participación de sociedad civil en toma de decisiones ecuador

UNIVERSIDAD POLITÉCNICA SALESIANA

UNIDAD DE POSGRADOS

MAESTRÍA EN DESARROLLO LOCAL

MATERIA

LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA TOMA DE DECISIONES

PROFESOR: VÍCTOR HUGO TORRES

ENSAYO:

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ECUADOR: DEL ENUNCIADO A LA

POSIBILIDAD. LA EXPERIENCIA DEL PROGRAMA FISE TERCERA ETAPA

MILTON ROJAS MOSQUERA

AGOSTO 2011

MILTON ROJAS MOSQUERA GRUPO # 1

CONTENIDO

La participación ciudadana en el Ecuador: del enunciado a la posibilidad

1. Introducción

2. El Programa FISE Tercera Etapa

2.1. El contexto internacional

2.2. El contexto nacional

2.3. La ejecución del Programa FISE Tercera Etapa

2.4. La participación ciudadana en el proceso del Programa

3. Conclusiones generales y posibilidades

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS


La participación ciudadana en el Ecuador: del enunciado a la posibilidad

1. Introducción

A lo largo del siglo XX, la sociedad ecuatoriana se transformó, adquiriendo características

netamente urbanas1. En ese proceso, las comunidades rurales originales, al impulso de la

Revolución Liberal, primero, fueron “levantando cabeza” y entrando, poco a poco, en

nuevas dinámicas de relaciones productivas y sociales.

En este transcurso, múltiples situaciones económicas han acaecido2 y, concomitantemente,

la organización social y sus movimientos reivindicativos y políticos han vivido altibajos

que marcaron la incipiente formación y construcción de una ciudadanía inserta en la lucha

por la ansiada democracia nacional3.

Mientras la organización social comunitaria, principalmente rural, se iba desarrollando, el

estado generaba diversas formas de propiciar (controlar?) dicha organización y su

participación de los “beneficios del desarrollo”: desde la “Reforma Agraria” de los años

sesenta, pasando por los intentos puntuales del FODERUMA de los años setentas y, más

tarde, el Desarrollo Rural Integral, FASBASE, PROLOCAL, FISE, PRODEPINE, etc.

El presente trabajo intenta revisar la implementación de la Tercera Etapa del Fondo de

Inversión Social de Emergencia (FISE), que se dio entre los años 2002 y 2007 a nivel

nacional, señalando sus aportes con relación a la participación ciudadana, ya que el mismo

planteaba la integración de las bases comunitarias en el proceso de todo el ciclo del

proyecto diseñado, y cuyas lecciones aún siguen esperando una evaluación sistemática que

permita situar en su real dimensión este esfuerzo que involucró a las comunidades de mayor

pobreza con base al INBI, en el Ecuador de inicios del siglo XXI.

1 De una sociedad eminentemente rural a inicios del siglo XX, con menos del 15% de la población viviendo

en las ciudades, a una sociedad urbana con alrededor del 60% de habitantes urbanos, cien años después. 2 Con las manifestaciones de los “booms” cacaotero, bananero y petrolero, principalmente.

3 Como lo señala Dagnino para el contexto latinoamericano. Cfr. Evelina Dagnino. Los significados de

ciudadanía en América Latina. , en A. Chaparro, C. Galindo y A.M. Sallenave, edit. Estado, democracia y

populismo en América Latina. CLACSO, fotocopias s/d, pp. 194-195.


2. El Programa FISE Tercera Etapa

2.1. El contexto internacional

Entre las décadas de 1980 y 1990 la crisis del estado de bienestar se hacía evidente en los

países desarrollados del norte, y en cambio, en el sur, estaba agotándose el modelo de

sustitución de importaciones y se iniciaban “tendencias” de no pago de la deuda externa. En

ese contexto, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial asumen roles

fundamentales para el diseño y aplicación de políticas económicas a aplicarse en el “Tercer

Mundo”. Se afirma así la doctrina del ajuste estructural, donde el crecimiento económico se

entiende como el motor del desarrollo4.

De esta manera, los Fondos Sociales surgieron como iniciativas de corto plazo y a término;

es decir, como programas de emergencia. Sin embargo, la mayoría de ellos ampliaron su

duración con una perspectiva de mediano y largo alcance debido a que no lograban

satisfacer las metas que se proponían.

Se esperaba que los programas de ajuste estructural promovieran el crecimiento del empleo

y de los ingresos en un plazo relativamente corto (tres o cuatro años al decir de “preclaros”

economistas del norte), pero esa expectativa no resultó cierta, al punto de que el propio

Banco Mundial a mediados de los años noventa reconoció que el ajuste estructural tenía

efectos adversos en los pobres5.

2.2. El contexto nacional

“Entre 1980 y 2001, el PIB real de Ecuador aumentó a un ritmo de 2% anual, es decir,

menos que el crecimiento demográfico y uno de los crecimientos más bajos de América

Latina. El PIB per cápita real disminuyó medio punto porcentual entre 1980 y 1990 y se

mantuvo prácticamente invariable a partir de ese año”6. De esta manera, las políticas

económicas y sociales del período demostraban no cumplir su cometido, al punto que, al

4 Cfr. Marcel Valcárcel. Génesis y evolución del concepto y enfoques sobre el desarrollo. Lima:

Departamento de Ciencias Sociales. Pontificia Universidad Católica del Perú. Junio 2006, p. 21 5 Dra. Ana María Ezcurra. Banco Mundial y Fondos Sociales en América Latina y el Caribe, 1996, en

http://escotet.org/iidev/forum/professional-papers/banco-mundial-y-fondos-sociales-en-america-latina-y-el-

caribe/#haci 6 Carolina Sánchez – Páramo. Pobreza en Ecuador, en Revista “En Breve”, del Banco Mundial. Mayo 2005.

N° 71.


decir de la autora citada, entre 1990 y 2001, la pobreza en el Ecuador, según consumo,

aumentó de 40 a 45%, lo cual significó que la cantidad de pobres aumentó de 3,5 a 5,2

millones, estando la mayor parte en las áreas urbanas, aunque las tasas más elevadas se

mantenían en el campo.

Es en este marco que el Gobierno Nacional en 1993 crea el FISE, como una entidad

autónoma temporal, de coordinación técnica y financiera, adscrita a la Presidencia de la

República y descentralizada administrativamente, con la finalidad de financiar programas y

proyectos que se generen en la demanda de la población pobre y se orienten a suplir sus

necesidades básicas.

Desde su creación en 1993, hasta el año 2001, el FISE del Ecuador desarrolló dos fases de

su proceso: la primera, entre 1994 y 1996 invirtió alrededor de 115 millones de dólares, es

decir, una acelerada inversión que se utilizó en casi 5.000 proyectos en un “menú” amplio

que incluía infraestructuras sociales, económicas y productivas en todo el territorio

nacional, vinculándose parcialmente con demandas directas de comunidades pobres7.

La segunda etapa, entre 1997 y 2001, ejecutó unos 1.200 proyectos con una inversión

cercana a 30 millones de dólares, es decir, redujo el ritmo de ejecución y también el

abanico de proyectos a financiarse, a la vez que se inició un proceso que rescataba ciertas

aspiraciones comunitarias expresadas a través de talleres al inicio de la intervención para la

priorización de las obras a ejecutarse. Se realizaron acciones de capacitación en las

comunidades beneficiarias, especialmente en las áreas de manejo ambiental y

mantenimiento, pero no se avanzó en el fortalecimiento de las competencias de gestión de

las comunidades8.

2.3. La ejecución del Programa FISE Tercera Etapa

A comienzos del año 2001 se inició la negociación de un nuevo crédito con el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID), en cuyo proceso de preparación (diseño del

programa) se involucró a diferentes actores institucionales y de la sociedad civil,

constituyendo éste un aporte necesario y sin precedentes para este tipo de intervenciones.

7 Cfr. BID. Fondo de Inversión Social Tercera Etapa – EC 203 – Informe de Proyecto. Octubre 2001. 8 íbid


Este proyecto fue aprobado por el Directorio del BID en Washington el 28 de noviembre de

2001, y el contrato de préstamo 1373 OC/EC fue suscrito el 22 de mayo de 2002 por un

monto de $40,000,000.00 con una Contraparte Nacional de $5,000,000.00 para ser

ejecutado en cuatro años a partir de esta fecha9.

La nueva orientación del FISE se expresó claramente en los principales elementos del

Programa en su nueva etapa, que están relacionados con el trabajo directo y constante con

las comunidades, que pasa a constituirse en el hilo conductor de este nuevo enfoque:

i) Una focalización territorial orientada a la eficiencia y equidad;

ii) La integralidad de sus intervenciones que asegure un mayor impacto en la reducción

de la pobreza;

iii) La participación comunitaria en todo el ciclo del proyecto para el fortalecimiento

de las capacidades locales y la sostenibilidad de los proyectos; iv) Transparencia en la asignación y uso de los recursos con el establecimiento de

mecanismos idóneos que garanticen el control social;

v) Coordinación interinstitucional para involucrar y comprometer otros actores en el

desarrollo local.

Estos procesos se diseñaron para ser ejecutados de una manera desconcentrada y

tercerizada, que apoye al desarrollo de las capacidades locales y sea coherente con el

proceso de descentralización del estado impulsado en ese período.

Coincidimos con Kliksberg10

en que los organismos financieros internacionales apoyaron la

participación como estrategia de acción en este tipo de programas, pero justamente ahí se

jugaron alternativas válidas para tratar de cimentar una efectiva organización comunitaria

como base para una participación que responda a los intereses propios y no a imposiciones

externas.

9 Es importante señalar que en enero de 2003, recién se realiza un primer y minúsculo desembolso del crédito,

y por múltiples y recurrentes fallas burocráticas y oposiciones al enfoque de esta Programa, los primeros

desembolsos para ejecutar proyectos en las comunidades se dieron en octubre de 2004, es decir, más de la

mitad del tiempo estimado inicialmente para concluir este programa. 10 Bernardo Kliksberg. Seis tesis no convencionales sobre participación, en Bernardo Kliksberg y Luciano

Tomassini, compiladores. CAPITAL SOCIAL Y CULTURA: claves estratégicas para el desarrollo. BID y

otros. s/d. p. 167.


Para el caso ecuatoriano, el Programa planteaba atender a las 220 parroquias más pobres

con base al INBI, y en ellas serían beneficiadas 500 comunidades a través de un proceso

transparente de selección y focalización. Una vez determinadas tales comunidades, el

Programa financiaba unidades locales de capacitación y asistencia técnica11

que, con base a

los lineamientos del Programa, apoyaban a las comunidades en la preparación de sus planes

comunitarios y, dentro de ellos, la priorización de acciones (proyectos) que el FISE podía

financiar. Paralelamente, se preparaba y capacitaba a un grupo pequeño definido por la

comunidad para ser los administradores y ejecutores del proceso de diseño, construcción y

operación de los proyectos12

.

En el Reglamento Operativo del Programa se hacía explícito que “los proyectos se

ejecutarán con la participación directa de las comunidades beneficiadas, organizadas para el

efecto”13

, y fue este planteamiento el que no fue bien recibido por ciertas autoridades de

turno14

, que no concebían que comunidades pobres y alejadas pudieran definir qué hacer,

recibir los recursos económicos y administrarlos para sus proyectos; en cambio se

argumentaba que la ignorancia no les permitiría hacerlo bien y que era muy alto el riesgo de

que arbitrariamente se “lleven” el dinero transferido15

. Cabe recalcar aquí, que en el FISE

de esos años, un alto porcentaje de los funcionarios tardaron exageradamente en asumir

responsablemente los nuevos enfoques del Programa16

.

11 “La participación “autónoma” de la comunidad, libre de la interferencia de agentes externos, constituye una

idealización difícilmente verificable en la práctica”. Ver Martín Tanaka. PARTICIPACIÓN POPULAR EN

POLÍTICAS SOCIALES. Cuándo puede ser democrática y eficiente y cuándo todo lo contrario. Lima:

Consorcio de Investigación Económica y Social/Instituto de Estudios Peruanos – IEP, 2001, p. 19.

12 Kliksberg afirma que “Hay programas para pobres donde las complejidades administrativas de acceso

llevan a que grupos de clase media se conviertan en principales beneficiarios”, íbid, p.177. y en algunos casos

del FISE III se presentaros estas situaciones.

13 FISE. Reglamento Operativo del Programa FISE Tercera Etapa. Octubre 2002. Capítulo 1, artículo 5.

Ejecución del Programa.

14 En el proceso del Programa (2001-2007) se sucedieron cuatro administraciones presidenciales en el

Ecuador (Noboa, Gutiérrez, Palacios y Correa), y al mando del FISE estuvieron 5 Gerentes Generales, cada

uno con agendas particulares y con desconocimiento del tipo de institución a la que llegaban. 15 Un adagio popular parecería reflejar el fondo de este pensamiento “Cada ladrón juzga por su condición”. 16 Como afirma Torres para la Municipalidad de Quito, “la arquitectura institucional puede permitir o no que

la cultura participativa se difunda entre las instancias técnico – burocráticas de la administración …”, en

Víctor Torres. Políticas públicas, territorios y localidades. Quito: Abya Yala. S/D. p. 86.


El hecho de ser un Programa diferente y con un enfoque que exigía cambios profundos al

interior de la estructura organizativa, ocasionó varios inconvenientes, desde un inadecuado

manejo gerencial acompañado de normativas internas desactualizadas que dificultaron la

implementación de los procesos planteados, hasta problemas de información y

comunicación con el BID, que a su vez, dificultaron la fluidez de recursos en repetidas

ocasiones. A esto se sumaba recurrentemente –y paradójicamente -, las amenazas

constantes del Ministerio de Finanzas de recortar el Programa debido a que no mostraba

indicadores de gasto acordes con la programación original del Programa17

.

Ante esto, las autoridades del FISE no encontraron otras vías, sino presionar o “acelerar”

los procesos, en particular las actividades del Componente de fortalecimiento de la

capacidad de gestión de las comunidades, con lo cual se trastocaron procesos relegando

actividades de capacitación y asistencia técnica hacia las comunidades.

A pesar de todas estas dificultades, “En términos generales, el FISE, ha generado procesos

de fortalecimiento organizativo en las comunidades mediante la incorporación gradual de

conceptos y prácticas de planificación, gerencia de proyectos y monitoreo. Los cabildos han

mejorado su posición y visibilidad en las comunidades y han aumentado su participación

activa en la comunidad, generando procesos de participación y nuevos consensos”18

.

2.4. La participación ciudadana en el proceso del Programa

El hecho de haber intervenido en comunidades rurales de elevada pobreza, permitió que los

lazos de cercanía actuaran positivamente19

, ya que al revisar las cifras hacia la última fase

del Programa, se puede apreciar que la casi totalidad de las obras planteadas se habían

ejecutado (e incluso en varias comunidades ahorraron en los primeros proyectos y los

17 Se demostraba así la mínima o ninguna comprensión del enfoque del Programa que demandaba un proceso

inicial relativamente largo de capacitación y asistencia técnica hacia las comunidades, antes de poder contar

con proyectos a financiarse. 18 Victoria Arboleda. Evaluación de procesos del componente de fortalecimiento de la organización y

capacidad de gestión de las comunidades indígenas y afroecuatorianas. FISE Ecuador – Quito, BID: febrero

2006. P. 4. 19 Lo que Tanaka manifiesta para la participación en comunidades de “complejidad baja asentadas en ámbitos

rurales”, donde las relaciones cara a cara facilitan acciones colectivas. Cfr. Martín Tanaka, op. Cit., p. 26.


sobrantes los utilizaron en complementar otros), con una buena calidad y servicio final,

señalándose que en promedio, los tiempos de ejecución se habían dilatado.

A pesar de los esfuerzos realizados por las diferentes instancias que apoyaron el

componente de fortalecimiento comunitario, algunas comunidades mantuvieron debilidades

en procesos de planificación y temas administrativos, a lo cual se sumó el hecho de que los

procesos de adquisiciones locales tuvieron varias complicaciones por la inoperancia de

instancias locales, y, los tributos al SRI se tornaron bastante complejos, así como el cierre

del RUC de la comunidad.

Por otra parte, los sistemas de rendición de cuentas por el CEJA20

ante la comunidad no

llegaron a convertirse en una gestión común y periódica.

Pero a pesar de las dificultades encontradas en el proceso de implementación del Programa,

los resultados globales muestran situaciones positivas, tanto en el fortalecimiento

comunitario, como en la cantidad y calidad de las obras realizadas, que han logrado obtener

un nivel de operación y mantenimiento significativo con intervención de los actores locales

directos.

3. Conclusiones generales y posibilidades

La experiencia realizada en el Programa FISE Tercera Etapa entre los años 2004 a 2007 en

lo relacionado a la participación comunitaria en los procesos del ciclo del proyecto, permite

establecer una creciente y positiva inclusión ciudadana, la misma que merece una

evaluación más precisa, con miras a la posibilidad de replicar sus mecanismos de

implementación en otros programas de índole social en el Ecuador.

Como lo manifiesta María Victoria Arboleda en el Informe citado, el FISE III “ha

incorporado todas las recomendaciones presentadas por las consultorías respecto al

mejoramiento de su intervención en comunidades indígenas y afroecuatorianas …….. pero,

.. aún requiere de algunos ajustes ..”21

.

20 Comité de Ejecución y Administración de Proyectos. 21

Victoria Arboleda, op. Cit., p. 22.


El FISE ya no existe, la última fase del Programa se concluyó hacia 2007, y sufrió una

agonía prolongada hasta su cierre definitivo más de dos años después. Sin embargo, los

resultados obtenidos se encuentran diseminados en casi 500 comunidades pobres del país,

por lo cual una evaluación sistemática de sus logros y sus inconvenientes en los actuales

momentos, permitirían una lectura crítica sobre la sostenibilidad de este tipo de

intervenciones, lo cual sería un insumo importante para el diseño de los programas sociales

que se demandan hoy, cuando la participación ciudadana está adquiriendo un peso

importante en la gestión política del estado ecuatoriano y está instituida

constitucionalmente.


REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Arboleda, Victoria Evaluación de procesos del componente de fortalecimiento de la

organización y capacidad de gestión de las comunidades indígenas y

afroecuatorianas – FISE – Ecuador. Quito: BID, Febrero 2006.

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Proyecto. Octubre 2001

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Equipo CLAVES Gestión participativa de las asociaciones. S/D. Editorial Popular.

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Paidós, S/D

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