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MUNICÍPIO DE ROLADOR/RS
PROCURADORIA JURÍDICA MUNICIPAL
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Parecer 069/13/PJM
Consulente: Departamento de Engenharia.
Assunto: Certidão de localização de imóvel urbano.
Referência: Processo Administrativo nº. 633/2013.
EMENTA: ADMINISTRATIVO. CADASTRO IMOBILIARIO. CERTIDÃO DE LOCALIZAÇÃO DE IMÓVEL URBANO. 1. A certidão de localização de imóvel urbano deve ser expedida a partir dos dados existentes no Cadastro Imobiliário de que trata o artigo 14 do Código Tributário Municipal, a cargo do órgão responsável pelo referido banco de dados. 2. Não estando formalmente individualizado o imóvel que se pretende localizar, mas desde que indique uma situação jurídica consolidada, faz-se necessária sua prévia regularização perante o Cadastro Imobiliário em processo próprio, no qual deverá ser exigido, além de planta de localização, memorial descritivo e ART, também a anuência dos confrontantes e/ou condôminos, conforme o caso, submetendo-se o referido processo à avaliação técnica do Departamento de Engenharia, numa atuação conjunta deste com o órgão responsável pelo cadastro. PARCELAMENTO DO SOLO IRREGULAR OU CLANDESTINO. O Poder Público Municipal é responsável subsidiário pela regularização dos parcelamentos do solo realizados ao arrepio da lei, observado o interesse público nas ações a serem desenvolvidas e assegurado o direito de regresso em face do loteador faltoso. ORDENAMENTO TERRITORIAL. Deve o Poder Público Municipal elaborar um plano diretor e estudar a viabilidade de implantação de um programa de regularização fundiária, a fim de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, objetivos da política de desenvolvimento urbano prevista na Constituição da República e na Lei Orgânica do Município de Rolador.
1. DO RELATÓRIO
Para exame e parecer desta Procuradoria Jurídica, o
Departamento de Engenharia, através de sua responsável técnica, engenheira civil
Fernanda Cattelan, encaminhou o processo administrativo em epígrafe, que versa
sobre certidão de localização de imóvel urbano.
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A consulta foi formulada nos seguintes termos, in verbis:
Venho, por meio deste, realizar consulta jurídica sobre emissão de
certidão de localização de terrenos situados neste Município. Cumpre informar que a prática até então existente consiste na
emissão de certidão de localização por parte deste Departamento de Engenharia, com base nos dados técnicos fornecidos pelo profissional contratado pelo solicitante, tais como planta de localização, memorial descritivo e ART mais a matrícula do Registro de Imóveis atualizada.
Entretanto, parece-me que o mais correto seria que essa certidão fosse extraída a partir dos dados existentes no cadastro imobiliário da Prefeitura.
A fim de dirimir a dúvida exposta encaminho a matéria para apreciação dessa Procuradoria.
É o sintético relatório.
2. DO PARECER
A matéria cinge-se ao procedimento para expedição da certidão
de localização de imóvel urbano, em especial ao órgão competente para sua
emissão, tema que está umbilicalmente relacionado à regularização fundiária.
2.1. Das certidões expedidas pelo Poder Público
Inicialmente, cumpre referir que a Constituição da República
Federativa do Brasil, em seu artigo 5º, XXXIV, b, assegura a todos,
independentemente do pagamento de taxas, a obtenção de certidões em repartições
públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse
pessoal.
Exercendo sua profícua função de Guardião da Constituição, o
Supremo Tribunal Federal, com base no citado dispositivo, já decidiu, litteris:
E M E N T A: DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS - SEGURADOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - CERTIDÃO PARCIAL DE TEMPO DE SERVIÇO - RECUSA DA AUTARQUIA PREVIDENCIÁRIA - DIREITO DE PETIÇÃO E DIREITO DE OBTENÇÃO DE CERTIDÃO EM REPARTIÇÕES PÚBLICAS - PRERROGATIVAS JURÍDICAS DE ÍNDOLE EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL - EXISTÊNCIA DE RELEVANTE INTERESSE SOCIAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LEGITIMAÇÃO ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO - A FUNÇÃO INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO COMO
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"DEFENSOR DO POVO" (CF, ART, 129, II) - DOUTRINA - PRECEDENTES - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O direito à certidão traduz prerrogativa jurídica, de extração constitucional, destinada a viabilizar, em favor do indivíduo ou de uma determinada coletiv idade (como a dos segurados do sistema de previdência social), a defe sa (individual ou coletiva) de direitos ou o esclarecimento de situaç ões. - A injusta recusa estatal em fornecer certidões, não obstante present es os pressupostos legitimadores dessa pretensão, autorizará a utiliza ção de instrumentos processuais adequados, como o mandado de segurança ou a própria ação civil pública. - O Ministério Público tem legitimidade ativa para a defesa, em juízo, dos direitos e interesses individuais homogêneos, quando impregnados de relevante natureza social, como sucede com o direito de petição e o direito de obtenção de certidão em repartições públicas. Doutrina. Precedentes. (RE 472489 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 29/04/2008, DJe-162 DIVULG 28-08-2008 PUBLIC 29-08-2008 EMENT VOL-02330-04 PP-00811 RTJ VOL-00205-03 PP-01413 RT v. 97, n. 878, 2008, p. 125-130 LEXSTF v. 30, n. 358, 2008, p. 322-333 RMP n. 37, 2010, p. 257-265)
Dessa forma, cumpre anotar, que independentemente da
existência de lei para disciplinar a matéria, constitui obrigação constitucional dos
entes públicos fornecer certidão relativa a dados constantes de seus diversos
registros, até mesmo porque as normas definidoras dos direitos e garantias
fundamentais insculpidas no artigo 5º da Lei Maior têm aplicação imediata,
consoante §1º do referido dispositivo.
O saudoso doutrinador Hely Lopes Meirelles ensina que
certidões administrativas são “cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou
fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas repartições
públicas”, através das quais o Poder Público não manifesta sua vontade, limitando-
se a transladar para o documento a ser fornecido ao interessado o que consta de
seus arquivos1.
Em sua abalizada doutrina, ressaltando a presunção relativa de
veracidade de que gozam as certidões, bem como sua natureza meramente
declaratória, o professor Marçal Justen Filho aponta para o mesmo sentido, senão
vejamos:
A certidão consiste num ato administrativo de cunho declaratório,
que explicita a existência ou a inexistência de um fato ou de um ato,
1 Direito administrativo brasileiro. 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p.184
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caracterizando-se pela presunção relativa de veracidade quanto aos seus termos.
Ela não é um instrumento de natureza constitutiva, visto que não cria diretamente direitos nem obrigações. A certidão apenas traduz aquilo que consta em documentos disponíveis nos arquivos a dministrativos. Isso significa que os direitos e as obrigações são produzidos em virtude dos fatos e eventos juridicamente relevantes, cuja existência ou inexistência se extrai dos arquivos ou documentos e statais. Assim, por exemplo, uma certidão de nascimento consiste num documento que reproduz informações contempladas em registros de natureza pública. A certidão é um acessório, uma decorrência de documentos, arquiv os e registros públicos, destinando-se a eliminar dúvida sobre o s eu conteúdo e a permitir que os interessados invoquem os efeitos ju rídicos daí decorrentes.
Assim, a função da certidão pode ser extremamente relevante para o reconhecimento de direitos e obrigações, especialmente porque os eventos nela referidos são presumidos como existentes (certidão positiva) ou inexistentes (certidão negativa). Costuma-se afirmar que a certidão goza de fé pública. Essa fórmula verbal indica precisamente essa presunção de veracidade. O conteúdo da certidão é presumido verdadeiro até prova em contrário, ou seja, trata-se de presunção “juris tantum”. A desconstituição de uma certidão envolve, por isso, formalidades especiais, destinadas a respaldar a segurança jurídica. Justamente por isso, a comprovação da falsidade das informações contempladas na certidão impõe a responsabilização do agente responsável e pode acarretar inclusive a responsabilização civil do Estado.2 (grifei)
Dito isso, forçoso concluir que a certidão, de natureza
meramente declaratória, tão-somente retrata uma informação constante dos
registros públicos em sentido amplo.
2.2. Da certidão de localização de imóvel urbano
In casu, resta identificar a fonte da qual se deve extrair a
certidão de localização de imóvel urbano em agito, cuja importância se relaciona
com o consagrado direito à propriedade.
Ora, não é de se olvidar que, com vista notadamente à cobrança
do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, de que trata o artigo 156,
I, da Constituição Federal, de regra, os municípios mantêm os denominados
cadastros imobiliários.
2 Curso de direito administrativo. 7ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2011. p.388
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No âmbito do Município de Rolador, o Código Tributário
instituído pela Lei nº 295, de 24 de dezembro de 2003, dispõe que “O prédio e o
terreno estão sujeitos a inscrição no Cadastro Imob iliário , ainda que
beneficiados por imunidade ou isenção” (grifei), consoante redação do seu artigo 14.
Portanto, deve a certidão de localização de imóvel urbano ser
expedida a partir do cadastro imobiliário de que trata o Código Tributário Municipal, a
cargo do órgão responsável pelo referido banco de dados.
Noutro giro, contudo, cumpre destacar que poderá o imóvel
objeto de eventual pedido de certidão não estar inscrito no cadastro imobiliário
municipal.
Nesses casos, partindo do pressuposto de que constitui
obrigação do município manter um cadastro imobiliário atualizado e de que não é
dado à Administração negar a expedição de certidões sobre dados constantes de
seus registros, consoante acima exposto, necessariamente deverá ser promovida a
prévia inscrição para viabilizar, posteriormente, a expedição da respectiva certidão
de localização de imóvel urbano, salvo se houver uma impossibilidade fática,
situação que adiante será analisada.
Nessa linha, por oportuno, insta ressaltar que a inscrição no
cadastro imobiliário encontra disciplina nos artigos 15 a 19 do Código Tributário
Municipal, litteris:
Art. 15 – A inscrição é promovida: I – pelo proprietário; II – pelo titular do domínio útil ou pelo possuidor a qualquer
título; III – pelo promitente comprador; IV – de ofício, quando ocorrer omissão das pessoas relacionadas
nos incisos anteriores e inobservância do procedimento estabelecido no artigo 19°.
Art. 16 – A inscrição de que se trata o artigo ante rior é
procedida mediante comprovação, por documento hábil , da titularidade do imóvel ou da condição alegada , o qual depois de anotado e feitos os respectivos registros, será devolvido ao contribuin te.
§ 1° - Quando se trata da área loteada, deverá a in scrição ser precedida do arquivamento, na Fazenda Municipal, da planta completa do
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loteamento aprovado, na forma da lei; § 2° - Qualquer alteração praticada no imóvel ou no loteamento
deverá ser imediatamente comunicada pelo contribuinte à Fazenda Municipal. § 3° - O prédio terá tantas inscrições quantas fore m as unidades
que o integram, observando o tipo de utilização. Art. 17 – Estão sujeitas a nova inscrição, nos termos desta lei, ou
à averbação na ficha de cadastro: I – a alteração resultante da construção, aumento, reforma,
reconstrução ou demolição; II – o desdobramento ou englobamento de áreas; III – a transferência da propriedade ou do domínio; IV – a mudança de endereço do contribuinte. Parágrafo Único: Quando se tratar de alienação parcial, será
precedida de nova inscrição para a parte alienada, alterando-se a primitiva. Art. 18 – Na inscrição do prédio, ou do terreno, serão observadas
as seguintes normas: I – Quando se tratar de prédio: a) com uma só entrada, pela face do quarteirão a ela
correspondente; b) com mais de uma entrada, pela face do quarteirão que
corresponder a entrada principal e, havendo mais de uma entrada principal, pela face do quarteirão por onde o imóvel apresentar maior testada, e, sendo estas iguais, pela de maior valor.
II – Quando se tratar de terreno: a) com uma frente, pela face do quarteirão correspondente a
sua testada; b) com mais de uma frente, pelas faces dos quarteirões
(quadras) que corresponderem as suas testadas, tendo como profundidade média uma linha imaginária eqüidistante destas;
c) de esquina, pela face do quarteirão de maior valor ou, quando os valores forem iguais, pela maior testada;
d) encravados, pelo logradouro mais próximo ao seu perímetro. Parágrafo Único – O regulamento disporá sobre a inscrição dos
prédios com mais de uma entrada, quanto estas corresponderem as unidades independentes.
Art. 19 – O contribuinte ou seu representante legal deverá comunicar, no prazo de 30 (trinta) dias, as alterações de que trata o artigo 17°, assim como, no caso de áreas loteadas, ou cons truídas, em curso de venda:
I – indicação dos lotes ou de unidades prediais vendidas e seus adquirentes;
II – as rescisões de contratos ou qualquer outra alteração. § 1 ° - No caso de prédio ou edifício com mais de u ma unidade
autônoma, o proprietário ou o incorporador fica obrigado a apresentar perante o Cadastro Imobiliário, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do habite-se a descrição de áreas individualizadas.
§ 2 ° - O não cumprimento dos prazos previstos nest e artigo ou informações incorretas, incompletas ou inexatas, que importem em redução da base de cálculo do imposto, determinarão a inscrição de ofício, considerando-se infrator o contribuinte.
§ 3 ° - No caso de transferência da propriedade imó vel, a inscrição será procedida no prazo de 30 (trinta) dias contados da data do registro do título no registro de imóveis. (grifei)
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Ademais, deve-se observar que a localização do imóvel urbano
a ser inscrito no cadastro imobiliário constitui requisito da própria matrícula,
conforme artigo 176, §1º, II, 3, b, da Lei 6.015/1973, que dispõe sobre os registros
públicos, senão vejamos:
Art. 176 - O Livro nº 2 - Registro Geral - será destinado, à
matrícula dos imóveis e ao registro ou averbação dos atos relacionados no art. 167 e não atribuídos ao Livro nº 3. (Renumerado do art. 173 com nova redação pela Lei nº 6.216, de 1975).
§ 1º A escrituração do Livro nº 2 obedecerá às seguintes normas: (Renumerado do parágrafo único, pela Lei nº 6.688, de 1979)
I - cada imóvel terá matrícula própria, que será aberta por ocasião do primeiro registro a ser feito na vigência desta Lei;
II - são requisitos da matrícula: 1) o número de ordem, que seguirá ao infinito; 2) a data; 3) a identificação do imóvel, que será feita com in dicação:
(Redação dada pela Lei nº 10.267, de 2001) a - se rural, do código do imóvel, dos dados constantes do CCIR,
da denominação e de suas características, confrontações, localização e área; (Incluída pela Lei nº 10.267, de 2001)
b - se urbano , de suas características e confrontações, localização , área, logradouro, número e de sua designação cadastral, se houver. (Incluída pela Lei nº 10.267, de 2001). (grifei)
Assim, deve a certidão de localização de imóvel urbano ser
expedida a partir do Cadastro Imobiliário de que trata o artigo 14 do Código
Tributário Municipal, pelo órgão responsável por esse banco de dados, mediante
prévia inscrição nos termos dos artigos 15 a 19 do CTM, se for o caso.
2.3. Dos imóveis não individualizados perante o Cad astro Imobiliário
De outra banda, porém, não se desconhece a realidade fática
que provavelmente motivará a maioria das situações envolvendo a expedição de
certidão de localização pela municipalidade.
Com efeito, dificilmente a Administração se deparará com pedido
de expedição de certidão de localização relacionado a um imóvel regularmente
individualizado e registrado.
Invariavelmente, conforme o caso posto, essa demanda estará
vinculada a existência de prédios sem limites definidos, ainda que formalmente, e/ou
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situados em áreas em condomínio, os quais, embora sujeitos ao cadastro imobiliário
para fins de incidência do IPTU, podem não possuir suas localizações consignadas
nos registros da Administração.
Para esses casos, a princípio, a solução para o administrado
encontra-se nas ações de divisão e de demarcação de terras particulares, cujo
suporte legal reside no caput dos artigos 1.297 e 1.320 do Código Civil, in verbis:
Art. 1.297. O proprietário tem direito a cercar, murar, valar ou
tapar de qualquer modo o seu prédio, urbano ou rural, e pode constranger o seu confinante a proceder com ele à demarcação entr e os dois prédios , a aviventar rumos apagados e a renovar marcos destruídos ou arruinados, repartindo-se proporcionalmente entre os interessados as respectivas despesas.
[...]
Art. 1.320. A todo tempo será lícito ao condômino exigir a divisão da coisa comum , respondendo o quinhão de cada um pela sua parte nas despesas da divisão.
Aliás, o Código de Processo Civil prevê até mesmo a
possibilidade de cumulação dessas ações, senão vejamos:
Art. 946. Cabe: I - a ação de demarcação ao proprietário para obrigar o seu
confinante a estremar os respectivos prédios, fixando-se novos limites entre eles ou aviventando-se os já apagados;
II - a ação de divisão , ao condômino para obrigar os demais consortes, a partilhar a coisa comum.
Art. 947. É lícita a cumulação destas ações; caso e m que deverá processar-se primeiramente a demarcação tota l ou parcial da coisa comum, citando-se os confinantes e condôminos . (grifei)
Por outro lado, entretanto, não se pode deixar de considerar que
muitos dos prédios situados em áreas em condomínio possivelmente caracterizem
loteamentos irregulares ou clandestinos, constituídos a partir da omissão do
Município em sua missão constitucional de promover o adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano, nos termos do artigo 30, VIII, da Constituição da
República3.
3 Art. 30. Compete aos Municípios: [...] VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
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O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante
loteamento ou desmembramento. Considera-se loteamento a subdivisão de gleba
em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação , de
logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias
existentes, enquanto desmembramento constitui a subdivisão de gleba em lotes
destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente , desde
que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no
prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes, nos termos dos artigos
2º, §§ 1º e 2º, da Lei Federal nº 6.766/79 e 5º, I e II da Lei Complementar Municipal
nº 01/2006, que dispõem sobre o parcelamento do solo urbano.
Em linhas gerais, para realizar um loteamento, consoante as
citadas leis, o interessado deverá submeter o respectivo projeto à aprovação do
Município, registrá-lo no Cartório de Registro de Imóveis e executá-lo de acordo com
os termos aprovados pela municipalidade.
Entretanto, caso o empreendimento não seja executado de
acordo com o projeto ou não seja levado a registro, tem-se um loteamento
irregular , ao passo que aquele realizado sem aprovação do Município caracteriza-
se como loteamento clandestino 4.
O artigo 46 da Lcp Municipal 01/2006 preceitua que o Poder
Executivo deve impedir, ou fazer demolir pelos meios legais, as edificações ou
construções em lotes que afrontam a legislação federal e municipal, promovendo
judicialmente o cancelamento das inscrições irregulares, bem como as
responsabilidades civil e criminal dos infratores.
Entretanto, obviamente, esse dispositivo, notadamente ao que
se refere à expressão “fazer demolir”, deve ser interpretado de forma integrativa
dentro do conjunto normativo que regula a matéria.
Com efeito, embora seja vedado vender ou prometer vender
4 Conceitos assentes na doutrina que podem ser verificados, v.g., no artigo Regularização fundiária: conceitos básicos de autoria da promotora de justiça Dra. Lisandra Demari, publicado na cartilha Regularização Fundiária: como implementar, elaborada e distribuída, em 2011, pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul. p.9
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parcela de loteamento ou desmembramento não registrado, o que inclusive dá azo a
diversos tipos penais previstos nos artigos 50 a 52 da Lei 6.766/795, o artigo 38
deste diploma legal prevê que o loteador deverá ser notificado pelo adquirente ou
pela Administração Municipal para suprir a falta, senão vejamos:
Art. 38. Verificado que o loteamento ou desmembramento não se
acha registrado ou regularmente executado ou notificado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, deverá o adquirente do lote suspender o pagamento das prestações restan tes e notificar o loteador para suprir a falta.
[...]
§ 2º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, ou o Ministério Público, poderá promover a no tificação ao loteador prevista no caput deste artigo. (grifei)
Adiante, o artigo 40 da referida lei estabelece que diante da
inércia do loteador notificado, para resguardar as diretrizes urbanísticas e os direitos
dos adquirentes, o Município “poderá” regularizar o parcelamento irregular ou
clandestino:
Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Fede ral quando
for o caso, se desatendida pelo loteador a notifica ção, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autori zado ou
5 Art. 50. Constitui crime contra a Administração Pública: I - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, sem autorização do órgão público competente, ou em desacordo com as disposições desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municipíos; II - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos sem observância das determinações constantes do ato administrativo de licença; III - fazer ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou comunicação ao público ou a interessados, afirmação falsa sobre a legalidade de loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, ou ocultar fraudulentamente fato a ele relativo. Pena: Reclusão, de 1(um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqüenta) vezes o maior salário mínimo vigente no País. Parágrafo único - O crime definido neste artigo é qualificado, se cometido: I - por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou quaisquer outros instrumentos que manifestem a intenção de vender lote em loteamento ou desmembramento não registrado no Registro de Imóveis competente. II - com inexistência de título legítimo de propriedade do imóvel loteado ou desmembrado, ressalvado o disposto no art. 18, §§ 4o e 5o, desta Lei, ou com omissão fraudulenta de fato a ele relativo, se o fato não constituir crime mais grave. (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999) Pena: Reclusão, de 1 (um) a 5 (cinco) anos, e multa de 10 (dez) a 100 (cem) vezes o maior salário mínimo vigente no País. Art. 51. Quem, de qualquer modo, concorra para a prática dos crimes previstos no artigo anterior desta Lei incide nas penas a estes cominadas, considerados em especial os atos praticados na qualidade de mandatário de loteador, diretor ou gerente de sociedade. Parágrafo único. (VETADO) (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999) Art. 52. Registrar loteamento ou desmembramento não aprovado pelos órgãos competentes, registrar o compromisso de compra e venda, a cessão ou promessa de cessão de direitos, ou efetuar registro de contrato de venda de loteamento ou desmembramento não registrado. Pena: Detenção, de 1 (um) a 2 (dois) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqüenta) vezes o maior salário mínimo vigente no País, sem prejuízo das sanções administrativas cabíveis.
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executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de dese nvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes. (grifei)
Contudo, por força do princípio da indisponibilidade do interesse
público, a expressão “poderá regularizar” tem sido compreendida como um poder-
dever da Administração Municipal.
Nesse sentido, há muito vem apontando a jurisprudência do
Superior Tribunal de Justiça, consoante se verifica a partir das seguintes ementas:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PARCELAMENTO DE SOLO. MUNICÍPIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 1. O Município, em se tratando de Ação Civil Pública para obrigar o proprietário de imóvel a regularizar parcelamento do solo, em face do modo clandestino como o mesmo ocorreu, sem ter sido repelido pela fiscalização municipal, é parte legítima para figurar no pólo passivo da demanda. 2. O Município tem o poder-dever de agir para que loteamento urbano irregular passe a atender o regul amento específico para a sua constituição. 3. O exercício dessa ativi dade é vinculada. 4. Recurso provido para que o Município, conforme chamamento feito na inicial pelo Ministério Público, autor da ação, figure no pólo passivo da demanda. (REsp 194.732/SP, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/02/1999, DJ 21/06/1999, p. 83) PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PARCELAMENTO DE SOLO - REGULARIZAÇÃO PELO MUNICÍPIO - PODER-DEVER - LEI 6.766/79, ART.40 - LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. - O Município tem o poder-dever de agir no sentido de regularizar loteamento urbano ocorrido de modo clan destino, sem que a Prefeitura Municipal tenha usado do seu poder de po lícia ou das vias judiciais próprias, para impedir o uso ilegal do so lo. O exercício desta atividade é vinculada. - Recurso não conhecido. (REsp 124714/SP, Rel. Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/08/2000, DJ 25/09/2000, p. 84) RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO DO SOLO URBANO. ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA VINCULADA. No que concerne à alegação de que a Lei n. 6.766/79 não se aplica aos conjuntos habitacionais de interesse social, o recurso não merece prosperar. Com efeito, como bem salientou o Ministério Público Federal, "a Lei 6.766/79 é aplicável a toda e qualquer forma de parcelamento do solo para fins urbanos (art. 1º da Lei), independentemente de haver vinculação ou não com os programas habitacionais de interesse social" (fl. 517). Por outro lado, nos termos da Constituição Federal, em seu artigo 3 0, inciso VIII, compete aos Municípios "promover, no que couber, ad equado ordenamento territorial, mediante planejamento e co ntrole do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano." Cumpre, pois, ao Município regularizar o parcelamento, as edificaçõe s, o uso e a ocupação do solo, sendo pacífico nesta Corte o ente ndimento segundo
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o qual esta competência é vinculada. Dessarte, "se o Município omite-se no dever de controlar loteamentos e parcelamentos d e terras, o Poder Judiciário pode compeli-lo ao cumprimento de tal de ver" (REsp 292.846/SP, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ 15.04.2002). No mesmo diapasão, sustentou o Ministério Público Federal que "o Município não pode se furtar do poder-dever de agir vinculado e constitucionalmente previsto com vistas à regularização do solo urbano, sob pena de responsabilização, como sucedeu no caso por intermédio da via judicial adequada que é a ação civil pública" (fl. 518). Recurso especial improvido. (REsp 259982/SP, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/06/2004, DJ 27/09/2004, p. 287) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO PARA FINS SOCIAIS IRREGULAR. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. PODER-DEVER. ART. 40 DA LEI N. 6.766/ 79. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. 1. As exigências contidas no art. 40 da Lei n. 6. 766/99 encerram um dever da m unicipalidade de , mesmo que para fins sociais, regularizar loteamento urbano, visto que, nos termos do art. 30, VIII, da Constituição Federa l, compete-lhe promover o adequado ordenamento territorial mediant e planejamento, controle do uso, do parcelamento e da ocupação do s olo urbano. 2. Recurso especial parcialmente conhecido e não-provido. (REsp 131697/SP, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/04/2005, DJ 13/06/2005, p. 216) ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. PODER-DEVER. PRECEDENTES. 1. O art. 40 da Lei 6.766/79, ao estabelecer que o município "poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem obse rvância das determinações do ato administrativo de licença", fi xa, na verdade, um poder-dever, ou seja, um atuar vinculado da municip alidade. Precedentes. 2. Consoante dispõe o art. 30, VIII, d a Constituição da República, compete ao município "promover, no que c ouber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e co ntrole do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano". 3. Para evitar lesão aos padrões de desenvolvimento urbano, o Município não pode eximir-se do dever de regularizar loteamentos irregulares, se os loteadores e responsáveis, devidamente notificados, deixam de proceder com as obras e melhoramentos indicados pelo ente público. [...] (REsp 1113789/SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/06/2009, DJe 29/06/2009) ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL INTERPOSTO PELA MUNICIPALIDADE. INTEMPESTIVIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. PROVA CARREADA AOS AUTOS. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO E DO INSTITUIDOR. OBRIGAÇÃO DE FAZER. MULTA DIÁRIA. REDUÇÃO EM BUSCA DE PROPORCIONALIDADE. [...] (AgRg nos EDcl no AREsp 170.902/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/03/2013, DJe 13/03/2013)
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Na mesma senda também aponta a firme jurisprudência do
Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, senão vejamos:
Ementa: APELAÇÃO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CONDENATÓRIA C/C INDENIZAÇÃO. LOTEAMENTO IRREGULAR. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE PROCURAÇÃO. CABÍVEL O SUPRIMENTO NO PRAZO LEGAL. IMPOSSIBILIDADE DE ADICIONAR A MULTA POR DESCUMPRIMENTO ÀS PERDAS E DANOS. LOTEAMENTO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DO MUNICÍPIO. [...] III - O art. 30, VIII da Constituição Federal confere aos Municípios o dever de ordenar o espaço urbano. Por conta, então, do que dispõe a Carta da Repúblic a, as determinações constantes do artigo 40 da Lei 6.766/ 90 não constituem mera faculdade atribuída aos Municípios; antes, enc erram um dever da municipalidade de regularizar o loteamento ilegal o u clandestino. Assim, se o Município descurou do poder-dever de impedir o uso clandestino e ilegal do solo urbano, sem que tenha usado de seu p oder de polícia ou se valido das vias judiciais próprias, deve ser res ponsabilizado pelos prejuízos daí advindos ao ordenamento urbano e aos adquirentes dos lotes ilegais, e compelido pelo Poder Judiciário a regularizar o loteamento, assegurado o direito ao ressarcimento, nos moldes dos parágrafos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do artigo 40 . Sua responsabilidade é subsidiária, e resulta da lei. E como resulta da lei, a determinação por parte do Poder Judiciário a que regularize o loteamento por não tê-lo feito o "loteador", não importa "interferência no planejamento administrativo", tampouco afronta o princípio da independência e harmonia entre poderes. Preliminar acolhida e revogada a parte da sentença que extinguiu o processo em relação ao autor Fábio Cabral Silva, integrando-lhe à lide. Apelos desprovidos. Unânime. (Apelação Cível Nº 70035614536, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Genaro José Baroni Borges, Julgado em 25/05/2011)6.
Por outro lado, não se desconhece a recente decisão da colenda
Segunda Turma do STJ que restou assim ementada, litteris:
EMENTA: RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. LOTEAMENTO. OBRAS DE INFRA-ESTRUTURA. EXEGESE DO ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. - O art. 40 da Lei n. 6.766/197 9 confere ao município a faculdade de promover a realização de obras de infr a-estrutura em
6 No mesmo sentido, entre outros, os seguintes precedentes do TJ/RS: Apelação Cível Nº 70049277221, Vigésima Segunda Câmara Cível, Julgado em 07/08/2013; Apelação Cível Nº 70043601202, Vigésima Segunda Câmara Cível, Julgado em 13/06/2013; Apelação Cível Nº 70029643020, Vigésima Primeira Câmara Cível, Julgado em 24/06/2009; Apelação Cível Nº 70027416353, Vigésima Segunda Câmara Cível, Julgado em 26/03/2009; Apelação Cível Nº 70028120921, Vigésima Segunda Câmara Cível, Julgado em 26/03/2009; Apelação e Reexame Necessário Nº 70023693633, Terceira Câmara Cível, Julgado em 06/11/2008; Apelação Cível Nº 70019468925, Vigésima Câmara Cível, Julgado em 29/08/2007; Apelação Cível Nº 70019783794, Vigésima Segunda Câmara Cível, Julgado em 21/06/2007; Apelação Cível Nº 70019399377, Vigésima Segunda Câmara Cível, Julgado em 21/06/2007; Apelação Cível Nº 70018812347, Vigésima Segunda Câmara Cível, Julgado em 12/04/2007; Agravo de Instrumento Nº 70013507249, Quarta Câmara Cível, Julgado em 07/06/2006.
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loteamento, sob seu o critério de oportunidade e co nveniência. Recurso especial não conhecido. (REsp 859.905/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Rel. p/ Acórdão Ministro CESAR ASFOR ROCHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/09/2011, DJe 16/03/2012)
Contudo, cumpre elucidar que o texto acima transcrito não
reflete o resultado do julgamento, nos termos dos votos proferidos.
Conforme certificado nos autos do REsp 859.905/RS, após o
voto-vista do Sr. Ministro Castro Meira a Turma, por maioria, não conheceu do
recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Cesar Asfor Rocha, vencido o Sr.
Ministro Mauro Campbell Marques. Votaram com o Sr. Ministro Cesar Asfor Rocha
os Srs. Ministros Castro Meira, Humberto Martins e Herman Benjamin.
Com efeito, o voto-vencedor do Ministro Cesar Asfor Rocha, cujo
teor restou expresso na ementa acima por ele redigida, vai de encontro à
jurisprudência consolidada naquela Corte Superior sustentada no voto-vencido do
Ministro Mauro Campbell Marques.
Entretanto, embora o Ministro Humberto Martins não tenha
proferido voto-vista, importante observar que os Ministros Herman Benjamin e
Castro Meira, em verdade, não destoaram da jurisprudência edificada no Tribunal da
Cidadania, senão vejamos:
O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN: Discute-se a obrigação de o Município regularizar loteamentos, por força do disposto no art. 40 da Lei Lehmann (Lei 6.766/1999 – grifei):
Art. 40 - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos d ireitos dos adquirentes de lotes.
(...)
A jurisprudência do STJ dispõe que o termo "poderá", utilizado no art. 40 da Lei 6.766/1999, indica, na verdade, um "dever-poder" do Município, a quem, sem prejuízo das obrigações pessoais dos sujeitos responsáveis pelo ilícito (inclusive os administradores públicos omissos), incumbe concluir as obras necessárias para a regularização de loteamento incompleto.
Não se pode conhecer do recurso, pois o acórdão recorrido tem
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por fundamento a interpretação da legislação local, conforme os votos divergentes proferidos pelos eminentes Ministros Cesar Asfor Rocha e Castro Meira.
De toda sorte, caso superada a fase do conhecimento, já apresento, desde logo, minha posição sobre o mérito, acompanhando o eminente Relator, com as observações e esclarecimentos que acrescento abaixo.
[...]
A rigor, mais importante do que discutir se há discricionariedade ou dever-poder de regularizar loteamentos (e, sem dúvida, dever-poder existe!) é reconhecer que a atuação da Prefeitura não serve para beneficiar o loteador faltoso. Sem falar que vai muito além de garantir os direitos dos adquirentes de lotes prejudicados pela omissão, pois incumbe ao Administrador, também por força de lei, considerar a cidade como um todo e os direitos dos outros munícipes à qualidade urbanístico-ambiental.
O que deve orientar a atuação do Município é, essencialmente, o interesse coletivo na observância aos "padrões de desenvolvimento urbano" (art. 40, caput, in fine, da Lei Lehmann), para atender às "funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes" (art. 182, caput, da CF).
Isso, como é fácil perceber, nem sempre é observada, ao se impor ao Município, simples e automaticamente, a imediata regularização de um dado loteamento, quando há situações mais graves e urgentes de degradação urbana e de dignidade da pessoa humana em outros bolsões de pobreza.
[...]
Assim, ainda que o acórdão recorrido deva ser refor mado, pois afasta peremptoriamente a responsabilidade do Município, confrontando a jurisprudência do STJ , é preciso devolver os autos para que as instâncias ordinárias prossigam no julgament o, examinando as provas e aferindo se há, efetivamente, obras essenc iais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urban ística local (art. 40, § 5º, da Lei Lehmann) e, somente nesse caso, co ndenem o Poder Público local a realizá-las.
O Ministro Mauro Campbell consignou que o Município deve "proceder à regularização do loteamento, às expensas do loteador", atendendo, assim, ao pedido principal dos recorrentes.
Entendo, com a devida vênia, que, reconhecida a legitimidade passiva processual do Município, os autos devem retornar às instâncias ordinárias para que julguem o mérito da demanda, após produção de provas que eventualmente entendam necessárias, em relação à existência de obras não realizadas pelo loteador e sua natureza, acolhendo, assim, o pleito subsidiário dos particulares.
Reitero que faço essas considerações em caráter sub sidiário, considerando que não se pode conhecer do Recurso Es pecial, nos termos da Súmula 280/STF.
Diante do exposto, divirjo do eminente Ministro Mauro Campbell, sempre brilhante nas suas manifestações, para não conhecer
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do Recurso Especial. 7 (grifos originais)
O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA: [...]
Como se vê, o Tribunal de origem foi ao encontro do entendimento do magistrado de primeiro grau. O cerne do acórdão, que inclusive utilizou-se da sentença como fundamento, foi a interpretação da lei local, precisamente do artigo 32 da Lei Municipal nº 3.300/88.
Esse foi seu ponto central. A referência à lei fede ral 6.766/79 ocorreu apenas na transcrição do parecer do Exmo. P rocurador de Justiça Antônio Augusto Vergara Cerqueira, como mer o reforço de argumentação.
Todavia, não houve análise específica da legislação federal, ou seja, o Tribunal não avaliou a aplicação da norm a frente ao caso concreto decidindo por sua incidência ou não, isso foi feito apenas com relação à regra de direito local .
Desta forma, deve incidir, o óbice da Súmula 280/ST F: "Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário".
Caso prevaleça o entendimento contrário, haverá outro óbice a considerar: O acórdão recorrido decidiu à luz da lei municipal que dali não se extrai a obrigação do Município de realizar as obras não executadas pela empresa loteadora. Esse entendimento, como é pacífico, não pode ser modificado, ante o obstáculo sumular. Ora, a conclusão pelo provimento do recurso com base na interpretação da lei federal colocará, evidentemente, esta última em conforonto (sic) com a lei municipal, matéria de competência do Supremo Tribunal (CF, art. 102, III, d).
Ademais, como já ressaltado, a leitura do acórdão recorrido evidencia que seu núcleo central é a ratiticação (sic) da sentença, plasmada exclusivamente na legislação do município, tendo-se referido à manifestação ministerial, meramente a título de reforço.
Ante o exposto, pedindo vênia ao eminente relator, acompanho a divergência e não conheço do recurso especial. 8 (grifei)
Dessarte, data venia, entendo que a redação da ementa acima
transcrita não traduz o entendimento majoritário dos ministros integrantes da colenda
Segunda Turma do STJ.
Portanto, por força do artigo 40 da Lei 6.766/79, interpretado sob
7 Note-se que o posicionamento do Ministro Herman Benjamin é cristalinamente oposto à ideia que se extrai da ementa do respectivo acórdão. O ministro de forma muito clara vota no sentido de não se conhecer do recurso, na medida em que o acórdão recorrido tem por fundamento a interpretação da legislação local (ou seja, não enfrenta a norma inserta no artigo 40 da Lei 6.766/79) e, por outro lado, entretanto, no mérito, acompanha o relator para reafirmar o poder-dever de o Município, na defesa do interesse público, regularizar os loteamentos ilegais. 8 Na mesma linha do Ministro Herman Benjamin, o Ministro Castro Meira, embora sem enfrentar o mérito, aduz categoricamente que o recurso não pode ser conhecido haja vista o aresto hostilizado ter por fundamento legislação local, não sendo possível avaliar a incidência da Lei 6.766/79 no caso concreto.
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a lens do artigo 30, VIII, da Constituição da República, nos termos da jurisprudência
acima delineada – não afetada pelo julgamento do REsp 859.905/RS –, o Município
de Rolador é responsável pela regularização dos parcelamentos do solo realizados
ao arrepio da lei, observado o interesse público nas ações a serem desenvolvidas.
Porém, conforme se depreende dos próprios arestos citados,
cumpre ressaltar que essa responsabilidade é subsidiária – incidente caso o loteador
notificado não proceda à regularização do loteamento –, tendo o Município amparo
legal para buscar o devido o ressarcimento pelas despesas realizadas, nos termos
dos §§ 1º a 4º do supracitado artigo 409.
Dessarte, uma vez identificada a responsabilidade – ainda que
subsidiária – do Município em proceder à regularização do loteamento irregular ou
clandestino, conclui-se que a disposição contida no artigo 46 da Lei Complementar
Municipal 01/06 deve ser reservada somente para casos em que não for possível
promover a regularização por força de limitações legais, a exemplo das contidas no
parágrafo único do artigo 3º da Lei 6.766/7910.
Assim, inegável que o município assume um papel
extremamente relevante nesse processo de regularização fundiária, do qual não
pode simplesmente se furtar sob o argumento de que o loteamento é irregular ou
clandestino.
9 § 1º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, que promover a regularização, na forma deste artigo, obterá judicialmente o levantamento das prestações depositadas, com os respectivos acréscimos de correção monetária e juros, nos termos do § 1º do art. 38 desta Lei, a título de ressarcimento das importâncias despendidas com equipamentos urbanos ou expropriações necessárias para regularizar o loteamento ou desmembramento. § 2º As importâncias despendidas pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, para regularizar o loteamento ou desmembramento, caso não sejam integralmente ressarcidas conforme o disposto no parágrafo anterior, serão exigidas na parte faltante do loteador, aplicando-se o disposto no art. 47 desta Lei. § 3º No caso de o loteador não cumprir o estabelecido no parágrafo anterior, a Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, poderá receber as prestações dos adquirentes, até o valor devido. § 4º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, para assegurar a regularização do loteamento ou desmembramento, bem como o ressarcimento integral de importâncias despendidas, ou a despender, poderá promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados. 10 Art. 3º [...] Parágrafo único - Não será permitido o parcelamento do solo: I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas; Il - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados; III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes; IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação; V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.
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Entretanto, a par das medidas que devem ser adotadas com
vista à regularização fundiária de uma forma geral no âmbito do Município, que
serão abordadas mais adiante, insta retomar a questão especificamente posta sob
análise, qual seja, a certificação da localização de imóvel urbano.
Conforme dito alhures, se o imóvel está formalmente
individualizado e inserido no cadastro imobiliário do Município a expedição da
certidão de localização não encontra óbice algum.
Caso contrário, entendo que deverá o Município, a despeito da
adoção de medidas administrativas e/ou judiciais visando à regularização de
determinado conjunto de imóveis, verificar se aquele cuja localização se pretende
certificar possui limites materialmente definidos que, aliados a outros fatores, tais
como o prazo de ocupação da área e a existência de confrontantes identificáveis,
indiquem a irreversibilidade do status quo, o que caracteriza uma situação jurídica
consolidada, nos termos do Projeto More Legal instituído por provimento da
Corregedoria-Geral de Justiça do Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul,
que alterou a Consolidação Normativa Notarial e Registral (CNNR).
Simone Somensi, procuradora do Município de Porto Alegre,
coordenadora da Gerência de Regularização de Loteamentos, bem sintetiza a
importância desse instrumento jurídico na regularização do parcelamento do solo:
A grande contribuição deste Provimento é que ele diminui
significativamente as exigências documentais para a aceitação do registro do parcelamento do solo, valorizando, em especial, os documentos emitidos pela municipalidade. Assim, tratando-se de situação consolidada na qual: a) não haja litígio sobre a propriedade e posse; e b) exista vínculo entre o adquirente e o proprietário ; haverá a possibilidade de regularização com a exigência documental reduzida11. (grifei)
Com efeito, o artigo 512 da CNNR, com a redação dada pelo
Provimento nº 21/2011-CGJ, que instituiu o Projeto More Legal IV, dispõe que em
situações jurídicas consolidadas poderá a autoridade judiciária competente autorizar
ou determinar o registro de loteamento, desmembramento, fracionamento ou
11 Instrumentos para realização da regularização fundiária (urbanísticos e jurídicos), publicado na cartilha Regularização Fundiária: como implementar, elaborada e distribuída, em 2011, pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul. p.35
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desdobro de imóveis urbanos ou urbanizados, senão vejamos:
Art. 512 – Nas comarcas do Estado do Rio Grande do Sul, em
situações consolidadas , poderá a autoridade judiciária competente autorizar ou determinar o registro acompanhado dos seguintes documentos:
I – título de propriedade do imóvel ou, nas hipóteses dos §§ 3º e 4º deste artigo, apenas a certidão da matrícula;
II – certidão de ação real ou reipersecutória, de ônus reais e outros gravames, referente ao imóvel, expedida pelo Ofício do Registro de Imóveis;
III – planta do imóvel e memorial descritivo, emiti dos ou aprovados pelo Município.
§ 1º – Considera-se situação consolidada aquela em que o prazo de ocupação da área, a natureza das edificaçõ es existentes, a localização das vias de circulação ou comunicação, os equipamentos públicos disponíveis, urbanos ou comunitários, dent re outras situações peculiares, indique a irreversibilidade da posse ti tulada que induza ao domínio;
§ 2º – Na aferição da situação jurídica consolidada , serão valorizados quaisquer documentos provenientes do Po der Público, em especial do Município;
§ 3º – O título de propriedade será dispensado quando se tratar de parcelamento popular, destinado às classes de menor renda, em imóvel declarado de utilidade pública com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse, desde que promovido pela União, Estado ou Município, ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitação;
§ 4º – No caso de que trata o § 3º, supra, o pedido de registro do parcelamento, além do documento mencionado no art. 18, inc. V, da Lei nº 6.766, de 19-12-79, será instruído com cópias autênticas da decisão que tenha concedido a imissão provisória na posse, do decreto de desapropriação, do comprovante de sua publicação na imprensa oficial e, quando formulado por entidade delegada, da lei de criação e de seu ato constitutivo;
§ 5º – Nas regularizações coletivas poderá ser determinada a apresentação de memorial descritivo elaborado pelo Município, ou por ele aprovado, abrangendo a divisão da totalidade da área ou a subdivisão de apenas uma ou mais quadras. (grifei)
Adiante, o artigo 526-B do mesmo diploma legal trata
especificamente da localização de áreas em condomínio, in verbis:
Art. 526-B – Em imóveis situados nos perímetros urbanos, assim
como nos locais urbanizados, ainda que situados na zona rural, em cujos assentos conste estado de comunhão, mas que, na rea lidade, se apresentam individualizados e em situação jurídica consolidada, nos termos deste provimento , o Juiz poderá autorizar ou determinar a averbação da identificação de uma ou de cada uma das frações, observado o seguinte:
I - Anuência dos confrontantes da fração do imóvel que se quer localizar, expressa em instrumento público ou particular , neste caso
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com as assinaturas reconhecidas, entendidos como confrontantes aqueles previstos no § 10 do art. 213 da Lei nº 6.015/7312;
II - A identificação da fração de acordo com o disposto nos arts. 176, inciso II, nº 3, letra b, e 225 da Lei n º 6.015/7313-14, por meio de certidão atualizada expedida pelo Poder Público Mun icipal .
Note-se que esse valioso instrumento jurídico para regularização
fundiária atribuiu elevado valor aos documentos emitidos pelo Município.
Dessa forma, não obstante a obrigação constitucional de
promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, entendo que o Projeto More
Legal, nos termos do citado artigo 526-B, II, corrobora o dever de o Município
sempre que possível certificar a pretendida localização de imóveis situados em sua
área urbana, o que somente poderá ser recusado mediante despacho fundamentado
da autoridade competente.
Isso porque usufruir da moradia em sua plenitude não encerra
um direito individual, mas constitui verdadeiro direito social consagrado pelo artigo 6º
da Constituição da República15.
Nesse sentido, a fim de reforçar a demonstração do interesse
público envolto ao tema, oportuno trazer à baila a lista de “considerandos” que
motivou a terceira edição do referido Projeto More Legal, instituída pelo Provimento
nº 28/2004-CGJ, in verbis:
12 Art. 213 - [...] § 10. Entendem-se como confrontantes não só os proprietários dos imóveis contíguos, mas, também, seus eventuais ocupantes; o condomínio geral, de que tratam os arts. 1.314 e seguintes do Código Civil, será representado por qualquer dos condôminos e o condomínio edilício, de que tratam os arts. 1.331 e seguintes do Código Civil, será representado, conforme o caso, pelo síndico ou pela Comissão de Representantes. 13 Art. 176 - O Livro nº 2 - Registro Geral - será destinado, à matrícula dos imóveis e ao registro ou averbação dos atos relacionados no art. 167 e não atribuídos ao Livro nº 3. [...] II - são requisitos da matrícula: [...] 3) a identificação do imóvel, que será feita com indicação: [...] b - se urbano, de suas características e confrontações, localização, área, logradouro, número e de sua designação cadastral, se houver. 14 Art. 225 - Os tabeliães, escrivães e juizes farão com que, nas escrituras e nos autos judiciais, as partes indiquem, com precisão, os característicos, as confrontações e as localizações dos imóveis, mencionando os nomes dos confrontantes e, ainda, quando se tratar só de terreno, se esse fica do lado par ou do lado ímpar do logradouro, em que quadra e a que distância métrica da edificação ou da esquina mais próxima, exigindo dos interessados certidão do registro imobiliário. 15 Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
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CONSIDERANDO que a integridade das normas de legislação ordinária sobre aquisição, perda e função da propriedade imóvel devem ser vistas, para a preservação da unidade interna e coerência do sistema jurídico, através do prisma dos objetivos constitucionais;
CONSIDERANDO que a inviolabilidade do direito à propriedade merece ser dimensionada em harmonia com o princípio, também constitucional, de sua função social;
CONSIDERANDO que a construção de um Estado Democrático de Direito, em que a plenitude do exercício da cidadania, com o resguardo dos valores mínimos da dignidade humana, avulta com um de seus autênticos objetivos fundamentais;
CONSIDERANDO que a moderna função do Direito não se limita apenas à clássica solução conceitual de conflitos de interesses e de geração de segurança jurídica, mas deve propiciar condições para a valorização da cidadania e promover a justiça social;
CONSIDERANDO que um dos objetivos das regras legais regulamentadoras do solo urbano sempre visou à proteção jurídica dos adquirentes de imóveis, especialmente quando integrantes de loteamentos ou parcelamentos assemelhados;
CONSIDERANDO que a Carta Magna, ao consagrar o Direito de Propriedade, não estabeleceu limitações outras, assegurando ao cidadão, além do acesso e da posse, a decorrente e imprescindível titulação, porque só com a implementação deste requisito torna-se possível seu pleno exercício;
CONSIDERANDO que a Organização das Nações Unidas (ONU), da qual o Brasil é integrante, estabeleceu convenção no sentido de que a moradia constitui-se em direito social fundamental do cidadão;
CONSIDERANDO que a Emenda Constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000, incluiu entre os preceitos da Constituição Federal do Brasil a moradia como direito social fundamental;
CONSIDERANDO que os fracionamentos, mesmo quando não planejados ou autorizados administrativamente de forma expressa, geram, em muitas hipóteses, situações fáticas consolidadas e irreversíveis, adquirindo as unidades desmembradas autonomia jurídica e destinação social compatível, com evidente repercussão na ordem jurídica;
CONSIDERANDO que o Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10 de julho de 2001) estabelece, em seu artigo 2º, inciso I, que a política urbana tem, entre suas diretrizes básicas, o direito do cidadão à terra urbana e à moradia, para as presentes e futuras gerações, no intuito de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana;
CONSIDERANDO que o referido Estatuto da Cidade, em seu artigo 2º, incisos VI e XIV, estabelece, ainda, como diretrizes da política urbana a ordenação e controle do uso do solo urbano, o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, para a regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda;
CONSIDERANDO que eventual anomalia no registro pode ser alvo de ação própria objetivando a anulação em processo contencioso (artigo 216 da Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973 – Lei dos Registros Públicos);
CONSIDERANDO o peculiar interesse dos Municípios Gaúchos em regularizar a ocupação de áreas situadas em seu
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perímetro urbano ou periferia, sem violação ao meio-ambiente, para provê-las de infra-estrutura necessária a uma vida digna;
CONSIDERANDO a motivação inserida na mensagem “Juiz, Tutor da Cidadania”, desta Corregedoria, publicada no Diário da Justiça do dia 10 de agosto de 1995;
CONSIDERANDO seja imprescindível assegurar a participação do Ministério Público, como instituição em si essencial e defensora constitucional dos interesses sociais, garantindo-se, com a efetividade de sua participação, a solução para grande número de situações existentes;
CONSIDERANDO o empenho de Notários e Registradores de Imóveis, demonstrado pelos respectivos Colégios e Associações, para que, com segurança jurídica possam ser alcançadas as soluções exigíveis;
CONSIDERANDO a edição da Lei 9.785, de 29 de janeiro de 1999, que alterou o Decreto-Lei 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei dos Registros Públicos), 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano), 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade) e 10.931, de 02 de agosto de 2004, que alterou o procedimento de retificação no Registro Imobiliário;
CONSIDERANDO que o artigo 53 da Lei 9.785, de 29 de janeiro de 1999, expressou ser do interesse público o parcelamento do solo, bem assim sua regularização, vedando exigências outras que não a documentação mínima necessária ao registro;
CONSIDERANDO que o artigo 2º, inciso XV, do já referido Estatuto da Cidade, estabelece a simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
Entretanto, cumpre observar que não se tratando de situação
jurídica consolidada, impossível socorre-se do projeto More Legal a fim de
regularizar determinado imóvel, conforme já decidiu o egrégio Tribunal de Justiça
deste Estado, litteris:
Ementa: APELAÇÃO CÍVEL. PROCEDIMENTO DE JURISDIÇÃO VOLUNTÁRIA. PEDIDO DE AUTORIZAÇÃO PARA ESCRITURAÇÃO DE IMÓVEL. PROVIMENTO N. 28/2004 - CGJ. "PROJETO MORE LEGAL 3". SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. A regularização de lote individualizado é procedimento administrativo regul ado pelo Provimento n. 28/2004 da Corregedoria Geral de Justiça. Sendo uma das exigências do caput do art. 2.º a caracterização de "situação consolidada", a indicar "irreversibilidade da posse" e, não havendo prova s equer acerca ocupação e/ou seu período sobre o imóvel, dado hábi l e necessário para tal, incabível o acolhimento do pleito. Sentença confirmada. NEGARAM PROVIMENTO. UNÂNIME. (Apelação Cível Nº 70043255348, Décima Oitava Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Nelson José Gonzaga, Julgado em 15/09/2011). (grifei)
Dessarte, não poderá o Município, v.g., certificar a localização
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de fração de uma área que sequer esteja ocupada, situação que necessariamente
deverá ser solvida na via judicial ou mediante a apresentação de projeto para
parcelamento do solo que contemple a totalidade do imóvel, nos termos da lei.
Contudo, entendo que para fins de expedição da certidão de
localização não compete ao Município aferir todos os requisitos exigidos para a
regularização através do Projeto More Legal – o que deverá ser feito nos autos do
respectivo procedimento –, bastando aferir a ocupação da área e a existência de
limites materiais bem definidos no imóvel que se pretende ver localizado, que
indiquem uma situação jurídica consolidada.
Caso o imóvel indique uma situação jurídica consolidada sem
possuir limites bem definidos, mas com identificação precisa dos respectivos
confrontantes, creio ser igualmente possível certificar a pretendida localização
mediante a anuência destes através de instrumento público ou particular com firma
reconhecida, utilizando-se por analogia o artigo 526-B, I, da CNNR, com a redação
dada pelo Provimento nº 21/2011-CGJ, que instituiu o Projeto More Legal IV.
Por fim, caso o imóvel indique uma situação jurídica consolidada
sem possuir limites bem definidos nem identificação precisa dos confrontantes, a
certificação da localização somente será possível mediante a anuência de todos os
condôminos e de eventuais confrontantes não inseridos na mesma matrícula
imobiliária.
De outra banda, cumpre anotar que em qualquer dessas
situações poderá o interessado valer-se da via judicial para satisfazer suas
pretensões.
Pelo fio do exposto, não estando formalmente individualizado o
imóvel que se pretende localizar, faz-se necessária sua prévia regularização perante
o Cadastro Imobiliário em processo próprio para viabilizar a emissão da certidão de
localização, no qual deverá ser exigido além da documentação anunciada no
expediente de fl. 12 (planta de localização, memorial descritivo, ART), conforme o
caso, também as anuências acima referidas (confrontantes, condôminos).
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Além disso, entendo que a fim de bem identificar o imóvel a ser
cadastrado deverá a Administração exigir os documentos necessários, bem como
submeter o processo para avaliação técnica do Departamento de Engenharia, numa
atuação conjunta deste com o órgão responsável pelo Cadastro Imobiliário.
Assim, uma vez concluído o processo de individualização do
imóvel perante o Cadastro Imobiliário, competirá ao órgão responsável por esse
banco de dados emitir a competente certidão de localização, na qual deverá restar
consignada as anuências exigidas, se for o caso.
2.4. Do caso concreto: localização de parcela de um a fração de imóvel urbano inserida em área em condomínio
No caso concreto, o requerente ÉDER MARLON BRUM DE
FREITAS é proprietário de uma fração de 2.847,00m2, em condomínio com uma
área total de 7.847,00 m2, conforme registrado na matrícula imobiliária inserida nos
autos (fl.07, R.13-27708). No entanto, postula localizar apenas 471,55m2, ou seja,
menos de 20% da área de sua propriedade.
Com efeito, o que pretende o requerente é parcelar o solo
urbano, o que deve observar os critérios legais acima já referidos.
Assim, para atingir seu intento, deverá o loteador requerente ser
notificado para proceder à localização da totalidade de sua área para, somente
depois dessa etapa, realizar o desmembramento ou, caso necessária a abertura de
novas vias, o loteamento, nos termos da Lei Federal 6.766/79 e da Lei
Complementar Municipal 01/2006.
2.5. Das políticas públicas para promoção do adequa do ordenamento territorial
Conforme já dito acima, o Município possui a missão
constitucional de promover o adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano,
nos termos do artigo 30, VIII, da Constituição da República.
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Além disso, a Lei Maior reserva um capítulo próprio16 para tratar
da Política Urbana a ser executada pelo Poder Público Municipal, senão vejamos:
CAPÍTULO II DA POLÍTICA URBANA Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, exe cutada
pelo Poder Público municipal , conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento da s funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitante s.
§ 1º - O plano diretor , aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habi tantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, medi ante lei específica para área incluída no plano diretor , exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edifica do, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitame nto, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. (grifei)
No mesmo sentido são as normas que emanam da Lei Orgânica
do Município de Rolador, in verbis:
CAPÍTULO VII Da Política Urbana Art. 145. A política de desenvolvimento urbano , executada
pelo poder público municipal, conforme diretrizes g erais fixadas em lei,
16 Inserido no Título VII – Da Ordem Econômica e Financeira
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tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento da s funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes .
§ 1º - o plano diretor, aprovado pela Câmara Munici pal, é instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no plano diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
Art. 146. O Município poderá, mediante lei específi ca para área incluída no plano diretor , exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subtiliz ado ou não utilizado, que promova o seu adequado aproveitamento, sob pena , sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsória; II - imposto sobre propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo; III - desapropriação, com pagamento mediante título da dívida
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, com parcelas anuais, iguais, e sucessiva, assegurada o valor real da indenização e os juros legais.
Parágrafo único. Poderá também o Município organizar fazendas coletivas, orientadas ou administradas pelo poder público, destinadas à formação de elementos aptos às atividades agrícolas. (grifei)
Note-se que alinhada com a Constituição da República a Lei
Orgânica de Rolador expressa que a política de desenvolvimento urbano, executada
pelo Poder Público Municipal, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, sendo o plano
diretor o instrumento básico dessa política .
Por outro lado, compete destacar que, inobstante o citado artigo
182, §1º, da Constituição não obrigar os municípios com população inferior a vinte
mil habitantes a possuir um plano diretor, situação na qual se encontra Rolador, a
Lei Orgânica deste incorpora a regra geral ao reafirmar que “o plano diretor,
aprovado pela Câmara Municipal, é instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana” (145, §1º).
Além disso, somente com base em um plano diretor poderá o
Poder Público Municipal se valer de meios coercitivos, tais como o parcelamento
compulsório, para exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subtilizado ou
não utilizado, que promova o seu adequado aproveitamento.
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Assim, a elaboração de um plano diretor para o Município de
Rolador constitui evidente imposição legal, não se inserindo no poder discricionário
da Administração.
De outra banda, visando assegurar o já abordado direito
fundamental à moradia digna, deve o Poder Público Municipal estudar a viabilidade
de implantar um programa de regularização fundiária, seja de interesse social, seja
de interesse específico, conforme diretrizes previstas na Lei Federal 11.977/09, que
dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) e a regularização
fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas, cujo artigo 46 traz o
seguinte conceito:
Art. 46. A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas
jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Portanto, entendo que somente com a elaboração de um plano
diretor e a implantação de um programa de regularização fundiária terá o Poder
Público Municipal reais condições de ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, objetivos da política de
desenvolvimento urbano prevista na Constituição da República e na Lei Orgânica do
Município de Rolador.
3. DA CONCLUSÃO
Ante todo o exposto, nos termos da fundamentação, opino no
seguinte sentido:
a. para defesa de direitos e esclarecimento de situações de
interesse pessoal, constitui obrigação do Município fornecer certidão, instrumento de
natureza meramente declaratória, relativa a dados constantes de seus registros;
b. a certidão de localização de imóvel urbano deve ser
expedida a partir dos dados existentes no Cadastro Imobiliário de que trata o artigo
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14 do Código Tributário Municipal, a cargo do órgão responsável pelo referido banco
de dados;
c. caso o imóvel urbano a ser localizado não esteja inscrito
no cadastro imobiliário municipal, necessariamente deverá ser promovida a prévia
inscrição, nos termos dos artigos 15 a 19 do Código Tributário Municipal, para
viabilizar a posterior expedição da respectiva certidão, salvo impossibilidade
devidamente demonstrada;
d. não estando formalmente individualizado o imóvel que se
pretende localizar, mas desde que indique uma situação jurídica consolidada, faz-se
necessária sua prévia regularização perante o Cadastro Imobiliário em processo
próprio para viabilizar a emissão da certidão de localização, no qual deverá ser
exigido além de planta de localização, memorial descritivo e ART, também a
anuência dos confrontantes e/ou condôminos, conforme o caso, submetendo-se o
referido processo para avaliação técnica do Departamento de Engenharia, numa
atuação conjunta deste com o órgão responsável pelo Cadastro Imobiliário;
e. não poderá o Município, v.g., certificar a localização de
fração de uma área que sequer esteja ocupada, situação que necessariamente
deverá ser solvida na via judicial ou mediante a apresentação de projeto para
parcelamento do solo que contemple a totalidade do imóvel, nos termos da lei;
f. no caso concreto, deverá o requerente ÉDER MARLON
BRUM DE FREITAS ser notificado para proceder à localização da totalidade de sua
área para, somente depois dessa etapa, realizar o desmembramento ou, caso
necessária a abertura de novas vias, o loteamento, nos termos da Lei Federal
6.766/79 e da Lei Complementar Municipal 01/2006;
Além disso, embora não se refira especificamente à
consulta formulada, importante ressaltar os seguint es aspectos objeto do
estudo jurídico:
g. por força do artigo 40 da Lei 6.766/79, interpretado sob a
lens do artigo 30, VIII, da Constituição da República, o Município de Rolador é
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responsável pela regularização dos parcelamentos do solo realizados ao arrepio da
lei, observado o interesse público nas ações a serem desenvolvidas;
h. entretanto, a responsabilidade do Município é subsidiária
– incidente caso o loteador notificado não proceda à regularização do loteamento –,
tendo aquele amparo legal para buscar o devido o ressarcimento pelas despesas
realizadas, nos termos dos §§ 1º a 4º do artigo 40 da Lei 6.766/79; e
i. deve o Poder Público Municipal elaborar um plano diretor
e estudar a viabilidade de implantação de um programa de regularização fundiária, a
fim de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes, objetivos da política de desenvolvimento urbano
prevista na Constituição da República e na Lei Orgânica do Município de Rolador.
É o parecer.
Rolador, RS, 29 de outubro de 2013.
RODRIGO VELEDA MARTINSRODRIGO VELEDA MARTINSRODRIGO VELEDA MARTINSRODRIGO VELEDA MARTINS
Procurador Procurador Procurador Procurador do Município de Roladordo Município de Roladordo Município de Roladordo Município de Rolador
OOOOAB/RS AB/RS AB/RS AB/RS 77777777....964964964964 –––– Matrícula 617Matrícula 617Matrícula 617Matrícula 617