, the Central Asian states will becomemarginalised in this organisation.

6. GUAM

On 10 October 1997 in Strasbourg, the presidentsof Georgia, Ukraine, Azerbaijan and Moldova an-nounced the creation of a consultation forumnamed GUAM (an acronym of the member states’names). The objectives of the new, then-informalorganisation included economic co-operation, de-veloping a joint policy to solve problems concern-ing the transport of energy resources from theCaspian region, and co-operation with Europeanstructures. At the same time, the GUAM states an-nounced that they did not envisage multilateralmilitary co-operation. In April 1999 during a meet-ing in Washington, Uzbekistan joined the organi-sation, which was therefore renamed GUUAM79.Apart from the Organisation of Central Asian Co-operation, which no longer exists, GUAM is theonly organisation established in the CIS areawhich was not initiated by Russia and of whichRussia is not a member. It is no accident that theGUAM was established by those CIS memberswhich have been pursuing the most pro-Westernforeign policies. It is therefore hardly surprisingthat Moscow has been very distrustful about theorganisation from the start. Even though theGUAM members declared that the organisation

is not directed against any state and is primarilyan economic forum, the Russian government hasstarted to perceive the GUAM as an anti-Russianstructure established at the inspiration of theUnited States. GUAM’s existence became a chal-lenge to Russia, and further proof that integrationof the post-Soviet area according to the Russianmodel was not possible. An unofficial but under-stood objective behind the creation of GUAM wasto weaken Russia’s influence in the post-Sovietarea.At the summit in Yalta in July 2001, the GUAMCharter was adopted, which transformed the in-formal forum into a regional international orga-nisation. During the next summit in Yalta in July2002, the members agreed to create a free-tradezone, and established an information centre inKyiv which was to become a permanent secre-tariat in the future. However, even though a seriesof ambitious documents was signed (such as onefor a Parliamentary Assembly, established in Sep-tember 2004), co-operation among the GUUAMmembers remained superficial, and the organisa-tion has in fact failed to achieve any of its de-clared objectives. This was largely due to the lowvolume of trade exchange between the memberstates, and a lack of agreement on the actual prio-rities of co-operation80.Ukraine and Georgia were most interested in con-tinuing co-operation, while Azerbaijan and Mol-dova showed less interest. Uzbekistan, on theother hand, suspended its membership in June2002, and in May 2005 quit the organisation al-together81, mainly because Tashkent’s relationswith the West had soured. At the same time, therewas a rapprochement between Uzbekistan andRussia, which first manifested itself in the sig-nature in June 2004 of a Russian-Uzbek strategicpartnership agreement82.A new phase in GUAM’s development started afterthe ‘revolutions’ in Georgia and Ukraine and thepro-Western turn in Moldova’s foreign policy83.The leaders of member states agreed that GUAMcould become a useful instrument of regional co-operation among those countries for which Euro-pean and Euro-Atlantic integration was a foreignpolicy priority84. Joint action to solve frozen con-flicts was identified as a new objective of co-ope-ration. At the GUAM summit in Chisinau in Sep-tember 2005, Ukraine put forward a plan for solv-ing the conflict in Transnistria85, and in October

43T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

2006 the Ukrainian defence minister AnatoliyHrytsenko announced that the GUAM states couldcreate a peacekeeping force that could replace theRussian ‘blue helmets’ in Abkhazia and South Os-setia. Thus the organisation has started to dealever more confidently with security issues, whichuntil then had been reserved for Russia in thepost-Soviet space in accordance with an unwrit-ten agreement.On 23 May 2006, at the GUAM summit in Kyiv,the members decided to formalise their co-opera-tion and create a new international organisationcalled the GUAM Organisation for Democracy andEconomic Development with a permanent secre-tariat in Kyiv. The organisation’s charter definesits objectives as stable economic development,strengthening democracy and regional security,and promoting integration with Western struc-tures. Decisions in the organisation are taken byconsensus. The leaders of GUAM member stateshave decided to implement the a free-trade zoneagreement (signed in 2002) and to appoint anenergy council.The evolution of GUAM is another piece of evi-dence demonstrating that the foreign policy prio-rities of the post-Soviet countries striving to un-derline their independence from Russia are diverg-ing. GUAM is an organisation of those CIS mem-bers which have been implementing the mostpro-Western policies, and as such it is the oppo-site of the EurAsEC. Ukraine is undoubtedly themost interested in transformation and the sta-bility of GUAM because the organisation consoli-dates this country’s position as a regional leaderin the CIS area. Georgia and Moldova see co-ope-ration within GUAM as a way to strengthen theirposition towards Russia. The attitude of Azerbai-jan is rather ambivalent: on the one hand, thecountry has declared that it is willing to continuedeveloping co-operation with the GUAM members,while on the other it is striving to maintain pro-per relations with Russia. Thus, the extent towhich individual GUAM members are committedto multilateral co-operation has always beena function of their relations with Russia. Theworse the shape of these relations, the more theGUAM member states have tried to intensify co-operation within the organisation. It seems thata ‘renewed’ GUAM may become a permanentlyfunctioning structure, although it will not be aneconomic organisation, but rather a forum for

political consultations and co-ordination of themember states’ policies on their most importantshared problems and challenges86.

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

44

C E S S t u d i e s

Conclusions

Because of the CIS countries’ desire for self-de-termination combined with an ‘anti-imperial syn-drome’, which made them reject all proposalscoming from the former centre, any attempts tobuild a new integration structure on what wasleft of the Soviet Union were bound to fail. Eventhough the CIS still formally exists and regularlyholds summits, it has not been able to accom-plish any of its declared objectives. Consequent-ly, the Commonwealth today seems to be nothingmore than an instrument of ‘civilised divorce’ inthe process of the post-Soviet area’s disintegra-tion. Russia itself has been and remains the great-est obstacle to genuine integration, as the coun-try’s potential gives it a natural advantage overthe CIS members. Although Moscow is interestedin maintaining the illusion that the CIS continuesto function, it seems that the ultimate dissolutionof the Commonwealth is a matter for the verynear future.Other international organisations established inthe post-Soviet area, which have stood the test oftime and survived mergers with other post-Sovietstructures, are more likely to continue function-ing steadily. The Eurasian Economic Communitywill probably continue to exist, even though theobjectives of co-operation within the organisa-tion will remain political rather than economic,as will the Collective Security Treaty Organisation,whose members are still interested in securityguarantees from Russia. The main motivation forthe creation of these two structures was Mos-cow’s ambition to maintain its influence. The or-ganisations will therefore remain political in na-ture, and continue to serve as an instrument ofRussian policy.The Common Economic Space, which was estab-lished in order to encourage Ukraine to join anintegration organisation involving Russia, willmost probably cease to exist. No government inUkraine will ever accept the conditions of estab-lishing a customs union that Russia is trying toimpose, because their underlying assumption isthe transference of a portion of the country’s so-vereignty to supranational bodies.On the other hand, the Shanghai Co-operationOrganisation is becoming increasingly important;it is already a structure of key importance in Cen-tral Asia and has recently been building influence

outside the CIS. The SCO will probably play anincreasingly important role in the coming years,especially if new members from outside the CISjoin the organisation, and if more focus in co-ope-ration is put on the military aspect. However, thedirection of the SCO’s future evolution will dependon a consensus in Russian-Chinese co-operation.GUAM is unlikely to become a genuine integrationorganisation, even though its foundations are pre-sently much more stable than at the onset of itsactivities. Co-operation among its members is bas-ed on shared political goals, and the organisationitself is expected to serve primarily as a consul-tation forum, but also as a way to demonstratethe unity of a group of post-Soviet countries to-wards Russia and the West, as well as an instru-ment of joint integration with Western struc-tures.The situation of international organisations inthe post-Soviet area reflects the area’s differenti-ation and emerging divisions. In the future, theCIS countries will be more and more likely to joinexisting Western international organisationswhich are systematically expanding their roleand gaining importance in the post-Soviet area,and thus acquiring more and more influence onthe transformations taking place in the region.Russia’s attitude towards the activities of theseorganisations in the CIS is distrustful and hostile,as the main objective of Russia’s policy towardsthe post-Soviet space has been to make sure thatRussian influence remains dominant, and to curbthe influence and political ‘expansion’ of otherinternational structures in which Moscow is nota leader.The processes that have been taking place overthe last 15 years have demonstrated that thereis no potential for integration in the post-Sovietarea. For this reason, in future the centre of gravi-ty for the CIS countries will be located outside theterritory of the former USSR. However, it remainsto be seen to what extent the Commonwealthcountries will be capable of joining Westerninternational organisations.Wojciech KonoƒczukThis paper was completed in December 2006

45T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

Appendix 1. Membership of CIS countries in post-Soviet integration structures

Appendix 2. Share of the CIS in exports and imports of individual CIS countries (%)

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

46

C E S S t u d i e s

State/Organisation

Armenia

Azerbaijan

Belarus

Georgia

Kazakhstan

Kyrgyzstan

Moldova

Russia

Tajikistan

Turkmenistan

Ukraine

Uzbekistan

EurasianEconomic

Community

X

X

X

X

X

X

X

CollectiveSecurity TreatyOrganisation

X

to 1999

X

to 1999

X

X

X

X

X*

CommonEconomic

Space(CES)

X

X

X

X

Shanghai Co-operationOrganisation

X

X

X

X

X

GUAMOrganisation

for Democracyand EconomicDevelopment

X

X

X

X

* Membership interrupted from 1999 to 2006

State

Armenia

Azerbaijan

Belarus

Georgia

Kazakhstan

Kyrgyzstan

Moldova

Russia

Tajikistan

Turkmenistan

Ukraine

Uzbekistan

1991

96

92

92

98

90

98

91

59

88

97

82

89

1995

63

25

63

62

55

66

63

19

34

49

53

39

2000

24

13

60

40

27

41

59

13

48

52

31

-**

2005

19

21

44

47

15

45

51

14

20

44*

31

-**

1995

50

34

66

40

70

68

68

29

59

55

65

41

2000

20

32

70

32

54

54

33

34

83

38

58

-**

2005

29

34

67

40

47

62

40

19

65

49*

47

-**

* 2003 data

** No data available

Based on data from the Interstate Statistical Committee of the CIS, www.cisstat.com; Statistical Handbook 1993.States of the Former USSR, Washington 1994.

Export Import

Appendix 3. Share of Russia in exports and imports of individual CIS countries (%)

Appendix 4. A comparison of the CIS countries’ GDP

Source: CIA Factbook, based on official data provided by the statistical offices of CIS countries.

47T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

State

Armenia

Azerbaijan

Belarus

Georgia

Kazakhstan

Kyrgyzstan

Moldova

Tajikistan

Turkmenistan

Ukraine

Uzbekistan

1991

63

53

57

58

55

45

42

44

48

57

52

2000

15

4

49

20

20

11

42

34

7

24

23

2005

10

7

36

18

11

18

32

9

2

21

24

1991

44

45

54

55

57

49

41

41

33

61

43

2000

15

20

64

15

48

25

14

33

13

43

19

2005

13*

12

60

15

40

20

12

19

9

35

27

* 2004 data

Based on data from the Statistical Handbook 1994. States of the Former USSR, Washington 1995; SodruzhestvoNezavisimykh Gosudarstv. Statisticheskiy spravochnik, Moscow 2001. After Y. Shishkov, Rossiya i SNG: neu-davshiysya brak po raschotu, Pro et Contra, 2001, No 1-2, p. 98. Statistical offices of CIS countries; CIA Factbook.

Export to Russia Import from Russia

800

700

600

500

400

300

200

100

0

Arm

enia

Aze

rbai

jan

Bel

arus

Geo

rgia

Kaz

akhs

tan

Kyr

gyzs

tan

Mol

dova

Rus

sia

Tajik

ista

n

Turk

men

ista

n

Ukr

aine

4.8 10.426.7

6.4

47.4

2.1 2.4

740

1.9 14

75.1

Uzb

ekis

tan

9.8

GDP 2005 (US$ billion)

Appendix 5. A comparison of the CIS countries’ military capabilities

Source: The Military Balance 2006

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

48

C E S S t u d i e s

1100

1000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0

Arm

enia

Aze

rbai

jan

Bel

arus

Geo

rgia

Kaz

akhs

tan

Kyr

gyzs

tan

Mol

dova

Rus

sia

Tajik

ista

n

Turk

men

ista

n

Ukr

aine

48.166.7 72.9

11.3

65.8

12.5 6.7

1027

7.626

187

Uzb

ekis

tan

55

the number of military personnel in thousands

1 The first organisation created in the post-Soviet area with-out Russia was the Organisation of Central Asian Co-opera-tion (OCAC). However, Russia joined the OCAC in 2004 (seePart II, Chapter 1 for more information).2 See Diplomaticheskiy Vestnik, 1992, No 1 for the text of theagreement in Russian, C. Mojsiewicz, Wspólnota Niepodleg-∏ych Paƒstw, Poznaƒ 2000, p. 95–99 for Polish and http://www.therussiasite.org/legal/laws/CISagreement.html for English.3 In November 1991, Mikhail Gorbachev, who was alreadylosing influence, was still advocating the signing of a newunion treaty.4 In the process of the USSR’s disintegration, the republicsfirst declared sovereignty, but only then proclaimed inde-pendence. A declaration of sovereignty was the first, incom-plete form of independent statehood. Estonia was the firstrepublic to declare sovereignty (16 November 1988). SeeW. Marciniak, Rozgrabione imperium. Upadek Zwiàzku Ra-dzieckiego i powstanie Federacji Rosyjskiej, Warsaw 2001,p. 169–171.5 C. Mojsiewicz, Wspólnota..., op. cit., s. 97.6 The Alma-Ata Declaration, in C. Mojsiewicz, Wspólnota...,op. cit., p. 101; for English see: http://www.bits.de/NRANEU/START/documents/alma-ata91.htm7 The Council of the Heads of States meets twice a year, andis the highest body of the CIS. Co-operation between themember states’ executive authorities is co-ordinated by theCouncil of the Heads of Governments, and foreign policies bythe Council of Foreign Ministers. The Minsk-based Secre-tariat provides organisational and technical services for theother bodies. Other CIS bodies include the Inter-Parliamen-tary Assembly, the Council of Defence Ministers, the MainCommand of the Common Armed Forces of the CIS (replacedin June 1993 by the Unified Staff for Co-ordination and Co-operation of CIS Countries), the Council of Border TroopsCommanders and the Economic Court.8 Charter of the Commonwealth of Independent States inC. Mojsiewicz, Wspólnota..., op. cit., p. 103–118.9 According to M. B. Olcott, the numerous governing bodiesof the CIS allowed the political elite of Central Asian statesto benefit from collective decisions taken in the transitionperiod after independence. Cf. M. B. Olcott, Vtoroy shansTsentralnoy Azii, Moscow, 2005, p. 71 (English edition: Cen-tral Asia’s second chance, Washington, Carnegie Endow-ment for International Peace, 2005). Almost from the start,Turkmenistan’s policy on the CIS differed from that of theother member states, as the country was reluctant even tojoin the economic arrangements. Isolationist tendenciessoon prevailed in Turkmenistan’s governmental policy.10 Cf. P. Foligowski, Bia∏oruÊ – trudna nie-podleg∏oÊç, Poz-naƒ 1999, p. 68–85.11 After Y. Shishkov, Integratsionnye protsessy na porogeveka. Pochemu ne integriruyutsya strany SNG., p. 392.12 A. Zagorskiy, Rossiya i SNG, in A. Zagorskiy (ed.), Vnesh-nyaya politika Rossiyskoy Federatsii 1992–1999, Moscow2000, p. 97.13 The single monetary system and the fact that nationalbanks of the CIS members would grant non-cash credits totheir enterprises, cost Russia, as the issuer of the rouble,around US$5 billion a year.

14 For more information on the early stages of the joint CIScommand and military co-operation, see the article by Ge-neral Leonid Ivashov, Secretary of the Council of DefenceMinisters, L. Ivashov, Kollektivnaya bezopasnost Sodruzhes-tva: Byt ili ne byt, Obozrevatel-Observer 1994, No 1, http://www.rau.su/observer/N01_94/1_06.htm15 At the same time, Russia pursued a strict policy towardssome post-Soviet states: it backed Transnistria in the con-flict with Moldova, and South Ossetia & Abkhazia againstGeorgia.16 Initially, relations with the CIS were not even consideredas inter-state relations in Russia. The CIS was seen as a spe-cific and individual area that was dubbed ìthe near abroadî.The meaning of this term was not so much geographical aspolitical. It signified that Russia sought to preserve specialrights vis-a-vis the ‘near abroad’ countries, and to maintainprivileged relations with them. This term first appeared inan article of the foreign minister Andrei Kozyrev published byIzvestia on 2 January 1992. Kozyrev wrote: ‘Around us, a spaceis forming that can be termed ‘the near abroad’’. It took se-veral years before relations with the CIS members startedto be treated as a normal element of Russia’s foreign policy.17 Kontseptsiya vneshney politiki Rossiyskoy Federatsii, Vest-nik Ministerstva Inostrannykh Del, 1993, No 1.18 The document entitled ‘Strategy and Tactics of Russian Fo-reign Policy in the Near Abroad’ was prepared by the Russianforeign minister F.V. Shelov-Kovedayev. Quoted in J. Lough,Defining Russia’s Relations with Neighbouring States’, RFE/RLResearch Report, vol. 2, No 20, 14 May 1993; for more infor-mation, see also A. Zagorskiy, Rossiya i SNG..., op. cit., p. 98–99.19 However, the document also stated for the first time thatif some states were not ready for integration, the processshould be taken further within a smaller group of countries.20 As a result of the rebellion of Colonel Suret Huseynov, thecommander of the Ganja detachment. Huseynov refused tocomply with the command’s decision dismissing him, calledon President Ebulfaz Elchibey to resign and set off towardsBaku with his troops. He used the weapons of the Russian104th Airborne Division stationed in Ganja. See. T. Âwi´to-chowski, Azerbejd˝an i Rosja. Kolonializm, islam i narodo-woÊç w podzielonym kraju, Warsaw 1998, p. 263; T. Goltz,Azerbaijan Diary: A Rogue Reporter’s Adventures in an Oil-Rich, War-Torn, Post-Soviet Republic, New York 1998.21 Y. Shishkov, Integratsionnye protsessy..., op. cit., s. 395.22 The Committee’s task was to co-ordinate the memberstates’ economic policies in the fields of energy, transportand communications, i.e. those areas that were the easiestto integrate. Its decisions were to be adopted by a majorityof votes. Of the total number of 80 votes, Russia was allo-cated 50, Ukraine 14, Kazakhstan, Belarus and Uzbekistan 5 each, and the remaining members 3 each. However, this ledto conflicts and the voting method was changed to each statehaving one vote. The Committee in fact never started func-tioning. See M. A. Piotrowski, Wspólnota Niepodleg∏ychPaƒstw, in Europejskie struktury wspó∏pracy. Informator,Warsaw 2000, p. 173.23 See the collection of documents on the Eurasian Unionproject: N. Nazarbayev, Yevraziyskiy soyuz: idei, praktika,perspektivy, Moscow 1997.

49T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

24 In 1991, an average of 88% of the CIS countries’ exportswere destined for other CIS members, while in 1994 thispercentage dropped to 58%, and in 1997 to 48%. Source:Y. Shishkov, Integratsionnye protsessy..., op. cit., p. 432.25 A. Kozyrev, Demokratyczna transformacja, Warsaw 1995,p. 145.26 Strategicheskiy kurs Rossii po otnosheniyu gosudarstvuchastnikov SNG, Diplomaticheskiy Vestnik, 1995, No 5. Fur-ther parts of the document provided that the objectiveshould be to ìstrengthen Russia as the leading power in theformation of a new system of interstate political and eco-nomic relations in the post-Soviet area, and to deepen inte-gration processesî. It also emphasised the need to extendthe three-party customs union to include new states and toenable variable-speed integration, although at the same timethe document stated that ‘the variable-speed integrationmodel was not the only one’. The document also identifiedthe objectives of Russia’s policy towards the CIS in the eco-nomic, social and international security spheres.27 For more information on Russian-Belarusian integration,see P. Foligowski, Bia∏oruÊ..., op. cit.; Belarus-Russia integra-tion, (ed. V. Bulhakov), Minsk-Warsaw 2003; A. Wierzbow-ska-Miazga, The Republic of Belarus or the Belarussian re-public?, CES Studies No 3, Warsaw 2001.28 During the informal CIS summit in Moscow in July 2006,Kazakhstan’s president Nursultan Nazarbayev said that ac-cording to his assessment, of the 1600 agreements adopted,only around 10% were being implemented. N. Melikova,Putin sorval bank, Nezavisimaya Gazeta, 24 July 2006. Seealso A. Kamakin, Bez tsarya v SNG, Itogi, 15 December 2002.29 Y. Shishkov, Rossiya i SNG neudavshiysya brak po rasche-tu, Pro et Contra, 2001, No 1–2, p. 93.30 The Russian foreign minister Igor Ivanov wrote at thattime: ‘Indeed, Russia faces the dilemma between continu-ing to regard integration as an absolute value that justifiesany expense and any concession to our partners, and optingfor a more pragmatic policy that would take into accountthe fundamental interests of the country’s security and eco-nomic development.’ I. Ivanov, Novaya rossiyskaya diplo-matiya. Desyat let vneshney politiki strany, Moscow 2002,p. 109.31 This was also emphasised in the report by the influentialRussian Foreign and Defence Policy Council (SVOP); ‘In re-cent years, Russia has not only been unable to develop aneffective and comprehensive strategy on the CIS and createadequate instruments for this strategy, but is also seriouslybehind in developing an adequate policy for bilateral rela-tions with the former USSR states’. S. Karaganov (ed.), Stra-tegiya dlya Rossii: povestka dnya dlya prezidenta – 2000,Moscow 2000, p. 74.32 A. Kasaev, Sovet bezopasnosti reshil zakryt SNG, Nezavi-simaya Gazeta, 7 February 2001.33 Press conference on Russian-Armenian negotiations, 25 March 2005, Yerevan www.kremlin.ru/appears/2005/03/25/1735_type63377type63380_85912.shtml34 This was confirmed by Vladimir Putin in his statementon the CIS in Armenia: ‘I believe we should not give up thisinstrument [i.e. the CIS – note by W.K.] because it remainsimportant’. Press conference..., op. cit.

35 ‘If, as I suspect, this organisation offers practically no be-nefits, but only humiliation and insults, then the Georgiannation together with its parliament and government shouldtake the best decision’. After Y. Simonyan, A. Gordienko, Ot-vernulis s dostoinstvom, Nezavisimaya Gazeta, 4 May 2006.36 The president of Turkmenistan is the only CIS leader whohas not participated in the CIS summits for several years.Moscow has not even tried to pressure Ashgabat to co-ope-rate more actively. This may be due to an informal agreementbetween Russia and Turkmenistan under which Russia doesnot object to Turkmenistan’s de facto withdrawal from theCIS and lack of involvement in regional integration, andTurkmenistan pursues an isolationist international policywhich is in keeping with Moscow’s interests. See M. Fal-kowski, ‘Russia’s policy in the Southern Caucasus and Cen-tral Asia’, CES Studies No 23, June 2006, p. 32.37 See: ‘SNG neeffektivno’, Zerkalo Nedeli, 22–28 April 2006;V. Soloviov, S. Sidorenko, Ukraina nashla vykhod iz SNG, Kom-mersant, 6 May 2006.38 V. Yadukha, A. Gordienko, SNG raspustyat v Moskve, Ne-zavisimaya Gazeta, 26 December 2006.39 In accordance with Nazarbayev’s plan, resolutions of theCIS summits were to be adopted by consensus and be bind-ing on all members in five fields: migration, transport andeducation policy, combating terrorism and humanitarianco-operation. In the debates, an idea was put forward to adda sixth field, namely a common foreign and defence policy.40 Source: Interstate Statistical Committee of the CIS, www.cisstat.com/rus/index.htm.41 An analysis of the economic conditions in the CIS carriedout in 2001 by Yuri Shishkov proves that not only withinthe ëtwelve’, but also in smaller groups, the conditions foreffective integration have not been met. Y. Shishkov, Inte-gratsionnye protsessy..., op. cit., p. 405–418.42 Turkmenistan has pursued an isolationist policy since theearly 1990s, and has not participated in any form of insti-tutional co-operation in Central Asia.43 D. Matsnev, Strany Tsentralnoy Azii i Kavkaza v SNG – eko-nomicheskiy aspekt, Tsentralnaya Aziya i Kavkaz, 2000, No 1.44 The economies of Kazakhstan and Kyrgyzstan are the mostmarket-oriented. Kyrgyzstan’s accession to the WTO was an-other factor that hindered the development of economic co-operation in the Central Asia region.45 Moldova, Ukraine and Armenia are observers in theEurAsEC.46 Dogovor ob uchrezhdenii Yevraziyskogo ekonomichesko-go soobshchestva, 10 December 2000, www.kremlin.ru/text/docs/2000/10/107540.shtml47 Initially, Russia had 40% of the votes, Kazakhstan and Be-larus 20% each, and Armenia, Tajikistan and Kyrgyzstan 10%each. Decisions were to be taken by a two-thirds majorityof the votes. When Uzbekistan joined the EurAsEC in Janu-ary 2006, the division of votes was modified: Russia kept40%, Belarus, Kazakhstan and Uzbekistan got 15% each,and Kyrgyzstan and Tajikistan 7.5% each.48 In addition to the Council, the EurAsEC included the fol-lowing bodies: the Integration Committee, operating at thelevel of deputy prime ministers whose task is to ensure theco-operation of the organisation’s bodies, the Secretariat,

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

50

C E S S t u d i e s

the Commission of Permanent Representatives that co-ordi-nates the organisation’s work between the Integration Com-mittee meetings, and the Community Court.49 See for example. A. Sharafov, Rossiya mozhet izvlech vy-godu iz ekonomicheskogo soobshchestva, Nezavisimaya Ga-zeta, 14 October 2000.50 N. Melikova, Nikakoy izzhogi net, Nezavisimaya Gazeta,17 August 2006.51 According to Vladimir Putin, the EurAsEc is simply deve-loping ‘elements of real integrative co-operation and the un-derlying principles of genuine economic integration. A newintegration community will – hopefully – be built on thisbrand new foundation of voluntary integration, involving,perhaps, the pooling of some powers in the integration struc-tures’. Press conference...’ op. cit.52 The EurAsEC Secretary General Grigory Rapota explainedthe reasons for the merger in an interview for the Nezavisi-maya Gazeta daily where he said: ‘It was unreasonable tomaintain two de facto identical organisations with the sameobjectives and the same members’. See: U YevrAzES poyavit-sya svoya valyuta, Nezavisimaya Gazeta, 1 November 2006.53 Collective Security Treaty, in C. Mojsiewicz, Wspólnota...,op. cit., p. 118–121.54 This includes ten battalions: three from Russia, three fromTajikistan, two from Kazakhstan and two from Kyrgyzstan.It has been proposed within the organisation that the man-date of the force should be extended beyond Central Asia.55 www.dkb.gov.ru56 The remaining bodies are the Council of Ministers for Fo-reign Affairs, the Council of Ministers of Defence, the Com-mittee of Secretaries of the Security Council, the CSTO UnitedStaff and the Secretary General. This position has been heldsince the beginning by a Russian, Nikolai Bordyuzha.57 The Russian military industry has two price systems: theinternal prices for the army of the Russian Federation andallies from the CSTO, and external prices for all the remain-ing countries.58 They included joint fight against terrorism, drugs tradeand proliferation of weapons of mass destruction. For moreinformation, see G. Pulin, ODKB-NATO soyuzniki ili vragi?,Voenno-Promyshlenniy Kurer, 2005, No 27.59 According to Nikolai Bordyuzha, ‘NATO simply ignores us(...) I am convinced that this is a deliberate choice. NATO isnot interested in co-operating with another organisation’.After G. Pulin, ODKB-NATO..., op. cit.60 This was in keeping with the official interpretation of theobjectives of Russia’s policy on the CIS. ‘Russia formulatesits policy based on the strongly held assumption that theCIS is capable of becoming an influential regional organisa-tion’. I. Ivanov, Novaya rossiyskaya..., op. cit., p. 116.61 Initially, the new structure was to be named the RegionalIntegration Organisation.62 Soglashenie o formirovanii Edinogo ekonomicheskogo pro-stranstva of 19 September 2004. Russian text available atwww.ln.mid.ru/bl.nst/new/7298D89A1875C20343256DA9002AFD2663 According to Viktor Khristenko, the Russian industry andenergy minister in charge of co-ordinating internationaleconomic projects, the CIS for Russia is ìthe last attempt to

contract a marriage’, i.e. to bring about real integration inthe post-Soviet area. V. Khristenko, Nuzhna li nam integra-tsiya, Rossiya v Globalnoy Politike, 2004, No 1.64 A. Kornysheva, YevrAzES stanet bespoleznym, Kommer-sant, 20 February 2003.65 Ukraine, Belarus and Kazakhstan jointly account for morethan 90% of Russia’s trade with the CIS. Source: FederalCustoms Service of Russia, http://www.customs.ru/ru/stats/stats/popup.php?id391=30&i 391=266 According to Oleksander Sushko, the vision of the CES-4‘serves as a modified economic version of the Soviet Unionwithout what might be considered the unnecessary bag-gage: the too-Western Baltic; too-Eastern Central Asia; thetoo unpredictable Caucasus; and, finally, Moldova, which hasalready entered the WTO.’. See O. Sushko, ‘The Dark Side ofIntegrations: Ambitions of Domination in Russia’s Back-yard’, Washington Quarterly, 2004, No 1, p. 130.67 Because of Ukraine’s protests, the term ‘supranationalbody’ was replaced with ‘regulatory body’ in the final text.For more information on reactions in Ukraine, see V. Za-myatin, “Ramkova” integratsiya, Den, 23 September 2003;T. Sylina, Yeepeyskiy vybir, Dzerkalo Tyzhnia, 20–26 Septem-ber 2003.68 As Alyaksandar Lukashenka put it, ‘Belarus could not careless about the creation of the CES (...) it might just as wellnot be there at all. It makes more sense to focus on solvingexisting problems within the EurAsEC’. After A. Khodase-vich, Lukashenko razvernulsya v Yeep, Nezavisimaya Gazeta,24 April 2006.69 Public opinion polls in the four CES countries show thatthe organisation is most popular in Kazakhstan (27%) andUkraine (26%), slightly less popular in Belarus (24%) andleast popular in Russia (15%). These figures may be influ-enced by the lack of available information on the organisa-tion. In Ukraine, 40% of respondents had heard about theCES, followed by 37% in Kazakhstan, 33% in Belarus andjust 26% in Russia. Source: N. Belkin, Rossiyane ne veryatv vygody integratsii, www.strana.ru, 20 June 2005.70 Moscow, Kyiv and Astana did this on the same day, 21 April2004. C.f. L. Kosikova, Yedinoe ekonomicheskoe prostranst-vo vremion Vladimira Putina, Nezavisimaya Gazeta, 5 April2004.71 After T. Sylina, Ukrainu khotyat vytalknut iz Yeep, Zerka-lo Nedeli, 22–28 April 2006.72 Shanghai Co-operation Organisation Charter, http://www.sectsco.org/news_detail.asp?id=96&LanguageID=2.73 Replaced by a secretary general at the SCO summit inShanghai in June 2006. The other SCO bodies are the Councilof Heads of State; the Council of Heads of Government; theCouncil of Ministers of Foreign Affairs; Meetings of Headsof Ministries; the Council of National Co-ordinators, and theRegional Antiterrorist Structure with its official seat in Bish-kek. Decisions in the organisation are taken by consensus.74 In July 2005, a joint military exercise was carried out inKazakhstan and China. Another, much larger exercise isplanned for 2007. In September 2006 in Tajikistan, the firstTajik-Chinese anti-terror exercise was launched as part of theShanghai Convention on Combating Terrorism, Separatismand Extremism.

51T

he

fa

ilu

re o

f in

teg

rati

on

. T

he

CIS

an

d o

the

r in

tern

ati

on

al

org

an

iza

tio

ns

in

th

e p

os

t-S

ov

iet

are

a,

19

91

–2

00

6

C E S S t u d i e s

75 The United States has also formally applied for observerstatus in the SCO, but the application was rejected.76 The issue was raised in April 2006 by the then SCO Exe-cutive Secretary Zhang Deguang: ‘Many members have optedfor intensive, rather than extensive development of the SCOand the time for enlargement has not come yet – this couldhave an adverse effect on the organisation’s effectiveness’.After K. Lantratov, ‘Shestiorka’ vykhodit blokom, Kommer-sant, 27 April 2006. Belarus is also willing to join the SCO,although Russia is sceptical about Minsk’s ambitions. TheRussian defence minister Sergei Ivanov commented on Be-larus’ aspirations by saying ‘It is not an Asian country, un-like Russia, which is a Eurasian state’. Ibidem.77 For more information on the outcome of the Shanghaisummit, see K. Strachota, The Shanghai Cooperation Orga-nisation summit, Eastweek, 22 June 2006.78 Interview with A. Kuchins, ShOS mozhet stat konkuren-tom NATO, Nezavisimaya Gazeta, 20 June 2006.79 The meeting took place during the NATO summit at whichthe Czech Republic, Poland and Hungary formally accededto the Alliance.80 The Georgian president Eduard Shevardnadze commentedon the status of co-operation within the GUUAM in 2002 bysaying, ‘GUUAM largely owes its existence and developmentto support from the United States which seems sincerelyinterested in the organisation’. UNIAN, 4 July 2002.81 Islam Karimov explained that Uzbekistan had quit the or-ganisation because ‘it started to put too much emphasis onideological matters and military politics at the expense ofeconomic relations’. After Kommersant, 14 November 2006.82 In June 2005, shortly after the events in Andijan when Uz-bek troops suppressed an attempted rebellion killing severalhundred people, Uzbekistan requested that the United Statesleave the Karshi-Khanabad military base within the next sixmonths (the base had been used by US troops since late 2001in connection with the anti-terror operation in Afghani-stan). Uzbekistan reoriented its foreign policy because it wasdisappointed with its co-operation with the US, and becauseof Washington’s criticism of the internal situation in Uzbeki-stan, including the calls for an enquiry into the Andijan mas-sacre.83 When the so-called Kozak memorandum, a Russian plan tosolve the Transnistrian conflict which was developed bythe then deputy chief of the Kremlin administration DmitryKozak, was rejected in November 2003, a crisis started inMoldovan-Russian relations; as a result, Moldova started toseek more active co-operation with the West.84 Consequently, some commentators compared the GUAMto the Visegrad Group of the 1990s.85 For more information, see J. Wróbel, Szczyt GUAM w Ki-szyniowie, ‘Tydzieƒ na Wschodzie’, 28 April 2005.86 As an example of such joint action within GUAM, in Sep-tember 2006 the UN General Assembly approved the organ-isation’s motion to include the question of unsolved con-flicts in the post-Soviet area and their negative impact oninternational security into the agenda of the 61st Session.

Th

e f

ail

ure

of

inte

gra

tio

n.

Th

e C

IS a

nd

oth

er

inte

rna

tio

na

l o

rga

niz

ati

on

s i

n t

he

po

st-

So

vie

t a

rea

, 1

99

1–

20

06

52

C E S S t u d i e s