pagos de rubro bienestar social y capacitacion

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80112- Bogotá, D.C., Doctora AURA MAYELI MESA POTOSI Gerente E.S.E. Luis Acosta Barrio Panamericano de la Unión Nariño [email protected] La Unión - Nariño Ref. PROGRAMAS DE BIENESTAR SOCIAL Y AUSTERIDAD DEL GASTO

PÚBLICO. 1- SOLICITUD DE CONCEPTO.

Mediante radicado IE0027017 de abril 12 de 2013 recibimos su consulta radicada ER0014774 del 19 de febrero de 2013, por intermedio de la Directora de Atención Ciudadana de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, en la que solicita concepto sobre normas de austeridad del gasto público y programas de bienestar social. Para el efecto pregunta:

1- ¿Qué actividades permite la legislación incluir en los Programas de Bienestar Social de las entidades públicas?

2- ¿Cómo se debe interpretar el Art. 70 del D.1227/05, que reglamenta parcialmente la L.909/04 y el D.L.1567/98?

3- ¿El pago de hospedaje y alimentación de funcionarios y contratistas de una ESE, que se realice como consecuencia de un paseo de integración programado dentro del Programa de Bienestar Social, vulnera las normas de austeridad del gasto público?

4- ¿El pago de refrigerios de una cena navideña, o del día del amor y la amistad, incluidos en el Programa de Bienestar Social de una entidad, vulnera las normas de austeridad del gasto público?

2. CONCEPTOS DE LA OFICINA JURÍDICA. Alcance y competencia.

Los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

Dra. Aura Mayeli Mesa Potosí, Gerente E.S.E. Luis Acosta Página 2 de 8

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En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas “sobre interpretación y aplicación

de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General”2, así como las formuladas por las contralorías territoriales “respecto de la vigilancia de

la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría

General”3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de “la consultas de orden

jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República”4. En este orden, mediante su expedición se busca “orientar a las dependencias de la

Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen

para la vigilancia de la gestión fiscal”5 y “asesorar jurídicamente a las entidades que

ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando

éstos lo soliciten”6. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el Art.43, Num. 167 del D.L.267/00, ésta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) implicada(s). 3. CONSIDERACIONES JURÍDICAS. 3.1. AUSTERIDAD DEL GASTO PÚBLICO. En Colombia la política pública de austeridad del gasto público se encuentra regulada en el D.26/98, D.1737/98, D.1738/98, D.2209/98, D.1202/99, D.2039/99, D.2676/99, D.2445/00, D.2465/00, D.1094/01, D.2672/01, D.1440/07, D.2411/07, Art.10, L.1474/11 y D.644/12, y debe ser aplicada por todos los “órganos públicos”,

1 Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

2 Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. 3 Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. 7 Art. 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e

interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.



entendidos como “todos los organismos, entidades, entes públicos, entes autónomos y

personas jurídicas que financien sus gastos con recursos del Tesoro Público”8. En cuanto a la realización de fiestas, agasajos, celebraciones y/o conmemoraciones con cargo al Tesoro Público, el Art.7 del D.26/98 las prohíbe y establece una excepción, cuando se trate de actividades de bienestar social, relacionadas con la celebración de la navidad de los hijos de los funcionarios9.

Luego, el Art.12 del D.1737/98, modificado por el D.2209/98 y Art.2 del D.2445/00 reiteró la prohibición, y creó una segunda excepción, cuando se trate de recepciones, fiestas, agasajos o conmemoraciones realizados por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior10.

3.2. PROGRAMAS DE BIENESTAR SOCIAL. Los antecedentes de la regulación de los programas de bienestar social se encuentran en el D.L.3057/68, D.671/89 y D.819/89. En la actualidad se regulan por el D.L.1567/98, reglamentado por el D.1227/05l, así como por la L.909/04. Así, de conformidad con el Art.18 del D.L.1567 de 1998, “a través de los programas

de bienestar social y de los programas de incentivos que formulen y ejecuten las entidades,

se pondrá en funcionamiento el sistema de estímulos para los empleados”. Para el efecto, dicho programa debe ser formulado anualmente por las entidades11, a partir de las iniciativas de los servidores públicos, para crear, mantener y mejorar las condiciones que favorezcan: (1) El desarrollo integral del

empleado; (2) El mejoramiento de su nivel de vida y el de su familia; y (3) La

8 Art.1, D.26/98.

9 Art.7. D.26/98. Prohíbase ordenar, autorizar o efectuar fiestas, agasajos, celebraciones u conmemoraciones u otorgar

regalos con cargo al Tesoro Público, salvo en las actividades de bienestar social relacionadas con la celebración de Navidad de los hijos de los funcionarios.

10 Art. 12. D.1737/98.- Modificado por el Decreto Nacional 2209 de 1998, Modificado por el art. 2, Decreto Nacional

2445 de 2000. Está prohibida la realización de recepciones, fiestas, agasajos o conmemoraciones de las entidades con cargo a los recursos del Tesoro Público. / Se exceptúan de la anterior disposición, los gastos que efectúen el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior.

11 Art.19 D.L.1567/98.- Programas Anuales. Las entidades públicas que se rigen por las disposiciones contenidas en el

presente Decreto - ley están en la obligación de organizar anualmente, para sus empleados, programas de bienestar social e incentivos.

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1535#1





satisfacción, eficacia, eficiencia, efectividad e identificación del empleado con el servicio de la entidad en la que labora12. La finalidad de los programas de bienestar social, se encuentra definida en el Art. 21 del D.L.1567/98, como se transcribe a continuación:

“Art.21.D.L.1567/98.- Finalidad de los Programas de Bienestar Social. Los programas de

bienestar social que formulen las entidades deben cumplir al logro de los siguientes fines:

a. Propiciar condiciones en el ambiente de trabajo que favorezcan el desarrollo de la

creatividad, la identidad, la participación y la seguridad laboral de los empleados de

la entidad, así como la eficacia, la eficiencia y la efectividad en su desempeño;

b. Fomentar la aplicación de estrategias y procesos en el ámbito laboral que contribuyan

al desarrollo del potencial personal de los empleados, a generar actitudes favorables

frente al servicio público y al mejoramiento continuo de la organización para el

ejercicio de su función social;

c. Desarrollar valores organizacionales en función de una cultura de servicio público que

privilegie la responsabilidad social y la ética administrativa, de tal forma que se

genere el compromiso institucional y el sentido de pertenencia e identidad;

d. Contribuir, a través de acciones participativas basadas en promoción y la prevención,

a la construcción de un mejor nivel educativo, recreativo, habitacional y de salud de

los empleados y de su grupo familiar;

e. Procurar la calidad y la respuesta real de los programas y los servicios sociales que

prestan los organismos especializados de protección y previsión social a los empleados

y a su grupo familiar, y propender por el acceso efectivo a ellos y por el cumplimiento

de las normas y los procedimientos relativos a la seguridad social y a la salud

ocupacional”.

Para el efecto, los programas de bienestar social que adelanten las entidades públicas deben enmarcarse dentro del área de (1) Protección y servicios sociales y

(2) Calidad de vida laboral13.

Así, en el área de protección y servicios sociales, se deben estructurar programas mediante los cuales se atiendan: “las necesidades de protección, ocio, identidad y

aprendizaje del empleado y su familia, para mejorar sus niveles de salud, vivienda,

12 Art.20. D.L.1567/98- Bienestar Social. Los programas de bienestar social deben organizarse a partir de las

iniciativas de los servidores públicos como procesos permanentes orientados a crear, mantener y mejorar las condiciones que favorezcan el desarrollo integral del empleado, el mejoramiento de su nivel de vida y el de su familia; así mismo deben permitir elevar los niveles de satisfacción, eficacia, eficiencia, efectividad e identificación del empleado con el servicio de la entidad en la cual labora.

13 Art. 22 del D.L.1567/98.



recreación, cultura y educación”14; que serán atendidos en forma solidaria y participativa por (1) Los organismos especializados de seguridad y previsión social,

y (2) por los empleados, con el apoyo y la coordinación de cada entidad.

De otra parte, el área de la calidad de vida laboral debe ser atendida de manera prioritaria por las entidades, a través de programas que se ocupen de “problemas y

condiciones de la vida laboral de los empleados, de manera que permitan la satisfacción

de sus necesidades para el desarrollo personal, profesional y organizacional”15.

Para su diseño, de conformidad con el Art.25, literales a) y b) del D.L.1567/98, las entidades deben: (1) Elaborar un estudio de necesidades de los empleados y sus

familias16; (2) Establecer prioridades, teniendo en cuenta las necesidades que

tengan amplia cobertura institucional; y (3) Seleccionar alternativas de acuerdo

con (3.1.) Las Políticas del Gobierno Nacional, (3.2.) Los lineamientos señalados

en las estrategias de desarrollo institucional, y (3.3.) Los recursos disponibles.

En cuanto a las actividades que se pueden ejecutar en los programas de bienestar, el Art. 73 del D.1227/05, establece que “La financiación de la educación

formal hará parte de los programas de bienestar social dirigidos a los empleados de libre

nombramiento y remoción y de carrera. Para su otorgamiento, el empleado deberá cumplir las

siguientes condiciones: 73.1. Llevar por lo menos un año de servicio continuo en la entidad. 73.2.

Acreditar nivel sobresaliente en la calificación de servicios correspondiente al último año de

servicio”. Sin embargo, en cuanto a los empleados vinculados con nombramiento provisional y temporales, dado el carácter transitorio de su relación, de conformidad con el parágrafo único de la norma en mención, “no podrán participar de programas de

educación formal o no formal ofrecidos por la entidad, teniendo únicamente derecho a recibir

inducción y entrenamiento en el puesto de trabajo”. Así mismo, el Art.75 del D.R.1227/05, que reglamenta el Art.24 del D.L.1567/98, establece que con el fin de mantener niveles adecuados de calidad de vida laboral, las entidades deben efectuar los siguientes programas: (1) Medir el clima

laboral, por lo menos cada dos años y definir, ejecutar y evaluar estrategias de intervención; (2) Evaluar la adaptación al cambio organizacional y adelantar

acciones de preparación frente al cambio y de desvinculación laboral asistida o

14

Art. 23 del D.L.1567/98. 15

Art. 24 del D.L.1567/98. 16 Art.74, D.R.1227/05. Los programas de bienestar responderán a estudios técnicos que permitan, a partir de la

identificación de necesidades y expectativas de los empleados, determinar actividades y grupos de beneficiarios bajo criterios de equidad, eficiencia mayor cubrimiento institucional.



readaptación laboral cuando se den procesos de reforma organizacional; (3)

Preparar a los pre-pensionados para el retiro del servicio; (4) Identificar la cultura

organizacional y definir los procesos para la consolidación de la cultura deseada; (5) Fortalecer el trabajo en equipo; y (6) Adelantar programas de incentivos.

4. CONCLUSIONES. La Oficina Jurídica en ejercicio de la facultad establecida en el Art. 43 del Decreto Ley 267 de 2000 y el Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se permite conceptuar:

1- ¿Qué actividades permite la legislación incluir en los Programas de Bienestar Social de las entidades públicas?

La relación de las actividades específicas que la legislación vigente permitiría incluir en los Programas de Bienestar Social de las entidades públicas, no puede ser definida de manera taxativa mediante concepto, porque de conformidad con el Art. 25 del D.L.1567/98 y Art.74 del D.R.1227/05, corresponde a cada entidad elaborar un estudio técnico que identifique las necesidades y expectativas de sus empleados, para determinar las actividades y los grupos de beneficiarios, bajo criterios de equidad, eficiencia y mayor cubrimiento institucional, de conformidad con las Políticas del Gobierno Nacional, los lineamientos señalados en las estrategias de desarrollo institucional y los recursos disponibles. De otra parte le recordamos que de conformidad con el parágrafo único del Art.75 del D.R.1227/05, el Departamento Administrativo de la Función Pública tiene la obligación de desarrollar metodologías que faciliten la formulación de programas de bienestar social para los empleados y tiene la función de asesor a las entidades públicas en su implantación. Por lo anterior, le sugerimos solicitar al DAFP la asesoría para la formulación de los programas de bienestar de su entidad.

2- ¿Cómo se debe interpretar el Art. 70 del D.1227/05, que reglamenta parcialmente la L.909/04 y el D.L.1567/98?

Sin perjuicio de la competencia que tiene el DAFP para asesorar a las entidades estatales en la formulación e implementación de sus programas de bienestar social, consideramos que el Art. 70 del D.R.1227/05, se limita a establecer unos programas que pueden ser ofrecidos a los empleados y a sus familias, en coordinación con los organismos de seguridad y previsión social.



Sin embargo, como le señalamos en la respuesta anterior, una mejor asesoría respecto de esta y otras normas que regulan la formulación y ejecución de los programas de bienestar social en las entidades públicas, se la puede brindar el DAFP.

3- ¿El pago de hospedaje y alimentación de funcionarios y contratistas de una ESE, que se realice como consecuencia de un paseo de integración programado dentro del Programa de Bienestar Social, vulnera las normas de austeridad del gasto público?

En primer lugar aclaramos, que de conformidad con el parágrafo único del Art.20 del D.L.1567/98, los beneficiarios de los programas de bienestar deben ser los empleados de la entidad y sus familias, y no los contratistas17.

Aclarado lo anterior, en cada caso corresponderá a la entidad pública justificar la inclusión de cada una de las actividades de su Programa de Bienestar social, estableciendo su relación con el cumplimiento de las finalidades legales e institucionales de dicho programa. Por lo anterior, no podemos conceptuar manifestando si una determinada actividad puede o no ser incluida dentro de un programa de bienestar social, porque su inclusión en cada caso dependerá de las necesidades particulares de la entidad y de los beneficiarios de dicho programa (empleados públicos y sus familias). En este orden, insistimos en la necesidad de que las entidades públicas soliciten el acompañamiento y/o asesoría del DAFP en el diseño e implementación de sus programas de bienestar social, para que se ajusten a la metodología establecida por dicho Departamento y a la normatividad vigente.

4- ¿El pago de refrigerios de una cena navideña, o del día del amor y la amistad, incluidos en el Programa de Bienestar Social de una entidad, vulnera las normas de austeridad del gasto público?

En cuanto a la realización de fiestas, agasajos, celebraciones y/o conmemoraciones con cargo al Tesoro Público, el Art.7 del D.26/98 y el Art.2 del D.2445/00 las prohíbe, estableciendo como excepciones solamente: (1) Cuando se

trate de actividades de bienestar social, relacionadas con la celebración de la navidad de los hijos de los funcionarios; y (2) Cuando se trate de recepciones,

fiestas, agasajos o conmemoraciones realizados por el Departamento

17

Parágrafo único del Art.20 del D.L.1567/98.



Administrativo de la Presidencia de la República y los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior. Por lo anterior, de conformidad con las normas de austeridad del gasto público, si la fiesta, agasajo, celebración y/o conmemoración NO está expresamente exceptuada de la prohibición, como consecuencia, NO se puede realizar con cargo al Tesoro Público. De otra parte, si el estudio técnico determina la necesidad y pertinencia de realizar eventos (NO celebraciones, agasajos, fiestas y/o conmemoraciones) para desarrollar actividades específicas orientadas al logro de las finalidades de los programas de bienestar social, dichos eventos, si están debidamente justificados y ajustados a la metodología definida por el DAFP, pueden incluirse en dichos programas y realizarse sin que por ello se pueda concluir que existió vulneración a las normas de austeridad del gasto público. Finalmente, le informamos que los conceptos expresados por esta dependencia con relación a éste y otros temas pueden ser consultados visitando el enlace “Normatividad” de nuestro portal institucional: http:www.contraloriagen.gov.co Cordialmente, ALBA DE LA CRUZ BERRÍO BAQUERO Directora Oficina Jurídica Proyectó: Rossy Liliana Ascencio Pachón, Profesional Universitario Radicado: 2013IE0027017

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