odnos ustava bih i evropske konvencije za zastitu ljudskih prava i osnovnih sloboda

odnos ustava bosne i hercegovine i evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda

odnos ustava bosne i hercegovine i evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda

mr. faris vehabovi

mr.

faris

veh

abov

i

odn

os u

stav

a bo

sne

i her

cego

vine

i evr

opsk

e ko

nven

cije

za z

atit

u lju

dskih

pra

va i

osno

vnih

slo

boda

Ovo je prva studija kojom se analiziraju

pitanja koja su krucijalna za ustavno-pravni poredak BiH i daljnji ustavno-pravni razvoj,

koja koristi iskljuivo argumente zasnovane

na pravu, a ne bavi se politiziranjem pitanja

koja bi, sama po sebi, postala sporedna kada

bi sutina bila popravljena. Rad se pojavlju-

je upravo u vrijeme intenzivnog pregovaranja

nekoliko politikih partija, predvoenih nekim

akterima tzv. meunarodne zajednice, u

jednom nepristupanom i, za javnost, vrlo zatvorenom procesu

Sevima Sali-Terzi

mislim da je ovo iznimno vrijedan rad i da e njegovo objavljivanje pridonijeti razvitku

pravne diskusije i openito pravne misli u

Bosni i Hercegovini oko prirode i odnosa Us-

tava BiH i medjunarodnih akata (konvencija) koji obvezuju Bosnu i Hercegovinu, a time potaknuti i druge pravnike da iznesu svoja

stajalita na ovu problematiku koja nije samo kod nas aktualna nego u cijeloj Europi

Mato Tadi

2 0 0 6

ODNOS USTAVA BOSNE I HERCEGOVINE I EVROPSKE KONVENCIJE ZA ZATITU

LJUDSKIH PRAVA I OSNOVNIH SLOBODA

mr. Faris VEHABOVI

2 0 0 6

mr. Faris VEHABOVI ODNOS USTAVA BOSNE I HERCEGOVINE I EVROPSKE KONVENCIJE ZA ZATITU LJUDSKIH PRAVA I OSNOVNIH SLOBODA

Izdava: AsocijacijaAlumniCentrazainterdisciplinarnepostdiplomskestudije(ACIPS)UlicaZmajaodBosne8,71000Sarajevo,BosnaiHerzegovina

Za izdavaa:Ivan Barbali

Koordinatori projekta: Mervan Miraija, Fond otvoreno drutvo, BiHSlavia Rakovi, ACIPS

Lektura i korektura: Branka Gakovi

Recenzenti: Sevima Sali-Terzi Mato Tadi

Layout & design: IgorBanjac

tampa:AMOS-GRAF, Sarajevo

Tira: 600

---------------------------------------------------------------CIP Katalogizacija u publikacijiNacionalna i univerzitetska bibliotekaBosne i Hercegovine, Sarajevo

342.4(497.6):[341.231.14:341.24

VEHABOVI, FarisOdnos Ustava Bosne i Hercegovine i Evropskekonvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnihsloboda / Faris Vehabovi. Sarajevo : ACIPS,2006. 122 str. : slika autora ; 20 cm Biografija: str. 122. Bibliografija: str. 112-121

ISBN 9958-9187-0-6

COBISS.BH-ID 14737670---------------------------------------------------------------

Objavljivanje ove knjige omoguila je finansijska potpora Fonda otvoreno drutvo, Bosna i Hercegovina

Sadraj

UVOD..............................................................................................................9

OPE INJENICE........................................................................................13

I. OPI OKVIR ZA NASTANAK USTAVA BiH.........................................16

1. Ope napomene....................................................................................16

2.UvjetiukojimajenastaoMirovnisporazum

zaBosnuiHercegovinu...........................................................................17

3.UstavnoustrojstvoBosneiHercegovineod1995.godine..................18

II. PRAVNA PRIRODA USTAVA BiH..........................................................22

III. USTAV BiH I PRAVO EU.......................................................................26

IV. PRINCIPI MEUNARODNOG PRAVA I PRAVO EU.........................30

1. Ope napomene....................................................................................30

2. Odnos meunarodnog i unutranjeg prava...........................................32

3. Dualistiko shvatanje...........................................................................34

4. Monistiko shvatanje............................................................................35

5. Inkorporacija meunarodnog prava na primjeru prava EU..................36

6.Metodtransformacije...........................................................................37

7.Metodadopcije.....................................................................................38

8.Odnoskomunitarnogpravapremanacionalnompravu

na primjeru EU.........................................................................................39

9.Pojamdirektneprimjene......................................................................43

10.Pojamdirektnogdjelovanja................................................................43

V. BOSNA I HERCEGOVINA DUALIZAM ILI MONIZAM..................45

VI. EVROPSKA KONVENCIJA..................................................................52

1. Ope napomene....................................................................................52

2. Struktura Evropske konvencije............................................................52

VII. ODNOS USTAVA BiH I EVROPSKE KONVENCIJE KAO

MEUNARODNOG UGOVORA................................................................54

1. Efekti ratifikacije Evropske konvencije kao

meunarodnog ugovora............................................................................54

2. Potivanje obaveza iz Evropske konvencije od strane

drava-ugovornica....................................................................................58

3. Utjecaj monistikih i dualistikih teorija na efekte

Evropske konvencije u pravnim sistemima drava-ugovornica...............59

4. Bosna i Hercegovina i Vijee Evrope...................................................60

VIII. TUMAENJE USTAVA.......................................................................65

1. Izmjena ustava njegovim tumaenjem.................................................65

2. Interpretacija prava sutina svakog pravnog odluivanja.................66

3. Interpretacija prava posebna karakteristika ustavnog sudovanja......66

4. Tumaenje ustava na primjerima iz uporednih pravnih sistema..........68

5. Metode tumaenja u odlukama Ustavnog suda....................................75

IX. NADLENOST USTAVNOG SUDA.....................................................82

Opseg tumaenja Ustava BiH od strane Ustavnog suda..........................82

X. ODNOS USTAVA BiH I EVROPSKE KONVENCIJE

KAO USTAVNOG PRINCIPA......................................................................91

XI. KOMPATIBILNOST LANOVA IV/1. i V/1. USTAVA

BiH SA EVROPSKOM KONVENCIJOM.......................................................98

1. Opa razmatranja..................................................................................98

2. lan V/1. Ustava BiH Predsjednitvo..............................................99

3. lan IV/1. Ustava BiH Dom naroda..............................................104

SAETAK....................................................................................................109

LITERATURA............................................................................................. 112

Biografija......................................................................................................122

UVOD

U emu se ogleda znaaj ove teme? U kakvom odnosu su Ustav Bosne

i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav BiH) i Evropska konvencija za

zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska

konvencija)? Koja je uloga Ustavnog suda Bosne i Hercegovine (u

daljnjemtekstu:Ustavnisud)iukojempravcuse,utrenutnimdrutvenimokolnostima koje vladaju u Bosni i Hercegovini, moe razvijati njen

ustavni sistem?

Odgovore na ova pitanja treba traiti najprije u Ustavu BiH, sluei se

pri tome argumentima koji daju teorijsku i praktinu predodbu o opim

principima meunarodnog prava i odnosu prava jedne drave prema tim

principima. U sluaju Bosne i Hercegovine, Evropska konvencija nije

samo jedan u nizu meunarodnih ugovora iz kojeg proizilaze izvjesne

obaveze za drave-potpisnice, ve jedan od najvanijih ustavnih principa.

Iz te injenice proizilazi i pristup ovoj temi: odnos Ustava BiH i Evropske

konvencije kao meunarodnog sporazuma i odnos Ustava BiH i Evropske

konvencijekaoustavnogprincipa.

Kada se analiziraju uvjeti u kojima je Evropska konvencija, kao opi

demokratski princip u Evropi, nastala, sadraj prava koja titi i teorije

koje su joj prethodile, ini se da ona ima povlaten poloaj u odnosu na

druge meunarodne obaveze koje, njenom primjenom, postaju ne samo

obaveza drave u meunarodnim okvirima, ve prvenstveno obaveza koja

najsnanije djeluje na unutranje pravo bez obzira da li je njena primjena

obavezna prema ustavu neke drave. Sljedee pitanje se tie odnosa

jednog takvog dokumenta sa ustavom konkretne drave, u ovom sluaju

Bosne i Hercegovine i eventualne supremacije Evropske konvencije,

10

odnosno Ustava BiH. Da bi se dolo do odgovora na ovo pitanje,potrebno je analizirati niz elemenata koji mogu predstavljati afirmativne

argumente za potvrdu da Evropska konvencija, kao ustavni princip

jeste hijerarhijski iznad samog Ustava BiH. U tu svrhu je neophodno

analizirati ope injenice u kojima je nastao Ustav BiH, kao i metode

njegovog tumaenja, odnosno utvrditi ko je nadlean davati konana i

obavezujua tumaenja njegovog teksta, odnosno kakav utjecaj takva

tumaenja imaju na ukupni ustavni sistem Bosne i Hercegovine. Takoer

je vrlo bitno analizirati problem na osnovu principa meunarodnog prava

i naina na koji su drave lanice EU tretirale problem odnosa unutranjeg

i meunarodnog prava, a u okviru tog odnosa naina na koji pojedine

drave ispunjavaju preuzete obaveze. U okviru te analize, kljuno je

nai odgovor na pitanje o zastupljenosti jedne od teorija o prihvatanju

meunarodnih obaveza u konkretnom pravnom sistemu, jer o tome

ovisi utjecaj kojeg meunarodno pravo ima na pravni sistem konkretne

drave. Za Bosnu i Hercegovinu to se ini kljunim pitanjem u traenju

odgovora o eventualnoj supremaciji Evropske konvencije nad Ustavom

BiH. Meutim, pruanje odgovora na ovo pitanje samo na teorijskoj ravni

nema nikakav znaaj ukoliko ne postoji tijelo koje je nadleno da ponudi

tumaenje koje je pravno obavezujue. Analizirajui sudsku praksu

ustavnih sudova drugih drava koji su se suoavali sa slinim problemom,

daje se i odgovor o nadlenosti Ustavnog suda o ovom vanom pitanju i

mogunostima njegovog djelovanja. Praktian znaaj odnosa Evropske

konvencije i Ustava BiH moe se predstaviti na nizu ustavnih odredbi

ali u ovom radu su date samo dvije koje su odabrane kao najoigledniji

primjerneskladaovadvapravnaakta.

Konano, ta bi bila posljedica utvrenja da Evropska konvencija ima

supremaciju nad Ustavom BiH i da Ustavni sud jeste nadlean da to

utvrdi? Nema sumnje da bi, ukoliko bi stav Ustavnog suda bio da jeste

11

nadlean da to utvrdi, posljedice bile dalekosene u smislu stvaranja

obaveze zakonodavcu da otpone opsene ustavne reforme u onim

oblastima ustavnog sistema koje i predstavljaju najveu konicu razvoju

BosneiHercegovine.

Neophodno je istraiti mogunosti pravnog (pre)oblikovanje ustavne

strukture Bosne i Hercegovine kroz interpretativno tumaenje postojeih

odredbiUstavaBiHodstraneUstavnogsuda,aprvenstvenoutvrditidali je Ustavni sud nadlean da daje takvo tumaenje. Kao primjer u se

posluiti analizom nekih odredbi Ustava BiH u svjetlu, takoer ustavne

obaveze, potivanja ljudskih prava, tanije Evropske konvencije.

Pored toga, neophodno je dokazati da je Evropska konvencija hijerarhijski

iznad Ustava BiH, odnosno da prava iz Evropske konvencije, kao

ustavnogprincipa,imajusupremacijunaddrugimustavnimodredbama.Dva su osnova za takav stav: 1) Ustav BiH daje Evropskoj konvenciji,

formulacijom lana II/2, takav poloaj u ustavnom sistemu Bosne i

Hercegovine utvrujui da je ''direktno primjenjiva'' i ''iznad svakog drugog

prava'' to podrazumijeva samoizvrivost te odredbe kao i cjelovitost

pravnog sistema Bosne i Hercegovine, ukljuujui i ustavni sistem i

2) s obzirom da je Bosna i Hercegovina tipini primjer zastupljenosti

monistikog pravnog sistema, ratifikacijom Evropske konvencije, 12. jula

2002. godine, odnosno Evropske konvencije kao meunarodnog ugovora,

neophodno je izmijeniti pravne zapreke za potpuno potivanje obaveza

preuzetih meunarodnim ugovorom. Kao primjer neusklaenosti daju se

odredbe Ustava koje utvruju nain izbora lanova Predsjednitva BiH i

DomanarodaParlamentarneskuptineBiH.

Konano, ustavni mehanizam u zatiti ljudskih prava mora se posmatrati

u svjetlu nadlenosti Ustavnog suda i moguih pravaca djelovanja

12

u budunosti u vrenju svoje uloge ''zatitnika Ustava'' sa posebnim

akcentom na mogunost interpretacije pojedinih odredbi Ustava BiH i

utvrivanju obaveze zakonodavca da, kroz amandmansko djelovanje,

uskladi odredbe koje kre ljudska prava sa potpisanim meunarodnim

ugovorima, prije svega Evropskom konvencijom.

13

OPE INJENICE

Novi Ustav BiH je, sasvim izvjesno, tipian tranzicioni dokument, bez

obzira na njegov status ustava. Stvoren je kao dio mirovnog paketadogovorenog u Daytonu u novembru 1995. godine i prihvaenog od

strane dva entiteta (Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske)

i centralne vlade koja je bila meunarodno priznata kao Vlada Republike

Bosne i Hercegovine. Ustav BiH je drugi ustav dogovoren uz meunarodnu

pomo i ohrabrenje u okolnostima neprijateljstava na terenu (prvi je Ustav

FBiH iz marta 1994. godine).

Gotovo sve ovlasti drave su prenesene na dva entiteta Federaciju

Bosne i Hercegovine (FBiH) i Republiku Srpsku (RS). On takoer

efektivno onemoguava centralnu vlast da vri ono malo, Ustavom BiH,

utvrenih nadlenosti. On u sebi kombinuje ''minimalistiki'' pristup u

pogledu dravne vlasti i ''maksimalistiki'' pristup u pogledu balansa

vlasti. Centralne vlasti imaju samo nekoliko utvrenih nadlenosti koje

se moraju vriti jedino uz dogovor svih strana, ukljuujui tu i entitete i

konstitutivne narode. Ustav BiH je samo jedan od aneksa na Opi okvirni

sporazum za mir u Bosni i Hercegovini (u daljnjem teksu: Mirovnisporazum). Aneksi, bez sumnje, imaju ustavnu dimenziju. Neki od

meunarodnih instrumenata za zatitu ljudskih prava, ponovna uspostava

infrastrukture i rjeavanje sporova izmeu entiteta su predmet posebnih

sporazuma koji ne ine sastavni dio samog Ustava BiH1.

Krucijalni dio novog ustavnog poretka u Bosni i Hercegovini ali i zametak

budueg pravca razvoja tog sistema, jesu ljudska prava i njihova zatita.

1 Fred L. Morrison: The Constitution of Bosnia-Herzegovina. - Constitutional Commentary. - Volume: 13.-

Issue: 2. - 1996. - p. 145157

14

Danas u Bosni i Hercegovini, ljudska prava postaju floskula koju svako

koristi u dnevno-politike potrebe, bez razumijevanja stvarnog znaenja

tog pojma i svijesti o efektivnim mehanizmima kojima se ona tite. Zaista,

ljudska prava bez mehanizma za njihovu zatitu bi predstavljala tek pustu

proklamaciju koja u stvarnom ivotu ne bi imala nikakvog ili gotovo

nikakvog znaenja. Meutim, u istom Ustavu u kojem su ljudska prava

dobila centralno mjesto i u kojem predstavljaju jedan od temeljnih stupova

tog Ustava (vjerovatno zbog ratnih okolnosti u kojima je on nastajao), ve

na prvi pogled se moe primijetiti da neke odredbe Ustava BiH sadre

odredbe koje predstavljaju tipini primjer diskriminacije. Najoitiji,

odnosno najbrutalniji primjer su odredbe koje utvruju nain izbora lanova

PredsjednitvaBiH idelegatazaDomnarodaParlamentarneskuptineBiH.Zbogsvegatoga,postavljasepitanjeodnosaustava,kaonajviegpravnog i politikog akta jedne drave, i Evropske konvencije, kao akta

koji u sebi sadri minimum zajednike volje drava-ugovornica u pogledu

materijalnih ljudskih prava koja titi ali i mehanizma zatite tih prava, a u

okviru toga i obaveza koje su drave-ugovornice obavezne ispotovati da

bimaterijalnapravabilaizvrivanesamonanadnacionalnomnivounegoi u okviru svakog pojedinanog pravnog sistema.

Da bi se utvrdio odnos izmeu Ustava BiH i Evropske konvencije

neophodno je kombinirati teorijska i praktina stanovita i utvrditi:

- opi okvir za nastanak Ustava BiH;

- pravnu prirodu Ustava BiH;

- zastupljenost jednog od pravnih shvatanja o inkorporaciji meunarodnog

prava u Bosni i Hercegovini i efektima direktnog dejstva i direktneprimjene u Bosni i Hercegovini;

- odnos meunarodnog i unutranjeg prava, zastupljenosti monistikog ili

dualistikog shvatanja o inkorporaciji meunarodnog prava i odnos Bosne

i Hercegovine i prava EU kao tvorevine utemeljene na meunarodnim

ugovorima;

15

- pojam direktnog dejstva i direktne primjene meunarodnog prava;

- da li je u Bosni i Hercegovini zastupljeno dualistiko ili monistiko

pravno shvatanje;

- poloaj Evropske konvencije u Bosni i Hercegovini kao ustavnog

principa i kao meunarodnog ugovora;

- nain tumaenja prava, a posebno ustava od strane ustavnih sudova;

- nadlenost Ustavnog suda u tumaenju Ustava BiH sa posebnim osvrtom

na sudsku praksu drugih ustavnih sudova;

- kompatibilnost pojedinih odredbi Ustava BiH i Evropske konvencije.

16

I. OPI OKVIR ZA NASTANAK USTAVA BiH

DabibilejasnijeokolnostiukojimaserazvijaotrenutniustavnisistemuBosni i Hercegovini, neophodno je izloiti injenice i okolnosti u pogledu

njegovognastanka.

1. Ope napomene

Bilo koja drava (posebno evropska) koja tei da postane demokratskaizasnovana na vladavini prava, ija vlast se formira putem slobodnih i demokratskih izbora, a koja funkcionie na principu potivanja ljudskih prava, ima ove principe ugraene u svoje ustave ili ustavne povelje. Jo

ako ta drava eli da postane punopravnom lanicom Evropske Unije, to

je sluaj i sa Bosnom i Hercegovinom, takva drava mora u potpunosti

potivati tzv.etiri slobode Evropske Unije:pravona slobodukretanjaroba,ljudi,kapitalaiusluga,iefektivnotititioveprincipe2.Svedrugeodredbe ustava ili ustavne povelje, moraju biti podreene ispunjenju

ovih kljunih principa. ini se apsurdnom situacija da npr. teritorijalna

organizacija ili sistem odluivanja budu u suprotnosti sa jednim od ovih

vrhovnih principa.

Ustavna drava ope-evropskog i ope-atlantskoga oblika obiljeena

je ljudskim dostojanstvom kao kulturno-antropolokom premisom,suverenou naroda i diobom vlasti, temeljnim pravima i tolerancijom,

raznolikou stranaka i neovisnou sudova. Njezin ustav, shvaen kao

pravni temeljni poredak drave i drutva, ima poveanu formalnu pravnu

2 Formulaciju fundamental rule u pogledu naela slobode prometa roba Sud pravde je naveo u sluaju 120/78, Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein. - (1979) ECR 649. - p. 664. O karakteristikama carinske unije i ostalih oblika ekonomskih integracija vie u: Jana: Osobenosti multilateralne saradnje u

meunarodnim privrednim organizacijama integracionog karaktera : Pravo, teorija i praksa.-posebanbrojizseptembra 1986. - str. 2530. ; A.M. El-Agraa, (ed.).: Economisc of the European Community. - 1990. - p. 12

17

snagu valjanosti. Konstituiranje diobe vlasti postaje pravnopolitikom

zadaom3.

Ustavna drava osigurava svoj daljnji ivot i preivljavanje tokom

vremena pomou velikih i finih instrumenata i postupaka, ravnoteom izmeu promjena i stalnosti. Vrijeme i ustavna kultura4 jedan su nain

postojanjatogatipa.Uokvirunauke o ustavu kao kulturne nauke,ustavnadrava dobiva diferencirano prikljuak na paradigmu evolucije koja danas

obiljeava sve prirodne i kulturne nauke. U dubljem smislu znaenja, sve

su ustavne drave ''zemlje u razvoju5''.

2. Uvjeti u kojima je nastao Mirovni sporazum za Bosnu i Hercegovinu

Proces stvaranja pretpostavki za novo ustavno ustrojstvo Bosnei Hercegovine je trajao relativno dugo u specifinim drutvenim

okolnostima, tanije usljed ratnih okolnosti u Bosni i Hercegovini. Od

samog otpoinjanja rata u Bosni i Hercegovini, aprila 1992. godine,

uporedo su zapoeli tajni i javni pregovori o novom dravnom ustrojstvu

Bosne i Hercegovine pri emu su se pojedini zahtjevi kretali od potpunog

negiranja dravnosti Bosne i Hercegovine i konsekventno njene

podjele do pokuaja da se po svaku cijenu zaustave sukobi i odri njen

kakav-takav dravno-pravni kontinuitet. Ne ulazei u pojedine faze tih

pregovora oigledno je da su prvi ozbiljniji koraci nainjeni 1995. godine,

odnosno ukljuivanjem SAD u pregovore u cilju okonanja sukoba u

Bosni i Hercegovini. Prvi temeljni principi budueg ustrojstva Bosne

i Hercegovine su dogovoreni i potpisani u enevi, 8. septembra 1995.

3Vidjetiodedogmatizaciji nauka o diobi vlasti: Kgi, W.: Von der klassischen Dreiteilung zur umfassenden Gewaltenteilung. - 1961; Hesse, K.: Grundzge. - 20. izd. - 1995. - 207. i d. s daljnjim potvrdama; Seiler, H.: Gewaltenteilung, Allgemeine Grundlagen und schweizerische Ausgeistaltung.-19944 Hberle, Peter: Ustavna kultura; Peisl, A.; Mohler, A. (ured.). - Die Zeit. - 3. izd. - 1991. - 289. i d.5 Hberle, Peter: Ustavna drava. - Politika kultura. - Zagreb, 2002

18

godine. Ti principi su ukljuivali pravni kontinuitet Bosne i Hercegovine

u okviru njenih granica; formalno priznavanje postojanja dva entiteta u

Bosni i Hercegovini: FBiH i RS; teritorijalnu podjelu izmeu entiteta u

omjeru 51% : 49%; pravo na uspostavu posebnih paralelnih odnosa entiteta

i susjednih drava; odravanje izbora pod meunarodnom supervizijom;

uspostavu prinicipa zatite ljudskih prava, povrat izbjeglica i raseljenih

osoba i uspostavu arbitrae za rjeavanje sporova izmeu entiteta. Osim

toga, dogovorene su i obaveze uspostave posebnih tijela koja bi se starala

za izvravanje obaveza iz budueg Mirovnog sporazuma6 i definiranje

nekih od iskljuivih nadlenosti drave. Ovi temeljni principi su potpisani

od strane zvaninika Bosne i Hercegovine kao priprema i uvod u Mirovnu

konferenciju, odranu u Daytonu, SAD, uz uee lokalnih zvaninika,

pri emu su ovi zastupali interese konstitutivnih naroda u Bosni i

Hercegovini i zvaninike Hrvatske i Jugoslavije, uz posredovanje SAD-

a. Prethodno su potpisani i daljnji temeljni principi u New Yorku, 26.

septembra 1995. godine, koji su sadravali uspostavu standarda u zatiti

ljudskih prava, potivanja meunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine i

daljnje definiranje nadlenosti Bosne i Hercegovine i uspostavu institucija

na dravnom nivou7.

Konano, dogovor iz Daytona, 21. novembra 1995. godine potpisan je

14. decembra 1995. godine u Parizu. Kao dodatak Mirovnom sporazumu

zakljueno je i 11 aneksa na taj Sporazum. Aneksu 4 Mirovnog sporazuma

jenamijenjenaulogaUstavaBiH.

3. Ustavno ustrojstvo Bosne i Hercegovine od 1995. godine

Da bi se shvatila sadanja situacija u Bosni i Hercegovini, dravi koja se

sastoji od dva entiteta, FBiH i RS, neophodno je kratko oslikati historijski

6Bosnia and Herzegovina, Essential texts.- 2ndrevisedandupdateded.-OHR7ibid.

1

razvoj koji je doveo do sadanje jedinstvene situacije. Glavni ustavni

tekstovinasnaziuzemljiusvojenisuutokuilinakrajurata.UstavRSizvornojeusvojen1992.godine8, kao ustav separatistikog entiteta koji je za sebe tvrdio da je nezavisna drava zasnovana na konceptu unitarne

drave9.Ustav Federacije BiH10, usvojen u junu 1994. godine, bio je dioWashingtonskog sporazuma postignutog izmeu Bonjaka i Hrvata, uz

ameriko posredovanje. Prema tadanjem Ustavu FBiH, samo Bonjaci i

Hrvati su bili konstitutivni narodi u FBiH, a odluke o ustavnom statusu

teritorija sa veinskim srpskim stanovnitvom ostavljene su za budue

pregovore. Ustav FBiH je uspostavio izuzetno decentraliziranu federaciju

deset kantona, sa pet kantona prvenstveno bonjakog karaktera, tri kantona

prvenstveno hrvatskog, i dva mjeovito bonjako-hrvatskog. Uz direktno

izabran Predstavniki dom, uspostavljen je indirektno izabrani Dom naroda,

sastavljen od jednakog broja hrvatskih i bonjakih predstavnika. U ovom

Domu,odluke koje se tiu vitalnih interesa bilo kog konstitutivnog narodazahtijevale su saglasnost veine delegata oba naroda to je esto dovodilo

do blokada u radu zakonodavca u FBiH.

UstavBiHjeutvrdiopravnikontinuitetRepublikeBosneiHercegovine,koja je postala nezavisna od bive Jugoslavije, pod imenom Bosna i

Hercegovina i sa modificiranom pravnom strukturom. Dvije ve postojee

jedinice, RS i FBiH, potvrene su kao entiteti Bosne i Hercegovine.

Bonjaci, Srbi, Hrvati, Ostali i graani, opisani su u preambuli Ustava

BiH, kao konstitutivni narodi. Ustavom BiH, dravi su date izuzetno ograniene nadlenosti, a veina nadlenosti je prenijeta na dva entiteta.

8 Ustav Republike Srpske Preieni tekst. - ''Slubeni glasnik RS'', br. 3/92, 6/92, 8/92, 15/92 i 19/929 Miljenje Venecijanske komisije, broj CDL-AD (2005) 004 od 11. marta 2005: Miljenje o ustavnoj situaciji u

Bosni i Hercegovini i ovlatenjima Visokog predstavnika10 ''Slubene novine Federacije BiH'', broj 1/94 od 30. marta 1994. godine

20

Na nivou drave uvedeni su takvi mehanizmi odluivanja da je praktino

nemogue donijeti bilo kakvu odluku protiv volje predstavnika bilo kog

konstitutivnog naroda. Pored Predstavniog doma, ustanovljen je i Dom

naroda, uveden je veto na osnovu vitalnih interesa za sva tri konstitutivna

naroda u oba doma, kao i kolektivno Predsjednitvo od tri lana, sa

Srbinom iz RS, i Bonjakom i Hrvatom iz Federacije.

Oba entiteta Ustavom BiH su obavezana da svoje ustave usklade sa dravnim

u roku od tri mjeseca. Mada je ovakva obaveza utvrena Ustavom, ovo nije

uinjeno u datom roku ili je uinjeno samo djelimino11.Ipak,napravljenjeizvjestan napredak koji je rijetko bio uinjen dobrovoljno, ve su, u pravilu,

iliVisokipredstavnikiliUstavnisud,donosiliodlukekojesupredstavljalenezaobilaznuobavezuzaodgovorneorgane.UpogleduUstavaRS,ovojeuinjeno nakon miljenja koje je dala Venecijanska komisija, po zahtjevu

Visokog predstavnika12. Ipak stoji injenica da su oba entitetska ustava bili konceptualno razliiti, gdje je RS zamiljena kao unitarni entitet sa

dominacijom Srba, a FBiH kao decentralizirana federacija u kojoj se na

federalnom nivou ovlatenja dijele izmeu Bonjaka i Hrvata.

Sljedei znaajan korak u ustavnom razvoju nainjen je na osnovu odluke

Ustavnog suda od 1. jula 2000. godine, u predmetu "konstitutivnostinaroda13".UstavnisudjerazmatraonekeustavneodredbeuRSkojeSrbimau RS daju privilegiran poloaj. Ustavni sud je odluio da su takve odredbe

nekompatibilne sa Ustavom BiH, te da pripadnici sva tri konstitutivnanaroda imaju ista prava u cijeloj Bosni i Hercegovini. Meunarodni pravni

instrumenti ugraeni u Ustav BiH nisu dozvoljavali davanje privilegija ve

dominantnim grupama, ve samo afirmativno djelovanje u korist manjina.

11 Kao primjer mogu posluiti ustavne i zakonske odredbe koje reguliraju pitanje simbola entiteta, himni, zastava,

kaoi,donedavnonasnazi,zakoniilidijelovizakonakojisureguliralinaplatuakciza,porezanaprometisl.12MiljenjeVenecijanskekomisijebrojCDL(1996) 56, final13 Odluka Ustavnog suda broj U 5/98. - ''Slubeni glasnik BiH'', broj 36/00

21

Odluka je imala dalekosene posljedice za oba entiteta, jer su oba entiteta

bila zasnovana na dominaciji Srba u RS i Bonjaka i Hrvata u FBiH.

Provedba odluke Ustavnog suda bila je predmet mnogobrojnih diskusija,

ukljuujui miljenja Venecijanske komisije (CDL-INF(2001)006 i CDL-

AD(2002)02414). Na kraju je postignut sporazum vodeih politikih stranaka uBiHi,uaprilu2003.ioktobru2002.godine,Visokipredstavniknametnuojeamandmanenaustaveentiteta15kojisubilidioovogsporazuma.Osnovnipristup koji je odabran zasnivao se na jednakosti konstitutivnih naroda na

cijeloj teritoriji. Odredbe o podjeli vlasti, ukljuujui veto na osnovu vitalnih

interesa, slino odredbama na dravnom nivou, uvedene su u oba entiteta

i u kantonima, a pravila po kojima se najznaajnija mjesta ravnopravno

dodjeljuju konstitutivnim narodima uvedena su u njihove ustave. Rezultat

ovog historijskog razvoja je da je BiH sada, s jedne strane, i dalje podijeljena

na zasebne jedinice dva entiteta, od kojih je jedan podijeljen na 10 kantona.

Sdrugestrane,predstavnicitrikonstitutivnanarodasuustavnoimalijakublokirajuu poziciju u razliitim jedinicama, ak i tamo gdje su predstavljali

vrlo ogranien broj glasaa.

Izuzetno ograniene odgovornosti koje je dravi dao Ustav BiH bile su

nedovoljne da se osigura funkcioniranje moderne drave. Koritenjem

nekih opih odredbi u Ustavu BiH i iroko tumaei odredbe, pokazalo se

moguim da se donekle proire ovlatenja na dravnom nivou. Primjeri su

uspostava suda na nivou BiH i prenos ili preuzimanje nadlenosti u poljima

odbrane, obavjetajne slube, pravosua i indirektnog oporezivanja16.

14 Miljenja Venecijanske komisije CDL-INF (2001) 006 i CDL-AD (2002) 02415 Odluka (Visokog predstavnika o donoenju amandmana na Ustav FBiH i RS radi provoenja djeliminih

odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine). - ''Slubene novine FBiH'', br. 3/01-37 i 39 i 10/01-19416 Sud Bosne i Hercegovine je formiran na osnovu odluke Visokog predstavnika za BiH, Wolfganga Petritscha,

20. novembra 2000. godine. Kasnije ovlasti i struktura su bitno proireni; prva faza reforme odbrane je provedena

tokom prethodnog perioda, a procesi u reformi odbrane su jo uvijek u toku, ali je ve sada sasvim izvjesno da

e ovlasti u pogledu odbrane biti prenesene sa entiteta na nivo BiH. Proces objedinjavanja policijskih struktura

je jo uvijek u toku, ali je prethodno formirano Ministarstvo sigurnosti BiH u okviru kojeg djeluju OSA i SIPA.

Upravazaindirektnooporezivanjejeformiranaioperativna.

22

II. PRAVNA PRIRODA USTAVA BiH

Shvatanje pravne prirode Ustava BiH je od sutinskog zanaaja za sve analize

ustavnogsistemauBosniiHercegovini.Ustavnisudjeusvojimodlukamatumaio pravnu prirodu Ustava BiH kao Aneksa 4. Mirovnog sporazuma,

odnosnokaojednogdijelatogsporazumakojiucjelinipredstavljaustavnu povelju Bosne iHercegovine i njegovog odnosa saUstavomRepublikeBosneiHercegovine.

S obzirom na to da je bio dio mirovnog ugovora, Ustav BiH je izraen

i usvojen bez uea graana BiH i bez primjene procedura koje bi dale

demokratski legitimitet. To predstavlja jedinstven sluaj ustava koji nikada

nije zvanino objavljen na zvaninim jezicima zemlje na koju se odnosi,

ve je usvojen i objavljen na stranom engleskom jeziku17.U vezi sa prethodnom injenicom, postavljaju se pitanja koja se tiu

odnosaUstavaBiHpremabivemUstavuRepublikeBosneiHercegovineiz 1993. godine, i odnosa izmeu Aneksa 4 prema drugim aneksima

Mirovnog sporazuma. Da li je Ustav BiH samo Aneks 4 ili ga ine i svi

ostali aneksi?

Poseban detalj predstavlja injenica da je Parlament Republike Bosne i Hercegovine jo 12. decembra 1995. godine izglasao ustavni zakono izmjenama i dopunama Ustava Republike Bosne i Hercegovine18 uijem lanu 1. se ovlauje Republika Bosna i Hercegovina da oblikuje

unutranjuorganizacijupremaUstavuBiHuokviruMirovnogsporazuma.

17 Zakljuiti prema predgovoru prvog Visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu, Carla Bildta, u Ustavnim

tekstovima OHR (izd.) Sarajevo, 1996, koji je u svakom sluaju dobra podloga za razjanjenje: ''The English

language contained in this booklet is the agreed text contained in the Peace Agreement. The Bosniac, Serb and

Croat texts which the parties have been using themselves. A legal expert from Sarajevo has looked at these texts,

and believes that each of them represents an accurate translation of the English'' (sic!).18Ustav RBiH. ''Slubeni list RBiH'', broj 5/93

23

Kao odreena vrsta ustavnopravne mentalne zadrke, u stavu 2. ovoglana propisuje se da Republika Bosna i Hercegovina moe proglasiti

Mirovni sporazum nitavnim u sluaju njegovog nesprovoenja i nastaviti

svoju dravnost u skladu sa Ustavom Republike Bosne i Hercegovine kao

meunarodnopravno priznate, suverene i nezavisne drave19.Ve u predmetu broj U 7/9720, Ustavni sud je, po zahtjevu Hrvatske

stranke prava 1861 i Bosanskohercegovake stranke prava 1861

odluivao o ustavnosti Mirovnog sporazuma. Obje stranke su, bez

poblieg argumentiranja, tvrdile da Mirovni sporazum nije u saglasnosti

sa Ustavom BiH. Ustavni sud je, na osnovu izuzetno turog obrazloenja,

objasnio da je taj Sud ustanovljen prema Ustavu BiH sa iskljuivim

zadatkom da ga (Ustav BiH) podrava, te odbio zahtjev da ispituje

MirovnisporazumnaosnovuUstavaRBiH.Usamojsutiniovaodlukaje pravilna, iako je Ustavni sud propustio da se upusti u razmatranjejeziki jasne odredbe lana XII/1 Ustava BiH koja izriito predvia da e

''Ustav stupiti na snagu po potpisivanju Opeg okvirnog sporazuma kao

ustavniakt,kojimseamandmanskizamjenjujeistavljavansnageUstavRepublike Bosne i Hercegovine''. U pozadini ove neobino formulirane

odredbe ''zamjenjuje i stavlja van snage'' stoji injenica da su ameriki

pravnici pisali tekst Ustava BiH. To znai da je Ustav BiH nastao

revolucionarno, prekidajui odnos sa odredbama starog Ustava Republike

BiHoizmjenamaUstavaitonesamoudijelukojinijeusaglasnostisastarimUstavomnegounjegovojcjelini.Poto jeUstavBiHstupionasnagu 14. decembra 1995. godine, on je, takoer, na osnovu odredaba

lana XII formalno derogirao spomenuti ustavni zakon od 12. decembra

1995.godine.PotosenapojedinimmjestimatekstaUstavaBiH,kaotoje odredba lana VI/3., lana X i lana XII, spominju rijei ''ovaj Ustav'', a

19 ''Slubeni list Republike Bosne i Hercegovine'', broj 49/9520 Odluka Ustavnog suda broj U 7/97 od 22. decembra 1997. godine

24

pri tome se misli, bez daljnjeg, na Aneks 4, moe se odgovoriti i na drugo

pitanje u pogledu odnosa izmeu Aneksa 4 i drugih aneksa. Problem

ovog pitanja se sastoji u tome da se utvrdi koji rang, u pogledu hijerarhije

normi, pripada ovim aneksima i da li odredbe drugih aneksa mogu sluiti

Ustavnomsudukaoosnovaispitivanja.Upogleduprvogdijelapostojiuve spomenutoj odluci U 7/97 jedno, po sebi nerazumljivo, obiter dictumrazjanjenje.UstavnisudjenaveodajeUstavBiHdonesenkaoAneks4 Mirovnog sporazuma. Iz toga proizilazi da ne moe postojati sukob

i mogunost spora izmeu tog Sporazuma i Ustava BiH. Ovaj obiter dictum bi se mogao shvatiti u smislu da Ustavni sud uspostavlja osnov

zapravno jedinstvo Mirovnog sporazuma. To znai da Ustavni sud daje Mirovnom sporazumu i njegovim aneksima isti ustavni rang i time, to e

jo iz kasnije sudske prakse jasnije proizai, objanjenje da se u sluaju

konflikta normi ne moe pozivati na vii rang Aneksa 4, nego da se sluaj

moe rijeiti jedino metodom harmonizirajue interpretacije. Iz ustavnog

ranga ostalih aneksa proizilazi i to da odredbe drugih aneksa ne slue

samo za sistematsko tumaenje Aneksa 4 nego i kao osnova ispitivanja za

Ustavni sud. Tako se pri interpretaciji Ustava BiH nisu samo i iskljuivo

upotrebljavale odredbe Ustava BiH, nego i odredbe drugih aneksa

Mirovnog sporazuma. U treoj i etvrtoj djeliminoj odluci predmeta broj

U 5/9821 (tzv. odluka o konstitutivnosti naroda uBiH),Ustavni sud jeupotrijebio direktno odredbe lanova I. i II. Aneksa 7. iz kojih je izvedena

zatitnaobavezaentiteta.Ustavnopravnopovezivanjebiloje,uostalom,izriito upuivanje na Aneks 7. u lanu III/5. Ustava BiH.

Sa ovakvim ustavnopravnim razumijevanjem ide zajedno i injenica da

Ustavnisudodbacujeapelacijeratione temporis, ako se albeni navodi odnose na dogaaje koji su se desili prije stupanja na snagu Ustava

BiH. U tom smislu, Ustavni sud je vidio vremensko ogranienje svoje

21 Odluka Ustavnog suda broj U 5/98. ''Slubeni glasnik BiH'', broj 36/00

25

nadlenosti. U pojedinim sluajevima radilo se o protezanju dogaaja u

period u kojem je Ustav BiH ve stupio na snagu22. U smislu zahtjeva koji

proizilazeizprincipajednakosti,Ustavnisudje,naosnovuindirektnogpreuzimanja sudske prakse amerikog Vrhovnog suda, zauzeo stanovite

da svaka ''prola de iure diskriminacija'', na osnovu injenja ili proputanja injenja, predstavlja povredu lana II/4. Ustava BiH.

Konano, na osnovu dosadanje sudske prakse moe se rei da Aneks 4.

Mirovnogsporazumapredstavljaustavnu poveljuBosneiHercegovine,te da 15 meunarodnih sporazuma o ljudskim pravima iz Aneksa I.

naUstavBiH,koji se direktnoprimjenjujuuBosni iHercegovini bezpotrebepravnetransformacije,kaotoiMirovnisporazumiostalianeksipredstavljaju formalno ustavno pravo drave23. Izdvojenu vrijednostzasluuje Evropska konvencija24 injeniprotokoli.Onajepravno,kaoisporazumi iz aneksa na Ustav BiH, na osnovu lana II/2. Ustava BiH, ne

samodirektnoprimjenjiva,negoimaprioritetnad svakim drugim pravom.Time se postavlja pitanje njenog poloaja unutar piramide cjelokupnog

pravnogsistemaBosne iHercegovine.Drugopitanjebibiloda li seusluaju njenog konflikta sa normama Ustava BiH, moe stati na stanovite

prvenstva Evropske konvencije i tretirati je kao paramount law on the land s ciljem da se ostane na liniji tumaenja koje je dao ameriki Vrhovni sud u svom sluaju Marbury v. Madison25.OvopitanjejeUstavnisuddosada izbjegao, meutim, ve ubrzo e morati odgovoriti na ovo pitanje s

obzirom da je podnesen zahtjev koji upravo pokree pitanje usklaenosti

nekih odredbi Ustava BiH sa Evropskom konvencijom.

22 Odluka Ustavnog suda broj U 18/00. - ''Slubeni glasnik BiH'', broj 30/0223 Marko, Joseph: Pet godina ustavnog sudstva u Bosni i Hercegovini : Prva bilansa24 Objavljena u ''Slubenom glasniku BiH'', broj 6/99.25 Odluka Vrhovnog suda SAD, Marbury v. Madison iz 1803. godine. Ovom odlukom Vrhovni sud SAD-a je po

prvi put preispitao ustavnost nekog zakona iako nije imao takvu, Ustavom SAD-a, utvrenu nadlenost.

26

III. USTAV BiH I PRAVO EU Argumentacija koja moe dati odgovor na temu odnosa Ustava BiH i

Evropske konvencije moe se kretati u dva pravca: prvo, odnos Ustava

BiH i Evropske konvencije kao meunarodnog sporazuma iji je Bosna i

Hercegovina potpisnik i dru go, odnos Evropske konvencije kao ustavnog

principasadrugimustavnimodredbama.Dabiseboljeobjasnilapravnapriroda Evropske konvencije kao meunarodnog ugovora, kao slikovit

primjer moe posluiti proces koji se upravo sada deava na evropskom

kontinentu: stvaranje novog jedinstvenog pravnog poretka EU utemeljenog

na meunarodnim ugovorima.

Vrlo je znaajan pristup koji su koristile pojedine drave u pogledu

adopcije i transformacije meunarodnih ugovora. Od tog pristupa je

zavisila pravna snaga tih ugovora i utjecaj koji su oni imali na ustavne

sisteme drava-lanica i onih koje su to eljele postati, to je sluaj i

sa Bosnom i Hercegovinom. Principi koji su ovdje objanjeni mogubiti teorijsko-praktina pozadina za proces koji je Bosna i Hercegovina

zapoela u pravcu pribliavanja EU.

Iako se Bosna i Hercegovina trenutno nalazi tek na poetku dugog

procesa pribliavanja evropskim integracijama, taj proces se ve sada

mora promatrati sa aspekta ustavnih pretpostavki za njegovo uspjeno

okonanje. Sasvim je izvjesno da trenutna ustavna struktura predstavlja

ogromnu tekou na ispunjenju postavljenih ciljeva, a oni se prvenstveno

odnose na uspostavu demokratskog drutva zasnovanog na vladaviniprava i slobodnim demokratskim izborima, uspostavi trine ekonomije.

Iako ovi uvjeti izgledaju lako ostvarivi, njihovo ispunjenje se posmatra

iskljuivo sa kvalitativnog aspekta, pa samim tim njihovo formalnoispunjenje ne predstavlja cjelovitost izvrenja preuzetih obaveza.

27

Logino pitanje koje se postavlja na ovoj taki razvoja odnosa Bosne

i Hercegovine svakako jeste ustavni temelj i ustavne pretpostavke zanastavak procesa integracija. Kada bismo Bosnu i Hercegovinu posmatrali

kao jednu kuu u kojoj ive dojueranji neprijatelji, sa podjelama i sa

mehanizmima odluivanja, kako je to utvreno Ustavom BiH, jasno je

da za napredak u kui, sa tako kompliciranim mehanizmom odluivanja,

mora postojati savrena bratska harmonija i podjednaka volja za tim napretkom. Oigledno je da u Bosni i Hercegovini ta politika volja ne

postoji ak ni na bazi zajednikih interesa za sve njene graane. Takoer je

jasno da je sveprisutna tendencija blokiranja svih politikih procesa koji bi

vodili kreiranju efikasnog mehanizma odluivanja, zastupanja i konanog

prevazilaenja teritorijalnih podjela koje Bosnu i Hercegovinu vode, ne

u proces integracija, ve upravo obrnuto, u proces dezintegracija. Ipak,

Ustav BiH, uz sve svoje mane i kontradiktornosti, sadri pretpostavke za

voenje procesa integracija u pravom smjeru. Naravno, osnovni problem

je efektivna primjena postojeih ustavnih rjeenja i esto iskrivljavanje

znaenja pojedinih principa u svjetlu postizanja politikih ciljeva.

lan I/2. Ustava BiH26 utvruje kako slijedi:

''Demokratski principi

Bosna i Hercegovina e biti demokratska drava, koja e funkcionirati na

osnovu vladavine prava i slobodnih i demokratskih izbora27.''

lan I/4. Ustava BiH glasi:

''Kretanje dobara, usluga, kapitala i osoba

PostojislobodakretanjairomBosneiHercegovine.BosnaiHercegovinai entiteti nee ometati punu slobodu kretanja, lica, roba, usluga i kapitala

26Bosnia and Herzegovina, Essential texts.-2ndrevisedandupdateded.-OHR27UovomradujekoritenneformalniprevodUstavaBiH.

28

irom Bosne i Hercegovine. Nijedan entitet nee provoditi bilo kakvu

kontrolu na granici izmeu entiteta.''

Navedene odredbe Ustava BiH predstavljaju sutinu ekonomskih interesa

koji su vodili evropske drave u pravcu stvaranja onoga to se danas

zove Evropska unija. To su, u uvjetima koji su vladali nakon Drugog

svjetskog rata, prvenstveno bili ekonomski interesi koji su bili izraeni

kroz uspostavu tzv. etiri slobode Evropske unije - sloboda kretanjadobara, usluga, kapitala i osoba. Bez njihovog ugraivanja u same temelje

evropske graevine ne bi bilo ni Evropske unije. U svrhu zatite ove etiri

slobode (koje su bile osnov za zakljuivanje svih osnivakih ugovora),

ustanovljen je i Sud pravde koji je kroz svoje tumaenje, izmeu ostalog

i ovih sloboda, definirao njihovo znaenje28.

Oveetiri slobode su, kako smo to vidjeli, ve ugraene u temeljne principe ustavnog ustrojstva Bosne i Hercegovine. Njihovo znaenje je, kako je

ve navedeno, definirano kroz sudsku praksu Evropskog suda pravde

koja se konstantno razvija i to najee u pravcu jaanja ovlasti Unije.

Mada to tumaenje nije pravno obavezujue za Bosnu i Hercegovinu, s

obzirom da nije lanica EU, sasvim je jasno da se one ne mogu tumaiti

na drugaiji nain ukoliko se eli postati lanicom EU. Meutim, esto se

u Bosni i Hercegovini postavlja pitanje ispunjenja njenih meunarodnih

obaveza,ausutiniosnovniproblempredstavljatemeljnonepotivanjesopstvenog Ustava, pa su zbog toga esto u pravnom sistemu egzistirali

entitetski zakoni koji su predstavljali flagrantno krenje ustavnih obaveza

kakav je bio i Zakon o akcizama RS i itav niz slinih zakona u FBiH

i RS koji su regulirali nain kretanja dobara, lica, kapitala i usluga.

Poreskiicarinskisistemisubiliijouvijeksuudobrojmjeripotpunoodvojeni i funkcioniraju neovisno jedan od drugog. Proces je iao u

28 Vidjeti: Vukadinovi, Radovan: Pravo Evropske Unije.-Megatrend.-Beograd,2001.-str.107idalje

2

potpuno suprotnom pravcu od procesa harmoniziranja entitetskih propisa

i stvaranja zajednikog trita, a da se ne pominje stvaranje jedinstvenog

trita na teritoriji Bosne i Hercegovine29.

Konano, moe se rei da Ustav BiH sadri temeljne principe prava

EU. Formalno pravno gledano, navedene ustavne odredbe predstavljaju

dobre polazne osnove za uspjeno voenje procesa integriranja u EU,

ali integracijske snage u Bosni i Hercegovini moraju snano insistirati

na ispunjenu ustavnih obaveza i koristiti sve ustavne mehanizme da

bi svi odgovorni subjekti ispunili svoje ustavne obaveze. Zbog sveganavedenog, od izuzetnog je znaaja sagledati nain na koji se pravo EU

transformira u pravne sisteme drava lanica, a time dati i djelimian

mutatis mutandis odgovor na pitanje odnosa Ustava BiH i Evropske konvencije kao meunarodnog sporazuma.

29 Odluka Ustavnog suda, broj U 68/02 od 25. juna 2004. godine

30

IV. PRINCIPI MEUNARODNOG PRAVA I PRAVO EU

U okviru razmatranja odnosa meunarodnog i unutranjeg prava, neodvojiv

dio ine pojmovi i razlike izmeu monistikih i dualistikih pravnih

sistema, jer o njima, u velikoj mjeri, ovisi i utjecaj kojeg meunarodno

pravo ima na razvoj ustavnih sistema u pojedinim dravama. Nain na koji

se meunarodno pravo inkorporira u pravne poretke je najlake objasniti

na primjeru Evropske Unije, i u okviru tog primjera odnos prava EU

prema nacionalnim pravima drava-lanica. Prilikom razmatranja ovih

tema, uvijek treba imati u vidu da je i Evropska konvencija, bez obzira

na njenu poziciju u Ustavu BiH, i meunarodni ugovor ratificiran 12. jula

2002.godine,pazbogtogaiodgovorinakojesuuovompoglavljudatateorijska i praktina pozadina, ine kljuni detalj u mozaiku argumenata o

odnosu Ustava BiH i meunarodnog prava pa time i Evropske konvencije,

odnosno o supremaciji meunarodnog prava nad ustavnim poretkom u

BosniiHercegovini.

1. Ope napomene

Za evropske drave, pojam evropeizacije prava jepostaoproceskojimpojedine drave razliitim metodama prihvataju pravo EU. Inae,

evropsko pravo u uem smislu je pravo EU-a. Judikatura Evropskog

suda pravde (u daljnjem tekstu: Sud pravde) postigla je adekvatnadostignua u obliku temeljnih prava kao opih pravnih naelapokojimaevropskopravepostaje,analognorimskompravu,gotovopretorijanskimpravom30. Evropsko pravo u irem smislu je pravo Vijea Evrope sa svojim dostignuima koja se oituju u sudskoj praksi Evropskog suda

30 Hberle, Peter: Ustavna drava. - Politika kultura. - Zagreb, 2002

31

za ljudska prava. Austrija i vicarska idu pionirski ispred drugih lanova

Vijea Evrope dajui Evropskoj konvenciji ustavni rang31. U Bosni iHercegovini je Evropskoj konvenciji takoer dat ustavni rang, ak i prije

nego to je Bosna i Hercegovina postala lanicom Vijea Evrope to je

jedinstven sluaj u Evropi. Time je Evropska konvencija dobila jasnu

ustavnu dimenziju i predstavlja temeljni stup na kojem poiva ustavno

ustrojstvoBosneiHercegovine.

Radi boljeg razumijevanja procesa evropeizacije prava neophodno je analizirati temeljne karakteristike meunarodnog prava i pojedinih

pravnih sistema u evropskim dravama u svjetlu obaveze potivanja

preuzetih meunarodnih obaveza. Zato je uope bitno baviti se ovom

problematikom? Odgovor na ovo pitanje nudi i odgovor na pitanje

odgovornosti Bosne i Hercegovine u procesu provoenja meunarodnih

obaveza i procesu integriranja Bosne i Hercegovine u meunarodne

tokovezatamogupostojatiustavnepreprekeupogledufunkcionalnostidrave i sposobnosti da se izvravaju preuzete meunarodne obaveze.

Naravno, u okviru tog procesa, neophodno je ispunjenje velikog broja

obaveza koje su esto u koliziji sa trenutnom pravnom strukturom jedne

drave. Prihvatanje obaveza koje proistiu iz meunarodnih ugovora su

kljuni momenat za jednu dravu, jer na taj nain ona prestaje biti entitet

za sebe i postaje punopravnim lanom mnogo ireg okruenja. Zbog svega

ovoga jako vano je znati ta taj proces nosi sa sobom, odnosno kakve

obaveze u pogledu primjene meunarodnih ugovora stoje pred Bosnom

i Hercegovinom. Iako tema ovog rada nije proces pribliavanja Bosne i

Hercegovine EU, nego odnos Ustava BiH i Evropske konvencije, treba

imati na umu da je Evropska konvencija i za drave-lanice EU jedan od

prvih opeprihvaenih pravnih akata i da je upravo Evropska konvencija,

31Bleckmann,A.:Verfassungsrang der Europischen Menschenrechtskonvention?. - EuGRZ, 1994. str. 149 i dalje

32

odnosno Evropski sud za ljudska prava, testirao pravne mehanizme

primjenejednogtakvogakta32. Pored Evropskog suda za ljudska prava, Sud pravde je gradio svoje stavove na temelju meunarodnih ugovora,

prihvaenih od strane drava-lanica EU, a svi zajedno su gradili evropsku graevinu kojoj tei i Bosna i Hercegovina.

2. ODNOS MEUNARODNOG I UNUTRANJEG PRAVA

Meunarodno pravo je sistem pravila koja na pravni nain ureuju

odnose izmeu subjekata toga prava. Meunarodno pravo je sistem

pravnih pravila u smislu da se pretpostavlja da ono u svojoj ukupnosti

nema praznina. Pravila pozitivnog meunarodnog prava koja proizlaze

iz svih njegovih izvora, tj. iz svih ugovora na snazi, sva opa i posebna

obiajna pravila, primjenjiva opa naela prava te relevantni jednostrani

akti drava, mogu se obuhvatiti zajednikim nazivom meunarodnog

pravnog poretka, u najirem znaenju te rijei33.

Tvrdnje da meunarodno pravo nije pravo zato to njegova pravila

nisu zatiena efektivnom dravnom sankcijom nisu tane34. Isto tako,neispravne su tvrdnje koje odriu pravni znaaj meunarodnom pravu

i stoga to se njegova pravila preesto kre i to su u meunarodnim

odnosimasilaiodnossnaganavodnopresudnielementi,anepravo.

Pravna pravila postoje samo tamo gdje je mogu izbor ljudskog ponaa-

nja i gdje je neophodno ta ponaanja regulirati na nain da se neka od

32 Vidjeti opirnije: Van Dijk, P.; G.J.H. van Hoof u saradnji sa A.W. Hering; J.G.C. Schokkenbroek; B.P.

Vermuelen; M.L.V.M. Viering; L.F. Zwaak: Teorija i praksa Evropske konvencije o ljudskim pravima. - Kluwer

Law International. - 1998. - str. 1620.33 Degan, V. .: Meunarodno pravo.- Pravni fakultet Sveuilita u Rijeci, 200034 Austin, John: Lectures on Jurisprudence or the Philosophuy of Positive Law. - 5th ed. - London, 1885. - p.

173,183

33

njih dopuste, zabrane, ili ogranie. Stoga je svako od pravnih pravila

fiziki mogue prekriti. Veina pravila domaeg i meunarodnog prava

se kri, jer ih je pravnom zabranom i sankcijom nemogue sasvim

sprijeiti. Zbog toga je pitanje efektivnosti pravnog poretka u nekoj

dravi, ili meunarodnog pravnog sistema, u smislu potpune prevencije

nedoputenih djela sasvim relativno. U normalnim stanjima svi su ti

poreci efektivniji nego u razdobljima pobuna, revolucija, graanskih

ratova i meunarodnih sukoba.

Ipak, meunarodno pravo se razlikuje od domaeg prava pojedinih drava.

Subjekti domaeg prava su ovjek pojedinac i pravna lica, a glavni subjekti

meunarodnog prava su neovisne drave i meunarodne organizacije35.Glavniizvoriunutranjegpravasuustav,zakoniipodzakonskiaktikojedonosi centralna dravna vlast, a izvori meunarodnog prava su ugovori,

obiaj, opa pravna naela i neki jednostrani akti drava. Domae (unutra-

nje) pravo je preteno pravo subordinacije, jer su njegovi subjekti

potinjeni tome pravu koje propisuje dravna vlast. Meunarodno pravo

je pravo koordinacije, jer se ono stvara,mijenja, dokida i primjenjujeu odnosima jednakih drava i drugih subjekata koji su mu u naelu

potinjeni slobodnom voljom. Neovisne su drave u meunarodnom

pravnomporetkuudvostrukojulozinosilacapravaiobaveza,testvaralacameunarodnog prava36.

Pitanje odnosa meunarodnog i unutranjeg prava je veoma vano za

svakogapravnikakojiradiuzakonodavnim,izvrnimisudskimtijelimadrave ili se bavi advokaturom. Nauka, ali ni pravni sistemi u pojedinim

dravama u njihovom razvoju ne dovode u tom pogledu do sasvim

jednakih rjeenja.

35 U nekim sluajevima i pojedinci imaju meunarodnopravni subjektivitet kao i izbjeglice i ratni zloinci. 36 Degan, V..: Meunarodno pravo.- Pravni fakultet Sveuilita u Rijeci. - 2000

34

U sluajevima zakljuivanja meunarodnih ugovora, prava drava

ugovornica inkorporiraju se prema pravilima meunarodnog prava.

Meunarodno pravo, meutim, nije razvilo sopstvena ili univerzalna

pravila o nainu unoenja sopstvenih normi u pravne poretke. Normama

meunarodnog prava jedino je nametnuta obaveza dravama da obezbijede

njihovo potovanje na sopstvenoj teritoriji. Dosadanja praksa pokazuje

da su pri tomekoritena u osnovi dvametoda:metod transformacije imetod adopcije. Izbor jednog ili drugogmetoda direktno je uvjetovanprihvatanjem dualistikog ili monistikog shvatanja meunarodnog

prava37.

3. Dualistiko shvatanje

Prema dualistikom shvatanju meunarodno i unutranje pravo su dva

odvojena, ali ravnopravna i meusobno neovisna pravna poretka. Ukoliko

se u nekoj dravi usvoji zakon koji je suprotan njenoj meudravnoj

obavezi, njeni sudovi i drugi unutranji organi primjenjivat e samo

zakon. Ali to, po tome shvatanju, ne iskljuuje meunarodnu odgovornost

te drave kao subjekta meunarodnog prava zbog krenja njene

meunarodne obaveze38.

Zbog toga se, prema tome shvatanju, meunarodna pravila moraju

prethodno transformirati u zakone drave. To bi znailo da e svaki

novi suprotan zakon derogirati tako transformirane obaveze te drave iz

ugovora koji je na snazi. Ali, u pogledu meunarodnih ugovora, veina

pristaadualizmadanasdoputaustupak.Onismatrajudatransformacijanije neophodna, nego je dovoljno da pravilo iz ugovora bude prihvaeno(teorijaadopcije).Zatojekodugovoradovoljnodaonibudusklopljeni

37ibid.38ibid.

35

(ili ratificirani), a nije potrebno da budu pretvoreni u zakon pa da tek onda

moguderogiratizakon.

4. Monistiko shvatanje

Prema monistikom shvatanju, meunarodno i unutranje pravo su dijelovi

jedinstvenog pravnog poretka koji prua i naela o rjeavanju sukoba

izmeu propisa unutranjeg prava neke drave i meunarodnog prava.

Propisi meunarodnog prava utiu na propise unutranjeg, i obrnuto. Iz

toga shvatanja proizilazi da bi sudije u nekoj dravi, kada primjenjuju

unutranje propise, morali neprestano imati na umu da njihove odluke

ne budu u suprotnosti sa meunarodnim obavezama njihove zemlje,

pogotovonesonimaizugovora39.

Treba zanemariti gledite o primatu unutranjeg prava nad meunarodnim,

jer kao to je i ovjek drutveno bie i ne moe ivjeti izvan zajednice, tako

ni jedna drava ne moe opstati bez razliitih odnosa sa drugim dravama

u susjedstvu, ali i ire u svijetu. Najbolji primjer predstavljaju nove

drave kojima je prva briga da, nakon proglaenja njihove neovisnosti,

steknu meunarodno priznanje od drugih drava, te da im prije postanu

punopravnim lanicama UN i regionalnih organizacija podruja kojem

pripadaju kao to je Evropska unija. I mada pojedinac nije direktni subjekt

meunarodnog prava, u sve iroj primjeni zatite kulturnih, graanskih,

socijalnih i posebno ljudskih prava, on je centralni subjekt zbog kojeg

te norme i postoje. Standardi te zatite propisani su meunarodnim

konvencijama i oni snano prodiru u unutranje pravo drava. Sudovi

i drugi dravni organi ne mogu te standarde ignorisati, naroito ako je

drava koja je u pitanju strana-ugovornica tih konvencija.

39ibid.

36

5. Inkorporacija meunarodnog prava na primjeru prava EU

Bez obzira na odreena neslaganja koja postoje u pravnoj teoriji u

pogledu pravne prirode, nema sumnje da osnivaki ugovori EU po nainu

nastankapredstavljajupristupanjaUniji40.Otuda seuunutranjapravadrava lanica unose prema pravilima meunarodnog prava.

Meunarodno pravo, meutim, nije razvilo sopstvena ili univerzalna

pravila o nainu unoenja sopstvenih normi u nacionalne pravne

poretke41 nego je normama meunarodnog prava nametnuta obaveza dravama da obezbijede njegovo potivanje na sopstvenoj teritoriji.

Zainteresovanim dravama ostavljena je sloboda izbora najpogodnijih

metoda unoenja meunarodnih ugovora u unutranje pravo. Dosadanja

praksa pokazuje da su kod unoenja meunarodnih ugovora koritena u

osnovidvametoda:metodtransformacijeimetodadopcije.Izborjednogili drugog metoda direktno je uvjetovan prihvaenom dualistikom ili

monistikom koncepcijom o odnosu meunarodnog i unutranjeg prava42.U tom smislu uvoenje komunitarnog prava preko Osnivakih ugovora

u unutranja prava predstavlja preduvjet za njihovo priznavanje kao

vaeeg ili pozitivnog prava, kao i za priznavanje direktnog dejstva. Ono

to, meutim, sutinski razlikuje ove metode su pomenuti akti i radnje

koje preduzimaju drave43.

40 Hirschler; Cimermman: Westeuropische Integrationsverdnde Recht. - Moskva, 1987. Navode, pozivajui

se na lan 5. Beke konvencije o pravu meunarodnih ugovora, da osnivaki ugovori predstavljaju mnogostrane

meunarodne ugovore.

Tunkin:Teorija meunarodnog prava. - Moskva, 1970. - str. 362, 366. Smatra da su u pitanju meunarodni ugovorisui generis, na koje se ipak primjenjuju osnovna naela meunarodnog ugovornog prava. 41 Winter: Direct Applicability and Direct Effect Two Dinstinct and Different Concepts in Community Law.-9CMLRev. (1972) 425. - p. 42642 Schermers; Wealbroeck: Judicial Protection in the Euroepan Communities. - Kluwer, 1992. - p. 104. - t. 202.43 Vukadinovi, Radovan: Pravo Evropske Unije.-Megatrend.-Beograd,2001

37

6. Metod transformacije

Metod transformacije karakterie dualistiko shvatanje meunarodnog

prava, to znai da meunarodno pravo ne obavezuje drave po samoj

svojoj prirodi, niti ini dio njihovih unutranjih sistema. Prema tom metodu,

da bi meunarodno pravo bilo uvedeno u unutranje pravo, potrebno ga je

transformisati, tj. donijeti poseban akt kojim drava izjavljuje da odobrava

njegovu primjenu na svojoj teritoriji. Najee to ine parlamenti u skladu

sa ustavnom procedurom. Primjenom ove metode, parlamenti izraavaju

slobodno svoju volju, i time su u prilici da ouvaju dravni suverenitet.

Ugovori zakljueni na takav nain ne postaju automatski dio unutranjeg

prava pa se vlade mogu obavezati jedino da e preduzeti sve mjere da

tako zakljueni ugovori budu ratificirani od strane domaih predstavnikih

organaidateknakontogadobijusnagupravanaunutranjojteritoriji.

Metod tranformacije u ovom obliku ne koristi nijedna od drava lanica,

iako su tipini predstavnici dualistikog shvatanja Velika Britanija, Danska

i Irska. Neto blau varijantu ovog metoda koriste Italija i Njemaka.

Vlade te dvije drave ne mogu pristupiti meunarodnim ugovorima dok

ne obezbijede odobrenje svojih parlamenata, a parlamenti mogu samo u

potpunosti odobriti ili odbiti, ali ne i mijenjati meunarodni sporazum. U

Njemakoj se to odobrenje daje u formi zakona kojim se meunarodno

pravoautomatskiinkorporirauunutranjipravniporedak.Ukonkretnojprimjeni ovakvog metoda inkorporacije, posebno u Italiji i Njemakoj,

sudovi su bili suoeni sa odreenim problemima, koji su doli do izraaja

i prilikom primjene komunitarnog prava. Poto meunarodni sporazumi

imaju istu pravnu snagu kao i unutranji zakoni, ustavni sudovi ovih

drava su bili pozvani da ocijene njihovu ustavnost i zakonitost44.Zbog

44 Schermers, V. - op. cit. - p. 209. - koji se u napomeni 498 poziva na Rupp: Judicial Review of International

Agreements: Federal Republic of Germany. - 25 AJCL (1977). - p. 286302

38

toga je Njemaka, tek nakon pozitivne ocjene Saveznog ustavnog suda

(vidiodlukuupredmetu:Manfred Brunner and Others v. The European Union Treaty, 2 BvR 2134/92 i 2159/92, objavljenu u 1994. godini),

posljednja ratificirala Ugovor o osnivanju Evropske unije45.Primjenaovogmetodaupraksipokazujenekolikonedostataka.Toje,poredsporostiprocesaiopasnostidaseoriginalnitekstsporazumaneizmijeni,posebno i injenica da transformacijom meunarodno pravo postaje dio

nacionalnog prava pa time i podlono utjecaju zakonodavne vlasti pa time i

de facto izmjeni njegovog znaenja, a to ne bi dovelo do povrede obaveze

iz meunarodnog ugovora, jer je on postao dio domaeg pravnog sistema.

Praktine posljedice prihvatanja ove teorije su u tome to meunarodno

pravo, nakon unoenja u unutranje pravo drave lanice, gubi elemente

meunarodnog i ini dio unutranjeg prava. To podrazumijeva da e se na

njegovu primjenu i tumaenje primjenjivati pravila unutranjeg prava46.

7. Metod adopcije

Prema monistikom shvatanju pravo se tretira kao univerzalna jedinstvena

pojava ije sastavne dijelove ine meunarodno i unutranje pravo. U

ustavima drava koje prihvataju ovakvo shvatanje (Francuska, Belgija,

Holandija, Luksemburg, Grka, panija, Portugal) odreena je obaveza

domaih sudova da neposredno primjenjuju meunarodno pravo. Poto

meunarodno pravo obavezuje samo po sebi to nije potrebna bilo kakva

mjera transformacije. Meutim, to ne znai da se pravilima meunarodnog

prava ipso facto priznaje i superiornost nad konfliktnim pravilima unutranjeg prava47. Ovo pitanje se u naelu ne rjeava prema pravilu

45VidjetiPresuduSaveznogustavnogsudaupredmetuManfred Brunner and Others v. The European Union Treaty, (2BvR 2134/92 & 2159/92) objavljenu u 1 CMRL (1994) 5746 Lasok; Bridge: Law & Institutions of the European Communities. - London, 1987. - p. 29047 Schermers. - op. cit. - str. 108. - t. 210

3

lex posterior derogat lex priori, ve prema obrnutom pravilu. Ipak, u

sluajevima kad je konfliktni propis unutranjeg prava donijet kasnije,

odstupa se od navedenog pravila i superiornost meunarodnog prava se

izvodiiznjegoveprirode48.

Kada se primjenjuje metod adopcije, pitanje naina unoenja komunitarnih

pravila u unutranja prava drava lanica se praktino ne postavlja.

Inkorporiranjem Ugovora o osnivanju u unutranje pravne sisteme drave

lanice su se obavezale na njegovo potivanje i sprovoenje. Kako je

odredbamaUgovoraoosnivanjuustanovljenadirektnaprimjenapravila,to je njihova vanost automatski obezbijeena bez bilo kakvih dodatnih

akata drava lanica.

8. Odnos komunitarnog prava prema nacionalnom pravu na primjeru EU

Odnos komunitarnog prava prema nacionalnim pravima drava lanica

odreen je naelom superiornosti i autonomije komunitarnog prava.

U jurisprudenciji Suda pravde i pravnoj teoriji ova naela su razliito

objanjavana49. Nakon to je komunitarno pravo unijeto u unutranje pravne poretke drava lanica postavlja se pitanje njegovog hijerarhijskog

odnosapremanormamanacionalnogprava.

Neposredno nakon stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Evropske

ekonomske zajednice, u jednom od prvih sluajeva50Sudpravdejebiopozvan da u formi odluke o prethodnom pitanju odredi odnos komunitarnog

prava sadranog u Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i

elik prema nacionalnom pravu. U tom sluaju Sud pravde je obavezao

48 Vukadinovi, Radovan: Pravo Evropske Unije.-Megatrend.-Beograd,200149 Primjeri sudskih odluka su navedeni u tekstu i fusnotama ovog poglavlja. 50 Sluaj Humblet protiv Belgije (1960) ECR, 559

40

Belgiju da ukine unutranje mjere nametnute zakonom o porezima iz1948.godine,kojesubileusuprotnostisakomunitarnimpravom.Svojuodluku Sud pravde je zasnovao na uobiajenom monistikom shvatanju

meunarodnog prava51. U obrazloenju odluke Sud pravde je, izmeu

ostalog, istakao da: ''Ova obaveza oigledno proizilazi iz Ugovora o

osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik i Protokola o privilegijama i

imunitetima koji imaju snagu prava u dravama lanicama nakon njihove

ratifikacije i kao takvi imaju prioritet nad nacionalnim pravom52''. Ovakvo

monistiko shvatanje komunitarnog pravnog sistema prihvaeno je i u

dijelupravneteorije.

U sluaju Costa protiv ENEL53, Sud pravde je zauzeo stav da je:Prioritet komunitarnog prava potvren odredbama lana 189 Ugovora o

osnivanju, odreivanjem da su pravila obavezujua i direktno primjenjiva

u svim dravama lanicama. Ova odredba, koja niim nije uslovljena,

bi ostala bez znaenja ako bi drava mogla jednostrano ponititi njeno

dejstvo putem legislativnih mjera kojima bi se priznala superiornost

nad komunitarnim pravom. Stoga bi: ''Unoenje odredbi komunitarnog

prava u zakonodavstvo svake drave lanice i, uopenije, uslova i duha

Ugovora, bilo nemogue ako bi se to inilo jednostranim i kasnijim

mjerama drava lanica na bazi reciprociteta. Takve mjere ne mogu

biti u suprotnosti sa komunitarnim pravnim sistemom. Sprovoenje

komunitarnog prava ne moe biti razliito od drave do drave zavisno

od domaeg prava, a da se time ne dovede u pitanje ostvarenje ciljeva

Ugovora postavljenih u lanu 5(2), i ne stvore razlike koje su zabranjene

lanom 7.'' (vidi mutatis mutandis odluku u predmetuFlaminio Costa protiv ENEL). Iz navedenoga se moe izvui zakljuak da pravo, koje

potie iz ugovora o osnivanju, kao nezavisni izvor prava, ne bi moglo biti,

51ParryandHardy:EEC Law. - London, 1981. - p. 87. - t. 70252 (1960) ECR. - p. 569. - navedeno prema Parry and Hardy. - op. cit. - p. 87. - t. 70253 Sluaj 6/64. - Flamino Costa v. ENEL (1964) ECR, 585

41

zbog svoje specifine i orginalne prirode, potisnuto nacionalnim pravom,

adasepritomneugrozinjegovkarakter54.

U svojim kasnijim odlukama Sud pravde je dosljedno primjenjivaoshvatanje o autonomiji i sui generis prirodi komunitarnog prava. Uodluci u sluaju Molkere55, Sudpravdejenaveo dajekomunitarnopravo''potpuno nezavisno od zakonodavnih akata drava lanica. Slino stavu

Suda pravde, nacionalni sudovi su prihvatili autonomiju komunitarnog

prava. Njemaki Savezni ustavni sud je u odluci Bundesverfassungsge

richt, od 29. maja 1974. godine, priznao komunitarnom pravu poseban

status, navodei da ono ne ini ''ni dio nacionalnog pravnog sistema, ni

meunarodnog prava, ve formira nezavisan sistem prava koji proistie iz

autonomnogpravnogizvora56''.

U praksi se pokazalo da u onim dravama koje su prihvatile monistiku

koncepciju ne nastaju problemi kod direktne primjene komunitarnogprava, jer se sva pravila meunarodnog prava uvode u domai pravni

poredak bez bilo kakvih nacionalnih mjera. U odnosu na unutranja prava i

eventualnisukobzakona,komunitarnompravusepriznajesuperiornost.

U Francuskoj je Counseil d'Etat, kao vrhovni upravni sud, povremeno

odbijao da prizna superiornost komunitarnog prava nad kasnijedonijetim normama unutranjeg prava. Njemaki vrhovni finansijski sud

Bundesfinanzhof57 je, takoer, pokuao osporiti primatkomunitarnomnadunutranjimpravom.OvakvopostupanjefrancuskogCounseil d' Etat jetrajao do 1989. godine kada je, nakon to je Ustavni savjet Francuske

svoju odluku o zakonitosti izbora lanova nacionalne skupine donio na

54 Vukadinovi, Radovan: Pravo Evropske Unije.- Megatrend.-Beograd,200155 Sluaj 28/67. - Molkerei-Zentrale Westfalen-Lippe GmbH v. Hauptzollamt Paderborn, (1968) ECR,14356 Odluka Bundesverfassungsgericht, od 29. maja 1974. godine. - 2 CMRl 54957Publlications of the P.C.I.J. - Series B. - No. 15. - p. 17

42

osnovu poreenja spornih odredbi sa Evropskom konvencijom o ljudskim

pravimaiosnovnimslobodama,Counseil d' Etat napustioovakavstav58.Za razliku odCounseil d' Etat, francuski Kasacioni sud je ve 1975. godine u vodeem sluaju Cafes Jacques Vabre59, komunitarnompravupriznao superiornost nad unutranjim pravom, pozivajui se na odredbe

lana 55. Francuskog Ustava. U svojoj odluci Kasacioni sud je naveo da

je Ugovorom o osnivanju ''...stvoren poseban pravni sistem integrisan u

pravne sisteme drava lanica. Zbog svoje posebne prirode, tako stvorena

pravila su direktno primjenjiva na dravljane u dravama lanicama i

obavezuju nacionalne sudove da ih primjenjuju.''

Druge drave lanice, odnosno njihovi sudovi, koje su prihvatale

dualistiku koncepciju su direktnu primjenu komunitarnog prava

bazirali na ustavnim odredbama o ratifikaciji Ugovora o osnivanju.

Njemaki Savezni Ustavni sud je to u sluaju Ltticke obrazloio na

sljedei nain: ''Samom ratifikacijom Ugovora o osnivanju, u skladu sa

lanom 24. stav 1. Ustava, nezavisni pravni poredak Zajednice postao

je dio domaeg pravnog poretka ije dejstvo i primjenu u domaem

pravu moraju obezbijediti njemaki sudovi60''. Prema naelu direktnog

dejstva, nacionalni sudovi su duni da neposredno primjenjuju odredbe

komunitarnogpravakojima jepriznatoovakvodejstvo, takoda se svapitanjakojasuregulisanaovakvimodredbamamorajurjeavatiuskladusa, u njima, predvienim rjeenjima. To praktino znai da su u takvim

sluajevima unutranji propisi iskljueni iz primjene, ime je na faktiki

nain rijeeno i pitanje hijerarhije61.

58 Odluka Counseil dEtat, No. 88-1082/1117, od 21. 10. 1989. godine. U pitanju je odluka Counseil d' Etat

povodom odluke Ustavnog savjeta Francuske da ocijeni ustavnost nacionalnog zakona broj 88-825 iz 1986.

godineopostupkuglasanjananacionalnimizborima.59Cafes Jacques Vabre Presuda od 24. maja 1975. godine. U pitanju je bio pokuaj francuskih vlasti da na ekstrakt kafe uvezene iz Holandije naplate vee dabine nego na uvoz zelene kafe.60German Ltticke Case, Budesverfassungsgericht. - 9 June 1971. - AWD 1971, p. 418420.61 Vukadinovi, Radovan: Stvaranje i ostvarivanje komunitarnih prava u Evropskoj uniji.-Beograd,1998.-str.114116.

43

9. Pojam direktne primjene

Pod direktnom primjenom podrazumijeva se podesnost pravnih normi

komunitarnog prava da budu neposredno ili direktno primijenjene odstrane nacionalnih sudova, a posebno i od Suda pravde, bez donoenja

naknadnih legislativnih ili upravnih akata. Pri tome je dravnim organima

zabranjeno da na bilo koji nain sprijee primjenu ili da unoenjem u

nacionalnopravomaskiraju njihovo komunitarno porijeklo. Sud pravde je direktnu primjenu definisao kao potpunu i jednoobraznu primjenu propisa

komunitarnog prava u svim dravama lanicama od momenta stupanja na

snagupasvedoksunasnazi62.Takveodredbepredstavljajudirektanizvorpravaiobavezazasveadresate-subjektekomunitarnogprava,bezobzirada li su u pitanju drave lanice ili pojedinci. U teorijskom smislu, direktna

primjena Ugovora o osnivanju i komunitarnog prava uope je izvedena

iz monistike koncepcije meunarodnog prava i samoizvrive prirode

pojedinih meunarodnih ugovora ili odredbi Ugovora o osnivanju63.

10. Pojam direktnog dejstva

Pod neposrednim ili direktnim dejstvom komunitarnog prava podrazu-mijevasesposobnostipodesnostodredbikomunitarnogpravadaneposrednostvaraju prava i nameu obaveze na koje se mogu pozvati pojedinci bez

intervencije upravnih ili sudskih organa. Takvim odredbama nacionalni

sudovi, a u postupku odluivanja o prethodnim pitanjima i Sud pravde, su

duni da prue potrebnu zatitu64.PojamdirektnogdejstvanijepomenutuOsnivakim ugovorima, ve je izveden iz jurisprudencije Suda pravde.

62 Sluaj 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal S.p.A. (1978) ECR, 62963 Barents:The preliminary procedure and the rule of law in the European Union, u: Jansen et al. (Eds.), European Amibitions of the National Judiciary.-Deventer,1997.-p.67.64 Dashwood: The Principle of Direct Effect in European Community Law. - 16 JCM Stud. (1977). - p. 229246;

Pescatore:The Doctrine of ''Direct Effect'': An Infant Disease of Community Law, 8 ELRev. (1983). - p. 155177

44

Sud pravde je postepeno izgraivao ope kriterije za ispitivanje

podobnosti konkretnih normi da proizvode direktno dejstvo. U poetku je

ovosvojstvopriznavanosamoonimodredbamakojesuispunjavaledvauvjeta. Prvo, takve odredbe su sa stanovita nacionalnih sudova morale

biti pravno valjane kao dijelovi unutranjeg prava.Drugo, odredbe sumoralebititakoformuliranedadajupravapojedincima.

Sud pravde je u sluaju Reyners v. Belgian State65, potrebne uvjetesintetizovao na sljedei nain:

- odredba u pitanju mora biti dovoljno jasna i precizna za sudsku

primjenu;

- odredba mora utvrivati neuvjetovanu obavezu; i

- odredba mora biti potpuna i pravno perfektna, a njeno ispunjenje

ne smije zavisiti od

- kasnijih mjera Zajednice ili drava lanica.

U teoriji su ovi kriteriji neto detaljnije formulirani, pa se istie da se

odredbama komunitarnog prava kojima su nametnute obaveze dravama

lanicama moe priznati direktno dejstvo, kao pravo pojedinaca da se na

njih pozivaju pred nacionalnim sudovima, ako je ispunjeno sljedeih pet

uvjeta66:- odredba mora sadravati jasnu obavezu drave lanice;

- sadrina odredbe mora biti takva da moe stvoriti direktno djelovanje;

- nikakvi daljnji akti od strane organa Zajednice ili drava lanica se ne

smiju traiti za ostvarivanje takvog cilja;

- odredba ili ne smije biti uvjetovana, ili uvjeti moraju biti ispunjeni; i

- drave lanice ne smiju imati diskreciona prava za ispunjavanje obaveza67.

65 Sluaj 2/74, (1974) ECR 631, miljenje opeg pravobranioca Mayrasa66 Kapteyn; V. Van Themaat: Introduction to the law of the European Communities after the coming into force

the Single European Act. - Kluwer, 1989. - p. 33367 Vukadinovi, Radovan: Pravo Evropske Unije.-Beograd,2001

45

V. BOSNA I HERCEGOVINA DUALIZAM ILI MONIZAM?

Da li je u Bosni i Hercegovini preovlaujui dualistiki ili monistiki

pravni sistem? Odgovor na ovo pitanje nudi i indirektan odgovor na

pitanje odnosa Ustava BiH i Evropske konvencije kao meunarodnog

sporazuma ratificiranog od Bosne i Hercegovine.

Pitanje koje se postavlja jeste pitanje pravnog sistema koji je vladajui u

Bosni i Hercegovini u pogledu naina prihvatanja obaveza koje proizilaze

iz meunarodnih ugovora. Kako je ranije navedeno, odgovor na ovo

pitanje nalazi se u ustavu svake drave u kojoj on postoji. U tu svrhu

potrebno je analizirati pojedine odredbe Ustava BiH koje razmatrajupitanje zakljuivanja meunarodnih ugovora ili nain stupanja na snagu

obaveza iz meunarodnih ugovora, tj. efekata ratificiranih meunarodnih

ugovoranaunutranjepravoBosneiHercegovine.Ustavne odredbe koje su relevantne za pruanje odgovora na ovo pitanje

glasekakoslijedi:

''lan II

...6. Implementacija

BosnaiHercegovina,isvisudovi,ustanove,organivlasti,teorganikojimaposrednorukovodeentitetiilikojidjelujuunutarentitetapodvrgnutisu,odnosnoprimjenjujuljudskapravaiosnovneslobodenakojejeukazanoustavu2.

7. Meunarodni sporazumi

Bosna i Hercegovina e ostati ili postati strana ugovornica meunarodnih

sporazuma pobrojanih u Aneksu I ovog Ustava.

46

8. Saradnja

Svi nadleni organi vlasti u Bosni i Hercegovini e saraivati sa, i

obezbijediti neogranien pristup: svim meunarodnim posmatrakim

mehanizmima ljudskih prava koji se uspostave za Bosnu i Hercegovinu;

nadzornim tijelima koja se uspostave bilo kojim meunarodnim

sporazumom navedenim u Aneksu I ovog Ustava; Meunarodnom

tribunalu za bivu Jugoslaviju (a naroito e se pridravati naredbi koje

su izdate po lanu 29. Statuta Tribunala); i bilo kojoj drugoj organizaciji

ovlatenoj od strane Vijea sigurnosti Ujedinjenih naroda sa mandatom

koji se tie ljudskih prava ili humanitarnog prava.

lan III. Nadlenosti i odnosi izmeu institucija Bosne i Hercegovine

i entiteta

...

2. Nadlenosti entiteta

b) Svaki entitet e pruiti svu potrebnu pomo vladi Bosne i Hercegovine

kako bi joj se omoguilo da ispotuje meunarodne obaveze Bosne i

Hercegovine...

(c) Entiteti e ispuniti sve uslove za pravnu sigurnost i zatitu lica pod

svojom jurisdikcijom odravanjem civilnih ustanova za primjenu pravnih

propisa, koje e funkcionisati u skladu sa meunarodno priznatim

standardima uz potovanje meunarodno priznatih ljudskih prava i

osnovnih sloboda, iz lana II ovog Ustava, i poduzimanjem ostalih

odgovarajuih mjera.

...

3. Pravni poredak i nadlenosti institucija

47

(b) ... Opta naela meunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka

BosneiHercegovineientiteta68.''Ve je ranije navedeno da je Ustav BiH proizvod anglo-saksonske pravne

kole to predstavlja, uz sve njegove nedostatke, izvjestan kvalitet uodnosunaustavekojisuproizvodkontinentalne pravne kole. Naravno, dabi se ovakva tvrdnjadosljedno argumentirala, potrebno je napravitidodatna istraivanja i ponuditi valjane argumente. Ipak, posmatrajui

strukturu Ustava BiH, uoljivo je da, iz navedenih odredbi proizilazi

da je Ustav BiH stavio poseban akcenat na potivanje ljudskih prava i

drugih obaveza koje proistiu iz potivanja meunarodnog prava

potivanjemopih naela meunarodnog pravakoja,premaUstavuBiH,ine sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine. Da je u Bosni

i Hercegovini zastupljen dualistiki pravni poredak, onda bi, kako je to

ranije detaljno objanjeno, neki meunarodni sporazum, u formi zakona

bio transformiran u domai pravni poredak i time bi prestao da bude

diomeunarodnog pravakoje jesastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.

Ustavotvorac, ma ko on bio u konkretnom sluaju, vjerovatno je elio da

postigne automatizam u primjeni meunarodnih sporazuma, ratificiranih

od strane Bosne i Hercegovine, moda i zbog kompliciranosti sistema za

odluivanje u zakonodavnim tijelima, a posebno u Parlamentarnoj skuptini

Bosne i Hercegovine zbog razliitih, gotovo uvijek suprotstavljenih

interesa. Neupitno je da formulacija iz lana III/3.b) Ustava BiH utvruje

da su opa naela meunarodnog prava dio pravnog poretka u Bosni i

Hercegovini i kada se ne radi o nekom konkretnom meunarodnom

ugovoru ve da ona postoje sama za sebe i ine kljuni dio pravnog

sistema u Bosni i Hercegovini. Konsekventno tome, tumaenje pravnih

68Bosnia and Herzegovina, Essential texts.-2ndrevisedandupdateded.-OHR.-neformalniprevod

48

normi koje ine cjelovitost pravnog poretka u Bosni i Hercegovini, a u ta

sasvimizvjesnospadaiustavniporedak,senemoguposmatratiodvojenood opih pravila meunarodnog prava. lan VI/3. c) Ustava BiH69,kojimse utvruje jedna od nadlenosti Ustavnog suda, glasi:

''Ustavni sud je nadlean u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u

Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o ijem vaenju njegova

odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom

oljudskimpravimaiosnovnimslobodamainjenimprotokolima, ilisazakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domaaja

nekog opeg pravila meunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku

suda.''

Navedena odredba se sastoji iz dva dijela prvi se odnosi na klasini

pojamocjeneustavnosti zakona i samo u ovoj odredbi se daje mogunost ocjene zakonitosti od strane Ustavnog suda. Drugi dio odredberazmatranje Ustavnog suda ne vee za konkretnu zakonsku odredbu,

odnosno zakon kao cjelinu, nego uvodi nadlenost da Ustavni sud ispita

''postojanje ili domaaj nekog opeg pravila meunarodnog prava koje je

bitno za odluku suda'', ne vezujui odluku Ustavnog suda za konkretni

zakon ili pojedinu njegovu odredbu. Primjenom jezikog tumaenja, to

bi znailo da bilo koja odredba koja je na snazi u pravnom poretku Bosne

i Hercegovine (ukljuujui i ustavne odredbe kao dio cjeline pravnog

poretka jedne drave), moe biti podvrgnuta procjeni o usklaenosti sa

temeljnih principima meunarodnog prava.

Kao dodatni argument se moe navesti i esto zloubotrebljavani lan

III/5.a) Ustava BiH70kojiglasi:

69Bosnia and Herzegovina, Essential texts.-2ndrevisedandupdateded.-OHR70 ibid.

4

''5. Dodatne nadlenosti

(a) Bosna i Hercegovina e preuzeti nadlenosti u onim stvarima u kojima

se o tome postigne saglasnost entiteta; stvarima koje su predviene u

Aneksima 58 Opteg okvirnog sporazuma; ili koje su potrebne za

ouvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, politike nezavisnosti i

meunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, u skladu sa podjelom

nadlenosti meu institucijama Bosne i Hercegovine. Dodatne institucije

mogu biti uspostavljene prema potrebi za vrenje ovih nadlenosti.''

Iako se u dnevno-politike svrhe ova odredba koristi iskljuivo u cilju

jaanja pozicije entiteta sa jednostranim tumaenjem u smislu da je za

bilo koji transfer ovlasti sa entiteta na dravu neophodno pribavljanje

saglasnosti entiteta, zanemaruje se pravi smisao navedene odredbe.Zapravo, cijela postavka argumenata je pogreno postavljena, jer sepolaziodpozicijekaoda su entitetiudijelili ovlasti dravi pa sa istim argumentima se entiteti smatraju i titularima prava nad dobrima nadkojima imaju posjed. Ustvari, drava je, tumaei pravi smisao ovog

lana, u specifinim drutvenim okolnostima, prenijela iroke ovlasti na

teritorijalne jedinice entitete, ali je pri tome zadrala pravo da ''preuzme

nadlenosti u onim stvarima ... koje su potrebne za ouvanje suverentiteta,

teritorijalnog integriteta, politike nezavisnosti i meunarodnog

subjektiviteta Bosne i Hercegovine...''.

Ukolikobiseovaodredbapovezalasadrugimustavnimobavezama,kaonpr.uspostavomdemokratskog drutva,vladavinom prava,potivanjemljudskih prava i prihvatanjem tzv. etiri slobode EU, kao temeljnih

stupova ustavnog sistema Bosne i Hercegovine, jasno se namee zaklju-

ak da smisao lana III/5.a) daje Bosni i Hercegovini mogunost da

''vrati'' neke od nadlenosti koje je predala entitetima u cilju npr. ouvanjameunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, jer neispunjenje

50

meunarodnih obaveza neizbjeno vodi u meunarodnu izolaciju i, kroz

nepriznavanje institucija takve drave, u nestanak tog subjektiviteta.

ta nam ovo govori o zastupljenosti monistikog ili dualistikog

pravnog sistema u Bosni i Hercegovini? U Ustavu BiH nema nijedne

rijei o pretvaranju meunarodnih sporazuma u pravni poredak Bosne

i Hercegovine, ali ima o direktnoj primjeni meunarodnog prava. lan

III/2. d) Ustava BiH71 utvruje da:

''(d) Svaki entitet moe takoer sklapati sporazume sa dravama i

meunarodnim organizacijama uz saglasnost Parlamentarne skuptine.

Parlamentarna skuptina moe zakonom predvidjeti da za odreene vrste

sporazuma takva saglasnost nije potrebna.''

Dakle, ak i entitet moe sklapati meunarodne sporazume, a od Parlamenta-

rne skuptine BiH se trai samo saglasnost, ali ne i davanje nove forme tom

sporazumu, naravno pod pretpostavkom da je takav sporazum zakljuen u

skladu sa ustavnim principom potivanja opih pravila meunarodnog prava

kao sastavnog dijela pravnog poretka Bosne i Hercegovine. I konano, kao

konani i najjai argument u odreivanju prirode pravnog poretka u Bosni i

Hercegovini, treba istai lan II/2. Ustava BiH72kojiglasi:

''lan II

...2. Meunarodni standardi

Prava i slobode predvieni u Evropskoj konvenciji za zatitu ljudskih

prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolima se direktno primjenjuju u

Bosni i Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim drugim pravom.''

71ibid.72ibid.

51

Sasvim netipino za jedan ustav, ovakva formulacija je potpuno na tragu

promoviranja meunarodnog ugovora kao pravnog akta koji je iznad

cjelovitosti pravnog poretka jedne drave. Ovakva odredba ima trajnu

vrijednost ne samo za ustavni sistem Bosne i Hercegovine ve moe

predstavljati primjer kako se izuzetno sloena i vana materija, zatite

ljudskih prava, moe uzdii na jedan vii nivo zatite. Princip sadran u

ovoj odredbi danas predstavlja kamen spoticanja u prihvatanju Ustava

EU, a taj princip nam dosta govori, ne samo o plemenitom cilju zatiti

ljudskih prava ve o ogranienom suverenitetu, o hijerarhiji pravnih

normi, o hijerarhiji vrijednosti, o premoi monistikog pristupa u

posmatranju odnosa meunarodnog i domaeg pravnog sistema. Iz svega

navedenog se moe zakljuiti da je Ustav BiH tipini primjer takvog,

radikalnog monistikog pristupa, u primjeni meunarodnog prava, bez

obzira koliko se to kosilo sa do sada nauenim promiljanjima o dravi,

suverenitetu i odnosu domaeg i meunarodnog prava. I to je jo jedan

argument koji ini Ustav BiH apsolutno drugaijim od ustava drugih

zemalja, ali ovoga puta u pozitivnom smislu. S druge strane, iznijetiargumenti dovoljno jasno govore o odnosu Ustava BiH i Evropske

konvencije, kao meunarodnog sporazuma, s obzirom na zastupljenost

monistikog pristupa u prihvatanju meunarodnih ugovora.

52

VI. EVROPSKA KONVENCIJA

1. Ope napomene

Evropska konvencija je proizvod vremena neposredno nakon Drugog

svjetskog rata kada je pitanje zatite ljudskih prava privlailo veliku

panju. Meunarodni komitet za pokret ka evropskom jedinstvu je 1948.

godine, naEvropskom kongresu uHaagu, daopoticaj za ustanovljenjeVijea Evrope 1949. godine.

Nakon ustanovljenja Vijea Evrope o ovom pitanju se razgovaralo na

prvoj sjednici Konsultativne skutine (danas Parlamentarna skutina)

Vijea Evrope, a u augustu 1949. godine, Skuptina je svom Komitetu za

pravnaiadministrativnapitanjadalazadatakdadetaljnijerazmotripitanjekolektivne garancije ljudskih prava. Ovaj Komitet je svoj rad zavrio

1950. godine i nakon rjeavanja nekih politikih pitanja, 4. novembra

1950. godine, u Timu je potpisana Evropska konvencija, koja je prema

svojoj preambuli uobliena tako ''da preuzme prve korake ka zajednikom

provoenju odreenih prava navedenih u Univerzalnoj deklaraciji73''. Na

snagujestupila3.septembra1953.godine.

2. Struktura Evropske konvencije

Prema lanu 1. Evropske konvencije, drave-ugovornice obavezne su

osigurati za sva lica pod njihovom jurisdikcijom prava i slobode utvrene

u Dijelu I Evropske konvencije. Ukoliko je drava ratificirala Protokole

br. 1, 4, 6 ili 7, ova obaveza odnosi se i na prava i slobode utvrene ovim

protokolima, poto se protokoli smatraju dodatnim lanovima Evropske

73 213 UNTS. - br. 2889. - str. 221; Council of Europe: European Treaty Series. - br. 5. - 4. novembar 1950;

Council of Europe: Collected Texts. - Strasbourg, 1994. - str. 1336

53

konvencije, na koje se na slian nain primjenjuju sve odredbe Evropske

konvencije74. Drave-ugovornice moraju osigurati ova prava i slobode zasva ''lica pod njihovom jurisdikcijom''. Ove rijei ne impliciraju bilo kakv

odnos ustava bih i evropske konvencije za zastitu ljudskih prava i osnovnih sloboda

Documents