國際環境影響評估制度之發展與現況

財團法人 中技社 余騰耀 執行長

中 華 民 國 1 0 3 年 8 月 2 6 日

一.前言

二.環評的內涵與發展歷程

三.主要國家環評制度的內涵運作模式

四.關鍵議題與省思

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前言(1/2)

•環境影響評估概念源自美國1969所通過的《國家環境政策法》(NEPA)，經歷40多年的發展，迄今已被超過100個國家所採納。

•1980年代中期，歐洲國家增加「政策環境影響評估」之理念，於政策規劃階段即進行環境評估作業

•1990年代，環境影響評估的學術發展，更是多元與多樣

•各國制定內容有所差異，但均以遏止環境破壞為宗旨

•各國皆透過執行經驗回饋，進行環評制度滾動式修正，力求制度完善

•儘管如此，環評制度仍存在許多制度面及非制度面的問題

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前言(2/2)

•財團法人中技社長期關心環評制度的發展

•98年度「開發設置制度與環境影響評估制度」研討會–探討當前國際重要環境保護與經濟發展政策議題

–邀請政治、社會、法律與環保專家，將環境影響評估制度的發展與困境，以及重大開發投資案的衝突分為政治、社會、法律與環保四大面項研究分析 (http://www.ctci.org.tw/ct.asp?xItem=2511&ctNode=522)

•100年度「環境影響評估制度與實務－風險評估與管理檢討」–檢討環評制度行政程序及風險管理在環評制度的角色及定位

(http://www.ctci.org.tw/ct.asp?xItem=3435&ctNode=655)

•102年度「對環境資源部的期望Ⅱ」–概要回顧國內外環評制度發展概況，提出未來環資部成立後環評制度

的運作建言 (http://www.ctci.org.tw/ct.asp?xItem=3772&ctNode=655)

•103年度「社會因素對於環評制度的影響 」(執行中)–透過理論、實際案例及環保團抵座談，瞭解非制度面的之內涵及原因

，進一步提出對環評制度的建言4

二、環評的發展歷程及內涵5

(一)環評制度之發展歷程

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1970s 1980s 1990s Today

環保優先 綜合發展 制度整合 跨政策層級

環評制度最初著重於自然環境品質

社會及經濟面衝擊開始被重視，並視為完整環境影響評估的一部分

開始透過整合性環境管理制度，尋求環評各階段能符合透明度、可信賴度及共識決策等原則

從計畫層級，擴大到透過政策環評(SEA)進行政策與方案的環境評估

Projects

Programmes

Plans

Policies

(Strategies)

Project

EIA

Strategic

Environmental

Assessment

(二)進行環境影響評估的目的美國 中國 日本 聯合國

“…encourage productive and

enjoyable harmony between

man and his environment; to

promote efforts which will

prevent or eliminate damage

to the environment and

biosphere and stimulate the

health and welfare of man; to

enrich the understanding of

the ecological systems and

natural resources important

to the Nation....”

“To implement a

strategy of sustainable

development, prevent

adverse impact on the

environment after the

implementation of plans

and construction

projects, and promote

coordinated

development of the

economy, society, and

environment.”

“… the purposes of this

law are to ensure that

proper consideration is

given to environmental

protection issues relating

to such a project and,

ultimately, to ensure that

present and future

generations of this nations

people enjoy healthy and

culturally rewarding lives.

a national instrument which

“shall be undertaken for

proposed activities that are

likely to have a significant

adverse impact on the

environment”.

國家環境政策法,NEPA, 1969

中國環境影響評價法, 2002

日本環境影響評估法, 1997

里約環境與發展宣言第17條原則, 1992

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共同點• 以維護環境品質、提升社會福祉及永續發展為目標• 為開發規劃的事前評估• 並非開發案的背書工具

EIA所造成的改變

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之前

之後

政府 環境品質

決定公布辯護

批評者反對者抗議者

環保團體及民眾的角色

持續惡化

討論決定推動

利害關係人貢獻者參與者

惡化減緩，部分改善

Source : ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT (EIA):A Way for NGOs to be Effective

(三)各國推動環評制度的時間順序

國家/地區 年(西元) 國家/地區 年(西元) 國家/地區 年(西元)

美國 1969 南韓 1981 英國 1988

香港 1972 印尼 1982 愛爾蘭 1988

日本 1972 瑞士 1983 義大利 1988

新加坡 1972 泰國 1984 丹麥 1989

加拿大 1973 比利時 1985 挪威 1989

澳大利亞 1974 馬來西亞 1985 波蘭 1989

德國 1975 希臘 1986 盧森堡 1990

法國 1976 荷蘭 1986 捷克 1991

菲律賓 1977 西班牙 1986 紐西蘭 1991

中國大陸 1979 葡萄牙 1987

台灣 1979 瑞典 1987

9資料來源：賴宗福，2009，”各國環境影響評估系統之檢視：兼論台灣環評制度現況’， 實踐雅博學報第十二期，2009.7.31

行為類別及評估方式分類

Policies(政策環評)

Plans (政策環評)

Programmes (政策環評)

Projects (環境影響評估)

(四)環境評估制度的階層

Source: Adapted from Lee and Wood (1978)

土地利用計畫(政策環評)

國土利用計畫

區域土地利用計畫

次區域土地利用計畫

地方土地利用計畫

政府層級

國家/聯邦

次區域

區域/ 州

地方

國家交通政策

長期國家道路計畫

5年道路建造計畫 公路路段興建

國家經濟政策

區域策略計畫

次區域投資計畫

地方基礎工程計畫

環境影響評估設計的基本要素

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符合及執行性

區域及議題範疇 需求及

程序

權利義務

與決策的關係

環境影響評估設計要素

哪些行為及衝擊應納入評估範疇

環境影響評估程序該如何管理及應用

評估單位、主管機關及決策單位應/得知性的工作

環評程序如何被應用於評估項目的核准

在EIA程序或決策過程若未遵循程序規範時，要採取哪些手段及措施

Source : UNEP (2004) - Environmental Impact Assessment and Strategic Environmental Assessment: Towards an Integrated Approach

三、主要國家環評制度的內涵運作模式

SOUTH

AMERICA

歐盟

韓國

日本美國

歐盟

USA

1969年，美國國家環境政策法 (National Environmental Policy Act 1969, U.S):

“….. Proposals for

legislation and other major

Federal Actions significantly

affecting the quality of the

human environment…..”

美國-制度及權責•實施依據：法律命令，國家環境政策法案(1969)

•評估對象：主要聯邦行政作為：包含各項政策及法律等。

•篩選程序：在不抵觸環境品質委員會(CEQ)審查基準價值，以負面表列方式排除

•認定標準：聯邦及州政府之立法、命令、規則、條約、公約的實施及運用聯邦資源的政策方案；軍事基地、河川流域管理、公有土地管理、國家公園及森林管理計畫、漁業資源管理計畫、能源相關管理計畫、野生動物棲息地管理計畫及其他等

•範疇界定：由聯邦行政機關邀請與開發行為有關之行政機關、州相關機關、地方機關、當地部落居民，以及利害關係人(Interested Persons)等召開範疇界定會議

•民眾參與：早期參與且參與度高

•資訊公開：資訊公開為EIA必要程序，第一階段EIS初稿分送CEQ、聯邦與州地方政府、利益團體及居民。第二階段則由CEQ公告於聯邦公報30日，給予各界充分表達及評論時間

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美國-架構及特色

1. 審查：聯邦行政機構進行初步評估，鑑別有無重大影響及是否需進行環評

2. 範疇界定：應執行環評計畫由聯邦主管機構刊登公告並決定範疇

3. 環評書件準備：由開發單位或主管機構或委託工程顧問單位準備環境影響評估報告書

4. 覆覽：經公告及公眾閱覽後，聯邦主管機關確認環評報告書

5. 決議：聯邦主管機關做出決策及簽署決策紀錄；相關機構有異議，則由CEQ協調裁決

6. 追蹤：聯邦機關進行監督與追蹤15

美國環評制度 - 實務流程

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EUROPE

EU Directive 2001/42/EC

on the Assessment of

the Effects of Certain

Plans and Programmes

on the Environment

歐盟環評發展歷程

•1985：歐盟通過環境影響評估指令，正式要求會員國實施EIA，歷經三次修正–1997：配合聯合國跨境環境影響公約

–2003：配合奧爾胡斯公約」（Aarhus Convention，納入民眾參與內容

–2009：環評計畫類別修正，增加交通及碳捕捉與封存(CCS)項目。

•2011：考量法規的重要性，編撰為法典

–2014：第一次修正，內容包括規範更新、強化與其他歐盟/國際法規的連貫性及簡化程序

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運作程序

• 法令層級：歐盟環境影響評估指令 (1985)，2014年最新修正。除荷蘭、瑞典、丹麥、芬蘭、西班牙、葡萄牙等六國有立法外，其他各國皆未立法，而以行政命令規定

• 評估對象：法規正面表列加篩選，各會員國得依國情與特定行為增訂之

• 認定標準：礦油提煉氣化及液化設施、發電廠、核電廠及其核廢料之貯存及處理、製造生鐵及鋼之冶金工廠、生產石油、石綿及其加工設施、化學工廠、高速鐵路、快速道路、遠程鐵路、機場、商港、廢棄物處理設施、有害廢棄物處理。

• 範疇界定：為EIA初步作業，由開發單位與主管機關藉由會議方式確立所需之資訊與調查範圍，流程包括開發行為對環境潛在影響、替代方案審查、與其他相關團體之諮商，決定重大影響、繼續調查及後續審查，最後提出EIA報告書草案。

• 公眾參與：參與度高 (多數國家以法令規定資訊與公眾參與為EIA必要程序)，但時機較晚

• 資訊公開：各會員國依行政程序辦理

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架構與特色

•篩選：以正面表列方式，確認有無需要進行環評

•範疇界定：由開發單位與主管機關以會議方式確定

•環評說明書準備：多數國家由開發單位委託顧問機構撰寫；少部份國家由政府部門主管機構準備

•公眾參與方式：問卷調查、廣告傳單、公共諮詢、媒體、參展、公共會議、社區會議

•決議：多數國家為目的主管單位

•審查：多數國家成立委員會或諮詢小組進行調查；跨行政區域則由協商過程決定審查方式

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JAPAN

2000 Basic Environment

Plan to consider the

framework for

environmental

considerations in

decision-making in

polices and plans

2003 SEA Tentative

Guidelines

日本環境影響評價法• 法院依據：環境影響評價法、環境影響評價實施要綱、環境影響評價

條例(地方政府自訂)、環境影響評價技術方針

• 評估對象：正面表列下列兩大類

–第一類：規模龐大，對環境有重大影響之虞

–第二類：由中央政府負責執行，或需取得許可之開發行為或中央補助

• 範疇界定：無程序，以編制並公告環境影響評估方法書之方式進行，公告程序完成並收集各方意見後，依據技術方針規定，由目的事業主管機關決定環評項目、調查、預測與評估方法，並持續進行民眾之溝通協調

• 公眾參與：法令明文規定公眾參與為EIA必要程序

• 資訊公開：日本EIA制度特色，資訊公開時機、方法與程序，受法令約束。開發單位於環境影響評價準備書完成後，由地方協助通知居民，透過地方公報、報紙等，公開30日後舉行公開說明會，再提出環境影響評估書，送目的事業主管機關審查

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日本EIA 流程

•註

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評估對象

環評架構

註1：如土地規劃整理、新住宅社區開發、工業區、物流中心整建、國宅建設等。(資料來源：日本環境評價法2002版)

Korea

1977 Environment

Preservation Act

1982 Introduction of

professional EIA agency

system (licensed by

Office of Environment,

Currently about 340

agencies)

韓國環評制度•環評制度始於1970年代末期

•初期(1977~1981)–1977年環境保育法 (1979及1981分別修正)

•實施期(1982~1992)–1982: 建構專業環評機構制度(由環境廳發證)，目前有約340間機構

–1986：擴大計畫範疇(包括民間計畫)

–1990：環境政策基本法，從11領域35類計畫擴大到15領域47類計畫，納入民眾參與制度

•應用期 (1993~)–1993：環境影響評估法為獨立法規

–1997：環境影響評估法修正，由韓國環境院 (KEI)為官方審查機構

–1999：環境政策基本法修正，初步納入名為”環境先期審查系統”的政策環評概念

–2009：環境影響評估法修正，擴大到17領域，76類計畫，納入範疇界定程序，簡化環評程序

25Source :KEI, 2013, Environmental Impact Assessment system in Korea

•法源依據：國家環境政策法案

•環評方式：環境影響評估(EIA)及前置環境審查系統(PERS)

•環評項目：

–EIA：對各發展項目進行環評，包括17領域，76類計畫

–PERS：對涉及環境敏感地區的管理與發展計畫進行環評，46個計畫22項目必須進行環評，包括土地使用，農村發展計畫及海洋資源防治污染等項目

•公眾參與：環評初期便參與

•資訊公開：重視資訊公開並公布細節

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韓國環評程序

•早期階段–準備環境影響說明書(EIS)

–公眾參與(地方居民及政府部門)

•決策過程–開始編製EIS

–EIS定稿

–EIS內容諮詢

–EIS審查

–公布諮詢細節及回應

•監測階段–落實資訊細節

–主管機關監控諮詢細節

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準備環境影響說明書(初稿)

開發單位

公眾參與

準備環境影響說明書開發單位

提交環境影響說明書開發單位給目的事業主管機關

環境影響說明書諮詢目的事業主管機關給環境部 (由KEI審查)

最後決定目的事業主管機關給開發單位

監測目的事業主管機關及環境部

Source :KEI, 2013, Environmental Impact Assessment system in Korea

各國環評制度特色綜整

•美國–聯邦單位參與度高

–由環境品質委員會(CEQ,隸屬總統)參與審查及監督

–公眾參與時機早，參與度高且重視資訊公開

•歐盟–各國可依國情增訂評估對象

–範疇界定未納入公眾

–公眾參與度高 但時機較晚

–未有一致性的資訊公開原則

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•日本–無明確範疇界定程序

–公眾參與度早且程度高

–高度重視資訊公開

–由目的事業主管機關進行決策

•韓國–兩類型之EIA

–由法人單位(KEI)作為官方審查機構

–公眾參與時機早且程度高

–重視資訊公開

四、關鍵議題與省思

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實務上觀察到之關鍵問題

• 決策機制– 單位 (政府部門間的權責分工)

– 決策程序

• 環境影響評估文件內容及品質– 撰寫及審查單位

– 內容品質(抄襲、錯誤、偽造)

• 公眾參與(溝通與互信)

– 參與對象

– 程度、時機

30Source :Jerzy Jendroska, 2013, Environmental assessment in Europe – Genesis, historical development and trends,

• 資訊公開(制度透明化)

– 方式、內容及時機

– 過程、諮詢及決策理由確實陳述

• 規範不明確– 相關法規間的一致性/調和

國外環評制度告訴我們

– 各國環評制度的核心要素均相同

– 文化、制度及地理環境的差異，使得各國有不同的制度設計及發展方向

– 各國均透過執行經驗，持續修正其既有制度

– 提升環評作業的效率及有效性為制度修正的目標

– 理想目標固然重要，但須考量實務性及可操作性，逐步進行調整與修正

– 參考價值在於掌握問題解決的過程與模式，以提出適合自己的模式

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國外運作模式值得參考之處

–制度定位：策略及開發計畫的預先評估

–運作模式：以維護環境品質為核心目標，擴大決策參與，建構政府及利害關係人的夥伴關係

–實務運用：正面看待有效環評結果對於環評品質、社會福祉及經濟發展的效益

–評估內涵：確認涵蓋環境、經濟及社會面的綜合考量

–修正目標：

•首先檢視環評制度的基本元素與需求

•提升環境評估制度的運作效率及內容有效性

–問題種類：制度下可能的錯誤來源及避免的方法，例如環境影響說明書內容

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國內外環評制度概略比較•環評功能

–國內：作為是否可進行開發之決策依據

–國外：提供主管機關開發案之環境影響資訊，作為其核發許可或修正之依據

•環評定位–國內：審查意見偏重環境面，未有全方面政策思維

–國外：政策環評(SEA)與個案環評(EIA)明確分工

•決策機制–國內：目的事業主管機關提供綜合發展資訊，由環保機關依據環評意見進行裁決

–國外：環保機關協助確認環評報告內容，多由目的事業主管機關做最後決策

•審查標準及時程–國內：審查項目及時程不明確，範圍及內容無標準

–國外：明訂環評報告內容需求及各程序時程規範

•民眾參與–國內：一般民眾參與意識及意願不足，討論議題發散

–國外：民眾參與議題意願及意識高，對資料蒐集及取得共識有正面效果

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參考文獻• DG Environment, 2014, amending Directive 2011/92/EU on the assessment of the effects of

certain public and private provects on the environment

• Elvis Au, World Trends of Strategic Environmental Assessment,

(http://www.epd.gov.hk/epd/SEA/eng/files/elvis.ppt)

• Jerzy Jendrośka , 2013, Environmental assessment in Europe – genesis, historical development

and trends, ELNI EIA Conference, Wroclaw 23 May 2013

• John E. Bonine, 2013, Fraud, Lies, Omissions, Plagiarism, False Statement, Chicanery,

Dishonesty and Non-Disclosuer in EIAs-What to do, ELNI EIA Conference, Wroclaw 23 May

2013

• Nankyong Moon, 2013, “Environmental Impact Assessment System in Korea, Korea

Environment Institute, ELNI EIA Conference, Wroclaw 23 May 2013

• UNEP, 2004, Environmental Impact Assessment and Strategic Environmental Assessment:

Towards an Integrated Approach

• 中技社, 2013, “對環境資源部的期望Ⅱ-台灣環境品質變遷與展望

• 行政院研考會, 2007,「政策環境影響評估之問題與對策」政策建議書

• 邱景昆, 2006, 整合性環境影響評估制度發展趨勢之研究, 碩士論文

• 賴宗福, 2009, 各國環境影響評估系統之檢視：兼論台灣環評制度現況，實踐博雅學報第十二期

• 蘇義淵, 2012, 我國政策環境影響評估制度之檢討-納入健康風險評估之可行性, 碩士論文

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報告完畢

敬請指教

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