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PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - RESUMEN Coastal Erosion Master Plan Colombia - Summary
3 NOVIEMBRE 2017
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - RESUMEN Coastal Erosion Master Plan Colombia - Summary 3 NOVIEMBRE 2017
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
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Prefacio El Plan Maestro de Erosión Costera de Colombia es desarrollado para el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia (MinAmbiente) y la Agencia Empresarial
de los Países Bajos (RVO) por un consorcio conformado por Arcadis Nederland BV,
Royal HaskoningDHV, Deltares, Fundacion Herencia Ambiental Caribe, JESyCA S.A.S.,
Aqua y Terra y Universidad del Norte.
Agencia Empresarial de los Países Bajos (RVO.nl) Claudia Schutte
Dennis van Peppen
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia (MinAmbiente)
Luis Gilberto Murillo
Comité Directivo Andrea Ramírez Martinez – MinAmbiente Martha Eddy Arteaga Diaz – MinAmbiente Jan Christian Rehder – MinAmbiente
Jan Helmer– Rijkswaterstaat (RWS) Tom van der Wekken - Rijkswaterstaat (RWS)
Joris Jurriens Embajada de los Países Bajos Pauline Blom - Embajada de los Países Bajos en Colombia Alexandra Díaz - Embajada de los Países Bajos en Colombia
Comité Técnico MinAmbiente Rijkswaterstaat Andrea Ramírez Martinez Jan Helmer Martha Eddy Arteaga Diaz Tom van der Wekken Jan Christian Rehder INVEMAR DIMAR Francisco Arias Isaza Ivan Castro Mercado Constanza Ricaurte Villota Hector Calderon Silva Paola Echeverry Servicio Geologico Colombiano Alberto Ochoa Yarza Henry Carvajal Perico Edgar Carrillo Lombana
Consorcio Arcadis Nederland BV Royal HaskoningDHV Jan van Overeem Marius Sokolewicz Jeroen Klooster Arend de Wilde Martine Leewis Harm Nomden Iris Bijlsma Fundación Herencia JESyCA S.A.S. Ambiental Caribe Carlos Castaño Uribe Jorge Enrique Sáenz Samper Cristal Ange Jaramillo Juan Carlos Salazar Oliveros Vivian Adriana Galvis Galindo
Juan Carlos Pino Renjifo
Aqua y Terra Universidad del Norte Andrés Felipe Restrepo Estrada Luis Jesús Otero Díaz Catalina Vanegas Giraldo Juan Camilo Restrepo López Deltares Christophe Briere Joost Stronkhorst
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
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CONTENIDO
RESUMEN 4
A) Introducción 4
B) El Plan Maestro de Erosión Costera 4
C) Diagnóstico de la erosión costera en Colombia 5
D) Medidas de prevención, mitigación y control de la erosión
costera 7
E) Priorización de los puntos de erosión costera 8
F) Diagnostico institucional 10
G) Una visión del futuro: Línea costera colombiana 2040 12
H) Marco Conceptual de la Gobernanza para la Erosión Costera 13
I) Soluciones para la consolidación de la Gobernanza 15
J) Plan de implementación 18
ENGLISH SUMMARY 20
A) Introduction 20
B) The Coastal Erosion Master Plan 20
C) Diagnosis of the coastal erosion in Colombia 21
D) Measures to prevent, mitigate and control coastal erosion 23
E) Prioritization of coastal erosion points 24
F) Institutional diagnosis 26
G) A vision of the future: Colombian Coastal Line 2040 28
H) Concept Framework of Governance for Coastal Erosion 28
I) Solutions for the consolidation of Governance 30
J) Implementation plan 34
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - ANEXOS
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RESUMEN
A) Introducción
En grandes rasgos, la costa colombiana puede dividirse en tres regiones: la costa del
Caribe, la costa del Pacífico y la zona insular oceánica del Caribe (véase Figura 1).
Esta zona insular comprende las islas oceánicas de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina con sus respectivos cayos adyacentes, las cuales se encuentran localizadas
a aproximadamente 800 km al noroeste de Colombia. Además existen distintos
grupos de islas en el Caribe y Pacifico más próximas al territorio continental
colombiano que incluyen, entre otras, las Islas de San Bernardo, Islas del Rosario,
Isla Fuerte e Isla Tortuguilla. La costa Caribe colombiana se extiende a lo largo de
1.760 km, mientras que la costa Pacífica mide aproximadamente 1.392 km
incluyendo las islas Gorgona, Gorgonilla y Malpelo.
Figura 1. Vista general de las Unidades Ambientales Costeras de la costa Colombia dividido sobre la costa Pacífico, Caribe e Insular. Elaboración propia del consorcio.
Colombia está afrontando un problema creciente de erosión en sus costas. Este
problema afecta los asentamientos humanos, la infraestructura costera (vías
costeras, hotelería, turismo, viviendas, entre otros) y los ecosistemas estratégicos
marino-costeros, incluyendo zonas de conservación, así como el resto del patrimonio
marino-costero del país.
B) El Plan Maestro de Erosión Costera
El objetivo del Plan Maestro es desarrollar una visión y una estrategia nacional a
largo plazo, integral, sostenible y con un adecuado respaldo técnico, financiero e
institucional, a fin de prevenir, mitigar y controlar la erosión y sus consecuencias en
las costas de Colombia.
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
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El Plan Maestro de Erosión Costera en Colombia está diseñado para brindar las
herramientas a las instituciones gubernamentales y a los actores con injerencia en
temas marino-costeros con la finalidad que se puedan adoptar las medidas
necesarias para resolver los problemas ocasionados por la erosión costera. Dicho
Plan pretende incluir una visión holística sobre los problemas de erosión costera y de
la participación de los agentes institucionales a nivel local, regional y nacional, con el
objetivo de definir la responsabilidad de cada uno en la prevención, mitigación y
control de la erosión costera en el marco de una adecuada gobernanza.
Dicho plan se ha venido desarrollando en el marco de un Convenio de Cooperación
Internacional, el N° 466 de 2014, entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible -MinAmbiente y la Embajada del Reino de los Países Bajos en Colombia.
Su coordinación se realiza mediante un Comité Directivo (constituido por
MinAmbiente, el Rijkswaterstaat (RWS), la Agencia Empresarial de los Países Bajos
(RVO) y La Embajada del Reino de los Países Bajos en Colombia) y con el apoyo de
un órgano consultivo denominado el Comité Técnico (conformado por MinAmbiente,
el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Víves de Andréis”-
INVEMAR, la Dirección General Marítima – DIMAR y el Servicio Geológico
Colombiano).
C) Diagnóstico de la erosión costera en Colombia
La costa colombiana está conformada por una combinación de acantilados rocosos,
playas de arena, praderas de pastos marinos y manglares distribuidos a través de
sus numerosas bahías, deltas y estuarios. En distintas partes de la costa es posible
observar la acción de la erosión. En general, la erosión costera parece ser el
resultado de la pérdida de sedimentos debido a factores naturales (olas, corrientes,
huracanes, tsunamis, etc.) y factores antropogénicos (extracción de arenas y
recursos marino costeros para construcción, tala de manglares, obras costeras
descoordinadas e infraestructura muy cercanas a la línea de costa). En las últimas
décadas, los ríos han aportado una menor cantidad de sedimentos al sistema costero
como resultado de la construcción de infraestructura (por ejemplo, tajamares y
embalses hidroeléctricos). Además, se han construido en forma descoordinada
estructuras rígidas para la protección costera, cambiando los usos del suelo,
destruyendo los ecosistemas de los manglares y dando lugar a la explotación
excesiva de arena. Asimismo, la erosión ha sido agravada por un aumento relativo en
el nivel del mar debido al cambio climático y los movimientos tectónicos. Sin medidas
de mitigación adecuadas, esa pérdida de terreno continuará en el futuro. En los
próximos años, la erosión constante podría plantearles un peligro a las comunidades
asentadas en la zona, así como a la infraestructura y hábitat natural que se extienden
a lo largo de la costa y que actualmente aún se encuentran a una distancia segura
del agua.
Puntos críticos de erosión costera
La erosión costera que se produce en distintos puntos a lo largo de la costa
colombiana ha sido analizada e informada en numerosos documentos. Para el Plan
Maestro, esta información se ha recabado y se ha vuelto a analizar y discutir con los
distintos agentes interesados. En función de esa discusión, se ha generado una lista
de 86 puntos de erosión conocidos. La vista general de esos puntos está en Figura 2.
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - ANEXOS
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Figura 2. Vista general de puntos críticos de erosión (Elaboración propia del consorcio)
Impacto socio-económico y ecológico
Colombia tiene una población de cerca de 46 millones de habitantes, concentrados
principalmente en las grandes ciudades continentales (Bogotá, Medellín y Cali). La
población costera representa casi un 11% de la población total, con una tendencia
creciente debido al acelerado proceso de urbanización en esas zonas.
En la zona de costa del Caribe se concentra la mayor cantidad de habitantes de la
población costera (89%), específicamente en los municipios de Barranquilla,
Cartagena y Santa Marta. La zona de costa del Pacífico, con cerca del 10% de la
población costera, tiene su mayor concentración demográfica en el municipio de
Buenaventura. En la zona insular oceánica del Caribe (Departamento de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina), casi el 1% de la población costera vive. Los pueblos
costeros tienen la tasa más alta de crecimiento demográfico del país, son los
principales receptores de las poblaciones desplazadas y, en general, cuentan con los
niveles de vida más bajos, respecto a la media nacional (INVEMAR, 2002 (a)).
INVEMAR realizó una estimación del impacto socio-económico por la erosión costera
a causa de las inundaciones (INVEMAR, 2002 (a)). Ya en el año 2001, casi el 1,7%
de la población del país y un valor de capital de aproximadamente 1,5% del PBI se
encontraban en situación de riesgo. Para el año 2030, INVEMAR estimó un aumento
del 2% de la población (cerca de 1,2 millones de personas) y un valor de capital de
2,2% del PBI. Dicho impacto afectaría principalmente la zona de la costa del Caribe.
El valor de capital consiste en el total de las pérdidas financieras en los sectores de la
agricultura, ganadería, industria, forestal, minería, comercio y turismo, y las pérdidas
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
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en términos del costo de reemplazar los hogares en las zonas proclives a las
inundaciones. Sin embargo, la pérdida de valor de capital podría ser más grande,
porque no están incluidos los impactos del mal funcionamiento de la infraestructura y
de los servicios ecosistémicos. Una falla en la infraestructura podría provocar un
impacto en la economía (regional o/y nacional), impidiendo el acceso a regiones de
vital importancia. Los servicios ecosistémicos en las zonas costeras representan
también un valor económico considerable (pesca, turismo).
D) Medidas de prevención, mitigación y control de la erosión costera
El manejo de erosión de la línea costera puede resultar en un conflicto entre el uso
público (línea media de más alta marea, playas marítimas, zonas de bajamar) y
propiedades privadas. Las causas naturales de la erosión costera no se pueden
eliminar pero los impactos pueden ser mitigados por diversas medidas, ya sean
estructurales o no estructurales. El impacto humano puede ser reducido evitando
actividades que provoquen o aumenten o manejen la erosión.
Las medidas para la protección por la erosión costera incluidas en este Plan Maestro
se presentan en el marco analítico de ‘Construir con la Naturaleza’, agrupadas
principalmente en tres tipos:
1. ingeniería dura; 2. restauración de sistemas naturales; y 3. medidas no estructurales.
Figura 3 se muestra dichos tipos de medidas contra erosión costera.
Figura 3. Marco analítico que muestra un panorama general de las posibles medidas. Las 9 medidas preseleccionadas en el PMEC están marcadas en naranja.
‘Construir con la Naturaleza’ puede aplicarse al manejo integral de la zona costera.
Proporciona resiliencia combinando la ingeniería inteligente y la rehabilitación
ecológica, al tiempo que se introducen prácticas sostenibles de uso de la tierra.
Ofrece una alternativa a los enfoques convencionales de infraestructura dura para la
seguridad costera. En vez de "luchar" contra la naturaleza con represas y diques, las
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - ANEXOS
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soluciones de ‘Construir con la Naturaleza’ trabajan con y a lo largo de la dinámica de
la naturaleza.
E) Priorización de los puntos de erosión costera
Partiendo del inventario nacional de los sectores afectados por erosión costera, en
este Plan Maestro se presenta una selección de los puntos más críticos con
necesidad de intervención urgente (véase Figura 2), basado en el método de
clasificación de la erosión costera, tratando los siguientes temas:
• Impacto físico del sector costero considerado: tasa de erosión anual;
• Impacto social: número de personas afectadas directamente por la erosión costera
y la presión existente por parte de la población sobre las autoridades locales para
proporcionar medidas de mitigación;
• Impacto cultural: impacto en los valores culturales y el patrimonio;
• Impacto económico: valor (presencia de infraestructura importante como rutas,
puertos y hoteles) en riesgo por la erosión costera;
• Impacto ambiental: zonas naturales (ecosistemas marinos y costeros, zonas de
conservación ambiental) que podrían ser afectadas por la erosión.
El Plan Maestro presenta una selección de 36 puntos críticos de erosión, que consta
de 16 lugares ya aprobados para medidas urgentes de restauración por parte de la
Vicepresidencia y otros 20 lugares con problemas urgentes. Estos 36 puntos críticos
de erosión están seleccionados en conjunto con el MinAmbiente en la mesa técnica
del proyecto. Los criterios utilizados son entonces en base de la opinión de expertos
de diferentes disciplinas. En esta fase del proyecto era lo más apropiado. Obviamente
se requiere más estudios a fondo antes de realizar los diseños definitivos y ejecutar
obras.
Respecto a los puntos críticos seleccionados por parte de la Vicepresidencia, las
soluciones dependen de otras entidades y tanto la parte técnica como la económica
están siendo procesadas. Por lo tanto el Plan Maestro se centra en los otros 20
lugares.
En la Tabla 1 se presenta una vista general de las medidas propuestas y una orden
de magnitud de los costos asociados y/o magnitud de reubicación para las 20
ubicaciones seleccionadas para el Plan Maestro Erosión Costera. La reubicación, una
de las soluciones posibles, se puede planear en grande o pequeña escala y será
necesario en el futuro en muchos sitios. Esto requiere un manejo adecuado con un
enfoque en el componente social en todas las fases del proyecto.
Medidas del concepto “Construir con la Naturaleza” están propuestas para cada uno
de los 20 puntos seleccionados con erosión costera. Estos propuestos están hechos
con base en un análisis de imágenes de satélites donde se analizaron cambios de la
línea costera en los últimos 30 años (desde 1985); medidas existentes
(especialmente medidas duras); proyecciones del aumento del nivel de mar y
subsiguiente predicciones de erosión costera. Las medidas para corto y largo plazo
están definidas en una manera conceptual. Estudios detallados de batimetría,
topografía, condiciones ambientales y sociales y los planos locales (como Plan de
Ordenamiento Territorial) no están incluidos en este análisis. Estos estudios serán
necesarios para optimizar la planificación y el diseño de las medidas propuestas.
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
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Tabla 1. Vista general de las medidas propuestas de los 20 puntos de erosión costera seleccionados
# Ubicación
(Municipio,
Departamento)
Medida(s) propuesta(s) Orden de magnitud
de los costos y/o
magnitud de
reubicación
1 Manaure (Manaure,
La Guajira)
Planificación y rediseño medidas
existentes (24 espolones)
No posible determinar
sin estudio detallado
Relleno / regeneración de la playa 250,000,000
[COP/año]
2 Pajaro (Manaure,
La Guajira)
Planificación y rediseño medidas
existentes (14 espolones)
No posible determinar
sin estudio detallado
Relleno / regeneración de la playa 250,000,000
[COP/año]
3 Boca de
Camarones
(Riohacha, La
Guajira)
(1) Estructuras duras para fijar la
entrada del lago
1,000,000,000 [COP]
(2) Relleno / regeneración de la
playa
105,000,000
[COP/año]
(3) Reubicación (en largo plazo) 30 edificios/casas
4 Galerazamba
(Santa Catalina,
Bolivar)
(1) Estructuras duras (rompeolas) 1,500,000,000 [COP]
(2) Relleno / regeneración de la
playa
300,000,000
[COP/año]
(3) Reubicación (en largo plazo) 50 edificios/casas
5 Boca Cerrada (San
Onofre, Sucre)
Reubicación (en corto/mediano
plazo)
70 edificios/casas
6 Berrugas (San
Onofre, Sucre)
Recuperación de manglares 750,000,000 [COP]
7 Playa Blanca (San
Antero, Córdoba)
(1) Relleno / regeneración de la
playa
500,000,000
[COP/año]
(2) Reubicación (en largo plazo) 200 edificios/casas
8 Punta Mestizos
(San Antero,
Córdoba)
No obra propuesta, pero alta erosión ----
9 Paso Nuevo (San
Bernardo del
Viento, Córdoba)
Planeación espacial incluido
reubicación (en mediano/largo
plazo)
100 edificios/casas
10 La Rada (Moñitos,
Córdoba)
Recuperación de manglares 750,000,000 [COP]
11 Santander de la
Cruz (Moñitos,
Córdoba)
(1) Recuperación de manglares 375,000,000 [COP]
(2) Planeación espacial incluido
reubicación (en largo plazo)
50 edificios/casas
12 Damaquiel (San
Juan de Urabá,
Antioquia)
Planeación espacial incluido
reubicación (en largo plazo)
50 edificios/casas
13 Acuario (San
Andres Isla, San
Andrés y
Providencia)
Rehabilitación de los corales No posible determinar
los costos sin estudios
más detallados
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# Ubicación
(Municipio,
Departamento)
Medida(s) propuesta(s) Orden de magnitud
de los costos y/o
magnitud de
reubicación
14 El Cove (San
Andres Isla, San
Andrés y
Providencia)
Obras duras a pequeña escala No posible determinar
los costos sin estudios
más detallados
15 Nuquí (Nuquí,
Chocó)
Planeación espacial incluido
reubicación (en largo plazo).
Problemas especialmente por
erosión fluvial (ríos dinámicos)
100 edificios/casas
16 Pizarro (Bajo
Baudó, Chocó)
Planeación espacial incluido
reubicación (en largo plazo)
100 edificios/casas
17 Togoromá (Litoral
del San Juan,
Chocó)
Planeación espacial incluido
reubicación (en largo plazo).
Problemas especialmente por
erosión fluviales (ríos dinámicos)
50 edificios/casas
18 Pianguita
(Buenaventura,
Valle del Cauca)
Planeación espacial incluido
reubicación (en largo plazo)
50 edificios/casas
19 Bocana-Bazan
(Buenaventura,
Valle del Cauca)
Planeación espacial incluido
reubicación (en largo plazo)
100 edificios/casas
20 Punta Soldado
(Buenaventura,
Valle del Cauca)
Planeación espacial incluido
reubicación (en largo plazo)
50 edificios/casas
F) Diagnostico institucional
Del diagnóstico institucional se ha concluido que, al analizar la situación actual, casi
40 instituciones participan en el rompecabezas de la protección contra la erosión
costera, pero ninguna es responsable en su totalidad. Hay un débil desempeño y
cumplimiento de las normas de ordenamiento territorial, falta claridad sobre los roles
y competencias entre actores (público-privados), no existe una aplicación efectiva del
cuidado del espacio y los bienes públicos, ni tampoco un esquema de financiamiento
específico para la erosión costera, y, además, se denotan deficiencias en los
procesos de participación comunitaria para la toma de decisiones respecto a las
inversiones relacionadas con la erosión costera; todos estos elementos, en su
conjunto, no permiten una actuación adecuada de la gestión de tipo preventivo o
reactivo.
Desarrollo de políticas
No hay una política clara ni acciones de planificación integrada sobra la erosión
costera. Colombia ha implementado varias estrategias y alternativas de políticas,
tanto a nivel local como nacional, a fin de mitigar el impacto socio-económico y
ambiental que generan los procesos de erosión. Las estrategias y alternativas de
políticas actuales más significativas son: el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, la
Política Nacional del Océano y de los Espacios Costeros (PNOEC, 2007), la Política
Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las
Zonas Costeras e Insulares de Colombia (PNAOCI, 2000), y una nueva política en
desarrollo que combinará a ambas. Tanto PNOEC como PNAOCI plantean un
enfoque general hacia la gestión integrada de las zonas costeras, clarificándose que
la PNAOCI se centra en la temática medioambiental de las zonas marinas y costeras.
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Asignación
En Colombia hay problemas de asignación de responsabilidades con respecto a la
erosión costera:
• La priorización, especialmente a nivel local. No existe financiamiento asignado
para el tema de la erosión costera; sin embargo, la mayor parte de los fondos
deben venir de los presupuestos locales. La prevención y la mitigación de la
erosión costera tienen que competir con otras cuestiones como la vivienda, la
educación y la salud.
• Lograr apoyo político: la prevención y la mitigación de la erosión costera deben
formar parte de una visión a largo plazo, de un enfoque basado en soluciones
sostenibles y de estamentos de poder permanentes. Existen algunas “soluciones
rápidas” y, por lo tanto, pocos éxitos en el corto plazo. Es necesario por tal motivo
realizar una mayor gestión con el Congreso que garantice para el mediano y largo
plazo la implementación de las políticas que permitan implementar programas
para mitigar y prevenir la erosión costera, garantizando los recursos que se
requieran.
• Este efecto se agrava por el hecho de que los cambios en los niveles de poder
también implican cambios de los altos funcionarios del Gobierno. Por lo tanto, no
existe prácticamente ninguna memoria colectiva de los planes formulados y los
acuerdos alcanzados. Cada ciclo electoral implica un nuevo comienzo para
discutir el tema de la erosión costera
• Lograr medidas estructurales para un tema concreto de erosión costera, debido a
que no hay nadie responsable de reconocer el problema en primer término, y
llegar a una solución definitiva posteriormente. Los “dueños individuales del
problema” intentarán encontrar sus propias soluciones. La protección de un
individuo conducirá a agrandar el problema de erosión aguas abajo.
• Las entidades que tienen que defender el espacio público y proteger la costa,
especialmente a nivel regional y local, no tienen suficiente personal y/o les hace
falta personal debidamente calificado para poder aplicar la ley, las normas y la
política.
Responsabilidad y Monitoreo
Tal como se identificó, son muchas las entidades relacionadas directa e
indirectamente con la erosión costera. Sin embargo, se denota superposición,
duplicidad y vacíos de interacción de funciones y actividades de varios organismos
del Estado. Así mismo, es evidente que no hay claridad por parte de las diferentes
entidades sobre cuáles son o hasta donde van sus funciones respecto de la erosión
costera, y mucho menos sobre las funciones de las demás entidades. La
consecuencia de la situación presentada es una fragmentación en los procesos de
implementación, control y la política de diferentes organismos a nivel nacional.
Además, en todas las instituciones identificadas se presentan otros elementos que
afectan de manera severa su capacidad de cumplir con las responsabilidades que
tienen frente al tema de la erosión costera. Entre estas sobresalen la alta rotación de
personal en las diferentes dependencias, con la inevitable pérdida de conocimiento, y
las debilidades en el funcionamiento y capacidad de gestión.
Normatividad, acuerdos y resolución de conflictos
La normatividad colombiana sobre ordenamiento ambiental permite contar con
instrumentos claves para la planificación urbanística y la protección de ecosistemas
estratégicos. A pesar de la existencia y aplicación de dichos instrumentos, es
evidente que el crecimiento urbanístico continúa desarrollándose sobre ecosistemas
estratégicos como el manglar y en lugares muy cercanos a la línea de costa. Por
ejemplo instrumentos como los planes de manejo de áreas protegidas y el
ordenamiento de manglares están vigentes y se aplican en buena medida, las
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - ANEXOS
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alcaldías no están siendo lo suficientemente contundentes en mantener los
lineamientos de las zonas de protección para la expedición de las licencias de
construcción.
Financiamiento
Actualmente no existe una estructura específica dedicada a la financiación de
actividades para la erosión costera. La financiación de proyectos relacionados con la
protección costera se realiza con fondos públicos y privados. Siguiendo con la
estructura de gobierno, la financiación de la protección contra la erosión costera se
encuentra fragmentada, sin estrategia ni estructura financiera claras.
Participación Comunitaria
La erosión costera causa problemas para la población y las comunidades locales
(negras e indígenas) porque afecta el turismo y la pesca. Aunque es la misma
población y las mismas comunidades quienes realizan las actividades de afectación
al manglar y a las arenas de las playas para la construcción, se debe tener en cuenta
que los niveles de pobreza en muchas regiones en la costa es alta, y entonces es
muy complicado que se respeten ecosistemas estratégicos sin resolver primero los
problemas de necesidades primarias. No obstante lo anterior, hay que recalcar que
en las áreas protegidas se han logrado concretar casos exitosos de recuperación de
zonas de manglar con la participación activa de las comunidades locales, incluso a
través de sistemas de uso sostenible del manglar, ya sea a través del ecoturismo y/o
del aprovechamiento sostenible.
G) Una visión del futuro: Línea costera colombiana 2040
A fin de crear soluciones sostenibles y holísticas para la erosión costera, en virtud de
un enfoque participativo y socialmente inclusivo, deben abordarse los siguientes
valores centrales que llevarán a que en el año 2040 la línea costera colombiana sea:
• Conocida y entendida. El conocimiento sobre los procesos de erosión costera, las
causas de la erosión y las medidas tendientes a mitigarla resulta fundamental para
comprender y predecir los procesos físicos. Si bien en la actualidad varias
instituciones de conocimiento brindan sus propios análisis de problemas y riesgos,
en 2040 sólo habría un sistema de conocimiento.
• Gestionada en forma adaptable. Es decir, con base en los principios de Construir
con la Naturaleza, con un claro entendimiento de la relación sólida entre la
planeación espacial y la erosión costera. Siempre es preciso elegir entre resolver
la erosión y adaptar el uso del espacio.
• Segura para trabajar y vivir, teniendo en cuenta la filosofía de gestión integrada
del riesgo. Esto significa que: a) debe evitarse construir en lugares proclives a la
erosión; b) si esto no pudiera evitarse, se debe construir a prueba de inundaciones
en la mayor medida posible; c) si esto no fuera viable, se deben tomar las
medidas correctas para proteger la línea costera contra la erosión; d) debe haber
capacidad de recuperación, si continúa la erosión y la situación se torna crítica, es
necesario asegurarse de que la respuesta a la erosión y las posibles inundaciones
sea la adecuada; y e) se debe aprender de las situaciones de crisis y tener en
cuenta las lecciones aprendidas al momento de formular nuevas políticas.
• Ecológicamente sostenible. Esto implica que los ecosistemas frágiles se
encuentren protegidos y que se tomen las medidas adecuadas para mitigar el
efecto en el ecosistema, incluidas las áreas protegidas, como los parques
naturales.
• Socialmente inclusiva. Significa que el patrimonio cultural se encuentra protegido,
las comunidades indígenas y comunidades negras son respetadas y sus derechos
protegidos, y que la manera en que se formula e implementa la política sobre
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
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erosión costera garantiza que todas las partes interesadas se involucren de forma
correcta. Esto optimiza la cohesión social y estimula la paz y la prosperidad.
H) Marco Conceptual de la Gobernanza para la Erosión Costera
Los efectos tangibles del fenómeno de la erosión costera no pueden ser
considerados exclusivamente naturales y, como tantos otros factores de riesgo que
se consideran “naturales”, deben pasar a ser vistos más bien dentro de la categoría
de socio-natural, es decir aquellos que se expresan en la naturaleza pero que directa
o indirectamente son influenciados por la actividad humanas. El territorio no es
solamente un espacio físico, sino el resultado interactuante y complejo entre la
dinámica de la naturaleza y la dinámica de los actores locales, ya que estos se
relacionan con su territorio, casi siempre aprovechando los servicios ambientales, de
los cuales dependen para vivir, organizarse y crecer humanamente.
El territorio es una construcción social, cultural, política y económica cuyo resultado
son regiones con características humanas, productivas, económicas, políticas,
culturales y sociales diferenciadas, referidas y en contexto con la base natural y las
características geográficas naturales, en general. Desde ese punto de vista, el riesgo
generado por la erosión costera está determinado por la forma como se intervienen
los sistemas naturales por parte del hombre.
El esfuerzo de incorporar un modelo de gobernanza en la solución de los problemas
derivados de la erosión costera para el tema de inundaciones, debe basarse en un
enfoque teórico y operativo que disminuya los factores del riesgo y evite que los
fenómenos naturales, socio-naturales y antrópicos se conviertan en amenazas contra
los seres humanos, evitando así que den origen a riesgos y desastres y al mismo
tiempo garantizando que nuestra especie no se convierta en una amenaza contra los
ecosistemas (véase Figura 4).
Figura 4. Diagrama de los factores que definen la vulnerabilidad de los actores locales y el territorio ecológico y que exacerbaran la Inseguridad Territorial (adaptado de Wilches-Chaux, 2007).
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - ANEXOS
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El propósito y objetivo de implementar un modelo de gobernanza dentro del Plan
Maestro de Erosión Costera es permitir la coordinación efectiva de las acciones
interinstitucionales y sectoriales a nivel del Estado, así como el empoderamiento de
las poblaciones locales para la implementación de los acuerdos sobre el manejo de
los recursos y las estrategias de prevención y mitigación del riesgo asociado.
En tal sentido, se requiere definir un esquema y una metodología de gobernanza para
la Seguridad Territorial a partir del análisis de la situación que se presenta en
Colombia y apoyar la definición de las estrategias y procedimientos necesarios para
mejorar la interacción de los actores relacionados con la gestión socio-ambiental del
riesgo para el tema de erosión costera. El modelo de gobernanza definido orientará
los mecanismos de participación activa de actores y la incorporación del
conocimiento y de sus intereses para lograr la gobernanza y la seguridad del territorio
(jurídica, institucional, ecológica, socio-cultural y económica) pensando en el bien
común, permitiendo a su vez la dinámica natural de los ecosistemas litorales (véase
Figura 5).
De acuerdo con el marco conceptual y los objetivos indicados, se proponen los
siguientes principios estratégicos de la gobernanza de las zonas costeras:
• Definición de los procedimientos para mantener los procesos ecológicos
esenciales, los sistemas que soportan la vida, y la diversidad biológica en las
zonas costeras y que actúan como el sistema preventivo más eficaz.
• Reducción de la vulnerabilidad de las áreas costeras y de sus habitantes frente a
los peligros naturales e inducidos por el hombre a partir de acuerdos sectoriales y
comunitarios, tanto del sector público como privado en los diferentes contextos
territoriales donde se aplique el Modelo de Gobernanza.
• Fomento de las relaciones y la armonía entre los distintos sectores y actividades
realizadas en las costas y océanos a partir de la identificación de las
problemáticas, los conflictos, los intereses de los diferentes actores y el
requerimiento primordial del interés común sobre el interés privado.
• El logro de un desarrollo sostenible de los espacios oceánicos y las zonas
costeras (apoyándose en los Planes de Ordenamiento Costero del país) y
profundizar en los esquemas que se deben establecer entre el Sistema Nacional
Ambiental y el Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo.
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
15
Figura 5. Diagrama de interrelaciones requeridas para la implementación de esquemas de gobernanza aplicados a la gestión de riesgo por Erosión Costera. Fuente: adaptado de Wilches-Chaux, 2007.
I) Soluciones para la consolidación de la Gobernanza
Para alcanzar los objetivos de la gobernanza es necesario establecer de forma clara
los pasos y las herramientas para lograrlo. Con este fin, se consolidó un esquema,
tomando en cuenta la Guía Técnica para la Ordenación y Manejo Integrado de la
Zona Costera de MINAMBIENTE del 17 Abril 2017, compuesto por las siguientes
acciones:
• Preparación: El objetivo de esta etapa se centra en identificar las condiciones
iniciales que desencadenan la intervención de los diferentes actores públicos,
privados y comunitarios, así como en su contexto espacial.
• Caracterización y Diagnóstico: esta es una etapa técnica del proceso de
formulación en la cual es fundamental identificar qué entidades y organizaciones
y/o integrantes de la comunidad pueden aportar información en este proceso, de
forma que contribuya a la adecuada elaboración de la caracterización y
diagnóstico de la zona costera.
• Formulación y Adopción: En esta fase se definen los objetivos de corto, mediano y
largo plazo, así como también, identificar y formular las estrategias, líneas de
acción y proyectos necesarios para alcanzarlos. El conjunto de planes, programas
y proyectos constituyen la base para el alcance de los objetivos planteados. Esta
etapa evalúa y define las fuentes de financiación, en caso que no se haya resuelto
antes.
• Implementación: En esta etapa el objetivo principal es lograr la integración y
coordinación entre las entidades y los actores locales. Para ello, se pueden
establecer metas como la conformación de Comités Regionales como instancias
que permitirán la coordinación, armonización, desarrollo y monitoreo de la
implementación de las acciones.
• Evaluación: la evaluación del proceso permite identificar el avance de las
capacidades de los actores gracias a la participación de las acciones
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - ANEXOS
16
anteriormente descritas; de igual forma permite identificar la eficacia de los
objetivos y las metodologías empleadas en el proceso.
En la Figura 6 se incorporan los elementos del esquema de gobernanza del PMEC
según el tipo de manejo, de acuerdo con lo expuesto previamente.
Figura 6 Elementos a tener en cuenta casa fase del proceso metodológico del esquema de
gobernanza del PMEC, según el tipo de acciones a implementar
Coordinación de la gobernanza
Uno de los requerimientos más importantes que se tiene para dar solución a la
problemática asociada a la erosión costera es contar con una entidad que lidere el
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
17
esquema de relacionamiento interinstitucional, si bien es claro que en la actualidad,
ninguna entidad tiene claramente definida dicha responsabilidad. A partir de los
resultados obtenidos en el proceso de PMEC, se propusieron los siguientes criterios
con los cuales debe cumplir una entidad para ejercer la coordinación del esquema:
• Capacidad técnica: la entidad debe ser capaz de comprender las causas de fondo
de la erosión costera y contar con argumentos técnicos para la aprobación o
recomendación de medidas contra la erosión costera que realmente aporten a la
solución de los problemas de fondo y no solo a medidas remediales temporales.
• Aceptación: La entidad coordinadora debe contar con el apoyo de los demás
actores, incluidos los actores comunitarios.
• Capacidad de Financiamiento: Debe definirse las líneas de financiación posibles y
las dependencias y organizaciones que harán parte del proceso de asignación de
recursos económicos y su implementación.
• Transparencia y credibilidad: Debe ser una entidad que no esté politizada y cuyas
actuaciones no estén históricamente ligadas a escándalos por mal manejo de
recursos sino, por el contrario, con una visión técnica ante todo.
• Poder político: La entidad coordinadora debe tener la capacidad de convocar a los
diferentes actores y llevar los temas de discusión a los círculos más altos de
política nacional, por lo cual se propone que sea una entidad del nivel nacional,
bajo el mando de un ministro y con la capacidad de comunicarse directamente con
presidencia.
• Visión holística: debe ser una entidad capaz de visualizar la problemática en el
marco de un modelo integral de desarrollo sostenible y no de los requerimientos
de un solo sector.
Con base en una valoración de criterios anteriores, se identificó que el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible es la entidad con mayor capacidad de enfrentar el
reto de asumir dicha coordinación. La identificación del MINAMBIENTE como entidad
coordinadora requiere, sin embargo, que esta institución se fortalezca para asumir
nuevas funciones de las que tiene actualmente. En este momento el Ministerio carece
de la capacidad técnica, operativa y logística para asumir funciones de coordinación
en temas de procesos costeros, y el personal con el que cuenta no solo es
insuficiente sino que es mayoritariamente contratado por servicios, con lo cual hay
una recambio permanente del personal de trabajo. A lo anterior, se le suma el
requerimiento de actuar rápidamente ante las problemáticas urgentes que existen, así
como el hecho que la priorización de sitios de trabajo con problemas de erosión
costera se hace a partir de criterios políticos y no técnicos.
El esquema propuesto para la Gobernanza genera tal necesidad de
interrelacionamiento institucional ampliado, que se considera importante contar no
solo con una entidad coordinadora, sino también con un grupo de entidades que
puedan apoyar al MINAMBIENTE con el soporte técnico e institucional que se
requiere en cada una de las fases del esquema de gobernanza, independientemente
que hayan varias entidades adicionales a las del Comité que tengan funciones en
relación con la erosión costera y puedan participar en momentos específicos de la
implementación de dicho esquema.
Además, hay un gran número de entidades para cada una de las fases, por lo cual el
MINAMBIENTE, como entidad coordinadora, deberá identificar cuáles de todas las
entidades de apoyo se requieren para un proceso, dependiendo de las necesidades
propias del proyecto en cuestión.
En conclusión, se propone que el esquema de gobernanza para la erosión costera en
Colombia esté basado sobre un esquema para la aplicación de la Gobernanza para la
Seguridad Territorial, en el cual el MINAMBIENTE actúe como entidad coordinadora
general, con el apoyo de un Comité Asesor conformado por el INVIAS, Fondo
Adaptación, INVEMAR, DIMAR, SGC y UNGRD, y un Comité de Ejecución según lo
expuesto. Este esquema se puede ver en la Figura 7.
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - ANEXOS
18
Figura 7 Esquema de Coordinación Interinstitucional
J) Plan de implementación
El plan de implementación está desarrollado para la prevención, mitigación y control
de la erosión costera para lograr la seguridad territorial. Para este fin, se tienen en
consideración los resultados de la visión, el diagnóstico, y las soluciones propuestas
dentro del PMEC. En ese sentido se han propuesto una serie de iniciativas de acción:
• Centralización y clarificación de funciones, responsabilidades y roles en el ordenamiento institucional; contar con una entidad coordinadora a nivel nacional, lo cual garantiza que otras partes interesadas nacionales reconozcan como propias las prioridades nacionales en materia de erosión costera y compartan la visión como el objetivo común por alcanzar. Esta entidad nacional deberá tener una presencia respetada y reconocible a nivel regional y local. • Iniciativa 1: Implementación de MINAMBIENTE como coordinador nacional y
las CAR's como sus ejecutores a nivel regional y local; • Iniciativa 2: Establecer una política clara e integrada; incluir la erosión costera
en un CONPES; • Iniciativa 3: Mejoramiento del sistema de toma de decisiones y priorización de
proyectos; • Iniciativa 4: Los municipios y los distritos deben dar prelación a la protección
del espacio público sobre los demás usos del suelo; • Una aplicación efectiva del cuidado del espacio y los bienes públicos con
disposición de personal para el otorgamiento de permisos, licencias y la ejecución del cumplimiento de la normatividad, así como una estrategia para la resolución de conflictos. • Iniciativa 5: Reforzar a DIMAR en las funciones como autoridad marítima
nacional, encargada de los bienes de uso público con características técnicas de bajamar y playas marítimas;
• Iniciativa 6: Fortalecer la capacidad de vigilancia de los municipios con policías, recursos físicos y presupuesto;
Entidad Coordinadora
MinAmbiente
Comité Ejecutor
ANI, DIMAR, Gobernación, Municpios, Sector Privado
Entidades proceso de Prevención
(Según cada caso)
Entidades proceso de Mitigación
(Según cada caso)
Comité Técnico Asesor
SGC, DIMAR, INVIAS, Fondo Adaptación,
INVEMAR, UNGRD
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
19
• Iniciativa 7: Propender por la sensibilización del manejo de las zonas de uso público;
• Iniciativa 8: Revisar / fortalecer el sistema de denuncia y de sanciones; • Iniciativa 9: Generar consciencia sobre las causas y soluciones a la
problemática de la erosión costera, hacer seguimiento a las medidas implementadas y exigir rendición de cuentas
• Mejorar la información técnica y ambiental para la toma de decisiones con un conjunto de principios de diseño de ingeniería para las medidas de Construir con la Naturaleza y posiblemente, normas destinadas a la erosión costera. • Iniciativa 10: Establecer un programa de fortalecimiento de capacidades para
todos los actores; • Iniciativa 11: Mejorar la gestión compartida entre ANLA y DIMAR para la
definición del diseño y las características técnicas y ambientales de las obras costeras
• Iniciativa 12: Modelación pertinente para la zona costera; • Iniciativa 13: Desarrollar un plan de monitoreo integral a largo plazo; • Iniciativa 14: Mejorar acceso a datos y desarrollar un base de datos
centralizado; • Un esquema de financiamiento claro y transparente para la erosión costera.
• Iniciativa 15: Asignar más recursos para proyectos de erosión costera; • Iniciativa 16: Establecer un esquema de financiamiento claro y transparente;
• Mejorar la participación de la comunidad y otros actores sociales en el proceso de construir proyectos para proteger la costa. • Iniciativa 17: Educación ambiental para concientizar y adaptar a las
comunidades a la erosión costera; • Iniciativa 18: Unir a las comunidades en una coalición de voluntades
intersectoriales y reforzar experiencias positivas de la región: grupos de mangleros sostenibles, etc.
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - ANEXOS
20
ENGLISH SUMMARY
A) Introduction
Broadly speaking, the Colombian coast can be divided into three regions: the
Caribbean coast, the Pacific coast and the oceanic insular zone of the Caribbean (see
Figure 8). This insular zone includes the islands of San Andrés, Providencia and
Santa Catalina with their respective adjacent keys, which are located approximately
800 km northwest of Colombia. Besides, there are different groups of islands in the
Caribbean and Pacific that are closer to the Colombian mainland, including, among
others, the San Bernardo Islands, Del Rosario Islands, Fuerte Island and Tortuguilla
Island. The Colombian Caribbean coast stretches for 1,760 km, while the Pacific coast
measures approximately 1,392 km including the Gorgona, Gorgonilla and Malpelo
islands.
Figure 8. General view of the Environmental Coastal Units of the Colombian coast divided upon the Pacific, Caribbean and Insular coast (source: developed by the consortium).
Colombia is facing a growing coastal erosion problem. This problem is affecting
human settlements, coastal infrastructure (coastal roads, hotels, tourism, housing,
among others) and marine-coastal strategic ecosystems, including conservation
areas, as well as the rest of the country's coastal-marine heritage.
B) The Coastal Erosion Master Plan
The objective of the Master Plan is to develop a vision and a long-term,
comprehensive, sustainable national strategy and with a suitable technical, financial
and institutional support, in order to prevent, mitigate and control erosion and its
consequences on the coasts of Colombia.
The Coastal Erosion Master Plan in Colombia is designed to provide the tools to
government institutions and players related to marine-coastal issues in order to adopt
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
21
the necessary measures to solve the problems caused by coastal erosion. This Plan
aims to include a holistic view on the problems of coastal erosion and the participation
of institutional agents at the local, regional and national levels, with the objective of
defining the responsibility of each one in the prevention, mitigation and control of
coastal erosion within the framework of an appropriate governance.
This plan has been developed within the framework of an International Cooperation
Agreement, No. 466 of 2014, between the Ministry of Environment and Sustainable
Development -MinAmbiente and the Embassy of the Kingdom of the Netherlands in
Colombia. Its coordination is carried out by a Management Committee (constituted by
MinAmbiente, the Rijkswaterstaat (RWS), the Netherlands Business Agency (RVO)
and the Embassy of the Kingdom of the Netherlands in Colombia) and with the
support of an advisory body called the Technical Committee (formed by MinAmbiente,
the Institute of Marine and Coastal Research "José Benito Víves de Andréis" -
INVEMAR, the Maritime General Directorate - DIMAR and the Colombian Geological
Service).
C) Diagnosis of the coastal erosion in Colombia
The Colombian coast is characterized as a combination of rocky cliffs, sandy
beaches, seagrass meadows and mangroves distributed through its numerous bays,
deltas and estuaries. In different parts of the coast it is possible to observe erosion
impacts. In general, coastal erosion seems to be the result of the loss of sediments
due to natural factors (waves, currents, hurricanes, tsunamis, etc.) and anthropogenic
factors (extraction of sand and coastal marine resources for construction, mangrove
felling, uncoordinated coastal works and construction of infrastructure very close to
the coastline). In recent decades, rivers have contributed a smaller amount of
sediment to the coastal system as a result of the construction of infrastructure (for
example, tajamares and hydroelectric dams). In addition, rigid structures for coastal
protection have been uncoordinated, changing land uses, destroying mangrove
ecosystems and resulting in excessive exploitation of sand. Also, erosion has been
aggravated by a relative increase in sea level due to climate change and tectonic
movements. Without appropriate mitigation measures, that loss of land will continue in
the future. In the coming years, the constant erosion could pose a danger to the
communities settled in the area, as well as to the infrastructure and natural habitat
that extends along the coast and that are still at a safe distance from the water.
Critical areas of coastal erosion
Coastal erosion in different parts along the Colombian coast has been analyzed and
reported in numerous documents. For the Master Plan, this information has been
collected and has been analyzed and discussed once again with the different
stakeholders. Based on that discussion, a list of 86 known erosion points has been
generated. The general view of these points is in Figure 9.
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - ANEXOS
22
Figure 9. General view of the critical points of erosion (source: developed by the consortium)
Socio-economic and ecological impact
Colombia has a population close to 46 million inhabitants, concentrated mainly in the
large continental cities (Bogotá, Medellín and Cali). The coastal population represents
almost 11% of the total population, with an increasing tendency due to the accelerated
urbanization process in those areas.
The largest number of inhabitants of the coastal population (89%) is concentrated in
the coastal area of the Caribbean, specifically in the municipalities of Barranquilla,
Cartagena and Santa Marta. The Pacific coast zone, with about 10% of the coastal
population, has its highest demographic concentration in the municipality of
Buenaventura. Almost 1% of the coastal population lives in the oceanic insular zone
of the Caribbean (Department of San Andrés, Providencia and Santa Catalina). The
coastal towns have the highest rate of population growth in the country, are the main
recipients of displaced populations and in general, have the lowest living standards,
compared to the national average (INVEMAR, 2002 (a)).
INVEMAR carried out a survey to estimated the socio-economic impact of coastal
erosion caused by floods (INVEMAR, 2002 (a)). Already in 2001 almost 1.7% of the
country's population and a capital value of approximately 1.5% of the GDP were at
risk. For the year 2030, INVEMAR estimated an increase of 2% of the population
(close to 1.2 million people) and a capital value of 2.2% of the GDP. This impact
would mainly affect the area of the Caribbean coast.
The capital value consists of the total financial losses in agriculture, livestock,
industry, forestry, mining, commerce and tourism sectors and losses in terms of the
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
23
cost of replacing households in flood / erosion prone areas. However, the loss of
capital value could be greater, as the impacts of the poor functioning of infrastructure
and ecosystem services are not included. A fault in the infrastructure could cause an
impact on the (regional and/or national) economy, preventing access to vital regions.
Ecosystem services in coastal areas also represent a considerable economic value
(fishing, tourism).
D) Measures to prevent, mitigate and control coastal erosion
The coastline erosion management can result in a conflict between public use (higher
tide mean line, maritime beaches, low tide zones) and private properties. The natural
causes of coastal erosion can not be eliminated, but the impacts can be mitigated by
various measures, structural or non-structural. Human impact can be reduced by
avoiding activities that cause or increase or manage erosion.
The measures for coastal erosion protection included in this Master Plan are
presented in the analytical framework of 'Building with Nature', grouped mainly in
three types:
4. Hard engineering; 5. Renovation of the natural systems; and 6. Non structural measures
Figure 10 shows these type of measures with respect to coastal erosion.
Figure 10. Analytical framework that shows an overview of the possible measures. The 9 preset measurements in the PMEC are marked in orange.
'Building with Nature' can be applied to the comprehensive management of the
coastal zone. It provides resilience by combining intelligent engineering and ecological
rehabilitation, while introducing sustainable land use practices. It offers an alternative
to the conventional approaches of hard infrastructure for coastal security. Instead of
"fighting" against nature with dams and dykes, the solutions of 'Building with Nature'
work with and throughout the dynamics of nature.
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - ANEXOS
24
E) Prioritization of coastal erosion points
Based on the national inventory of the sectors affected by coastal erosion, this Master
Plan presents a selection of the most critical points in need of urgent intervention (see
Figure 2), based on the coastal erosion classification method, dealing with the
following topics:
• Physical impact of the coastal sector: annual rate of erosion;
• Social impact: number of people affected directly by coastal erosion and the
existent pressure of the people on the local authorities to provide mitigation
measures;
• Cultural impact: impact on cultural values and heritage;
• Economic impact: value (presence of important infrastructure like routes, ports and
hotels) on risk by coastal erosion;
• Environmental impact: natural zones (marine and coastal ecosystems,
environmental conservation zones) that could be affected by erosion.
The Master Plan presents a selection of 36 critical points of erosion, featuring 16
places already approved for urgent restoration measures by the Vice Presidency and
another 20 places with urgent problems. These 36 critical points of erosion have been
selected together with MinAmbiente and technical experts. The criteria used are
based on the opinion of experts from different disciplines. In this phase of the project it
was the most suitable approach. Obviously more in-depth studies are required before
making the final designs and executing the actual works.
Regarding the critical points selected by the Vice Presidency, the (decision on)
solutions depend on other entities. Therefore, the Master Plan focuses on the other 20
coastal erosion locations.
Table 2 presents a general view of the proposed measures and an order of magnitude
of the associated costs and/or magnitude of relocation for the 20 locations selected for
the Coastal Erosion Master Plan. The relocation, one of the possible solutions, can be
planned on a large or small scale and will be necessary in many places in the future.
This requires proper management with a focus on the social component in all phases
of the project.
"Building with Nature" type of measures are proposed for each of the 20 selected
points with coastal erosion. These proposals are made based on an analysis of
satellite images where coast line changes were analyzed in the last 30 years (since
1985); existing measures (especially hard measures); projections of sea level rise and
subsequent predictions of coastal erosion. The short and long term measures are
defined in a conceptual way. Detailed studies of bathymetry, topography,
environmental, social conditions and local plans (such as Land Management Plan) are
not included in this analysis. These studies will be necessary to optimize the planning
and design of the proposed measures.
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
25
Table 2. General view of the proposed measures for the selected 20 points of coastal erosion.
# Location
(Municipality,
Departament)
Measures proposed Cost magnitude
order and/or
relocation magnitude
1 Manaure (Manaure,
La Guajira)
Planification and redesign of existent
measures (24 seawalls)
Not possible to
determine without
detailed survey
Refill / beach regeneration 250,000,000
[COP/year]
2 Pajaro (Manaure,
La Guajira)
Planification and redesign of existent
measures (14 seawalls)
Not possible to
determine without
detailed survey
Refill / beach regeneration 250,000,000
[COP/year]
3 Boca de
Camarones
(Riohacha, La
Guajira)
(4) Hard structures to fix lake entry 1,000,000,000 [COP]
(5) Refill / beach regeneration 105,000,000
[COP/year]
(6) Relocation (long term) 30 buildings/homes
4 Galerazamba
(Santa Catalina,
Bolivar)
(4) Hard structures (seawall) 1,500,000,000 [COP]
(5) Refill / beach regeneration 300,000,000
[COP/year]
(6) Relocation (long term) 50 buildings/homes
5 Boca Cerrada (San
Onofre, Sucre)
Relocation (in short/medium term) 70 buildings/homes
6 Berrugas (San
Onofre, Sucre)
Mangrove recovery 750,000,000 [COP]
7 Playa Blanca (San
Antero, Córdoba)
(3) Refill / beach regeneration 500,000,000
[COP/year]
(4) Relocation (long term) 200 buildings/homes
8 Punta Mestizos
(San Antero,
Córdoba)
No proposed works, but high erosion ----
9 Paso Nuevo (San
Bernardo del
Viento, Córdoba)
Spatial planning including relocation
(in the medium / long term)
100 buildings/homes
10 La Rada (Moñitos,
Córdoba)
Mangrove recovery 750,000,000 [COP]
11 Santander de la
Cruz (Moñitos,
Córdoba)
(3) Mangrove recovery 375,000,000 [COP]
(4) Spatial planning including
relocation (long term)
50 buildings/homes
12 Damaquiel (San
Juan de Urabá,
Antioquia)
Spatial planning including relocation
(long term)
50 buildings/homes
13 Acuario (San
Andres Isla, San
Andrés y
Providencia)
Rehabilitation of corals Not possible to
determine without
detailed survey
14 El Cove (San
Andres Isla, San
Andrés y
Providencia)
Hard Works at small scale Not possible to
determine without
detailed survey
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26
# Location
(Municipality,
Departament)
Measures proposed Cost magnitude
order and/or
relocation magnitude
15 Nuquí (Nuquí,
Chocó)
Spatial planning including relocation
(in the long term). Problems
especially due to river erosion
(dynamic rivers)
100 buildings/homes
16 Pizarro (Bajo
Baudó, Chocó)
Spatial planning including relocation
(long term)
100 buildings/homes
17 Togoromá (Litoral
del San Juan,
Chocó)
Spatial planning including relocation
(in the long term). Problems
especially due to river erosion
(dynamic rivers)
50 buildings/homes
18 Pianguita
(Buenaventura,
Valle del Cauca)
Spatial planning including relocation
(long term)
50 buildings/homes
19 Bocana-Bazan
(Buenaventura,
Valle del Cauca)
Spatial planning including relocation
(long term)
100 buildings/homes
20 Punta Soldado
(Buenaventura,
Valle del Cauca)
Spatial planning including relocation
(long term)
50 buildings/homes
F) Institutional diagnosis
From the institutional diagnosis, it has been concluded that, when analyzing the
current situation, almost 40 institutions are involved in coastal erosion mitigation /
protection, but none is entirely responsible. There is a weak performance and
compliance with the rules of territorial ordering, lack of clarity about the roles and
competences between players (public-private), there is no effective application of
spatial planning including a proper role for public goods and services, nor a specific
financing scheme for coastal erosion, and, in addition, deficiencies in community
participation processes for decision-making regarding investments related to coastal
erosion; all these elements, as a whole, do not allow a suitable performance of
preventive nor reactive type of management.
Policy development
There is no clear policy or integrated planning actions on coastal erosion. Colombia
has implemented several strategies and policy alternatives, both locally and
nationally, in order to mitigate the socio-economic and environmental impact
generated by erosion processes. The most significant strategies and current policy
alternatives are: the National Development Plan 2014-2018, the National Oceanic and
Coastal Spaces Policy (PNOEC, 2007), the National Environmental Policy for the
Sustainable Development of Oceanic Spaces and the Coastal and Insular Areas of
Colombia (PNAOCI, 2000), and a new developing policy that will combine both. Both
PNOEC and PNAOCI pose a general approach to integrated coastal zone
management, clarifying that the PNAOCI focuses on the environmental issues of
marine and coastal areas.
Assignment
In Colombia there are problems of assignment of responsibilities concerning coastal
erosion:
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA
27
• Prioritization, especially at local level. There is no funding assigned to the coastal
erosion issue; however, most of the funds must come from local budgets. The
prevention and mitigation of coastal erosion have to compete with other issues
such as housing, education and health.
• Achieving political support: the prevention and mitigation of coastal erosion must
be part of a long-term vision, an approach based on sustainable solutions and
permanent power structures. There are some "quick fixes" and, therefore, few
successes in the short term. It is necessary for this reason to agree on a more
comprehensive approach with the Congress for the medium and long term the
implementation of policies that allow implementing programs to mitigate and
prevent coastal erosion, guaranteeing the required resources.
• This effect is exacerbated by the fact that changes in the levels of power also imply
changes by senior government officials. Therefore, there is practically no collective
memory of the plans formulated and the agreements reached. Each election cycle
implies a new beginning to discuss the issue of coastal erosion
• Achieve structural measures for a specific issue of coastal erosion, because no
one is responsible for recognizing the problem in the first place, and reach a final
solution later. The "individual owners of the problem" will try to find their own
solutions. The protection of an individual will lead to enlarge the erosion problem
downstream.
• The entities that have to defend the public space and protect the coast, especially
at the regional and local level, do not have enough personnel and/or lack qualified
personnel to apply the law, the rules and the policy.
Responsibility and Monitoring
As it was identified, there are many entities directly and indirectly related to coastal
erosion. However, overlapping, duplicity and lack of interaction exist between the
functions and activities of various goverment agencies. Likewise, it is evident that
there is no clarity on the part of the different entities as to what they are or as far as
their functions are concerned with respect to coastal erosion, and even much less
about the functions of the other entities. The consequence of the presented situation
is a fragmentation in the processes of implementation, control and the policy of
different organisms at national level. In addition, in all the institutions identified there
are other elements that severely affect their ability to fulfill their responsibilities to the
issue of coastal erosion. Among these stand out the high turnover of personnel in the
different dependencies, with the inevitable loss of knowledge, and the weaknesses in
the operation and management capacity.
Regulations, agreements and conflict resolution
Colombian regulations on environmental management allow for key instruments for
urban planning and the protection of strategic ecosystems. Despite the existence and
application of these instruments, it is evident that the urban sprawl continues on
strategic ecosystems such as the mangrove and in places very close to the coastline.
For example, instruments such as management plans for protected areas and the
management of mangroves are in force and are applied to a large extent. However
municipalities are not being sufficiently forceful to maintain the guidelines of the
protection zones for the issuance of construction licenses.
Financing
Currently, there is no specific structure dedicated to the financing of activities for
coastal erosion. The financing of projects related to coastal protection is carried out
with public and private funds. Following the governance structure, the financing of
coastal erosion protection is fragmented, without a clear strategy or financial structure.
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - ANEXOS
28
Community Participation
Coastal erosion causes problems for the population and local communities (black and
indigenous) because it affects tourism and fishing. Although broadly speaking it is the
same population and the same communities that carry out the activities of affectation
to the mangrove and to the sands of the beaches for the construction, it must be taken
into account that the levels of poverty in many regions in the coast are high. In that
respect it is very complicated that strategic ecosystems are respected without first
solving the problems of primary needs. Notwithstanding the foregoing, it should be
noted that in protected areas successful cases of recovery of mangrove areas have
been achieved with the active participation of local communities, including through
systems of sustainable use of the mangrove, either through ecotourism and/or
sustainable use.
G) A vision of the future: Colombian Coastal Line 2040
In order to create sustainable and holistic solutions for coastal erosion, by virtue of a
participation and socially inclusive approach, the following core values should be
addressed, which will lead to the Colombian coastline in the year 2040 that is:
• Known and understood. Knowledge about the processes of coastal erosion, the
causes of erosion and measures to mitigate are essential to understand and
predict physical processes. Although at present several knowledge institutions
provide their own analysis of the problems and risks, in 2040 there would be only
one knowledge system.
• Managed in an adaptable way. That is, based on the principles of "Building with
Nature", with a clear understanding of the solid relationship between spatial
planning and coastal erosion. It is always necessary to choose between solving
erosion and adapting the use of space.
• Safe to work and live, taking into account the philosophy of integrated risk
management. This means that: a) it must be avoided to build in places prone to
erosion; b) if this can not be avoided, floodproof construction should be considered
as much as possible; c) if this is not feasible, the correct measures must be taken
to protect the coastline against erosion; d) there must be capacity for recovery, if
erosion continues and the situation becomes critical, it is necessary to ensure that
the response to erosion and possible flooding is adequate; and e) one will learn
from crisis situations and will take into account the lessons learned when
formulating new policies.
• Ecologically sustainable. This implies that fragile ecosystems are protected and
that appropriate measures are taken to mitigate impacts on the ecosystem,
including protected areas, such as natural parks.
• Socially inclusive. It means that the cultural heritage is protected, the indigenous
communities and black communities are respected and their rights protected, and
that the way the coastal erosion policy is formulated and implemented guarantees
that all interested parties be involved correctly. This optimizes social cohesion and
stimulates peace and prosperity.
H) Concept Framework of Governance for Coastal Erosion
The tangible effects of the phenomenon of coastal erosion can not be considered
exclusively natural and, like so many other risk factors that are considered "natural",
they must be seen rather within the category of socio-natural, that is to say that they
are directly or indirectly influenced by human activity. The territory is not only a
physical space, but the interacting and complex result between the dynamics of
nature and the dynamics of local players, since these are related to their territory,
almost always taking advantage of environmental services, on which they depend for
living, organizing and growing humanly.
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29
The territory is a social, cultural, political and economic construction whose results are
regions with differentiated human, productive, economic, political, cultural and social
characteristics, referred to and in context with the natural base and the natural
geographical characteristics, in general. From this point of view, the risk generated by
coastal erosion is determined by the way interventions of natural systems are made
by people.
The effort to incorporate a model of governance in the solution of coastal erosion
problems, should be based on a theoretical and operational approach that reduces
the risk factors and prevents natural phenomena, socio-natural and anthropogenic
events to become threats against human beings, thus preventing them from giving
rise to risks and disasters and at the same time ensuring that our species does not
become a threat to ecosystems (see Figure 11).
Figure 11. Diagram of the factors that define the vulnerability of the local players and the ecological territory and that will exacerbate the Territorial Insecurity (adapted from Wilches-Chaux, 2007).
The purpose and objective of implementing a governance model within the Coastal
Erosion Master Plan is to allow the effective coordination of inter-institutional and
sectoral actions at the goverment level, as well as the empowerment of local
populations for the implementation of the agreements on management resources and
strategies for prevention and mitigation of associated risk.
In this sense, it is necessary to define a governance scheme and methodology for
Territorial Security based on the analysis of the situation that is presented in Colombia
and to support the definition of the strategies and procedures necessary to improve
the interaction of the players related to the socio-environmental risk management for
the coastal erosion issue. The defined governance model will guide the mechanisms
of active participation of the players and the incorporation of knowledge and their
interests to achieve the governance and security of the territory (legal, institutional,
ecological, socio-cultural and economic) thinking on the common good, allowing in
turn the natural dynamics of coastal ecosystems (see Figure 5).
In accordance with the conceptual framework and the stated objectives, the following
strategic principles of the governance of coastal zones are proposed:
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30
• Definition of procedures to maintain essential ecological processes, systems that
support life, and biological diversity in coastal areas and that act as the most
effective preventive system.
• Reduction of the vulnerability of coastal areas and their inhabitants against natural
and human-induced hazards based on sectoral and community agreements, both
from the public and private sectors in the different territorial contexts where the
Governance Model is applied.
• Relations and harmony promotion between the different sectors and activities
carried out on the coasts and oceans, based on the identification of problems,
conflicts, the interests of the different players and the primary requirement of the
common interest upon the private interest.
• The achievement of a sustainable development of the oceanic spaces and the
coastal zones (relying on the Coastal Management Plans of the country) and to
deepen the schemes that must be established between the National
Environmental System and the National System for the Integral Management of
the Risk.
Figure 12. Diagram of interrelationships required for the implementation of governance schemes applied to the management of risk by Coastal Erosion. Source: adapted from Wilches-Chaux, 2007.
I) Solutions for the consolidation of Governance
In order to achieve the objectives of governance, it is necessary to clearly establish
the steps and the tools to achieve it. In order to do this, a scheme was consolidated,
taking into account the Technical Guide for the Integrated Coastal Zone Management
of MINAMBIENTE of April 17th, 2017, composed of the following actions:
• Preparation: The objective of this stage is focused on identifying the initial
conditions that trigger the intervention of the different public, private and
community players, as well as in their spatial context.
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• Characterization and Diagnosis: this is a technical stage of the formulation process
in which it is essential to identify which entities and organizations and/or members
of the community can provide information in this process in a way that contributes
to the proper development of the characterization and diagnosis of the coastal
zone.
• Formulation and Adoption: In this phase the short, medium and long term
objectives are defined, as well as identifying and formulating the strategies, lines of
action and projects necessary to achieve them. The set of plans, programs and
projects are the basis for the achievement of the objectives considered. This stage
evaluates and defines the funding sources, in case it has not been resolved
before.
• Implementation: In this stage, the main objective is to achieve integration and
coordination between entities and local actors. For this, goals can be established
such as the creation of Regional Committees as instances that will allow the
coordination, harmonization, development and monitoring of the implementation of
the actions.
• Evaluation: the evaluation of the process allows to identify the progress of the
capacities of the players thanks to the participation of the actions previously
described; in the same way it allows to identify the effectiveness of the objectives
and the methodologies used in the process.
In Figure 13 the elements of the governance scheme of PMEC according to the type
of management are incorporated.
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Figure 13 Elements to take into account each phase of the methodological process of the
governance scheme of the PMEC, according to the type of actions to be implemented.
Coordination of governance
One of the most important requirements to solve the problems associated with coastal
erosion is to have an entity that leads the interinstitutional relationship scheme,
although it is clear that at present, no entity has clearly defined such responsibility.
Based on the results obtained in the PMEC process, the following criteria were
proposed with which an entity must comply to exercise the coordination of the
scheme:
• Technical capacity: the entity must be able to understand the root causes of
coastal erosion and have technical arguments for the approval or recommendation
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of measures against coastal erosion that will really contribute to the solution of the
underlying problems and not only to temporary remedial measures.
• Acceptance: The coordinating entity must have the support of the other players,
including the community players.
• Funding Capacity: The possible financing lines and the dependencies and
organizations that will be part of the process of assignment of economic resources
and their implementation must be defined.
• Transparency and credibility: It must be an entity that is not politicized and whose
actions are not historically linked to scandals for mismanagement of resources but,
on the contrary, with a technical vision above all.
• Political power: The coordinating entity must have the capacity to summon the
different players and bring the topics of discussion to the highest circles of national
politics, for which it is proposed that it be an entity of national level, under the
command of a minister and with the ability to communicate directly with the
presidency.
• Holistic vision: it must be an entity capable of visualizing the problem within the
framework of an integral model of sustainable development and not of the
requirements of a single sector.
Based on an assessment of previous criteria, it was identified that the Ministry of
Environment and Sustainable Development (MINAMBIENTE) is the entity with the
greatest capacity to face the challenge of assuming such coordination. The
identification of the MINAMBIENTE as a coordinating entity requires, however, this
institution to be strengthened to assume new, other functions than the ones it
currently has. At this moment the Ministry lacks the technical, operational and
logistical capacity to assume functions of coordination in coastal processes, and the
personnel with which it counts is not only insufficient but is mostly hired by services,
with which there is a replacement permanent staff. In addition, the requirement to act
quickly in the face of the urgent problems that exist, as well as the fact that the
prioritization of work sites with problems of coastal erosion is based on political and
non-technical criteria.
The proposed scheme for Governance generates such a need for expanded
institutional interrelationship, that is considered important to have not only a
coordinating entity, but also a group of entities that can support the MINAMBIENTE
with the technical and institutional support required in each of the phases of the
governance scheme, regardless of whether there are several entities additional to
those of the Committee that have functions in relation to coastal erosion and can
participate at specific moments of the implementation of the scheme.
In addition, there is a large number of entities for each of the phases, for which the
MINAMBIENTE, as the coordinating entity, must identify which of all the supporting
entities are required for a process, depending on the specific needs of the project in
question.
Concluding, it is proposed that the governance scheme for coastal erosion in
Colombia be based on a scheme for the application of Governance for Territorial
Security, in which the MINAMBIENTE acts as a general coordinating entity, with the
support of an Advisory Committee conformed by the INVIAS, Adaptation Fund,
INVEMAR, DIMAR, SGC and UNGRD, and an Execution Committee as stated. This
scheme can be seen in Figure 14.
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Figure 14 Interinstitutional Coordination Scheme
J) Implementation plan
The implementation plan is developed for the prevention, mitigation and control of
coastal erosion to achieve territorial security. For this purpose, the results of the
vision, the diagnosis, and the proposed solutions within the PMEC are taken into
consideration. In this sense, a series of action initiatives have been proposed:
• Centralization and clarification of functions, responsibilities and roles in the institutional ordering; have a national coordinating entity, which will guarantee that other national stakeholders recognize as their own the national priorities for coastal erosion and share the vision as the common goal to be achieved. This national entity must have a respected and recognizable presence at regional and local level. • Initiative 1: Implementation of MINAMBIENTE as national coordinator and
CAR's as its executors at the regional and local levels; • Initiative 2: Establish a clear and integrated policy; include coastal erosion in a
CONPES; • Initiative 3: Improvement of the system of decision making and prioritization of
projects; • Initiative 4: Municipalities and districts must give priority to the protection of
public space over other land uses; • An effective application of care of space and public goods with the provision
of personnel for the granting of permits, licenses and enforcement of compliance with regulations, as well as a strategy for conflict resolution. • Initiative 5: Strengthen DIMAR in its functions as a national maritime authority,
in charge of goods for public use with technical characteristics of low tide and maritime beaches;
• Initiative 6: Strengthen the surveillance capacity of municipalities with police, physical resources and budget;
• Initiative 7: Promote awareness of the management of public use areas; • Initiative 8: Review / strengthen the complaint and sanctions system;
Coordinating Entity
MinAmbiente
Executing Committee
ANI, DIMAR, Governance, Municipality, Private sector
Prevention Proccess Entities(According to each case)
Mitigation Proccess Entities(According to each case)
Technical Advisory
Committee
SGC, DIMAR, INVIAS, Adaptation fund,
INVEMAR, UNGRD
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• Initiative 9: Generate awareness on the causes and solutions to the problem of coastal erosion, follow up on the measures implemented and demand accountability
• Improve technical and environmental information for decision making with a set of engineering design principles for the measures of Building with Nature and possibly, regulations for coastal erosion. • Initiative 10: Establish a capacity building program for all the players; • Initiative 11: Improve the shared management between ANLA and DIMAR for
the definition of the design and the technical and environmental characteristics of the coastal works
• Initiative 12: Relevant modeling for the coastal zone; • Initiative 13: Develop a comprehensive long-term monitoring plan; • Initiative 14: Improve access to data and develop a centralized database;
• A clear and transparent financing scheme for coastal erosion. • Initiative 15: Allocate more resources for coastal erosion projects; • Initiative 16: Establish a clear and transparent financing scheme;
• Improve the community participation and other social players in the process of building projects to protect the coast. • Initiative 17: Environmental education to raise awareness and adapt
communities to coastal erosion; • Initiative 18: Unitize communities in a coalition of intersectoral wills and
reinforce positive experiences of the region: sustainable mangrove groups, etc.
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COLOFÓN
PLAN MAESTRO DE EROSIÓN COSTERA COLOMBIA - RESUMEN
COASTAL EROSION MASTER PLAN COLOMBIA - SUMMARY
AUTOR
Jeroen Klooster
CÓDIGO DE PROYECTO
C03011.000665
NUESTRA REFERENCIA
079630141 A
FECHA
3 noviembre 2017
Arcadis Nederland B.V.
P.O. Box 220
3800 AE Amersfoort
The Netherlands
+31 (0)88 4261261
www.arcadis.com