planes concertados y presupuestos participativos. balance

GUSTAVO RIOFRÍO, LAURA SORIA Y MARIANA LLONA

Planes concertados y presupuestos participativos.Balance de tres experiencias regionales

INTRODUCCIÓN

Uno de los aspectos más saltantes de la manera como se manejó el Estado durante el go-bierno de Alberto Fujimori fue la enorme centralización de las decisiones. Se restó competen-cias a los Gobiernos Locales y se paralizó la descentralización, convirtiendo a los GobiernosRegionales en Consejos Transitorios de Administración Regional, sin recursos ni capacidadsignificativa de decisión y presididos por funcionarios designados administrativamente desdeel GobiernoCentral.

Sin embargo, y pese a este entorno hipercentralista y autoritario, desde algunos espaciosurbanos y rurales se desarrollaron experiencias significativas de gestión concertada del desa-rrollo provincial y distrital. Gracias a la voluntad política democrática de la autoridad local, alempuje de alguna institución con peso propio en la zona (organizaciones no gubernamentaleso parroquia, típicamente), al empuje de la propia organización de base, o a una combinaciónde todos estos factores, las autoridades electas y la población organizada fueron generandoespacios para consultar y concertar sobre las decisiones e informar sobre su puesta en práctica.

El Gobierno de transición encabezado por Valentín Paniagua�con la creación de laMesade Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP)� hizo de estas experiencias unapolítica de Estado. Uno de los procesos más significativos desencadenados desde la Mesa deConcertaciónha sido el de losplanes concertadosdedesarrollo y lospresupuestosparticipativos:se concordaron procedimientos con elMinisterio de Economía y Finanzas (MEF), para que enel curso del año 2002 se elaboraran demanera participativa los presupuestos de los GobiernosRegionales del año 2003. LasMesas Departamentales de Lucha Contra la Pobreza (la creaciónde las regiones como tales ocurrió recién a fines del 2002) fueron elmarco institucional de estaexperiencia.

El proceso como tal se impulsó en todo el ámbito nacional, pero sólo en nueve regiones delpaís (las llamadas "regiones piloto") las autoridades y la sociedad civil lograron cumplir contodos los requisitos establecidos y, en consecuencia, que el presupuesto preparado demaneraparticipativa fuese aceptado como presupuesto regional oficial para el 2003 por el Ministeriode Economía y Finanzas.

La consultoría realizada para el Grupo Propuesta Ciudadana, a cargo deGustavo Riofrío,Mariana Llona y Laura Soria, pasa revista al proceso de elaboración de los planes concertadosde desarrollo y de los presupuestos participativos en tres regiones del país: San Martín,Huancavelica y Piura. La selección de estas tres regiones obedeció a un doble criterio: por unlado, la presencia en ellas de instituciones asociadas al Grupo Propuesta Ciudadana (CIPCA enPiura, y DESCO y CEPES en Huancavelica) y al Proyecto Participa Perú (CEAS, CEPCO y la Mesa

Cuadernos Descentralistas 1078

Departamental de LuchaContra la Pobreza en SanMartín); por otro, el que estos tres departa-mentos presentasen puntos de partida y procesosmarcadamente diferenciados. SanMartín esun departamento con una larga tradición organizativa y de movilización social, y alberga auna de las Mesas Departamentales de Lucha Contra la Pobreza más sólidas del país. No fuepues una sorpresa que la de SanMartín fuese considerada como una de las experiencias másexitosas en este terreno. Huancavelica es el departamento más pobre del país, con una socie-dad civil altamente fragmentada y escasa experiencia de concertación con el Estado. Estasdebilidades hicieron que Huancavelica lograse apenas hacerse de un lugar entre las nueveexperiencias calificadas positivamente por elMEF. Finalmente tenemos el caso dePiura, depar-tamento conunmayor desarrollo económico e institucional que los anteriores, que sin embargono logró ser considerado entre las nueve experiencias piloto.

El estudio realizado apunta a entender los complejos procesos desatados en la puesta enpráctica de la elaboración participativa de los planes de desarrollo y los presupuestosparticipativos, en lamedidaenquesuponeneldesarrollodeuna tramaderelacionesque involucraa actores externos a la región tanto como a los actores públicos y privados locales. El estudiodebe permitirnos no solamente entender dichos procesos, sino fundamentalmente extraer lec-ciones para incidir en el diseño y la puesta en práctica de aquéllos que vendrán a continuación,aun cuando susmarcos institucionales (los Consejos de Coordinación Regional y Local en lu-gar de lasMesas de Lucha Contra la Pobreza) sean sustancialmente diferentes.

La participación y la concertación con la sociedad civil comopolítica de Estado es algomuyreciente, y losmarcos institucionales para su puesta en práctica (lasMesas primero y los CCRy CCL después) son todavía poco consolidados y están sujetos a permanentes redefiniciones(lasMesas) o están todavía en fase de constitución (CCRyCCL). Esmuy temprano, pues, parapretender hablar demanera definitiva y categórica sobre la participación y la concertación enlas regiones y localidades en esta etapa de institucionalización inicial de estas prácticas. En esemarco, esperamos, sí, que éste sea un aporte inicial al que debe ser un ejercicio continuo dereflexión crítica respecto de los procesos participativos con los que estamos comprometidos.

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1. Presentación:consideracionesgenerales

1.1 Los asuntos de fondo

Consideramos que son tres los temas defondo involucrados en el asunto de la partici-pación ciudadana, en cuanto a la elaboraciónde planes y presupuestos públicos:

a) La eficacia de la gestión pública y lagobernabilidad

La eficiencia y la eficacia de una gestiónestán vinculadas con la relación entremediosy fines, la primera, y con el cumplimiento delos finesmismos, la segunda. Es cadavezmásevidente que la participación de la poblacióny la vigilancia ciudadana pueden constituir-se en interesantes mecanismos de ahorro enel gasto y en garantía de la pertinencia mis-made la actividadque los gobiernos empren-den. Por esta razón se valora la transparen-cia y participación de todos los actores en laelaboraciónde lospresupuestospúblicos.Estoguarda relación con el hecho de responderdemaneradirecta a intereses colectivos, antesque aparticulares o individuales. Sepresume,además, que abona a una mayor transparen-ciadegestión, reduciendopor ende la corrup-ción en las diversas instancias de gobierno.

b) El incremento de la ciudadanía a nivelnacional y local

El hecho de participar en espacios decogobiernodel territorio permite al individuouna mayor conciencia de ciudadanía. Este

PRIMERAPARTE

elemento pretende ser la barrera natural alclientelismopolítico comoestrategiapara con-seguir obras a cambio de fidelidad política.Los perfiles de los líderes locales y regionales,dentro de estemarco, tienden también a cam-biar: de líderes-demandantes adirigentes-go-bernantes. Por otro lado, la acción presu-puestal participativa exige la creación de es-pacios de comunicaciónmás fluida entre go-bernadosygobernantes, ypromueveespaciosde concertación que incluyen a una diversi-dadmuy amplia de actores nunca antes con-siderados. Como resultado, se contribuye aun fortalecimiento del tejido social del terri-torio, a partir del cual a menudo se planteanproblemas referidos a la legitimidad de losrepresentantes.

c) La calidad y la efectividad de los procesosde desarrolloLa existencia y el desarrollo de activida-

des y proyectosmás pertinentes y democráti-camente elegidos: i) fortalece las identidadeslocales a partir de una visión conjunta com-partida, sobre las potencialidades y limitacio-nes del territorio; ii) abre las puertas para queeste tipo de proceso permita la reducción dedesigualdades socialesyeconómicas, así comolas referidas a la segregación espacial y so-cial; y iii) abre las puertas a las diversas visio-nes y objetivos estratégicos locales y regiona-les hacia la construcción de un proyecto depaís. El resultado se traducirá en la calidaddel desarrollo nacional (y local), y ya no úni-camente en el crecimiento económico condesigualdad.


Es importante identificar, a partir de es-tos temas de fondo, las áreas en las cualessurgen las limitaciones o problemas que anuestro juicio empiezan a perfilarse conma-yor claridad:

� La eficacia de la gestión pública y lagobernabilidad

� Losaparatosburocráticosde losGobier-nos Locales yRegionales no se encuen-tran preparados para insertar adecua-damente lasdecisiones colectivas adop-tadas demanera concertada y conver-tirlas en acciones concretas.

� Existeuna capacidad limitadade recur-sos humanos�funcionariosdegobier-no�para encaminar estos procesos.

� No siempre estos procesos se han ini-ciado de una manera planificada, quehaya considerado previamente las fa-ses, las funciones, los responsables, elpresupuesto, etcétera.

� Se corre el riesgo de suponer que paralograr la participación de la poblaciónbasta una citación y no un proceso desoporte económico, social, político ytécnico.

� El incremento de la ciudadanía a nivelnacional y local

� El plan concertado y el presupuestoparticipativo no se han convertido aúnenun temade agendapública.No exis-te un eco en la sociedad, más allá delosmarcosnormativos.Noesunaprác-tica asumida de manera cotidiana ynatural por los ciudadanos ni por losfuncionarios.

� La desconfianza de la población haciasus autoridades termina por limitar suparticipación. Del mismo modo, paralos líderes, comprometerse en este tipode escenarios significa también arries-gar cuotasdepoderpolítico adquiridas.

� Esta desconfianza hace también que almenor acto que indique falta de trans-parencia se dudede los representantes.

� Haydirigencias tradicionales que pue-den "modernizarse" y convertirse en in-termediarias exclusivas para los proce-sos de consulta, por la vía del controlde la información.

� La calidad y efectividad de los procesosdedesarrollo

� Ya se plantea comounproblema la dis-cusión "obritas" versus ejes estratégicos.La ejecución de las obras guarda rela-ción, para los actores, con lo conside-rado como justicia en ladistribucióndelgasto público.

� Ladistribución "justa" del presupuestoresuelve los conflictosmás inmediatos,pero conlleva el problema de la pulve-rización del presupuesto.

� Ladecisiónpresupuestal alejadade losprocesos de planeamiento estratégicoatenta contra los fines últimos del pro-ceso de desarrollo.

A pesar de que es difícil separar las ac-ciones en loqueaestos asuntos se refiere, debequedar claro que los dos primeros puntos�la eficacia de la gestión pública y lagobernabilidad, y el incremento de la ciuda-danía a nivel nacional y local� tienen quever con losmedios,mientras que el tercero�la calidad y efectividad de los procesos dedesarrollo� tiene que ver con los fines. Nocabe duda que los tres elementos conformanel punto de llegada esperado, hacia el cual vadirigida la acción. Sin embargo, los proble-mas que se presentan en cada uno de ellostienen modos de solución diversos: tipo deintervención y tiempo demandado, entreotros. Es necesario tener claro, entonces, elpunto del cual se parte y las metas acotadaspor puntos intermedios por los que deberátransitarse.

1.2 La magnitud de la tarea

Un segundo elemento del escenario glo-bal en el que se debe actuar tiene que ver conlos alcances de un proyecto de vinculaciónde procesos de plan y presupuesto participa-tivos. En un sistema integrado de planifica-


ción es posible distinguir tres tipos de coordi-naciones intersectoriales con característicasdistintas: i) coordinación entre los pliegos dela región, de las municipalidades provincia-les y distritales; ii) coordinación entre el Go-bierno Regional y los sectores públicos quedependendelGobiernoCentral; y iii) coordi-nación conGobiernos Regionales de una de-terminadamacrorregión.

Una programación secuencial de las ac-tividades parece ser de sentido común: pri-mero deben ejecutarse acciones de coordina-ción entre las autoridades intrarregionales, yluego con las autoridadesmenos cercanas enlo territorial. Sin embargo, en la medida enque la envergadura de los proyectos de desa-rrollo es mayor, se hace indispensable unacoordinación de este último tipo. Es el caso,por ejemplo, de un programa contra la des-nutrición infantil o de construcción de unacarretera. La estrategia a seguir tampocopue-de consistir en "atacar todos los frentes", pues-to que no existe experiencia ni capacidadoperativa para acometer un proceso de esetipo. Ni tampoco �lomás importante� existela voluntad política necesaria para ello.

La distancia entre lo que se quisiera lo-grar y lo que actualmente tenemos puede serreflejada en los siguientes casos, frente a loscuales solamente tenemos una pregunta: ¿setomarán las decisiones de maneraparticipativa, entre todos los sectoresinvolucrados? (véase recuadro).

La respuesta acerca de lo que deberíahacerse en cada caso no es muy sencilla deformular, lo cual nos muestra que aún tene-mos problemas de diseño en lo que se refierea las tareas de desarrollo y al diseño de unsistema que combine los mecanismos repre-sentativos con los de la democracia directa.Más importante todavía es que existe unagran distancia entre la "respuesta correcta" aestos asuntos y lo que serán las respuestasprevisibles de los actores de la escena nacio-nal y regional.

Esto nos lleva a buscar que el análisis ylas propuestas en el corto plazo consideren

de lamaneramás realista los escenarios posi-bles de vinculación entre los diferentes acto-res, así como las actividadesde incidencia quepodrían hacerse para influir en éstos y lograrque el proceso de concertación en planes ypresupuestos nos conduzca hacia resultadosque: i) refuercen la gobernancia de los proce-sos de regionalización (más que la gober-nabilidad de un régimen o autoridad especí-fica); ii) fortalezcan a los actores, la identi-dad y la ciudadanía en el país; y iii) promue-van el desarrollo sostenible del Perú.

1.3 La dimensión del proceso existente tie-ne límites

El presupuesto de la república se asigna,grossomodo, de la siguiente forma:

GobiernosLocales 4%GobiernosRegionales 22%GobiernoCentral 74%

El alcance del proceso participativo, sibien no tiene precedentes en el Perú actual,no llega al conjunto del presupuesto público.La trascendencia de este proceso es aúnmáslimitada, puesto que éste no es tema de laagenda pública, ni de la política. Ni la opi-niónpública ni el Parlamento tienen en el pre-supuesto participativo un temade eco y reso-nancia mayor. No conocemos que los parti-dospolíticos toquen este tema comounaprio-ridad. Solamente el mundo de las organiza-ciones no gubernamentales y de los organis-mosvinculados a lasmunicipalidades lepres-tan atención.

1.4 Metodología

Lametodología seguida para la elabora-ción de este informe incluyó las entrevistas aactores locales en las tres regiones considera-das y la revisión documental.

a) Entrevistas a diversos actores locales

Una fuente importantede informacióndela presente investigación fueron las entrevis-tas con representantes de diversas institucio-nes en Lima: Mesa de Concertación para la


Caso 1San Martín produce y producirá arroz. Existe la idea de que es más barato

que el arroz del norte peruano, aunque demenor calidad. En la discusión acercadel desarrollo agrícola de la región no se ha recogido discusión alguna acerca desi el mercado futuro del arroz se conquistará sobre la base de la calidad o delprecio. Si el asunto es el precio, probablemente lomás recomendable sea dirigirseal mercado limeño, lo cual hace importante la carretera Marginal Norte, queacorta cientos de kilómetros en el viaje almercado de la capital. Si el asunto es lacalidad, entonces sería más fácil ingresar al mercado de exportación, al cual seaccede por la vía Tarapoto-Yurimaguas, que acerca a los puertos del norte. Loque está claro es que el país no tiene los suficientes recursos para construir, a lavez, las demandadas carreterasMarginal Norte y Tarapoto-Yurimaguas.

Caso 2El país tiene convenios internacionales para la erradicación de la hoja de

coca y el reemplazo de la "economía de la droga". Ello supone la inversión enequipamiento e infraestructura local con cargo a los recursos de DEVIDA que yase viene haciendo en la regiónUcayali. En la zona deAguaytía no se tenía cono-cimiento de la proveniencia de los recursos para un puente construido con di-chos fondos. Los enfrentamientos con sembradores de hoja de coca en la región,ocurridos en la zona a mediados del 2002, nos hacen preguntarnos, además, siun hipotético plan de desarrollo de la región incluye la erradicación de los culti-vos de coca, si se planificarán demanera participativa las inversiones con cargoa los recursos del proyecto internacional y, finalmente, si DEVIDA participará enlos procesos de planificación del desarrollo y elaboración del presupuesto de laregión.

Caso 3La elaboración participativa del presupuesto de la RegiónMoquegua puso

en evidencia un asunto difícil de resolver: la irrigación de PastoGrande, sobre lacual se viene discutiendo durante los últimos veinte años�yque ya ha recibidofondos gubernamentales�, no es considerada prioritaria. La nueva presidentaregional, sin embargo, tiene en esta irrigación uno de sus principales puntosprogramáticos. Resulta pertinente preguntarse si losmecanismos existentes parala formulación de planes de desarrollo regional son pertinentes para decidir so-bre ésta y otras grandes inversiones nacionales. ¿Se aceptarán los resultados deunproceso de formulación de planes estratégicos como los que se vienenpromo-viendo para una decisión de esta envergadura? ¿Se solicitará un plebiscito alrespecto? ¿OelGobiernoCentral tomará ladecisión final?Comopuede suponerse,este asunto afecta las grandes decisiones de infraestructura hídrica y vial que,por lo demás, conciernen amás de una región.


Lucha Contra la Pobreza, AsociaciónNacio-nal de Centros, Red Perú yDirección de Pre-supuesto PúblicoNacional delMinisterio deEconomía y Finanzas, entre otras.

Además, en cada región entrevistamos aactores con una participación activa en laexperiencia de los planes de desarrollo y lospresupuestos participativos durante el año2002 y a aquéllos que tendrían un papel cen-tral durante el año 2003: coordinador depar-tamental de MCLCP, presidente regional(Huancavelica), gerentes generalesdeGobier-nos Regionales (Piura, San Martín), funcio-narios de los antiguosCTAR (Gerencia de Pla-nificación y Presupuesto), representantes delasMesas deConcertaciónDepartamental deHuancavelica (MECODEH), líderes de frentesde defensa, y personal de organizaciones nogubernamentales que coordinan acciones conpoblaciones nativas aguarunas y quechuas(CAAAP en San Martín, entre otras).

b) Publicaciones diversas

Acopiamos informaciones publicadas re-feridas a los planes concertados en las regio-nes y a los presupuestos participativos: pla-nes concertados y documentos sobre proce-sos de planificación previa, entre otros.

2. Descripción general: los casos deHuancavelica, Piura y SanMartín

Huancavelica y San Martín entraron enla Experiencia Piloto 2002 principalmenteporque demostraron que habían logrado laconcertación entre diversos actores. Requisi-to clave fue la presentación del plan concer-tado adjuntando las firmas de los represen-tantes. Piura, en cambio, no pudo demostrarla existencia de esa concertaciónprevia.A luzde lo afirmadopor el director de PresupuestoPúblico delMinisterio de Economía y Finan-zas, Nelson Shack, la expectativa de este or-ganismo era menor, pues esperaban comomáximo que conformaran esta experienciatres departamentos y no los nueve que pre-sentaron sus acuerdosdebidamente refrenda-dospor lasmunicipalidadesprovinciales.Estonos indica la importancia de esta experienciapara la movilización social departamental,además de la capacidad de liderazgo de losdirigentes locales, la cohesión de algunos de-partamentos y la voluntad política de los ac-tores para deponer intereses en el marco deldesarrollo regional.


Cuadro 1Los casos estudiados

Situación económica

La percepción deldesarrollo de laregión ¿pasa por elpresupuesto delGobierno Regional?

Complejidad social

Involucramiento de lapoblación en eldesarrollo de laregión

Enfrentamiento entreproblemática de loterritorial versus lotemático. Se enfrenta"lo inmediato y justo"con "lo estratégico"

Canales de participa-ción establecidos

Desafíos

Problemas odistorsiones

Ventajas potenciales

Huancavelica Piura San Martín

Pobreza. Dificultad para ha-llar salidas alternativas másallá del presupuesto público.

Sí. Lo cual cohesiona positi-vamente a los actores en elafán de encontrar salidas al-ternativas.

Tendencia a la homoge-neidad.

Al parecer, los actores tien-den a estar pendientes de estetipo de procesos.

Existe. Lo incorpora el Gobier-no Regional como un eje es-tratégico: las necesidades bá-sicas insatisfechas.

Informales. Mesa de Concer-tación Departamental deHuancavelica (MECODEH)reinicia actividades.

Continuidad del proceso deconcertación e instituciona-lidad del mismo, tomando encuenta que se tiene un Go-bierno Regional no muy dis-puesto a ello.Enfrentamientos: MECODEHversus Mesa de Concertaciónpara la Lucha Contra la Po-breza (MCLCP).La mayor parte de las autorida-des elegidas son nuevas y noconocen la legislación marco.

La propuesta de desarrollodel Gobierno Regional coin-cide con la de los promoto-res de visiones de desarrollo.El deseo de revertir su condi-ción de extrema pobreza, ca-racterística que los identifica.

Variedad de ejercicios econó-micos. Presencia de gran em-presa, así como de micro, pe-queña y mediana empresa.

No. Cada actor actúa en fun-ción de sus intereses parti-culares.

Diversidad de actores econó-micos, instancias sociales, et-cétera. Presencia activa deélites con un pensamiento re-gional.

Las poblaciones involucradastienden a ubicarse en provin-cias en las que se han dadoprocesos concertados y depresupuesto participativo.

Existe. Distribución del presu-puesto del municipio provin-cial en los distritos.

Informales. Desmotivación delos entrevistados para iniciarprocesos nuevamente. Reno-vación de alcaldes hace volveral mismo punto de partida.

Romper la inercia. Los actoresestán muy motivados para ini-ciar este proceso para el 2003.Formalizar los procesos loca-les, muchos de los cuales nocuentan con ordenanzas ni re-glamentos.No se sabe si las regiones cuen-tan con adecuados recursoshumanos para hacer perfilesde proyectos.

Experiencia de concertación ypresupuesto participativo endistritos, que puede ser lleva-da a escala mayor.

Variedad de ejercicios econó-micos. Inversión de Coopera-ción Internacional (principal-mente USAID) en programas al-ternativos.

No. Sin embargo, existe unamarcada identidad local, quepermite la acción de maneraconcertada por intereses desector.

Actores económicos: agricul-tores (arroceros). Presencia degrupos étnicos: aguarunas yquechuas.

Involucramiento de autorida-des locales: alcaldes distritalesy provinciales (AMRESAM).

Existe. Procesos paralelos:AMRESAM con acciones loca-les y Gobierno Regional conlo estratégico.

Informales. Renovación de au-toridades locales frente a unGobierno Regional que pactapor debajo de la mesa.

Mantener una AMRESAM só-lida que no se divida ante laspresiones del Gobierno Regio-nal. Que, además, deberá en-frentarse a su lectura munici-palista muy cerrada.Enfrentamientos MCLCP conel Gobierno Regional; se per-judican la Mesa y los proce-sos de concertación.

Difícil replicabilidad de unaasociación de municipalida-des en otros espacios.USAID US$ 12 millones encuatro años.Identidad regionalmuymarcada.Cuentan con un buen diseñometodológico para el procesode planificación y presupues-to participativo, que ha funcio-nado en este espacio.


3. Hitos importantes en el proceso deplanificación y elaboración del presu-puesto participativo de las experien-cias seleccionadas

3.1 Influencia de las experiencias desarro-lladas previamente y análisis del pro-ceso de construcción de los planes y delpresupuesto participativoLa constitución de las Mesas Departa-

mentales de Lucha Contra la Pobreza en los

tres departamentos considerados y el iniciode procesos de concertación con el sector pú-blico en cada caso no ocurren en el vacío, sinoque se vinculan�aveces demanera creativa,a veces demanera conflictiva�conprocesossociales previos. Cada uno de estos departa-mentos, cada una de estas sociedades, cadauno de estos actores tiene una historia que esconveniente reseñar.

Cuadro 2Experiencias previas reparticipación y concertación en las regiones observadas


1997

Se constituye la Mesa de ConcertaciónDepartamental de Huancavelica(MECODEH), integrada por diferentesorganizaciones sociales: Frente de De-fensa de Huancavelica, Federación deComunidades Campesinas, Federa-ción de Mujeres de Yauli, así comoONG que actúan en el departamentoy alcaldes provinciales y distritales. Fi-gura impulsora es el alcalde deHuancavelica, Federico Salas. Iniciati-va importante de esta etapa es la Ca-balgata de los Andes, cuyos actoresprincipales son campesinos y alcal-des.1998

Se inicia el proceso de elaboración delPlan de Desarrollo Concertado yParticipativo del Departamento deHuancavelica. Las etapas del procesoson:a. Planificación comunitaria parti-cipativa.b. Encuentros y talleres especializadospor ejes temáticos.c. Foros o eventos de validación.Se capacita a líderes locales como"facilitadores" para recoger informa-ción de primera fuente. Más de 8 000personas son capacitadas para este fin.1999

Publicación del Plan de DesarrolloDepartamental al 2021. La fuente definanciamiento (con la cual se cuentahasta el presente), es la Consejería deProyectos.

1996

Grupo Iniciativa: conjunto de profe-sionales notables integrado por Alber-to Joo (ex director ejecutivo del Pro-yecto Especial Chira-Piura), Francis-co Hilbeck (ex alcalde de Piura) ymiembros del CIPCA, entre otros,quienes trabajan alrededor de laconstrucción de la visión y los ejesestratégicos de la región. Cuentan conel financiamiento institucional delCIPCA, cuyo reconocimientoinstitucional es un elementoarticulador.1998-1999

Plan PIURA al 2010.Siendo presidente regional AlbertoJoo se publica el Plan Estratégico Re-gional Proyecto Piura 2010. Platafor-ma de Concertación Regional, elabo-rado bajo la responsabilidad del Co-mité de Coordinación, en el cual par-ticipan representantes de CTAR, CARE,Centro IDEAS, Universidad Nacional dePiura, Dirección Regional de Salud,Municipio Provincial de Piura,CIPCA, Dirección Regional de Edu-cación, Colegio de Biólogos, y Direc-ción Regional de Energía y Minas,entre otros.La publicación es financiada por laCámara de Comercio y Producciónde Piura, la Caja Municipal de Aho-rro y Crédito de Piura, el Instituto In-teramericano de Cooperación para laAgricultura (IICA) y la Cooperación Ale-mana para el Desarrollo (GTZ).Los ejes estratégicos de este Plan son:- Cultura regional de liderazgo

Década de 1970El Frente de Defensa del departamento seconstituye a partir de una plataforma dereivindicaciones: carreteras de interco-nexión, servicios de salud y educación, yotros.1985Proceso de regionalización que pretendejuntar San Martín con La Libertad fracasa ygenera el enfrentamiento liderado por elFrente. Resultado: anulación de la ley. Unode los dirigentes del frente: Teócrito Pinedo.1989-1991Se articulan esfuerzos en torno a la forma-ción de la Macrorregión Amazónica(Loreto, Ucayali, San Martín). Reciben apo-yo de congresistas. Pero esto complejiza laconcertación.Veinte días de huelga. Los pueblos alcan-zan una larga lista de reclamos. Tomándo-la como insumo, los técnicos hacen undiagnóstico de necesidades: irrigaciones,centros de acopio, etcétera.PLAN SAUCEPresidente del CTAR (Villavicencio), con-voca a las organizaciones (alrededor de400) para elaborar el plan de gobierno quedenominará Plan Sauce, cuya base es uncúmulo de demandas específicas y de pe-queña envergadura. Este esfuerzo fracasa.Durante el gobierno de Fujimori se produ-ce un repliegue de las organizaciones so-ciales como producto de las agresiones pro-venientes de la violencia política.1997Desde las ONG se empieza a hablar de pla-nes estratégicos, lo que tiene eco en el sec-tor Salud. Se dan procesos de capacitacióna las municipalidades para la construcciónde planes de desarrollo de la gestión local.La Red de ONG y la Cámara de Comercio,entre otros, tienen como meta el trabajaruna visión conjunta de San Martín. Esta ini-ciativa coincide con la del Ministerio de laPresidencia para trabajar el plan.

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Este Plan cuenta con un buen diag-nóstico, cualidad reconocida por lamayor parte de los actores entrevista-dos. Sin embargo, carece de elemen-tos esenciales: presupuesto del plan,responsables, tiempos y fases de eje-cución. No propone un organigramapara una mejor gestión del territorio,que incorpore a la sociedad civil y aentidades estatales, con funciones,competencias y responsabilidadesdefinidas. Tampoco visualiza los ca-nales y medios de comunicación deabajo hacia arriba y entre pares.2001-2002

Conformación de la Mesa deConcertación para la Lucha Contra laPobreza que, con el CTAR, se propo-ne el objetivo de elaborar Plan Con-certado de la Región y el PresupuestoParticipativo del 2003, que debía pre-sentarse al Ministerio de Economía yFinanzas.La mayor parte de actores entrevista-dos coinciden en señalar que este Planes el producto de la unión del PlanMECODEH y el programa de inversio-nes del CTAR del 2001 al 2006 (la vi-sión estratégica de desarrollo del PlanMECODEH y la visión técnica del CTAR).Datos:- La utilización política de laMECODEHpor parte de algunos de sus líderes másrepresentativos hace que este espaciopierda legitimidad. Muchos integrantesse retiran del espacio al sentirse utiliza-dos políticamente.- En la MECODEH la coordinación seda sólo a nivel de la sociedad civil;no están presentes los organismos pú-blicos.- La presidenta de la MCLCP es desig-nada desde Lima (una ex funcionariapública, coordinadora del PAR). EstaMesa se superpone a la experienciaprevia de concertación departamen-tal, lo cual produjo conflictos entreMECODEH y MCLCP. El liderazgo esmoderado, no tiende a la confronta-ción.- El margen de acción de esta presi-dencia �que puede ser legal pero nonecesariamente legítima� es limitado.Además, estando la Mesa financiadapor el Estado, su legitimidad tiende aser limitada frente a las otras instan-cias de la sociedad civil. El liderazgomantiene su moderación, y tiende aser conciliador, a modo de compen-sación.

- Fortalecimiento de Gobiernos Lo-cales- Promoción regional de inversio-nes- Ciencia y tecnología- Pequeña agricultura- Recursos naturales y medio am-bienteEste Plan no concluye con un pre-supuesto estimado para hacerloviable, ni con el listado de respon-sables. Contó con una débil pre-sencia del sector empresarial.2000

Presupuesto "participativo" delCTAR en coordinación con lasprovincias. Se trabaja en dos nive-les de coordinación: asamblea dealcaldes y coordinación interinsti-tucional entre el sector público yel privado.Se busca que el Plan de Inversio-nes del CTAR sea concertado conlas provincias, entendiéndolocomo una redistribución "equita-tiva" del presupuesto.2001-2002

El proceso de planificación con-certada se deteriora durante esteperiodo. Algunos factores influyennegativamente:- Los enfrentamientos internos enPerú Posible, que provocan la re-nuncia del presidente del CTAR.- Personal inexperto en puestosque requieren una visión de desa-rrollo regional.- MCLCP de Piura no juega el pa-pel de "elemento bisagra"; se man-tiene al margen y opta por una par-ticipación pasiva.- Los funcionarios del CTAR que ha-bían participado en el proceso delos planes concertados previos yen los esfuerzos en pro del presu-puesto participativo son removi-dos de sus cargos y reemplazadospor personas sin manejo de estostemas. Las ONG no encuentraninterlocutores válidos en este últi-mo proceso.

La Red de ONG (siendo presidenteTeócrito Pinedo) presenta una propues-ta para elaborar la planificación de la re-gión. Se hacen talleres provinciales y unoregional. El CTAR financia US$ 10 000.La Red de ONG convoca a AMRESAM,Iglesia, CTAR, colegios y alcaldes. Los al-caldes, además, financian los talleres enprovincias.Se obtienen cinco planes provinciales yse realiza un taller final. Con recursos delCTAR se contrata a Sebastián Mendonça.Se traza el Plan Departamental de 1998al 2010 (sin embargo, este esfuerzo noinfluye en la modificación del Plan deInversiones del CTAR).- Definen siete ejes de desarrollo y estruc-tura de funcionamiento del territorio: Eje-cutivo/ Asamblea/Comités de DesarrolloTerritoriales.- Se pretende incluso trabajar un PlanOperativo del Plan Regional para el año2000 que incluyera a todas las institucio-nes para la formulación del Plan de In-versiones del año 2000.- Se constituye un equipo técnico: dos deRed de ONG, CTAR, diez profesionales(sectores). Se hace un taller sobre quéinformación se iba a manejar y requerir.Se obtiene información y se hace unmapeo general. Pero los programas deasistencia social (PRONAA, FONCODES,Proyectos Especiales Alto Mayo, AltoHuallaga y Huallaga Central) no entre-gan su presupuesto, impidiendo la cul-minación de esta iniciativa.2001

Presidente de la MCLCP: Teócrito Pinedo.Talleres con asistencia de 4 500 perso-nas, cubren el 100% del territorio. Apo-yo de programas como FONCODES, queacopia información y la redistribuye. Lasuma del listado de inversiones (106) fuede S/. 130 millones. Después de ello seinicia la priorización. Se conforma unaComisión Mixta (mitad funcionarios pú-blicos y mitad sociedad civil). Se hizo elseguimiento de elaboración de perfiles ypersonal que se capacitara, con la ideade que éste continuara durante todo elproceso. Mesa de donantes: cada institu-ción contribuye con profesionales, mo-biliario, financiamiento, etcétera.Criterios seleccionadores:- Distribución equitativa entre las diezprovincias.- Distribución sectorial. Se prioriza porsectores. Mayor porcentaje para educa-ción (aulas, infraestructura).



Del cuadro anterior podemos colegir losiguiente:

a) Tipo de actores que promovieron estosprocesos

� "Grupo de ilustres". Como en el caso dePiura, las élites locales cumplen unpapelsignificativo. Allí se incluyó la participa-ción de funcionarios públicos que no re-presentaban necesariamente a sus insti-tuciones. El Grupo Iniciativa involucró apersonajes con reconocimientopúblico enla provincia para reflexionar sobre lasposibilidades de desarrollo del departa-mento.

� Frente de Defensa reconvertido. En SanMartín los liderazgos fueronvalidadosporlas conquistas obtenidas en las luchas de-partamentales, cuyospromotores, al pasode los años, apuestan por la planificaciónconcertada. Son las personalidades, an-tes que las instituciones, las que se veninvolucradas.

� La Mesa de Concertación preexistente. EnHuancavelica ya existía un espacio deconcertación (MECODEH). EstaMesa estu-vo constituida por sujetos promotores devisiones de desarrollo que�después deestar involucrados en el proceso de pla-nificación concertada�utilizaron políti-camente el espacio y provocaron la pér-dida de su legitimidad.

b) Influencia directa de la planificación en lasdecisiones sobre el presupuesto de la región

Ninguna de estas iniciativas previas lo-gran influir decisivamente en los planesoperativospresupuestalesde las institucionespúblicas, ni en que las asignaciones sean unproducto de la priorización concertada. Entodos estos procesos, el involucramiento va adepender de la voluntad política de los fun-cionarios públicos, quienes no se encuentranajenos a las interferencias del Gobierno Cen-tral. Sólo en el caso de Piura parte del presu-puesto provincial es distribuido concerta-damente con los distritos.

c) Marcos normativos

Entendemos pormarco normativo la exis-tencia de legislación que obligue a los actoresa efectuar los procesos de concertación; estoes, que se cree underechoyno solamente unacostumbre.Ninguna de las experiencias pre-vias de presupuesto participativo, principal-mente distritales, cuenta con un marco nor-mativo que brinde cierta garantía a la conti-nuidad del proceso. Este dato adquiere ma-yor importancia si se toma en cuenta que lafuente de información es la asociación demunicipalidades más importantes del país:AMRESAM. Sus actividades se basan en la obli-gación creada por un proyecto de USAID quela obliga a concertar para usar los recursos.Pero esta obligación no se traslada al resto delos recursos municipales. Lo mismo sucedecon los presupuestos participativos en ciertosdistritos y provincias piuranas, en donde haexistido una significativa labor del CIPCA que,inclusive, concerta con los distritos el uso delFONCOMUN provincial. Esta costumbre no hasido consagrada por norma alguna.

d) Estructura orgánica del territorio

Sólo en el caso de SanMartín los actoresllegaron a imaginar una estructura de fun-ciones del departamento y un costo aproxi-mado de los proyectos necesarios para la re-gión. En los demás casos se quedó enunapla-nificaciónde visiones y en el desarrollo de losobjetivos estratégicos. En este sentido, se tra-tó estrictamente de la planificación(participativa) de un gasto.

e) Influencia de agentes externos:organizaciones no gubernamentales yfuentes de financiamiento

En los procesos analizados, la presenciade las organizaciones no gubernamentales hasido fundamental. Han brindado el soportetécnico al proceso: planificación estratégica,metodología, definición de fases, formacióny animación de talleres, etcétera. Pero ade-más han significado la fuentemás importan-te de financiamiento para llevar adelante los


procesos de planificacióndepartamental. Delmismomodo, tienen capacidad para convo-car a los diversos actores locales a procesosque, aún teniendo comoarista lapolítica, pue-den ser leídos como básicamente "técnicos".Finalmente, lasONGhanpuesto sobre lamesatemas como la equidad de género, la inclu-sión de poblaciones nativas, etcétera.

4. Análisis de los planes concertados ylos presupuestos participativos

4.1 Roles y actores en la elaboración de losplanes concertados y los presupuestosparticipativosEl análisis de las experiencias permite

identificar la existenciadeactoresyde los rolesque han asumido en el proceso, mas allá delo establecido formalmente por las normasque los rigen.

Cuadro 3Actores y roles en el planeamiento concertado y el presupuesto participativo

Rol Funciones Huancavelica Piura San Martín

Promover la articulaciónentre la sociedad civil ylas instituciones del Esta-do. Canalizar las deman-das y propuestas de losactores y establecer puen-tes de diálogo. "Facilita-dores" del funcionamien-to del Estado.

Aglutinar expectativas ydemandas de los repre-sentantes de la sociedadcivil. Luego de coincidiren alternativas y propues-tas, expresarlas de unamanera orgánica en losespacios de concertacióncon el Estado.

Elaborar los perfiles deproyectos con una visiónde la región específica.Cuentan con cuotas depoder. Sus ritmos, tiem-pos y estilos de rela-cionamiento con el traba-jo son diferentes entre sí.Es fundamental hacer co-incidir estos ritmos, tiem-pos y estilos propios ylocales, con aquéllos másde orden político y social.

Elementobisagra

Coordinado-ra de lasociedad civil

Técnicos

Mesa de Concertaciónpara la Lucha Contra la Po-breza (MCLCP).

Mesa de Concertación De-partamental de Huanca-velica (MECODEH).

Funcionarios del antiguoConsejo Transitorio de Ad-ministración Regional(CTAR) entrevistados sien-ten que lo participativo lesquita tiempo y nos les apor-ta mucho.

No hubo.

No fue la MCLCP.

Grupo Iniciativa, aun-que como tal no dialo-gó con las institucionesestatales. Funcionócomo un grupo de indi-viduos.

Desde la lectura de losentrevistados, existenmuchos técnicos paraello. En este caso, no to-maron iniciativas paraimpulsar el proceso.

MCLCP.

El presidente de laMCLCP lo asumecomo una de suscompetencias. Noexiste una instancia.

La elaboración deperfiles de proyectopara inversiones re-sulta más complica-do de lo que se pre-sume. Las directivasdel Ministerio deEconomía y Finan-zas son claras y losprocedimientos tam-bién. Los funciona-rios de FONCODESson hábiles en la ela-boración de perfilespara montos de in-versión menores.


Aunquedebido a lo inicial de estosproce-sos no ha sido posible tener una ideamás cla-ra al respecto, deberíamos preguntarnos porlos tipos de poderes locales que empiezan aconsolidarse alrededor de estos espacios deconcertación: ¿élites intelectuales?, ¿medianosempresarios? Almenos enHuancavelica, he-mos recogido críticas acercadeanimadoresdeprocesos de elaboracióndeplan ypresupues-to que en la segunda mitad del año 2002 seconvirtieron en candidatos a alcaldías.

El asuntode la relación entre este procesoy lapolíticadebe examinarse enprofundidad.La observación anterior nos conduce a cues-tionar el tipo de "interferencia" que las luchaspor elpoderpueden introducir enprocesosdeelaboracióndepensamientosypropuestas. Esposiblemente previendo esta situación quequienes impulsaron lasMesasdeConcertaciónseleccionaron congran cuidadoapersonasde

sumayor confianza para dirigir las Mesas encadadepartamento-región (como resulta pre-visible, escogieron a las personas conun crite-riode "clique").Resulta importanteanotarque,en esta percepción, la política resulta siendouna limitaciónuobstáculopara el logrode losfines democráticos de los procesos deconcertación, cuando, por otro lado, la faltade involucramiento de "la política" y hasta de"lospolíticos" espercibidacomouna limitacióndel proceso si se piensa en su generalización.

Frente a este dilema no nos satisface deltodo la propuesta de involucrar a los parla-mentarios, por ejemplo, enmomentos especí-ficos de los procesos de participación en losplanes y presupuestos, ya que ello evade elhechodequeel conjuntodeactores tiene com-portamientos políticos y, en el caso que veni-mos tratando, las autoridades regionales ymunicipales deben tenerlos.

Rol Funciones Huancavelica Piura San Martín

Intermediar para conse-guir recursos. Ofrecer unavisión macro de la reali-dad.

Proveer una lectura pano-rámica de la región, apa-rentemente lejana al apa-sionamiento de lo quepueden significar inver-siones poco productivas.Es importante tomar encuenta su lectura para te-ner una mayor claridadde las posibilidades y li-mitaciones de desarrollode la región.

Se los percibe como re-presentantes legítimosde la ciudadanía a nivellocal.

Políticos

Promotoresde visión dedesarrollo

Alcaldes

Sectorempresarial

No existe.

MECODEH.

DESCO.

Coordinadora de ONG.

Gran carencia de espaciosformativos: universidadesy centros de educaciónsuperior.

En algunos casos, un por-centaje (el mayor) del pre-supuesto de la municipali-dad provincial se dividecon los distritos y otro sededica a la ciudad capitalde provincia que tiende aser su base eleccionaria.

Ausente.

Aparentemente noexiste.

"Élite" de profesionales(incluidos funcionariospúblicos y del CTAR).

CIPCA.

Carencia de espaciosformativos: universida-des y centros de educa-ción superior.

Tienen lecturas localesy no regionales.Presupuesto provincialcompartido con los mu-nicipios distritales. Perose quiebran muy fácil-mente los acuerdosadoptados.

Ausente.

La presencia delApra es abrumado-ra. Reacia a los pro-cesos de concerta-ción y de consolida-ción de ciudadanía.

CEDISA / CEPCO /ITDG.USAID.Funcionarios delCTAR.Carencia de espa-cios formativos: uni-versidades y centrosde educación supe-rior.

Organización apa-rentemente sólidade municipalidades(gremio y ONG).Presupuesto parti-cipativo con finan-ciamiento de AID.

Ausente.


Entrando en calor: el dream team del presupuesto participativo para 2003-2004

Numerosas personas valiosas nos han servido como informantes y evaluadores de los procesosque queríamos conocer; personas con capacidad de iniciativa, que dan confianza acerca de losresultados que pueden lograrse en procesos que los empoderen. Así, hemos elaborado nuestrodream team o "selección ideal" para un hipotético proceso que tome en cuenta de manera realis-ta las posibilidades y limitaciones del medio.

El equipo ideal de la concertación

Resultamuy significativa la falta deunpresidente regional y deunempresario.Nopodemos afirmarqueno los haya, pero sí que esmásdifícil hallarlos. En el casodel empresario, algunosprofesionalesprovenientes del sector privadoo relacionados coneste sector (comoel casodel ITDG) pueden supliren ciertamedida esta falta, lo que nopuede suceder en el caso del presidente regional.

Nota: El cuadro original contaba con los nombres de los perfiles explicados, sin embargo se ha pensado pertinente para estapublicación no hacerlos públicos.

Alcalde distrital

Presidenteregional

Gerente regional

Líder de MCLCP

Funcionario deONG

Funcionariopúblico local

Facilitadornacional

Capacitador

TécnicoCTAR/Región

Empresario

Coordinadorsociedad civil

Alcalde provincial

Cuenta con una visión moderna, y capacidad de hacer alianzas políticas a nivel nacional, de una clara preocupa-ción por el desarrollo local. Participativo, a la vez que conductor. Sería necesario que cuente con un equipo localcapacitado, y cierto apoyo político. Le preocupa cómo articular el desarrollo económico local a una estrategiadepartamental.

En ninguno de los tres casos analizados hemos encontrado un Presidente Regional que "haga la diferencia", quepudiese ser considerado como un modelo a ser imitado.

Entiende la teoría de los procesos participativos de planificación y gestión. Queda por demostrar su capacidadoperacional en el cargo.

Líder político nato, utilizó su ya logrado protagonismo para iniciar un proceso nuevo que él no controlaba, convisión de región y capacidad de aprender. Sin apoyo político puede peligrar su liderazgo en la comunidad.

Actividad conAIDquebusca concertar actores productivos privados ymide sus resultados en las ganancias de losproductores. Combina la visión del inversionista privado con los procesos de desarrollo regional. Cierta lejanía delos actores populares.Conocimiento de los actores y voluntad de contar con una visión de desarrollo no excluyente de la región.Pragmatismo y amor a la región. Capacidad de liderazgo.Juntos combinan elementos para una acción global/local "glocal". Necesitarían disponer de más tiempo para laactividad, pues en las ONG tienen tiempo los que hacen "trabajo de promoción" o tienen cargos de direccióninstitucional. Las ONG tienden a enviar a las reuniones relativas a la concertación no a quien tiene la visión, sinoal promotor de Gobiernos Locales.

Asumió tareas de planificación y elaboración de bases de datos para las que estaba capacitado, además de lasfunciones propias de su cargo. Coordinó sin mayores problemas con profesionales de otros sectores del Estado yde la sociedad civil. Sin embargo, depende de sus jefes nacionales, quienes pueden modificar sus prioridades deacción.

Distribuye la información sin buscar protagonismo. Apoyo amigable a gestiones y demandas de las Mesas deConcertación.

... No se encontró, pero hay muchos en potencia.

Nopierde de vista los objetivos dedesarrollo de la región. Trabajó en equipo con suburocracia.Necesita refuerzoy capacitación en planificación. Requiere más estímulo para desarrollar sus iniciativas y recursos frescos para suoficina.

Al igual que en el caso de los presidentes regionales, no hemos encontrado un empresario que cumpla un rolejemplar en los procesos regionales de concertación en torno a planes de desarrollo y presupuestos participativos.

En sus buenos tiempos desarrolló un proceso de generar una visión de desarrollo que fue intenso y respetuoso delas opiniones desde la base, sin llegar a venerarlas como la única verdad.

... pero sería posible hallarlo.

Función Perfil


4.2 Calidad de la planificación

a) Las visiones en los planes concertadosDada la diferencia en los antecedentes y

experiencias en cuanto a los actores y los pro-

cesos, es natural que el resultado sea una im-portante heterogeneidad en cuando a las vi-siones de desarrollo que alimentan la concer-tación en este terreno.

Cuadro 4Las visiones del desarrollo

Algunos comentarios:� Lavisión, es un elementomotivador para

todos y cada uno de los actores. Es casiuna consigna que dirige los actos de losinvolucrados.Dibuja, de unamanera sin-tética, el horizonte al cual se desea llegar.Es necesario unmayor procesamiento dela información hasta convertir las expec-tativas en sueños en los que todos se re-conozcan como parte de ellas.

� Ningún entrevistado supo presentar lavisión aprobada sin acudir al documentoen el que aparecía redactada.

� Los objetivos de desarrollo de una regiónse expresan en las visiones, que aún sondemasiado generales como para incitarprocesos. Portan más sobre el cómo queacerca del qué, cuando debería haber unbalance (y un desarrollo específico) deambos aspectos. Resulta interesante ano-tar que al momento de presupuestar, elqué (en este caso infraestructura de servi-cios, de comunicaciones y, finalmente, dedesarrollo económico) tiene prioridad enla asignación de gasto, frente al cómo.

"Huancavelica es un espacio regio-nal que ha logrado relaciones deequidad con otros espaciosmacrorregionales, en un Perú des-centralizado. Donde la poblaciónorganizada, Gobierno Municipal,Gobierno Regional e institucionesparticipan en la gestión concerta-da y democrática del desarrollo.Utilizando eficiente y racionalmen-te los recursos naturales y tecnoló-gicos para la generación de su eco-nomía con capacidades competiti-vas en su desarrollo. Alcanzandouna vida digna porque vive en unasituación de bienestar y progresosostenido, ejerciendo plenamentesusdeberesyderechosciudadanos."

"Será el año 2021 una sociedadregional conundesarrollo huma-no, integral y sostenible en mar-cha."Descentralizada, conautonomíapolítica, económica y adminis-trativa, y con autoridades eficien-tes democráticamente elegidas.Con capacidad de liderazgo ynegociación; sus actores socialespensando, decidiendo y actuan-do estratégicamente con un planconcertado; movilizando a mu-jeres y hombres innovadores quetienen confianza en sí mismos yen sus capacidades; responsables,participativos, honestos y respe-tuosos de los derechos de todos."Territorialmente ordenada e in-tegrada; dotada con infraestruc-tura y servicios estratégicos mo-dernos: en ciencia y tecnología,educación, informática, comuni-caciones, sistemas de riego yenergía. [...]"

"San Martín es una sociedad con equi-dad y justicia social. Se cuenta conuna economía competitiva, basada enla agroindustria, el turismo y la activi-dad forestal, articulada a la economíaamazónica, nacional y mundial. Nues-tros conglomerados empresariales im-portantes han logrado un nivel decompetitividad, por el esfuerzo con-certado de sus empresarios, institucio-nes y organizaciones."Se ha mejorado significativamente lacalidad y equidad intercultural en lasalud y la educación. Las organizacio-nes sociales son fuertes y con identi-dad amazónica. Se han consolidadoliderazgos, innovadores, que ejercencon responsabilidad y ética cargos dedirección regional."Se ha recuperado el manejo armóni-co de los recursos naturales, aplican-do políticas ambientalistas, el marcolegal vigente, y el ordenamiento terri-torial."



b) Más allá del documento, las visionesimplícitas

Losdocumentos resultantes de los proce-sos de concertaciónde visiones del desarrollocontienen las más de las veces ideas que noresultan adecuadaoplenamente explicitadas.

c) Ejes de desarrollo

En la planificación del desarrollo, las vi-siones concertadas se reflejan en ejes de de-sarrollo, que traducen las priorizaciones te-máticas a las que se llega.

Cuadro 5Las visiones implícitas

- Integración vial del departa-mento.- Auquénidos sudamericanos.- Recursos naturales (canon).- Turismo.

- Existen "mesas temáticas"informales sobre ciertostemas referidos al desarro-llo. La mesa de agriculturaanaliza la coyuntura demanera continua.

- Conexión vial: Marginal Sur.Salida a Huánuco-CarreteraCentral.- Irrigaciones.


Cuadro 6Los ejes de desarrollo

Ejes de desarrollo:1. Institucionalidad democráticapara el desarrollo.2. Desarrollo económico,empleo e ingreso.3. Condiciones de vida de lapoblación.4. Equidad de género yetnolingüística.5. Protección del medio am-biente y política de recursosnaturales.

Objetivo general:1. Contribuir a incrementar elPBI regional sobre la base delmejoramiento de la productivi-dad y la rentabilidad de lasactividades económicas, con elfin de afianzar el desarrollosostenible y la competitividaden el mercado nacional einternacional.2. Dotar u optimizar la infraes-tructura socioeconómica y lacalidad de los servicios socia-les, con énfasis en las poblacio-nes de menores recursos paramejorar las condiciones de viday la integración regional.3. Fomentar una culturaregional de liderazgo y partici-pación ciudadana, fortalecien-do el sistema.

Área temática:1. Desarrollo productivo. Desarro-llo agropecuario, acuícola ypesquero.2. Sociocultural. Participación yconcertación; salud, educación,identidad cultural.3. Conservación, recuperación ymanejo sostenible de recursosnaturales. Ordenamiento territo-rial, educación y legislaciónambiental.



e) Articulación entre lo regional y lo distrital

� En los tres casos, el plan de desarrolloaprobado resulta siendo una sumatoriade propuestas provenientes de toda laregión. El hecho de que esas propuestasformen parte de un documento generalintegrado, de toda la región, debe condu-cir a que sean menos contradictorias en-tre sí, aunque no lo garantiza. Se suponeque unmismodocumento de plan no tie-ne propuestas de inversión en escuelas opuentes que no guarden una cierta cohe-rencia con el resto de propuestas de laregión.

� Apesar de lo anterior, no puede afirmar-se que el plan y el presupuesto sean con-sistentes y coherentes, en el sentidode ex-presar una visión y ciertos objetivos es-tratégicos comunes.

� Estamos frente a una limitación del pro-ceso de elaboración de presupuestosparticipativos de las regiones y lasmuni-cipalidades: puesto que lamayorparte delos recursos se invierten en infraestructu-ra, resultadifícil exigiruna lógicaque tras-cienda las llamadas "obritas" en el ámbi-

to local y las inversiones medianas en elnivel regional. No se ha evidenciado, enel proceso de planificación de las dos re-giones analizadas, que el presupuestohaya incorporado acciones que deban fi-nanciarse con recursos de los sectores ode alguna fuente de financiamiento. Porejemplo, tanto San Martín comoHuancavelica tienen entre sus aspiracio-nes la interconexión vial, pero no se con-sidera entre lo que debe hacerse con elpresupuesto de la región.

4.3 Resumen de los presupuestos aproba-dos en la experiencia piloto

a) Presupuestos participativos

Como se ha señalado antes, elMinisteriode Economía y Finanzas aprobó los presu-puestos participativos elaborados por lasMesas Departamentales de Lucha Contra laPobreza y los Consejos Transitorios de Ad-ministración Regional de San Martín yHuancavelica. El entonces departamento dePiura no calificó, al no lograr certificar la par-ticipación de los alcaldes provinciales en elproceso.

Cuadro 7Los presupuestos participativos

Proyectos en ejecución

- Estudios diversos de preinversión- Culminación de irrigación Palca- Construcción del canal de irriga-ción Acobamba- Equipamiento de mobiliario esco-lar (diversas provincias)- Instalación y puesta en producciónde criaderos de truchas en jaulas flo-tantes- Culminación de carreteras variasProyectos nuevos

- Liquidación de obras, varias pro-vincias- Atención a obras de emergenciaTotal

2 396,0200,0

2 800,0

2 688,0

60,0

2 610,0

162,0

2 103,013 649,0

Proyectos en ejecución

- Construcción de la sede central CTAR-SM- Proyecto de irrigación Abisado- Irrigación Saposoa- Manejo integral de bosques- Monitoreo de la producción- Ampliación y equipamiento del Centro deSalud de La Merced- Construcción de la carretera pongo deCaynachiri-Barranquita-Pelejo- Construcción de camino rural QuebradaFernández- Construcción de puente Yaracyacu- Sistema de riego Abisado- Construcción de la carretera rural YuracyacuTotal

Huancavelica San MartínTipo de proyecto S/.(en miles) Tipo de proyecto S/.(en miles)

1 000,01 119,62 050,0

274,0268,0

300,0

1 992,5

720,06 000,03 000,01 237,6

1 7961,7


5. Discusión. Escenarios posibles: ¿haciadónde van las cosas y hacia dóndepueden ir?

5.1 Cuadro de actores

Como se ha señalado antes, la elabora-ción de los planes concertados y los presu-puestos participativos para el año 2003 sehizo, durante el año 2002, teniendo comoactores centrales a los Consejos TransitoriosdeAdministración Regional y lasMesas De-partamentales de Lucha Contra la Pobreza.Es claro que estosmarcos institucionales van

a modificarse en el corto plazo, pues ya du-rante el 2003 habrá Gobiernos Regionaleselectos que no dependerán de la Presidenciadel Consejo de Ministros y se estarán insta-lando los Consejos de Coordinación Regio-nal y Local.

En esta perspectiva, en primer lugar, re-visaremosdemanera general el abanico com-pleto de posibilidades de los actores yainvolucrados, de una manera u otra, en elproceso de elaboración del presupuestoparticipativo. Sobre esta base podremos exa-minar los escenarios de acción previsibles.

Cuadro 8Actores y opciones

Actores Opciones Escenarios extremos Claves para el 2003 Mecanismos posibles

Plan concertado

1. Hace nuevo plan. Des-conoce anterior.2. Reconoce plan formal-mente.3. Adopta prioridades delplan.Presupuestoparticipativo

1. Desconoce la prioriza-ción y hace nuevo presu-puesto.2. Reconoce algo de lapriorización.3. Adopta el presupuestoparticipativo.

- Distrital con población.- Distrital con provincial.- Distrital con región.- Distrital con provincialy con región.

- Cámara de comercio.- Asociación de ONG.- Gremios.- Pobladores de base.- Aguarunas/quechuas.

GobiernoRegional

1. Nuevo plan regional,provincial o distrital sinproceso de concertación

- Atomización de interven-ciones del Gobiernos Cen-tral, regional y local.- Relación clientelar entre elGobierno Central, las regio-nes y las municipalidades.- Clientelismo, no gober-nabilidad.- No articulación de las de-mandas locales de desa-rrollo.- Frustración y eventual re-chazo a futuros procesosde concertación.

- Pulverización del presu-puesto y falta de eficienciaen el gasto público.- Reforzamiento de la sali-da centralista dictatorialcomo salida para darle efi-ciencia al gasto público.2. Planes regionales y lo-cales concertados. Desa-rrollo de visiones estraté-gicas

- Reforzar la capaci-dad local para desa-rrollar procesos deplanificación y for-mulación de proyec-tos.- Estimular la volun-tad política haciaprocesos concerta-dos de planes y pre-supuesto.

- Priorizar ejes estra-tégicos y asignar por-centajes de presu-puesto para éstos.- Proyección más alláde lo local.

- Constituirse en ac-tor regional para elplan y para el presu-puesto participativo.- Encontrar mecanis-mo para convocar ala sociedad civil.

Definir claramenteejes estratégicos ytechos presupuesta-les para cada eje.

Ordenar en el tiem-po la elaboración delos presupuestosdistritales, provin-ciales y regionalespara que se alimen-ten de abajo haciaarriba.

Fortalecer las instan-cias de concerta-ción de la propiasociedad civil.

Gobiernomunicipal

SociedadCivil


5.2 Posibilidades de réplica de lo ya habido

a) Descripción del escenario 2002-2003

� Marco normativo sencillo.

� Interés concordante entre actores.

El marco existente para el proceso 2002-2003 ha sido sencillo: i) un decreto supremoque crea las Mesas de Concertación y les dafunciones; y ii) una directiva delMEF respec-to del presupuesto del año 2003. Más allá deestemarco, ha existido una voluntad políticade ambas partes que, al desarrollar las activi-dades, ha generado lazos de confianza entreellas.

El interés de los principales actores eraconcordante, pero no era elmismo:mientrasque elMEF buscaba un presupuesto saluda-ble ymás seguro en sus prioridades de gasto,la MCLCP persiguió fortalecer lagobernabilidad local y a la sociedad civil.

b) Descripción del escenario 2003-2004

� Recomposición de los actores.

� MEF extendiendo el procedimiento delpresupuestoparticipativoa la elaboraciónde todo el presupuesto público a ser eje-cutado en las regiones y localidades, loque incluyediseñar participativamente elpresupuesto regional y local de los secto-res del Poder Ejecutivo.

Es necesario reconocer que, al igual queen la sociedad civil, en el Gobierno Centralalgunas iniciativas y los compromisos son detipo individual yno institucional, lo cual poneel primer límite al desenvolvimiento del pro-ceso. Frente a ello, ¿cómo queda la continua-ción de la planificación concertada y los pre-supuestos participativos? ¿Cómoquedan lasexperiencias pilotos y las posibilidades de or-denar el gasto público en función de los pla-nes estratégicos?

Hacia adelante, el MEF tendrá como ob-jetivo realizar el presupuesto participativo nosólo a nivel de todas las regiones sino, ade-más, de las municipalidades. El MEF consi-dera que no sólo debe utilizarse como criteriopara la asignación presupuestal la tasa depobreza; debe incluirse, además:

Actores Opciones Escenarios extremos Claves para el 2003 Mecanismos posibles

¿Concertan entre ellos?(dan el mismo marcometodológico)MEF- Eficiencia en el gasto.- Todos los gobiernospúblicos.CND.- Nuevo plan con las re-giones.MiMdes- Programas sociales.- Foncodes- PRONAA

Proceso de evoluciónhacia el Consejo de Co-ordinación Regional(CCR).Enfrentado a CCR.

GobiernosCentral

MCLCP

- Inversiones del Gobier-nos Central más eficien-tes y orientadas al desa-rrollo.- Presupuestos articula-dos.- Empoderamiento deactores.- Redefinición de esce-narios políticos.

- Elaborar un único plande acción para el 2003.- Diseñar sistema deplanificación que incor-pore los mecanismosregionales y locales.

Encontrar vía de traspa-so y enriquecimientodel CCR.Hacer el seguimientodel presupuesto 2003.

- Definir claramenteejes estratégicos ytechos presupuesta-les para cada eje.- Capacitación, unasola.

Negociación nacio-nal, negociacionesregionales.


� El "diferencial"* de la pobreza.

� El esfuerzo fiscal de cada circunscripción,medido tanto por el incremento de susrecursos propios como por su contribu-ción tributaria a los ingresos fiscales.

� El logro alcanzado en el cumplimientodesus metas y objetivos. Esto, a juicio delMEF, incrementa la eficiencia en la pres-tación de servicios públicos, lo cual, a suvez, significa el seguimiento del proceso.

� RelaciónMEF-Mesa. El MEF sabe que laMesapierdeespacio, enbeneficiodelCCRy el CND

La solidez del vínculoMEF-MCLCP tiendea perderse en el 2003. La razón principal estárelacionada con la incorporación de nuevosactores; el principal de ellos, los GobiernosRegionales. El año anterior los CTAR eran or-ganismospúblicosdeslegitimados, yaque susautoridades no eran elegidas; su estatus eramenor que el que ahora tienen losGobiernosRegionales. El rol que empieza a tener elCon-sejo Nacional de Descentralización (CND)también es importante.

Adicionalmente, el hechode que sea difí-cil cumplir con las promesas de uso de recur-sosdel Fondo Intergubernamental deDescen-tralización (FIDE) debilita las Mesas deConcertación.

Desde la lectura particular del economis-ta Nelson Shack, funcionario clave del MEFen el proceso pasado, la MCLCP debe sumaraliados en dos direcciones: congresistas, in-corporándolos en el proceso del presupuestoparticipativo; yConsejo deCoordinaciónRe-gional, acercándose a los alcaldes provincia-les o posibles representantes de la sociedadcivil en este Consejo.

� Mesa. Sedebilita, amplía alianzas a travésdeparticipación enprocesosmunicipalesydeja solas las nueve experiencias piloto

Conviene preguntarse si esta dinámica yesta alianza pueden proseguir sin mayorescambios. La dinámica de la relación que he-mos observado, por más que muy franca yabierta, tiene limitaciones en los alcances dela alianza creada entre las dos partes. ElMEFsiente que es la autoridad en lo presupuestaly que tienen más de un frente abierto con laexistencia de losGobiernosRegionales, razónpor la cual no puede disponer como antes delos procesos de concertación. De hecho, esclara la tendencia de las regiones a negociardirectamente con losministros y hasta con elPresidente de la República, lo cual pone a laDirección General de Presupuesto en un lu-garmenos dominante. Ya se advierten las di-ficultades del MEF para honrar la promesade utilizar el fondo del FIDE en prioridad ex-clusivamente para los proyectos ya aproba-dos en 9 de las 25 regiones.

Los alcancesde estemarco son insuficien-tes para ampliar el proceso a las municipali-dades, debido a la importancia y elprotagonismoquedeben tener losGobiernosRegionales y Municipales en el proceso. Escierto que elMEF dará una directiva sobre elprocesodel presupuesto, pero tal directiva nopuede incidir en elmodo de hacerlomás alláde un cierto límite.

� Inserción de nuevos actores: presidentesregionales, nuevos alcaldes, Consejos deCoordinaciónRegionales, Congreso

El proceso del año 2002 tuvo un marcoinstitucional sencillo y claro para todas laspartes, que ha sido de utilidad para alcanzarinteresantes resultados, los que tienen el ca-rácter de experimental. Constituye una suer-te de "programa piloto".

El MEF y laMCLCP efectuaron una alian-za queproporciona la voluntadpolítica y crealazos de confianza en la autoridad pública.El CTAR era un actor de segundo orden, que

* Método que mide la severidad de la pobreza. Sirve para detectar a las poblaciones más pobres.


solamente cumplía las directivas del MEF.Ahora hay varias novedades:

� La región como interlocutor.

� El hecho de que los Gobiernos Localesdeben estar incluidos en el presupuesto

� La resonancia política del tema presu-puestal ha aumentado. Hay mayor visi-bilidad, aunque no existe mayor volun-tad política en el Parlamento.

� ElCNDha empezado sus actividades. Loúnico claropor elmomentoesquenoexis-te una coordinación estrecha con elMEF.

� En el MEF, a su vez, se percibe que másactividad tiene la Dirección General dePresupuesto, aunque será inevitable quela Dirección General de ProgramaciónMultianual del Sector Público y el Siste-ma Nacional de Inversión Pública inter-vengan en estos procesos.

El cambio de escala de cualquier opera-ción presenta problemas nuevos, a la vez que

soluciona otros. Generalizar el proceso pilotoimplica que lo que se hizo como "prueba"ahora sea aceptado por un conjunto mayor.No es posible que se generalice una actividadactuando "por lo bajo"; por el contrario, elpresupuesto participativo tiene que conver-tirse en una política de Estado, que vayamásallá del acuerdo entre dos partes, por muycomprometidas y bien comunicadas que seencuentren. Se necesita, por tanto, el compro-miso de más actores públicos y privados, loque implica, entre otras cosas, publicidad yescrutinio público, visualización en el Con-greso y en el Ejecutivo, y una convocatoriamás amplia hacia la sociedad civil. Nada deesto es previsible en el corto plazo.

� Definición de reglas para el presupuesto2003

El proceso del año 2002 contaba con unconjuntode reglasmuybiendefinidas: fechas,actores, metas, competencias y funciones delos actores. El del año 2003, por el contrario,tiene ciertos vacíos en diversas fases.

Cuadro 9Las nuevas reglas para el 2003

Reglas de juego

Plazos, fechas

Documentosrequeridos

Monto presupuestal

Actores

¿Quién lidera?

Definidos por MEF en interlocución conMCLCP.

Definidos por MEF y MCLCP.

MEF.

MEF/Mesa/CTAR.

MEF/Mesa.

Un reglamento.

Definidos por MEF (para presupuestoparticipativo) en interlocución con losGobiernos Regionales.

Definidos por el Gobierno Regionaltomando como base documentación MEFde años anteriores.

MEF y Gobierno Regional. ¿Sectores?

Gobierno Regional, alcaldes, Consejo deCoordinación Regional.

Gobierno Regional/MEF.

2002 2003


Límites

- Necesidadde comprometer "viejasvolun-tades"

Allí dondehuboprocesosde concertacióny se efectuaron procesos de presupuestoparticipativo surgen varias interrogantes:¿quién se hará cargodel seguimiento del pro-ceso ya aprobado?, ¿cómo se resolverá el pro-blema de la diferencia entre los techospresupuestales iniciales y el menor númerodeproyectos aprobados?Responder a ello tie-ne que ver con la legitimidad de los actorespara continuar en la carrera.

- Necesidad de comprometer "nuevas vo-luntades"

Allí donde nohuboprocesos de este tipo,las preguntas van por el lado de quién se en-cargará de convocar, teniendo como referen-te los nuevos Gobiernos Regionales. ¿Cómoestablecer alianzas con losGobiernos Provin-ciales, en primer término?

- Capacidad técnica para llevar adelantelos proyectos enGobiernos Locales y Re-gionales.

¿Qué labor realizar para resolver el défi-cit de recursos humanos en los distritos, pro-vincias y regiones, para llevar adelante el pro-ceso? ¿Cómo involucrar a instancias forma-tivas locales (universidades, centros de edu-cación superior, etcétera)?

- Sectores: necesidad de directivas claras ycolaboración con el proceso que no existeaún.

Tal vez no todos los sectores, sino empe-zar por Educación y Salud.

Esto no quiere decir que no sea posibleavanzar en el proceso durante el 2003. Sim-plementenos indica sus límites, quepodemosespecificar:

� Será difícil abarcar más allá de dondehaya una clara voluntad política, ya queexiste unadebilidadpara cumplir elmar-co legal con poca motivación y recursosexiguos. El éxito del proceso anterior ra-

dicó en que ambas partes actuaron en uncontexto favorable y a una escala quepodían manejar.

� Será difícil obtener, entre quienes ya par-ticiparon, el buen ánimo y lamotivaciónexistente el año anterior. Por un lado, nose ha resuelto el asunto de los perfiles deproyecto aprobados por elMEFpero queno han podido ser incorporados al pre-supuesto público del 2003, lo que afectaa quienes pensaban que estos recursosestarían disponibles. Por otro lado, no esprevisible que haya más recursos paraefectuar el (sobre)esfuerzo en que hanestado involucrados losmiembros de lasMesas deConcertación. Finalmente, fun-cionarios de organismos públicos talescomo FONCODES, el Ministerio de Salud yel de Educación, que ya participaron el2002, seguramente tendrán más insegu-ridad para sus iniciativas personales,puesto que recibirán señales contradicto-rias desde Lima y la respectiva región.

� Serádifícil que lasdospartespuedancum-plir sus respectivos compromisos.

� No encontramos en los actores preexis-tentes una voluntad para trabajar unidospor un cambio general de la política queles permita ampliar el proceso.

5.3 Debilidad de la sociedad civil

¿Qué se pierde en el tránsito de la Mesaal CCR?

- Concertación por representación de inte-reses.

- La estrategia parece no ser la correcta.Puede perderse lo adquirido.

- ¿Quién de la sociedad civil debe tomar elliderazgo ante la ausencia deMesa?

El sector más vulnerable en este procesoes la sociedad civil. Deberá transitar desde laMCLCP hacia el CCR sin muchas posibilida-des ni alicientes para que este organismo seperfile comoun órgano de concertación,másquede representaciónde intereses. La ausen-cia de la sociedad civil y la falta de procesos


de concertación pueden ser claves para queeste proceso �que podría encaminar a vas-tos sectores nacionales haciamejores perspec-tivas de desarrollo e incrementar la ciudada-nía� se limite, en elmejor de los casos, a unamayor eficiencia en el gasto público.

El sector de la sociedad civil que ha parti-cipado del proceso está integrado a laMCLCP.La estrategia que ésta desarrolle marcará loque otras agrupaciones de la sociedad civilpuedan hacer en el futuro cercano. Estamosen una situación riesgosa, pues la estrategiade la MCLCP puede llevarla a quedarse sinmayor sustento y a perder lo ya adquirido.Unade las posibilidades seriamente conside-radas pretende encontrar la salida a las difi-cultades actuales no tanto en una modifica-ciónde las actividadesy enun replanteamien-to de las reglas de juego �de modo que seconvierta en un actor político�, sino en ne-gociaciones que permitan un cambio del con-texto global de la acción.Resulta evidente quesi existe un contexto favorable para las accio-nes de planes y presupuestos participativos,la actuación de laMCLCP podrá sermuyposi-tiva; pero precisamente ese contexto es el quedebe ser construido por medio de la acciónpolítica. La MCLCP busca obtenerlo por me-dio de la negociación, sin estar dispuesta autilizarmecanismos de presión.

Eso es lo que se deduce de la afirmación:"la mejor salida para nosotros consiste en lageneralización del presupuesto participativoanivel nacional", afirmación recurrente en lasconversaciones con representantesde laMesanacional y las Mesas departamentales. Sinduda es lo que todos esperan, pero lo quebuscamos indicar aquí es que resultan nece-sarias negociaciones políticas para impulsara varios actores a tomar iniciativas serias, demodo que en el 2003 se fortalezcan las accio-nes que ya están en curso y se concerte convarios actores estatales para que se den lospasos de ampliación necesarios.

Un impulso a las acciones de la sociedadcivil es indispensable. Hasta el momento so-lamente han estado (de manera monopo-lizante, al parecer) lasMesasdeConcertación,

pero éstas se encuentran entrampadas. Ellodemanda que otros sectores de la sociedadcivil busquen concertar a nivel nacional conla MCLCP, pues la actuación de la Mesa hastael momento ha estado signada por procesosbastante cerrados y aislados de otros gruposciviles fuertes en el ámbito de LimaMetropo-litana.

5.4 Metas posibles 2003-2004: un ejercicio

a) Tímidas tareas para el periodo 2003-2004

Demanera general, un paso adelante enel proceso de elaboración del presupuestoparticipativo podrá darse en dos direcciones:i) generalizar el proceso a todo el país; y ii)ampliar el proceso de las regiones a los Go-biernos Locales. Lo que ponemos en cuestiónes la capacidad de los actores para efectuarambas actividades a la vez, de una maneraadecuada.

� Punto de partida

- Poblaciones/funcionarios sin experien-cia previa. ¿Qué acciones tomar?

- Falta de capacidad burocrática en todoslos niveles degobierno. ¿Quéacciones tomar?

- Frustración de la Mesa. ¿Qué accionestomar?

- Frustración del proceso.

� Puntos intermedios

- Plan necesario pero no imprescindible.

-Definirmisión.

- Trabajar conmunicipios provinciales, ysus distritos que van al CCR.

En una perspectiva menos ambiciosa�pero que no pierde del todo la ambición�pensamosquepodrían efectuarse acciones enla segunda de las direcciones anotadas. Paraello, es necesario cumplir las siguientes tareas:

� Definir unamisión comúno, en su defec-to,misiones concordantes para lasmuni-cipalidades y elGobiernoRegional.


� Definir los objetivos estratégicos de todala región. A estas alturas, un plan com-pleto esnecesarioperono imprescindible.Esto quiere decir que no creemos posibleefectuar un plan trianual de inversiones,lo cual reduce los alcances del proceso.

� Efectuar una acción concertada respectode los presupuestos regional, provincialydistrital. La concertación implica quenohayaduplicidades sino complementosdegasto, y que se efectúen los procesos demanera sincronizada, de modo tal quetodo el paquete presupuestal se apruebede una manera racional y coherente.

� Dejar abierto el proceso para poder in-corporar la participación ciudadana ymultisectorial que se pierde en el tránsitode la MCLCP hacia el CCR.

b) Periodo 2004-2005

Con lo anterior, queda establecidoque losniveles de coordinación lograrán solamentedecidir acerca de las pequeñas y medianasinfraestructuras de la región y, en elmejor delos casos, acerca de inversiones productivasen la región.

Esta propuesta implica que hay una seriede asuntos que quedan por resolver para elaño 2004. Entre ellos, los siguientes:

� Que el proceso anotado sea formalizadoen una disposición en el mismo sentido,aprobada tanto por elGobiernoRegionalcomo por los GobiernosMunicipales. Almomento solamente existen directivassobre una ley general, pero no una suertede directiva interna de lasmunicipalida-des para coordinar entre sí y para com-partir sus FONCOMUN.

� Que las coordinaciones con entidadescuyos presupuestos deben pasar a la re-gión en el año 2003 (FONCODES, porejemplo) se efectúen por fuera de esteproceso.

� Que el plan de desarrollo esté completo.

� Que haya una burocracia dedicada atiempo completo para el proceso a lo lar-go de toda la región.

Lo anterior no está exento de necesida-des que van más allá de la coordinación delos principales actores que laboraron juntosel año anterior. Ya hemos mencionado lasdificultades para lograr consensos políticosque apoyen el proceso. Ahora es necesarioindicar los asuntos prácticos que demandanapoyos externos. Entre ellos:

� En el proceso anterior se capacitó aanimadores para las reuniones deconcertación. Adicionalmente, se necesi-ta capacitar a funcionarios de todos losniveles�desde la región hasta lasmuni-cipalidades�.Los funcionarios deben te-ner claros los programas de actividad ylos resultados esperados, así comosus res-ponsabilidades. Esta actividad corre acargo tanto del MEF y del CND.

� El seguimiento del proceso debe sermásactivo que en el 2002. Demandarámayo-res recursos, además, puesto que ahorahabrá que alimentar amás autoridades yfuncionarios, parte de los cuales puedenactuar de manera deficiente si no estánconvenientementemotivados y acompa-ñados. Será necesario multiplicar las re-uniones y contratar a jóvenes profesiona-les que se establezcan al menos en cadasede provincial.

� Mayor publicidad.

6. Conclusiones y recomendaciones

6.1 Conclusiones generales

La experiencia de planes y presupuestosparticipativos 2002-2003 debe ser apreciadacon precisión. Pensamos que estamos frentea unmuy valioso proyecto experimental,másque frente a un proyecto piloto. La diferenciaentre uno y otro estriba en sus posibilidadesde replicación. El proyecto experimental hamostrado las factibilidades, pero aún no de-sarrolla un sistema de acciones y actores quepueda ser convertido en rutina. Confundir laapreciación sobre el carácter del proceso pue-de afectar el análisis del modo como se debeintervenir para generar un proceso a partir


delproyecto; esto es, en elmodocomose cam-bia la escala de la intervención.

a) La eficacia de la gestión pública y lagobernabilidad

La eficiencia del proceso concertadoparalograr un presupuesto de gastos parece serun asunto que no necesita demostración ennuestros días. No obstante, lo acontecido enlas áreas estudiadas sugiere que se ha conce-bido el temapresupuestal comounmero actoque no tiene consecuencias luego de habersido aprobado el presupuesto para el año2003. En efecto, la formulación participativadel presupuesto de gastos de las regiones re-sulta un asunto auspicioso quedebe compro-barse en lapráctica cotidianadel gasto, lo cualreclamano solamente el asunto obvio del res-peto por aquello que constituye un acuerdoentre las partes, sino tambiénmecanismos deseguimiento del gasto.

Lo acontecido distamucho de esta situa-ción. El procedimiento experimental no con-templó mecanismos de seguimiento de losacuerdos de gasto y demandó a la estructu-ra creada para formular el presupuesto quese encargara de controlar el gasto, sin con-tar con losmecanismos adecuados y sin queello hubiera estado determinado en su mi-sión original.

A pesar de la experiencia y los conoci-mientos que se tienen en elMinisterio deEco-nomía y Finanzas, en este caso no se toma-ron las precauciones para el seguimiento delproceso presupuestal. Los cambios en parti-das y hasta en prioridades �comunes en lapráctica de toda gestión� no tienen meca-nismos de seguimiento ni de consulta porparte de la ciudadanía. Peor aún: la aplica-ción de los acuerdos presupuestales por par-te de los nuevosGobiernosRegionalesmues-tra que los acuerdos previos solamente hantenido un carácter indicativo. El mecanismohamostradono ser eficiente, no tantoporunamala postura de principio sino por una defi-ciente aplicación en la práctica.

La eficaciadel proceso tampocopuede serconsiderada más que una promesa a futuro.La valiosa experiencia del presupuestoparticipativo solamente tiene sentido si estáacompañada conunprocesodeplanificación,ya que el presupuesto no es más que unme-canismodegestiónde los planes concertados.Las escasas experiencias de presupuestoparticipativo existentes en el país �previasal proceso desarrollado recientemente�hanconsistido, precisamente, en el desarrollo deacciones luego de decididos los planes de de-sarrollo local. Funcionarios del MEF y delCNDestándeacuerdoenque losplanes apro-bados tienennumerosasdeficiencias y quenoconstituyen, a su juicio, verdaderos planes dedesarrollo.

En cuanto a quienes han participado enla formulaciónde los planes concertados des-de lasMesas de Concertación, no han tenidoni losmedios ni el entrenamiento ni el tiemponecesario como para desarrollar planes quepuedan ser considerados como planesoperativos por los organismos públicos; perohan intervenido decisivamente en la formu-lación o la actualización de visiones de futu-ro, base de todo proceso de planificación.

Un presupuesto que no tiene garantiza-do el proceso de seguimiento y un plan queesmenospreciado en sus asuntos intrínsecospor las autoridades nacionales, nos llevan aconcluir que una tarea fundamental consisteen garantizar el aspecto procesual de estasactividades, para que logren su cometido deser instrumentos que garanticen la gober-nabilidad democrática del país.

b) El incremento de la ciudadanía a nivelnacional y local

Cabe preguntarse acerca de la continui-dad de los procesos de construcción de ciu-dadanía. Como se desprende de las líneasanteriores, el proceso de formulación de pla-nes y presupuestos de manera participativadebe tener como elemento central la volun-taddedesencadenarverdaderosprocesos conduración en el tiempo. Con la participaciónalcanzada se ha generado una oportunidad


para eldesarrollode las iniciativas locales, quedebe ser convenientemente apoyada. Sin em-bargo, pareciera que el proceso de participa-ción continua y responsable de la poblaciónse daba por descontado, confundiendo la vo-luntad de la población de participar con sucapacidad para hacerlo.No nos estamos refi-riendo a la reconocida capacidad de perua-nas y peruanos para intervenir de maneradisciplinada en procesos participativos, sinoal hecho de que procesos como los que aludi-mos requieren de conocimiento y entrena-miento, asuntos que solamente puedenlograrse pormediode actividadesdesarrolla-das de manera consciente por sus promoto-res, y con tiempo ymetas graduales para quelos procesos se cumplan a cabalidad.

Lo queparece haber sucedido almomen-to de escribir este informe es que la atenciónestá centrada en el nuevo presupuesto regio-nal y local �correspondiente al año 2004�y no en el seguimiento del proceso iniciadoennueve regiones el año anterior. Esto puedegenerar incertidumbre y hasta frustraciónentre quienes participaron en el proceso an-terior, ya que: i) no se viene ejecutando aque-llo que se aprobó en asambleas a nivel local;ii) no se informa con claridad acerca de lasrazones por las cuales esto no sucede; iii) nose promueve un papel del Consejo de Coor-dinación Regional equivalente omás amplioque el que cumplieran las Mesas de Concer-tación de Lucha Contra la Pobreza, ni tam-poco se incentiva a éstas para que se refuer-cen y prosigan su labor.

El resultado será la frustración de los ac-tores que participaron, lo cual atenta contralos procesos de fortalecimiento de la ciuda-danía, ya que los instrumentos que podríanfacilitar una participación ciudadana en elGobiernoMunicipal no lo hacen con el debi-do cuidado. Ese cuidado, a nuestro parecer,debe consistir en la formulación y ejecuciónde un plan nacional de implantación de pro-cesos participativos de planeación y presu-puesto, más que en un dispositivo legal. Talplan debe considerar las metas y el plazo ra-zonable para que todos los objetivos se cum-

plan, así como los recursos materiales y hu-manos necesarios para implantar la partici-pación ciudadanademanera adecuada en losprocesos de gestión del desarrollo.

c) La calidad y la efectividad de los procesosde desarrollo

En el inicio del presente texto hemos su-gerido que la libre participación de las ideasy voluntades locales en los procesos de plani-ficación y presupuesto puede obtener el granresultado de permitir que se expresen, desdela base, visiones y propuestas de desarrolloque no pueden surgir desde las cabezas �pormás ilustradas que fueren�de los plani-ficadores que trabajan en los grandes centrosurbanos.

Se trata de un proceso de creación colec-tiva en el que las tradiciones locales deberíandarse la mano con la modernidad, y cuyosresultados�en términosdeprocesosde crea-ción de riqueza� nos resultan a la vez tanimprevisibles como necesarios. Las fuerzasproductivas nacionales solamente se expre-sarán en ambientes de libertad que propicienla creatividad y el compromiso con los proce-sos de desarrollo.

Los antecedentes de formulación de Planen Huancavelica y San Martín, así como losplanes previos existentes en Piura, nos indi-can que hay una creatividad que se expresacuando hay libertad en la acción. Y si bien losantecedentes�yhasta los resultados�en lastres regiones son de naturaleza distinta (pro-fesionales y técnicos enPiura; unproceso con-certado con la municipalidad enHuancavelica; y un proceso social de afirma-ción de la identidad regional en SanMartín),en todas hubo propuestas que pueden serconsideradas comopropias, originales y ade-cuadas en sumomento.

Ahora bien: llegado el tiempo en que ha-cer planes se convierte en una política de Es-tado, tal parece que los requerimientos hantenido el efecto contradictorio de limitar estariqueza de expresión. Ello, definitivamente,es resultadodelprocedimiento llevadoa cabo,


másquede la propuestamismade trazar pla-nes y presupuestos demanera participativa.Los procedimientos responsabilizaban a lasMCLCP de procesos para los cuales recibíanpoca alimentación y escasos recursos (no encomparación con la inexistencia anterior,sino con lo que aconsejan las experienciaspuntuales ex ante en procesos de menor en-vergadura).

d) La política y los políticos

El proceso ha contado con una buenacomunicación de base entre la autoridad gu-bernamental (MEF) y la MCLCP, promotoralocal de las actividades. El caráctertecnocrático de la primera y el estilo de con-ducción de la segunda determinaron la crea-ción de un ambiente abierto a nuevas ideas yparticipantes, así como a la colaboración en-tre las partes. Una suerte de rechazo espon-táneo a la política estuvo presente en la con-ducción del proceso, a pesar de que se consi-deraba que la participación de los políticosresultaba deseable, más aún si se trataba deun periodo electoral.

La experiencia del Acuerdo Nacional�un proceso de concertación a largo plazoen el que participan los principales partidospolíticosdelpaís�puededar referencias acer-ca de la esterilidad de aquellas actividadespensando en el largo plazo y en los mejoresintereses del país, en las que el sistemapolíti-co formal interviene. Esto puede justificar,entonces, la ausencia de los representantespolíticos en los procesos habidos.

El asunto es sin embargo bastante máscomplejo, puesto que los líderes políticos�con o sin partido, en lamayoría o en lami-noría dentro de su propia organización, concargo público o sin él� de todas manerasaparecerán. En Huancavelica, en el momen-tode las decisiones finales, los alcaldes enposde una reelección mostraron un súbito inte-rés por el proceso y con ello se alteraron lasdinámicas antes generadas. Pasado el proce-so electoral los partidospolíticos podríandes-interesarsedelproceso,puestoque�así comociertos importantes gremios de trabajadores

y empresarios� tienenmecanismosdenego-ciación directos con la autoridad regional ynacional, como ha sucedido en el primer se-mestre del 2003.

No encontramos, entonces, un compro-miso nacional con el desarrollo de procesosparticipativos de planificación y gestión delpresupuesto. Si fuera así, podría configurar-se una situación en la cual el proceso de pla-nificación y gestión del desarrollo se diera endos niveles de gestión: un primer nivel, el delos lobbies que intervienen en los procesos dedecisión de importancia regional y nacional;y un segundo nivel de decisión, correspon-diente a las decisiones de índole local... quese toman demanera participativa.

Lo anterior nos lleva a concluir que esimprescindible encontrar cómo lograr que lapolítica haga suyas las propuestas de planifi-cación y presupuesto participativas, lo que asu vez demanda que el debate que ahora seplantea en los niveles locales se transformeen un debate nacional.

Igualmente, no nos queda claro si el apa-rato central del Estado ha concebido el siste-ma nacional de planificación�sobre el cualviene discutiéndose algo en círculos cercanosal aparatogubernamental�y los sistemas "deabajo a arriba" incorporando los planes ypre-supuestos participativos. Contemplar dema-nera apresurada este asunto podría abonaren contra de un proceso efectivo de partici-pación de la ciudadanía en los procesos detomade decisiones.

6.2 Recomendaciones

a) Importancia de los elementos-fuerzaprovenientes de fuera, de lo "supra" local

Las decisiones políticas tomadas enLimay un acuerdo entre elMEF y laMCLCP a nivelnacional han sido decisivos para impulsar elproceso. Desde hace una década ya conta-mos con experiencia de planificación concer-tada y hasta de presupuestos participativosde ámbito provincial y hasta departamental.El cambio radical ha consistido en su impul-


so demodo tal que afecte a un conjuntomuysignificativo de acciones en el aparato estatala nivel de una región, lo cual pudo producir-se debido a que el punto de partida consistíaen el convencimiento de que había un dinerodestinado a la comunidad, siempre y cuandose cumplieran con ciertos procedimientosparticipativos.

Es, entonces, la decisión política de acor-dar un techo presupuestal �que en rigor esuna decisión tomada fuera del espacio localy regional� lo que desencadenó el proceso.Las posibles frustraciones del proceso por fa-llas en los compromisos tomados almás altonivel hacen aún más difícil pensar que sola-mente la iniciativa local puede convertir endemanda este cambio de política a nivel na-cional.

b) Es necesario un apoyo profesional a losprocesos de planificación

Elproceso seguidoha contado con impor-tantes actividades que han logrado que en elámbito local se reúnan diversos actores paraefectuar planes y priorizaciones de gasto. Es-tas actividades han contado con personal es-pecializado en animar, motivar y, en gene-ral, organizar estas sesiones. Lasmayores di-ficultades han surgido del lado de los expe-dientes técnicos, losperfiles deproyectos y lasfasesde losprocesosdeplanificación, así comode la concordancia entre los planes y presu-puestos locales con los regionales y naciona-les. En otras palabras, es lo técnico lo quemásesfuerzos ha demandado, sin que se pudie-ran alcanzar los resultados esperados.

Debe concluirse, entonces, que�másqueanimadores y monitores� se necesitan fun-cionarios, profesionales jóvenes que apoyenalmenos a las cerca de doscientas provinciasy veintiseis regiones en los procesos de plani-ficación y formulaciónpresupuestal. Esto im-plica fortalecer el proceso nacional de plani-ficación y, en particular, la relación provin-cias/regiones. Demanda oficinas de planifi-cación, que tengan su seccióndeplanes ypre-supuestos participativos.

Desarrollaremos, líneas adelante, algunoselementos que es necesario tomar en cuentapara este tipo de apoyo. Baste señalar aquíque estas actividades deben formar parte deun sistema de planificación en el cual las ac-tividades �tanto de los profesionales comode las instancias de concertación�deben es-tar convenientementeplanificadas y financia-das. En otras palabras, debe haber un presu-puesto para llevar a cabo las actividades pro-pias del presupuesto participativo.

c) Formalización de la concertación y delpresupuesto participativo en las localidades

Existen experiencias importantes de par-ticipación ciudadana en todo el país, y nosolamente allí donde ocurrieron los nueveprocesos experimentales. Es el caso de Piura,por ejemplo. Sin embargo, estas experienciassiguen siendo actos voluntaristas que tiendena depender en demasía de la buena voluntadde la autoridad de turno.

En lamedida en que estos casos no termi-nen de formalizarse, no será posible lograrmayores avances, ya que la siguiente autori-dad puede no respetar el proceso en curso.De allí la necesidad de institucionalizar estasacciones, demodo tal que se tomen en cuen-ta los procesos locales ya existentes.

La experienciamuestra que es convenien-te dar una legislación general que propugnelos procesos de planes y presupuestosparticipativos, y que para cada año se dictenmedidas específicas con los detalles y lasme-tas que se quieren alcanzar. De otromodo, secorre el riesgo de contar con una legislaciónmuy reglamentarista que no pueda aplicarsea todas las realidades. Pero al no existir nor-mas se corre el riesgo opuesto: no se facilitanni se alientan los procesos participativos.

d) Sistema nacional de planificación:elementos a considerarLa necesidad de contar con un sistema

de planificación de alcance nacional vienesiendo planteada. Desde inicios de la décadade los noventa es elMEF, guardián de la cajafiscal, el verdadero planificador del Estado,


lo cual resulta altamente inconveniente. Exis-ten propuestas desde diversos sectores, queestán programando acciones que van desdela planificación de un sistema urbano hastala planificación del proceso deregionalización. En elmomento en que estasacciones se vayan concretando, tendrán queconsiderarse las actividades de planes y pre-supuestos participativos.

� Algunosasuntosquesedesprendende lasexperiencias estudiadas

Institucionalizar la participación de la socie-dad civil. Las iniciativas previas orientadas adesarrollar el departamento e involucrar adiversos actores, se encuentran relacionadasconexpectativas colectivasnonecesariamenteconvertidas en proyectos de desarrollo. Ade-más, han dependido en mucho de la volun-tad del político para sumarse a este interés;pocas son las experiencias distritales, provin-ciales y regionales que consideraron lainstitucionalización de la participación de lasociedad civil a través de ordenanzas o regla-mentosmunicipales, independizando el pro-ceso de la voluntad del político y garantizan-do que�más allá del personaje� el procesopueda darse de manera continua.

Esta institucionalización pasa por tomaren cuenta: i) el establecimiento de canales deinformación y formación, lo que significa in-volucrar en este esfuerzo a instituciones pú-blicas y privadas que puedan colaborar conello: universidades, centros superiores de ca-pacitación, etcétera; ii) el reconocimiento dela representatividad de las entidades partici-pantes (¿quiénes participan?, ¿cómo partici-pan?), considerando que existen inquietudesterritoriales y temáticas en cada circunscrip-ción; iii) la motivación y el liderazgo: ¿quiénlidera el proceso? (debe contarse con una di-rectiva suprarregional ordenadora quedesig-ne competencias y funciones a institucionescomo las Mesas de Concertación, y a los ac-tores varios); iv) los costos: designación depresupuesto para actividades de participa-ción: talleres formativos, personal dedicadoa ello, tiempo invertido, etcétera (esto pasatambién por visibilizar la inversión de la ciu-

dadanía en términosde contribución enmanode obra para jornadas de trabajo, tiempo in-vertido en reuniones, etcétera).

Poblaciones motivadas para priorizar. Unode losmejores ejemplos que recogimos de unfuncionario del Estado que vamás allá de lodemandado fue el de FONCODES en San Mar-tín.No sólo apoyó el proceso deplanificaciónconcertada y la priorización de proyectos,sino que además entendió la necesidad de lapoblación de contar con información dispo-nible (mapa de necesidades y potencialida-des) para realizar adecuadamente lapriorizacióndeproyectos.Nodebedejarsedelado el contemplar el costo que ello tiene: aco-piar la información, concebirmecanismos dedistribución de la información (páginasweb,boletines, etcétera) y procesamiento de la in-formaciónmisma, entre otros pasos.

Estructura organizacional de las institucio-nes. Podría considerarse conveniente la for-mación de una oficina específica que depen-da del Área de Planificación y PresupuestodelMEF abocada a la planificación concerta-da y al presupuesto participativo, encargadade operacionalizar el sistemadeplanificacióny responder a problemas de: i) capacitaciónde personal: en los tres casos observados, porejemplo, los funcionarios que recibieron ca-pacitación para el proceso anterior (de partedel MEF, MIMDES y otros) fueron alejados desuscargosy las institucionesquedaronsinesosvaliosos recursoshumanos.Aquí surge la ideade crear una Escuela deHacienda que formeen una mejor gestión del gasto público, sindesligarla de la planificación concertada es-tratégica; ii) presupuesto ad hoc, que respon-da a los problemas de logística para la forma-ción de talleres de capacitación, convocato-ria a asambleas, etcétera, y pensando, ade-más, en cómo visibilizar la inversión de sec-tores como lapoblación, el sectorprivado (em-presas, institucionesdiversas) y otros; y iii) unsistema de información que permita el aco-pio y la distribución de lamisma.

Pulverización del presupuesto: medidas pararacionalizar el proceso. La distribución "justa"del presupuesto por territorios termina por


pulverizarlo, ya que las poblaciones tiendena repartir todo el presupuestomunicipal y eldel Gobierno Regional en gastos de infraes-tructura. Sería conveniente establecer meca-nismos que incentiven la concertación entreterritorios para proponer proyectos conjun-tos, los que deberían trascender las obras deinfraestructura, por más necesarias y senti-das que ellas sean. Para ello puede pensarseen sencillosmecanismos, de los cuales desta-camos dos:

� Establecer "bonos" o suplementospresupuestales para el tipo de accionesque sebusca incentivar. El reglamentodelpresupuestopuedepremiar losproyectosque involucren amásdeundistrito o unaprovincia, con un porcentaje "extra" defondos. Del mismo modo, pueden pre-miarse los proyectos productivos o los di-rectamente vinculados con los objetivosestratégicos, versus los proyectos deequipamiento.

� Establecer un techo presupuestal especí-fico para las acciones de infraestructura.Crear una línea presupuestal específicapara lasnecesidadesbásicas insatisfechas,la que debe ser utilizada mediante unplan provincial y�mejor� regional. Deeste modo se liberarían fondos para otrotipo de acciones y se "liberaría" a los acto-res de las presiones para utilizar todo elpresupuestopúblico en acciones aisladas.

Seguimiento.Hay tres niveles de seguimien-to y vigilancia ciudadana:

� "Loaprobado". Estarpendientedeque losacuerdos sobre las priorizaciones de pro-yectos se respeten almomentode ser pre-sentados ante las instancias respectivas,así como el rastreo de la concreción delos desembolsos por parte delMEF, y quecon ello se inicie la ejecución de lopriorizado.

� "Lo ejecutado". El proceso de ejecuciónrequiere poner atención a la convocato-ria de las entidades ejecutoras, a las ad-quisiciones demateriales, etcétera.

� "Lo por aprobar". Garantizar la convo-catoria y representación de las diferentespoblaciones. La experiencia de SanMar-tín ilustra demejormodo la "discrimina-ciónpositiva"depoblacionesquenosiem-pre sonescuchadas: comunidades étnicas,género, etcétera.

Monitoreo. Éste debedarse endos niveles:

� Proyectos y planes. Supervisar que lasinversiones de los Gobiernos Locales yRegionales guarden relación con los pla-nes concertados y estén en función deacercarse a lasmetas de losmismos.

� Capacitación. No sólomonitorear elmó-dulo de capacitación sino también el des-empeño de las personas capacitadas.


AMRESAM Asociación deMunicipalidades de la Región SanMartín

ANC AsociaciónNacional de Centros

CAAAP Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica

CCL Consejo de Coordinación Local

CCR Consejo deCoordinación Regional

CEAS Comisión Episcopal deAcción Social

CEDISA Centro de Investigación de la Selva Alta

CEPCO Centro de Estudios y PromociónComunal del Oriente

CEPES Centro Peruano de Estudios Sociales

CIPCA Centro de Investigación y Promoción del Campesinado

CND ConsejoNacional deDescentralización

CTAR Consejo Transitorio deAdministraciónRegional

DEVIDA ComisiónNacional para el Desarrollo y Vida sinDrogas

FIDE Fondo Intergubernamental deDescentralización

FONCODES FondoNacional de Compensación yDesarrollo Social

FONCOMUN FondodeCompensaciónMunicipal

GTZ Gesellschaft für TechnischeZusammenarbeit

IDEAS Centro de Investigación, Documentación, Educación, Asesoramientoy Servicios

IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

Siglas utilizadas


ITDG Intermediate TechnologyDevelopmentGroup

MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza

MECODEH Mesa de ConcertaciónDepartamental deHuancavelica

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MIMDES Ministerio de laMujer yDesarrollo Social

PRONAA ProgramaNacional deAsistenciaAlimentaria

USAID United States Agency for International Development

planes concertados y presupuestos participativos. balance

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