Capitolul 6.

NOŢIUNI GENERALE DE DREPT

ȘI LEGISLAȚIE.

6.1. Dreptul și norma juridică

6.2. Actul normativ/legislativ

6.3. Documente de politici publice

Partea I.

MANAGEMENTUL ŞI LEGISLAŢIA

SISTEMULUI FARMACEUTIC

192

6.1. Dreptul și norma juridică.

Cuvântul drept şi corespondentele sale din alte limbi: droit, diritto, dereche,

dereito, Recht derivă din latinescul directus care evocă sensul de direct, rectiliniu,

adică o regulă de conduită fără specificarea conţinutului. În limba română, ca de

altfel şi în numeroase alte limbi, termenul drept este folosit în două sensuri şi anu-

me: (a) ca ansamblu de reguli juridice de conduită sau normele juridice din societa-

te, denumit şi drept obiectiv şi (b) dreptul ce aparţine unei persoane (fizice sau juri-

dice) în temeiul normei juridice, pe care-l denumim drept subiectiv. Dreptul obiec-

tiv şi dreptul subiectiv nu sunt două noţiuni antinomice, aşa cum poate părea la pri-

ma vedere. Dreptul obiectiv nu vrea să însemne că ansamblul de norme juridice

cuprinse în legi au o existenţă independentă de voinţa, interesul şi conştiinţa oame-

nilor, aşa cum au legile şi fenomenele naturii. Dimpotrivă, dreptul obiectiv exprimă

voinţa şi interesele societăţii sau ale unor grupuri sau categorii sociale, interese fixa-

te şi obiectivate în norme juridice sub formă de legi sau alte acte apărate de puterea

publică. Deci, când avem în vedere ansamblul normelor juridice, indiferent de for-

ma pe care au îmbrăcat-o de-a lungul timpului (legi, obiceiuri, acte), avem în vedere

dreptul obiectiv. Dacă vorbim însă de drepturile unei persoane (fie o persoană fizi-

că, fie o persoană juridică), cum ar fi dreptul de proprietate asupra casei, terenului,

asupra farmaciei, dreptul la vot, dreptul la salariu etc., atunci vorbim de dreptul su-

biectiv pe care persoana fizică îl folosește și îl exercită. Evident, drepturile subiecti-

ve sunt legate organic de dreptul obiectiv, căci drepturile subiective nu există fără a

fi prevăzute în norme juridice. Evident că şi existenţa dreptului obiectiv ar rămâne

fără sens, dacă prescripţiile normelor sale nu s-ar realiza prin drepturi subiective

în relaţii interumane. Prin urmare, drept obiectiv şi drept subiectiv ca noţiuni fun-

damentale de drept, nu numai că nu sunt antinomice, dar se condiţionează reciproc,

adică: drepturilor subiective le corespund obligaţiile juridice.

Trebuie de remarcat însă că dreptul obiectiv sau ansamblul normelor juridice

formează pilonul central, deoarece spre el sau de la el iradiază toate celelalte manifestări

ale fenomenului juridic cum ar fi: teoriile, ideile, relaţiile şi drepturile subiective.

În unele limbi, pentru cele două ipostaze ale dreptului se utilizează chiar noţi-

uni diferite: law (drept obiectiv) şi right (drept subiectiv). Romanii distingeau

între norma agendi (drept obiectiv) şi facultas agendi (drept subiectiv).

Un alt termen ce evocă domeniul dreptului este şi adjectivul “juridic”. Etimo-

logia cuvântului este latinescul “jus” (drept). Cuvântul “juridic” este absolut in-

dispensabil pentru a putea desemna ipostaze ale existenţei şi manifestării dreptului

în viaţa socială. Astfel, vorbim de acte juridice, raporturi juridice, conştiinţă juri-

dică, norme juridice, reglementare juridică, doctrină juridică, ştiinţe juridice, lim-

baj juridic ş.a.

Având în vedere cele expuse, se conturează definițiile de bază.

193

Drept – sistem de norme şi reguli de conduită obligatorii instituite, sancţionate şi

asigurate de puterea de stat, destinate a reglementa comportarea oamenilor în so-

cietate sau – ştiinţa care studiază normele şi regulile instituite de puterea de stat.

Legislaţie – totalitatea legilor unei ţări sau dintr-o ramură a dreptului.

Lege – normă ce are caracter obligatoriu stabilită de puterea de stat sau - pre-

scripţie adoptată de organul legislativ al statului şi apărată de puterea de stat.

Astfel, reieşind din aceste definiţii, coraportul dintre drept şi legislaţie poate fi

apreciat în felul următor: dreptul reprezintă partea teoretică, ştiinţifică, iar legisla-

ţia – partea aplicativă (practică) a sistemului de legi, norme şi reguli instituite de

puterea de stat.

Această corelaţie poate fi reprezentată astfel (fig. 6.1).

Figura 6.1. Corelaţia între legislaţie şi drept

Elementul principal al sistemului de drept este norma juridică.

Norma juridică este regulă de conduită prescrisă, generală, impersonală, re-

petabilă, comandament al puterii publice, a cărei respectare este obligatorie.

Conform altei definiţii, Norma juridică este o normă de conduită socială

edictată sau sancţionată (adică însuşită) de stat, a cărei respectare este asigurată, în

ultimă instanţă prin forţa de constrângere a statului.

Există şi alte definiţii, însă şi din cele 2 prezentate este suficient pentru a de-

termina câteva concluzii importante:

a) Norma juridică este specie de normă socială.

b) Norma juridică este o regulă de conduită, deci este o normă de comportare în

anumite relaţii sociale.

c) Norma juridică este emisă de o autoritate publică recunoscută de comunitate,

adică ea este ca o prescripţie.

d) Norma juridică vizează conduita, exprimată în acţiune, a unui subiect uman.

Una dintre cele mai importante cerinţe faţă de norma juridică este univocita-

tea ei. O normă stabilită nu poate semnifica două adevăruri contrarii.

Normele juridice se clasifică după câteva criterii (fig. 6.2.).

Normele imperative cer un respect absolut, neadmiţând nici o abatere:

onerative (onus, eris – sarcină) prescriu obligaţia de a săvârşi o acţiune.

Norme

Reguli

Instrucţiuni

Regulamente

LEGISLAŢIE

D R E P T

D R E P T

D

R

E

P

T

D

R

E

P

T

194

Figura 6.2. Clasificarea normelor juridice

prohibitive – obligă subiectul să se abţină de la săvârşirea unor acţiuni.

directive – sunt nişte norme ce stabilesc competențele unui organ şi au carac-

ter de limitare a competenţelor.

Criteriul

În funcţie de

ramura de

drept

În funcţie de

modul de re-

glementare a

conduitei

În funcţie de

izvorul de

drept

Tipul normei juridice

C i v i l e

A d m i n i s t r a t i v e

P e n a l e

F i s c a l e … e t c .

I m p e r a t i v e ( c a t e g o r i c e )

onerative

directive

P e r m i s i v e

dispozitive

prohibitive

de interpretare

supletive

Constituţionale

Din legi

Din Hotărâri ale Parlamentului

Din Decretele Preşedintelui

Din Hotărârile, Ordonanţele Guvernului

Din acte normative ale administraţiei publi-

ce centrale şi locale

195

de interpretare – sunt norme care explică cum trebuie interpretată norma: aşa şi

nu altfel.

Normele permisive stabilesc capacitatea juridică şi competenţa, acordă împu-

ternicire, oferă posibilitatea de exercitare a anumitor drepturi.

dispozitive – cer să fie urmate fără să fie absolute în această privinţă, căci dacă

sunt încălcate nu prevăd sancţiuni.

supletive – normele care stabilesc reglementarea ce urmează a se aplica după

expirarea unui termen.

Sistemul dreptului. Ca orice sistem integrativ, dreptul – subsistem al siste-

mului social – constă la rândul său din subsisteme, numite ramuri de drept. Aceste

subsisteme sunt şi ele însele sisteme alcătuite din instituţii juridice, care constituie

sisteme de norme juridice (fig.6.3).

Figura 6.3. Schema sistemului de drept

Sistemul de drept se caracterizează prin:

diferenţiere a ramurilor de drept (o anumită specializare).

integritate – o interacţiune între ramuri. Proprietăţile unei ramuri sunt un re-

zultat al interacţiunii cu alte ramuri ci nu o simplă sumă a proprietăţilor lor.

autoorganizare – schimbările ce au loc în societate, în alte ramuri ale dreptu-

lui etc. condiţionează schimbări interramurale.

conservativitate – stabilitatea formelor sale garantează stabilitatea relativă a

ordinii sociale normative.

permeabilitate internă (condiţionarea reciprocă a componentelor sale) şi per-

meabilitate externă (interacţiunea cu alte sisteme).

Societatea

(sistemul social)

Dreptul

(sistemul de drept)

Ramura de drept

(subsistemul de drept)

Instituţia

juridică

Norma

juridică

A

L

T

E

S

I

S

T

E

M

E

196

6.2. Actul normativ/legislativ.

Actul normativ este un document oficial în formă scrisă, adoptat în limitele

competenţei de către organul împuternicit al administraţiei publice, care stabileşte

norme de drept (juridice).

Elaborarea actului normativ sau legiferarea se realizează cu respectarea urmă-

toarelor principii:

constituţionalităţii;

corelării actelor normative de nivel superior cu actele normative de nivel inferior;

priorităţii principiilor generale ale dreptului internaţional;

apărării drepturilor şi libertăţilor, intereselor legitime ale cetăţenilor şi echităţii

sociale;

ştiinţific.

În Republica Moldova există mai multe tipuri de acte normative:

Constituţia Republicii Moldova;

Legile Republicii Moldova;

Hotărârile Parlamentului cu caracter normativ;

Decretele Preşedintelui;

Hotărârile şi Ordonanţele Guvernului;

Actele normative ale organelor administraţiei

publice centrale de specialitate;

Acte normative ale autonomiilor;

Acte normative ale autorităţilor administraţiei publice locale.

Elaborarea şi sistematizarea actelor normative.

Există trei categorii de legi: constituționale, organice și ordinare.

Legile constituționale sunt: Constituția Republicii Moldova – legea supremă a

societății și statului, precum și legile de modificare sau/și completare (revizuire) a

Constituției. Legile constituționale se adoptă cu votul a două treimi din deputați

sau prin referendum republican.

Legile organice sunt acte legislative care reprezintă dezvoltarea normelor

constituționale și pot interveni numai în domeniile expres prevăzute de Constituție

sau în alte domenii deosebit de importante pentru care Parlamentul consideră ne-

cesară adoptarea de legi organice. Legile organice se adoptă cu votul majorității

deputaților aleși, dacă Constituția nu prevede o altă majoritate.

Domeniile ce se reglementează prin lege organică sunt stabilite de art. 72 al

Constituției, printre care se menționează “structura sistemului național de ocrotire

a sănătății și mijloacele de ocrotire și protecție a sănătății fizice și mintale a persoanei”.

Legile ordinare sunt acele ce reglementează orice alte domenii ale relațiilor

sociale, cu excepția domeniilor reglementate prin Constituție și legi organice. Le-

gile ordinare se adoptă cu votul majorității deputaților prezenți și sunt subordonate

legilor constituționale și organice.

- acte legislative

- acte

sublegis-

lative

197

Hotărârile Parlamentului sunt acte legislative subordonate legilor și se adoptă cu

votul majorității deputaților prezenți, dacă Constituția nu prevede o altă majoritate.

Hotărârile și ordonanțele Guvernului se adoptă în scopul exercitării atribuții-

lor constituționale și a celor ce decurg din Legea cu privire la Guvern, precum și

pentru organizarea executării legilor.

Deciziile Guvernului care au caracter normativ sau o importanţă generală se

elaborează sub formă de hotărâre. Proiectul de hotărâre a Guvernului se elaborea-

ză sub formă de:

act care conţine norme de drept pentru exercitarea atribuţiilor sale şi pentru

organizarea executării legilor;

act privind modificarea, completarea sau abrogarea actului sau actelor emise anterior;

act cu privire la extinderea sau limitarea actului uneia sau mai multor norme în

vigoare;

act de unificare (consolidare) a unor acte în vigoare într-un act unic nou;

act de interpretare a unei norme din actul normativ;

act de aprobare a proiectelor de legi şi decrete ale Preşedintelui Republicii

Moldova.

Problemele care necesită o reglementare detaliată se elaborează, de regulă,

sub formă de proiecte de regulamente, instrucţiuni, statute, reguli, care urmează a

fi aprobate prin hotărâre de Guvern.

Actele normative ale autorităţilor administraţiei publice centrale (departa-

mentale), ale autorităţilor unităţilor teritoriale autonome cu statut juridic special și

alte autorități ale administrației publice locale.

Autorităţile administraţiei publice centrale, autorităţile şi instituţiile publice

autonome, autorităţile unităţilor teritoriale autonome cu statut juridic special şi

alte autorităţi ale administraţiei publice locale emit, în condiţiile legii, acte norma-

tive (ordine cu caracter normativ, regulamente, instrucţiuni, reguli, hotărâri, deci-

zii, dispoziţii şi alte asemenea acte).

Ordinele cu caracter normativ, regulamentele, instrucţiunile, regulile şi alte

acte normative se emit numai pe baza şi întru executarea legilor, precum şi a hotă-

rârilor şi ordonanţelor Guvernului. În preambulul acestor acte se indică expres

actul normativ superior pe care se întemeiază.

Regulamentele, instrucţiunile, regulile şi alte acte normative se aprobă prin

ordine, hotărâri sau decizii.

Corelaţia actelor normative diferite după puterea lor juridică se stabileşte în

conformitate cu Constituţia Republicii Moldova şi alte legi, competenţa şi statutul

autorităţii publice care a emis actul, cât şi de caracterul actului. Actul normativ al

organului administraţiei publice de nivel superior are prioritate juridică faţă de

actul normativ al organului administraţiei publice de nivel inferior. În cazul diver-

genţei dintre actele normative, care au aceeaşi putere juridică prioritate i se dă actu-

lui normativ adoptat posterior.

198

Elaborarea proiectului actului normativ include:

examinarea propunerilor privind elaborarea actului normativ şi luarea deciziei

corespunzătoare;

asigurarea tehnico-organizatorică şi financiară a elaborării;

colectarea materialelor şi a informaţiei necesare;

determinarea concepţiei proiectului;

întocmirea textului proiectului;

coordonarea proiectului;

efectuarea expertizei juridice şi a altor expertize necesare.

Proiectele actelor normative sunt supuse în mod obligatoriu expertizei juridi-

ce pentru a verifica corespunderea proiectului actului normativ Constituţiei RM,

Hotărârilor Curţii Constituţionale, legislaţiei, precum şi regulilor tehnicii legislative.

Expertiza juridică poate fi efectuată de către serviciul juridic al organului care a

elaborat proiectul actului normativ, ori al organului competent de a adopta actul normativ.

Proiectele legilor pot fi supuse expertizei privind compatibilitatea lor cu legis-

laţia Uniunii Europene.

Actul normativ are următoarele părţi constitutive: titlul; formula introductivă

şi, dacă este cazul, preambulul; partea dispozitivă; dispoziţii finale.

Titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului în funcţie de ca-

tegoria sa juridică şi de autoritatea emitentă, obiectul reglementării exprimat sintetic.

Se interzice ca denumirea proiectului unui act normativ să fie aceeaşi cu cea a altui

act normativ în vigoare.

Formula introductivă constă într-o propoziţie care cuprinde denumirea autori-

tăţii emitente şi exprimarea hotărârii de luare a deciziei referitoare la emiterea sau

adoptarea actului normativ respectiv.

Preambulul enunţă în sinteză, scopul reglementării. El nu poate cuprinde nici

directive, nici reguli de interpretare. Preambulul precedă formula introductivă.

Partea dispozitivă a actului normativ reprezintă conţinutul propriu-zis al re-

glementării, alcătuit din totalitatea normelor juridice instituite pentru sfera rapor-

turilor sociale ce fac obiectul acestuia.

Modul intrării în vigoare a actului normativ, dacă este diferit de cel stabilit de

lege, precum şi porunca organului de stat se expun în dispoziţii finale şi tranzitorii.

Elementul structural de bază al părţii dispozitive a actului normativ îl consti-

tuie articolul sau punctul, care cuprinde dispoziţii normative.

Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care:

proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor de nivel superi-

or sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune;

proiectul de act normativ întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate

depăşi limitele competenţei instituite de ultimul şi nici nu poate contraveni

principiilor şi dispoziţiilor lui;

199

proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu reglementările comunitare şi

cu tratatele internaţionale la care Republica Moldova face parte.

În vederea sistematizării şi concentrării legislaţiei, reglementările dintr-un

anumit domeniu sau dintr-o anumită ramură de drept, subordonate unor principii

comune, pot fi reunite într-o structură unitară sub formă de cod.

6.3. Documente de politici publice.

Termenul de “politică publică” a pătruns în limbajul curent ale spațiului ro-

mânesc destul de târziu (la sfârșitul anilor ’90) și, până în prezent există numeroa-

se ambiguități la nivelul simțului comun asupra sferei de cuprindere a acestei no-

țiuni. O posibilă explicație ar putea fi aceea că termenul a fost împrumutat din

limba engleză. Traducerea în română prin “politică” a termenului din engleză

“policy” generează unele confuzii prin asocierea în limba română a acestui termen

cu influența doctrinară a unui sau altui partid politic, în mod tradițional, politică

înseamnă cu precădere activitatea părților politice, a instituțiilor supreme de stat

(Parlament, Guvern, aparatele proprii de lucru ale acestora), declarații politice,

campanii electorale etc. Dar politică publică înseamnă cu totul altceva.

“O politică publică este o rețea de decizii legate între ele privind alegerea obi-

ectivelor, a mijloacelor și a resurselor alocate pentru atingerea lor în situații speci-

fice” (A. Miroiu, 2011). Aceste decizii urmăresc obținerea unor rezultate ce vi-

zează îmbunătățirea unei situații considerate de interes public.

În esență, politica publică are câteva trăsături concrete care o definesc și anume:

conține un set de măsuri concrete;

include decizii cu privire la resursele alocate;

descrie un cadru general de acțiune și de obicei implică mai multe categorii de

actori (stakeholderi – părți interesate);

are scopuri și obiective care sunt formulate în funcție de anumite norme și valori.

Orice politică publică pleacă de la existența în societate la un moment dat a

unei probleme, de aici – abordarea politicii publice de pe poziția problematicei:

care este problema pe care politica publică încearcă să o rezolve?

care sunt cauzele problemei?

ce putem face pentru rezolvarea ei? (cu întrebarea subsecventă: Este necesar să

facem ceva?)

cine ne poate ajuta? (Cine nu poate/nu dorește să ne ajute?)

ce e nevoie să se întâmple?

când trebuie să se întâmple?

cine va fi implicat în rezolvarea problemei?

Având în vedere cele expuse, se conturează caracterul de proces al politicilor

publice. Abordarea de proces a politicilor publice definește mai multe modele,

care explică multitudinea aspectelor, importante de a fi luate în considerație pen-

tru rezolvarea cu succes a problemelor:

200

Modelul pluralist. Este caracterizat prin existenţa unui stat sensibil la presiu-

nea grupurilor care îşi asumă un rol de mediator (reglementează conflictele în

societate, armonizează interesele diferitelor grupuri). Puterea este dispersată şi

observabilă prin cercetarea deciziilor concrete şi se concentrează îndeosebi pe

probleme majore (de regulă politici economice). Acest model afirmă că acţiunea

dintre grupuri este factorul central al politicilor publice, aceasta fiind în realitate

rezultatul echilibrului atins în lupta dintre grupuri. Sarcina statului în acest caz

este aceea de a dirija conflictele de grup prin: stabilirea regulilor jocului în lupta

grupurilor, aranjarea compromisurilor şi echilibrarea de interese, crearea com-

promisurilor sub forma politicilor publice şi impunerea acestor compromisuri.

Modelul elitist. În cadrul acestui model, accentul cade pe dominaţia elitelor

în structurile de stat, se creează structuri instituţionale pentru legitimarea domina-

ţiei acestor elite (ex: structura tripartită de stat, patronat, sindicate), care nu au de

regulă aceleaşi caracteristici cu restul populaţiei, ci fac parte din grupuri privilegi-

ate din punct de vedere socio-economic şi împărtăşesc consensul asupra unor va-

lori fundamentale esenţiale pentru prezervarea propriului sistem.

Modelul raţional. Pune un accent deosebit pe obiective şi scopuri, sunt luate în

calcul mai multe variante pentru rezolvarea unei probleme iar aceste variante sunt, de

regulă, evaluate anterior pe baza unor criterii atent selecţionate. Atunci când avem de

a face cu acest model, costurile sunt întotdeauna asociate cu beneficiile, iar varianta

recomandată pentru soluţionarea problemei ţine cont de analiza cost-beneficiu.

Modelul incremental. Ipoteza centrală a acestui model presupune că politicile

publice actuale sunt date de modificări ale programelor începute de guvernele

precedente. Factorii de decizie acceptă în general legitimitatea programelor fostu-

lui guvern pentru că nu dispun de suficiente resurse (informaţii, timp, bani) pentru

a investiga toate alternativele existente.

Modelul teoriei jocurilor. Teoria jocurilor se referă la studiul deciziilor raţio-

nale luate în situaţii în care doi sau mai mulţi participanţi au de făcut o alegere şi

rezultatul depinde de alegerea făcută de fiecare dintre participanţi. Ipoteza centrală

a acestui model presupune că politicile publice sunt rezultat al alegerilor interde-

pendente raţionale între “jucătorii” implicaţi în acest proces.

Modelul teoriei opţiunii publice. Opţiunea publică se referă la studiul eco-

nomic (dar nu de piaţă) al proceselor decizionale din mediul politic, în special

aplicarea analizelor economice în procesul decizional politic. Acest model susţine

că politicile publice sunt rezultate ale proceselor decizionale colective realizate de

indivizi care îşi urmăresc realizarea propriilor interese.

Modelul teoriei sistemelor. Acest model susţine că politicile publice sunt re-

zultate ale sistemului politic, care “răspunde” unor forţe care fac presiuni asupra

lui din mediu.

Elementul central al procesului de politici publice este documentul de politici.

201

Documentele de politici sunt cele ce descriu și analizează problemele existente,

identifică obiectivele aferente problemei vizate, definesc instrumentele cu care

această problemă poate fi soluționată și impactul așteptat asupra statului și socie-

tății, precum și care trebuie să identifice riscurile posibile ale implementării politi-

celor respective.

Documentele de politici reprezintă: a) concepţia; b) strategia; c) programul;

d) planul.

Concepţia este un sistem de idei generale orientate spre tratarea/interpretarea

multilaterală a problemelor economice, sociale, juridice, ştiinţifice, tehnice etc.,

reflectă modul de a percepe sau ansamblul de opinii, idei cu privire la problemele

ce ţin de dezvoltarea unui sau mai multor domenii sau sectoare în ansamblu.

Concepţia include:

descrierea situaţiei;

definirea detaliată a problemei;

indicarea documentelor de politici şi a actelor legislative relevante pentru so-

luţionarea problemelor abordate în concepţia respectivă;

instrumentele şi căile de soluţionare a problemei;

indicarea actelor normative ce urmează a fi elaborate/modificate pentru solu-

ţionarea problemei;

evaluarea impacturilor (specificând impactul social, economic etc.), inclusiv

pentru situaţiile în care problema nu va fi soluţionată.

Strategia reprezintă un document de politici care conţine direcţia orientativă

de activităţi pentru un termen mediu (3-5 ani) sau lung (6-15 ani), având drept

scop identificarea modalităţii şi mecanismului de organizare a realizării obiective-

lor pe problematica abordată.

Compartimentele strategiei sunt:

descrierea situaţiei;

definirea problemelor care necesită implicarea Guvernului prin aplicarea poli-

ticii de rigoare;

obiectivele generale şi specifice;

măsurile necesare pentru atingerea obiectivelor şi rezultatelor scontate;

estimarea impactului şi a costurilor (financiare şi nonfinanciare) aferente im-

plementării;

rezultatele scontate şi indicatorii de progres;

etapele de implementare;

procedurile de raportare şi monitorizare.

Programul – o succesiune de operaţiuni concrete, care servesc drept instru-

ment de implementare a politicilor, conținând obiective clar definite, resurse nece-

sare, grupuri-ţintă prestabilite şi termene de realizare.

Programul este compus din următoarele părți componente:

202

identificarea problemei;

obiectivele specifice ale programului;

acţiunile ce urmează a fi întreprinse;

etapele şi termenele de implementare;

responsabilii pentru implementare;

estimarea generală a costurilor;

rezultatele scontate;

indicatorii de progres şi performanţă;

procedurile de raportare şi evaluare.

Planul este un document de programare, în care sunt trasate sarcini concrete

pe termen scurt într-un anumit domeniu, elaborat în conformitate cu documentele

de politici, inclusiv a Programului Guvernului. Elaborarea planului include două

etape: elaborarea structurii conceptuale a planului şi formularea conţinutului sar-

cinilor planificate.

Planul include:

obiectivele;

acţiunile practice, întreprinse pentru realizarea obiectivelor stabilite;

termenele de realizare a acţiunilor;

costurile aferente implementării;

responsabilii pentru implementare;

indicatorii de progres;

procedurile de raportare şi evaluare.

Elaborarea documentului de politici publice.

La etapa de elaborare a documentului de politici publice se fac referiri la in-

teracţiunea acestuia cu alte programe guvernamentale aflate în desfăşurare sau

deja realizate, pentru asigurarea continuităţii şi evitarea suprapunerilor de obiective,

acţiuni şi costuri. În scopul perfecţionării procesului decizional, diminuării riscuri-

lor şi adoptării unor politici adecvate, ca regulă se elaborează câteva scenarii po-

sibile de implementare, cu includerea analizei SWOT (puncte forte, puncte vulne-

rabile, oportunităţi şi riscuri) şi, ca urmare a consultărilor, se alege politica optimă.

În procesul de elaborare şi coordonare a politicilor, prin implicarea tuturor

factorilor interesaţi (acumularea informaţiei complexe, recurgerea la diverse su-

gestii de perfecţionare a documentului, estimarea riscurilor şi impacturilor), se

asigură transparenţa, aplicând mecanismul de consultanţă “pe viu” prin organiza-

rea întrunirilor de lucru şi discuţiilor publice, cu implicarea tuturor factorilor vi-

zaţi, precum și a societății civile, direct sau indirect, pentru a minimiza divergen-

ţele de opinii, contestările şi modificările ulterioare.

Etapele de elaborare a documentelor de politici sunt următoarele:

1. identificarea problemei;

2. colectarea şi analiza informaţiei;

203

3. formularea propunerii de politici, cu definirea problemei, obiectivelor politi-

cii, beneficiarilor şi scenariilor de implementare;

4. efectuarea analizei de impact pentru scenariile de politici (analiza SWOT);

5. consultarea scenariilor de politici şi a exhaustivităţii riscurilor pe verticală în

cadrul instituţiei iniţiatoare şi la nivelul unităţilor de analiză, monitorizare şi

evaluare a politicilor din instituţiile vizate pe orizontală;

6. formularea documentului de politici;

7. consultarea lărgită şi avizarea documentului;

8. definitivarea şi prezentarea spre aprobare a versiunii finale;

9. formularea cerinţelor faţă de rapoartele de monitorizare;

10. aprobarea actului documentului de politici;

11. monitorizarea şi evaluarea implementării documentului de politici.

Problema identificată este cea care urmează a fi soluţionată cu ajutorul in-

strumentelor normative şi intră în competenţa ministerului sau altei autorităţi ad-

ministrative centrale ce iniţiază întocmirea actului juridic. Scopul expus în docu-

mentul de politici trebuie să vizeze problemele pe care politica publică urmează să

le soluţioneze, cu indicarea factorilor vizaţi de implementare (fie direct, fie indirect).

Obiectivele documentului de politici pot fi generale şi specifice:

obiectivele generale reflectă motivul elaborării documentului şi expun direcţia

majoră de acţiune, cu indicarea rezultatelor scontate în domeniul respectiv(spre

exemplu, economic, al resurselor umane, drepturilor omului, gender, educaţiei,

culturii, medicinii, farmaciei, ecologiei etc.);

obiectivele specifice expun rezultatele concrete şi măsurabile, astfel încât ulte-

rior să poată fi evaluată eficienţa implementării politicii. Obiectivele specifice

pot fi identificate şi pentru fiecare etapă a implementării (rezultate imediate, de

durată medie, pe termen lung).

Documentele de politici trebuie să fie însoţite de analiza de impact pentru va-

riantele posibile ale implementării, efectuată până la demararea procesului (ex-

ante). Pentru aceasta, în funcţie de domeniul vizat se analizează aspectele de im-

pact economic (inclusiv financiar), social, ecologic, medical etc. Analiza de im-

pact poate include, de asemenea, aprecierea riscurilor de menţinere a situaţiei

existente şi precizarea gradului de urgenţă al schimbărilor propuse. După analiza

de impact se elaborează scenarii de implementare. Scenariile de implementare

reprezintă totalitatea soluţiilor posibile, precum şi argumentarea acestora, în sco-

pul identificării variantei optime de implementare a politicii publice.

Scenariile trebuie să reflecte:

descrierea problemei şi prioritatea acesteia la nivelul administraţiei publice

centrale;

prezentarea opţiunilor (2-3 variante), considerate adecvate pentru soluţionarea

problemei identificate;

204

analiza problemei, situaţiei şi a opţiunilor prezentate;

prezentarea opţiunii optime recomandate pentru implementare a politicii pu-

blice, însoţită de o argumentare temeinic fundamentată.

Consultarea scenariilor de politici se deosebeşte de consultarea documentului

de politici prin iniţierea discuţiilor publice ale documentului, care nu se limitează

la grupurile de interese. Consultările publice ale documentelor de politici, inclusiv

cu societatea civilă, constituie o condiţie esenţială pentru respectarea transparenţei

documentelor în cauză.

Aprobarea documentelor de politici publice și monitorizarea executării lor.

Documentele de politici sunt aprobate de către autorităţile publice, conform

competenţei stabilite.

Concepţiile şi strategiile pot fi utilizate în scopul evaluării, iar programele şi

planurile – atât pentru raportare, în aspect general, cât şi pentru dări de seamă or-

ganizatorice şi bugetare.

Activitatea de monitorizare are un caracter permanent, fiind desfăşurată pe

toată perioada de implementare a unei politici publice, care include atât colectarea

şi prelucrarea datelor de monitorizare, identificarea erorilor sau efectelor neprevă-

zute cât şi propunerea eventualelor corectări de conţinut şi de formă în politica

publică implementată.

Rapoartele de monitorizare au drept scop evaluarea rezultatelor înregistrate la

etapa corespunzătoare a implementării politicii în ceea ce priveşte obiectivele spe-

cifice, costurile/cheltuielile suportate, atingerea indicatorilor de performanţă spe-

cifici fiecărei activităţi şi formularea propunerilor de îmbunătăţire/corelare a poli-

ticilor. Structura rapoartelor este determinată de structura documentului de poli-

tici, dar poate fi perfecţionată ca urmare a sincronizării procesului de raportare al

instituţiilor privind documentele de politici în vigoare în vederea eliminării dublă-

rii procesului de raportare.

Raportul de monitorizare identifică cel puţin următoarele aspecte:

remanierile instituţionale care au survenit în urma implementării;

modificarea situaţiei grupurilor-ţintă prevăzute în document, atât pe parcursul

implementării, cât şi la finalizarea acesteia;

impactul în urma implementării (economic, juridic, social, ecologic, medical etc.);

costurile implementării;

gradul de respectare de către responsabilii pentru implementare a termenelor,

costurilor şi conţinutului acţiunilor din cadrul planului de implementare;

motivele neexecutării sau executării parţiale.

În activitatea de monitorizare urmează a fi aplicat mecanismul de control al

executării documentelor de politici cantitativ (statistic) şi calitativ (cu analiza im-

pactului), asigurând realizarea consecutivă şi deplină a politicilor.