por que no votan los guatemaltecos torres rivas boneo

¿POR QUÉ

NO VOTAN LOS

GUATEMALTECOS?ESTUDIO DE PARTICIPACIÓN

Y ABSTENCIÓN ELECTORAL

Horacio Boneo

Edelberto Torres-Rivas

TRIBUNALSUPREMO ELECTORAL PNUD

Diseño y diagramación:F&G Editores30 avenida “B” 4-50 zona 7Guatemala, GuatemalaTelefax: (502) [email protected]��

Impreso en Litografía Nawal Wuj1a. avenida 9-18 zona 1Guatemala, GuatemalaTelefax: (502) 2328568

Guatemala, octubre 2000.

La presente publicación ha sido posible gracias alaporte financiero de los gobiernos de Suecia y delReino Unido de la Gran Bretaña.

Las opiniones vertidas en este libro son responsabi-lidad exclusiva de los autores.

CONTENIDO

Presentación¿Por qué estudiar la participación electoral?

9

Introducción1

Capítulo ILa participación electoral en Guatemala

51. Introducción general / 52. La participación electoral

en una perspectiva comparada / 93. Los objetivos del análisis desarrollado / 124. El Proyecto de Investigación / 145. La realización del proyecto / 166. Las fuentes de información utilizadas / 177. Organización de esta publicación / 22

Capítulo IIEl marco teórico

251. Introducción / 252. Teoría democrática y participación política / 273. Los argumentos teóricos

sobre la participación electoral / 294. Otros argumentos

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teóricos sobre la abstención/participación / 335. Los argumentos basados

en factores institucionales / 356. Algunas características

de la experiencia de Guatemala / 397. Factores estructurales, contextuales

e individuales de la abstención / 418. Criterios de medición

y percepción de los problemas / 46

Capítulo IIILos factores individuales en la participación

591. Introducción / 592. Edad y participación: ¡Aquí sólo

votan los que están en la flor de la edad! / 613. Voto y género:

¿la política es asunto de hombres? / 734. El sufragio en una sociedad multiétnica / 795. Educación y participación / 906. Otros factores / 97

Capítulo IVLos factores institucionales en la participación

1031. Introducción / 1032. Los requisitos legales para ser ciudadano / 1033. El sistema electoral y las prácticas del sufragio / 1094. La fecha de las elecciones:

el problema de las migraciones internas / 1155. La imagen del partido

y del político: sus atractivos / 1236. La distancia física y cultural: ¿dónde se vota? / 131

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Capítulo VEstrategias de acción recomendadas

1411. Problemas centrales y estrategias de acción / 1412. Precisando los problemas:

mejorar la información disponiblesobre el abstencionismo / 142

3. Los no inscritos:cómo combatir la abstención primaria / 146

4. Preparándose para las futuras tareas / 1575. Mejorando la participación de mujeres y jóvenes:

un plan de educación cívica de largo plazo / 1666. Facilitando el voto:

reformando aspectos institucionales / 169

Anexo estadístico / 173

Presentación

¿POR QUÉ ESTUDIAR LA

PARTICIPACIÓN ELECTORAL?

En junio de 1999 el Tribunal Supremo Electoralde la República de Guatemala (TSE) solicitó a laAlianza para el Desarrollo Democrático y Electoral(ADDE)1 por intermedio de International Idea, queconsiderara las posibilidades de prestar apoyo al TSE,en particular para la realización de un estudio siste-mático sobre los factores causales del abstencionismoelectoral. Sucesivamente misiones realizadas en julioy agosto de 1999, permitieron la formulación de unproyecto cuya ejecución fue asumida por el Progra-ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).Se obtuvo el apoyo financiero del Fideicomiso admi-nistrado por la División de Asistencia Electoral delDepartamento de Asuntos Políticos de las NacionesUnidas, así como de los gobiernos del Reino Unidoy de Suecia.

Esta publicación contiene el Informe del ProyectoParticipación Electoral en Guatemala, preparado por los

1 La Alianza para el Desarrollo Democrático y Electoralestá integrada por Elecciones Canadá, el Instituto FederalElectoral de México, la Fundación Internacional para SistemasElectorales (IFES), el Instituto Internacional para la Democraciay la Asistencia Electoral (International IDEA) y la División deAsistencia Electoral de las Naciones Unidas. Fue constituidaen abril de 1999 con el propósito de desarrollar proyectos enelecciones y gobernabilidad democrática a los cuales los recursoscombinados de las entidades participantes pueden efectuarcontribuciones significativas.

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consultores Horacio Boneo y Edelberto Torres-Rivasy fue realizado entre los meses de octubre de 1999 ymarzo de 2000. Como se indica en diferentes partesdel mismo, se ha intentado una aproximación preli-minar sobre el tema de la abstención y la participa-ción ciudadana en Guatemala. Se trata de un pro-blema decisivo para la construcción del sistema polí-tico y, en consecuencia, para la institucionalizacióndel mismo en esta época de construcción de la paz.La democracia electoral será más sólida y sus institu-ciones más consolidadas si la participación aumentade manera significativa. El análisis crítico que aquíse formula y las recomendaciones finales con las quetermina el Informe, están inspiradas en esa convic-ción de naturaleza cívica y de cultura política.

Para las instituciones patrocinantes y para losautores del Informe, resulta de particular interés queeste documento pueda ser conocido por la mayorparte de guatemaltecos, tanto los que están directa-mente interesados en los problemas políticos, comoaquellos que aun no lo están; por ejemplo, los ciuda-danos que no están inscritos, los que no votan, losque demuestran algún grado de desinterés por estasdimensiones de la vida pública. Unos y otros debe-rían conocer y debatir las ideas contenidas en estapublicación. La democracia requiere disidencia, opo-sición, debate.

Numerosas personas e instituciones colaboraronen la realización de este Informe. Hay que men-cionar, inicialmente, al grupo de expertos de laAlianza para el Desarrollo Democrático y Electoral,especialmente de International Idea; los responsablesy ejecutores del conjunto de instituciones académicasque se involucraron en el proyecto: UniversidadRafael Landívar (URL), Universidad de San Carlos(USAC), Asociación de Investigación y Estudios Socia-les (ASIES), Facultad Latinoamericana de Ciencias

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Sociales (FLACSO), Centro de Investigaciones Econó-micas Nacionales (CIEN), Instituto de Enseñanza parael Desarrollo Sostenido (IEPADES), Klaro Comuni-cación. Al personal administrativo del PNUD queejecutó las difíciles tareas de coordinación adminis-trativa y financiera. El TSE nombró al magistrado Lic.César Conde como responsable del proyecto, quienestuvo siempre cerca de las diversas actividades desu desarrollo. Debe hacerse particular reconocimien-to a la asistencia financiera brindada por NacionesUnidas a través de la División de Asistencia Elec-toral, del Departamento de Asuntos Políticos, y lasdonaciones de los gobiernos del Reino Unido y deSuecia. Diversos capítulos fueron discutidos contécnicos en estadística, académicos y especialistas enestos temas. Para todos los mencionados es necesarioexpresar nuestro reconocimiento. Ésta es una publi-cación conjunta de International Idea, del TribunalSupremo Electoral y del Programa de Naciones Uni-das para el Desarrollo que se pone al conocimientodel público guatemalteco.

Guatemala de la Asunción,septiembre, 2000.

INTRODUCCIÓN

Existen diversas investigaciones sobre los procesoselectorales en Guatemala, especialmente sobre losrealizados en los últimos 15 años. Hay algunos traba-jos preliminares sobre los partidos políticos y sudinámica en el escenario democrático. También exis-ten algunas publicaciones, aunque menos, sobre elsistema electoral y la estructura legal que lo con-forma. No hay investigaciones que exploren el com-portamiento del ciudadano guatemalteco en las nue-vas condiciones de participación que va creando eldesarrollo democrático.

El comportamiento electoral de una población esla expresión de numerosos factores sociales, cul-turales y económicos, que se resumen en la maneracómo el ciudadano participa personalmente el díaen que es convocado para elegir autoridades. Tantocomo manifestación grupal o como decisión perso-nal, el acto de votar varía en contextos autoritarioso democráticos. En estos últimos, como ha ocurridoen Guatemala, se convierte generalmente en un dere-cho constitucional, de elegir y ser electo. Por razonesque se convierten en históricas, de largo plazo, laparticipación electoral ha sido siempre baja, inde-pendientemente de que se trate de un ambiente de-mocrático o dictatorial, de que el voto sea obligatorioo no. El cuadro 1 muestra, en efecto, cómo en estemedio siglo el entusiasmo por elegir gobernantes o

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la mera voluntad de cumplir con un ejercicio cívico,sólo arrastra a una minoría de la población.

En el Capítulo teórico se da cuenta de las dosmaneras de establecer la participación/abstención.En el cuadro 1 presentamos en la columna de laizquierda, la participación tal como se mide usual-mente en Guatemala, esto es, el porcentaje de ciuda-danos que ha votado en relación al número de ins-critos en el Registro Electoral. Y en la columna de laderecha aparece la manera internacional de esta-blecer la participación, que relaciona a los que hanvotado con la población en edad de votar, esto es, elmayor de 18 años, momento en el que se adquiere elderecho de voto.

Cuadro 1VOTACIÓN NACIONAL

EN LOS ÚLTIMOS CINCUENTA AÑOS(Porcentajes)

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El tema de la participación política es crucial eneste período de reconstrucción nacional que viveGuatemala. Por ello es importante recordar una delas recomendaciones del Acuerdo de Paz relativa alas Reformas Constitucionales (firmado entre el Go-bierno de Guatemala y la Unidad RevolucionariaNacional Guatemalteca (URNG), en 7/XII/96, en Esto-colmo). En varios de los Acuerdos, pero especial-mente en éste, se establece:

La activa y cada vez mayor participación de losciudadanos en los procesos electorales es una garantíapara la legitimidad y representatividad de las autori-dades electas.

Siendo la participación uno de los factores clavesen la construcción de una democracia política, esimportante saber por qué unos votan y otros no. Enesta investigación, el énfasis está puesto en la dimen-sión negativa, tratando de establecer los diversosfactores que pueden explicar, de manera general, lamagnitud de la abstención. Nuevas investigacionesdeberían profundizar en estos temas. Ésta no tieneninguna pretensión innovadora. Solamente contri-buir a llamar la atención acerca de un tema clave parauna sociedad que trata de construir su vida demo-crática, así como la reconciliación nacional. Tal vezlo más importante, sea el género de dudas, insatisfac-ciones o reclamos que pueda generar. Un intensodebate sobre estos tópicos es parte de la vida parti-cipativa y democrática que se empieza a desarrollar.

Horacio Boneo Edelberto Torres-Rivas

Capítulo I

LA PARTICIPACIÓN

ELECTORAL EN GUATEMALA

1.

INTRODUCCIÓN GENERAL

Cuando el ciudadano ejerce el derecho o cumple conla obligación de votar en el ámbito de la democraciapolítica, está desarrollando una forma especialmenteimportante de participación política. Tal vez la mo-dalidad más frecuente y más conocida. Aunque haymuchas formas diferentes de participación en uncontexto democrático, votar es su forma más conspi-cua. Ello puede atribuirse a dos circunstancias fun-damentales. Por un lado, porque la acción de votar—a diferencia de otras formas de participación— esllevada a cabo por un gran número de ciudadanos.No hay otra forma de participación en la que secomprometan tantas personas como en un eventoelectoral. Por el otro, porque una dimensión impor-tante del sistema político se pone a prueba en laarena electoral: votar y hacerlo masivamente consti-tuye un elemento clave en la constitución de unrégimen democrático. La participación/abstenciónelectoral adquiere un sentido especial en un esce-nario democrático representativo: una ciudadaníamovilizada y participante otorga o resta legitimidadal sistema político y a sus partidos políticos.

La construcción y la consolidación de la demo-cracia política en casi todas las sociedades que salen

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de una larga tradición autoritaria, han descansadoen buena medida en las virtudes de un proceso elec-toral libre, abierto y competitivo, como lo pruebaabundantemente la experiencia latinoamericana másreciente. Guatemala es un país con débil tradiciónelectoral, resultante de una historia abundante endictaduras que son consustancialmente opuestas ala movilización ciudadana y a la participación elec-toral. Su rasgo más importante es que no descansanen la legitimidad que otorga la movilización par-tidaria.

La participación política en el largo período ante-rior a 1984 no puede ser considerada como relevante.En esa época, varios resultados electorales fueroncalificados de fraudulentos y reinaba en la sociedadun ambiente de represión y temor.1 Ese contextorepresivo, unido a la obligatoriedad del voto enton-ces vigente, puede explicar la relativamente altaparticipación que se observa en algunas eleccionesen este período. Pero en esas condiciones de terror,el acto de votar no era realmente libre. Una expresiónen boga de entonces decía que se votaba pero no seelegía.

Desde 1984 se vienen realizando en Guatemalaelecciones abiertas, competitivas y sin fraude. Sinembargo, en vísperas de las elecciones de 1999, lasituación respecto a la participación era preocupante,como surge con claridad de la gráfica 1, que comparala participación en las varias elecciones que tuvieron

1 L. W. Goodman et al. (eds.) Political Parties and Democracyin Central America, Westview Press, Boulder, 1992. Rachel M.McCleary, Dictating Democracy in Guatemala and the End ofViolent Revolution, University Press of Florida, Gainesville,1999; M. Seligson & J. Booth, Elections and Democracy in CentralAmerica, The University of North Carolina Press, Chapel Hill,1995.

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Gráfica 1PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ELECCIONES,

1984-1999(porcentajes)

1985 Año

20%

50%

70%

Participación

80%

30%

40%

60%

69.3

56.4%

46.8

53.4

Presidenciales1a. vuelta

Presidenciales2a. vuelta

65.4

45.3

36.9

40.443.0 40.4

39.1

Constituyente - 78.1%

Diputados -21.0%

ConsultasPopulares15.9

18.6

Municipales

1984 1988 1990 1993 1994 1995 1998 1999

lugar desde la restauración de la democracia en1984.2

En las elecciones de Asamblea Constituyente de1984 y en las tres elecciones generales de 1985, 1990y 1995, la participación ciudadana fue disminuyendo

2 Se ha incluido información completa sobre las eleccionesdel período en el Anexo Estadístico.

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tanto en valores absolutos como porcentuales. Laparticipación en las elecciones para la AsambleaConstituyente alcanzó niveles sin precedentes, queno se han vuelto a alcanzar. Votó el 78.1% de lapoblación que había sido recientemente registrada3

—un total de casi 2,000,000 de votantes—. Ya en 1985el número absoluto de votantes bajó a 1,908,000, quesólo constituían un 70% de los ciudadanos para en-tonces registrados.4 A partir de 1985 la baja de laparticipación se acentúa: en 1990 sólo votan 1,809,000ciudadanos y en 1995 apenas 1,737,000. Presentadode otra manera, vemos que en términos porcentualesla participación bajó al 56.4% y 46.8% respectiva-mente.5

La consulta popular realizada en mayo de 1999fue el llamado final de atención en esta tendenciadeclinante, pues la participación llegó a niveles míni-mos: apenas participó el 18% del electorado, a pesarde la importancia del tema propuesto a la considera-ción pública, la decisión de aprobar o no las reformasconstitucionales resultado de los Acuerdos de Pazfirmados anteriormente. Más que los resultados fuemotivo de preocupación la apatía ciudadana. Esascircunstancias constituyeron un motivo de seriapreocupación para actores políticos nacionales e

3 El Registro Electoral hoy vigente se comenzó a estructuraren 1982, y durante los dos años anteriores a la convocatoria aelecciones para la Asamblea Constituyente se dedicaroningentes esfuerzos a esa tarea.

4 El esfuerzo por aumentar las tasas de registro continuóluego de las elecciones de 1984; y en el año siguiente elRegistro incorporó a casi un 8% de electores adicionales.

5 Los datos se refieren a la primera vuelta. La participaciónen la segunda vuelta, que resultó necesaria en los tres casos,fue menor como siempre ha ocurrido: 65.4% en 1990, 45.3% en1991 y 36.9% en 1995. De hecho, la segunda vuelta despiertamenos entusiasmo en la población.

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internacionales, interesados todos en que el procesode construcción y consolidación de la democracia serealice de manera ascendente y positiva.

2.

LA PARTICIPACIÓN ELECTORAL

EN UNA PERSPECTIVA COMPARADA

La preocupación por los bajos niveles de partici-pación electoral y la marcada tendencia descendenteen Guatemala aumenta al analizar esos datos en unaperspectiva comparada. Por cierto, los datos de abs-tención son tan diversos que obedecen a contextossocioculturales y políticos que deben ser explicados.

Antes de efectuar comparaciones específicas, esnecesario recordar que una elevada participaciónelectoral tiene distinto significado según se dé en elcontexto de regímenes democráticos o autoritarios.Hay regímenes totalitarios que fomentan la parti-cipación, porque el asegurar la movilización de todoslos ciudadanos es la expresión de una unanimidadque se busca como meta. No asistir a votar podríaser incluso peligroso. La participación en la antiguaURSS y los países de la órbita socialista llegaba fre-cuentemente a valores del 99%, aunque nunca sesupo si ello correspondía a una participación real.6

En Guatemala hubo una experiencia parecida, cuan-do en noviembre de 1954, pocos meses después dela caída de Jacobo Árbenz, se efectuó una convoca-toria electoral tipo referéndum, en el que se votabaa favor o en contra, para elegir como presidente alcoronel Carlos Castillo Armas. El resultado fue deun 99% a favor del sí, pero sin que se diera a conocer

6 Op. cit. pág. 39.

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el nivel de participación. Sólo se sabe que hubo unos380 votos por el “No”.

Los bajos niveles de participación pueden darsetambién en contextos indudablemente democráticos.Dos países distintos, de cuya naturaleza democráticanadie dudaría, tienen los mayores índices de absten-ción en el círculo de los países más desarrollados.En efecto, la participación en Estados Unidos oscilaalrededor del 50% en el caso de las elecciones presi-denciales, y en Suiza apenas llegó al 36% en 1995.Una publicación de International IDEA sobre partici-pación electoral7 proporciona una abundancia dedatos8 que confirman la extrema variabilidad de losniveles de participación. La participación electoralen Malta y en las islas Seychelles supera al 96%,mientras que en Egipto y Malí no llega al 25%.9

La comparación con otros países refuerza la cer-teza de que en Guatemala existe una participaciónextraordinariamente baja. En efecto, Guatemala ocu-pa el lugar 158 de los 163 países para los cuales lamencionada publicación de IDEA proporciona datos.Las comparaciones intraregionales arrojan resulta-dos similares: Guatemala ocupa el último lugar den-tro de América Latina. Uruguay aparece con el índice

7 International IDEA: Voter turnout from 1945 to 1997: AGlobal Report on Political Participation, Stockholm, 1997, p. 19.

8 En todos los casos mencionados, siguiendo la prácticainternacional, la participación se mide como la relación entrelos votantes y la población en edad de votar (PEV), en vez deusar la medición usual en Guatemala, que es la relación entrevotantes e inscriptos en el Registro Electoral.

9 La participación varía con los diferentes tipos de elecciones,aun cuando el rango de variabilidad es menor que el existenteentre países. En Estados Unidos, la participación en eleccionesparlamentarias intermedias es un 70% de las eleccionespresidenciales, y menos de la mitad de esta última en eleccioneslocales.

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de participación más alto, 91.4%, seguido de CostaRica, con el 84.6%. En los últimos lugares aparecenColombia con el 31% y Guatemala con el 29.6%.

Una comparación más puntual con la partici-pación electoral en dos países centroamericanos pue-de ser útil, por la similitud de contexto y cultura,para concluir las comparaciones. El Salvador y Nica-ragua, tienen sistemas electorales y partidarios pare-cidos10 y también padecieron de guerra y violenciapolítica. En 1994, en las llamadas “elecciones del si-glo” en El Salvador, primeras en que participaba elFMLN como partido político, y en medio de una grancampaña propagandística, la asistencia fue del 53%de la población en edad de votar. En las eleccionesparlamentarias de 1997, altamente polarizadas, laparticipación bajó a un 38%. Ello sugiere que ni elfuerte atractivo ideológico de las primeras, ni laactiva confrontación de las segundas fueron sufi-cientes para atraer al electorado. Las causas de laabstención son, por momentos, inescrutables, aunquedebe recordarse que ciertas características similaresa las existentes en Guatemala —las dificultades pararegistrarse y la ubicación de las Juntas Receptorasde Votos en las cabeceras municipales— probable-mente conspira contra la participación. En cambio,en Nicaragua, donde se ha simplificado y facilitadonotablemente la inscripción del elector y la emisióndel voto, la participación electoral ha sido alta. En1984 fue del 69% de la población en edad de votar,a pesar del boicot que realizó la oposición de dere-

10 Hay, con todo, algunas diferencias que conviene recordar.A diferencia de Guatemala, las autoridades electoralessalvadoreñas emiten una credencial con fotografía que esutilizada usualmente como documento de identidad. EnNicaragua, como en Honduras y Costa Rica, las autoridadeselectorales han asumido la responsabilidad de emitir eldocumento nacional de identidad.

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cha. Ella subió el 78% en 1990 y llegó al 73% en lasúltimas elecciones de octubre de 1996.11 Son éstas,sin duda, cifras muy aceptables.

3.

LOS OBJETIVOS DEL

ANÁLISIS DESARROLLADO

Es en el contexto descrito en las dos secciones ante-riores que el Tribunal Supremo Electoral de Gua-temala se plantea la urgencia de realizar un esfuerzode análisis sistemático acerca de la participación elec-toral. Es necesario subrayar ese concepto, porque hayen Guatemala múltiples explicaciones de sentidocomún acerca de la baja participación electoral o desus causas. Ellas incluyen el descrédito de los par-tidos políticos, la limitada respuesta que proveen laselecciones a las necesidades de la población, la faltade cumplimiento de las promesas electorales, y lasdificultades para registrarse y para llegar a mesasde votación que sólo se ubican en las cabeceras muni-cipales, obligando a muchos votantes potenciales arecorrer distancias considerables tanto para regis-trarse como para votar.

Se han señalado también regularidades en elperfil de los no votantes que la experiencia de estosaños ha confirmado. Por ejemplo, que el voto de lamujer es menor al masculino y que la participaciónjuvenil es tendencialmente inferior a la del ciuda-dano adulto. Se argumenta a veces que la baja parti-

11 Willliam A. Barnes, “Las elecciones en las democraciasincompletas: el enigma de la asistencia de los votantes enNicaragua y en El Salvador”, en El abstencionismo electoral enNicaragua y en El Salvador, R. Córdova (comp.), FundaUngo,San Salvador, 1998, p. 4.

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cipación de la población indígena sesga la represen-tatividad del sistema. Todos esos argumentos —ymuchos otros que forman parte de la discusión sobreel abstencionismo electoral— son seguramente vá-lidos, y no sería necesario un esfuerzo sistemáticode investigación si sólo se tratara de demostrar suexistencia a través de los resultados. El esfuerzo secentra en dos cuestiones complementarias.

En primer término, más que identificar factoresadicionales a los mencionados, se trata de conocer einterpretar relaciones causales: ¿Por qué una partesubstancial de la ciudadanía no está inscrita en elpadrón electoral, o estándolo, no vota? ¿Cuál es larazón de las relaciones negativas que parecen existirentre género y participación? ¿Qué papel está cum-pliendo la variable edad en esta sociedad y en estemomento de la vida nacional? En segundo término,¿porqué hay poca o ninguna información sistemáticaque permita identificar y cuantificar la importanciay el peso relativo de los diferentes factores que afec-tan la participación electoral? El análisis de los ca-pítulos siguientes intenta proporcionar respuestas aalgunas de esas preguntas. Por último, si bien elanálisis se centra obviamente en el caso guatemal-teco, se introducirán ocasionalmente referenciascomparativas, que contribuirán a esclarecer la natu-raleza de los problemas.

El análisis comienza con una importante cuestiónprevia. ¿Son adecuadas las formas de medir el fenó-meno de la abstención? o, por el contrario, ¿patronesde medida inadecuados proporcionan informaciónsesgada sobre la magnitud de ciertos problemas ydeforman su interpretación? A partir de las respues-tas identificadas a esa cuestión inicial, interesa iden-tificar a aquellos ciudadanos que escogen la opción de noparticipar en las elecciones, que se abstienen en formatan masiva de ejercitar un derecho básico en un

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ambiente democrático. Los datos cuantitativos sonexpresivos de esa anomalía, pero es importante pre-guntarse a continuación “¿por qué lo hacen?”. Ana-lizar los determinantes de su conducta contribuye aentender las causas y a buscar su superación paraasí conformar mejor el sistema político democrático.

Son diversos los objetivos que pueden satisfa-cerse a partir de estas preguntas. Uno obvio es lograruna mejor comprensión de la naturaleza de la abs-tención electoral. Otro, es que es posible también,en función de la pertinencia de las preguntas y delas eventuales respuestas tarea que se encara en laquinta sección del trabajo, plantear un diagnósticobásico que permita proponer recomendaciones pararevertir ese proceso.

4.

EL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN

En la medida en que los factores que explican laabstención electoral son múltiples, cualquier inves-tigación que busque entregar explicaciones satis-factorias, debe encarar el problema como un fenó-meno político multicausal. El monismo metodológicono sirve en ninguna parte, y menos en relación conla compleja realidad bajo análisis. Las explicacionesde sentido común que por lo general reflejan losmedios de comunicación social y repite el gran pú-blico interesado, no sólo no han sido objeto de com-probación o cuantificación, sino que encaran la cues-tión precisamente bajo perspectivas monistas.

Para llegar a una perspectiva disciplinaria y me-todológica múltiple, el proyecto de investigacióndecidió utilizar diversas aproximaciones al tema y,en particular:

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a) Obtener información estadística por género,edad, alfabetismo y municipio de residencia delas personas que participan en el proceso elec-toral, incluyendo análisis especiales de ciertosgrupos, como emigrantes agrícolas.

b) Obtener información adicional y analizar motiva-ciones a través de encuestas a muestras repre-sentativas de la población.

c) Obtener información adicional sobre el compor-tamiento de los no votantes, a través de observa-ciones y encuestas realizadas en aldeas y pobla-ciones de origen de los votantes, entre personasque no concurrieron a votar.

d) Analizar en profundidad las motivaciones paraparticipar o abstenerse a través de análisis engrupos focales.

e) Estudiar y evaluar los factores institucionales yestructurales que tienen incidencia en la parti-cipación.

Lo anterior es una referencia incompleta a ladiversidad de focos analíticos que es prudente uti-lizar para dar cuenta de la complejidad del fenómenobajo estudio. Con ese propósito multidisciplinario,la coordinación del proyecto optó por invitar a par-ticipar en la investigación a siete instituciones:● Asociación de Investigación y Estudios Sociales

de Guatemala (ASIES).● Centro de Investigaciones Económicas Nacio-

nales (CIEN).● Centro de Procesamiento de Datos del Tribunal

Supremo Electoral.● Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad

de San Carlos de Guatemala (USAC), a través delInstituto de Investigaciones Políticas y Sociales(IIPS).

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● Facultad de Ciencias Políticas de la UniversidadRafael Landívar (URL), a través del Instituto deGerencia Política (INGEP).

● Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,Sede Guatemala (FLACSO).

● Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Soste-nido (IEPADES).

● Klaro Comunicaciones.

De esa manera, el esfuerzo se desarrolló a partirdel mes de noviembre de 1999 a través de un con-junto de proyectos componentes, coordinados en elcontexto de un programa global de investigación. Esadecisión se fundamentó tanto por el interés en lograrun adecuado aprovechamiento de las diferentes ex-periencias de las instituciones participantes, comoen la importancia asignada a validar los resultadosobtenidos a través de una participación amplia dela comunidad académica guatemalteca. La posibi-lidad de un trabajo multinstitucional ofrece otrasventajas, como son el trabajo conjunto de variasinstituciones que mantuvieron una buena comuni-cación, el sentido de cooperación y de propiedadcomún de los resultados, la realización de discu-siones conjuntas de hallazgos y experiencias, etc.

5.

LA REALIZACIÓN DEL PROYECTO

La versión original del proyecto preveía una finan-ciación mayor que la que finalmente se obtuvo. Elloobligó a eliminar algunos componentes y actividadesy, en particular, las previstas para una activa dis-cusión pública de los resultados, previa a su publi-cación final. La limitación de fondos también afectóa algunas de las actividades previstas sobre la eva-

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luación de las campañas de promoción y algunosaportes previstos para el Centro de Procesamientode Datos del Tribunal Supremo Electoral, que hubie-ran facilitado y adelantado la información provistapor ese centro. Sin embargo, ello no afectó signi-ficativamente al proyecto en su conjunto, ya que lasactividades centrales no fueron afectadas.

Un segundo —y más serio— problema experi-mentado fue la demora en la entrega de los resulta-dos de algunas de las instituciones comprometidasen el proyecto; en completar a tiempo los informesde los estudios componentes que, salvo excepciones,fueron entregados fuera de los términos previstos.Ello afectó significativamente la preparación delinforme final, en cuanto no era posible para los res-ponsables de su redacción modificar el período pre-visto para esa actividad, en función de otros compro-misos contraídos. El hecho de que solamente en lasúltimas dos semanas pudiera disponerse de la casitotalidad de los informes componentes ha impedidoel grado de aprovechamiento de la riqueza informa-tiva contenida en ellos y que hubiera sido deseable.Con todo, dada la urgencia de comenzar a difundiresta información empírica en el contexto de las discu-siones de la ley electoral que se avecinan, se ha pre-ferido lanzar este informe que tiene mucho de provi-sional, con plena conciencia de sus limitaciones.

6.

LAS FUENTES DE

INFORMACIÓN UTILIZADAS

Para el desarrollo de los análisis que siguen, se contócon dos fuentes importantes ya existentes de infor-mación cuantitativa global sobre el conjunto de ciu-dadanos:

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● Los archivos del Registro Electoral, que brindadatos desagregados por edad, género, municipioen el que se declaró residente el empadronado yalfabetismo, para el conjunto de los ciudadanosregistrados. Ha proporcionado además datos so-bre los ciudadanos incorporados durante la cam-paña de empadronamiento masivo y sobre suposterior comportamiento electoral, sobre losciudadanos que no han llegado a razonar su cé-dula, sobre los volúmenes anuales de depuraciónde fallecidos, la incorporación de nuevos inscri-tos y de traslados de residencia, que son utiliza-dos para fundamentar algunos de los argumentosque se desarrollan.

● Las estadísticas de población, que proporcionaninformación por municipio, sobre la estructurade edades y de género de la población. A partirde las mismas hemos calculado los datos corres-pondientes a la población en edad de votar pormunicipio.

El proyecto desarrolló otras fuentes de datoscuantitativos, y en particular:● A partir de la información proveniente de cada

Junta Receptora de Votos, se indicó en un campoespecial del padrón a quienes votaron o no enlas elecciones de 1999. Ello permitió definir sub-conjuntos de votantes y no votantes, lo que po-sibilitó análisis estadísticos desagregados porgrupos etarios, género, nivel de alfabetismo dequienes votaron y no votaron el 7 de noviembrede 1999, a partir de los datos incluidos en elRegistro Electoral (Componente 6).

● Datos a nivel municipal basados en el Censo de1994 sobre las proporciones de población indí-gena y de población urbana, que se han utilizadopara analizar posibles relaciones entre esas varia-

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bles y el nivel de participación / abstencionismo.Esos datos fueron compilados por la Universidadde San Carlos, en el contexto del componente 4.

● Datos provenientes de preguntas sobre situaciónde empadronamiento e intención de voto, inclui-das en encuestas nacionales realizadas por ASIES

y la empresa Borge y Asociados antes del procesoelectoral. Ambas se realizaron sobre muestras de1200 personas (Componente 5).

● Información diversa sobre la participación ciu-dadana en municipios de mayoría indígena, delas diversas etnias, así como el registro de causaspara participar o no hacerlo, realizado por KlaroComunicaciones (Componente 14).

● La encuesta nacional realizada por ASIES a finesde noviembre, para obtener información sobre lascausales de no participación, empadronamientoy voto. Se trata de una investigación de tipodescriptivo que utiliza una muestra de 1200 per-sonas, estadísticamente representativa, estrati-ficada por áreas metropolitana, urbana y rural yque respeta cuotas de población por departa-mento. La asignación de boletas dentro de cadamunicipio se hace al azar respetando la pro-porción de población masculina y femenina encada departamento y se ha tomado como unidadprimaria de muestreo de este estudio el sectorcensal (Componente 11 del proyecto).

● El componente a cargo de las Universidades deSan Carlos y Rafael Landívar, que recolectó infor-mación de gran utilidad registrando el compor-tamiento de los ciudadanos abstencionistas ensus aldeas de origen, en vez del enfoque usualde observar el proceso de votación. El trabajo decampo proporciona información sobre distanciaa Centros de Votación, costo, disponibilidad detransporte, formas de movilización de los votan-

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tes y el papel jugado por partidos políticos, comi-tés cívicos, ONG y otras organizaciones de lasociedad civil. La USAC y la URL realizaron 952 y497 entrevistas en 102 y 52 comunidades respec-tivamente (Componente 10).

● El componente 7, a cargo de IEPADES, consistióen compilar información sobre las actividades depromoción a favor del voto desarrolladas porvarias organizaciones no gubernamentales. La-mentablemente, la información presentada des-cribe el tipo de instrumento utilizado (foro, ta-lleres, etc.) pero no contiene datos que permitacuantificar la actividad realizada, ni proporcionala distribución geográfica de las actividades anivel municipal, lo que hubiera permitido corre-lacionar más efectivamente las actividades depromoción con los datos de participación.

Todos los trabajos mencionados anteriormentecontienen importante información cuantitativa. Adi-cionalmente, algunos componentes, que se describena continuación, se concentraron casi exclusivamenteen análisis cualitativos. Ellos son:● Los grupos focales desarrollados por la Facultad

Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)sobre causales de la decisión de participar o deno hacerlo, y sobre el impacto de las campañasde educación cívica, sensibilización, etc., en ladecisión de votar. Se realizaron 16 grupos focalesapuntando al análisis de la participación de mu-jeres y jóvenes de áreas urbanas y rurales. Ladistribución fue la siguiente: dos en Quetzal-tenango/Totonicapán (Región occidental), dos enCobán (Región Verapaces), dos en Chiquimula(Región oriental), dos en Escuintla/Retalhuleu(Región Costa Sur) y 8 en Guatemala (Regióncentral) (Componente 12).

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● La USAC y la URL recolectaron información cuali-tativa de mucha utilidad entre ciudadanos dealdeas donde no hubo mesas de votación, entre-vistando a personas que no votaron. También seinvestigó el tema de la distancia, del transporte,el papel jugado por los Partidos y los efectos dela propaganda electoral.

● El estudio realizado por Klaro Comunicacionesen 11 localidades de mayoría indígena, cubrien-do los cuatro grupos étnicos mayoritarios delpaís: K’iché, Kaqchikel, Q’èqchi y Mam. Tambiénse ha incluido una localidad Tz’utujil, SantiagoAtitlán, relevante por su trayectoria histórica ysu larga lucha de reivindicaciones sociales. Ade-más de esta localidad, se seleccionaron a Xelajú,Quetzaltenango; Santa Cruz del Quiché, Quiché;San Martín Jilotepe, Chimaltenango; San MartínSacatepéquez, Quetzaltenango; Santa María Chi-quimula y Totonicapán, Totonicapán; San JuanChamelco y San Pedro Carchá, Alta Verapaz;Sololá, Sololá; San Ildefonso Ixtahuacán, Hue-huetenango; Almolonga, Quetzaltenango. El es-tudio utilizó tres instrumentos metodológicos:(a) observación directa con la ayuda de una guíade aspectos a observar (b) guía de entrevistas conpreguntas abiertas para informantes clave y (c)sesiones de grupos focales (Componente 14).

● Los grupos focales realizados por el Instituto deGerencia Política de la Universidad Rafael Lan-dívar, en los que participaron dirigentes localespertenecientes a partidos políticos y comités cí-vicos, ex-alumnos de sus Seminarios de Forma-ción Política. Se realizaron seis grupos focales enGuatemala, Quetzaltenango, Huehuetenango,Escuintla, Cobán y Zacapa, con un total de 60participantes.

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● Estudio especial sobre trabajadores migrantesrealizado a través de un investigador contratadoy que buscó obtener información sobre el númerode personas afectadas, municipios de origen delas migraciones, e identificación de períodos debaja migración, analizando la información obte-nida desde el punto de vista de su impacto sobrela participación electoral (Componente 8).

Un estudio previsto sobre poblaciones reasenta-das no llegó a completarse por problemas de saluddel investigador responsable.

7.

ORGANIZACIÓN DE

ESTA PUBLICACIÓN

La segunda parte de esta publicación analiza algunascuestiones teóricas de carácter preliminar. En primertérmino, se desarrolla un breve análisis de la lite-ratura comparada sobre los factores determinantesde la participación electoral, y de su eventual rele-vancia en el caso específico de Guatemala. La si-guiente sección discute los errores y problemas queintroduce la forma usual de medición de la parti-cipación/abstención electoral en Guatemala y plan-tea las modificaciones que resultan de la mediciónde la participación en la forma usual en la literatura,así como del uso de patrones de medida correctos.

Los capítulos III y IV analizan el impacto de losfactores individuales e institucionales en la parti-cipación electoral. Las secciones que la componentratan sobre voto y género, la participación electoralsegún los diferentes rangos etarios, el voto de lascomunidades indígenas, el impacto del analfabe-tismo, para luego discutir cuestiones institucionales

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como la fecha de las elecciones y, particularmente,las dificultades que rodean al proceso de registro yvoto.

El capítulo V recomienda una serie de posiblessoluciones, poniendo particular énfasis en la intro-ducción de un documento único de identidad, en unrol activo de las autoridades electorales que deberíanir hacia el ciudadano en vez de confiar en su ini-ciativa, en la descentralización de las Juntas Recep-toras de Votos, y en medidas complementarias deeducación cívica, especialmente diseñadas para al-canzar a los grupos en los cuales parece concentrarsela abstención.

Por último, se acompaña un anexo estadísticoque contiene un conjunto de tablas y gráficas, partede los cuales corresponden a la información incluidaen los siguientes capítulos. El anexo agrega tambiénotra información que completa la que aparece men-cionada en el texto. Se trata de una sección que puedetener una utilidad suplementaria, de carácter cuan-titativo.

Capítulo II

EL MARCO TEÓRICO

1.

INTRODUCCIÓN

Si la participación política es el pivote de la vidademocrática, es importante precisar para efectos deesta Investigación lo que se entiende por democracia.Y es preciso hacerlo, ajenos a toda pretensión acade-micista, porque se trata de un término polémicodesde el punto de vista conceptual y porque apuntaa las más variadas experiencias históricas. Sobre todoen esta época presente que nos toca vivir, calificadapor la extensión creciente de regímenes electorales,a los que se califica, ab initio, de democráticos. Dehecho vivimos una época en que la geografía demo-crática cubre cada vez más países y regiones dondeantes no existió. O donde la calificación democráticaera esencialmente cuestionable.

De las diversas acepciones en uso, hemos agru-pado las más importantes en dos vertientes teóricas,que tienen interés para los fines de este trabajo. Poruna parte, existe una aproximación conceptual denaturaleza prescriptiva, que intenta desarrollar loque sería una concepción ideal de la democracia a laque se identifica como sociedad, como sistema po-lítico, como régimen de gobierno. Es la búsqueda deun tipo ideal de convivencia entre ciudadanos cuyaelaboración se utiliza para comparar, normativa-

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mente, situaciones históricas diversas. De esa com-paración, las experiencias vivas de democracia realse aproximan o se alejan según los ingredientes conlos cuales se haya construido el tipo ideal.

Por otra parte, también circula una orientaciónde carácter descriptivo, que busca elaborar una no-ción de democracia que se basa en observar las queexisten en la realidad, las que mejor funcionan entérminos de libertad individual y satisfacción de esosintereses. Es una aproximación empírica que iden-tifica y agrupa los rasgos de las sociedades, de lossistemas políticos o de los regímenes que son consi-derados hoy día, sin discusión, como democracias.Vale la pena recordar a Sartori que sale al paso deesta doble distinción apuntando que lo que es la demo-cracia, no puede separarse de lo que la democracia deberíaser.12

Ambas perspectivas han dado paso a nocionesexplicativas de la democracia que enfatizan, unasmenos y otras más, el tema de la participación ciuda-dana. Una de ellas, probablemente la más utilizada,fue elaborada hace mucho tiempo por Schumpeter,y con pretensiones de teoría clásica postula que lademocracia es un sistema institucional para llegar adecisiones políticas, que busca realizar el bien comúnal movilizar a los ciudadanos para que elijan a ungrupo (una élite) de personas capaces de reunirse yllevar a cabo (realizar) la voluntad popular.13 Paraeste autor, la característica fundamental de la demo-cracia no es tanto la participación como la competenciaentre élites. La participación electoral asegura la com-petencia entre grupos calificados que buscan el apo-

12 G. Sartori, The Theory of Democracy Revisited, ChatamHouse Pub., Chatam,1987, p. 7.

13 J.A. Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia,FCE, México, 1979.

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yo popular. Es decir, en la visión restrictiva deSchumpeter, el voto no es más que el instrumentopara elegir a la élite dirigente.

En otra perspectiva, apoyada en una visión másecléctica y participativa, se define a la democraciacomo el sistema político por medio del cual se escogea quienes van a dirigir el destino de la sociedad, através de elecciones periódicas, competitivas y abier-tas, asegurando a todos los ciudadanos el derecho aelegir y ser electos, así como el libre uso de susderechos políticos. Como puede verse, aquí la parti-cipación generalizada es un elemento esencial de lacalidad democrática. Una intensa movilización ciu-dadana resulta útil para construir un sistema autén-ticamente democrático. Esta participación en la polí-tica que se postula, permite ejercer control por partede los votantes, sobre los que mandan y obtenerrespuestas adecuadas de estos. Y difícilmente sepueden lograr ambos resultados si las mayorías per-manecen inactivas. La democracia y sus valores sólose realizan si se asegura el compromiso permanentee intenso del ciudadano en la vida política.

2.

TEORÍA DEMOCRÁTICA

Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA

Las teorías elitista y participativa de la democraciaofrecen perspectivas diferentes acerca de la parti-cipación, pues la primera la considera sólo como unmedio para dirimir la competencia entre gruposdirigentes (élites), en tanto que la segunda, hace deella un elemento fundamental de la democracia.Suelen distinguirse cuatro dimensiones fundamen-tales para caracterizar las distintas forma de par-ticipación:

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● El tipo de influencia: en efecto la (participación)votación tiende a ejercer una presión relativa-mente alta sobre los grupos gobernantes, o de laoposición, dado que su resultado determina lapermanencia o no de los mismos en el poder.

● El alcance del resultado: la votación tiene efectoshacia toda la ciudadanía y mientras más parti-cipación haya, los alcances serán mayores, y enesa medida las decisiones personales pierdenimportancia.

● Las críticas al sistema: en relación con lo anterior,cuando mayor sea el alcance de los resultadosde una votación, tanto más probable es que seincorporen visiones e intereses contrarios, por locual la participación puede traer conflictos entreposiciones encontradas. Pero no es un conflictoindividual sino sistémico, al que se quiere mo-dificar.

● La votación implica una cierta iniciativa indivi-dual; toma tiempo y requiere cumplir con uncierto procedimiento establecido. Al ciudadanole llega todo esto ya establecido y sólo debe se-guir las reglas, adherirse. Es decir, votar implicaun esfuerzo mínimo de carácter individual.

La participación puede tener, en consecuencia,efectos personales y sistémicos. Interesan para estetrabajo, estos últimos. Según la teoría de las élitesde Schumpeter, las elecciones, es decir, la partici-pación electoral, son condición necesaria para gene-rar una competencia entre líderes políticos. Sin em-bargo, esa competencia no necesariamente requiereun alto grado de participación para asegurar al sis-tema su condición democrática. La experiencia inter-nacional sugiere que no siempre las altas cuotas departicipación ciudadana son la expresión de unademocracia saludable. Algo de esto se argumentó en

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la Primera Parte. Pero no hay ninguna duda que lademocracia política requiere siempre e inequívoca-mente de la participación ciudadana y la forma cons-picua como ésta se manifiesta es a través del procesoelectoral. Desde el punto de vista individual, la vota-ción es la única forma de participación política quecombina tres características excepcionales: univer-salidad de acceso, igualdad de influencia y un carác-ter privado.14

3.

LOS ARGUMENTOS TEÓRICOS

SOBRE LA PARTICIPACIÓN ELECTORAL

La literatura comparada sobre el tema ofrece diver-sos conjuntos de teorías o explicaciones. Veamos enprimer lugar las más tradicionales, que intentanexplicar las variaciones en el nivel de participación15

desde perspectivas diferentes. Cada una de las cualesofrece puntos de vista interesantes para la com-prensión del problema del abstencionismo en Gua-temala, que intentaremos subrayar en cada caso.

Votar tiene un cierto costo y requiere que elvotante invierta ciertos recursos en el acto de votar.Hay, en consecuencia, argumentos teóricos basadosen la disponibilidad de recursos del votante. En lamedida en que votar requiere recursos (mínimos o no)de conocimiento, tiempo y dinero, la participación esta-

14 S. Rokkan, Mass Suffrage, “Secret Voting and PoliticalParticipation”, en European Journal of Sociology 2:132, citadopor Eva Anduiza Perea ¿Individuos o sistemas? Las razones de laabstención en Europa Occidental, CIS, Madrid, 1999.

15 Cf. Arend Lipjhart, “Turnout”, en Richard Rose et alii,Encyclopedia of Elections, Washington, CQ Press, 1999, pp.314-321.

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ría sesgada a favor de aquellos que disponen de esosrecursos. Comparaciones empíricas señalan que encasi todos los países a mayor riqueza, status social oeducación del votante, mayor es la participación enlas elecciones. Pero la teoría ha perdido vigencia ensu aplicación a las democracias de los países desa-rrollados, por cuanto en la mayor parte de ellos elproceso de votar se ha facilitado hasta un punto enel cual los recursos necesarios son insignificantes.Lo contrario ocurre en los países menos desarrolla-dos. Por otra parte, esas teorías no explican bien lasdiferencias en la participación entre los distintospaíses (¿porqué la participación es tanto más bajaen Colombia que en Malta o en las Seychelles?), niexplican las diferencias entre elecciones de distintotipo o en distintos momentos, ya que los recursosnecesarios para votar no varían sustancialmente en-tre un tipo y otro de elección.

Como podrá verse, estas aproximaciones teóricastienen gran relevancia potencial en el caso de Gua-temala. Ciertas características de la administraciónelectoral, como el relativamente engorroso procesode registro, o la distancia del votante en relación conlos lugares de votación, hacen que los costos seansignificativos, en un contexto donde los recursos dela mayor parte de la población son relativamenteescasos.

Una segunda familia de teorías agrega a la con-sideración de los costos, los beneficios —reales osupuestos—16 que se derivan de la participación enlas elecciones. Si los resultados de las elecciones sonenteramente predecibles, los beneficios que se de-

16 Aunque la influencia del voto de cada individuo esminúscula, los estudios sobre el tema sugieren que losindividuos que participan tienen una percepción exageradade la importancia de su voto.

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rivan de la participación individual son percibidoscomo nulos. En cambio, el voto tiene mayor pro-babilidad de tener impacto si las elecciones son com-petitivas, un factor contextual que los análisis com-parativos relacionan positivamente con la participa-ción. La teoría también explica razonablementeporqué la gente vota menos en las elecciones per-cibidas como de menor trascendencia, y vota máscuando se realizan elecciones presidenciales o variaselecciones simultáneamente, en cuanto se suponeque ello aumenta el beneficio sin que varíe el costo.

Pero esta teoría no explica suficientemente bienporqué las diferencias son tan grandes. ¿Eran acasotan poco importantes los temas de la Consulta Po-pular de mayo de 1999 como para justificar unaparticipación tan baja? Se ha sugerido que en Gua-temala, el desencanto con los partidos políticos hatendido a producir un comportamiento que daríaalguna razón a esas teorías. Los beneficios del votopara un individuo con una percepción negativa delconjunto de partidos políticos, que considera quetodos harán lo mismo si llegan al poder, son evi-dentemente nulos. Por el contrario, hay momentosparticulares de mucha confrontación política, decrisis, candidatos con especial atractivo, o procesosde polarización ideológica, que actúan aumentandola percepción de la utilidad del voto.

Un tercer grupo de teorías, más en boga, argu-menta que la participación de los electores es elresultado de esfuerzos deliberados para persuadirlosa votar. La participación, entonces, dependería delos esfuerzos de movilización que tienen lugar en elcontexto de un proceso electoral. La teoría tiene lasmismas virtudes explicativas que la anterior, porquepuede suponerse que cuanto mayor es la importanciade una elección, mayores serán los esfuerzos demovilización que desarrollan todos los actores

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(partidos políticos) vinculados al proceso electoral,principalmente los contendientes.

Las teorías basadas en la movilización explicanmucho más adecuadamente las razones para los dife-rentes niveles de participación entre electores y elec-ciones de diferente tipo. Los esfuerzos y recursosutilizados para movilizar a los electores en una elec-ción nacional son muy superiores a los que se em-plean en una municipal y ello podría explicar lasdiferencias significativas en participación que seobservan.

Ello también se puede verificar en Guatemala, yla comparación de la Consulta Popular de mayo de1999 con las elecciones generales que se celebraronseis meses después es muy ilustrativa. Los temas dela Consulta eran particularmente relevantes, no seveían afectados por el desencanto ni con los partidos,ni con el sistema político en general. No se tratabade escuchar promesas que más tarde podrían serincumplidas, sino que los votos emitidos producíanun efecto directo en el marco constitucional. ¿Por quéla participación fue tanto más baja que en las elec-ciones generales subsiguientes, que presentaban to-dos los defectos de los que se suele acusar al sistemade partidos y al proceso electoral? Los argumentosde las teorías de movilización proveen una adecuadarespuesta. En el caso de la consulta, la movilizaciónestuvo principalmente a cargo de numerosas organi-zaciones de la sociedad civil, y de las propias autori-dades electorales, pero sin mayor participación delos partidos. Y hubo un empeño sistemático de mu-chas de esas organizaciones llamando a votar por elNO, o simplemente a no votar.

En el caso de las elecciones generales, el nivelde esfuerzos de las organizaciones de la sociedadcivil y de las autoridades electorales fue similar alde la Consulta, pero los partidos y los comités cívicos

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se involucraron en forma masiva en la movilizacióndel electorado. Si se compara la movilización reali-zada por unos y otros, resulta evidente que el ordende magnitud de la movilización partidaria es muchomayor que el de los restantes actores. En su conjunto,los niveles de movilización de la consulta fueronmenores cuando se los compara con los desplegadosen ocasión de las elecciones generales de noviembre.Ello podría explicar razonablemente la fuerte dife-rencia en la participación habida en la consulta po-pular y la ocurrida en las elecciones generales.17

4.

OTROS ARGUMENTOS

TEÓRICOS SOBRE LA

ABSTENCIÓN/PARTICIPACIÓN

Nuevas formulaciones se han propuesto ante laabundancia de experiencias actuales de abstención,y ante el dudoso valor explicativo de muchas expli-caciones teóricas. Aún cuando alguna de las compro-baciones que siguen tienen limitada relevancia en elcaso de Guatemala, vale la pena revisar brevementelos principales argumentos.

Desde una perspectiva macroanalítica, hay dosteorías que tratan de explicar las diferencia en losniveles de abstención.18 Por un lado, está la llamadateoría de la modernización, que vincula los procesos

17 Obviamente, ello no implica excluir otros factoresconcurrentes que puedan haber afectado la participación,como por ejemplo la relativa complejidad de las preguntas dela Consulta. Pero las diferencias de movilización aparecencomo un factor explicativo muy claro.

18 En esta sección, seguimos de cerca el resumen que traeel libro de Eva Anduiza Perea, op. cit. p. 14 ss.

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de industrialización y urbanización con el incre-mento de la participación popular. Se dice que losprocesos de desarrollo traen consigo aumentos en laintensidad de los estímulos ambientales, fundamen-talmente a través de los medios de comunicación demasas. El medio urbano reduce drásticamente loscostos de participación, pues vuelve más accesible alos ciudadanos, no sólo la información, sino los luga-res donde se vota. Y, finalmente, la modernizaciónproduce una expansión de las clases medias, que porsu posición en la estratificación social tienden adesarrollar actitudes políticas, a reaccionar más rá-pido ante estímulos políticos.

La otra teoría es la del modelo comunitario quepostula que la participación es en gran medida resul-tado de la integración social del individuo, de loslazos de intimidad e identificación que se crean enel seno de la comunidad. La vida urbana produceindividuos “sueltos”, sujetos aislados, sin el sentidode solidaridad como el que recrea la vida en la comu-nidad tradicional. La falta de identificación con losproblemas de su comunidad se reflejarían en las tasasbajas de votación. Para esta teoría, cuando más pe-queña, autónoma y bien definida sea una comu-nidad, más fácil es para los ciudadanos tomar par-tido en los conflictos políticos y participar.

En una perspectiva más microanalítica está elllamado modelo de Columbia que subraya la impor-tancia de la integración social del ciudadano comoun factor que favorece la participación. La categoría‘integración’ es distinta de la que se utiliza en elpárrafo anterior. En este tipo de pertenencia cuentael status socioeconómico del individuo, la educación,la estabilidad residencial, el estado civil, el mejoracceso a la información y a la cultura, y hasta laafiliación y/o la experiencia organizacional que se

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tenga, todos ellos elementos de una mayor inte-gración.

Y finalmente, frente a ella está el llamado modelode Michigan que atiende más a la relación entre elindividuo y el sistema político. Este modelo explicala voluntad del votante como las actitudes políticasa largo plazo, dejando en segundo lugar el papel quepuedan jugar las características socioeconómicascomo determinantes del comportamiento electoral.Así, son dimensiones importantes el compromiso conla política, el sentido de responsabilidad y debercívico o colectivo, la identidad partidaria o grupal,los sentimientos de interés, eficacia, cinismo o des-confianza hacia la política, etc. Este enfoque poli-tológico se complementa con los llamados factorescontextuales o institucionales que se mencionan másadelante (característica del sistema electoral y departidos, competencia, etc.).

5.

LOS ARGUMENTOS BASADOS

EN FACTORES INSTITUCIONALES

La literatura sobre el tema también discute un con-junto de factores institucionales que tienen consi-derable influencia en los niveles de participación, yque ayudan a explicar las diferencias existentes entrepaíses. El más obvio e importante de los factoresinstitucionales es la eventual obligatoriedad del vo-to. Cuando el voto es obligatorio como en Australia,Argentina, Chile, Costa Rica o Uruguay, la parti-cipación tiende a ser alta. Los estudios sobre el im-pacto de la introducción o eliminación del voto obli-gatorio efectuados en Australia y los Países Bajossugieren resultados superiores a los 10 puntos por-

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centuales promedio, cuando se mantiene o eliminala obligatoriedad.

En Guatemala, el voto fue obligatorio hasta 1985y los porcentajes de abstención de las eleccionesprecedentes no parecían ser altos. No obstante, noes posible entrar a calificar los aparentemente altosresultados de algunas elecciones de la década de lossetenta, porque el clima electoral anterior a 1985estaba calificado por la brutal represión al movi-miento popular y por los efectos de miedo y auto-control que originaban, sobre todo las políticas dela contrainsurgencia.

Otro factor considerado como influyente en losniveles de participación es la naturaleza del sistemaelectoral. En sistemas parlamentarios mayoritariosde circunscripción uninominal, los votos de la opo-sición no tienen “utilidad” en aquellos sitios en losque los resultados son previsibles. En cambio, en unsistema de representación proporcional los votosparlamentarios tienen mucha más probabilidad deser tomados en cuenta y de tener influencia. Tambiénse argumenta que el multipartidismo que suele estarvinculado a la representación proporcional aumentalas probabilidades de que los votantes se sientanrepresentados por un determinado partido. Ello hallevado a sugerir que el nivel de participación enpaíses con sistemas de representación proporcionaly una estructura múltiple de partidos tienen un nivelde participación más alta, y algunos análisis compa-rativos dan apoyo al argumento.

Por último, los sistemas que efectúan varias elec-ciones simultáneas y que las realizan en días festivostambién favorecen la participación. Se produce loque se llama el ‘voto en cascada’, porque el votopresidencial posiblemente arrastra consigo el restode las papeletas. La existencia de ‘elecciones con-currentes’, genera normalmente una alta concen-

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tración de votantes. Al respecto, vale la pena recor-dar que Guatemala viene de experimentar eleccionesgenerales que incluyen cinco elecciones simultáneas,su sistema electoral es proporcional, las eleccionesse realizan en día domingo y la gama de opcionesideológicas fue la más completa de los últimos cua-renta años. Pese a esta concurrencia de factores favo-rables, la abstención aun se mantuvo a niveles ele-vados, lo que sugiere la limitada validez de esosfactores específicos en el caso guatemalteco.

Es el último de los factores institucionales, quese relaciona con las modalidades prácticas para elejercicio del voto, el que pareciera tener considerableimportancia en Guatemala. Los esfuerzos requeridospara votar o el “costo” del voto, han tendido a desa-parecer como factor relevante de la discusión aca-démica, en la medida en que los distintos sistemaselectorales han logrado simplificar en extremo el actode emisión del voto, desarrollando el registro auto-mático, permitiendo el voto por correo o en Centrosde Votación que no corresponden a la residencia delvotante (por vía del uso del voto observado, como enUruguay o Australia), acercando la urna a los vo-tantes, y utilizando urnas móviles o procedimientosespeciales. En esas condiciones, el tema ya no tienela importancia anterior y la discusión se centra encuestiones de alta sofisticación tecnológica, como porejemplo el posible voto desde el hogar, por mediode Internet.

Pero la cuestión de la complejidad del acto devotar es central en Guatemala, y es uno de los focosprincipales del análisis y recomendaciones desa-rrolladas en las secciones siguientes. El voto en lascabeceras municipales obliga a muchos votantes arecorrer grandes distancias para ejercer su derechoy es un problema que aparece mencionado cons-tantemente en las discusiones sobre el tema de la

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participación. Como se verá en la parte correspon-diente, la distancia es un problema en ciertos mediosrurales, pero no el principal.

Pero un tema de especial relevancia en Gua-temala es el costo e inconvenientes relacionados conel proceso de registro ciudadano. En muchos paísesno se requiere un trámite especial para figurar en elpadrón electoral, y la inclusión en el mismo se haceen forma automática, sin necesidad de una gestiónespecífica por parte del ciudadano. El registro volun-tario por iniciativa del ciudadano es un factor impor-tante en la explicación del abstencionismo en lospaíses que la mantienen. Un país en el cual esosproblemas subsisten es Estados Unidos, y vale lapena incluir una cita que se refiere a la importanciarelativa de este factor:

En los Estados Unidos se ha reconocido desdehace mucho tiempo que uno de los principales factoresque limitan la participación son los dificultosos requi-sitos para el registro de los votantes. Especialmenteen los casos en los cuales las fechas límite para elregistro son muy anteriores a las elecciones y en queel horario de atención es limitado, el registro requiereconsiderables conocimientos, tiempo y energía —enun grado mucho mayor que el voto en sí mismo—. ...Las comparaciones entre la participación a nivel na-cional y la participación en los pocos Estados que notienen requisitos de registro, o en los que es posibleregistrarse en el mismo sitio y el mismo día de laelección ... sugieren diferencias de alrededor de 15puntos porcentuales.19

19 Arend Lipjhart, op. cit., p. 318.

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6.

ALGUNAS CARACTERÍSTICAS

DE LA EXPERIENCIA DE GUATEMALA

Guatemala presenta algunas características especia-les que conviene recordar antes de entrar en el aná-lisis de la información empírica. En primer lugar, seha argumentado que la participación electoral enGuatemala está fuertemente influenciada por el pa-sado reciente. El punto de partida de los análisisefectuados en el país es el reconocimiento de uncontexto histórico complejo marcado por dos hechospróximos. Un largo período autoritario cuyo rasgocalificador fue la tendencia a exclusiones políticas eideológicas utilizando la fuerza y, como ya se dijo,con voto obligatorio en clave de miedo generalizado.Y un reciente y breve trecho de quince años en elque se viene intentando la construcción de una socie-dad política democrática que no logra aún conso-lidarse plenamente. Es justamente en esta nuevaépoca que la abstención puede ser la expresión nega-tiva de un estado de ánimo. De hecho, son diversaslas interpretaciones que las ciencias sociales en Gua-temala han venido proponiendo frente al fenómenosocial de la baja participación ciudadana.

Se divulgaron tres explicaciones diversas. Una,la considera como un acto de retraimiento político,herencia del período anterior. Si el voto ya no esobligatorio, una conducta pasiva en lo político po-dría acarrear menos problemas. Otra, lo califica comoun abstencionismo de desconfianza. La experienciade quienes no votan estaría influida por el recuerdoinmediato de los fraudes electorales tan evidentes.La perversión del acto de votar y sobre todo el deescrutar (que fue el procedimiento utilizado por losgobiernos militares) desanima a un buen grupo degente, sobre todo aquellos con aptitudes para recor-

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dar. Finalmente, una tercera explicación sería la delabstencionismo de rechazo, el que no vota para nolegitimar un sistema en el que todavía no cree. Lossinsabores de esta incipiente democracia, que haestado tan llena de contradicciones y ambigüedades,hacen que sea posible que muchos, en otra forma deracionalidad distinta de la del ejemplo anterior, novisualicen los cambios efectivos que objetivamenteestán ocurriendo en la vida política.

Una explicación que habremos de desarrollarmás adelante, es que esas razones para no votar estánvinculadas a una falsa concepción de la política, auna elemental desconfianza por los políticos y lospartidos. O, simplemente, porque muchos creyeronque con la democracia todo se arreglaba. Los queesperaban más son probablemente los ciudadanosmenos favorecidos por el desarrollo y la crisis deestos años, pero están reflejando así una pobre con-cepción de la democracia política.

Es ajeno a esta investigación hacer una historiade la vida electoral de Guatemala. Basta señalar enesta parte del marco teórico, un importante fenó-meno vinculado al tema de la participación/absten-ción electoral: la volatilidad partidaria, que sin dudaes el resultado de las percepciones que el ciudadanodesarrolla en el acto de votar y que lo inducen a uncambio constante de las opciones partidarias. Basterecordar que los tres grandes partidos que concu-rrieron victoriosamente en la primera elección de latransición (1984), la de Asamblea Constituyente: elPartido Demócrata Cristiano, el Movimiento de Libe-ración Nacional y la Unión del Centro Nacional handesaparecido del escenario político.20 En la expe-

20 La DC ya no participó en 1999 en la elección presidencial.Obtuvo un diputado y así logró mantener su registro partidario.La UCN y el MLN fueron literalmente barridos en estas elecciones.

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riencia de otras sociedades donde no hay restauraciónsino instauración democrática, la ausencia de lealtadespartidarias puede producirse en la primera etapa dela transición, debido a la débil implantación parti-daria. El manejo de esta hipótesis se vuelve difícil ala luz de la reciente historia guatemalteca. ¿El fenó-meno de volatilidad está terminando en el país? Nopareciera existir una tendencia a la consolidación dedos o tres grandes partidos. Y aunque no es el propó-sito de esta investigación el realizar predicciones, loshechos de la coyuntura sugieren notorias dificul-tades para la organización del sistema político.

Es probable que la abstención electoral analizadaen el segundo capítulo y la volatilidad partidariaestén asociadas en cuanto estén expresando un ma-lestar ciudadano o una mala conformación de sucultura política. Es importante señalar que, de persis-tir estas tendencias anómalas, la consolidación de-mocrática estará en entredicho. ¿Por qué? Por cuantose trata de dos fenómenos que debilitan la cons-titución del sistema político, eje en torno al cual seconstruye la sociedad democrática.

7.

FACTORES ESTRUCTURALES,

CONTEXTUALES E INDIVIDUALES

DE LA ABSTENCIÓN

La abstención ha sido analizada como un compor-tamiento individual. Pero también debe ser vistacomo una conducta social en la que cuentan factoresindividuales, contextuales y estructurales. Los tres tiposde factores son importantes, sin duda con pesosrelativos distintos y tal vez variando en una di-mensión temporal.

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Una primera observación en torno a los factoresindividuales puede servirnos de punto de partida:¿los ciudadanos que no votan son diferentes en sus carac-terísticas socioeconómicas, culturales, ideológicas de losque si lo hacen?

Si los abstencionistas pertenecen de manera cier-ta a grupos sociales tradicionalmente excluidos porlas más diversas razones, la investigación deberíaapuntar a explicar porqué ocurre esto en los nuevosambientes que va creando la vida democrática. Hayalgunas particularidades individuales que tiendena contribuir a que algunos grupos homogéneos apartir de tales rasgos, participen o se abstenganelectoralmente. Pareciera ocurrir que en igualdad decondiciones los hombres tenderían a votar más quelas mujeres, y lo hacen aún más si están mejor integra-dos socialmente que otros, en su comunidad; y si elconjunto de sus interacciones es más abundante yvariada.

La educación desarrolla habilidades, dota de uninstrumental que aproxima más al ciudadano a lavida pública, al interés o al compromiso social, alflujo de informaciones, etc. Se ha observado tradicio-nalmente que el nivel de educación se correlacionapositivamente con la participación. El nivel de ingre-sos y una buena posición en la estructura social, no sóloacompañan a la educación sino que puede despertarmayor interés por los asuntos no personales, otorgarmejores oportunidades o habilidades para participar,resultado de una mayor exposición a influenciasculturales o ideológicas diversas. La edad es otrofactor relevante. No parece existir entre los jóvenesun mayor compromiso o un mejor sentido de solida-ridad e identidad. El género también es importante,en lo que se refiere, sobre todo, a la movilización yparticipación de las mujeres en contextos patriar-cales.

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En relación con el tema de las identidades, laparticipación o abstención puede relacionarse con lapresencia más o menos aguda de clivajes religiosos,diferencias etnolingüísticas, distancias culturalesregionales (rural y urbanos, sobre todo), etc. La hete-rogeneidad o la segmentación cultural, social, econó-mica, pueden influir también en los comportamien-tos ciudadanos.

El análisis considera la existencia de factores con-textuales, propios de cada elección. El más obvio ysimple es el clima. Si, a igualdad de los restantesfactores, en determinada elección se producenlluvias y tormentas, es obvio que la participacióndisminuirá. Eso ocurrió en varias regiones el 7 dediciembre de 1999.21 Las elecciones difieren contex-tualmente en las características de la competenciaplanteada: es también obvio esperar una menor par-ticipación en la segunda vuelta de las eleccionespresidenciales de 1999, dado los resultados casi defi-nitorios de la primera vuelta. Como se venía argu-mentando, las elecciones difieren en su tipo —laprimera vuelta de elecciones presidenciales convocamás votantes que una elección municipal—. Aúncuando son factores de difícil especificación, laselecciones difieren contextualmente en términos delcarisma de los candidatos participantes, de la situa-ción económica prevaleciente, la existencia de unacrisis política o económica y de factores similares.

El conjunto de rasgos mencionados anteriormen-te puede no ser suficiente para explicar la conductapolítica. Hay que considerar también lo que llama-remos el “marco institucional” como un factor es-tructural que estimula o disuade la voluntad ciuda-dana. Por un lado, está el conjunto de disposiciones

21 Ver informes del trabajo de campo de la USAC y la URL(componente 10 del Proyecto).

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legales y los procedimientos electorales, incluido elregistro electoral, que determinan el costo de votary, en el caso del voto obligatorio, el costo de no votar.Hay previsiones en la administración electoral queayudan al ciudadano, tales como horario y fechasadecuadas,22 acceso inmediato a las mesas de voto,trámites fáciles y directos para identificarse y paradepositar el voto, boletas bien impresas, cortesíaexplícita del personal que administra el acto delsufragio, etc. Como hemos señalado reiteradamente,esos factores son de particular importancia en el casoguatemalteco.

Entre los factores estructurales presentes en Gua-temala, la naturaleza de los sistemas electorales y laamplia gama de opciones ideológicas son factoresque contribuyen a la participación. Influye tambiénel carácter de las elecciónes: presidenciales, parla-mentarias, municipales o consultas. Las diferenciasentre los distintos tipos de elecciones en términosde la movilización de los recursos de los partidospolíticos serán utilizados para analizar la eficacia delas estrategias seguidas para incrementar la partici-pación.

Por último, no hay que olvidar que el elector votaporque hay partidos políticos que proponen candi-datos. Los partidos nacionales participan en toda ladimensión geográfica del país. Esa es la debilidadde los Comités Cívicos. Hay, pues, una relación delciudadano con el sistema partidario, sin que sea

22 Realizar elecciones el 26 de diciembre, es un claro ejemplode fecha particularmente inadecuada, aunque las autoridadeselectorales no hayan tenido alternativa. En el sentido en queestamos utilizando el concepto de factores institucionales, lasdesactualizadas disposiciones constitucionales que establecenun tiempo mínimo de días entre primera y segunda vuelta,son parte de esos factores —difíciles de cambiar, tal vez, perouna parte esencial del problema—.

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necesario que esté inscrito. Existen varias dimen-siones. Una, es que los partidos ofrecen claves paraorientarse en el mundo de la política, recursos paraayudar a decidirse finalmente para votar. En unaelección es importante la oferta electoral y la existen-cia de opciones. Su dimensión empírica es lo que sellama la propaganda partidaria, cuya calidad influyesin duda en la opción final. Lo más importante eneste aspecto es el conjunto de factores que llama-remos ‘la tradición electoral’, que alude a la fuerzaque tienen las herencias más o menos recientes, comoel fraude reiterado, la violencia y el temor, resultadode largos años de represión, todo lo cual puede deter-minar que un ciudadano vote pero no elija.

También es importante el anclaje que los partidospolíticos tienen en la sociedad, que es como decirlos vínculos orgánicos, ideológicos, emocionales, conlos electores. Una tradición partidaria no sólo pro-duce lealtades que se transmiten sino que movilizanmás fácilmente al elector. Lo contrario ocurre con unsistema partidario volátil. También es importante laexistencia de organizaciones sociales, vale decir, laorganicidad de intereses sociales particulares o cor-porativos, al menos por una razón: porque es unindicador que ya existe una tradición de partici-pación, de movilización, experiencias de lucha entorno intereses bien determinados. Una sociedadcivil más compleja y extensa, puede producir ciuda-danos más activos.

Finalmente, en la experiencia internacional tieneimportancia el tipo de campaña electoral que se llevaa cabo, los recursos financieros y publicitarios movi-lizados, el lenguaje y los mensajes, el uso de la Tele-visión, la Radio, los actos de plaza y los sofisticadosmétodos del marketing político. Hoy día, hay unacierta relación entre la calidad de la campaña que serealiza y la movilización de los votantes, pero la

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relación también es de cantidad. Esto no significanecesariamente que el que más dinero invierte, gana;significa que las probabilidades ciertas de triunfartienen relación positiva con el monto de las inver-siones realizadas.

En resumen, los factores individuales, contex-tuales y estructurales operan de manera cruzada enla decisión de abstenerse o votar. El voto es un actoindividual. El resultado de una votación es un hechocolectivo, de masas. Cualquier sociedad puede seranalizada a la luz de los componentes anteriormentecitados y esa es la tarea que nos proponemos, conlas limitaciones del caso, en la experiencia de lasociedad guatemalteca.

8.

CRITERIOS DE MEDICIÓN

Y PERCEPCIÓN DE LOS PROBLEMAS

Antes de entrar en la discusión de quiénes y cuántosvotan en Guatemala, es necesario hacer algunas con-sideraciones técnicas importantes acerca del pro-blema de la medición de la participación/abstención.La operación de medir y establecer la participaciónciudadana es esencialmente el resultado de una rela-ción que identifica cuántas personas votaron (cifraque forma el numerador) y cuantos estaban en con-diciones de votar (que forma el denominador). Elabstencionismo, obviamente, es la cara opuesta deesa medida. La medición es simplemente una opera-ción aritmética de división, pero que presenta com-plejos problemas de definición en la identificación delnumerador y, particularmente, del denominador.

La definición del numerador es relativamentesimple, y usualmente se utiliza el número de votosemitidos. En algunos casos —no muy frecuentes—

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se utiliza como numerador el número de votos vá-lidos. Así, por ejemplo, en los países en los cuales elvoto es obligatorio, la abstención tiene un ciertocosto, y puede considerarse que los votos en blancoy nulos son en parte una forma de abstención. Talfue, por ejemplo, el caso de las recientes eleccionesen Perú, en las cuales en la segunda vuelta la terceraparte del electorado optó por anular su voto, ante elretiro del candidato de la oposición. No es esa laexperiencia de Guatemala, y es claramente preferibleutilizar como numerador a los votos emitidos, ydiscutir separadamente la cuestión de los votos blan-cos y nulos.23

Gráfica 2COBERTURA DEL REGISTRO ELECTORAL, 1985-1999

77.2% 72.6% 71.3%

81.2%

1985 1990 1995 1999 Elecciones

Cobertura RegistroReg/PEV

23 Dado que el número de votos nulos y en blanco essignificativo en Guatemala —en noviembre de 1999 hubo un5% de votos nulos y un 3.6% en blanco— el uso de votosválidos disminuiría considerablemente la medida de laparticipación.

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Los problemas se vinculan usualmente con ladefinición del denominador más adecuado. La formatradicionalmente utilizada en Guatemala ha sido lade utilizar como denominador al número de ciuda-danos inscritos en el Registro Electoral, que mide loque podríamos llamar “participación (o abstención)de los registrados”.

La alternativa usual en los análisis comparativoses utilizar como denominador al total de personasen edad de votar (PEV). La principal razón que expli-ca su popularidad es que, a diferencia de la medidaanterior, proporciona una medida total de la parti-cipación. Adicionalmente, permite discriminar entredos tipos de abstención: la de aquellos que ni si-quiera llegan a registrarse, usualmente denominadacomo abstención primaria y la de aquellos que, auncuando estando inscritos, deciden por una u otrarazón, no votar, denominada abstención secundaria.

Como puede verse, los criterios usualmente em-pleados en Guatemala se limitan a medir la absten-ción secundaria. Ello sería razonable, en aquelloscasos de registros electorales permanentes, como losde Argentina o Costa Rica, que capturan a prácti-camente la totalidad de la población en edad de votaren ocasión de emitir un documento de identidadobligatorio.

Pero no es ese el caso de Guatemala. La ciuda-danía se adquiere de jure al cumplir los 18 años, y defacto al inscribirse en el Registro Electoral. La cues-tión de la abstención/participación parte de la ad-quisición de la ciudadanía, y no se limita al com-portamiento de aquellos que han completado —oal menos iniciado— el proceso administrativo deinscripción. Un argumento central en las propuestasque se efectúan más adelante es que el perfeccio-namiento de la ciudadanía por la vía de la incorpora-ción de los ciudadanos al registro, es una respon-

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sabilidad que no debe recaer sólo en el ciudadano,como sucede en la actualidad, sino que es sobre todouna responsabilidad del Estado.

Pero el criterio de medición de la participaciónempleado usualmente en Guatemala tiende a ocultaralgunas de las características reales de los problemasa enfrentar. La gráfica 2 presenta el total de ciuda-danos registrados como porcentaje del total de guate-maltecos en edad de votar, en las cuatro últimaselecciones generales.

Los datos así expuestos sugieren que el problemaque enfrenta Guatemala no es un problema de regis-tro de electores. La relación entre el número de per-sonas registradas y la población en edad de votar semantiene relativamente constante alrededor del 78%

Gráfica 3CRITERIOS DE MEDICIÓN

Y PERCEPCIÓN DE PROBLEMAS

Cambiodefinición del

problema

Población en Edad de Votar5,440,000

Registro Electoral sin corregir4,459,000

Registro Electoral Corregido3,344,250

Abstención secundaria s/corregir46.2%

Abstención primaria sin corregir55.9%

Abstención secundaria corregida17.4%

Abstención primaria corregida38.5%

Votantes del 7 de noviembre2,399,000

No-Cobertura real del registro15%

No-Cobertura real corregida36.3%

Población apta para Votar5,250,000

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y muestra claramente tendencias a la mejora. Locontrario pasa con los porcentajes de participaciónde los ciudadanos registrados. Los valores son mu-cho más bajos y tienden a disminuir con la excepciónde las últimas elecciones generales (1999). Las reco-mendaciones que surgen de este diagnóstico sonrelativamente obvias. Si bien es necesario mejorar lacobertura del Registro de Electores con vistas a quecomprenda la totalidad de la población, la principalpreocupación es la de motivar a los ciudadanos yainscritos a que voten. De allí la importancia asignadaa campañas organizadas alrededor de consignas co-mo “Vota, tu voto vale” y similares.

Pero la utilización del número de ciudadanosregistrados como patrón de medida o denominadortiene problemas adicionales, que van mucho más alláde los conceptuales. El Registro de Electores no esen la actualidad un patrón de medida confiable enGuatemala, en el sentido que los datos en él inclui-dos correspondan efectivamente a ciudadanos encondiciones de votar, porque residen en el muni-cipio que figura en el Registro como de residenciadel votante. Ello dista de ser así y es lo que se llama“un patrón enfermo”. Se trata de un Registro cuyaconstrucción comenzó en 1983 y que, en función delas imperfecciones del proceso de actualización desus datos, ha ido “envejeciendo” e incorporandoacumulativamente impurezas en los últimos quinceaños. No se trata de un fenómeno marginal, sino unode magnitud considerable. Las razones de esa degra-dación sistemática del Registro son esencialmentecuatro:a) Incompleta depuración de los fallecidos. Ésta

es una tarea de gran dificultad, ya que debenenfrentarse múltiples problemas, derivados de lafalta de denuncia de muchos fallecimientos, deinformación incompleta en algunos de los falleci-

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mientos denunciados y de mora en el envío delas partidas de defunción por parte de muchasautoridades municipales. En el caso específico deGuatemala, desde 1984 a la fecha se han elimi-nado del Registro por fallecimiento a 224,000personas. Pero, de acuerdo con la informacióndemográfica disponible, el número de fallecidosmayores de 18 años en ese período es de alre-dedor de 660,000 personas (Cf. Anexo Estadís-tico). Dado que el Registro, aún en la fecha enque se lo construyó originalmente, no incluía ala totalidad de la PEV, la cifra de “fallecidos ins-critos” es menor, pero aún así, el número presu-mible de fallecidos no depurados es sustancial,y probablemente llega a 300,000. En consecuen-cia, el orden de magnitud de las “impurezas” deeste origen puede estimarse en un 6.7% del totalde personas incluidas en el Registro.

b) Inadecuada depuración de emigrantes perma-nentes. Un número considerable de guatemal-tecos ha emigrado al exterior luego de haberseinscrito en el Registro Electoral.24 El InstitutoNacional de Estadística y el Centro Latinoame-ricano de Demografía han estimado que el saldomigratorio neto del período 1985-1990 fue de250,000 personas y de 200,000 en el quinqueniosiguiente.25 Si bien en años posteriores el número

24 Una motivación importante para solicitar la inscripciónen el Registro es el requerimiento de presentación de laCédula razonada para la emisión del pasaporte. Pero resultasuficiente la constancia de que se ha solicitado la inscripciónen el Registro Electoral, por lo cual es presumible que numerososemigrantes se hayan limitado a completar la primera etapadel proceso de registro al sólo efecto de completar ladocumentación necesaria para obtener el pasaporte y partir.

25 Según los cálculos que aparecen en el Informe deConsultoria del PNUD, La migración guatemalteca en los EE.UU.

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de emigrantes disminuyó, el saldo migratorioanual fue de alrededor de 30,000 personas a par-tir de 1995. Naturalmente, no todos los emigran-tes estaban registrados —muchos eran menoresde 18 años, o no estaban inscritos en el Registro—. Pero el número de emigrados incluidos en elRegistro y que no se les ha dado de baja, es sus-tancial, probablemente una cifra de magnitudsimilar a la de los fallecidos no depurados.

c) Incorporación incompleta por falta de razo-namiento de la cédula. Como se ha señaladoanteriormente, el procedimiento de registro em-pleado en Guatemala requiere una doble presen-tación del ciudadano. Según los datos corres-pondientes al cierre del padrón electoral para laselecciones generales de noviembre de 1999, elnúmero de personas que solamente habían cum-plido la primera parte del trámite era de 381,751,un 8.6% del total de personas incluidas en elRegistro. Si bien esta categoría tiene algún tras-lape con las anteriores (casos de personas queefectuaron la primera parte del trámite a efectosde obtener el pasaporte y emigrar, o de personasque no llegaron a razonar su cédula por haberfallecido), otras fuentes de información sugierenque todavía tiene una importancia cuantitativaconsiderable. Así, por ejemplo, la encuesta efec-tuada por ASIES luego de las elecciones indica queun 7% de las personas presumiblemente registra-

1980-96, preparado por A. Rincon, S. Jonas y N. Rodríguez,habrían unos 800,000 guatemaltecos que llegaron a ese país,incluyendo legales o ilegales. Según el Cuadro 1 de ese Informe,entre 1980 y 1996 fueron admitidos legalmente 161,793, fueronsujetos de deportación 104,998. Se calcula que por cada migranteadmitido hay por lo menos dos en situación anómala. Cf:Cuadernos de Desarrollo Humano, “Población y migración en elárea rural”, Guatemala, 1999, p. 14.

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das que no votaron no habían razonado su cé-dula.26 En el caso de la encuesta de la USAC un6.2% de los empadronados que no votaron indi-caron no haberlo hecho por la misma razón.

d) Falta de actualización de los datos de residen-cia. La residencia del ciudadano tal como figuraen el Registro define la mesa de votación a la quedebe ir: allí está el nombre del votante y es elúnico lugar en que puede emitir su voto, ya queen Guatemala no existen posibilidades de que unciudadano pueda emitir su voto en otras mesasde votación.27 Aunque teóricamente el ciudadanoestá en condiciones de votar,28 si el municipio de

26 De las 1,200 personas incluídas en la muestra, 347 señalaronque no votaron. De esas 347, 123 indicaron que no lo hicieronpor no estar registradas. Los porcentajes se han calculadosobre las 214 personas que no indicaron específicamente queno estaban registradas. Es probable que el porcentaje seasuperior al 7% indicado en cuanto el porcentaje de abs-tencionismo que resulta de la encuesta es inferior al que se dióen la realidad, y a que algunos de los entrevistados puedan nohaber estado registrados a pesar de no indicarlo al encuestador.

27 El llamado “voto observado” (en inglés tendered vote) esuna práctica utilizada por ejemplo en Uruguay para permitirque una persona vote (en las elecciones de circunscripciónnacional) en una mesa de votación deiferente de aquelladonde figura inscripto. Su voto se coloca en un sobre cerrado,y se computa luego de que las autoridades electorales verificanque su firma es correcta y que no ha votado en otro lugar. Elvoto por correo utilizado en Estados Unidos y Canadá y otrasmodalidades tienen el mismo efecto.

28 Si bien lo haría irregularmente en el caso de las eleccionesmunicipales. Ese parece ser un fenómeno de considerableimportancia en algunas municipalidades. Así, por ejemplo, elnúmero de inscriptos en el Registro Electoral en el DistritoCapital para las recientes elecciones fue de 758,500, mientrasque las estimaciones de población en edad de votar (residentesmayores de 18 años) para ese distrito en 1999 sólo llegan a600,000. Esas diferencias van más allá de los márgenes deerror.

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residencia está alejado del municipio de inscrip-ción original, las dificultades para emitir el votoserán considerables, ya que se requerirá un tras-lado costoso tanto en términos de tiempo comode dinero.

Ahora bien, la modificación en el Registro dellugar de residencia requiere razonar la Cédulaen el municipio de nueva residencia, un trámiteadicional que requiere tiempo y dinero. Perodebido a que la Cédula de Vecindad continúasiendo un documento aceptado de identidad, aúncuando corresponda a otro municipio, la moti-vación para efectuar el trámite de nueva resi-dencia es limitada. No es fácil estimar el númerode personas en esas condiciones, pero es probableque constituya un porcentaje significativo delRegistro. En la mencionada encuesta de ASIES el7.9% de las personas presumiblemente registra-das que no votaron indicaron que no lo habíanhecho por estar inscritas en un municipio dife-rente del de residencia. En el caso de la encuestade la USAC el número se eleva al 10.9%. Según elCenso de 1994, el promedio nacional de inmi-grantes inter-municipales fue del 24% del total,lo que revela la magnitud de quienes cambiande domicilio. ¿Cuántos de ellos han registradosu nuevo domicilio para efectos de votar?

Algunos datos de otro origen permiten teneruna idea aproximada de la magnitud del fenó-meno. El Cuadro correspondiente del Anexo Es-tadístico proporciona información sobre emi-grantes internos, proveniente del Censo de 1994.Como puede verse allí, alrededor del 80% de lapoblación vivía en un municipio diferente cincoaños antes del momento en el cual se recogieronlos datos. Esa magnitud puede compararse conlos datos de cambios en el Municipio de residen-

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cia incorporados al Registro. El total de los cam-bios efectuados a lo largo de los 15 años de vidadel Registro apenas llega al 3% del número deinscritos en 1999 —un 0.2% anual29 (Cf. datosdetallados en el Anexo Estadístico)—. La dife-rencia entre la magnitud de estos dos datos su-giere inequívocamente que las personas tiendena no registrar sus cambios de residencia.

En otras palabras el Registro —el patrón de medi-da de la participación— contiene un número signi-ficativo de personas a las cuales les resulta imposibleo muy difícil votar: fallecidos, migrantes, los que norazonaron su cédula y los que cambiaron de resi-dencia. No es fácil asignarles valores cuantitativosa cada uno de ellos. Pero la magnitud que puedeinferirse de la información proporcionada en lospárrafos anteriores sugiere que alrededor del 25% delas inscripciones en el actual Registro corresponden afallecidos, emigrados o a registración inadecuada o in-completa.

Es también importante recordar que el grado deimpureza del Registro crece con el tiempo. En laselecciones de Constituyentes de 1984, el recién cons-truido registro seguramente casi no tenía impurezas,y el empleado en elecciones anteriores las tenían enmenor grado que el utilizado en 1999. En otras pala-bras, parte de la disminución de la participaciónentre 1984 y 1989 se debe a que el “patrón de medi-da” era crecientemente imperfecto y tendía, por efec-to de la “inflación” del Registro, a exagerar el fenó-meno del abstencionismo.

29 El número de cambios de domicilio aumentó signi-ficativamente en 1999, pero aún así los valores son muy bajosen comparación a la presumible migración interna.

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El dato alternativo de la población en edad devotar (PEV) no está totalmente exento de problemas.En primer término, no es el producto de una conta-bilidad precisa, como lo es el número de inscritos enel Registro, sino que se trata de una estimación esta-dística —confiable, pero estimación al fin—. En se-gundo término, hay diferencias entre el denomina-dor teóricamente adecuado —población apta paravotar— y la PEV. Como se ha señalado anteriormente,la PEV incluye residentes mayores de 18 años que nopueden votar,30 como los extranjeros residentes, mili-tares y policías, a quienes la ley no concede la fran-quicia, e inhabilitados por otras causas. En el casode Guatemala deben excluirse a alrededor de 60,000militares y policías, excluidos de la franquicia oaptitud para votar, así como a reos condenados, paralos cuales no hemos podido obtener estimacionescuantitativas. Pero la PEV es un mejor patrón demedida, y esos errores son inferiores al 5%. Por otraparte, no se trata de errores acumulativos, sino queconstituyen una proporción aproximadamente cons-tante de la Población en Edad de Votar. No ha sidoposible obtener estimaciones del número de extran-jeros residentes mayores de 18 años. Pero hemossupuesto que el total de residentes no incluidos enla franquicia —policías, militares y extranjeros resi-dentes— es de alrededor de 200,000. En consecuen-cia, la estimación utilizada más abajo para la pobla-ción apta para votar es de 5,250,000.

El tema de la medición no es una cuestión me-ramente teórica, sino que tiene una profunda influen-

30 Ello hace que la PEV sea una medida inadecuada enpaíses que son fuertes receptores de migración, como EstadosUnidos en la actualidad o Argentina y Uruguay, a principiosde siglo. Pero ese no es el caso de Guatemala, donde sepresenta el fenómeno opuesto: emigración.

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cia en la definición y la percepción de la naturalezadel problema de la abstención. El número de inscritosen el Registro Electoral utilizado para las eleccionesde 1999 (Reg) era de 4,459,000. La población en edadde votar (PEV) para 1999 puede estimarse en 5,440,000personas y, en consecuencia, la población apta paravotar (PAV) se estima en 5,240,000 personas. El 7 denoviembre votaron 2,397,000 personas (Vot).

Utilizando los datos en la forma usual, resultaque el 82% de los 5,440,000 ciudadanos mayores de18 años estaba inscrita en el Registro (Reg/PEV). Sidescontamos de la población residente a los no in-cluidos en la franquicia, la cobertura del Registrosube al 85% (Reg/PEVCorr). En la confortable pers-pectiva de esos datos, la cobertura del Registro esadecuada y el probable abstencionismo primario esun problema acotado, que apenas llegaría al 15% sitodos votaran.

En cambio, de los 4,459,000 inscritos sólo votó el53.76%, la medida de la participación tradicional enGuatemala. El problema pareciera ser el de un abs-tencionismo secundario que llega al 46.24%, lo quesugiere que no existe mayor motivación para votaru otro tipo de dificultades para hacerlo. La preguntaque surge de esa visión del problema es obvia ¿Cómollevar a las urnas a ese 46.24% de guatemaltecosinscritos que no se acercaron a los centros de vota-ción? Por cierto, esa visión también tiene conse-cuencias en la asignación de recursos, y los esfuerzosde motivación recibieron la tajada del león.

Pero si introducimos en el análisis el hecho deque el Registro contiene un número significativo deerrores, y estimamos los mismos en un 25% del totalde inscritos, el análisis y la identificación de los pro-blemas se modifica radicalmente. Si se utiliza elnúmero corregido de inscritos en el Registro (Reg-Corr) que es de 3,344,000 la abstención total —la

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relación entre población en edad de votar y votan-tes— no varía. Pero la cobertura real del Registro(RegCorr/PEV) baja del 85 al 63.7%. La participaciónmedida en la forma tradicional en Guatemala pasadel publicitado 53.76% a un mucho más aceptable71.7%, cuando se utilizan los datos corregidos delRegistro (Vot/RegCorr). Como puede verse en lagráfica, esas diferencias cambian la percepción dela naturaleza del problema de la participación.

La percepción que surge de utilizar los actualescriterios de medición es la de un problema menorde registro (15%) y un problema central de ciuda-danos que, estando inscritos, no concurren a votar(46.2%). Pero si se utilizan criterios de medición másadecuados, cambia la naturaleza de los problemas.La abstención continúa siendo alta, pero su causaprincipal son los ciudadanos no registrados (36.3%)y la abstención de los ya registrados aparece comoconsiderablemente menor (18.2%).

En la tercera parte de este trabajo se analizaráen mayor detalle el comportamiento de distintascategorías de electores, tratando de utilizar en loposible la importante distinción entre abstencio-nismo primario y secundario. Dada la relativamentepequeña diferencia entre PAV y PEV y la gran difi-cultad de efectuar estimaciones de la PAV por género,edad o etnia, utilizaremos en lo que sigue a la pobla-ción en edad de votar como patrón de referencia.Lamentablemente, no siempre es posible obteneresos datos, ya que si bien puede estimarse razona-blemente la PEV a nivel global y por género, su distri-bución por rangos etarios, por alfabetismo o poretnia, es compleja y de imposible estimación con lainformación disponible.

Capítulo III

LOS FACTORES INDIVIDUALES

EN LA PARTICIPACIÓN

1.

INTRODUCCIÓN

Las relaciones entre las características individualesde los electores y sus niveles de abstencionismo hansido estudiados con frecuencia en otras sociedades.Se trata de un primer tema frecuentemente anali-zado. Ciertas regularidades que aparecen en el com-portamiento del abstencionista son bien conocidas.Un viejo trabajo comparativo de uno de los teóricosmás importantes de la ciencia política, S. M. Lipset,las presenta así:

Las pautas de participación política muestran unparecido sorprendente entre países: Suecia, EstadosUnidos, Noruega, Finlandia y otros ... Los hombresvotan más que las mujeres; quienes tienen más edu-cación votan más que los menos educados; el citadinomás que los que viven en espacios rurales; los quetienen entre treinta y cinco y cincuenta años votan másque los más jóvenes y los casados más que quienes nolo están; las personas de mayor status más que las debajo status y los miembros de organizaciones votanmás que los no afiliados ...31

31 S.M. Lipset, Political Man, Londres, Heinemann, 1969, p.182 (Traducción nuestra).

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En el caso de Guatemala, no es posible obtenerinformación confiable y/o detallada respecto a todaslas variables mencionadas por Lipset. Si bien losdatos por género y por rango etario son detallados yconfiables, los referidos a educación son de difíciluso, ya que no han sido calculados con criteriossimilares. Así, por ejemplo, el Registro Electoralclasifica el nivel educativo en términos de analfa-betos y no analfabetos, mientras que las encuestasllevadas a cabo dentro de este proyecto han pregun-tado a los entrevistados cual fue el último año deestudios cursado.

La información sobre residencia urbana o rural.Si bien se dispone de información relativamentedetallada en el ámbito municipal (tanto para losregistrados como para los que votaron (o no) ennoviembre de 1999, las clasificaciones de urbano yrural utilizadas en Guatemala son muy antiguas yresultan de una vieja disposición gubernamental dela época de Ubico.32 De acuerdo con esa clasificación,un municipio que contiene una concentración urbanaen la que vive el 85% de la población del municipioobviamente tendrá una proporción muy alta de po-blación urbana. Pero también la tendrá un municipioen el que el 80% de la población se concentra enpequeñas aldeas típicamente rurales que, según esadefinición de 1936, constituyen habitantes urbanos.Ello puede sesgar las interpretaciones.

La información relativa a la composición étnicade la población es relativamente confiable, en cuantose basa en las estimaciones de proporción de pobla-ción indígena correspondientes al Censo de Pobla-

32 Se trata de un Acuerdo Gubernativo del 7 de abril de1938, que establece una definición de lo que es rural y urbanoque ha perdido actualidad. Ver, Guatemala: el rostro rural deldesarrollo humano, 1999, Guatemala, p. 131.

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ción de 1994, suficientemente reciente. Pero los cál-culos se hacen por porcentaje de población en elmunicipio, lo cual sólo permite una aproximación.Por el contrario, se carece totalmente de informaciónsobre el estado civil de registrados y votantes, sobresu pertenencia a organizaciones y especialmentesobre la condición socio-económica, el lugar que elvotante ocupa en la estratificación social, que cons-tituye una variable decisiva en todo análisis.

Las siguientes secciones analizan la informacióncuantitativa disponible, agregando en cada caso losdatos e información cualitativa recogida por las Insti-tuciones que participaron (componentes) en la inves-tigación. Obviamente, la profundidad del análisis esmucho mayor en lo que se refiere a género o edad.

2.

EDAD Y PARTICIPACIÓN:

¡AQUÍ SÓLO VOTAN LOS QUE

ESTÁN EN LA FLOR DE LA EDAD!

La edad es un factor personal importante al analizarlas modalidades de comportamiento ciudadano. Alhablar de edad estamos pensando, en primer tér-mino, en la juventud. No hay una regularidad empí-rica de alcance internacional que en este momentopermitiera afirmar que el joven es más propenso paraestar a favor de aceptar mayores compromisos polí-ticos o de otro tipo, pero de carácter social. De hecho,las simpatías, o la solidaridad con los otros, el desa-rrollo de un sentido profundo por el bien común ocon los valores de la equidad y la justicia social, nocorresponden necesariamente a una etapa de la vidapersonal, a la edad, sino a determinados momentoshistóricos, que podrían llamarse movimientos deruptura, tal como ocurrió al final de los años sesenta

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en todo el mundo. Fenómeno del cual los guate-maltecos no fueron ajenos.

Ciertamente, ha habido períodos en la historia,hoy día lejanos, en que se produce una mayor sensi-bilidad por la participación en acciones colectivas,en modalidades de gran actividad social y política.Y son los jóvenes los que particularmente están pre-sentes con su generosidad y valentía. En la historiade Guatemala, ha habido varios momentos en que lajuventud estudiantil ha sido protagonista de accio-nes y proyectos colectivos, como las luchas contralas dictaduras. En Guatemala eso es un recuerdo delpasado, como ocurre en todas partes, en lo que Ha-bermas llama la pérdida de las “energías utópicas”.

Gráfica 4REGISTRADOS QUE NO VOTAN

SEGÚN GRUPOS DE EDAD(Abstención como se mide en Guatemala)

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65 y mas

60-64

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El ambiente político nacional es distinto. Y porello, no es esa la situación que indica la informaciónestadística disponible en el caso de la Guatemala dehoy. En forma similar a lo que sucede con los datosglobales, la forma en la cual se mide la abstenciónen Guatemala arroja resultados engañosos, particu-larmente en lo que se refiere a la participación delos jóvenes. En las elecciones de noviembre de 1999,votaron 106,440 jóvenes de 18 y 19 años, que repre-sentaban el 59.9% de los 177,569 jóvenes de esa edadregistrados. Ese porcentaje de participación es simi-lar —y aún levemente superior— al de los adultosde 45 a 49 años, de los cuales sólo votaron el 58% delos registrados. La gráfica 4 proporciona informacióncompleta de los niveles de abstención por rangosetarios, medidos en la forma tradicional, es decir conel método de la abstención secundaria.

Los datos así medidos sugieren un comporta-miento relativamente uniforme, no correlacionadocon la edad de los votantes. Entre los 18 y los 60 años,la abstención promedio en las elecciones de noviem-bre fue del 43.7%, pero la dispersión alrededor delvalor promedio es muy pequeña —unos cuatro pun-tos porcentuales—. La abstención obviamente au-menta a partir de los 60 años, en función de losproblemas de salud y de las dificultades de movi-lidad que tienen estos grupos etarios.33

Pero lo señalado sólo es, como en el caso anterior,una consecuencia directa de utilizar el número deciudadanos registrados. Si la abstención se mide enrelación con la población en edad de votar (PEV), losresultados cambian radicalmente. La gráfica 5 detallaesa información.

33 En el Anexo Estadístico se incluye información muchomás detallada: los valores absolutos para cada uno de losgrupos etarios considerados.

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Gráfica 5ABSTENCIONISMO MEDIDO EN RELACIÓN

CON LA POBLACIÓN EN EDAD DE VOTAR (PEV)

65 y mas

60-64

55-59

50-54

45-49

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El comportamiento reflejado en la gráfica es con-sistente con las regularidades que identifica Lipseten el análisis comparado: los jóvenes votan signi-ficativamente menos que los adultos y, pasada ciertaedad, la abstención comienza nuevamente a aumen-tar. Las tasas de participación más altas se encuen-tran en el grupo de 35 a 55 años.

Las diferencias se explican por el hecho de quela mayor parte de la abstención de los jóvenes esprimaria, es decir, no votan porque ni siquiera estánregistrados. Ello resulta visible en la gráfica 6, quecompara información de los que aparecen en el Re-gistro Electoral con datos demográficos (poblacióntotal).

La gráfica indica claramente que la principalfuente de abstención entre los jóvenes es la falta deregistro, lo que va disminuyendo con la edad hasta

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desaparecer pasados los 35 años. Pareciera que aque-llos que llegan a la edad de votar se tomaran sutiempo antes de registrarse —unos quince años—.La gráfica y los datos más detallados del AnexoEstadístico proporcionan una clara confirmación delos argumentos anteriores sobre las imperfeccionesdel Registro: en efecto, nótese que a partir de los 35años las cifras son “negativas”, aparecen debajo dela línea cero. Eso obedece al hecho que hay máspersonas en el Registro que en la población residente,que se explica por las ya mencionadas imperfeccio-nes que tiene actualmente el Registro de Ciudadanos.

Vale la pena hacer un breve resumen de las con-clusiones principales que surgen de las gráficas ante-riores y de la información más detallada incluida enel Anexo Estadístico.● En primer lugar, la abstención se concentra en

los jóvenes que, entre los 18 y los 30 años, pre-

65 y mas

60-64

55-59

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45-49

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Gráfica 6ABSTENCIÓN PRIMARIA POR RANGOS ETARIOS

(PEV - REG)/PEV

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sentan índices de abstención superiores en másde un 40% a los niveles promedio de la población.Ese grupo es un componente cuantitativamentesignificativo del abstencionismo: en efecto, si esosjóvenes votaran con la misma intensidad en que votanlos adultos que están entre 35 y 55 años de edad, laparticipación global aumentaría en un 10.8% (Cf.Anexo Estadístico).

Puede apreciarse la importancia cuantitativade ese grupo. Del total de 5,467,000 personas enedad de votar, lo hicieron sólo 2,400,000. Pero el62% de los más de 3,000,000 de no votantes —untotal de algo más de 1,900,000 personas— teníanentre 18 y 35 años de edad. Datos completos dela distribución del abstencionismo se dan en lagráfica 7.

● En segundo lugar, el abstencionismo de los jó-venes es primario y se relaciona con la no inscrip-ción. Si tomamos el ejemplo más dramático —elde los jóvenes de 18 y 19 años— resulta que decada 100 jóvenes, sólo votan 22.7. De los 77.3 que

Gráfica 7DISTRIBUCIÓN DE LA ABSTENCIÓN TOTAL

POR RANGOS ETARIOS

18-24 (34.20%)45-54 (8.10%)

55-64 (7.20%)

65 y más (8.50%)

25-34 (27.80%)

34-44 (14.20%)

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no votan, 62.2 no están inscritos y los restantes15.1 corresponden a casos de jóvenes que novotaron a pesar de estar inscritos regularmente.Para ese rango etario, el abstencionismo primarioexplica el 80.5% del abstencionismo total. Si bienla importancia relativa del abstencionismo pri-mario disminuye en los rangos de 20 a 24 años yde 25 a 29 años, continúa representando un por-centaje elevado (63.6 y 51.7% respectivamente).Si se lograra que el 90% de los jóvenes se inscri-bieran y continuaran votando como lo hacenhasta ahora los inscritos de esa edad, la partici-pación aumentaría en 8.1%. La gráfica 8 hace unacomparación de la estructura del abstencionismo

Gráfica 8REGISTRO Y ABSTENCION

EN DOS GRUPOS DE EDADES

18 y 19 años

(Reg - Vot)/Reg = 40.1%(PEV – Vot)/ PEV = 77.3%

(PEV - Reg)/PEV = 62.2%

45 a 49 años

(Reg – Vot)/Reg = 44.7%

(PEV – Vot) /PEV = 37.3

(PEV - Reg)/PEV = -0.8%

Vot = 22.7

Reg = 37.8

PEV = 100 PEV = 100

Reg = 108

Vot = 62.7

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entre los más jóvenes y el del grupo de mayorparticipación, los adultos de entre 45 y 49 años.

Las diferencias con el grupo adulto utilizadopara comparación son extremas. La participaciónelectoral de ese grupo es mucho mayor: 62.7 decada 100 guatemaltecos de entre 45 y 49 añosvota. La medida de abstención primaria es casiimposible, porque en esos rangos etarios el Re-gistro comienza a tener números elevados demuertos y emigrados, al extremo que hay máspersonas de esa edad en el Registro Electoral queen la población (véase la parte superior de lacolumna de la derecha, que excede el tamaño dela columna de la izquierda). Con todo, la infor-mación sugiere que para ellos la abstención pri-maria debe ser muy baja, y que, a la inversa de

Gráfica 9CORRELACIÓN ENTRE PORCENTAJE POBLACIÓN

URBANA Y ABSTENCIONISMODE MAYORES DE 60 AÑOS

Porcentaje de población urbana

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lo que ocurre con los jóvenes, el grueso de laabstención de ese grupo es secundaria.

● En tercer lugar, y como podía esperarse, el abs-tencionismo aumenta entre las personas mayoresde 60 años. A diferencia del caso anterior, se tratade abstencionismo secundario, ya que la mayorparte de las personas en esos rangos etarios estáninscritas. Este fenómeno está relacionado con losproblemas de salud propios de la edad, refor-zados por los problemas de traslado a los centrosde votación. Este grupo es de significación cuan-titativa menor: si, facilitando el acceso a los cen-tros de votación, este grupo votara al mismonivel que la población de 35 a 55 años, la parti-cipación global sólo aumentaría en un 2.3%.

La gráfica 9 sugiere la importancia de la cer-canía a las Juntas Receptoras de Votos para estegrupo. Los adultos mayores de 60 años residentesen zonas urbanas votan significativamente másque los de zonas rurales.

● En cuarto lugar, el abstencionismo de los jóvenesque están registrados es menor al del conjuntode la población, aunque no demasiado diferente.El abstencionismo entre los registrados de 18 y29 años es de 41.3%, menor al 44.6% correspon-diente al del grupo de 35 a 55 años. Si bien estaaparente anomalía puede deberse a que estamosutilizando un patrón de medida imperfecto —elregistro—34 puede señalarse que, como ya fue

34 Como se discute más adelante, las imperfecciones delregistro no se distribuyen de manera uniforme entre losdistintos rangos etarios. Es razonable esperar que el númerode imperfecciones sea mayor en los rangos etarios mayores.Así, por ejemplo, el hecho de que entre los 35 y los 55 años elnúmero de registrados sea bastante mayor que la poblaciónresidente de esas edades, sólo puede explicarse por vía deesas imperfecciones.

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señalado en el caso de las mujeres, una vez regis-trados, los jóvenes votan en proporciones similares ala del resto de la población. De nuevo, entonces, elproblema es la inscripción electoral.

¿Cuáles son las razones explicativas para esa bajaparticipación política de la juventud? Diversas inves-tigaciones realizadas sobre la juventud hablan de sutránsito desde la rebeldía al narcisismo. Puede noser totalmente cierto pero este cambio de civilizaciónque estamos viviendo sin duda tiene efectos despo-litizadores para cualquier rango de edad y de hechoafecta a vastos sectores de la población en todo elmundo.

Es posible afirmar hoy día que la democraciarepresentativa nunca ha gozado de tanta salud y entan distintas partes de la geografía universal, y almismo tiempo nunca ha experimentado amenazas yquebrantos que vienen de los nacionalismos, de lasfuerzas de los fundamentalismos, de los malos efec-tos de la globalización, del tipo de crecimiento eco-nómico basado en el mercado. Una despolitizacióncreciente amenaza la raíz misma de la democracia,

“Yo he platicado con bastantes jóvenes yno les interesa la política. Cuando uno em-pieza a hablarles, se aburren y se van. La polí-tica es para más adelante, para los adultos…estamos en plena edad en que nos chamus-queamos, vamos a la piscina, vamos con lanovia… los jóvenes no le agarran prioridad aesas cosas …De todos modos no me van aaumentar el sueldo y tengo que seguir traba-jando”. (Joven de una área precaria metropolitana,FLACSO, p. 29).

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que es el ejercicio de la participación política. Para-dójicamente, los años noventa han sido una décadatanto de democratización como de una crecientedesilusión con los procesos democráticos. La gentejoven se encuentra en el centro de estas dos ten-dencias.35

Aunque se trata de muestras no representativas,puede ser de interés mencionar las razones que seesgrimen para no inscribirse o no votar, tal comosurgen de las encuestas realizadas por la USAC. Alre-dedor del 50% de los entrevistados en sus aldeas deorigen no estaban inscritos. La razón principal ale-gada por los más jóvenes (68.6%) para no inscribirsees falta de tiempo, lejanía o desinterés, y disminuyemarcadamente en los mayores de 50 años (36.5%).La segunda razón, que afecta a un 25.0% de los jóve-nes se relaciona con problemas de documentación(carencia de cédula) o de información, porcentajesque aumentan para los mayores de 50 años (31.7%)particularmente por el mayor número de entrevis-tados que no conocían los trámites. Por último, comopodía esperarse, un 14.3% de los mayores de 50tenían problemas de salud o eran muy mayores deedad. En ese grupo, un 6.3% de las entrevistadasconsideró que no era necesario registrarse por sermujer.

La razón principal para no votar era el no estarregistrado. De los que estaban registrados, aproxi-madamente un 33% alegó razones de trabajo, un 9%la lejanía de las Juntas Receptoras de Votos y/oproblemas de transporte, un 28% tenía problemas dedocumentación (inscrito en otro Municipio, extravíode cédula, no razonamiento de cédula), un 9% pro-blemas de edad y un 4% varias otras razones. Sola-

35 Idea Internacional, “Youth and Democracy: Is there aCrisis?”, Democracy Forum, Dec, 1999, p. 1.

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Y ahora recordemos los diversos movi-mientos administrativos para ser ciudadano.Al cumplir los 18 años, los jóvenes deben efec-tuar dos trámites importantes: obtener su cé-dula de vecindad e inscribirse en el registroelectoral. Pero si bien la mayor parte de losjóvenes obtiene su Cédula apenas cumple sus18 años, se toman su tiempo —a veces variosaños— para registrarse electoralmente. ¿Có-mo explicar ese lapso? A partir de las discu-siones habidas en los grupos focales, parecieraque un alto porcentaje de jóvenes obtiene deinmediato su cédula de vecindad porque esoles otorga más que simbólicamente el recono-cimiento de la mayoría de edad. Pero sobretodo, les sirve para identificarse en la bús-queda de trabajo. A los jóvenes de otro estratosocial, la cédula les permite obtener la licenciade conducir. A unos y otros, los autoriza paraparticipar en centros de vida adulta. Pero notienen ninguna prisa por ir a la oficina del TSEa inscribirse como votantes potenciales, yaque asignan escaso valor a ese acto. El interésdiferencial entre los documentos “útiles” co-mo los de identidad y los que no lo son tanto,como la inscripción en el Registro Electoral,se da en todas las sociedades. Es por ello queen muchas de ellas se intenta vincular amboshechos. Así, por ejemplo, en el caso de losEstados Unidos se busca captar al votantecuando concurre a buscar su carnet de con-ducir.

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mente un 17% de los encuestados indicó que dejó devotar por falta de interés en las elecciones, o por nocreer en los políticos o los partidos. Los datos de laURL, para una muestra más reducida, y con pregun-tas diferentes, se incluyen en el Anexo Estadístico.

3.

VOTO Y GÉNERO: ¿LA POLÍTICA

ES ASUNTO DE HOMBRES?

Se viene diciendo con razón que a esta democraciaque se está construyendo en Guatemala todavía lefaltan muchas cosas. Junto a la incorporación ciuda-dana de los pueblos indígenas, la incorporación dela mujer a la política. Sin duda, son muchas las caren-cias que la califican; y en relación con la ciudadaníafemenina los problemas son graves porque el atrasotiene raíces de larga longitud en la historia y en laestructura social y cultural. El recorrido para que lamujer se incorpore a la mayoría de edad del votouniversal ha sido demorado. Cuando el voto fuecensatario sólo votaban los hombres con algunosrecursos; la mujer, por su condición, no tenía bienes.

“...Esto viene sucediendo desde que esta-ban nuestros abuelos... antes decían que lamujer no tenía derecho a nada; por ejemplo, auna herencia, pues decían que el esposo la ibaa ayudar en todo sentido... Los padres, decíanbueno, vos sos mujeres y al fin y al cabo quea vos no te sirve para nada la cédula, sólo enel hogar te mantenés”. (Declaración de una mu-jer de Santa Lucía Cotzumalguapa, Escuintla,tomado del documento de FLACSO).

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52.4

41.6

Luego se introdujo el voto —obligatorio— a los alfa-betas, pero para la mujer fue optativo y cuando sehizo universal, el voto de la mujer tuvo que serpúblico. El voto público, en las condiciones históricasautoritarias de Guatemala, era la esencia de lo nodemocrático.

En la sociedad guatemalteca hasta hoy día exis-ten marcadas diferencias entre la participación polí-tica de las mujeres en relación con los hombres. Esuna situación de hecho, no legal. Como en el casodel análisis por edad, la forma usual de medir losniveles de participación por género minimiza lasdiferencias. El 53.8% de participación promedio ennoviembre de 1999 se compone de un 58.4% de parti-cipación masculina, que compensa una más bajaparticipación femenina, del 47.6%.

Nuevamente, los datos de participación medidosen relación con la población total permiten llegar auna perspectiva diferente. La gráfica 11 sigue loresume bien.

Gráfica 10PARTICIPACIÓN ELECTORAL POR GÉNERO

(Medida usual = (Reg-Vot)/Reg)

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TotalMujeresHombres

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38.5

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Gráfica 11ABSTENCIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA POR GÉNERO

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Como puede verse, la abstención total masculinallega al 44.7% (29.0 + 15.7), mientras que la femeninallega al 67.0% (47.9 + 19.1). De esos datos surgenalgunas conclusiones de interés:● El abstencionismo total de las mujeres es un 50%

superior al de los hombres. Ello explica un por-

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centaje considerable del abstencionismo total, alpunto que si las mujeres hubieran votado en lamisma proporción que los hombres, la partici-pación electoral hubiera aumentado en 11.2 pun-tos porcentuales (Cf. Anexo Estadístico). De los3,041,000 personas en edad de votar que no lohicieron, 1,831,000 —el 60.2%— fueron mujeres,como lo indica la gráfica 12.

● Si bien las mujeres se inscriben menos que loshombres y votan menos que ellos, lo hacen enproporciones diferentes. En el caso del abstencio-nismo primario, los valores para las mujeres sonsuperiores en más del 50% al de los hombres. Sise lograra que el nivel de inscripción femeninofuera similar al de los hombres, la participaciónelectoral global hubiera aumentado el 6%, supo-niendo que el comportamiento de las inscritasfuera similar a los promedios actuales de lasmujeres (Cf. Anexo Estadístico).

● Por el contrario, la dispersión de los datos esmucho menor en el caso de la abstención secun-

39.8%

60.2%

Hombres

Mujeres

Gráfica 12DISTRIBUCIÓN DE LA ABSTENCIÓN TOTAL

POR GÉNERO

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daria —las mujeres se ubican un 10% bajo lamedia, y los hombres un 10% arriba de ella—.En otras palabras, una vez registradas, las muje-res votan en proporciones similares a la de loshombres. El impacto sobre la participación totalde esfuerzos destinados a lograr que aumente laproporción de mujeres registradas que votentiene un impacto cuantitativo apreciablementemenor: si las mujeres inscritas votaran en la mis-ma proporción que los hombres, la participacióntotal sólo aumentaría el 3.8% (Cf. Anexo Esta-dístico).

Estas marcadas diferencias entre la participaciónelectoral femenina y masculina es de frecuente ocu-rrencia en otras sociedades, aun cuando rara vez enla magnitud que presenta en el caso de Guatemala.Examinando esta dimensión negativa de la realidadguatemalteca, caben numerosas preguntas relativasa cómo se jerarquizan las diferencias, por qué y dequé manera se desarrolló la cultura política de unoccidental, que por tan largo tiempo ha logradoexcluir a las mujeres de toda actividad política for-mal. ¿Cuáles han sido los estilos para la actividadpolítica que han tenido las mujeres a su disposi-ción?36 ¿Por qué la diferencia sexual implica unadesigualdad social?

Ha sido una separación típicamente segregadoraapoyada en una definición intencionalmente perver-tida de los ámbitos públicos y privados y en el inte-rior de un debate entre “naturaleza” y cultura. En lavida privada, la política no entra y ese valladarprotege el hogar como recinto exclusivo de la vidaíntima, de un fuero estrictamente individual donde

36 Jill Conway, “El concepto de género”, en M. Lamas, op.cit., pp. 22-24.

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la mujer se encuentra. Hoy día el movimiento femi-nista ha reivindicado con éxito la noción de que lofamiliar también es público y que lo público puedeser político. En esa virtud se apoya toda la campañade respeto a los derechos humanos de la mujer por-que es en el gineceo moderno donde la cultura ma-chista la aísla, y el hombre la ultraja.

Todo esto tiene diversas derivaciones, pero engeneral explicaría porqué las mujeres en la sociedadtradicional están excluidas del poder y relegadas alámbito doméstico. Y porqué en el mundo moderno,el mejor índice de secularización lo constituye elgrado de participación de la mujer en los ámbitoshasta hace poco reservados para el macho. La moder-nidad democrática no es compatible con esta pers-pectiva patriarcal del género.

Al analizar el impacto de los factores educativosy étnicos en las secciones siguientes, veremos queesas diferencias se profundizan. Ahora bien, todoesto no es un resultado natural de la evolución delas cosas humanas. Es una construcción cultural queimplica organización, demandas y conflictos y quela sociedad guatemalteca, pluriétnica, tiene que en-frentar y resolver. La abstención política de la mujeres un hecho cierto, pero más aun la de la mujer indí-gena. Esto último está expresando algo de mayormagnitud que la mera participación electoral. Es sóloun detalle de un síndrome de segregación que losprocesos de secularización deberán alterar profunday rápidamente. Es la punta del iceberg que demuestracomo la cultura tradicional violenta los derechoshumanos en un mar agitado por el machismo, lasdesigualdades, la intolerancia. Otras experienciasenseñan, sin embargo, que todo esto puede cambiary, de hecho, esas cosas están cambiando en Gua-temala.

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4.

EL SUFRAGIO EN UNA

SOCIEDAD MULTIÉTNICA

La pregunta que todos se hacen es ¿Influyen lasnuevas condiciones democráticas en la manera comoparticipan las poblaciones indígenas? En la respuestaestán presentes factores sistémicos e individualesque influyen tanto como lo hacen con la poblaciónladina. Hay algunas condiciones estructurales quetienen también una significativa fuerza individual,lo que a veces vuelve difícil la distinción entre facto-res contextuales y personales. ¿Es la condición indí-gena una de carácter sistémico?

En realidad lo estructural es el conjunto de condi-ciones socioeconómicas que hasta hoy día han mar-cado la vida de la población indígena. Lo étnico tieneuna significación cultural determinante y en conse-cuencia, admite una gran variación de comporta-mientos individuales. Esto es particularmente evi-dente en la relación múltiple y variada que existeentre los grupos étnicos y su vida política. La riquezade tales conductas forma parte de los efectos que lademocracia política produce.

Ha sido muy difícil en esta oportunidad realizaralguna reflexión que conecte la riqueza de la cosmo-visión indígena y su concepción de la participación,con la participación política en general como unámbito de acción de la cultura ladina. No se trata deun tema nuevo pero sí planteado de nueva manera,reconocida la plurietnicidad de esta sociedad. Elmeollo de este problema, que no corresponde ana-lizar aquí, reside en el reconocimiento de derechospolíticos, esencialmente individuales con la acredi-tación de derechos colectivos, que les correspon-derían a los ciudadanos indígenas en cuanto perte-necientes a una etnia.

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En el pasado, los grupos indígenas tuvieron par-ticipación en diversos aspectos de la vida pública,hicieron alianzas con fuerzas políticas y se com-prometieron de diversa manera en el ejercicio delpoder local y comunal. Algunos estudios empren-didos en esta dirección no pudieron ser consultadospor la naturaleza de esta investigación. De modo quenos manejamos con datos secundarios, u originadosen esta investigación, que reflejan o son parte de unaconducta externa a esa cosmovisión indígena.

Al reflexionar de manera especial sobre los gru-pos indígenas, encontramos que los individuos quelos forman tienen los rasgos comunes de una culturapropia y diferente del resto de la sociedad. Esasdiferencias no existen socialmente en expresionespuras sino en una evidente gradualidad, en un pro-fundo proceso de mestizaje. Tal vez esto contribuyea explicar que los sectores mayas no tengan res-puestas políticas similares, adhesiones partidariascomunes, formas ideológicas emparentadas entre sí.La relación entre participación política y etnia esmúltiple y plural.

Un examen preliminar de los datos disponiblesindicaría que la participación electoral de los indí-genas en relación con los ladinos no tiene diferenciassignificativas si se mantiene la distinción entre absten-ción primaria y secundaria. Las gráficas 13, 14 y 15correlacionan la participación observada en cadamunicipio en las Elecciones Generales de 1995 y 1999y en la Consulta Popular de 1999, con la proporciónde población indígena en el municipio de acuerdoal Censo de 1994. Como puede verse allí, no haydiferencias significativas en el comportamiento delas poblaciones indígena y ladina en las eleccionesgenerales. Apenas puede señalarse una leve ten-dencia —no significativa estadísticamente— a unamayor participación entre la población indígena. La

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Porcentaje Población Indigena

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Gráfica 13CORRELACIONES ENTRE PARTICIPACIÓN Y ETNIA,

ELECCIONES GENERALES, 1999


CONSULTA POPULAR, 1999


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tendencia a una mayor participación indígena enocasión de la Consulta Popular de 1999 que aparecióen el índice de correlación de Pearson, no parecereflejarse en la gráfica. Es un problema técnico queen todo caso no desautoriza el comentario, pues conocasión de la Consulta, hubo un consistente esfuerzode movilización de la opinión pública indígena quedio algún resultado.

Dadas las limitaciones de la información disponi-ble, no ha sido posible efectuar las estimaciones departicipación utilizando la PEV, sino que se ha debidorecurrir a la medida más utilizada de participaciónde los ciudadanos registrados (Vot/Reg). No ha sidoposible hacer cálculos globales relativos a la absten-ción primaria de la población indígena, pero losdatos de las tablas que siguen, provenientes de lasencuestas (no representativas) efectuadas por la USAC

y la URL sugieren que la abstención primaria —falta


ELECCIONES GENERALES, 1995


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de registro— tiene un mayor impacto entre la pobla-ción indígena.

Las diferencias se acentúan cuando el análisis serealiza a la luz de variables más sensibles, comoeducación (alfabetización) y género, que tienen quever directamente con las condiciones materiales deexistencia. Por ello la tasa de inscripción es más altaentre los hombres indígenas y la de abstención másalta entre mujeres. La gráfica 16 exhibe una relaciónnegativa entre participación y género en el caso delos indígenas en las últimas elecciones. De manerageneral, las condiciones estructurales señaladas limi-tan la participación electoral y devalúan la condiciónciudadana de importantes grupos indígenas. Lascondiciones culturales también están presentes, favo-reciendo o limitando esa condición.

Se pueden hacer algunas consideraciones acercade los factores estructurales. La población indígenaes portadora de los rasgos que más negativamentepueden influir en su eventual participación electoral.Mencionemos el analfabetismo y la baja condicióneducativa, las condiciones de pobreza extrema y las

Cuadro 2INSCRIPCIÓN EN REGISTRO POR ETNIA

(Porcentajes)

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situaciones de desigualdad social, etc. También exis-ten factores culturales que atan el sujeto a su comu-nidad y que no se sabe en qué medida pueden limitaro favorecer la participación en la política nacional.

Las dificultades para comprender el español sonun impedimento relativo, tanto como el deficientemanejo de símbolos y conductas de tipo moderno/occidental que privan en el ambiente político. Lamujer indígena es particularmente sensible a esteconjunto de rasgos, todos ellos adversos a la decisiónde participar en asuntos de naturaleza política, comose analiza más adelante.

La pertenencia a la comunidad, según algunosantropólogos, en crisis desde hace algún tiempo, estodavía muy importante. Para efectos de este trabajo,

Gráfica 16RELACIÓN ENTRE PARTICIPACIÓN FEMENINA

Y POBLACIÓN INDÍGENA, 1999


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recordemos que en general los lazos con la comuni-dad —reales o imaginados, tradicionales o redefi-nidos después del conflicto— contribuyen a confor-mar en muchas esferas del pensamiento, la imagende la sociedad de pertenencia. La noción de comu-nidad comprende todas las formas de relación carac-terizadas por un alto grado de intimidad personal,profundidad emocional, compromiso moral (o reli-gioso), cohesión social y continuidad en el tiempo.37

La comunidad indígena tiene una estructura rela-cional corporativa apoyada en identidades lingüís-ticas y otra, de autoridad, dirigida por el consejo deancianos; y está además íntimamente vinculada conformas de vida social/religiosa, como las que pro-mueve la cofradía.

Mencionamos estos datos porque sin duda en elcomportamiento electoral, la determinación de estaestructura socioreligiosa de autoridad puede serimportante en la selección de candidatos o partidos,en la decisión de abstenerse o votar y hasta en laparticipación activa o no en la militancia partidaria.Sin embargo, pareciera que esos factores culturalesy estructurales determinan reacciones distintas notanto en la intención de votar como en las prefe-rencias partidarias, ideológicas y políticas. La razónprimaria para entender esas reacciones es que elextendido mundo indígena no es homogéneo. Haydiferencias entre los grupos lingüísticos, en aspectosregionales y en experiencias de mayor o menor dis-tancia con sectores ladino/urbanos. En el interior dela comunidad tradicional, de la aldea o del poblado,se han venido produciendo cambios significativos,

37 Hay muchísimas definiciones de lo que es comunidad.Hemos tomado algunos rasgos generales, que aparecen demanera descriptiva en el capítulo “La Comunidad”, de Nisbet,La formación del pensamiento sociológico, Amorrortu, Bs.As.1986, p. 71.

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tensiones sociales o procesos de diferenciación queatribuimos por lo menos a factores como los quesucintamente se mencionan a continuación:a) La primera división se origina en la dinámica

socioeconómica del crecimiento, que estableceuna inevitable división del trabajo en el interiorde las unidades productivas, la apropiación dife-rencial del excedente económico, el aprovecha-miento de diversas oportunidades o iniciativasde mercado (campesinos agricultores versus co-merciantes, por ejemplo); mayor o menor aproxi-mación a los centros urbanos mayores, etc.

b) Una segunda diferenciación se establece a partirde las nuevas formas de relacionamiento socio-cultural con el mundo ladino, y el aprovecha-miento de ofertas y oportunidades de caráctereducativo y cultural en general. Formas de vida,estilos de consumo, que cambian en función dela también inevitable penetración de otras cultu-ras y debilitamiento en numerosos casos de lasviejas estructuras tradicionales de la cofradía yla comunidad corporativa.

c) La proximidad del conflicto armado, particular-mente virulento en la mayor parte de municipiosde predominio indígena, ha dejado vigentes fac-tores que separan, dividen y hasta hostilizan lavida de los habitantes de la comunidad. Ha que-dado una herencia de desconfianzas y miedos,que por momentos vuelve difícil la convivencia(expatrulleros, excomisionados militares, exgue-rrilleros), a veces agudizada por la ubicua pre-sencia de elementos militares en la aldea.

d) Desde hace algún tiempo también es una fuentede diferenciación interna la creciente presenciade iglesias evangélicas, de distinta denomina-ción, emergencia que aparece en una sociedadtradicionalmente católica. La línea divisoria reli-

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giosa, no es motivo de conflictos violentos hastael momento, pero establece criterios internos deseparación funcional dada la magnitud del creci-miento evangélico.

e) Finalmente, las prácticas democráticas inevita-blemente han introducido otros factores de dife-renciación interna, esta vez, de carácter políticoo ideológico resultado de las diversas afiliacionespartidarias. Estas diferencias conviene distin-guirlas de las que se mencionaron más arriba. Serefieren a nuevas formas de identidad partidariaque estimula la lucha electoral que es natural-mente competitiva en el interior del universoindígena.

En resumen, mecanismos de diferenciación socialactiva están presentes en el interior del mundo ruralen general y en el mundo indígena en particular, loscuales introducen nuevos elementos de clasificaciónsocial. En la medida en que son realmente ‘nuevos’y dinámicos, descomponen (disuelven) los anteriorespatrones de relacionamiento tanto en el interior deese universo como en relación con la sociedad na-cional. Para comprender el comportamiento de lapoblación indígena habría que analizar que en igual-dad de condiciones, los indígenas tienden a moversepolíticamente de manera diferente en función delvigor de sus lazos o prácticas ‘hacia el exterior’. Suconducta política varía si están más o menos inte-grados socialmente que otros sectores de la sociedadglobal, si el conjunto de sus interacciones es másabundante, más variado y más frecuente con sujetosdiferentes a ellos.

Una información resultado de una investigaciónespecial centrada en la observación de 12 municipioscon población mayoritaria indígena (K’iché, Kaqchi-kel, Mam, Q’èqchi y Tz’utujil) con ocasión de las

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elecciones generales de 1999 presenta algunos datosinteresantes.38 Los resultados complementan lasotras informaciones que se dan en este documento.Llama la atención, en primer lugar que no haya unaregularidad en el voto indígena ni entre todos ellosni entre municipios de la misma etnia. Así, entre dosmunicipios de mayoría kaqchikel, en Sololá la par-ticipación ascendió a un 60%, y en San Martín Jilo-tepeque solamente fue de un 44%. Lo mismo ocurreentre dos municipios de mayoría K’iché, Totonicapán(61%) y Santa Cruz del Quiché (47%).

La variación en las preferencias para votar en losrestantes municipios considerados sugiere que nohay un patrón común de participación de la pobla-ción indígena. Sin embargo, los dos sitios de más bajavotación fueron escenarios particularmente golpea-dos por la guerra. ¿Habrá alguna relación entre expe-riencias de alta violencia con baja participación? Se hizoel ejercicio comparativo, pero la participación pro-medio en los municipios afectados por el conflictosólo pareciera ser algo menor que en los restantes.

En cuanto a la pertenencia étnica de los can-didatos a alcalde en esos municipios, 59 de ellos(71%) fueron identificados como indígenas y los 24restantes (29%) como ladinos. Este dato se comple-menta con los resultados, que dieron el triunfo a loscandidatos indígenas en una relación de 11 a 1, rela-ción que mejora así la que se obtuvo en 1995.

Las entrevistas realizadas en estos sitios y laobservación participante realizada, arrojan tres re-sultados generales. Primero, la inclinación de losvotantes indígenas a votar por candidatos indígenas;aunque los electores consideraron que si bien ese esun factor importante, también toman en cuenta otros

38 Componente No. 16 “Participación electoral de los pueblosindígenas”, Klaro Comunicaciones.

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aspectos como la honradez, el cumplimiento de loscompromisos comunitarios y las buenas relacionescon todos. En segundo lugar, la creciente presenciade candidatos indígenas, lo cual es expresión de unaumento del protagonismo de políticos indígenas enla vida democrática en la vida nacional. En tercerlugar, la participación electoral global continúa sien-do más o menos la misma, sin que se alcancen ymenos aún, se superen, los porcentajes de 1985.

En los 12 municipios considerados se registrarondos fenómenos que no reflejan necesariamente lo queacontece nacionalmente. Por un lado, la tendencia auna participación errática de los votantes indígenas(70%, 48%, 50% y 56%) en las cuatro elecciones gene-rales). Y por el otro, que no es cierto que el voto porel candidato local sea siempre mayor que el que seproduce por candidatos nacionales. El interés por lolocal es en consecuencia muy relativo, tan grande ono, como puede serlo por el ámbito nacional, talcomo lo demuestra la variabilidad muy grande queaparece en estos municipios.

En los 12 municipios analizados, participaron 83candidatos a alcalde, de los que 71 (85.5%) fueronpropuestos por partidos políticos y sólo 12 (14.5%)por Comités Cívicos. Comparado con la elección de1995, no sólo disminuyó el número de estos últimossino que en los resultados finales, favorecieron a lospartidos, en una relación de 9 a 3. Las observacioneshechas in situ en el marco de la investigación que secomenta, el resultado de los grupos de trabajo y lasentrevistas realizadas por la USAC/URL, permitensacar otras dos conclusiones generales, de carácterpreliminar por lo limitado de la muestra. En primerlugar, la mayoritaria opinión de los votantes se quejaque nunca conocieron a quienes eran los candidatosa diputados de su departamento:

...ninguno de los entrevistados o participantes en

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los grupos focales de los 12 municipios y sus aldeas,indígenas o ladinos, tienen un claro conocimientoacerca de los diputados por la lista nacional, dipu-tados al Parlacen, y en muchos casos de los diputadosdistritales. Más aún, ignoran el proceso de selecciónde los mismos...También se comprobó que el “voto conjunto” es

el más frecuente y puede calificarse de inercial por-que se producen juntos tanto el voto (tal vez másrazonado) por el alcalde y por el presidente, y luegopor los otros.39 Esta opinión no puede generalizarsepues también es evidente la existencia del voto cru-zado. Los que votan por los Comités Cívicos, porejemplo, lo hacen también por algún candidato presi-dencial, y ya ese voto es cruzado.

Otra conclusión importante es el reconocimientode muchos de los entrevistados, de que en esta opor-tunidad fueron visibles y reiterados los esfuerzos dediverso origen —ONG, TSE, partidos políticos, organi-zaciones cívicas, etc.— para estimular la partici-pación política a través de numerosos métodos deconvencimiento público. La población recibió infor-mación de diversos tipos de propaganda cívica ypolítica, aspecto que se analiza más adelante. Sinduda hay diferencias en las campañas de propagan-da y sensibilización en favor del voto, en la ciudadcapital, en las cabeceras departamentales, en otrosmunicipios y en los pequeños pueblos y aldeas.

5.

EDUCACIÓN Y PARTICIPACIÓN

La educación es un típico rasgo individual que puedeinfluir en el nivel de participación en la vida pública.

39 Klaro Comunicaciones, Sección IV, Conclusiones, p. 1.

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En esta investigación partimos de premisas reduc-cionistas al casi equiparar educación con el saber leery escribir, no olvidando que esta habilidad mínimaes sólo el punto de partida de un proceso educativo.En todo caso, la valoración del entrenamiento educa-tivo como factor individual es sumamente impor-tante en el análisis de los comportamientos sociales,porque la educación desarrolla habilidades intelec-tuales, entrega al sujeto un instrumental que le per-mite aproximarse más y de mejor manera a la vidapública, permite desarrollar y experimentar un hori-zonte mayor de intereses y valores, pone a la dispo-sición del hombre más educado un mayor flujo deinformaciones de todo tipo y, sin duda alimentacualidades que tienen que ver con distintas expre-siones de compromiso social. Justamente lo contrarioocurre con las personas que tienen bajos niveles deeducación formal.

En la óptica del análisis, se trata de un factorindividual que juega un papel importante en la deci-sión de participar en la vida política. Siendo tambiénel voto una decisión individual, una conducta perso-nal, no puede ser ajena esta conducta a los nivelesde información que se van produciendo en el escena-rio político y sobre todo en el momento electoral. Lacapacidad de discernir en relación con las distintaspropuestas en juego dependen de las habilidadesintelectuales que la educación produce. Es cierto queel compromiso político puede tener una dimensiónideológica y/o emocional importante, pero el con-junto de factores tienen en este caso un componenteinformativo, instrumental, en el que es justamenteimportante, el saber leer y escribir. Éste es el mínimode las habilidades ciudadanas —también es un dere-cho— para poder comunicarse bien con el mundoexterior.

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La sociedad guatemalteca, como ha sido dichoen otra parte de este Informe, vetó durante largosaños el derecho ciudadano a participar a los anal-fabetos. Se corrigió esta grave limitación con diver-sos razonamientos. Sin duda el más importante deellos tiene que ver con la conciencia de la respon-sabilidad que el mismo Estado tiene de atender,como servicio público básico, el derecho a la edu-cación universal. En sociedades como la guatemal-teca, donde una importante masa de la población nosabe leer y escribir, o son analfabetas funcionales(que aprendieron, pero perdieron las habilidadesadquiridas por falta de uso) no es posible limitar lacalidad ciudadana a estas personas. En una demo-cracia el número es importante, porque atribuyerasgos legitimadores. Una minoría, no necesaria-mente ilustrada, hizo política durante casi un siglo.

No se trata de hacer aquí un análisis general dela estructura educativa de la población guatemalteca.Pero pueden comentarse algunos de los datos deta-llados en el Anexo Estadístico referidos al nivel deeducación de los entrevistados por la USAC y la URL.Recordemos que estas entrevistas fueron hechas enpoblados donde los entrevistados eran ciudadanosque no fueron a votar y que comprueban con susrespuestas la importancia del factor educativo. El36% de las mujeres ladinas en esa muestra confiesano haber estudiado nunca, cifra que sube al 72%entre mujeres indígenas. El 28% de analfabetos ladi-nos contrasta menos con el 49% de los indígenas. Lasdiferencias son más acusadas cuando se examinanlas cifras a partir de los diversos niveles educativos.Por ejemplo, la comparación entre mujeres adultasmaduras, ladinas e indígenas que han cursado laescuela primaria es de 44% y 19% respectivamente.Entre hombres adultos maduros, ladinos e indígenas

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con educación primaria, los datos son de 49% y 43%respectivamente.

Los datos generales de esta investigación arrojanresultados bien conocidos en Guatemala. No es nin-guna novedad, en consecuencia, afirmar que son máspropensos a votar los ciudadanos alfabetos y/o conmayores niveles de educación, y más entre hombresque mujeres. La gráfica 17 proporciona datos pornivel de educación y alfabetismo.

De la gráfica 17 pueden extraerse algunas conclu-siones interesantes: tanto las mujeres alfabetas comolos hombres analfabetos tienen niveles de abstenciónsimilares a los de la población en general. Los hom-bres alfabetos, en cambio, presentan una abstencióninferior en un 15% al promedio general. Por su parte,la abstención de mujeres analfabetas es muy elevaday superior en casi un 50% al promedio general. Apesar de la magnitud de la diferencia, su impactocuantitativo en la participación global es limitado:aunque se pudiera lograr que el voto de las mujeresanalfabetas (inscritas) equivalga al promedio de la

Gráfica 17ABSTENCIÓN SECUNDARIA

POR GÉNERO Y ALFABETIZACIÓN

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población, la participación sólo aumentaría en 1.2%(Cf. Anexo Estadístico).

Otros datos recogidos sugieren que el absten-cionismo de los analfabetos es levemente menor enlos municipios con predominancia de población indí-gena, tanto para los hombres como para las mujeres.Ese dato no es necesariamente contradictorio. Dadoque en los municipios indígenas el analfabetismo essignificativamente mayor, puede atribuirse el fenó-meno a la disminución de lo que en el estudio de laURL se denomina como distancia psicológica.

Los datos anteriores miden la abstención secun-daria, utilizando las medidas usuales. La informa-ción respecto a la abstención primaria por nivel edu-cativo es limitada y proviene fundamentalmente dela encuesta de la USAC, reflejados en el cuadro 3.

Pareciera que en relación con la decisión de ins-cripción es más importante la edad o el género quela educación. La decisión de inscribirse dependemenos de la educación que la decisión de votar. Enel caso de los indígenas alfabetas sus tasas de absten-ción primaria no son diferentes a las de los ladinos,pero la participación electoral es mayor entre alfa-betos ladinos que indígenas.

La información recogida indica con claridad queel núcleo “duro” de la abstención está constituido

Cuadro 3REGISTRO POR NIVEL EDUCATIVO - ENCUESTA USAC

(Porcentajes)

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por mujeres analfabetas e indígenas. Las declara-ciones de numerosas mujeres indígenas entrevis-tadas corroboran de nueva manera, una forma direc-ta y explícita, cómo las diferencias de sexo jueganun papel aun más importante en el interior de lasociedad indígena. Las respuestas que expresan unaactitud frente a la sociedad recuerdan que “la políticaes cosa ajena a ellas, pues eso es para los hombres”. Enefecto, muchas no tienen cédula de vecindad, noestán inscritas, no fueron a votar, no se interesan porla política porque su responsabilidad es cuidar a losniños, preparar la comida y arreglar la casa. Todoesto es bien sabido pues la sociedad tradicional defi-ne el papel de la mujer de manera diferente y encorrespondencia con una actitud vital de que “siem-pre ha sido así’. Es el concepto de lo “natural” comola expresión, a este nivel, de lo biológico. Los sexostienen papeles naturalmente diferentes, se dice y enla política, el hecho de votar, esto aparece más im-plícito.

Pero ello no es así, pues es bien sabido que sonfactores culturales los que establecen las prescrip-ciones relativas a lo que es propio de cada sexo. Ladefinición de los respectivos papeles corresponde auna íntima y profunda conformación de la culturatradicional. La noción actual, básica, es que los com-portamientos sociales no pueden ser explicados enfunción exclusivamente de los hechos biológicos. Lode exclusivo significa aquí que no todo depende delo social; hay también en el género una dimensiónsimbólica cultural construida a partir de las dife-rencias sexuales. Y en lo social entran aspectos eco-nómicos, políticos y sociales.40

40 Marta Lamas, “Introducción”, en Marta Lamas (Ed.), Elgénero: la construcción cultural de la diferencia sexual, PorrúaEditores, México, 1996.

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La experiencia de Guatemala confirma que elorden social tradicional, el supuesto orden naturalde la comunidad indígena, genera percepciones espe-

El perfil más negativo de la ausencia totalde ciudadania estaría representada por unamujer indígena, joven, analfabeta, habitantede una aldea lejana.

Cuadro 4LOS CASOS EXTREMOS:

¿VOTÓ EL 7 DE NOVIEMBRE? ¿ESTÁ INSCRITO?¿LE INTERESAN LAS ELECCIONES?

(Valores porcentuales)

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ciales sobre el sexo, que se manifiestan con fuerzaen las formas de acción que se dan en la vida socialy política. Es bien sabido también que las conductastradicionales adquieren una enorme fuerza colectiva,condicionan o determinan casi inconscientementeesos comportamientos, porque se corresponden connormas y valores esperados y sancionados religio-samente. Son normas culturales implícitas que estánen el fondo colectivo de la vida social, y por lo tanto,que regulan los comportamientos del hombre y lamujer, en una compleja interacción de carácter eco-nómico, social, político, religioso.

Los datos de las dos encuestas efectuadas abonanesta afirmación. Se presentan, en el cuadro 4, deforma concentrada y en los casos extremos, parasubrayar las diferencias.

6.

OTROS FACTORES

En esta última sección, se agrega alguna informaciónsobre aspectos importantes del proceso electoral, entanto tienen que ver con las circunstancias que favo-recen o dificultan la participación ciudadana. Se tratade dimensiones relativas a la vida política guate-malteca en la coyuntura actual y que por eso debie-ran merecer un tratamiento más extenso de habersetenido la información necesaria. El primero de esosaspectos se refiere al impacto que los años de con-flicto armado puedan haber tenido en la actual acti-tud de los ciudadanos. De manera más precisa, lapregunta sería cómo reaccionan a la participaciónpolítica aquellos que experimentaron la violencia demanera más o menos directa.

Se intentó conocer una eventual relación entrela participación o la abstención (secundaria) ahí

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donde el conflicto armado fue más agudo, movidospor la hipótesis de que alguna significación con-ductual podría tener esa reciente experiencia histó-rica. La gráfica 18 (que es una gráfica de “caja”)exhibe resultados de la conflictividad y participaciónpor municipio. Se hizo una selección de aquellos quefueron zonas de guerra, comparados con otros muni-cipios donde o no hubo conflicto o éste fue marginal.A nuestro juicio los resultados no son concluyentes,en el sentido que la abstención fue relativamente másalta en los municipios donde el conflicto armado fuemás agudo. Véanse en las dos imágenes como la líneahorizontal refleja el desnivel, más alto en el de laizquierda, que corresponde a municipios donde elconflicto fue más agudo.

Otro tema importante se refiere a la participaciónpolítica que puede ser estimulada o no por inter-medio de los llamados Comités Cívicos. Se trata de

Gráfica 18RELACIONES ENTRE

CONFLICTIVIDAD Y ABSTENCIONISMO

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Conflictividad por Municipio

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una modalidad creada por la legislación electoral,para estimular la organización local y la presenciaactiva de la ciudadanía en el ámbito municipal. Laparticipación, ahí donde hay Comités Cívicos no esmayor. La información del TSE indica que de un totalde 330 municipios, sólo en un 44% de ellos se hanorganizado Comités Cívicos y sólo en un 8% loscandidatos han obtenido un porcentaje mayor del25% de los votos depositados. Esto último se recogeen la gráfica 19, donde la línea horizontal de la cajade la derecha se encuentra más abajo de la línea dela caja de la izquierda. Esta gráfica pretende esta-blecer o medir la competitividad de los ComitésCívicos en relación con los Partidos Políticos. Losniveles de abstención son marginalmente mayoresen los municipios en los cuales participaron ComitésCívicos. De hecho, los partidos políticos no puedeny no deberían ser sustituidos por ninguna de estas

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Comites Civicos Competitivos (obtienen mas del 25% del voto)

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Gráfica 19COMPETITIVIDAD ELECTORAL

DONDE HAY COMITÉS CÍVICOS

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formas de organización. La democracia la construyenhasta ahora los partidos políticos, si nos atenemos ala experiencia de todos los países en los últimos cienaños.

Número de Instituciones trabajando en Departamento

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Gráfica 20RELACION ENTRE EL NÚMERO DE INSTITUCIONES

CONDUCIENDO CAMPAÑAS DE EDUCACION CIVICAY NIVELES DE PARTICIPACION ELECTORAL

POR DEPARTAMENTO

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El tercero y último aspecto se refiere al impactoque tuvo en el ambiente electoral de 1999 el conjuntode campañas a favor del voto. Se trata de un temaimportante por la significación que tienen tambiénlos esfuerzos realizados por instituciones cívicas,ONG y las propias autoridades gubernamentales. Noobstante el interés que este tema despierta, huboserias limitaciones en el proyecto destinado a medi-tar este efecto, lo cual impide efectuar un análisisdetallado del impacto de los esfuerzos de movili-zación de los votantes encarados por organizacionesno partidarias, entre las que destacan las ONG, el TSE

y varias organizaciones cívicas. En la elección de1999 se realizó una importante campaña de agitaciónpara estimular el voto. Con los limitados datos dispo-nibles se deduce que no hay mayor correlación posi-tiva entre los esfuerzos desplegados (medidos comoel número de organizaciones activas en cada depar-tamento) y los niveles de participación alcanzados.Otra información, difícil de sistematizar, sugiere quees más efectiva la campaña realizada por los partidospolíticos. La gráfica 20 resume los escasos datosdisponibles.

Capítulo IV

LOS FACTORES INSTITUCIONALES

EN LA PARTICIPACIÓN

1.

INTRODUCCIÓN

La abstención/participación debe ser consideradacomo una conducta social, que ocurre en el interiorde una sociedad política, cuya dinámica depende nosólo de factores individuales como los ya mencionados,sino de otros de distinta naturaleza y que por ello lla-mamos contextuales. Este conjunto de causas puedencontribuir a explicar porqué mucha gente NO vota yporqué procede así. Empecemos por examinar lo quellamaremos indistintamente factores institucionaleso sistémicos, porque se refieren al conjunto de rasgoso condiciones que forman el “marco institucional”en el que se mueve el votante y al que tiene queatender obligatoriamente el ciudadano.

2.

LOS REQUISITOS LEGALES

PARA SER CIUDADANO

Las dimensiones del marco institucional que nosinteresan se refieren al sistema normativo que esta-blece la condición ciudadana, los sistemas electo-rales, el carácter de las elecciones y sus escenarios,el sistema de partidos políticos, su implantación en

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la sociedad y sus ofertas. También habría que men-cionar lo relativo a las campañas electorales, losrecursos que se movilizan y la manera cómo se ganauna elección. ¡¡¡Se gana con votos!!!

La Constitución Política de la República estableceen su artículo 2o. quién es ciudadano y señala en elartículo 136, en el Capítulo de Derechos y Obliga-ciones, la necesidad de inscribirse en el registro deciudadanos para volver operativa aquella condición.La Ley Electoral y de Partidos Políticos lo reitera ylo desarrolla en sus artículos 3o. y 8o., recordandoque la obligación de inscribirse en el padrón, daderechos no sólo a elegir sino también a ser electo ya optar a cargos públicos. Se señalan allí otras obliga-ciones cívicas que corresponden a los clásicos debe-res ciudadanos.

En la Constitución y en la Ley Electoral tambiénaparece la normativa que regula la participaciónpolítica. La primera contiene varios artículos queestablecen las formas de esa participación; así, elartículo 34 reconoce el derecho a la libre asociación,el 135 se refiere a los derechos y deberes políticos,el 152 reconoce el origen popular del poder estatal,el 173 regula el procedimiento para realizar las con-sultas y el 223, el régimen electoral. Digamos, engeneral que la Ley Electoral y su Reglamento, regu-lan lo relativo al ejercicio de los derechos políticos;los derechos y obligaciones de las autoridades y losórganos electorales, los de las organizaciones polí-ticas, y todo lo relativo al sufragio y al procesoelectoral.

En esta parte del trabajo, es bueno recordar quelos Acuerdos de Paz, en diferentes momentos de losmismos, reiteran la importancia de la participaciónpolítica de toda la ciudadanía, recordando cómo enel pasado muchos sectores estaban excluidos. Unode esos documentos, el denominado Acuerdo sobre

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Reformas Electorales y Régimen Electoral hace refe-rencias explícitas acerca de la necesidad de reformarla normativa vigente y mejorarla para elevar la parti-cipación popular, facilitar el ejercicio del voto y, engeneral, perfeccionar el régimen de la representaciónelectoral.

Es importante señalar que la ciudadanía que laConstitución establece se convierte en posibilidadactiva cuando se practica el sufragio y para hacerloes necesario satisfacer algunos requisitos, un con-junto de trámites administrativos que se deben rea-lizar. Las circunstancias de hecho que rodean ladecisión del joven mayor de 18 años cuando opta porrealizar los trámites que culminan con su inscripciónfinal en el Tribunal Supremo Electoral, se convierteen Guatemala en una larga carrera de obstáculos. Alllegar a la meta y sólo entonces está apto para votar.Esa pista es larga y veces costosa y no todos loshabitantes de este país la pueden enfrentar o estándispuestos a recorrerla.

El primer paso para ser ciudadano es que en elmomento de nacer se inscriba al futuro votante en elsitio mismo donde ocurre el parto. La Partida deNacimiento es un requisito sine qua non para obtenerla Cédula de Vecindad41 y ésta para alcanzar la ins-cripción en el Registro de Ciudadanos. Probable-mente son cada vez menos, pero hay numerosaspersonas que no fueron registradas en el momentode nacer, o que en el remolino del conflicto armadoperdieron la posibilidad de acreditar su existencialegal, porque se quemaron los registros correspon-dientes. Recuérdese que el registro del nacimiento

41 Por supuesto, el comentario es válido para la obtenciónlegal de la Cédula de Vecindad. Lamentablemente, la cédulaes un documento de fácil falsificación al no tener dispositivoalguno de seguridad y es relativamente fácil de obtener enforma ilegal.

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requiere de la disposición voluntaria del padre, lamadre o un pariente cercano, de concurrir a la auto-ridad correspondiente para informar que alguien hanacido, dando la fecha, el lugar y el nombre de lospadres.

En el medio rural lo frecuente es que el partoocurra en la casa, de manera empírica, comadronade por medio. En otras sociedades esta informaciónse realiza “de oficio” por parte de las autoridadeshospitalarias, obligadas a rendir diariamente el re-porte de nacimientos y muertes que ocurren en esehospital. Esto supone que los nacimientos son asis-tidos por médicos y posiblemente en una instituciónhospitalaria. Por eso, cuando los partos son aten-didos “institucionalmente” el aviso de nacimientoocurre de manera automática. Hagamos el recorridoadministrativo prefigurado anteriormente.

Para obtener la Cédula de Vecindad hay quetener primero la Partida de Nacimiento, que requiereun pago monetario y por lo menos dos visitas alRegistro Civil que es quien las otorga y que funcionatambién en cada una de las municipalidades42 delpaís. Luego de conseguida la certificación de naci-miento, que prueba la mayoría de edad, hay quebuscar un fotógrafo, disponer de dos fotografías deun tamaño oficialmente previsto y con ambos dispo-nerse a continuar el trámite. En la obtención de lasfotos no sólo aumenta el gasto sino que requiere deun servicio o de una oportunidad que no existe siem-pre en medios rurales muy atrasados. Provisto dePartida de Nacimiento y las fotos, el ciudadano en

42 El Registro Civil, producto de la legislación liberal, seestableció en 1877. Su función es llevar el registro del estadocivil de las personas: nacimientos y muertes, adopciones,reconocimiento de hijos, matrimonios y su nulidad, unionesde hecho, capitulaciones matrimoniales, divorcios, tutelas,inscripción de extranjeros, etc.

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potencia tiene que realizar un nuevo trámite ante laalcaldía municipal para solicitar la Cédula de vecin-dad. De hecho se trata por lo menos de dos visitasmás y a lo mejor algún gasto para que finalmentesea poseedor de ese documento. Luego, con estedocumento de identidad, tiene que inscribirse en el

LA UTOPÍA DE UNA SOCIEDAD

MÁS PARTICIPATIVA

Pero en una mítica república que llama-remos Istmania, los habitantes viven otrasexperiencias. El sistema está preparado parafacilitar el trámite administrativo. En el mo-mento de nacer, el registro civil le adjudicaun número, con lo cual su existencia legal estáde inmediato reconocida. Cuando cumple lamayoría de edad, el ciudadano de Istmaniareclama y recibe un documento de uso múl-tiple que tiene el mismo número que le dieroncuando nació: es su cédula de identidad, eimplica el registro que lo acredita como ciu-dadano. De allí en adelante, le bastará pre-sentarse al Centro de Votación que le corres-ponde, que estará cercano a su lugar de re-sidencia. Si se encuentra temporariamentealejado de ella, podrá emitir un voto “obser-vado” en cualquier Centro de Votación, el quese computará luego que las autoridades lo-cales verifican su autenticidad y legitimidad.Y el mismo número servirá de identificaciónfiscal, para su permiso de conducir y para supasaporte.

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Registro de Ciudadanos, del Tribunal Supremo Elec-toral.

En resumen, al cumplir dieciocho años y adquirirasí la mayoría de edad, el joven debería tener conoci-miento, tiempo y dinero para volverse ciudadano, con-diciones de las cuales carecen muchos guatemal-tecos. Es decir, la información, la oportunidad y losrecursos que lo lleven a: a) obtener su cédula devecindad43 y b) inscribirse en el padrón electoral.Con el primer documento, la Cédula, la personaadquiere existencia legal, que le sirve para identi-ficarse como tal, con nombre y apellido, en su rela-ciones con el mundo social. Con el segundo docu-mento, el registro ciudadano, la persona se dota depersonalidad política, se convierte en ciudadano conderechos y obligaciones cívicas.

La investigación realizada ha permitido compro-bar que existe en Guatemala un primer grupo de per-sonas que nunca han obtenido su cédula de vecindad(circunstancia vinculada a dificultades para obtenerla partida de nacimiento); o que al perderla no la hangestionado de nuevo; o que no han tenido condi-ciones materiales para conservarla en buen estado,se ensucia y humedece y entonces, de hecho, ya noes útil. En consecuencia, este primer grupo carece deidentidad legal.

Más frecuente y mucho más numeroso es un se-gundo grupo, que es el de aquellos que teniendo cé-dula de vecindad no se han inscrito en el padrónelectoral y, en consecuencia, no pueden ejercitar elderecho al voto. Otra categoría, un tercer grupo, es el

43 La Ley de Cédulas de Vecindad, es una vieja norma quedata de 1931, a inicios del gobierno de Ubico, y que permanecevigente con escasas modificaciones. Despertó temor entre lapoblación indígena considerando que este registro podríapreparar el trabajo forzoso, como efectivamente sucedió conel Reglamento de Vialidad, en octubre de 1933.

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de los que han cumplido con la primera etapa delrequisito de concurrir ante las autoridades elec-torales, pero no han concurrido nuevamente a razo-nar su cédula, por lo cual aun cuando figuren en elpadrón, no pueden ejercer su derecho al voto. Re-cuérdese que al Registro hay que ir dos veces: unapara registrarse y otra para que “razonen” la cédulade vecindad, es decir, estampen una constancia deestar inscrito. Luego, aparece un cuarto grupo —nu-meroso— que es el de los ciudadanos que se haninscrito, pero que por mil razones no votan. Final-mente, hay una quinta y última categoría, la del ciuda-dano pleno, que participa y vota.

3.

EL SISTEMA ELECTORAL

Y LAS PRÁCTICAS DEL SUFRAGIO

Es interesante examinar cómo es el sistema electoralde un país porque el mismo tiene efectos directos enla posibilidad de determinar el mayor o menor atrac-tivo para la participación y para el aprovechamientodel voto. Y porque tiene incidencia en el funcio-namiento del sistema político representativo, que esla columna vertebral de la vida democrática. El sis-tema electoral es el conjunto de elementos estable-cidos por la ley que permiten la transformación delas preferencias electorales del ciudadano (los votosválidos emitidos) en la obtención de cargos electivos(curules, por ejemplo). Es pues, el mecanismo quepermite la conversión del voto de los ciudadanos enpoder institucionalizado.

La división clásica de los sistemas electorales losagrupa básicamente en dos: sistemas basados en lamayoría o apoyados en la proporcionalidad. El pri-mero parte del principio elemental de que el que

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gana la mayoría de votos gana la elección y, proba-blemente, todo lo que en ella está en juego. La elec-ción presidencial en Guatemala obedece a ese siste-ma, y exige una mayoría absoluta, razón por la cualse prevén dos vueltas. En otras partes, (Argentina,Nicaragua, Chile, etc.) se señala una mayoría relativade cierta cuantía (un 45% por ejemplo) para evitarla segunda vuelta.

En los sistemas proporcionales se parte de otroprincipio igualmente válido y es el de que en unademocracia liberal, representativa, deben estar repre-sentadas en los órganos de dirección política todaslas opiniones políticas existentes en ese momento.Es obvio que la proporcionalidad sólo puede produ-cirse en la elección de órganos de poder institucionalno unipersonales. En estas modalidades la competi-tividad de una elección influye sin duda en la partici-pación, pues el ciudadano puede confiar en que suvoto, aun minoritario, podrá elegir.

En el caso de los sistemas mayoritarios basadosen circunscripciones uninominales, la competiti-vidad es baja en un número importante de circuns-cripciones. En las circunscripciones competitivas, laparticipación tiende a ser más alta. El efecto de unsistema parlamentario de ese tipo, como en Ingla-terra, es dividir el país en un número de compe-tencias independientes, ya que allí no se realizan lasgrandes elecciones presidenciales como en Franciao Estados Unidos. En estos países, cuando hay elec-ciones presidenciales y parlamentarias conjuntas, laparticipación es mayor que en las que son exclu-sivamente parlamentarias. El sistema electoral guate-malteco favorece mucho la participación, por ser derepresentación proporcional y por efectuar variaselecciones simultáneamente. Aquí la elección de di-putados y de alcaldes sigue este principio.

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Esta clasificación que hemos presentado no es unsimple ejercicio académico o tiene solamente uninterés técnico. No debe olvidarse que los sistemaselectorales tienen efectos importantes en el funciona-miento del sistema político en aspectos tan impor-tantes como la gobernabilidad, la representatividad, lalegitimación de las instituciones y las características delsistema de partidos políticos.

Estos elementos pueden constituir factores deatracción en una campaña electoral, es decir, apare-cer como dimensiones que el ciudadano puede tomaren cuenta, valorarlas y en función de ello, decidirsea votar o abstenerse. Por lo general no ocurre así,pues ello supone un buen nivel de conocimientos ysobre todo una buena dosis de racionamiento perso-nal. No obstante, sin llegar a estos extremos posibles,constituye una significativa razón movilizadora enfavor de la participación, el saber que si se vota seestá contribuyendo a volver más gobernable el siste-ma, más legítimas las formas de ejercicio del poder,y más consolidada la convivencia democrática.

El sistema electoral guatemalteco combina losdos sistemas arriba descritos de una manera especial.Para elegir presidente, el sistema de mayorías y paradiputados nacionales, distritales, al Parlamento Cen-troamericano y autoridades locales, el sistema pro-porcional, para dar acceso a las minorías. El sistematiene una circunscripción nacional, otra departa-mental y una municipal. La modalidad electoralproporcional refuerza las tendencias a la formaciónde una estructura de muchos partidos, lo que tam-bién ocurre si los requisitos que establece la ley paracrear un partido no son muy exigentes. En el pasadoautoritario en este país se exigía presentar en actasnotariales más de 50 mil firmas de ciudadanos, acom-pañadas del número de la cédula de vecindad y conla condición de que el 30% de ellos fuesen alfabetos.

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Fueron escasos los partidos que lograron el reconoci-miento legal.

Para efectos de nuestra investigación se puedenhacer algunas consideraciones adicionales. Un sis-tema electoral de representación proporcional, comose dijo, al favorecer el pluripartidismo puede satis-facer más las opciones políticas e ideológicas de laciudadanía y por lo tanto animar más al ejercicio delvoto. En las experiencias de otros países, parecierano haber relación estrecha entre un tipo de sistemaelectoral y otro, pues la participación pasaría a de-pender de otros factores, entre otros, la implantaciónnacional de los partidos y su funcionamiento.

Sin duda es más fácil el voto presidencial, sobretodo si como ocurrió en noviembre de 1999, las pre-ferencias estaban polarizadas. Es más difícil la elec-ción en la que las opciones son muchas y muy pare-cidas. También puede ser de más difícil seleccióncuando la convocatoria electoral se hace para elegiren las tres tipos de circunscripciones que existen enel país. En efecto, en las elecciones generales re-cientes el ciudadano recibió cinco papeletas y debióescoger en el interior de cada una de ellas más decinco diferentes opciones: para presidente y vice-presidente; para diputados nacionales; para dipu-tados distritales; para diputados al Parlamento Cen-troamericano y para autoridades municipales. Estalarga lista de opciones puede complicarse más por-que se permite votar de manera “cruzada”, es decir,escogiendo entre varios partidos políticos.

Todo esto requiere por parte del sufragante va-rias aptitudes que incluyen una razonable informa-ción sobre el evento en el que está participando, uncierto manejo de pensamiento abstracto, buena me-moria y capacidad de decisión. Todo ello se facilitasi el votante se mueve con cierta seguridad personalen el medio social en que le toca actuar; y si tiene

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alguna confianza en el momento de votar, frente alos que administran la mesa electoral. Es probableque sea un elemento de inseguridad si se es anal-fabeto, si no se habla bien el español, si la infor-mación sobre el evento es incompleta. La mayorparte de los votos nulos y blancos —relativamentenumerosos en Guatemala— no son votos de rechazosino votos por ignorancia. En la última elección al-canzaron casi el 8%, cifra superior a lo obtenido pormás de siete partidos participantes.

En Guatemala, el elector tiene en realidad variosvotos, de los que no siempre hace uso. De ahí ladiferencia en número, por ejemplo, entre los votosdepositados en favor del candidato presidencial,luego de los diputados distritales o nacionales y porúltimo de los votos municipales. Desde otro puntode vista, en la elección para diputados, el electortiene, de hecho, dos votos porque vota en dos cir-cunscripciones distintas, una departamental y la otranacional. Escoge diputados por su departamento ytambién los de una lista nacional, todo lo cual incre-menta la proporcionalidad, pero vuelve más com-plejo el acto de votar.

Los resultados de las dos consultas habidas enel país en estos quince años de recorrido democrá-tico, confirman que la abstención tiende a producirsemás o menos según el tipo de elección de que se trata.Disminuye en las presidenciales y aumenta peli-grosamente en las Consultas. De hecho, lo mismoocurre en otras sociedades. Existe una comprobacióngeneral en las transiciones democráticas de que losíndices de participación electoral tienden a subir apartir de la primera elección democrática; es decir, queen las elecciones presidenciales siguientes no deberíaesperarse una mayor abstención. En Guatemala noha sucedido así. ¿Cómo explicar que lo contrario haocurrido?

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Sin duda, se trata de una respuesta compleja enla que pueden estar presentes, por lo menos, dosfactores causales. Por un lado, la novedad de laprimera elección en 1985, en la que candidatos civilesde la oposición, participaron en el marco de unanueva legislación electoral y con la garantía de unTribunal Supremo Electoral independiente. Proba-blemente esta oportunidad alimentó esperanzas quecon el cambio político también vendrían otros. Cua-tro años después este factor se habría debilitado. Porel otro, fue decisiva la campaña de inscripción en elpadrón electoral realizada por el TSE que se inaugurójustamente en 1985. Esa campaña, exitosa sin duda,logró inscribir más de dos millones de personas, locual estableció un numerador relativamente alto, queen la comparación con el número de votantes, hizosubir el índice de participación. Esos efectos sonirrepetibles.

Con posterioridad a estas fechas, los operativosde reclutamiento ciudadano por parte del Estado hansido de menor fuerza y amplitud. La última elecciónde 1999 estuvo precedida por una campaña de empa-dronamiento masivo, que inscribió a 320,152 ciu-dadanos, de los que votaron 232,686. Ello resultó enun crecimiento del padrón de casi el 10% para el año1999, significativamente superior al obtenido enotros años electorales (6.3% en 1985 y 6.5% en 1990).Aunque la campaña de empadronamiento masivo serealizó en un contexto de recursos escasos, puedeadjudicársele buena parte del mérito del aumento dela participación electoral en las elecciones de 1999.

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4.

LA FECHA DE LAS ELECCIONES:

EL PROBLEMA DE LAS

MIGRACIONES INTERNAS

Un factor institucional de considerable importanciaes la fecha en la que se llevan a cabo las elecciones.Su realización en días feriados (el día domingo ge-neralmente), como se hace en Guatemala, es un ele-mento positivo. Pero el período del año en el cual serealizan tiene, como se verá, un significativo impactoen los niveles de participación, que se relaciona conlos fenómenos migratorios de carácter económicoque caracterizan la vida guatemalteca. En general,aparece el problema de los guatemaltecos que se van(del país, de su vecindad, de su habitat natural). Ypor no estar, no pueden por ello ejercer su derechoal sufragio. Es éste un tema directamente relacionadocon el problema de la abstención/participación elec-toral.

El problema de los que no están en el momentode la elección tiene dos dimensiones distintas. Porun lado, están los guatemaltecos que se van del paísde manera definitiva. Si su viaje es legal, la obtencióndel pasaporte los obliga a inscribirse en el padrón.Así, si ellos tenían ya la mayoría de edad en el mo-mento de alejarse, su inscripción electoral debería darsede baja porque se convierten en ciudadanos pasivos. ¿Có-mo hacer factible esta operación de limpieza delregistro?44 Los emigrantes no pierden su naciona-lidad pero no ejercen la ciudadanía. En otros países

44 En algunos casos, como el de Uruguay, se presume quela persona que no vota en dos elecciones sucesivas ha muertoo emigrado, y se retira su nombre del padrón. Para podervolver a figurar en él basta una simple presentación ante lasautoridades electorales.

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se ha resuelto el problema por la vía del voto en elexterior que realizan las autoridades consulares,aspecto acerca del cual algo ha empezado a hablarse.

Por el otro lado, están los ausentes, que puedeno no están inscritos en el padrón electoral pero queestán ausentes de su domicilio en el momento de laelección por diversas razones. De ellas, dos son lasmás comunes, o porque el ciudadano se encuentratrabajando en otro sitio durante esa fecha, o porhaber cambiado de domicilio y no haberse registradoen el nuevo. En relación con la primera causa, hayausencias definitivas y temporales. De las primeras,Guatemala ha experimentado en los últimos veinteaños un movimiento interno de población emigranteque afecta por lo menos a un diez por ciento de lamisma. De las segundas, se trata de un fenómenosecular. Además, hay diversas formas de ausenciavecinal. En todos los casos, por razones distintas,aparece la figura del ciudadano que no vota, que esel objeto de nuestro análisis.

Las corrientes migratorias internas en Guatemalavienen ocurriendo desde hace más de un siglo, desdela lejana época en que se constituyó el trabajo esta-cional con la introducción del café y la economíaagrícola de exportación. Son migraciones calificadasde transitorias o estacionales, porque constituyenparte de una estrategia de sobrevivencia de cente-nares de miles de campesinos empobrecidos, quebuscan trabajo en las épocas de cosecha o zafra ensitios distantes de sus hogares.

Ha habido otro movimiento migratorio estacio-nal, éste de carácter internacional y que tiene dosdinámicas distintas. En uno, son trabajadores agrí-colas guatemaltecos que se trasladan anualmente ala frontera sur de México, con autorización legal ypor lo tanto, bajo la protección de la legislaciónlaboral de ese país. Van a las regiones cafetaleras del

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Soconusco de Chiapas en épocas de zafra y por perío-dos de tiempo más o menos largo, con promedio detres meses. En otra modalidad, se trata de emigrantesilegales, que más bien corresponden a la modalidadambigua de quienes con el pretexto del trabajo, bus-can adentrarse en el territorio mexicano.

Guatemala ha sido tradicionalmente un país ex-pulsor de población. Movimientos migratorios hanexistido desde hace muchos años, y especialmentehacia los países del Norte, más desarrollados queGuatemala. Pero esos eran movimientos que teníandos rasgos que ahora están muy debilitados: eran porlo general emigraciones producto de decisiones per-sonales, de alguien que quería ‘probar suerte’, estu-diar en otro sitio, mejorar sus expectativas de vida,tener más oportunidades: y esto lo hacía de maneralegal, con pasaporte y visa. Hoy día, y como resul-tado de una combinación de la violencia política delos últimos veinticinco años, y de la prolongadarecesión económica, ha habido un masivo despla-zamiento humano. Ya no son individuos sino gruposnumerosos, de carácter permanente. Son bien cono-cidas las experiencias de familias y comunidadesenteras las que se trasladan, generalmente indígenas,que lo hacen de manera legal o ilegalmente.

Por supuesto, los que se van, no votan. Pero enesta investigación no nos interesa tanto señalar lamigración definitiva hacia el exterior, sino la tem-poral, en épocas de zafra, porque en ese movimientopoblacional aparece la figura del ciudadano que noparticipa porque su trabajo lo separa de su vecindady, por ello, de la posibilidad de asistir a la mesaelectoral. Ha resultado siempre difícil conocer demanera cierta el monto aproximado de la poblacióntrabajadora migrante estacional.

No hay registros oficiales que centralicen estainformación porque se trata de un fenómeno de gran

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variabilidad. De hecho, la demanda de mano de obraha venido variando significativamente en los últimosaños, como resultado de cambios en los productosde exportación, del crecimiento demográfico y denuevos asentamientos humanos en la región de labocacosta del Pacífico, lugar donde se encuentran lasgrandes plantaciones de caña de azúcar, las hacien-das cafetaleras y lo que aún resta de la plantaciónalgodonera. Sin embargo, habría que agregar queaunque son pocos los departamentos expulsores demano de obra, son muchos —la mayoría— los recep-tores de la misma.

La naturaleza del trabajo estacional tiene dosrasgos adicionales. Uno es que el emigrante por lo

Cuadro 5DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL

DE LA MIGRACIÓN POR MES Y POR CULTIVO

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“...aquí, en este pueblo, sólo los más po-bres se van a trabajar en la costa sur... y siem-pre regresan enfermos.” Declaración de unosvecinos de la región ixil, en Gellert, op. cit.

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general viaja con su familia, o por lo menos con loshijos menores de edad que le ayudan efectivamenteen el trabajo. Otra, es que el trabajo de la zafra en elúltimo tiempo tiende a volverse casi continuo y per-manente porque las distintas zafras y cosechas ocu-rren en períodos distintos, casi una a continuaciónde la otra. Es decir, el momento del corte de cañapuede ser continuado por la cosecha del café, y luegola de otros productos. El resultado de esta situaciónes que un mismo trabajador emigrante puede quedarregistrado en dos o más haciendas o unidades detrabajo. Y que su ausencia puede prolongarse másallá de los plazos tradicionales.

A pesar de esta dificultad, existen diversas inves-tigaciones consultadas que ofrecen informacionesconfiables aunque no siempre coincidentes. Una pu-blicación de la Asociaciòn Nacional del Café (ANA-

CAFE)45 calculaba que los trabajadores temporales enlos últimos años ascendieron siempre a más de 800mil personas. La Fundación de Azucareros de Gua-temala (FUNDAZUCAR) reportó oficialmente que en 17ingenios o centrales, trabajaron en 1998 un total de60 mil campesinos temporales. Otras fuentes dancifras menores.46 En relación con los trabajadores quevan a la frontera mexicana las cifras son más con-fiables porque se trata de un traslado legal, quequeda debidamente registrado. Se mencionan cifrascercanas a los 90 mil trabajadores.

Algunas otras informaciones complementan loconsignado anteriormente. Diversos cálculos sobrela composición interna de esta fuerza emigrante

45 Cf: Prensa Libre, 26 febrero 2000, p. 17.

46 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, IGSS yOPS/OMS, 1998. Y comunicaciones personales con ElisabethOglesby, autora del mejor trabajo sobre la industria azucareraen el país.

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según el informe anteriormente citado, indican queel 98.2% de los trabajadores temporales son indí-genas, que son “expulsados” de distintos departa-mentos del Altiplano, pero particularmente de Qui-ché. Una muestra de trabajadores en 75 fincas de laregión de Escuintla, indica que el 69% de los tem-porales vienen de Quiché, el 10% de Baja Verapaz ycon cifras muy menores, de Chimaltenango, Huehue-tenango y otros.

La composición por edades incluye un porcentajede 5 a 14% de niños menores de 10 años, pero lamayor parte de ella son jóvenes y adultos, entre los20 y los 40 años de edad (51.7%).47 Ello indica queun porcentaje considerable de ciudadanos que novotan se encuentra entre esta población emigrante.En cuanto al género, una encuesta indica que el 59%son hombres y el 41% son mujeres48 pero otra eleva

Cuadro 6DURACIÓN DEL PERIODO

MIGRATORIO SEGÚN CULTIVO(Datos de migrantes entrevistados

en sus comunidades de origen, porcentajes)

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47 Op. Cit.

48 La información anterior es tomada de Gisela Gellert dePinto, “Migraciones y abstención electoral”, Proyeccto Gua/99/021, PNUD, Guatemala, febrero 2000.

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el número de hombres al 98%, lo cual resulta pococreíble. De hecho la duración del ciclo migratoriotambién varía mucho, pues hay estancias fuera de lacomunidad que pueden prolongarse hasta siete me-ses, con un promedio de cinco meses, en los períodosmencionados.

La conclusión que se obtiene de la investigaciónes que aunque las fuentes difieren en sus estimacio-nes numéricas, el volumen de personas es tan consi-derable que puede tener un fuerte impacto negativoen la participación electoral. Esta conclusión se basaen que todas las elecciones generales después de

Cuadro 7ÉPOCA DE MIGRACIÓN DE LOS TRABAJADORESAGRÍCOLAS DE LOS MUNICIPIOS IXTAHUACÁN,

COLOTENANGO, SAN GASPAR Y SAN SEBASTIÁN,DE HUEHUETENANGO,

SEGÚN CULTIVOS Y REGIONES DE DESTINO

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1985 se han celebrado entre octubre de un año yfebrero del siguiente, que es el período de trabajomás importante. Y sobre todo en el mes de noviembreque es particularmente el momento pico, justamentecuando ocurrieron las elecciones de 1995 y 1999.

Finalmente, las investigaciones realizadas entrela población móvil por razones del trabajo estacionalsugieren que entre los adultos, que forman la inmen-sa mayoría, es frecuente, por ser casi imprescindible,tener la cédula de vecindad. La posibilidad de sercontratados por los “enganchadores” o intermedia-rios exige previamente su identificación legal. Porello, se ha encontrado entre los emigrantes tempo-rales un apreciable esfuerzo para tener “los papelesen regla”, condición para poder trabajar. Esto esparticularmente exigido en los ingenios azucareros,donde la contratación se realiza en forma individualy con registro computarizado, de tal manera que eltrabajador que tiene buenos rendimientos en el cortede caña, puede volver al año siguiente, previa identi-ficación.

Todo lo anterior sugiere la probabilidad adicio-nal de que entre esta población emigrante, se encuen-tre un porcentaje apreciable de personas registradasen el padrón electoral. Sólo un examen detallado pormunicipio podría arrojar conclusiones más ciertas.En todo caso, y con base en la confiabilidad relativade la información presentada en esta sección, esprobable descubrir aquí un buen número de personasque están en la categoría de abstencionistas prima-rios y otro tanto de abstencionistas secundarios. Esterazonamiento, apoyado en esas premisas posibles,sugiere la necesidad de poder encontrar alguna for-ma de movilizar en el futuro a esta masa de ciuda-danos y convertirlos en participantes activos: facili-tando su voto en el lugar de trabajo, que es también,una forma de domicilio para quien tiene una condi-

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ción emigrante. Esta posibilidad es una obligacióndel Estado, pues el trabajo que separa al ciudadanode su vecindario legal es el ejercicio de un derecho.Y este derecho tiene que ser respetado y puede ha-cerse compatible con ese otro derecho, que es elderecho a votar.

5.

LA IMAGEN DEL PARTIDO

Y DEL POLÍTICO: SUS ATRACTIVOS

Tal vez resulte necio recordar que el ciudadano votaporque existen opciones para hacerlo. Esas opcionesson presentadas por los partidos políticos (o comitéscívicos) que proponen candidatos. Ese es el meca-nismo inicial del proceso de participación política yde allí la importancia de los partidos políticos comoejecutores de la dinámica electoral, como los inter-mediarios entre la sociedad y el Estado a través dela organización de la representación de lo interesessociales. La relación entre el partido político y elejercicio del voto es compleja.

Esa relación se plantea con ocasión de las cam-pañas electorales, en que resulta importante para laatracción del voto ciudadano la naturaleza de laoferta electoral y la manera como ella se produce enla vida pública. La calidad de lo que ofrecen lospartidos y sus candidatos puede resultar tan decisivacomo las modalidades que adopta la transmisión delmensaje hacia el gran público que es el destinatariofinal, al que se quiere ganar.

En la etapa de la campaña electoral el ciudadanose convierte en un sujeto dominador, es objeto dehalagos para ganar su conciencia, su voluntad o suimaginación. La lógica en que se mueve el elector escada vez más parecida, por la manera como se le

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trata, con la del consumidor en el mercado. En ambassituaciones le hace frente a una abundancia de ofer-tas que le vienen del exterior. El reclamo de lospartidos, de sus programas y de sus candidatos tieneque resultar atractiva para que sume (votantes) ensus efectos particulares y para que los divida en susresultados generales.

En las actuales condiciones en que se realizan lasluchas electorales, son escasas las posibilidades deque existan propuestas partidarias que sean real-mente alternativas básicas distintas. Pertenecen aotro momento cultural las opciones ideológicamentedistantes, polares. La oferta partidaria hoy día esmuy parecida así se trate de aspectos políticos, eco-nómicos u otros generales. En la reciente experienciaelectoral de Guatemala, las diferencias fueron retó-ricas, en aspectos adjetivos, variando en el estilo depresentarlas. A veces lo que cambia es el énfasis o ellenguaje con el que la oferta partidaria se presenta yentonces, las diversas opciones similares se dife-rencia por el atractivo del papel de regalo en que lasenvuelve.

Pero eso no ocurre solamente en este país. Dehecho, las elecciones modernas se han venido con-virtiendo en una competencia partidaria que estácada vez más animada por factores personales, deimagen sensible, por ofertas generales. Lo que máscuenta es la cantidad de los recursos financieros quese invierten y por ciertos detalles técnicos propiosdel marketing más exigente. El mercadeo electoralexitoso es el que mejor resuelve las muchas exi-gencias técnicas. Cuenta mucho, en consecuencia, lacalidad del instrumental tecnológico a la disposiciónde los partidos, a la cabeza de los cuales está latelevisión en la ciudad capital.

Sin embargo, en la Guatemala rural, el primerinstrumento de campaña electoral hasta el momento

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ha sido la radio y, sobre todo las difusoras populares,regionales o departamentales del interior del país,que tienen un efecto directo y permanente sobre unaaudiencia atenta, sensible y masiva. La televisiónviene después dada su escaso desarrollo en el inte-rior del país. Son importantes y tal vez decisivas, lasvisitas de los partidos y de los candidatos, en lo quese llama propaganda de plaza.

Lo que interesa para efectos de esta investigaciónno es propiamente el análisis de cómo es la propa-ganda en una sociedad moderna, sino cómo ella seproduce en una sociedad heterogénea, marcada porsubstanciales distancias entre lo rural y urbano, entrealfabetos y analfabetos, entre ladinos e indígenas, to-do lo cual obliga a una combinación de lenguajespropios de tiempos distintos. Sin duda un mismomensaje tiene efectos diferentes en el seno de un pú-blico grandemente segmentado. Hay varios aspectosa considerar. El primero es el de tratar de conocer elimpacto que tiene la oferta electoral en el interior deun público que demanda o espera en función de susintereses, que por lo general no son propiamentepolíticos.

El segundo aspecto se origina en el carácter mis-mo de la oferta partidaria, que en las elecciones de1999 fue muy general e imprecisa, dando la impre-sión que se dirigía a un público previamente prepa-rado por una larga experiencia política. Por ejemplo,el ofrecimiento de cumplir con los Acuerdos de Paz,que la población no conoce bien. Lo tercero, estáimplícito en la contradicción de la dinámica delescenario político, todavía en construcción, en el quela gente común espera más y distintas cosas de loque la política puede ofrecerle. O dicho de otra ma-nera, el ciudadano genera expectativas contradic-torias, espera algo de la política, a la que por otros

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motivos rechaza, en un juego equívoco de esperanzasy desconfianzas.

En las elecciones generales de 1999 entraron enjuego intereses ciudadanos que se explican por origi-narse en el fenómeno de la transición desde la dicta-dura militar. Son las herencias de ese pasado terribleque padeció la sociedad y que condiciona las expec-tativas. ¿Cuáles, por ejemplo? Los intereses expre-sados de distintas formas pero relacionados con losproblemas más inmediatos del ciudadano guate-malteco: la seguridad personal, la confianza en las insti-tuciones públicas, en la eficacia del Estado, la impunidady el castigo, etc.. Hay otras reivindicaciones articu-ladas a una situación aún más compleja, lo econó-mico, el trabajo, el ingreso, el aumento del costo devida, las dificultades para satisfacer necesidadesbásicas. En la amplia lista de respuestas que estainvestigación recogió, sólo marginalmente aparecenlos valores políticos de libertad, igualdad de oportu-nidades, respeto a los derechos políticos, solidaridady respeto al bien común; y tal vez lo que más llamala atención: la ausencia de demanda por la demo-cracia.

Para que la gente se disponga a votar es im-portante que tenga confianza en las instituciones

“Han tenido un poquito de culpa los par-tidos políticos... Han perdido credibilidad, yaque la gente no cree en ellos porque de serpolíticos se volvieron politiqueros y con todoslos ofrecimientos que hacen.... Y cuando llegauna persona a ofrecer algo, le creen así delleno y cuando no les cumplen ahí está elproblema, porque les va a tardar a saber cuán-to la decepción! Mujer de Cobán, InformeFLACSO, p. 43.

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electorales. Es importante también la conviccióngeneralizada hoy día de que hay respeto por el votociudadano, por los mecanismos puestos en movi-miento desde que el mismo se deposita en la urna yde la capacidad del TSE y de su experiencia paraasegurar un escrutinio oportuno, veraz e inmediato.

Todo lo anterior no tiene que ver con el tema decómo se vota sino con las razones de la abstención/participación y con sus apariencias. ¿Por qué la genteno vota? A lo largo de este Informe hemos intentadorealizar un examen cuidadoso de las razones diver-sas, de las condiciones personales, estructurales,coyunturales, que dificultan, entorpecen o estimulanla participación en la vida política. También es opor-tuno analizar brevemente el fenómeno de la absten-ción desde otra óptica: las razones que aducen quie-nes votan o no votan. No se puede introducir aquíuna explicación teórica, convincente, de la conductapolítica en general, sino de lo que en esta investi-gación pudo ser recogido en el marco de opinionesy actitudes que una encuesta, una entrevista, o unasimple conversación pueden entregar.

Estos resultados, de sabor anecdótico en muchoscasos, tienen un cierto valor porque se trata de unafuerte coincidencia de opiniones de personas de

“La gente de los montes no quiere sabernada de política, porque en primer lugar dicela gente: si votamos porque quede tal, de to-dos modos toda la vida estamos donde esta-mos y las cosas a veces se empeoran. Si vota-mos nos quedamos donde mismo, entonces detodos modos nadie, ningún Presidente cumplecon lo que ofrece, todos son mentirosos” Obre-ro de Santa Lucía Cotzumalguapa. FLACSO,p. 43.

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Cuadro 8PROPUESTA DE TIPOLOGÍA DE LA ABSTENCIÓN

distinto y hasta contrapuesto origen. Todos expre-san, con lenguaje diverso, las mismas opiniones,razones similares para no votar o para hacerlo conrecelo.

Los datos disponibles en esta investigación reve-lan tres actitudes comunes reacias al voto, en ordende magnitud: a) una desconfianza general sobre todolo que viene del Estado, sobre lo público como esferapropia de la actividad ciudadana, b) un descono-

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cimiento de lo que es la política entendida como elejercicio de los derechos políticos, cuando la parti-cipación pública tiene como referente esencial laaspiración a, o la defensa del poder y, c) una percep-ción negativa del político, de sus actuaciones públi-cas, de sus ofertas. Esta percepción despolitizada dela vida pública no es favorable y más bien contradiceel sentido que se espera en los escenarios de unademocracia joven, en construcción. Las numerosasencuestas realizadas por empresas privadas para laprensa escrita, y que han sido difundidas amplia-mente, confirman todo lo anterior.

El complemento de esta equívoca percepción dela política está directamente relacionado con la vo-luntad de abstenerse o de votar. Habría que decir,es su razón explicativa elemental. Por otro lado, enla decisión de votar existe por parte del ciudadanopromedio activo, una cierta convicción de que conel voto se contribuye a la realización de una espe-ranza personal, a la búsqueda de alguna posibilidadde un cambio en la condición privada.

Esta reducción de lo político-público a lo perso-nal-privado, se apoya en otra concepción de un sen-tido común ambiguo pero igualmente generalizado:en la idea de que la democracia política, cuandollega, lo resuelve favorablemente todo. Resuelve losproblemas sociales de manera inmediata, disuelvelas aristas negativas de la sociedad. No es necesarioargumentar que estas expectativas se acrecientan enuna sociedad que sale de una grave crisis económica,militar y política; con graves problemas de pobrezay genuinas esperanzas de que todo mejore un poco.El efecto de alcanzar la paz va en esa dirección.

Ya fue dicho anteriormente, que estamos cierta-mente en una época de un extendida desafección porla actividad política, y con muchas razones para quela credibilidad sobre los políticos sea baja. Sin duda

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lo que se ofrece no puede cumplirse y a veces sepractica el nepotismo y la corrupción; los interesesde la vida privada se confunden con los públicos enprovecho personal. No hay instituciones para ejer-citar el control ciudadano (accountability o trans-parencia) sobre las actuaciones del funcionario públi-co, no hay rendición de cuentas cuando se manejanfondos colectivos, etc. A veces esto es cierto, perolas percepciones son exageradas.

Las razones de la abstención, en este sentido, sonirrefutables, y si sólo así fueran, las estrategias paraaumentar la participación debieran ser otras. Sonrazones aparentes en un contexto democrático, enGuatemala o en cualquier parte el mundo. Las des-confianzas hacia lo público ocurren en todas partes.

Lo que tampoco es aceptable es esa imagen auto-construida que proyecta la democracia como unaentelequia que lo resuelve todo. La democracia polí-tica solamente es un sistema que sirve para elegircada cierto tiempo a quienes van a gobernar, elecciónque tiene que ser competitiva y abierta. La demo-cracia también abre posibilidades para organizarsey participar en la defensa de los intereses personalesy grupales, para activar los derechos sociales y polí-ticos. Para luchar por ellos.

La democracia como régimen estimula y permitela organización y las luchas populares, que son reac-ciones provocadas por los problemas sociales. Perola posibilidad de resolver esos problemas se en-cuentra en otro lugar: en la capacidad y eficacia dequienes gobiernan, de los que toman decisiones pú-blicas, en las oportunidades del entorno político yeconómico, nacional e internacional. En esa pers-pectiva de organización, participación y lucha, esque la democracia puede convertirse en un contextofavorable para mejorar la vida personal. Son nume-rosos los pasos que hay que dar para lograrlo. Es un

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camino difícil que hay que recorrer con organizacióny con esperanzas. El que no vota no quiere dar el primerpaso.

6.

LA DISTANCIA FÍSICA Y CULTURAL:

¿DÓNDE SE VOTA?

Al sufragante hay que darle facilidades para queejercite sus derechos políticos. El tema de la dificul-tad de acceso a los centros de votación que nume-rosos grupos de personas tienen para hacerlo seargumenta como una de las grandes causas de laabstención. Puede ser una buena razón o una meraexcusa, como lo prueba esta investigación. Pero setrata de una razón bien conocida y recordada fre-cuentemente en el ámbito de la discusión pública.

La decisión de ubicar los sitios de votación sola-mente en las cabeceras municipales tiene una largahistoria. En la Ley de Partidos Políticos de 1983, ensu Arto. 50 se dejó abierta la posibilidad de instalarMesas Receptoras de Votos “en aldeas y fincas”cuando a juicio de la Junta Electoral Municipal, lacantidad de población lo justificara. El Dto. 3-84 (querigió para la elección de Asamblea Constituyente) yluego el Decreto Ley 48-85 establecieron claramenteque no podía establecerse lugares de votación ensitios que no fueran una cabecera municipal. El artí-culo 231 de la actual Ley Electoral y de PartidosPolíticos lo establece aún más taxativamente.

En un medio rural todavía disperso y, sobre todo,con difíciles medios físicos de comunicación, nume-rosas aldeas o pueblos, próximas o no a la jurisdic-ción municipal, han resultado damnificadas. Se tratade una decisión tomada con base en diversas razo-nes. En el Municipio se asegura una mayor libertad

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para el acto de votar, existe la posibilidad de que unmejor control administrativo disminuya o evite elfraude local, e impide la posibilidad que como efectode la estructura patrimonial predominante en elcampo, el campesino sea objeto de presiones porparte del terrateniente o de los poderes fácticos loca-les, algunos de ellos herencias fatales del conflictoarmado y, seguramente, para disminuir los costosya bastante elevados de la organización del eventoelectoral.

El factor “distancia de los centros de votación”fue mencionado repetidas veces a lo largo de lainvestigación como un impedimento sistémico vincu-lado a una causa estructural, la condición socioeco-nómica de los entrevistados. Sin duda correspondeal Estado a través del Tribunal Supremo Electoral,ofrecer todas las facilidades para que el ejercicio delvoto se realice con los menores costos posibles parael ciudadano, en términos de recursos, tiempo yoportunidades.

Aunque es necesario enfrentar este problema,difícil de solucionar en este momento, algunos resul-tados de esta investigación sugieren que la distanciafísica pareciera no ser siempre la mayor razón depeso para explicar la decisión de no votar. El cuadro9 ofrece información relativa al tema, pues allí apare-cen los distintos ‘tiempos’ que los entrevistadosconsideran que invierten en el acto de trasladarsedesde su casa a los centros de votación. Se trata deuna encuesta nacional representativa. En la encuestarealizada por la USAC, aparecen en primer lugar,diversas razones que expusieron los entrevistados,abstencionistas que se encontraban en sus respec-tivos domicilios. La causal de la distancia fue men-cionada en tercer o cuarto lugar, figurando antesfactores de inhibición tales como el ‘trabajo’, ‘enfer-medad’, ‘desconocimiento’ y ‘desconfianza’.

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En segundo lugar, para los que votan, el proble-ma de la distancia pudo ser resuelto de diversasmaneras y casi siempre por medio del transportefinanciado por los partidos políticos. En las elec-ciones de 1999 hubo abundancia de medios de loco-moción. Nadie mencionó como factor negativo ladistancia. En tercer lugar, existe una gran varia-bilidad en la identificación de la categoría ‘distancia’,que tiene que ser definida de forma más precisa paraque constituya, en efecto, un obstáculo efectivo parala intención de votar.

En uno de los proyectos que contribuyeron a estainvestigación, se analiza con cuidado el valor de “ladistancia” como un fenómeno multidimensional.Habría así una distancia psicológica, donde operaríael miedo, la desconfianza y el temor, resultado delas inseguridades que dejó el conflicto armado y lasacciones intimidatorias de exmiembros de los cuer-pos de seguridad. Existe también una distancia inte-lectual, en donde aparecen el analfabetismo y la au-sencia de educación cívica, déficit de informaciónapropiada y la barrera idiomática. Por supuesto ba-rreras económicas y sin duda, la distancia geográficaque en algunos casos se erige en una verdadera ba-rrera para la movilización personal.49

Habría que identificar “otras causas” para novotar para ponderar objetivamente el factor dis-tancia. En una de las varias fuentes consultadas enesta Investigación, sobre un total de 51 aldeas ob-servadas, la comunidad más cercana a la cabeceramunicipal está a 5 kilómetros y la más lejana a 140kilómetros.50 En cuanto al tiempo promedio que se

49 Informe de la URL, capítulo relativo a los aspectossocioculturales y psicológicos de la abstención.

50 Se trata de La Trementina, Zacapa y Santa Lucía, AltaVerapaz, según aparece en el informe sobre Observación del

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invierte en un viaje en autobús, se pudo determinarque el 35% de las comunidades entrevistadas seencuentran a más de una hora de la cabecera depar-tamental; el 10% a una hora aproximada; el 17% amenos de una hora pero más de media hora; el 15%a media hora y el 23% a menos de media hora. En laciudad capital, donde la abstención es menor, larelación tiempo/distancia es en promedio muchomayor. El análisis de las facilidades de acceso a loscentros de votación revela que del total de esas co-munidades observadas el 60% de ellas tienen ser-vicios regulares de transporte y en el 40% restante,existen facilidades pero fuera de un horario previsto.

La distancia puede convertirse en un factor des-estimulante sólo en casos excepcionales en que con-curren diversas causas, a juzgar por los datos de estainvestigación. Una circunstancia negativa aparece enaquellas comunidades que están efectivamente dis-locadas del municipio electoral por tres razones: ladistancia, los malos caminos y un servicio ineficienteo parcial de transporte; esta última situación obligaa la persona a combinar trechos en que camina a piepara poder llegar al sitio donde el transporte enautobús circula normalmente. Otro impedimentoimportante se produce en el caso de mujeres (solas ocon marido) pero con hijos de menor edad, con enfer-mos y con los ancianos.

La calidad del transporte público en el país noes buena y en épocas de campaña a la gente se le“acarrea” como ganado: van de pie y hacinadas enmedios que no son idóneos para llevar personas sinomercaderías (camiones o pickups) y por añadidura,

Comportamiento de los votantes en sus Poblaciones de Origen,Investigación encargada a la Universidad Rafael Landívar. Lainformación que se da en este párrafo se ha tomado de esafuente.

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donde el riesgo de caídas es muy grande. Finalmente,puede constituir un factor desestimulante para via-jar, el precio del transporte. La variación de loscostos es muy amplia, desde 2 hasta 30 quetzales,con un promedio de 4.50 quetzales, cifra sin dudaalta para los aldeanos que tienen muy bajos ingresosmonetarios. El 7 de noviembre de 1999, sólo en 7aldeas entre las 51 cubiertas por la investigación nohubo transporte y en los sitios en que hubo, fuegratuito y/o proporcionado por los partidos polí-ticos, los candidatos o amigos de ellos y en pocoscasos, por la municipalidad.

En esta oportunidad se entrevistó a 497 personasque no fueron a votar, de los cuales el 32% eranjóvenes entre 18 y 28 años y el 49% adultos entre 29y 48 años. De ese total, el 46% eran mujeres y el 68%analfabetos, cifra muy superior a la del promedionacional. Aunque el proceso electoral les interesa,según lo expresaron (en un 69%), un 56% del totalnunca ha votado y un 46% no están inscritos en elpadrón. Las razones para no haberse inscrito sonmuchas y casuísticas. Así, no están inscritos porqueno tienen cédula de vecindad un 12%, por descon-fianza al proceso en general, un 13%, por desinteréspor la política o por los asuntos “de afuera” de lacomunidad, un 14%; y el resto, argumentó diversascausas personales. Del total de los que sí están ins-critos (un 54% de la muestra) y no fueron a votar, lamayoría argumentó razones valederas como enfer-medades, desconfianza, vejez, pérdida o deteriorodel documento o por razones de trabajo; inclusotemor a la discriminación racial. El factor distanciano constituye una causa importante, pues por unlado, sólo un 11% confesó que la distancia era lacausa principal y en relación con otra pregunta, un17% adujo las dificultades del transporte. Tómese

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nota que se trata de casos típicos de abstención pri-maria.

Finalmente, en otra encuesta realizada el mismo7 de noviembre en 106 aldeas51 donde no hubo mesasde votación, el factor distancia a las Juntas Recep-toras de Votos también aparece mencionado comorazón o excusa pero relativizada, pues se le mencionajunto con otra causas. La conclusión que se obtienede un examen general de toda esta información esque, en efecto, una mayor proximidad física, peroapoyada en una proximidad política y cultural, po-dría aumentar substantivamente el número de votan-tes, especialmente en dos casos: cuando la lejaníaresulta un obstáculo objetivo a veces insalvable, yen el caso de mujeres indígenas, alfabetas o no, enlas que la condición de amas de casa es solamenteun factor adicional.

El cuadro 9 ofrece una información interesanteacerca de cuánto tiempo se toma el votante desde

Cuadro 9TIEMPO PARA LLEGAR DE CASA A VOTAR

(Porcentajes)

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51 Se trata del trabajo de observación y encuesta por laEscuela de Ciencias Políticas de la Universidad San Carlos deGuatemala, que se utiliza varias veces en este Informe.

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que sale de su casa hasta llegar al centro de votación.Se trata de las respuestas a una encuesta nacionalrepresentativa, de modo que se puede argumentarcon bastante certeza acerca de la significación delfactor tiempo en el acto de sufragar, casi siemprevinculado al tema de la distancia. Sin duda que, enigualdad de las otras condiciones personales y es-tructurales, una mayor proximidad física facilita laparticipación. La distancia física debe estar apoyadaen una proximidad política y cultural, tal como seargumenta en el párrafo anterior, lo que podría au-mentar substantivamente el número de votantes.

No debería quedar la impresión de que el temade la distancia no es un problema real. De hecho, loes. Una de las investigaciones de apoyo52 permitióestablecer que el promedio de distancia entre lasaldeas bajo análisis es de 22 kilómetros53 en relacióncon la cabecera municipal correspondiente. Auncuando la distancia fuese menor, es notorio que eneste reporte se insiste en el pésimo estado de loscaminos, algunos de los cuales que son apenas “tri-llos”54 transitables sólo en el verano. Muchos de losque fueron a votar, información recibida de maneraindirecta, salieron el día anterior para evitar even-tuales demoras y poder estar a tiempo. Existe lacostumbre en Guatemala de que los ciudadanos quellegan “del campo” voten en la mañana y los locales,por la tarde. El costo del transporte aparece men-cionado como un factor aun más decisivo aunque

52 Componente 10, Informe de la USAC.

53 Existe una variación extrema de centros de votación de132 kilómetros (El Naranjo, en relación con la Libertad, Petén);la aldea Guineales, a 143 kilómetros de Santa CatarinaIxtahuacán, Sololá o Yalambojoch, 116 kilómetros de Nentón,Huehuetenango.

54 Senda o vereda estrecha en el campo, DRAE, 1988.

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vinculado a la distancia. El 7 de noviembre, no obs-tante, hubo en un 80% de las aldeas transporte gra-tuito aunque selectivo, pagado por tres de los parti-dos políticos participantes y que discriminaban pormedio de diversos controles, uno de los cuales eraportar abiertamente propaganda partidaria.

Con todo, las encuestas realizadas entre gruposde no votantes sugieren que muchos de ellos votaríansi los Centros de Votación estuvieran más cercanoso hubieran más facilidades de transporte, como lossugieren los cuadros 10 y 11.

El valor de la información de una encuesta essiempre relativo. Las opiniones y actitudes a veces

Cuadro 10¿VOTARÍA SI SE PUSIERA

UNA MESA ELECTORAL EN SU COMUNIDAD?(Porcentajes)

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Cuadro 11¿VOTARÍA SI EL LUGAR DE VOTACIÓNESTUVIERA CERCA DE SU DOMICILIO?

(Porcentajes)

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tienen respuestas inducidas por la misma estructurade la pregunta. En la vida práctica, lo que efecti-vamente se haría es harina de otro costal. Pero unaconclusión es inevitable y es que a partir de estosdatos la falta de participación en las zonas ruraleses abstención primaria, es decir, de ciudadanos a losque el padrón electoral les resulta ajeno. Y esto con-firma uno de los hallazgos más importantes de esteestudio.

Capítulo V

ESTRATEGIAS DE ACCIÓN

RECOMENDADAS

1.

PROBLEMAS CENTRALES Y

ESTRATEGIAS DE ACCIÓN

En líneas generales, la investigación realizada su-giere que el abstencionismo electoral en Guatemalaes el resultado de múltiples factores que se combinany refuerzan mutuamente, unos de naturaleza indi-vidual, otros de carácter estructural y sistémico, talcomo por lo demás ocurre en otras sociedades. Elsíndrome de la abstención afecta, en mayor o menorgrado, a todos los grupos identificados y analizadosen las secciones anteriores: hombres y mujeres, jóve-nes y adultos, indígenas y ladinos, alfabetos y anal-fabetos. Pero el análisis realizado con base en losdatos disponibles, sugiere que la importancia cuan-titativa de los diferentes grupos es muy diferente, yque algunos de ellos constituyen, por así decir, elnúcleo central del abstencionismo.

Si bien es necesario desarrollar actividades quebusquen incrementar la participación de todos losgrupos, la asignación de recursos y esfuerzos debeprivilegiar a los grupos en los que se concentra laabstención. El análisis desarrollado ha permitidodetectar los cuatro grupos siguientes, de especialimportancia:● Los no inscritos: el abstencionismo primario es

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significativamente mayor que el secundario. Conbase en las estimaciones efectuadas, la abstenciónde los ya inscritos, aunque sustancial, es menorque la que resulta de la no inscripción.

● Las mujeres: la abstención femenina tiene múlti-ples causas, pero en particular la abstención pri-maria es uno de los problemas centrales.

● Los jóvenes constituyen el tercer grupo que con-centra la abstención: entre los 18 y los 24 años,vota menos de un tercio de los aptos para ha-cerlo. El problema central es también aquí deabstención primaria.

● Los trabajadores migrantes constituyen un com-ponente significativo del abstencionismo, aunquesu cuantificación no es sencilla. Pero es un grupoimportante de no votantes al que no deberíaforzarse a optar entre su necesidad de trabajar yel ejercicio de sus derechos políticos. Lograr ha-cer compatibles ambos derechos es claramenteuna responsabilidad del Estado.

Las estrategias de acción que se plantean a conti-nuación, comienzan en cada caso, con una descrip-ción del problema y de las alternativas posibles desolución. Luego se continúa con recomendacionesespecíficas, y ocasionalmente con una breve des-cripción de las actividades involucradas en la ejecu-ción de las recomendaciones.

2.

PRECISANDO LOS PROBLEMAS:

MEJORAR LA INFORMACIÓN DISPONIBLE

SOBRE EL ABSTENCIONISMO

Los problemas iniciales y estratégicos que detectóla investigación, y que han complicado la identifica-

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ción precisa de los problemas, radican en la utili-zación de medidas inadecuadas, así como en la faltade datos que permitan cuantificar la magnitud ydistribución del abstencionismo. Las limitaciones dela información disponible y los sesgos en la medicióndel nivel de participación son dos de los principalesproblemas que se enfrentan al plantear estrategiasde acción para combatir el abstencionismo. Esta in-vestigación ha sido un primer esfuerzo para com-prender y precisar las dimensiones del fenómeno.Opinamos que todo ello debe ser completado en elfuturo inmediato con estudios más detallados y conla obtención de registros de datos confiables, engeneral, con información más precisa, de la que hoyse carece. En esa dirección apunta la recomendacióninicial:

PRIMERA RECOMENDACIÓN

Mejorar la información disponible sobre elabstencionismo, para llegar a una mejor com-prensión del problema.

La ejecución de esta recomendación requiere rea-lizar algunas actividades específicas:● En primer término, crear las estructuras internas

que asumirán esta tarea. La Unidad de Carto-grafía Electoral del Tribunal Supremo Electoral(UCADE) ha propuesto la ampliación de sus tareas(y la modificación de su denominación) a efectosde incluir análisis electorales. Ésta es una ini-ciativa importante y debe ser respaldada. Perotambién debe señalarse que el Centro de Pro-cesamiento de Datos de la misma institucióncuenta con la mayor parte de la información quefundamentará esos análisis, así como con el equi-pamiento y buena parte del personal técnico quelas tareas de análisis electoral requieren.

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Por otra parte, algunas de las tareas que de-berían encararse deberán utilizar al personal delTSE en el terreno, en el interior del país, lo cualexige una amplia capacitación para el desarrollode las mismas. Ello involucraría una participa-ción activa de la UCADE, que también podríaaportar elementos comparativos al análisis elec-toral, por vía de su centro de documentación yde los contactos establecidos con otras institu-ciones electorales. En el corto plazo, la creaciónde un grupo de trabajo conjunto puede permitircomenzar las tareas rápidamente.

● En segundo término, deben realizarse investiga-ciones específicas que resultan imprescindiblespara una mejor comprensión del abstencionismo,así como para preparar el terreno para la emisiónde la Cédula de Identidad Personal (CIP). Deespecial importancia es efectuar un segundo aná-lisis del Registro Electoral, que complemente elya realizado por el Centro de Asesoría y Promo-ción Electoral para América Latina (CAPEL), quese había concentrado en verificar la existencia dedocumentación de respaldo (específicamentepartidas de nacimiento) de las personas inscritas.Este segundo análisis debería centrarse en la ve-rificación de la existencia real de las personas ins-critas en el Registro, sobre la base de una encues-ta con una muestra representativa nacional.55

Se visitarían los domicilios declarados de laspersonas incluidas en la muestra, a efectos deconstatar si la persona aún vive, si continúa vi-viendo en el lugar declarado y, en caso de no serasí, las razones (emigración, traslado a otro mu-nicipio, etc.). Dado que se cuenta con la infor-

55 Se trataría de un análisis similar al realizado hace algúntiempo por Siglo XXI en dos mesas de la Capital, sólo querealizado sobre una muestra nacional representativa.

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mación de quien votó y quien no lo hizo, puedeaprovecharse la ocasión para efectuar unas pocaspreguntas sobre las razones del no voto o de lasmotivaciones del voto, que refuercen la infor-mación obtenida a través de esta investigación.Este estudio tiene un costo relativamente mo-desto, ya que puede utilizarse al personal del TSE

para efectuar las visitas.● Aunque de menor importancia, pueden conside-

rarse algunos estudios complementarios. La pre-sente investigación se ha concentrado en la pri-mera vuelta electoral, y no ha explorado conigual empeño la segunda vuelta, la ConsultaPopular de mayo, o las elecciones previas. Seríade interés aplicar esta metodología de análisis aesas elecciones, dentro de las limitaciones de lainformación disponible en esos casos. Esos aná-lisis podrían desarrollarse por vía de convenioscon algunas de las instituciones participantes eneste estudio, que tienen interés en continuar de-sarrollando el tema.

● La recolección de información primaria y secun-daria sobre el impacto de las campañas de pro-moción presentó debilidades, que limitan el aná-lisis posterior. En este informe se resume algode lo que se tuvo disponible basado en buenaparte en experiencias comparadas. Pero sería útildisponer de información más detallada sobre lasactividades realizadas y, en particular, buscarformas de cuantificar la intensidad de la accióndesarrollada en el ámbito municipal, ya que ellopermitiría establecer relaciones con la partici-pación electoral a ese nivel. Puede también serde interés hacer una encuesta nacional especia-lizada en el impacto que tienen las campañas depropaganda en la opinión pública, que enrique-cería la información disponible.

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● Aun cuando el tema no se relaciona tan direc-tamente con los problemas enfocados en los pun-tos anteriores, parece también importante que elCentro de Documentación del TSE comience cuan-to antes a compilar sistemáticamente informa-ción de utilidad operativa para las decisionesrelativas a la Cédula de Identificación Personal(CIP) (alternativas tecnológicas disponibles, in-formación sobre potenciales proveedores, pliegosde licitación utilizado en otros países latinoame-ricanos que han introducido documentos mo-dernos) y/o para las decisiones respecto a laestructura institucional del sistema (formas enque se relacionan los procesos de identificaciónpersonal, registro civil y registro electoral enotros países).

Dado que la introducción de un documentode identidad requiere la previa definición demarcos cartográficos, se debe dar prioridad a losanálisis respectivos, a fin de que estén completosy disponibles en el momento en que sean necesa-rios. Aun cuando pudiera no existir tiempo paraefectuar una demarcación cartográfica completa,podrían definirse nomenclaturas codificables quepermitan identificar la ubicación de la residencia(por ejemplo, listados comprensivos de cantones,aldeas, villas, etc. en zonas rurales y urbanas,urbanizaciones, etc.).

3.

LOS NO INSCRITOS:

CÓMO COMBATIR LA ABSTENCIÓN PRIMARIA

Las soluciones posibles en relación con los no ins-critos (lo que se llama abstención primaria) tienenuna triple diferencia con las que pueden encararse

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con los ya inscritos que no votan (abstención secun-daria): a) la dimensión temporal, b) los aspectosmotivacionales y c) las diferencias que existen enrelación con las posibilidades de acción del Estado.

En relación con la dimensión temporal, el eventoelectoral se realiza en un día determinado y si algúnproblema personal —enfermedad, lejanía, viaje, tra-bajo— afecta al votante, ya no le es posible postergarel acto de votar hasta tanto el problema se hayasolucionado. Por otra parte, el acto de votar es perió-dico, y la posibilidad de abstención se repite en cadaconvocatoria electoral. En cambio, el acto de registrocomo votante se efectúa una única vez56 y no esnecesario repetirlo en cada elección. Puede efec-tuarse en un período relativamente largo de tiempo.Si quien debe registrarse está enfermo o debe viajardurante un período determinado, el acto de registropuede realizarse en otras fechas. Ello determina queel marco temporal para actuar en relación con elregistro es mucho mayor que el correspondiente alvoto, y ello determina diferencias significativas enlas posibilidades de acción.

En relación con las diferentes posibilidades demotivación, las mismas se relacionan con las muydistintas características y contextos de ambas acti-vidades, que el cuadro 12 busca comparar en formaresumida. Resulta evidente de la lectura de estecuadro las mayores dificultades para motivar a losciudadanos a inscribirse.

La última de las soluciones, en cuanto a la gamade posibilidades de acción por parte del Estado, essin duda considerablemente diferente. En el caso delacto de votar el Estado puede:● Disminuir el costo de votar, facilitando el ejer-

cicio de ese derecho. Dadas las dificultades des-

56 Salvo los casos de cambio de municipio o de residencia.

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Cuadro 12EL ACTO DE VOTAR Y EL PROCESO DE REGISTRO

critas en este Informe, hay un largo camino porrecorrer a este respecto. Buena parte de las medi-das que se podrían introducir, como acercar lasmesas a los votantes, han sido ya propuestas porla Comisión de Reforma Electoral, y su introduc-ción no debería ser dificultosa, de aprobarse lasreformas.57

● Aumentar el costo de no votar, a través de la re-introducción legal del voto obligatorio. Pero esa

57 En un buen número de países, los costos de votar hansido disminuídos al mínimo, y tanto los políticos como lasautoridades electorales consideran como una responsabilidadimportante del Estado asegurarse que esos costos se mantengan

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es una opción cuya discusión debe darse en otroplano y que la Comisión de Reforma Electoral,por atendibles razones, decidió no recomendar.

● Aumentar la percepción de los beneficios devotar. A ello tienden las campañas de promoción,que buscan reforzar la percepción de la utilidaddel voto. “¡Vota — tu voto vale!”, es un claroejemplo de ese tipo de estrategias, en las queconcentraron sus esfuerzos el Estado, la sociedadcivil y la comunidad internacional.

En el caso del problema de registrarse como vo-tante, esas mismas tres posibilidades están abiertas,pero en formas diferentes. También aquí se puede:● Disminuir el costo del registro. La disponibi-

lidad de tiempo para realizar la tarea permite irmucho más allá en el caso del registro que en elcaso del voto. Es posible que el Estado se hagacargo en forma casi total de asegurar que todapersona está adecuadamente registrada. Por e-jemplo, en muchos países (Mauritius, Canadáhasta hace pocos años) el registro se efectúa através de visitas de funcionarios que van puertaa puerta identificando y registrando a los votan-tes. En México, la introducción de la Credencialdel Votante (base del registro) se efectuó con unconsiderable despliegue administrativo, basadoen una combinación de presentación voluntariay de visitas puerta a puerta.

● Aumentar el costo de no registrarse. Aún en casode que se mantenga el voto voluntario, es posiblehacer obligatoria la inscripción en el registro. En

al mínimo. En Canadá, se llega al extremo de enviar avionetasa recoger el voto de pequeños grupos en zonas árticas, a uncosto considerable. Pero se considera que, a pesar de su costo,es una obligación irrenunciable.

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general, la obligación de registrarse está asociadaa la obligación de votar, y no es fácil encontrarcasos en que es obligatorio registrarse pero opta-tivo el votar. Pero puede darse un ejemplo de unasituación equivalente. Los votantes en los PaísesBajos no están obligados a votar, pero tienen laobligación de presentarse ante la mesa, aunqueopten allí por no ejercer el derecho al voto. Aquípodría hacerse obligatorio el registrarse pararealizar ciertos trámites administrativos.

En el caso específico de Guatemala, si la ins-cripción en el Registro es realizada en formaautomática para quienes solicitan y obtienen laCédula de Identidad Personal y se hace obligato-rio obtener este documento, se logrará este efec-to, ya que en la práctica equivale al registroobligatorio.

● Aumentar el beneficio de inscribirse. Dadas lascaracterísticas discutidas del proceso de registro,es difícil actuar sobre las motivaciones. Si el“Vota, tu voto vale” tiene un impacto mínimo,un eventual “Regístrese, que sólo así puede vo-tar” emitido cuatro meses antes de las eleccionestendría un impacto aún menor.

Pero se abre en este caso una posibilidad al-ternativa que es frecuentemente utilizada: asociarel acto de registro —percibido como de escaso benefi-cio— con otro cuya utilidad es significativa. En elcaso de El Salvador, la utilidad práctica del Car-net Electoral —subproducto del proceso de regis-tro— como documento de identidad aumentaindudablemente el beneficio de inscribirse (en elsupuesto caso de que se opte por no hacer obliga-toria la Cédula de Identidad Personal). En el casode Guatemala, ese efecto se produciría al asociarla solicitud de registro con la de la prevista Cédu-la de Identidad Personal (CIP). La información

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recogida en varios de los estudios componentesseñalan la muy alta utilidad que algunos de losgrupos objetivo —particularmente los jóvenes—asignan al documento de identificación, en con-traste a la nula utilidad que asignan al acto deregistro.

Creemos que ésta circustancia —relacionar elregistro con la emisión de la CIP y/o hacer obliga-toria a esta última— es la estrategia correcta en lasituación específica de Guatemala. Pero puede suce-der que se opte por no emitir la CIP y, si la misma seemitiera, puede hacerse en opciones institucionalesdiferentes. En cada uno de esos casos correspon-derían estrategias diferentes, como las siguientes:● Que no se introduzca la CIP, y se opte por man-

tener la vigencia de las Cédulas de Vecindadcomo documento de identificación. Es decir,mantener la situación actual. No es mucho lo quese puede hacer en ese caso, salvo reiterar campa-ñas de empadronamiento masivo como las rea-lizadas en el caso de las elecciones de noviembrede 1999. Podría también encararse, aun en épocafuera de elecciones, el envío de brigadas de em-padronamiento a aldeas no cubiertas por el es-fuerzo esencialmente urbano de la campaña deempadronamiento masivo. También debería re-considerarse la fecha de cierre de los padrones.Es importante, cuando hay esas campañas deempadronamiento, no cerrar el período 90 díasantes del evento electoral como ahora sucede. Dehecho, no existen problemas técnicos en hacerlosólo 30 días antes.58 Ello permite que algo del

58 En relación con el suministro del Registro a los partidospolíticos, sea a efectos de verificación, sea a efectos de utilizarlo

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calor y la competencia que genera la campañapueda transferirse al más insípido acto de re-gistro.

● Que se introduzca la CIP, pero que se confíe latarea a otro organismo del Estado. Como fuecomentado antes, ésta fue la estrategia seguidaen el caso de El Salvador, donde se encomendóel lanzamiento del nuevo documento al RegistroNacional de las Personas Naturales (RNPN). Porlas razones que se discuten en el siguiente párra-fo, no nos parece que sea ésta una opciónaconsejable. Pero si se adoptara, la estrategia delTSE debería apuntar a que se unifiquen los trámi-tes y que cuando una persona solicite la CIP, severifique automáticamente si está en condicionesde votar y, de ser así, se la incorpore al RegistroElectoral. En la práctica, se eliminaría la necesi-dad de mantener una red de sub-delegados entodo el país para atender las solicitudes de ins-cripción en el Registro59 y las dimensiones de laorganización electoral se reducirían sustancial-

para actividades de campaña, podría proporcionarse a lospartidos un cierre del Registro 90 días antes de las elecciones,y las correcciones introducidas —necesarias principalmente aefectos de verificación— pueden suministrarse 10 días antesde las elecciones. La alta credibilidad del TSE hace que estaalternativa sea probablemente viable.

59 En la actualidad, la carga de trabajo de los subdelegadosen una gran cantidad de municipalidades es muy baja. En unaño no electoral, muchos sub-delegados apenas registran aun ciudadano por semana, y el proceso lleva escasamente 15minutos. De existir una organización paralela a cargo de laCIP y establecerse la presentación automática de quienessolicitan la CIP, los únicos casos que debería atender la red desubdelegados del TSE serían los de aquellas personas que serehusan a obtener un documento de identidad, pero queinsisten en ser inscriptos en el registro electoral —una situaciónprobablemente poco común—.

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mente, con la excepción del período electoral. Nohay otras recomendaciones a efectuar en el casode esta opción.

● Que se introduzca la CIP, y que se confíe latarea al TSE. Es ésta, en nuestra opinión, la alter-nativa más razonable, adecuada y eficiente, y quedebería constituir un objetivo institucional estra-tégico del Estado. Afirmamos que hay pocas du-das sobre la conveniencia de que sea el TSE quienasuma la responsabilidad de la emisión de la CIP.Si duda hubiere, la mera observación de la expe-riencia de El Salvador, que optó por la soluciónalternativa de creación de una nueva entidad,bastaría para disuadir a cualquier dudoso. Lasventajas comparativas del TSE son evidentes: esuna institución existente, que puede pasar rápi-damente a la etapa de ejecución,60 goza de grancredibilidad, dispone de equipos y técnicos capa-ces de trabajar grandes bases de datos, y tieneuna red de personal en todo el país que puedeser fácilmente reconvertida a las nuevas tareas.Las dudas son más bien internas: ¿Por qué asumiruna nueva y compleja responsabilidad, que pue-de poner en peligro la actividad principal de lainstitución, hoy desempeñada con credibilidady efectividad? Asumiendo que esas dudas inter-nas se superen, los párrafos que siguen plantean

60 No es difícil crear una nueva institución en el papel. Peroponer en marcha una institución para implementar una tareatan compleja como la emisión del documento requiere detiempos adicionales: es necesario identificar y lograr consensorespecto a los dirigentes de la nueva institución, quienes a suvez deben obtener presupuesto, alquilar locales, contratarpersonal, definir normas y procedimientos administrativos,etc. Esa tarea puede requerir varios meses —el mencionadoRNPN de El Salvador no había comenzado a desarrollar sutarea sustantiva dos años después de su creación y nombra-miento del primer Registrador General—.

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algunas sugerencias para los próximos meses.61

Las recomendaciones que siguen se inscriben enesta alternativa.

SEGUNDA RECOMENDACIÓN

El TSE debe asumir como objetivo institu-cional lograr que se le confíe la responsabi-lidad de la Cédula de Identidad Personal, yaque ello le permitirá llevar a cabo un reempa-dronamiento electoral que cubra la totalidadde la población, eliminando prácticamente elabstencionismo primario y establecer un re-gistro electoral sostenible, que incorpore elvoto residencial. Otro objetivo institucional deimportancia es asegurarse que se encaren ysolucionen los problemas que afectan al Regis-tro Civil, ya que ello es importante para unregistro electoral perdurable.

El desarrollo de esta recomendación implica e-sencialmente una actitud activa por parte del Tribu-nal, planteando las ventajas comparativas que lainstitución presenta para la implementación de laCIP. El TSE debe tomar distancia de cualquier activi-dad que pueda comprometerlo políticamente, perodebe involucrarse y tomar una posición activa en lostemas que se refieren al desempeño de sus funciones.En esos casos, una ingerencia activa reforzará laimagen del TSE, que no debe limitarse a su credi-bilidad política, sino también proyectarse como unainstitución innovadora y de reconocida capacidad

61 La complejidad de la cuestión hace difícil extendersemás allá de las tareas preparatorias. Para la implementacióndel documento, el TSE debería contar con la ayuda de unequipo multidisciplinario de especialistas como el que prestóapoyo al RNPN en El Salvador.

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administrativa. En ese contexto, el TSE debería plan-tear y promover entre actores relevantes el recono-cimiento de la importancia de las funciones a asumirpor el TSE en relación con la CIP, con el propósito delograr el apoyo de esos actores y concienciarlos acer-ca de las importantes ventajas de esa nueva confi-guración de responsabilidades y de las necesidadesde recursos y apoyo que de ella se derivarían.

Una actitud similar debe tomarse en relación conel Registro Civil. Aun cuando existe una naturalreticencia por parte de las autoridades electorales ainvolucrarse en los esfuerzos para mejorar el Regis-tro Civil —un equivalente moderno de la mitológicalimpieza de los establos del Rey Augías— ni el siste-ma de Identidad ni los Registros Electorales seránsostenibles y confiables en el largo plazo si no estánbasados en un adecuado Registro Civil. Es por elloque, aunque la cuestión esté lejos de ser respon-sabilidad del TSE, el Tribunal tiene la obligación deinsistir en que este problema sea considerado y even-tualmente solucionado por los organismos guberna-mentales a los que pueda corresponder. O que sepuedan crear con ese propósito.

A la vez, alguna de las actividades del TSE pue-den ser de directa utilidad para quienes se asigne latarea de centralización y mejoramiento del RegistroCivil. Un par de ejemplos de esas posibilidades deapoyo ilustran el punto:● Si fuera el TSE quien asume la responsabilidad

central por lograr una completa cedulación delos ciudadanos, ello proporcionaría una ocasiónincomparable para mejorar o modernizar final-mente el Registro Civil. Para ello bastaría diseñarmecanismos eficientes y confiables para la repo-sición de partidas destruidas y para inscripcionestardías, e incluir en las brigadas a cargo de la

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emisión de la CIP a funcionarios del Registro Civilpara atender esos problemas.

● La implementación de la CIP requerirá la verifi-cación de la existencia de la partida de naci-miento. Ello podría hacerse requiriendo a cadaciudadano la presentación de la constancia de esapartida al solicitar el nuevo documento, como sehiciera al comienzo de la campaña de empa-dronamiento masivo. Pero ese enfoque presentaserios inconvenientes62 por lo que es usual quelas autoridades electorales emprendan la cons-trucción de una base de datos independiente, quecentraliza la información referida a los nacimien-tos hoy dispersa en 330 municipios. Es ésta unatarea larga y costosa, ya que implica capturar enmedio magnético la información de los libros deregistro originales para constituir la necesariabase de datos histórica.63

● Ahora bien, la disponibilidad de una base quecontenga los datos pertinentes permitiría solu-cionar un problema que afecta a muchos ciuda-

62 Pueden mencionarse dos. El primero, las dificultadesque ese requerimiento puede causar a un cierto número deciudadanos —implicaría una vez más colocar las cargas y laresponsabilidad en el ciudadano. El segundo es mucho másserio: la constancia de la partida de nacimiento es un documentode falsificación sencilla y abre una brecha importante en elacceso a un documento al que se pretende atribuir alta seguridady confiabilidad. De nada valdría crear un documento de casiimposible falsificación si para obtenerlo fuera suficiente laconstancia de la partida de nacimiento. Es por ello que losprocedimientos usuales preveen la construcción independientede una base de datos centralizada que incluya la informaciónreferida a los nacimientos registrados en las distintasmunicipalidades.

63 La experiencia de construcción de una base de datos deese tipo, en curso en El Salvador, puede ser de interés para elcaso de Guatemala, ya que la situación de los registros civileses similar en ambos países.

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danos. En la actualidad, la certificación de lapartida de nacimiento usualmente consiste foto-copias autenticadas del documento original o entranscripciones completas de los datos conteni-dos en la inscripción en los libros correspondien-tes. Ellas, sólo se emiten en el municipio en elcual se encuentra registrado el sujeto, por lo cuallas personas deben trasladarse allí para obtener-lo, aunque en el momento de solicitarlo residanen otro municipio. En cambio, al disponerse deuna base de datos alfanuméricos centralizada, esrelativamente sencillo pasar a un sistema basadoen certificaciones de datos conducentes, impresasen papel de seguridad. En la medida en que unabase alfanumérica de ese tipo no ocupa dema-siada memoria, es posible tener los datos de todoel país en una PC común de bajo costo y emitirconstancias en cualquier cabecera departamentalo centro urbano importante.64 Ello implicaría unimportante apoyo a los esfuerzos de adecuacióny modernización del Registro Civil, aunque estéa cargo de otras instituciones.

4.

PREPARÁNDOSE PARA

LAS FUTURAS TAREAS

Una característica de las organizaciones formales essu renuencia a actuar en condiciones de incertidum-bre. Aplicando ese principio al caso del TSE en rela-ción con la CIP, podría argumentarse que hasta quese tomen las decisiones políticas necesarias, no tiene

64 En los pocos casos en los que se requiere una transcripciónliteral, se recurre a las imágenes de respaldo de los documentosoriginales.

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sentido comenzar a desarrollar actividades prepa-ratorias relacionadas con la ejecución del nuevodocumento. En otras palabras, la secuencia que pare-ciera razonable es la siguiente:

Se suele argumentar que el proceso de prepa-ración de un nuevo documento de identidad deberíaprever, dentro de lo posible, que la tarea se completeen un período intereleccionario, para evitar los pro-blemas relacionados con la convivencia simultáneade sistemas diferentes, que puede ocasionar proble-mas de desorden en la identificación, como los ocu-rridos en Nicaragua en las elecciones de 1996. Perono es estrictamente necesario completar la tarea deemisión del documento en un período intereleccio-nario, si se planifican bien los procedimientos autilizar en las elecciones teniendo en cuenta quecoexistirán más de un documento. El problema enNicaragua no fue la utilización simultanea de variosdocumentos, sino la negativa a admitir que ello po-dría suceder. En consecuencia, hubo que improvisarmedidas poco antes de las elecciones. Dados losplazos disponibles, la desvinculación de la emisiónde la cédula de los tiempos electorales parece razona-ble en el caso de Guatemala.

Los tiempos para las decisiones políticas sonimpredecibles, y no se limitan a los necesarios paraaprobar una reforma electoral que asigne al TSE laelaboración de la CIP. La puesta en marcha de unsistema moderno de documentación es un complejoproblema tecnológico y logístico que, por sus pro-fundas implicaciones, debe basarse en un alto gradode consenso y en decisiones cuidadosamente medita-das. Una vez lograda la modificación de la Ley Elec-toral, deberán tomarse, por ejemplo, decisiones rela-

Decisiones políticas ImplementaciónPlanificación y

decisiones técnicas

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tivas al eventual cobro por el documento y, a partirde éstas, decisiones relativas al financiamiento adi-cional necesario. Se deberá discutir, resolver y poneren textos legales las decisiones referidas no sólo a laCIP, sino también las referentes al funcionamiento delos restantes registros (tema tocado en la recomen-dación anterior). Una vez definida la función de losmunicipios (que probablemente serán diferentes se-gún la dimensión de los mismos)65 será necesarioestimar el impacto de las modificaciones en la ecua-ción financiera de los municipios, ya que los cobrospor la emisión de documentos puede constituir unafuente de ingresos no despreciable en municipiospequeños.

Las decisiones políticas en torno a la introduc-ción de la CIP son suficientemente complejas y reque-rirán un tiempo considerable. Creemos que puedeser inconveniente mezclar esta difícil discusión conel similarmente complejo problema de las reformasintegrales a la ley electoral. No convendría mezclartales temas, pues tal vez redundaría en necesitartiempos adicionales. El TSE debería impulsar unareforma inicial de la ley electoral limitada a losartículos relevantes a efectos de la CIP,66 alrededorde los cuales hay un considerable consenso, dejando

65 Aun en un sistema probablemente centralizado, esconveniente mantener a los municipios de pequeñas dimen-siones como puntos de recepción de información y contactocon el público, a través de convenios especiales. Si bien tienesentido que el TSE —o una institución a crearse— tengaoficinas propias en Guatemala o Quetzaltenango, no tienesentido que las tenga en municipios de población relativamentepequeña. La ineficiencia de ese tipo de oficinas puede observarsecomparando la carga de trabajo en municipios de distintotamaño.

66 Y probablemente los que establecen que las mesas devotación deben instalarse en las cabeceras municipales.

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la discusión de las restantes y más controvertidasreformas para una discusión separada.

Por otra parte, la complejidad de las cuestionesrelacionadas con la CIP hace que el período requeridopara planificación y decisiones técnicas sea consi-derable. Es necesario preparar la adaptación de laorganización a las nuevas tareas, así como cuestionesvinculadas a la selección de procedimientos, contra-tistas, preparación de pliegos licitatorios, etc. Unaestimación conservadora del tiempo necesario podríaser entre seis y nueve meses.

Consideramos que debe aprovecharse el tiempoque requieren las varias decisiones de carácter polí-tico para avanzar en una mejor comprensión delproblema y en la compleja planificación técnica quela asunción de la responsabilidad por la CIP reque-rirá. La secuencia de tiempos se modificaría así:

Ellos nos lleva a formular la:

TERCERA RECOMENDACIÓN

Es importante que el TSE comience a pla-nificar y a preparar la emisión de la CIP mien-tras se completa el proceso de decisión polí-tica. Es similarmente importante que se logrela modificación separada de los artículos dela Ley Electoral que se refieren al uso de laCédula de Vecindad.

Las tareas de índole preparatoria y de plani-ficación que pueden realizarse en el interregno de

Decisiones políticas

ImplementaciónDecisiones

técnicas

Planificación y accionespreparatorias

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la decisión política son numerosas, y las que se sugie-ren a continuación pueden y deben ser complemen-tadas con otras que se vayan identificando a medidaque se entra en materia. Parte de las tareas a realizarse relacionan con la adaptación organizacional delTribunal a las nuevas funciones. Otras se refieren acompletar la información que deben tener los magis-trados y personal jerárquico del TSE en la materia, ya otros aspectos técnicos del proceso de implemen-tación. Entre otras, pueden mencionarse las siguien-tes actividades:● Es importante para el TSE contar con una unidad

de planificación estratégica, y sobre cuya nece-sidad concuerda la asistencia técnica de la OEA.El punto de partida para la introducción de esaunidad podría ser la constitución de un grupode trabajo que comience las tareas preparatoriasy de planificación para el lanzamiento de la Cé-dula de Identidad Personal, ya que se trata deuna inversión modesta de muy alto rendimiento.

● Una de las primeras tareas a encarar será la depresentar al Tribunal las implicaciones de lasopciones entre las varias formas de ejecutar laCIP, y muy en particular la discusión sobre lasalternativas de desarrollar esa tarea con personalpropio, o utilizar empresas integradoras, u otrasposibilidades intermedias.67

67 Si el TSE quisiera asumir con personal propio las tareasde la CIP, sería necesario desarrollar una estructura organizativacon un componente tecnológico importante y de mayorrelevancia en el proceso de decisión. Ello no es sencillo enorganizaciones con sesgos tradicionalmente jurídicos. Es porello que una de las formas usuales de simplificar el manejo dela complejidad tecnológica implícita en la introducción dedocumentos modernos es a través del uso de empresasintegradoras y de contratos puesta en mano, en el que lasempresas contratistas asumen la mayor parte de la complejidadrelacionada con la integración de las distintas tecnologías

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● Es importante que ese grupo de trabajo cuentedesde el comienzo con el apoyo de un equipo de

necesarias para la emisión de la CIP. En el caso de la construcciónde una base histórica de partidas de nacimiento para lavalidación del documento, la subcontratación con empresas“maquiladoras” tiene igual efecto. Las distintas alternativaspresentan diferentes ventajas y desventajas. Las solucionesbasadas en el uso de personal propio presentan dos ventajasimportantes. En primer término, permiten —al menosteóricamente— un ahorro de costos, aunque con frecuencia lafalta de experiencia resulta en costos aún mayores que los dela solución alternativa. En segundo término, logra niveles decapacitación del personal propio difícilmente obtenibles deotro modo. Si el TSE optara por esta solución, sería necesariotomar decisiones detalladas en relación con tipos de equipo,mecanismos de captura y despliegue logístico, optando entrelas numerosas alternativas existentes. En caso de utilizarempresas integradoras, la complejidad tecnológica se concentraen las decisiones sobre las características del documento y losplazos para su ejecución, que deben ser balanceados conconsideraciones de costo. En el caso de la base de datos, lascuestiones se refieren a secuencias y plazos de captura, a losdatos a ser transcriptos, y a la forma en que se conservarán lascopias de los documentos originales. Se trata aquí de definirproductos “terminados” y garantías mínimas compatiblescon las necesidades del país y los medios disponibles, dejandolibrados en buena medida a las empresas oferentes detallesrespecto a equipos, formas de despliegue en el terreno y otrosaspectos tecnológico/ logísticos de detalle. Normalmente, lacapacitación del personal del TSE para asumir posteriormentela operación normal del sistema es parte de los requerimientosque se plantean a las empresas oferentes. Una ventaja del usode empresas integradoras es el de simplificar la cuestióntecnológica, que ya no se plantea en términos de conocimientodetallado de las tecnologías sino de una efectiva comprensiónde las mismas, mucho más sencilla de obtener. El conocimientotecnológico se obtiene en buena medida durante el proceso deimplementación de la solución elegida, y deben existir clarasdisposiciones contractuales que obliguen al contratista atransmitir la tecnología al personal del TSE. El uso de empresasintegradoras también concentra temporalmente las cuestionestecnológicas alrededor del pedido de informes y la preparaciónde los pliegos de licitación. El TSE puede considerar la utilizaciónde asesores externos de corto plazo en etapas cruciales delproceso. Pero obviamente, no se trata de decisiones sencillas.

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técnicos nacionales y extranjeros que comple-mente la capacidad existente en el TSE, que actua-lice e integre los distintos estudios realizados,68

y que contribuya a preparar materiales nece-sarios para responder a consultas de los invo-lucrados en la decisión política, descripciones delas alternativas tecnológicas y sus ventajas/des-ventajas, cronogramas de posible implantación,etc. No sería difícil conseguir el limitado finan-ciamiento que ese grupo requeriría por parte dedonantes interesados.69

● Invitar a los potenciales proveedores a efectuardemostraciones de sus sistemas70 y desarrollaren Guatemala sesiones de trabajo con funcio-narios que han tenido la responsabilidad de im-plantar nuevos sistemas de identificación en susrespectivos países. Típicamente, el funcionario

68 No todos esos estudios son de similar calidad y/oposibilidad de utilización. Pero aún los de mayor interésentre ellos, como el preparado por Enrique Saltos, deben seractualizados. La emisión de la CIP requiere el uso de tecnologíade punta, costosa, en continua evolución, que no ha sido aúnaplicada en forma masiva en el país. A pesar de lo relativamentereciente del mencionado documento, la tecnología haevolucionado rápidamente. Así, por ejemplo, muchas de lasobservaciones que se efectúan en ese documento sobre lautilización de sistemas AFIS (Identificación Automática deImpresiones Digitales, el acrónimo se origina en la expresióninglesa) han quedado superadas por la evolución de latecnología.

69 En el caso de El Salvador, el PNUD y USAID financiaronun detallado estudio realizado por un equipo de la FundaciónInternacional de Sistemas Electorales (IFES es el acrónimo porel cual la institución es conocida).

70 Aun cuando se presentarán seguramente oportunidades,no parecen particularmente aconsejables las visitas a eventualesproveedores. Es preferible solicitarles que efectúen demos-traciones de sus sistemas en Guatemala. En esa forma, lainformación podrá llegar a la totalidad de los interesados.

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invitado debería pasar un par de días en Guate-mala, presentar la experiencia de su país en unseminario de duración normal, y estar disponiblepor un día para consultas específicas por partede funcionarios interesados del TSE. Esas invi-taciones podrían ser complementadas con visitasde magistrados o de funcionarios del TSE a lospaíses en los cuales se han implantado nuevossistemas.

● Simplificar la complejidad tecnológica de lasdecisiones sobre los documentos por vía de losllamados “Pedidos de Informes” (Request for In-formation - RFI) posibilitados por el relativamentereducido número de posibles oferentes. Se partede un breve documento, que plantea los conce-ptos básicos, y los requisitos funcionales y opera-cionales de los sistemas que posteriormente seránlicitados. Ese pedido se envía a interesados po-tenciales solicitándoles información sobre lassoluciones propuestas por sus empresas y suge-rencias sobre posibles modificaciones o amplia-ciones de conceptos básicos y requisitos y, enalgunos casos, una estimación preliminar de loscostos de la solución propuesta. Las respuestasa esos pedidos y eventuales contactos con lasempresas permiten una mejor comprensión de losproblemas técnicos y refinar el pliego de licita-ción.

● Realizar contactos con el Banco Interamericanode Desarrollo, una fuente de financiamiento po-tencialmente importante. Comenzar la evalua-ción de las distintas alternativas financieras, tan-to a efectos de la discusión política, como paracomenzar a preparar eventuales solicitudes al BID

u otras entidades.● Identificar los cambios de legislación que la in-

troducción de un nuevo documento de identidad

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requeriría. El uso de la actual Cédula de Vecin-dad seguramente figura en numerosas dispo-siciones legales. Es necesario prever adecuada-mente las implicaciones legales de su reemplazoen toda su extensión.

● A efectos de la construcción de la base de datoshistórica para la validación de los datos de naci-miento, es necesario efectuar un relevamientocompleto de la situación y estado físico de losregistros en cada una de las municipalidades,información que será necesaria tanto para “ma-quilar” el trabajo de recuperación como paraencararlo con personal propio.

● Identificar, definir y optar entre alternativas parael proceso de construcción de la base de datosde nacimientos que será utilizada en el procesode validación.71 La base de datos parece ser uncomponente necesario aún en la situación actual,para reconocer las inscripciones al Registro Elec-toral. El TSE ya ha comprobado la dificultad desolicitar a los ciudadanos la presentación de lapartida de nacimiento al inscribirse y la auditoria

71 La más simple de esas alternativas implica la trascripciónde los datos conducentes de las partidas a formularios especiales,el pasaje desde esos formularios a una base de datosalfanumérica utilizando programas de ICR (Intelligent CharacterRecognition). Ello permitiría una contribución importante a lamodernización del Registro Civil: no sólo la necesaria base dedatos centralizada, sino también la emisión de certificacionesde partidas de nacimiento en varias localidades, ya que esposible conservar la entera base de datos en un computadorde limitado costo. Por lo que hace a los documentos originales,es posible conservarlos en medio magnético captándolos pormedio de escáners, o por la más tradicional vía del microfilm.La solución más económica y la que parece más aconsejable,dado el limitado uso de las transcripciones literales a partirde la disponibilidad de una adecuada base de datos, es limitarsea mantener los documentos originales, mejorando suscondiciones de conservación.

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de CAPEL le ha indicado los problemas de confia-bilidad que introduce la inexistencia de un proce-so de verificación de los datos de nacimiento. Laúnica solución posible es la construcción de unabase de datos, como las desarrolladas y utili-zadas en El Salvador o Nicaragua.

● Realizar los estudios y recopilación de la infor-mación demográfica y cartográfica que será nece-saria en el posterior proceso de planificación deldespliegue, así como la información de respaldopara las decisiones sobre la estructura institu-cional del sistema, a los que se hacía referenciaen la primera recomendación.

5.

MEJORANDO LA PARTICIPACIÓN

DE MUJERES Y JÓVENES: UN PLAN DE

EDUCACIÓN CÍVICA DE LARGO PLAZO

En virtud que la mayor parte del abstencionismo demujeres y jóvenes es primario, buena parte del pro-blema se resolverá a través del reempadronamientomasivo paralelo a la emisión de la CIP. Las reformasinstitucionales que se discuten en la siguiente seccióntambién contribuirán a disminuirlo. Pero será nece-sario en cualquier forma encarar esfuerzos de edu-cación cívica de largo plazo que los refuercen.

La intervención del TSE en actividades de promo-ción y educación cívica ha sido relativamente limi-tada, y la iniciativa ha estado en manos de las organi-zaciones de la sociedad civil, tanto en lo que respectaal desarrollo de las actividades en sí mismas, comorespecto a la coordinación de esos esfuerzos. En elfuturo, creemos que es conveniente que esa situaciónse revierta y, en consecuencia:

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CUARTA RECOMENDACIÓN

Recuperar la iniciativa en relación con losesfuerzos de educación cívica de largo plazo,separar diseño de implementación, y sólo en-carar la actividad a partir de una detallada yadecuada preparación.

Los esfuerzos a realizarse en esta área deberíanreunir las siguientes características:● El TSE debe asumir el liderazgo de los esfuerzos

de educación cívica. Debe evitarse llegar a unasituación en la cual las ONG —un componentenecesario e importante en el esfuerzo de ejecu-ción— desarrollen independientemente sus pla-nes, y posteriormente establecen esfuerzos decoordinación que consisten esencialmente en in-tercambio de información y, eventualmente, demateriales de difusión. La coordinación de losesfuerzos de largo plazo debe establecerse desdeel comienzo, estableciendo una relación de cola-boración de trabajo estrecha y efectiva con losdonantes.

● Una forma importante para lograr esa colabo-ración es mediante esfuerzos de financiaciónconjuntos. En el caso de las elecciones de 1999,cada uno de los donantes financió independien-temente determinados proyectos e iniciativas, yel TSE dedicó los recursos de que disponía a suspropias campañas. Acuerdos entre el TSE y do-nantes que impliquen la co-financiación de cam-pañas de largo plazo tienen connotaciones positi-vas tanto para el TSE como para los donantes.

● Debe diferenciarse la etapa de diseño de la deimplementación y el TSE debe tener una funciónde liderazgo en la etapa de diseño. Es posiblehacerlo en forma tanto técnicamente efectiva,

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previendo el apoyo de los especialistas en lamateria (tanto a escala personal como institucio-nal) que pudieran resultar necesarios, como par-ticipativa, incluyendo una etapa abierta de dis-cusión de las propuestas metodológicas conorganizaciones y personas interesadas. En estaforma se evitarán algunos problemas identifi-cables en los esfuerzos de 1999.

● Una necesaria mayor inversión de recursos en laetapa de diseño que permita mejorar los esfuer-zos de 1999. Ello implica, en particular, el diseñode campañas segmentadas, con mensajes e ins-trumentos específicamente dirigidos a los gruposobjetivo, y asegurarse que el impacto de los es-fuerzos llega efectivamente a la población desti-nataria y no se conforman con asumir que loslíderes y las personalidades locales que atiendenen foros y talleres transmitirán la información yla motivación recibida hacia el resto de la pobla-ción.72

● La tendencia por parte de cada una de las ONG

participantes a presentar propuestas de acciónque son más compatibles con las posibilidades yexperiencia previa de la organización que con lascaracterísticas del problema a solucionar.

72 Hay dos críticas a los enfoques predominantes en laselecciones de 1999. En primer término, suelen impartirinformación a personas que ya la conocen, y que sólo sebenefician marginalmente con nuevos detalles y buscanconcienciar a quienes en su mayoría ya están concienciadosdadas sus funciones de liderazgo comunitario. En segundolugar, asumen que los efectos de los talleres y foros realizadosse “permean hacia abajo” (trickle down es el término muchomás preciso de la lengua inglesa) y que los participantesdesarrollarán esfuerzos adicionales de diseminación hacia lapoblación destinataria o cambiarán el contenido de esosesfuerzos en función de su participación en la actividad. Laexperiencia comparada sugiere que ello no suele suceder.

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● Evitar una competencia improductiva entre laspropias ONG en relación con el acceso a las fuen-tes de financiación, que se suele plantear en uncontexto que a veces beneficia más los esfuerzosindividuales que las acciones coordinadas.

● Una vez completada la etapa de diseño, el TSE ylos donantes involucrados en el esfuerzo podránsolicitar propuestas para la implementación delas actividades y podrán, al hacerlo, dar prefe-rencia a las propuestas que implican la cola-boración de varias organizaciones.

● Las actividades de educación cívica a desarro-llarse deben también dirigirse a los futuros vo-tantes desde edad temprana, e incluir actividadesde concienciación sobre los procesos electoralesdesde la escuela. Costa Rica, Canadá y Australiaproveen interesantes ejemplos de cómo encararesta cuestión.

6.

FACILITANDO EL VOTO:

REFORMANDO ASPECTOS INSTITUCIONALES

Uno de los resultados no esperados de la investi-gación es la importancia relativamente secundariaque asignan buena parte de los entrevistados a ladistancia existente entre residencia y centros de vota-ción. Sin embargo, cuando se preguntó a los inscritosque no votaron en las encuestas de la USAC y la URL

si votarían en caso de estar la mesa más cercana, laabrumadora mayoría respondió afirmativamente.

Pero hay tres grupos que se beneficiarían signifi-cativamente por la introducción de reformas insti-tucionales que facilitaran el ejercicio del voto. Ladistancia a los centros de votación afecta particular-mente a mujeres y a ancianos. En el caso de las prime-

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ras, por la dificultad que existe en dejar el hogarfamiliar y niños por períodos prolongados. Si lasmesas estuvieran más cercanas, la participación deese grupo seguramente aumentaría al simplificarsela solución de los problemas vinculados a la ausenciadel hogar. En el caso de los ancianos, la cercaníadisminuye los problemas de traslado señalados ennumerosas entrevistas.

Con todo, hay un grupo especial de votantes querequiere una consideración aparte por su magnitudy medidas especiales por las características de losproblemas que enfrentan: los emigrantes agrícolas,que se encuentran lejos de sus lugares de residenciaparticipando en los distintos tipos de cosecha quese realizan simultáneamente al evento electoral. Unade las soluciones que ha sido propuesta es la demodificar la fecha de las elecciones en modo quecoincidan con períodos de baja migración agrícolainterna. Pero hay otras alternativas: la adopción dela práctica del voto observado, que no sólo solucio-naría los problemas de los emigrantes rurales, sinotambién la de un gran número de personas que, pordiversas razones, se encuentran lejos de su lugar deresidencia.

Dada la concentración de los lugares de los cua-les salen, y a los cuales llegan esos emigrantes, esposible que pudiera diseñarse otro tipo de solu-ciones. A partir de la madurez y credibilidad de lainstitución electoral, la introducción de esas prác-ticas no afectaría la credibilidad del sistema.

En cualquier forma, la recomendación es relati-vamente simple:

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QUINTA RECOMENDACIÓN

Constituir un grupo de trabajo interno pa-ra analizar posibilidades para facilitar el votode los emigrantes rurales y otras personastemporalmente alejadas de su lugar de resi-dencia.

Una obvia y última recomendación:

SEXTA RECOMENDACIÓN

El TSE debería diseminar activamente lamejor comprensión del abstencionismo lo-grada, así como sus propuestas sobre medidasnecesarias para fomentar la participación.

ANEXO ESTADÍSTICO

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Cuadro 1POBLACIÓN MAYOR DE 18 AÑOS

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MAYO 1999

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Cuadro 7PARTICIPACION POR DEPARTAMENTO

EN ELECCIONES GENERALES1985, 1990, 1995 Y 1999

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Cuadro 10TOTAL DE CAMBIOS DE MUNICIPIO DE RESIDENCIA

EN REGISTRO ELECTORAL, 1985 A 1999

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Cuadro 11POBLACIÓN RESIDENTE EN 1994 QUE 5 AÑOS ANTES

VIVÍA EN UN MUNICIPIO DIFERENTE

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Cuadro 12ABSTENCIONISMO PRIMARIO Y SECUNDARIO

POR GÉNERO

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Cuadro 12-AHIPÓTESIS SOBRE COMPORTAMIENTO ELECTORAL DE

LAS MUJERES EN RELACIÓN CON LOS HOMBRES

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Cuadro 13-AHIPÓTESIS SOBRE COMPORTAMIENTO ELECTORAL DE

JOVENES EN RELACION CON ADULTOS

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ELECCIONES 7 DE NOVIEMBRE DE 1999

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Gráfica 2ABSTENCIÓN PRIMARIA POR RANGOS ETARIOS,


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15

Gráfica 3ABSTENCIÓN SECUNDARIA POR RANGOS ETARIOS,


Gráfica 4ABSTENCIÓN PRIMARIA POR RANGOS ETARIOS,


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Gráfica 5CORRELACIÓN ENTRE PARTICIPACIÓN

EN ELECCIONES 1995 Y EN ELECCIONES 1999

Gráfica 6CORRELACIÓN ENTRE PARTICIPACIÓN

EN CONSULTA POPULAR 1999 Y ELECCIONES 1999

Participación Elecciones 1999

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Cuadro 16ENCUESTA URL - RESPUESTAS SOBRE

INSCRIPCIÓN Y VOTO SEGÚN EDAD

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Cuadro 22ENCUESTA PREELECTORAL ASIES -RAZONES PARA NO INSCRIPCIÓN

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Cuadro 23ENCUESTA DE ASIES, DESCRIPCIÓN DE LA MUESTRA

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Cuadro 24RELACIONES ENTRE VOTO

EN ELECCIONES GENERALES DE 1999Y ELECCIONES ANTERIORES

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Cuadro 25IMPACTO DISTANCIA A LA MESA ELECTORAL

(Porcentajes)

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Cuadro 26ALGUNOS DATOS ADICIONALES DE LAS ENCUESTAS

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Cuadro 27PARTICIPACIÓN Y CERCANÍA CENTRO VOTACIÓN

(Porcentajes)

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por que no votan los guatemaltecos torres rivas boneo

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