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RED DE ESTUDIOS Y DE INVESTIGACIÓN SOBRE POLÍTICAS DE EDUCACIÓN Y DE FORMACIÓN

Junio de 2011 BOLETÍN NORRAG 47

Optimización de los recursos en la educación internacional

¿Un nuevo mundo de efectos y resultados?

Editor: Kenneth King

Dirección editorial para este número especial: Kenneth King, Saltoun Hall, Pencaitland, Scotland, EH34 5DS, Reino Unido Email: [email protected] Apoyo editorial: Robert Palmer Email: [email protected]

Dirección de la coordinación: Michel Carton, Graduate Institute of International and Development Studies (IHEID) Post Box 136, Rue Rothschild 24, 1211 Genève 21, Suiza Email: [email protected]

El Boletín NORRAG es apoyado por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), mientras que la coordinación de NORRAG y la traducción del Boletín NORRAG en francés y español son apoyadas por la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (SDC). La Organización de los Países Bajos para la Cooperación Internacional en Educación Superior (NUFFIC) es encargada de la diffusión del Boletín NORRAG durante encuentros importantes. Obviamente ninguna de estas agencias es responsable del contenido del Boletín NORRAG.

Disponible en el sitio Web www.norrag.org

© NORRAG 2012

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El Boletín NORRAG 47 Junio de 2011

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Qué es el NORRAG? El NORRAG (Network for Policy Research, Review and Advice on Education and Training) es una red que busca promover un análisis critico de las políticas de cooperación internacional en los ámbitos de la educación y la formación. También apunta a mejorar el intercambio entre sus miembros, que forman parte de universidades, centros de investigación, agencias de desarrollo y ONG. Los cuatro objetivos de NORRAG pueden resumirse así:

1. Recolección de información, síntesis de investigaciones y análisis critico en el ámbito de las políticas internacionales de educación y de formación ;

2. Difusión de informaciones y de análisis críticos en el ámbito de las políticas internacionales de educación y de formación ;

3. Promoción de un análisis crítico de las políticas y estrategias internacionales en el ámbito de la educación y de la formación ;

4. Cooperación con otras redes para intercambiar informaciones y experiencias, co‐organizar actividades y reforzar la promoción.

NORRAG trabaja principalmente a través de sus publicaciones (Boletín NORRAG y resúmenes de políticas) y su sitio Internet; asi como organizando y/o participando en reuniones y conferencias.

Qué es el Boletín NORRAG?

El boletín NORRAG es un boletín electrónico de información que se publica dos veces al año. Comprende numerosos artículos cortos y críticos, acerca de los impactos de los resultados de investigaciones sobre las políticas internacionales de educación y de formación, y/o de los efectos de las nuevas políticas de las agencias multilaterales o de los organismos financiadores en las prácticas de los actores. La especialidad del NORRAG es identificar hilos conductores en los discursos actuales en materia de cooperación en la educación, y someterlos a un análisis crítico en los números temáticos especiales del Boletín NORRAG.


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NORRAG NEWS 47 NÚMERO ESPECIAL

Optimización de los recursos en la educación internacional ¿Un nuevo mundo de efectos y resultados?

Este número especial trata de la aparición del discurso relativo a la Optimización de los recursos1 en toda su complejidad, en su relación con la política de ayuda. Hay un lado sumamente positivo de esta aparición ya que forma parte de una reacción a la opinión popular y de los medios según la cual se han despilfarrado muchos fondos destinados a la ayuda.

En términos de todos los días, la Optimización de los recursos consiste en creer que uno hizo un buen negocio: “La prueba de una buena optimización de los recursos consiste en creer o concluir que los bienes/servicios recibidos valían el monto pagado por ellos”. En otras palabras, el receptor de los bienes o servicios es quien decide si tienen un buen valor. Cuando se trata de la OR de ayuda o cooperación para el desarrollo, sin embargo, a menudo pareciera que las cosas son al revés: el donante es quien parece estar decidiendo, no el receptor. Existe pues una paradoja, la cual habremos de examinar en el presente número.

Si la ayuda o la cooperación para el desarrollo es una suerte de obsequio, probablemente sea un tanto incómodo que sea el donante quien dirima si el obsequio tiene un buen valor. En la ayuda tradicional de la OCDE no se espera que la cláusula de cooperación para el desarrollo de los países más pobres tenga reciprocidad, aunque sí que venga con ciertas condiciones. Tal vez sea distinto en la cooperación sur‐sur para los donantes que no son miembros del CAD2: allí la expectativa es que se trate de un contexto ganar‐ganar donde se entiende que el resultado es un “desarrollo mutuo” entre socios y no entre ‘donantes’ y ‘receptores’. Pero si el donante es el capitán y dice, por ejemplo, “En nuestra organización ‘Optimización de recursos’ significa que le sacamos el máximo provecho a cada centavo gastado para mejorar el nivel de vida de los pobres” bien podría significar que es el donante quien decide acerca del valor del obsequio.

En muchos países, en el ‘festival del regalo’, para Navidad, aparecen numerosos motivos para hacer regalos a los demás. Claro está que no son únicamente los regalos útiles los que constituyen una optimización de los recursos… ¿o sí?

Las donaciones de ayuda son aún más variadas. Así, la ayuda bajo la forma de apoyo al presupuesto general o al presupuesto del sector (GBS, SBS, por sus siglas en inglés) es bastante difícil de evaluar: no es fácil reservar esos fondos de tal manera que la porción británica, dinamarquesa o alemana de esa ayuda sea visible. En otras palabras, puede ser más fácil determinar el valor de la tan difamada ayuda condicionada ya que es bastante más visible que la GBS o la SBS. La ayuda que utilizan los sistemas nacionales probablemente sea más difícil de distinguir.

De manera que aparece aquí un primer dilema a la hora de buscar la ‘Optimización de los recursos’: ¿Acaso algunas de las nuevas modalidades de ayuda, tales como la SBS o la GBS, son más difíciles de evaluar en términos de impacto identificable y visible? De ser así, ello podría significar que la ‘Optimización de los recursos’ tiene connotaciones distintas para los donantes tradicionales y para algunos de los así llamados donantes emergentes.

1 La expresión usada en todo el texto original es “Value for Money”, de ahí que en algunos segmentos aparezca el debate sobre la noción de ‘valor’ en español, pero hemos elegido ‘optimización de recursos’ y la sigla OR por ser lo que mejor expresa el concepto. N. del T. 2 CAD – Comité de Ayuda para el Desarrollo – N. del T.


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¿Ayuda para los receptores confiables por oposición a más ayuda a los estados frágiles? Acá aparece la segunda dificultad a la hora de evaluar la ‘Optimización de los recursos’. Para los organismos de ayuda, los más pobres del mundo siguen siendo el objetivo principal. Sin embargo muchos de los pobres viven en lo que se ha dado en llamar, torpemente, estados frágiles. Si los fondos de ayuda se destinan cada vez más a los estados frágiles, con capacidades institucionales débiles, ¿no constituye acaso esto una dificultad particular para la ‘Optimización de los recursos’?

¿Midiendo la ‘Optimización de los recursos’? Si la ‘Optimización de los recursos’ tiene que ver con la medición y la demostración del impacto de lo que se ha entregado o logrado, aparece una tercera dificultad, a saber que algunas cosas son más fáciles de medir que otras, tales como el presentismo escolar en vez de la calidad de la educación, los mosquiteros en vez de la influencia de tal o cual política. En otras palabras, debemos conceptualizar: ¿El valor para quién? ¿La plata de quién? ¿Qué tipo de impacto? ¿Qué tipos de indicadores?

¿Evaluación rápida o sostenible? En cuarto lugar, ¿Cuál es momento más oportuno para evaluar la ‘Optimización de los recursos’ de un proyecto o programa que ha recibido fondos de ayuda? Podría decirse que existen buenas razones para analizar el impacto durante la vida útil del proyecto. Pero ¿Qué sucede una vez terminado el proyecto? ¿Qué pasa si el proyecto sólo tiene incidencia mientras está siendo financiado? ¿Hay forma de evaluar los efectos a largo plazo de la financiación?

¿Existen otros miembros que pertenezcan a la familia de la ‘Optimización de los recursos’? Si bien empezamos a examinar la influencia creciente de la ‘Optimización de los recursos’, pasamos a conocer a otros miembros de la familia tales como Resultados, el Impacto, Conclusiones y por supuesto la Efectividad. ¿Cuáles son las relaciones entre estos factores? Y luego descubrimos que existe una seria de institutos y grupos de reflexión que se ocupan de analizar estas relaciones, tales como el Results for Development Institute (RCI), constituido en 2007, y el Instituto Internacional para la Evaluación de Impacto (3ie), en 2009, para mencionar únicamente dos. Pero hay todo un abanico de instituciones similares, muchas de ellas con excelentes capacidades.

¿Cuál es el impacto de la evaluación de impacto en el sur? Con los cambios intervenidos en el discurso que acompaña la ayuda económica en el norte, ¿Cuáles son los efectos sobre los proyectos y programas en el sur? ¿Existen costos de “transacción” de propuestas y de informes finales más abultados a medida que va aumentando la demanda de impactos concretos y de resultados reales? ¿Cómo afecta esto a las ONG del norte y del sur, a las consultoras, los investigadores y los que fijan las políticas?

¿Qué pasa con la ‘Optimización de los recursos’ destinados a la investigación? ¿Acaso el discurso de la medición empieza a generar impacto en las estrategias de investigación? y, ¿sirve esto para explicar el crecimiento del interés por los ensayos controlados aleatorios (RCT por sus siglas en inglés) y su aplicación a las ciencias sociales, incluida la educación? ¿Acaso el discurso puede servir para cerrar la brecha que separa los mundos de la investigación y de la ejecución de políticas?

Finalmente, ¿Qué significa ese discurso para la revista NORRAG NEWS (NN) y para los miembros de NORRAG? ¿Acaso no deberíamos prestar mayor atención al impacto que podemos llegar a tener entre nuestros 3,700 miembros inscriptos, 40% de los cuales están basados en el sur? Con nuestros cuatro objetivos (véase el prefacio), ¿acaso no deberíamos conocer mejor el impacto de cada número especial de NN? En este número hacemos algunas propuestas para lograr este cometido. Pero quedamos sumamente interesados, en este número especial de NN47, en conocer la opinión de nuestros miembros en materia de posturas políticas (norte y sur), en las ONG, las consultoras y el mundo académico.


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EL INDICE

PREFACIO .................................................................................................................................................................................. 1

Kenneth King Universidad de Edimburgo y NORRAG

EDITORIAL ................................................................................................................................................................................ 2 Kenneth King Universidad de Edimburgo y NORRAG

CO NCEPTUALIZACIÓN DEL DISCURSO DE LA OPTIMIZACIÓN DE LOS RECURSOS (OR)................6OPTIMIZACIÓN DE LOS RECURSOS EN EDUCACIÓN ............................................................................................................. 7 Chris Winch Kings College London

EL ENFOQUE DE LA ‘OPTIMIZACIÓN DE LOS RECURSOS’ EN MATERIA DE DESARROLLO INTERNACIONAL DE LA EDUCACIÓN: LAS DIFICULTADES MORALES Y OTRAS A LA HORA DE EVALUAR LOS RESULTADOS DE LAS

POLÍTICAS SOCIALES................................................................................................................................................................ 9 Mark Mason Instituto de Educación de Hong Kong

LA ALQUIMIA COMPLEJA DEL CAMBIO EDUCATIVO...........................................................................................................12 J nathan Jansen oUniversity of the Free State, Bloemfontein

LA INSOPORTABLE LIVIANDAD DE LAS PRÁCTICAS DE EFP BASADAS EN LA EVIDENCIA...........................................14 Simon McGrath Universidad de Nottingham

EV ALUACIÓN DEL INCREMENTO DE RESULTADOS Y DEL SURGIMIENTO DEL IMPACTO.......... 17DEL GMR A LA UNESCO A LOS RESULTADOS DE EDUCACIÓN PARA EL DESARROLLO..............................................18 Nick Burnett Results for Development Institute, Washington

LO BASADO EN LA EVIDENCIA, FORMAS POLÍTICAMENTE INGENIOSAS DE DISPENSAR AYUDA AL DESARROLLO ...20 Owen Barder Centro para el Desarrollo Global, Londres

TENDENCIA PARA QUE LOS DONANTES VALÚEN (Y FINANCIEN) LO QUE SE PUEDA MEDIR.......................................25 Birger Fredriksen Consultor (ex Banco Mundial), Washington EL DISCURSO DE BUSAN SOBRE RESULTADOS, EFECTIVIDAD, IMPACTO, VALOR Y OPTIMIZACIÓN DE LOS

RECURSOS: ¿QUÉ SIGNIFICAN ESTOS ELEMENTOS PARA LOS DONANTES EMERGENTES?...........................................29 Soyeun Kim Universidad de Leeds & Reshaping Development Institute, Corea del Sur

LOS RIESGOS DE UNA AGENDA DE RESULTADOS..............................................................................................................31 Rosalind Eyben Institute of Development Studies, Universidad de Sussex, Reino Unido

PUNTOS DE VISTA EN LA OPTIMIZACIÓN DE LOS RECURSOS EN LA RACIÓN ARA EL DES

COOPE PARROLLO........................................................................................................................................................ 33EL SECTOR DE LA AYUDA ESTÁ AMENAZANDO A LOS PAÍSES ALIADOS CON EL TOR… TRASTORNO OBSESIVO POR LOS RESULTADOS...........................................................................................................................................................34 Marcus Leroy (Ex diplomático Belga) De Pinte, Bélgica

LO QUE CUENTA SON LOS RESULTADOS DEL DESARROLLO…¿DE QUIÉN? ....................................................................36 Fred Carden International Development Research Centre, Ottawa


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EFECTO DE LA AYUDA EN LOS RESULTADOS EDUCATIVOS ..............................................................................................37 Abby Riddell Consultora Adjunta, Mokoro, Ltd., Oxford

LA S ONG Y LA AGENDA DE EFECTOS Y RESULTADOS ............................................................................. 40LA AGENDA DE EFECTOS Y LAS ONG: ¿RESULTADOS PARA QUIÉN Y PARA QUÉ?........................................................41 Rachel Hayman INTRAC, Oxford

EFECTIVIDAD DE LA AYUDA EXTERNA: OPTIMIZACIÓN DE LOS RECURSOS Y RESULTADOS MEDIBLES. EL CASO DEL FORO DE MUJERES AFRICANAS ESPECIALISTAS EN PEDAGOGÍA (FAWE) ............................................................43 Josephine Munthali FAWE, Nairobi

RE SULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN, OBJETIVOS Y POLÍTICA – EL VIEJO CUENTO ................... 45ANÁLISIS DE LA COSTO‐EFICIENCIA EN EDUCACIÓN ........................................................................................................46 Caitlin Tulloch JPal, MIT, Cambridge, USA

DEMOSTRACIÓN DE RESULTADOS EN EL SISTEMA DE FORMACIÓN PARA EL TRABAJO EN GHANA...........................49 Robert Palmer NORRAG, Amman

CO NSECUENCIAS DIRECTAS DE LA OR, LOS RESULTADOS O EL IMPACTO PARA NORRAG....... 52ESTUDIO REALIZADO POR NORRAG SOBRE SU PROPIA OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS .............................................53 Kenneth King y Robert Palmer NORRAG


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Prefacio

Kenneth King

Universidad de Edimburgo y NORRAG Correo electrónico: [email protected]

Hace 25 años se publicaba el primer número de NORRAG NEWS, en noviembre de 1986, editado por Christine McNab, en la actualidad representante adjunta del PNUD para Irak, y Kenneth King. No se lo llamó número especial aunque estaba en realidad focalizado particularmente en un análisis de la ayuda al desarrollo en educación de la región escandinava. Se decía que la finalidad de NORRAG era la de mejorar la comunicación norte‐sur, sobre todo en el ámbito del desarrollo internacional de la educación, incluida aquella que estaba influenciada y apoyada por los organismos de ayuda.

El número especial actual está centrado en la ‘Optimización de los recursos’ y en el discurso de los resultados. De manera que probablemente sea útil aplicar a nosotros mismos, en NORRAG, algunos de los puntos de vista encontrados a lo largo de estos 40 documentos, algo que trataremos de hacer más pormenorizadamente en un artículo ulterior escrito por King y Palmer. Pero acá indicamos solamente algunas viñetas para iniciar el debate y alentar la reflexión.

¿Se puede gobernar tanto cuantitativa como cualitativamente?

Dado nuestro mandato original de comunicación de norte‐sur, traducido ahora a cuatro objetivos, a saber: recopilación, análisis crítico, síntesis y difusión de la investigación en materia de políticas de educación y formación, así como de cooperación internacional, es necesario que prestemos atención a algunas cifras básicas: en noviembre de 1986 solamente había 15 puntos de contacto de NORRAG; hoy son más de 3.700 los miembros registrados, repartidos en 150 países. Más del 40% de ellos se encuentran en el así llamado sur. También podemos saber cuantas veces se ha bajado algún número de NORRAG NEWS y cuantas visitas ha tenido el sitio. Disponemos de datos cuantitativos a través de un estudio periódico de las personas que usan el NORRAG NEWS en su trabajo. Sabemos cuántos miembros registrados hay en el Reino Unido (el grupo más vasto), pero también en China, Japón, Brasil y la India.

También tenemos bastantes datos cualitativos por región, con información acerca de la forma en que se utiliza el NORRAG NEWS en la docencia, las políticas, la investigación y como biblioteca de recursos e ideas, así como para el desarrollo del personal. Hemos prestado una atención particular a la así llamada ‘influencia política’ de NORRAG y de NORRAG NEWS a través de un profuso intercambio de correspondencia electrónica con la comunidad interesada en dichas políticas.

NORRAG y el discurso sobre la Optimización de los recursos

La Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación aumentó el apoyo brindado a NORRAG, lo cual nos permite mejorar nuestro principal instrumento de comunicación, el portal de NORRAG. Pero ¿cuáles son algunos de los resultados de los que no sabemos suficientemente? He aquí algunas preguntas, para empezar:

¿Cómo reaccionamos ante nuestro patrón de lectores en los países del BRICS (la cantidad de miembros): India (182); Sudáfrica (130); China (78); Brasil (15) y Rusia (3)?

¿De qué manera usan NORRAG NEWS los miembros de China continental, considerando que el portal de NORRAG en este momento es inaccesible?

mailto:[email protected]


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¿Cómo se usa NORRAG NEWS como recurso docente en los cursos de educación internacional y comparativa?

Frente al enorme poder de las nuevas herramientas de las redes sociales, ¿de qué manera se utiliza realmente nuestra herramienta existente de participación en red?

(http://www.norrag.org/networking)

¿Debemos acaso esperar alguna participación en red de, por ejemplo, los 92 miembros registrados de Ghana, o de los 69 de Kenya?

¿De qué manera el grupo nuclear de 40 o 50 personas que han contribuido al número especial ha utilizado ese número particular de NORRAG NEWS desde que estuviera accesible en el portal?

¿Qué forma podría adoptar un ‘éxito’ en materia de utilización de NORRAG NEWS en el terreno, ya sea en una ONG, una facultad o una oficina gubernamental?

Dentro de un mes estaremos enviando nuestra próxima encuesta por correo electrónico. Por favor aprovechen la sección de comentarios de dicha encuesta para mandar sus propias preguntas, sin olvidar por supuesto de mandar su opinión a NORRAG acerca de la ‘Optimización de los recursos’.

Editorial

El aprovechamiento de la ayuda para la educación y la formación internacionales

Kenneth King Universidad de Edimburgo y NORRAG

Correo electrónico: [email protected]

Ha llegado el momento de publicar un número especial de NORRAG NEWS acerca de la valoración de la ayuda educativa. Son pocos los temas que podrían ser más importantes a la hora de cumplir NORRAG su vigésimo quinto aniversario. Nos permite una mirada retrospectiva para reconocer los motores de cambio actuales y para preparar a la comunidad de la educación internacional a garantizar que la educación conserve un lugar especial en cualquier arquitectura de ayuda posterior al año 2015. Hemos elegido aquí algunos temas particulares que pasan revista a esta recopilación y a la bibliografía más amplia subyacente sobre la cual están basados esos documentos.

Cómo posicionar y enfocar el valor de la ayuda educativa

Es menester contrastar la ‘Optimización de los recursos’ en educación con el historial de los valores anteriores, incluidas las altas prioridades acordadas a la Educación y la Formación Técnica y Profesional (EFTP) y a la educación terciaria antes de que la Educación Para Todos (EPT) ocupara su destacado lugar en marzo de 1990, es decir hace exactamente 22 años. El derecho a la educación básica fue redescubierto en 1990, pero la ‘mejoría en el rendimiento escolar’ fue enérgicamente

http://www.norrag.org/networking



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enfatizada como uno de los seis objetivos claves de Jomtien. Sin embargo el mundo, y sobre todo las instituciones donantes, se concentraron en el acceso universal y en la terminación de la educación primaria (o básica). El concepto de ‘valor y validez’ solamente apareció una vez en la Declaración y el Plan de Acción para recalcar el papel del conocimiento y la cultura locales a la hora de definir el desarrollo. La palabra ‘dinero’ no figuraba en ningún lado, aunque la noción de ‘recursos’ estuviera en boca de todos. En cuanto a la evaluación, se recalcó que ‘los objetivos observables y medibles ayudan a una evaluación objetiva del progreso’. Es así como los objetivos definidos con un plazo se consideraron esenciales a la hora de subrayar la urgencia de lograr la EPT. De ahí la fijación del año 2000 para el acceso universal a la educación primaria y el desplazamiento al año 2015 con los objetivos de desarrollo del milenio. Si bien la EPT fue redescubierta por algunos organismos en 2010 y 2011 y pasó a formar parte crucial del discurso de la ‘Optimización de los recursos’, ya estaba claramente marcada en la conferencia mundial de Jomtien en marzo de 1990.

Una parte sustancial de la ayuda depende de algunos valores centrales tales como compromiso, solidaridad, confianza, respeto mutuo, humanidad común, incluso caridad, ayuda y autoayuda. Estos valores son inseparables del apoyo de los ciudadanos en materia de ayuda ya sea a través de los gobiernos nacionales o de las organizaciones no gubernamentales (ONG). Esta faceta del ciudadano probablemente sea más importante que la del ciudadano‐contribuyente, a menudo mencionado en el discurso de la Optimización de los recursos.

Los principios de humanidad, imparcialidad y neutralidad son esenciales para muchas ONG hoy, así como el ‘principio de igualdad y de ventaja mutua a la hora de brindar ayuda a otros países’ ha estado en el centro de la ayuda oficial China desde los años 1960. La presencia de estos principios y actitudes hacia la donación como concepto no es fácil de cuantificar; pero estos principios han formado parte de la historia y la cultura de la donación.

Valoración de la ayuda en la era de la efectividad de la ayuda

La era de la efectividad de la ayuda desde Roma (2004) a París (2005), Accra (2008) y Busan (2011) coincidieron con una crítica generalizada y bien conocida de la falta de efectividad de la ayuda tradicional a partir del libro Ayuda que mata (2009) de Moyo, el de Easterly La carga del hombre blanco (2006) hasta el del Ellerman “Helping People Help Themselves”(2005). [Véase el NORRAG NEWS 42, Un safari hacia la efectividad de la ayuda (2009)]. También había una crítica implícita de la ayuda tradicional de los así llamados donantes emergentes. Por lo cual se hacia políticamente necesario defender la ayuda y mostrar con firmeza los resultados positivos, mostrar ‘lo que funciona’ o, como lo dijera tan coloridamente Kevin Watkins: ‘¿Por qué la ayuda que mata está totalmente equivocada?’3 (Watkins, 2009). Hubo muchos análisis generales positivos, tales como el de Riddell: Does Foreign Aid Really Work? (2007). Pero a nivel sectorial en la ayuda a la educación empezó a ser importante el poder contrastar algunas de las importantes pruebas del impacto logrado en el sector de la salud.

La aparente escasez de datos empíricos en materia de ayuda a la educación

Algo nostálgicos de la época en que el equipo de políticas educativas del Banco Mundial presentara el documento ‘Lo que sabemos’ sobre el impacto de los libros de texto, de los tamaños de las clases, de los docentes, y otras variables del desempeño educativo a fines de los años 1970, aparece hoy una nueva urgencia por preocuparse más por los resultados, el impacto y las conclusiones de las intervenciones de ayuda a la educación y la formación (y otros sectores). Pero durante estos 30 años han aparecido muy escasas certidumbres acerca de los factores que realmente hacen la diferencia de

3 N del T: juego de palabras en inglés.


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calidad en educación además de la calidad de los docentes. Otras intervenciones más específicas tales como los programas de alimentación escolar y los libros de texto pueden parecer prometedoras como medidas puntuales, pero sin el entorno positivo de docentes comprometidos y de alta calidad no alcanzan. En el año del Tercer Congreso Mundial sobre la EFTP, y del informe de seguimiento global sobre competencias, cabe señalar que la base empírica de la EFTP es mucho más endeble que la de la educación formal.

¿La complejidad insoslayable de las evaluaciones de impacto rigurosas?

Subsiste sin embargo una dificultad considerable a la hora de establecer una relación causal entre las intervenciones y la mejora educativa sostenida. Aún una mirada furtiva al What Works Clearinghouse del Ministerio de Educación de los EEUU (www.whatworks.ed.gov), por ejemplo, habrá de demostrarlo a las claras. Se podría argumentar, sin embargo, que la verdadera dificultad metodológica de la mejora educativa, ya sea para los gobiernos nacionales o para la ayuda al desarrollo, se encuentra en el ámbito del desarrollo institucional, el desarrollo de capacidades y el desarrollo del personal del sistema global en el cual se encuentran imbricadas las intervenciones o iniciativas específicas. Por supuesto que la calidad del docente propiamente dicha, tan esencial, no puede ser de utilidad a menos que exista un entorno institucional que lo habilite. Por lo cual no se trata de saber, por ejemplo, si las trasferencias de fondos condicionales o los programas de alimentación escolar ‘funcionan’, por más riguroso que sea el proceso de prueba, sino si ‘funcionan’ independientemente de la calidad del docente y además, como se dijera anteriormente, si la calidad del docente en si misma sin un entorno institucional que le brinde todo su apoyo no es una entelequia.

Estas dificultades diferenciales en el nivel del proyecto, del programa y de la institución o sistema son muchísimo más complicadas cuando las innovaciones o intervenciones educativas se introducen en estados frágiles o en conflicto. De la misma manera, cuando la corrupción está embebida dentro del sistema educativo, ya sea en estados frágiles o en otros, aparece un enorme problema adicional para garantizar el impacto anticipado. Además, en aquellos casos en que funcionan las modalidades de ayuda del apoyo presupuestario ya sea general o sectorial, la identificación del impacto de la ayuda debe seguir un enfoque esencialmente diferente: el imperativo de conseguir resultados en cierta medida ha debilitado la introducción de estas nuevas modalidades de ayuda.

Equilibrio entre los resultados para el desarrollo y el desarrollo como resultado

La ayuda en la década del 2010 tiene muchos más actores que en los años 1960 y 1970, incluidas más fundaciones privadas así como todo un abanico de los así llamados donantes emergentes. Los gastos en ayuda cubren todo un espectro de modalidades, desde la donación y construcción tan visible de China del edificio de la Unión Africana en Addis Ababa, abierta en 2012 (de unos $200 millones de dólares), hasta el gasto promedio del DFID en Etiopía de 330 millones de libras esterlinas hasta 2015. El impacto, el alcance y los resultados de estos gastos son fundamentalmente distintos entre ellos.

Que el aporte de un donante sea de 1000 millones o de 1 millón de libras esterlinas, es absolutamente indispensable entender la complejidad de la donación – cómo agrega a lo que ya está en camino, cómo pasa a ser propiedad del receptor, cómo contribuye a la sostenibilidad o cómo contribuye al beneficio mutuo (en el caso de la cooperación sur‐sur). La evaluación y la valoración son partes esenciales de este proceso y lo ideal es hacer las dos cosas al mismo tiempo de manera que los socios para el desarrollo del norte y del sur compartan las nuevas visiones de los resultados del desarrollo.

http://www.whatworks.ed.gov/


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La verdadera contribución de los resultados de los discursos sobre la Optimización de los recursos es que deben replantearse la naturaleza misma del desarrollo. La belleza de la idea China del desarrollo es que su filosofía consiste en identificar en qué lugar el agua de los pequeños arroyos ya empieza a moverse en la dirección correcta. La ayuda consiste en profundizar el canal para que se transforme en río. Es claro que cuando la ayuda financiera involucra grandes sumas de dinero, la estimación de la adicionalidad como en el caso de la metáfora anterior es poco práctica.

El doble problema de los resultados consiste en presentar la contribución para la ayuda a nivel país de tal forma que tenga sentido para los medios y, a través de estos, para el público en general en el país donante, así como para los medios y el público en el país receptor. Cuando los montos involucrados son enormes es tentador hablar en los portales pertinentes de los millones de personas a las que se ayuda, a las que se llega o a las que se forma; las cantidades siguen siendo políticamente atractivas y probablemente necesarias aun cuando la reforma del sistema, el desarrollo de capacidades y el desarrollo institucional sean esenciales para la sostenibilidad. El apoyo a la sostenibilidad va más allá de una simple cuantificación.

La necesidad imperiosa de conseguir resultados tiene cada vez más influencia en todos los países de la OCDE. [Véase, por ejemplo, The Economic Impact and Effectiveness of Development Aid (20 de marzo de 2012)]. Uno de los organismos de desarrollo europeos señala en su portal que los datos relativos a la ayuda que otorga se rigen por una norma abierta de presentación preparada por la Iniciativa Internacional para la Transparencia de la Ayuda (IATI). Pero es ampliamente considerada como una apertura de doble vía que beneficia tanto a los que dan como a los que reciben.

Ello significa que el público, los participes de la ayuda y otras partes interesadas pueden hacer el seguimiento de cuándo, a quién y para qué han sido desembolsados esos fondos de ayuda, y con qué resultados…

Empero, esto beneficia a aquellos que pagan para la ayuda – los contribuyentes – y a las personas que reciben esa ayuda.


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CONCEPTUALIZACIÓN DEL DISCURSO DE LA

OPTIMIZACIÓN DE LOS RECURSOS (OR)


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Optimización de los recursos en educación

Chris Winch

Kings College London Correo electrónico: [email protected]

Palabras clave: Optimización de los recursos; bien privado/público

Resumen: La educación se parece a un bien complejo con claras ventajas privadas y claros aspectos públicos. No se la puede tratar como un bien meramente privado sin mal interpretarlo de diversas maneras esenciales. Este trabajo examina tres problemas de mercados educativos en los cuales la ‘Optimización de los recursos’ es un elemento esencial.

La cuestión de la ‘Optimización de los recursos’ en la educación es, con razón, un asunto público. Sin embargo se la ha catalogado en términos sumamente sesgados, es decir no solamente desde el punto de vista de las ventajas económicas y sociales que pueden surgir de la educación, elemento perfectamente legítimo, sino también en términos conceptuales que reducen y distorsionan una actividad y un bien fundamentalmente humanos. Este marco ha sido construido desde el momento que se ve la educación como un bien privado esencialmente individual. No es difícil de adivinar la razón detrás de esta forma de pensar: la educación representa una ventaja para el individuo educado, entendiéndose que nadie más puede sacar provecho de una educación individual – es excluible. Uno puede rechazar la educación; debe existir alguna actividad del educado y del educador para que haya educación y eso pareciera generar rivalidad; la educación de una persona reduce la disponibilidad para los demás – la cantidad de chicos a los que puede enseñar un docente es acotada. Por lo tanto la educación, con una mirada superficial, parece tener las características de un bien meramente privado.

Pero lo anterior es un buen ejemplo de un razonamiento realizado dentro de un marco de referencia estrecho, de tal manera que el fenómeno en cuestión queda malinterpretado de manera importante. Empecemos por estudiar lo excluible. Aún cuando una persona decidiera utilizar la educación que ha recibido de una manera meramente egoísta (hipótesis controvertida), no hay razones para suponer que los demás no puedan aprovechar sus conocimientos. Aún la capacidad de leer y escribir, cuando está distribuida a una escala suficientemente amplia, habrá de tener ventajas para el conjunto de la sociedad – tanto para los analfabetos como para los hijos de los alfabetizados quienes así podrán aprender a leer y escribir. Si se hace suficiente presión para que un individuo tenga una educación, de ahí la enseñanza obligatoria, cabe realmente plantearse si uno puede realmente rechazarla. Los teóricos liberales como Adam Smith y John Stewart Mill proponían fuertes sanciones, ya sea para los padres que no educaban a sus hijos o para aquellos que no se formaban, aun cuando rechazaban la idea de una educación pública universal y gratuita con un programa controlado por el estado. La rivalidad es una cuestión problemática. Por un lado una sociedad puede tomar los recaudos para lograr una educación universal; por el otro se trata en cierta medida de un bien posicional en el cual el tipo de educación recibida o el grado de desempeño educativo al que uno llegó puede impactar en la capacidad de los demás de beneficiarse plenamente de su propia educación. Pero las consideraciones posicionales se pueden mejorar brindando una educación pública de buena calidad.

De manera que la educación parece ser un bien complejo con ventajas claramente privadas (que de ninguna manera son solamente económicas) y aspectos claramente públicos. No se la puede tratar como un bien meramente privado sin malinterpretarla de varias maneras esenciales. Un defensor de



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la educación sometida a las leyes de mercado podrá aceptar este razonamiento aunque afirmará que la educación debería ser brindada como un bien privado y que su valor como bien privado garantizará que se la imparta universalmente, lo cual a su vez garantizará que sus ventajas públicas estén al alcance de todos. Esta respuesta, sin embargo, presupone una postura muy optimista en cuanto a lo que se puede lograr en los mercados educativos, una opinión que no compartía por ejemplo Adam Smith. Surgen tres problemas que voy a examinar.

El primero es que en una sociedad con recursos individuales desequilibrados, algunos individuos podrán adquirir más educación que otros, excluyendo así a esos otros de ciertos niveles de educación y, al aumentar la puja por el precio de la educación, impidiendo a esos otros que aprovechen lo que da la educación. Tales medidas acentúan la naturaleza posicional de los bienes educativos, generando así ese aspecto de rivalidad. Los niveles educativos profundamente desiguales dañan considerablemente su calidad pública. Pero aparece otro problema fundamental. Los investigadores bien educados y cómodamente instalados suponen demasiado fácilmente que todo el mundo considera la educación, o por lo menos la que proviene de la educación formal, como un bien. Pero no siempre es así, como sabiamente lo reconocen Mill y Smith. Acá aparecen dos aspectos: el primero es el que dice que el logro de la educación es un proceso de largo plazo y que las ventajas que aportan suelen ser aprovechadas por los beneficiarios potenciales, particularmente si son inmaduros y no han alcanzado su pleno juicio. El segundo es que el que dice que en muchos casos los que habrán de ser educados no son los que compran la educación. Si avizoran alguna ventaja futura para si mismos será de largo plazo y deberán por ende considerar o contemplar los costos de oportunidad de adquirir una educación para sus hijos en vez de utilizar los mismos recursos para otro objetivo de uso inmediato.

Sabemos, por supuesto, que en muchos países en desarrollo son numerosos los padres pobres que están dispuestos a invertir en la educación de sus hijos en una escuela privada grandes sumas de sus ingresos de libre disponibilidad, muchas veces en una escuela no regulada. Lo cual nos lleva a un tercer problema de los mercados educativos en los cuales la ‘Optimización de los recursos’ es una consideración importante. ¿De qué manera puede uno emitir un juicio válido según el cual la educación que se ofrece al alcance del propio poder adquisitivo es un gasto que vale la pena, por oposición, digamos, a enviar a sus hijos a una escuela estatal? El mercado educativo es a menudo borroso y las ventajas, incluidas aquellas que son estrictamente individuales, son difíciles de calcular, en parte debido a las consideraciones mencionadas antes. La adquisición de una educación privada sobre la base de la ‘Optimización de los recursos’, particularmente para los padres pobres, constituye un ejercicio dificultoso.

Por otra parte es perfectamente razonable que los contribuyentes se esperen a que los recursos públicos invertidos en educación se usen correctamente. En este caso, el criterio de ‘Optimización de los recursos’ tiene una naturaleza distinta ya que se deberá emitir el juicio sobre la base de las ventajas de tal inversión para la sociedad y para el individuo. Desgraciadamente, el concepto de la educación como un bien privado comienza a ser predominante y podría llegar a incidir en las elecciones individuales, de tal manera que las decisiones de compra individuales podrían socavar la noción de bien público que tiene la educación. Otra consideración sobre el criterio de optimización de los recursos, a la hora de juzgar si vale la pena invertir en bienes educativos, deberá tomar en cuenta la naturaleza compleja de la educación como un bien y las dificultades que tienen los individuos privados a la hora de hacer juicios válidos acerca de la calidad de lo que se les ofrece. Esto es aun más difícil para los padres pobres que no tienen acceso a los mismos recursos culturales y de capital social que los padres adinerados y que han recibido una buena educación.


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El Enfoque de la ‘Optimización de los recursos’ en materia de desarrollo

internacional de la educación: Las dificultades morales y otras a la hora de evaluar los resultados de las políticas sociales

Mark Mason

Instituto de Educación de Hong Kong Correo electrónico: [email protected]

Palabras clave: ‘Optimización de los recursos’ en el desarrollo educativo; calidad de la educación; educación como un derecho humano; política social utilitaria; ética basada en los principios.

Resumen: Este artículo aporta una breve crítica de la ‘Optimización de los recursos’ como pauta del desarrollo de la educación internacional al colocarla en un marco de discusión más amplio acerca de las dificultades morales y otras a la hora de evaluar los resultados de las políticas sociales.

La ‘Optimización de los recursos’ es un poco como la maternidad o el helado de chocolate: todavía no encontré a nadie que estuviera en contra. Sería de demasiado mal gusto criticar una pauta de este tipo (ya sea en el marco de la ayuda al desarrollo internacional o en otro contexto) diciendo que por ser tan general o tan evidente pasa a ser superficial. De manera que el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), al haberla adoptado como un enfoque global frente a las decisiones de financiación de los donantes, parecería estar indicando que lo que aquí ocurre es realmente otra cosa: tal vez la optimización de los recursos constituye un criterio fundante tan ampliamente abierto a interpretaciones que transfiere parte del poder de la toma de decisiones importantes a los organismos correspondientes – quizás en la otra punta del espectro de la agenda de asociatividad que regía en los últimos años.

Uno también puede preguntarse cómo se puede llegar a aplicar el concepto de ‘Optimización de los recursos’ a algo que, en última instancia, no necesita justificación económica puesto que se trata de un derecho humano básico: la educación. No es fácil vislumbrar inmediatamente cómo la inversión en programas de alfabetización de las mujeres en un contexto social en el cual a las mujeres y las niñas se les niega entre tantos otros derechos el de la educación pueda dar lugar a una verdadera ‘Optimización de los recursos’. Las ventajas se vislumbran en los ámbitos personal, social, cultural y probablemente político mucho antes de que aparezcan en el terreno económico. El principio empezaría a tener sentido en un contexto de esta naturaleza solamente si los donantes adoptaran puntos de vista de largo plazo. E incluso así, uno se pregunta como se medirían dichas ventajas económicas. Es cierto que el documento del DFID en cuestión estipula claramente desde el principio que la intención no es hacer únicamente aquellas cosas que resulten más fáciles de medir, pero la propensión a realizar cosas que se puedan medir probablemente ya se encuentre en declaraciones tales como “tenemos que buscar mejores mediciones” (DFID, 2011, p. 2).

Se puede formular una pregunta similar acerca de la ayuda centrada en la calidad de la educación (que constituye claramente una dirección importante para el debate posterior al año 2015). La ayuda centrada en la cantidad es más fácil de medir. Es más fácil calcular las tasas bruta y neta de escolarización en cualquier evaluación nacional de los logros de la EPU (Objetivo número 2 de la EPT) que la calidad de la educación recibida por esos mismos niños una vez escolarizados. El documento de estrategia del DFID acepta la conclusión siguiente: “El DFID se ha concentrado demasiado en la



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tasa de asistencia de los alumnos y no suficientemente en que los niños terminen la escuela primaria y tengan buenos resultados del aprendizaje. Por ejemplo en Ghana, solamente el 26% de los alumnos del último grado de la primaria domina el inglés y solamente el 11% las matemáticas” (DFID, 2011, p. 5)

Con esto se tiene la sensación de haber gastado demasiada plata en lograr meter a todo el mundo en la escuela y no la suficiente para garantizar que valga la pena seguir aprendiendo. Este autor está por su parte cada vez más convencido de que la calidad de la educación y, más específicamente la calidad del aprendizaje, debe encontrarse esencialmente en la calidad de la enseñanza. John Hattie (2009) ha llevado a cabo el meta‐análisis de lejos más completo acerca de lo que mejora más eficazmente el aprendizaje de los alumnos en la escuela. Descubrió que “los docentes deben tener conciencia de lo que piensa y sabe cada uno de sus alumnos, para darle sentido y construir experiencias significativas a la luz de dicho conocimiento, y… dar a cada alumno una opinión significativa y apropiada sobre lo que aprendió” (Hattie, 2009: 238). Dylan William (2011) ha recopilado de la bibliografía investigativa hallazgos clave que indican la importancia de los docentes para mejorar el proceso de aprendizaje de sus alumnos más efectivamente, una investigación que confirma que los docentes se encuentran en el corazón de la calidad educativa. En las aulas de los mejores docentes, los alumnos aprenden al doble de la velocidad que en las de los docentes comunes: aprenden en 6 meses lo que los estudiantes que estudian con docentes comunes tardan 1 año en aprender. Y en las clases de los docentes menos eficaces, el mismo grado de aprendizaje llevará dos años. Además, en las aulas de los docentes más efectivos, los alumnos que vienen de los hogares más desfavorecidos aprenden tanto como los de hogares de mayores recursos; y los que tienen dificultades de comportamiento aprenden lo mismo que los que no.

El desarrollo de los docentes (y no siempre en las formas ‘normalizadas’ de desarrollo profesional durante el servicio y antes de éste) debería, en opinión del autor, ser el epicentro del desarrollo educativo. ¿Pero cómo medir la ‘Optimización de los recursos’ lograda con la inversión en la calidad educativa? Es difícil ver cómo medir la ‘Optimización de los recursos’ cuando se trata del desarrollo docente o del liderazgo del director o la directora en el desarrollo del docente: los efectos son indirectos y de largo plazo.

Surgen algunas preguntas más desconcertantes que las que se han planteado hasta ahora, y en alguna medida más difíciles que las que consisten en saber si la educación, entendida como un derecho humano, necesita alguna justificación económica; más difíciles que los horizontes de corto y largo plazo para evaluar la ‘Optimización de los recursos’; más difíciles que tratar de medir cosas menos tangibles como la calidad de la educación y más difíciles que evaluar los resultados cuando se encuentran relativizados a través de tantas otras variables, igualmente difíciles de medir. Estas preguntas más desconcertantes tienen que ver con dos maneras de evaluar los resultados de las políticas sociales: en términos utilitarios del pensamiento y en términos de los marcos de la ética deontológica. [La ética deontológica, del Griego deon, que significa deber, implica que tenemos el deber de mantener el principio de lo que está bien. Es la fuente de muchos pensamientos basados en los derechos dentro de la filosofía política.]

Aunque quizás no siempre nos demos cuenta o podamos darle un nombre a las decisiones de política ética y social, a menudo se hacen con referencia a la ética utilitaria. El utilitarismo es una teoría de justicia social cuyos pioneros fueran los filósofos ingleses Jeremy Bentham (1748‐1832) y John Stuart Mill (1806‐1873), que sostiene que la política social (o, por lo que acá nos atañe, la educativa) debería estar determinada por aquello que produce el máximo bien para la mayor cantidad posible de personas. Los utilitarios eligen políticas sociales que generan la ‘mayor utilidad agregada’: la utilidad de un individuo se calcula, en teoría, restando la suma de consecuencias negativas que resultarían de una política en particular de la suma de consecuencias positivas. Luego esa utilidad agregada se calcula para toda la población. Por supuesto que estas cosas son virtualmente


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imposibles de cuantificar, pero este marco ilustra el tipo de pensamiento por el que se regían los utilitarios.

Los utilitarios estarían particularmente atraídos por el principio de la ‘Optimización de los recursos’. Puede ser que cueste más, por ejemplo, brindar un nivel de educación adecuado e incluso compensatorio a los alumnos con ciertas necesidades educativas especiales, y tal vez más aun para aquellos niños con discapacidad, los que a menudo se suelen esconder en los países en desarrollo y en contextos culturales más tradicionales y quienes, según lo que piensan algunos en el terreno, son mucho más numerosos que lo que se cree habitualmente. Se trata de un grupo de niños del mundo en desarrollo que se suele dejar de lado o cuando menos olvidado. Sin embargo, una perspectiva de ‘Optimización de los recursos’ que se rigiera por el pensamiento utilitario no permitiría fácilmente que se desviaran recursos destinados a la educación de los niños discapacitados. Ya que, por el costo de brindar una educación adecuada o incluso compensatoria a un niño discapacitado, podríamos educar a dos o más niños ‘normales’, que probablemente podrían contribuir mucho más a la economía que el grupo anterior. La mayor utilidad agregada se obtiene no destacando recurso adicional alguno a los niños discapacitados.

Otro marco de referencia, igualmente importante, en el proceso de toma de decisiones de la ética deontológica, recién evocada, sugiere que cada niño tiene derecho a ser educado, discapacitado o no. La concepción de la educación como un derecho humano es congruente con el pensamiento deontológico. Ello sugiere una orientación universalista hacia dichos derechos, entendiéndose que no debería existir excepción alguna y que el principio se debería aplicar imparcial y congruentemente. El filosofo alemán Immanuel Kant (1724‐1804) fue clave para el desarrollo de la ética deontológica y señaló en su ‘imperativo categórico’ o moral absoluta, que la prueba de nuestras acciones consiste en saber si estamos dispuestos a aceptar que se nos apliquen las mismas normas morales que las que aplicamos a los demás: de ahí su así llamada Regla de Oro, “no hagas a los demás lo que no quieras que hagan contigo”, que parte del concepto del tratamiento de la gente como un fin y no como un medio – que respetemos a la gente como seres con un valor intrínseco. Se desprende que la crítica deontológica del utilitarismo estaría basada en la acusación según la cual el utilitarismo trata a algunas personas como medios para el cumplimiento de los fines de los demás. Para volver a nuestro ejemplo, la deontología no nos permitiría desviar los recursos adicionales destacados para una minoría de alumnos con necesidades educativas muy especiales para aplicarlos a la vasta mayoría de alumnos. Reitero, el utilitarismo sí lo permitiría porque aportaría el máximo bien a la mayor cantidad posible de personas. Un deontólogo no lo permitiría si estuviese comprometido con el principio de acceso igualitario de todos a la educación (ya que los niños con necesidades especiales habrían de requerir recursos adicionales para permitirles disfrutar del mismo nivel de acceso a la educación que los demás niños). La reducción de los recursos de estos niños equivaldría a tratarlos como un medio para los fines de los demás niños.

El utilitarismo puede por lo tanto traer consecuencias que parecen moralmente inaceptables: si se puede lograr el mayor bien para la mayor cantidad posible de alumnos suprimiendo recursos adicionales sustanciales (docentes, tiempo, recursos materiales) para la minoría de los alumnos con necesidades educativas muy especiales, el utilitarismo propone no asignar esos bienes adicionales. Y, considerando que el pensamiento de la ‘Optimización de los recursos’ se alía demasiado fácilmente con los enfoques utilitarios de las políticas sociales, debemos tener un concepto claro de ello antes de concluir que la ‘Optimización de los recursos’ es tan fabulosa como la maternidad y el helado de chocolate.


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La alquimia compleja del cambio educativo

Jonathan Jansen University of the Free State, Bloemfontein


Palabras clave: Sudáfrica; contexto; complejidad; optimización de los recursos

Resumen: Las escuelas no son fábricas y pensar en el cambio educativo a través de la metáfora de la producción tiene sus graves limitaciones allí donde los actores humanos, las pasiones y la política definen la velocidad y los caminos por los cuales los proyectos con financiación externa podrían lograr ciertos objetivos preespecificados. Si no se reconocen estas influencias, puede quedar frustrada la simple lógica dinero‐resultados que a menudo sirve de sustento a los planes bien intencionados de los donantes.

Es absolutamente razonable que un ente público o privado que financia la educación pregunte o, incluso insista en ciertos resultados definitivos de lo que se considera una inversión en enseñanza o aprendizaje o cambio curricular. Incluso es deseable que un acuerdo previo de esta naturaleza se haga en consulta con el receptor de esos fondos, especialmente en el caso de fondos donados. La noción según la cual los usuarios de los fondos públicos deben rendir cuentas de cómo y con qué resultados se utilizaron esos fondos se consideraría como algo racional y aceptable en todos los contextos nacionales. Esas nociones de “optimización de los recursos” o “retorno sobre la inversión” tienen su lógica en términos sociales y específicamente económicos.

En un país como Sudáfrica, que gasta mucho más dinero en educación como porcentaje de su PBI o del presupuesto general del gobierno que cualquier otro estado africano, y que tiene los peores resultados en términos de pruebas internacionales de comparación en matemática, ciencias o alfabetización, es particularmente apremiante formularse la siguiente pregunta sencilla: ¿adónde fue a parar la plata?

Esta expectativa razonable, sin embargo, se topa con un sinfín de problemas cuando se la trata de resolver con fervor inquebrantable, y cuando la raya trazada entre los montos invertidos y los resultados del aprendizaje es demasiado fina; por ejemplo, como si la educación cambiase de la misma manera que una fábrica aumenta su rendimiento en unidades de fruta enlatada con respecto a las inversiones en nuevas maquinas de enlatar. Es precisamente esta transferencia de una metáfora de producción económica en lugares tan complejos como las escuelas donde la expectativa de ‘haz que tu dinero rinda’, para ponerlo en términos un tanto burdos, se desmorona.

Por empezar el contexto es importante. En un sistema escolar sudafricano, con años de disfuncionamiento sistémico y de desventajas institucionalizadas, la simple colocación de dinero en las escuelas esperando que en la otra punta aparezcan resultados es errónea. Pasa por alto las profundas inequidades. así como la renuncia de numerosos docentes a sus responsabilidades profesionales. Agréguese el factor de uno de los sindicatos de docentes más poderosos del mundo, que efectivamente acota la autoridad del gobierno sobre las escuelas, y enseguida queda claro que en este contexto la simple expectativa de un cociente insumos/resultados en términos de inversiones es inadecuada.



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En los casos de carencias desesperantes, sabemos que las escuelas utilizan los fondos destinados a un conjunto de objetivos para paliar otras necesidades inmediatas que se les plantean. Cuando el gobierno sudafricano creó escuelas con un estatuto de semiautonomía en el uso de los fondos públicos, el pago de la cuenta de la luz o la alimentación de los alumnos pasaron a tener prioridad sobre la compra y provisión de libros de texto, por ejemplo. Manteniendo constante la fácil explicación de la corrupción, se sabe que las escuelas bajo presión rara vez utilizan los fondos con una sola finalidad – tal como el fomento del aprendizaje de las ciencias – cuando las necesidades básicas no están cubiertas.

Luego aparece el tema de la suficiencia, un concepto jurídico y financiero muy necesario en los países en desarrollo. Rara vez nos detenemos a preguntar cuánta plata es suficiente para obtener resultados educativos deseables. El enfoque de la caja negra a menudo se saltea la pregunta de la suficiencia en aquellos entornos escolares con enormes déficits de financiación. Escasa es la investigación realizada sobre los tipos, combinaciones y niveles de financiación que llevarían a resultados puntuales en materia de enseñanza o aprendizaje.

Lo que nos muestran estas limitaciones es la necesidad de entender su complejidad; de entender que los actores humanos participan en la transformación de fondos en bonos a futuro, y que el abanico de factores externos (sindicatos) e internos (necesidades básicas frente a las prioridades educativas) a menudo impiden el trazado de líneas rectas entre la plata y sus resultados.

De manera alguna estoy abogando para una menor rendición de cuentas, y esto no constituye justificación alguna para que las escuelas desvíen fondos que tienen un destino para usarlos para compensar necesidades más apremiantes. Sólo estoy abogando por una mayor comprensión, mayor investigación y mejores estrategias en materia de financiación de la educación. De esa manera, los resultados serían más significativos y sostenibles, aun cuando el tiempo para lograr resultados pudiese alargarse un poco.


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La Insoportable liviandad de las prácticas de EFP basadas en la evidencia

Simon McGrath

Universidad de Nottingham Correo electrónico: [email protected]

Palabras clave: evidencia; lo que funciona; el gobierno de las cifras; investigación en EFP.

Resumen: La adopción de políticas y prácticas basadas en la evidencia es problemática de muchas maneras. Esta basada en el punto de vista simplista de lo que es la evidencia contundente y pasa por alto toda una serie de enfoques de investigación que son válidos. En el caso de la educación y formación profesional (EFP), no hay ni claridad en la definición, ni datos que permitan tener confianza en un enfoque de esta naturaleza. Además, existen elementos de prueba claros que indican que dichos enfoques por rutina quedan en el olvido cuando hay intereses políticos o financieros en promover una postura particular.

Como lo muestra a las claras este número del NORRAG NEWS, la adopción de la Optimización de los recursos trae aparejada una clara indicación de la importancia de las políticas y la práctica basadas en la evidencia. Sin embargo, esas exigencias tienen una base endeble, cuando se trata de educación en general y de educación y formación profesional en particular. En este trabajo, voy a criticar brevemente dos pequeños giros en el discurso de la política y la investigación en la educación internacional: “el gobierno de las cifras” y “lo que funciona”.

El gobierno de las cifras: vemos aparecer un aumento del poder de la estadística como parte de las políticas; lo que se podría llamar: “el gobierno de las cifras”. Sin embargo, como nos lo recuerda Gorard (2008), las cifras no son tan sencillas y objetivas como nos quieren hacer creer. Por el contrario, Gorard demuestra que todas las estadísticas están sujetas a decisiones profesionales de qué recopilar y cómo hacerlo; cómo manejar los problemas de los datos; y cómo analizar los datos presentes. Lo cual hace imposible en términos estrictos hacer comparaciones confiables de estadísticas en el tiempo y el espacio, y socava los procesos de llevar a cabo análisis secundarios. Iría aun más allá para sugerir que la selección de estadísticas a priorizar y cómo determinarlas siempre es una cuestión tanto política como técnica. Además, si bien Gorard está escribiendo sobre Inglaterra, donde hay una capacidad relativamente grande, es lógico pensar que los problemas van a ser mucho peores en los países más pobres, donde los datos son más endebles y hace falta un mayor uso de criterios profesionales a la hora de decidir cómo apuntalar suficientemente estos datos débiles para poder dar un asesoramiento sobre políticas.

Esto es particularmente cierto en el caso de la EFP, en donde es ampliamente aceptado que los datos sean endebles. Hasta cierto punto, ello refleja la escasa validez de la EFP en los años recientes, ya que las decisiones sobre qué estadísticas recopilar, y con cuánta fuerza y rigor hacerlo indica las prioridades en materia de política, que a su vez reflejan los amplios debates y cuestionamientos de la sociedad. Sin embargo, también existen problemas puntuales en la forma de definir la EFP que tienen consecuencias profundas en la forma de recopilar y analizar las estadísticas sobre la EFP.

Lo que funciona: habiendo nacido en el norte, particularmente en un principio en EEUU, el enfoque de “lo que funciona” ha sido objeto de todo un abanico de críticas políticas, epistemológicas y metodológicas. Por ejemplo, Glass (1987) señala que el estudio original de “lo que funciona” en la educación norteamericana formaba parte de un proyecto político y que carecía de una metodología



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rigurosa para demostrar lo que funciona. Se desconocían ciertos ámbitos donde faltaban suficientes datos cuantitativos, así como se desconocían ciertas facetas fuertemente cuestionadas, ya que no había suficientes elementos para saber “lo que funciona”. Sin embargo, también faltó el intento de realizar un meta‐análisis riguroso en los casos en que ello hubiera sido posible.

Schoenfeld (2006) indicó que la Casa de Compensación de Lo Que Funciona, construida a raíz de esta primera iniciativa, tenía criterios claros acerca de las pautas de investigación a considerar:

• Experimentos randomizados.

• Cuasi‐experimentos que utilizan procedimientos de equiparación.

• Estudios que utilizan el diseño de discontinuidad en la regresión.

Siguiendo un concepto similar al de la crítica de las estadísticas empleado por Gorard, Schoenfeld argumenta que hay demasiadas diferencias pequeñas en los estudios para que sean confiables los meta‐análisis.

La preocupación de Schoenfeld es que es sumamente difícil realizar este trabajo con el suficiente rigor, pero para muchos adeptos al concepto de educación‐para‐el‐desarrollo, la preocupación es más de fondo: cuestionan el concepto mismo que consiste en saber si la educación se puede conocer a través de los mecanismos del enfoque de “lo que funciona”, poniendo énfasis, por el contrario, en la naturaleza construida, contingente y contextual del mundo social.

Cualesquiera que fuesen los méritos de estas críticas del enfoque de “lo que funciona”, en la actualidad es simplemente imposible aplicar el concepto al campo de la EFP en África, y posiblemente en mundo. Aún en Sudáfrica, no hay un estudio de EFP que cumpliera con los criterios estipulados por Schoenfeld y listados anteriormente. Sin embargo, esto contrasta con el auge de la EFP en el pensamiento sobre el desarrollo, especialmente el pensamiento sobre África y en África misma, del pasado reciente. Con lo cual nos topamos con un problema fundamental de la política basada en la evidencia: las intervenciones en materia de EFP tendrán financiación porque existe una voluntad política, pero no existe un estrato de evidencia sobre el cual basar esa decisión. Mirándolo más seriamente a nivel mundial, es evidente que ciertas políticas, sobre todo los marcos nacionales de calificaciones, se están adoptando a pesar de la falta de evidencia que abogan a su favor. Más preocupante aun es que cuando la OIT llevó a cabo una investigación internacional rigurosa sobre este tema, sus conclusiones cautas fueron rechazadas por aquellos que tenían interés en promover esos sistemas a nivel internacional. Que no haya suficientes pruebas que indiquen que una política clave funciona parece ser menos importante en la práctica para muchos políticos que su deseo de querer venderlo.

Para los investigadores, la tendencia a lo que está basado en la evidencia puede ser considerada como un intento de las organizaciones internacionales poderosas para forzarlos a adoptar un cierto enfoque epistemológico y metodológico como única modalidad de investigación. Sin embargo, en vez del monocultivo de lo basado en la evidencia, necesitamos una cierta pluralidad de metodologías y formas de datos, evidencias y conocimientos. Ello debe incluir mejores datos cuantitativos y su correspondiente análisis más sofisticado, pero debe ir completado por modalidades de escucha de las voces de los alumnos y profesionales, así como por herramientas analíticas que puedan colocar la EFP en el tiempo y el espacio. Además, los políticos tendrán que ser más modestos y reflexivos en sus expectativas acerca de cuáles son los elementos de conocimiento que se pueden movilizar por razones de política, y deberán ser más serios en su compromiso de brindar apoyo a la generación de aquellos tipos de conocimiento que ellos dicen tienen valor. Al mismo tiempo, los investigadores tendrán que ser más claros al forjar sus respectivos programas de investigación; más rigurosos en sus enfoques y mejores en la comunicación externa y en los hallazgos.


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Lecturas Complementarias

Este NORRAG NEWS vuelve a presentar algunos argumentos esgrimidos en dos documentos largos: McGrath (2012) y McGrath y Lugo (2012). Ambos deberían estar disponibles en el vínculo siguiente a fines de marzo de 2012: http://www.sciencedirect.com/science/journal/aip/07380593

http://www.sciencedirect.com/science/journal/aip/07380593


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EVALUACIÓN DEL INCREMENTO DE RESULTADOS Y DEL SURGIMIENTO DEL

IMPACTO


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Del GMR a la UNESCO a los resultados de educación para el desarrollo

Nick Burnett Results for Development Institute, Washington


Palabras clave: Resultados; Optimización de los recursos; conservadurismo en la educación.

Resumen: La mayor focalización en los resultados, la evidencia y la Optimización de los

recursos en el ámbito de la educación brinda la oportunidad para hacer frente al vergonzoso conservadurismo y a la falta de cuestionamiento que caracteriza a gran parte del sector. Las ventajas de esta nueva forma de encarar el tema son mucho mayores que los riesgos inherentes.

El título del artículo describe mi propia carrera a lo largo de los últimos diez años, durante los cuales he sido director de educación del informe de seguimiento en el mundo, Director general adjunto para Educación de la UNESCO y ahora Director para Educación en Results for Development, donde nos dedicamos a destrabar las soluciones de las grandes dificultades de desarrollo que impiden que la gente de los países de ingresos bajos y medios pueda realizar su potencial. Ésta década ha sido en gran parte el período durante el cual los resultados, la evidencia y la optimización de los recursos han pasado a primer plano en materia de educación.

En términos generales, estoy a favor de este desarrollo porque brinda la oportunidad de hacer frente al vergonzoso conservadurismo y a la falta de cuestionamiento que caracteriza gran parte de la educación. Los sistemas educativos están organizados como están porque siempre han estado organizados así. Este conservadurismo sin lugar a dudas tiene muchos orígenes, aunque dos me parecen fundamentales: la sociología de los docentes y administradores, y la reafirmación del derecho a la educación.

En todo el mundo, los docentes no surgen de las filas de los académicamente más capaces – aunque hay excepciones en países como Finlandia y Singapur, que obtienen puntajes muy altos en las evaluaciones comparativas internacionales como PISA. En particular, aparte de los docentes especializados de la secundaria, en general los docentes han tenido una exposición escasa o nula al método científico y al uso de pruebas. De manera que tienden a no utilizarlo demasiado para su propio trabajo, lo cual ulteriormente puede afectar al conjunto del sistema educativo de un país, ya que los administradores en el sector de la educación en general surgen de la promoción de los docentes. Asusta pensar que por un lado hablemos tan frecuentemente de que los alumnos aprendan críticamente y por el otro no contratemos como docentes a aquellos que han sido expuestos a las formas básicas de esa modalidad de pensamiento.

Personalmente he sido tan enérgico como cualquiera al afirmar que la educación es un derecho humano – con lo que por otra parte fuera mi motivación principal para trabajar en la UNESCO. Pero uno de los aspectos negativos consiste en generar una atmósfera que no permita el cuestionamiento en una medida suficiente. Esto en términos estrictos no es lógico, por supuesto – no hay motivo para no aplicar la razón y la evidencia a la hora de querer estipular cuál es la mejor manera de que la gente ejercite sus derechos. Pero la confirmación del derecho parece producir en la práctica una suerte de flojera intelectual para no hablar de renuencia a examinar diferentes modalidades para lograrla.



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El nuevo énfasis en los resultados, la evidencia y la optimización de los recursos esencialmente proviene de dos fuentes: la revolución de la economía del desarrollo que ha provenido de la aplicación de los ensayos controlados aleatorios (RCT) y la preocupación de los organismos de ayuda financiados con fondos de los contribuyentes por mostrar que efectivamente están financiando programas que darán lugar a resultados buenos y costo‐eficientes.

Existen por supuesto importantes limitaciones a los RCT, sobre todo que no ayudan demasiado a resolver los verdaderos problemas importantes, tales como el relativo desempeño de los sectores público y no estatal, o el de la descentralización desde un nivel federal a uno estatal. Pero estas técnicas experimentales, que nos vienen de la medicina, muestran rápidamente cuán poco sabemos realmente de lo que funciona en educación a nivel de la clase y la escuela. Prácticamente el único resultado que en la actualidad parece bien arraigado es que la reparación funciona – la identificación precoz de aquellos alumnos a los que no les va tan bien como a otros, y la toma de medidas para brindarles apoyo de manera que no queden rezagados; otro atributo podría ser el de contratar a docentes con gran capacidad académica como suelen hacerlo los sistemas educativos de alto desempeño. Prácticamente todo lo demás queda aún por comprobarse sistemáticamente.

La preocupación de los organismos de ayuda por la costo‐eficiencia y la Optimización de los recursos seguramente se puede criticar porque viene a imponer un nuevo tipo de condicionalidad. Esta es una de las razones por las cuales no soy un gran partidario de pasarse al “pago contra entrega” en materia de ayuda a la educación. Al mismo tiempo, esa postura ha favorecido un muy positivo retorno al pensamiento acerca de los resultados, los costos, la costo‐eficiencia, las alternativas y otros elementos que han marcado los primeros días de la ayuda a la educación en los años 1960, pero que se fueron perdiendo hacia fines del siglo pasado con el crecimiento del movimiento Educación para Todos basado en los derechos. Llama la atención de qué manera el uso de análisis rigurosos en el ámbito de la salud internacional ha logrado prácticamente duplicar el monto de la ayuda para la salud como porcentaje de la ayuda total dispensada, para así alcanzar su nivel actual del 17%, y esto en los últimos 10 años, mientras que para la educación ese porcentaje se ha estancado alrededor del 10%.

De manera que por supuesto que existen riesgos y simplificaciones exageradas que vienen con el uso de los resultados, la evidencia y la optimización de los recursos en educación, pero son insignificantes comparados con las tremendas ventajas que empiezan a aflorar con un enfoque más riguroso sobre lo que funciona y cuánto cuesta. Esperemos que pueda seguir erosionando el conservadurismo profesional de la comunidad de la educación.


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Lo basado en la evidencia, formas políticamente ingeniosas de dispensar ayuda al desarrollo

Owen Barder

Centro para el Desarrollo Global, Londres Correo electrónico: [email protected]

Palabras clave: RBA; ayuda basada en los resultados; proponentes y críticos.

Resumen: Este trabajo identifica 4 buenas razones por las cuales es importante mejorar la medición de los resultados, 7 críticas comunes a las así llamadas ‘agendas de resultados’ y luego propone pasos a seguir para resolver la tensión entre los proponentes y los críticos.

“La forma de conseguir que las cosas se hagan consiste en no fijarse en quién obtiene el crédito” – Benjamín Jowett, Clérigo Inglés (1817 – 1893)

En un primer momento, la oposición a la medición de los resultados de la ayuda a ultramar parece perversa. Si su negocio se basa en que sus clientes estén menos informados que ustedes acerca del valor de lo que usted les está vendiendo, podrá entender porqué hasta un rayito de sol puede llegar a ser peligroso.

Pero la ayuda exterior no funciona así. Cada persona que encuentro y que trabaja en el desarrollo está motivada por el deseo de darle algo a la gente del mundo en desarrollo. Entonces, ¿por qué hay tanta angustia entre la gente seria e inteligente acerca de la idea según la cual deberíamos medir y publicar los resultados de la ayuda? Hay siete críticas comunes a la así llamada ‘agenda de resultados’

Primero, puede conducir a una sobrecarga burocrática. La recopilación de información acerca de los resultados es otro requisito más del proceso de producción de los informes al nivel central, en un sistema ya de por si sobrecargado con formularios y procedimientos.

Segundo, puede dar lugar a que la ayuda sea menos estratégica. La necesidad de generar resultados cuantificables puede llevar a que los donantes prefieran una donación a corto plazo en algo que se pueda medir en vez de una inversión que pueda llegar a ser más significativa a largo plazo pero con ventajas menos cuantificables. ¿Acaso queremos gastar más en mosquiteros hoy si se hace a expensas de la inversión en la capacidad de un país de manejar su propio sistema de salud en el futuro?

Tercero, puede ser que imponga prioridades equivocadas. Sabemos que cuando mejor funciona la ayuda es cuando realmente responde a las prioridades de los países en desarrollo. Pero si los donantes tratan de conseguir algunos indicadores de resultados – tales como la cantidad de niños escolarizados – tal vez ello reduzca su flexibilidad para alinearse con los programas de gobierno.

Cuarto, puede pasar por alto la equidad. Si reducimos los programas de ayuda a totales numéricos, puede ser que pasemos por alto a la gente más necesitada, que a menudo son las personas más difíciles y costosas de alcanzar.

Quinto, puede generar incentivos perversos. Hemos visto en nuestros propios servicios públicos cómo los objetivos mal diseñados pueden distorsionar las elecciones de diversas maneras. Por ejemplo, la meta de aumentar la tasa de escolarización puede llevar a los gobiernos a prestar demasiada poca atención a la calidad de la educación.



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Sexto, puede trabar el trabajo mancomunado. La ayuda es más efectiva cuando los donantes trabajan junto con los socios de los países en desarrollo y con el sector privado. La necesidad de poder cuantificar y demostrar los resultados de cada programa de ayuda torna más difícil que las partes se junten por una causa común.

Séptimo, de todas maneras la información sobre resultados es falsa. Las afirmaciones acerca de los resultados deben basarse en elementos hipotéticos. Ni siquiera las evaluaciones de impacto más rigurosas indican confiablemente qué es lo que habrá de suceder cuando se implemente un proyecto levemente diferente en un contexto distinto. Se podrán describir los efectos dentro de los límites del proyecto propiamente dicho, pero los efectos más amplios que tiene la ayuda sobre la economía política del país o su macro‐economía son mucho más difíciles de entender. A falta de un marco de atribución común, cada organización por la cual pasa la misma plata se adjudicará los resultados de los programas que financia, lo cual redundará en una superposición contable masiva y en una exageración.

Por debajo de cada una de las siete preocupaciones antes mencionadas se encuentra la sensación de que la puja por medir los resultados es insultante para la profesión de los especialistas en desarrollo. Años de capacitación y experiencia trabajando en contextos difíciles y matizados no pueden ser remplazados por un sistema de informaciones que reduzca cada proyecto de ayuda a unos pocos números. Tampoco necesitan los profesionales de la ayuda objetivos para incentivarlos a aprovechar al máximo los presupuestos que manejan: esa es la plena razón de ser de su trabajo profesional.

Todas estas preocupaciones son válidas e importantes. Sin embargo, sigo siendo un fuerte proponente del programa de resultados en materia de ayuda y admiro la forma en que lo ponen en práctica el gobierno británico y otros. Creo que Andrew Mitchell está implementando la agenda de resultados en el DFID de una manera inteligente, tomando en cuenta estos riesgos.

Frente a cada una de estas preocupaciones debemos mencionar la razón por la cual la agenda de resultados es importante.

Primero, el crecimiento de los presupuestos de ayuda es insostenible frente al escepticismo público creciente (YouGov /Action Aid, 2012), a menos que podamos demostrar a los donantes que esa ayuda hace la diferencia. En marzo, la campaña ONE publicó un resumen importante de los resultados esperados de la ayuda de Gran Bretaña entre ahora y 2015 (ONE, 2012). Las cifras fueron recopiladas por personas entusiastas y confiables en materia de datos sobre ayuda (y ex colegas míos) en Development Initiatives. Al recopilar la información de todo el programa de ayuda y simplificarla presentándola en una cantidad menor de estadísticas resumidas, abogan mucho más a favor de la ayuda que cualquier otra cosa que hubiésemos visto en el pasado.

Segundo, tenemos para con los pobres del mundo el deber de usar los fondos lo más efectivamente posible. Desgraciadamente, los presupuestos de ayuda siguen siendo demasiado pequeños para poder cumplir con el compromiso de los líderes del mundo (realizado en 2000) de ‘no escatimar esfuerzos’ para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (léase la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas), lo cual significa que se deben tomar decisiones y hacer elecciones difíciles. Debido a que las necesidades son tan grandes, prácticamente cualquier cosa que se haga con la ayuda hará una diferencia positiva, con lo cual es fácil dejarse llevar por la autocomplacencia. Las personas que deben elegir y establecer prioridades no deberían tratar únicamente de hacer el bien, sino tratar de hacer lo mejor que puedan para ayudar a la mayor cantidad de gente posible en todo lo que se pueda. Si las diferencias entre proyectos de ayuda calculadas desde el impacto que causa cada centavo fueran pequeñas, podríamos sentirnos un tanto relajados al repartir los fondos entre muchas actividades diferentes, todas las cuales traerían alguna ventaja. Pero como lo señala el filósofo moral Toby Ord, algunas intervenciones pueden llegar a ser mil o diez mil veces más costo‐


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eficientes que otras, lo cual significa que no deberíamos caer en la tentación de hacer un poquito en

todos los rubros (http://www.givingwhatwecan.org/).

Tercero, la medición de los resultados es la clave para destrabar la economía política disfuncional de la ayuda. La ayuda ineficaz es más que una simple molestia o un derroche: amenaza con socavar el proyecto entero. Podemos apreciar la presión natural ejercida sobre los políticos para amarrar la ayuda a las empresas nacionales; para conservar el derecho discrecional de desplazar la ayuda para que responda a lo que está más en boga; intervenir un poquito en todas las cosas en todos lados, para aplacar los intereses comerciales y proyectar la imagen nacional lo más posible; y gastar la ayuda en proyectos fotogénicos en vez de ayudar a los países a transitar el lento proceso del cambio institucional y político. Por el contrario, el costo de la ayuda amarrada, impredecible, desparramada y proyectada es invisible debido a que no medimos adecuadamente los resultados. Dadas las presiones manifiestas para ser disfuncionales y a falta de pruebas lógicas de los costos no es sorprendente que los donantes hayan avanzado tan poco a la hora de implementar los compromisos asumidos en Roma, París y Accra en aras de que su ayuda fuese más efectiva (OCDE, 2011).

Cuarto y último, la medición de los resultados es la respuesta más creíble a la complejidad. Existe un entendimiento creciente según el cual el desarrollo es una característica emergente de un sistema complejo (Ramalingam y Jones, 2008). Ello significa que no puede quedar reducido a una serie de problemas más pequeños y más fáciles de abordar a resolver independientemente. Debemos apoyar a los países en desarrollo a experimentar, a probar nuevas ideas y enfoques, a hacer el seguimiento de los efectos globales y luego debemos estar listos para ayudarlos a adaptarse cuando vayan descubriendo si están o no en el camino correcto. (Este argumento está muy bien explicitado en un reciente podcast de Development Drums [Development Drums, 2012] en donde aparece Tim Harford hablando de su libro, ‘Adapt: Why Success Always Starts with Failure’. En este sentido, la medición de los resultados debe ser una alternativa, no un agregado a los planes, hitos y seguimientos enrevesados que pueden llegar a inhibir la flexibilidad de numerosos proyectos de ayuda.

¿Cómo podemos reducir la tensión entre cuatro buenas razones para mejorar la medición de los resultados, por un lado, y las siete preocupaciones válidas manifestadas por muchos especialistas en desarrollo, por el otro?

Es útil que exista un acuerdo entre los fines cuando no los medios. Nadie pone en tela de juicio el valor de la demostración a los contribuyentes de que su dinero hace una diferencia; de mejorar la forma de gastar la ayuda; de superar los intereses creados con la ayuda ineficaz o de crear una comunicación más sólida acerca de lo realizado para apuntalar los cambios complejos en evolución. Todas las preocupaciones manifestadas se refieren a cómo habrá de suceder todo ello.

Además deberíamos reconocer que las siete preocupaciones relativas a la agenda de resultados hablan de riesgos que, hasta el momento, no se han concretado. Por ejemplo, si bien es posible que al focalizarse en los resultados, algunos políticos puedan decidir invertir demasiado poco en intervenciones estratégicas y de largo plazo, nadie ha indicado que ya sea el caso. Antes de la reciente revisión de la ayuda bilateral del DFID, varias personas que trabajan en el DFID manifestaron sus dudas personales diciendo que la plata iría a parar a proyectos superficiales pero fáciles de medir con pocas ventajes en el ámbito de las transformaciones o el ámbito sistémico; todos me comentaron ulteriormente que esos miedos no tenían fundamento. El DFID ha elegido con criterio y fineza a qué debe dar su apoyo y a través de qué instrumentos de ayuda, lo cual indica que no ha perdido de vista el objetivo clave, a saber un cambio sistémico, sostenible y de largo plazo.

No quita que la razón por la cual se identifican y explicitan los riesgos es para poder manejarlos. Los donantes podrán tomar medidas importantes para protegerse de estas preocupaciones válidas a la hora de implementar la agenda de resultados. Propongo aquí una docena de pasos que los donantes podrían seguir y que los ayudarían a alcanzar las metas de la agenda de resultados sin dejar de

http://www.givingwhatwecan.org/


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reducir los riesgos identificados por muchos de los profesionales del desarrollo. Están divididos en tres partes: reducir la burocracia, permanecer estratégicos y aumentar el rigor sin dejar de ser equilibrados.

Reducir la burocracia

Usar mediciones de resultados confiables para reemplazar, no complementar, los procedimientos existentes de seguimiento del uso de los fondos. En la práctica probablemente ello requiera una revisión de abajo hacia arriba de los informes adicionales necesarios, si los hay, una vez establecidas las mediciones de resultados adecuadas suprimiendo las demás.

Establecer un marco simple y transparente que usen los donantes, las instituciones multilaterales, las ONG y otros órganos de aplicación para asignar resultados a distintas entidades que contribuyen a una actividad común, para evitar la doble contabilidad de resultados y dejar de incentivar a cada donante a que ‘haga la suya’.

Llegar a un acuerdo en cuanto a la definición de un conjunto global de indicadores normalizados de producción y resultados como parte de la norma de preparación de informes de Aid Transparency Initiative, para reducir la carga de la producción de informes en cabeza de los gobiernos y organismos de implementación de los países en desarrollo y para mejorar las comparaciones de costo‐eficiencia. Luego, los donantes deberían comprometerse abnegadamente a hacer el seguimiento y presentar los resultados únicamente si éstos constituyen un indicador elegido por el país en desarrollo en cuestión o uno de los normalizados a nivel mundial.

Confiar en los profesionales del desarrollo, dándoles más libertad para diseñar e implementar los programas necesarios para lograr los resultados acordados, incluida la libertad de hacer los ajustes del caso en tiempo real sin necesidad de pedir aprobación.

Permanecer estratégicos

Establecer un marco transparente simple y común para tomar en cuenta los resultados futuros esperados (por ejemplo, de las inversiones en el desarrollo de capacidades), de tal manera que se valúen correctamente las inversiones estratégicas, arriesgadas y de largo plazo.

Allí donde aparecieran inquietudes acerca de la equidad, incluir el tema con transparencia especificando cuál es el adicional destinado a los grupos marginados o subatendidos. Por ejemplo, si usted piensa que es más importante educar a las niñas que a los niños, dígalo, y explícitamente otorgue, en la medición de los resultados, un coeficiente de ponderación mayor a las niñas que a los niños.

Elija en función de carteras, no de proyectos de ayuda individuales. Una cartera permite al donante invertir en proyectos de más alto riesgo y retorno (porque los riesgos están diversificados en toda la cartera) que tal vez podría no elegir si considerase cada proyecto por separado. A la hora de elevar sus informes, céntrese en el desempeño de la cartera (sin dejar de brindar información pormenorizada acerca de los proyectos individuales para aquellos que están interesados en ellos).

Aumente el rigor conservando el equilibrio

Haga menos y mejores evaluaciones. Subsisten aun demasiadas evaluaciones mediocres de los procesos relativos a los proyectos de ayuda individuales; estas deberían erradicarse paulatinamente, aprovechando parte de los ahorros conseguidos al preparar un número menor de evaluaciones de impacto rigurosas y de gran escala. El efecto neto de esto sería lograr ahorros en dinero y burocracia al mismo tiempo que generaría un conocimiento más cabal de la situación.


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Reducir el personal de evaluación en cada organismo de ayuda, invirtiendo parte de los ahorros en un personal global compartido que haga evaluaciones de impacto más rigurosas e independientes. Las pruebas relativas al impacto de las intervenciones sociales son un bien global público, de manera que los donantes deberían trabajar mancomunadamente para financiarlas y producirlas colectivamente.

Instaurar un registro global de evaluaciones de impacto en el cual deberán inscribirse todas las evaluaciones de impacto cuando arranquen, basándose en el precedente de los ensayos clínicos. Un registro público de esta naturaleza reduciría el sesgo de la publicación, evitaría la duplicación innecesaria y difundiría los aprendizajes logrados, casi sin costos.

Reconocer que no hace falta evaluar cada intervención. En muchos casos debería alcanzar con que una intervención fijase transparentemente las pruebas existentes y rigurosas sobre las cuales está basada.

Establecer un instituto para la efectividad del desarrollo, siguiendo el modelo del Instituto Nacional de Salud y Excelencia Clínica [NICE por sus siglas en inglés] a la hora de examinar las pruebas de la evaluación de impacto y brindar un asesoramiento independiente y transparente acerca de las intervenciones costo‐efectivas. Fijar un tope (digamos, £ 10.000) por encima del cual no se podrá financiar un programa a menos que venga acompañado por una evaluación de impacto independiente, publicada, pertinente y rigurosa que tenga el aval de aseguramiento de calidad del instituto para la efectividad del desarrollo. En ausencia de tal prueba, un proyecto que excediese ese tope debería seguir adelante solamente bajo el formato de ensayo y solamente si incluye una evaluación de impacto rigurosa para colmar la brecha de conocimientos así identificada.

Los grandes organismos de ayuda empiezan a recorrer un camino de transición incómodo. En el pasado se han considerado a sí mismos como expertos en quienes el público ha delegado la tarea importante de gerenciar el apoyo que brindamos al mundo en desarrollo. Su trabajo consistía en actuar en nombre de los ciudadanos, los cuales carecían de poder por falta de información. En el siglo 21, los organismos de ayuda habrán de desempeñar un papel bastante diferente – de hecho, casi opuesto a lo que venían haciendo en el pasado. Deben transformarse en una plataforma a través de la cual los ciudadanos puedan participar directamente en saber cómo se usan sus fondos. Algunos organismos de ayuda no sobrevivirán a este cambio: aquellos que si sobrevivan serán los que aprovechen la oportunidad para brindar una información transparente, confiable y significativa que permita que los ciudadanos hagan elecciones bien informadas. El establecimiento de un marco de resultados global y honesto es el primer paso en este camino.


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Tendencia para que los donantes valúen (y financien) lo que se pueda medir

Birger Fredriksen Consultor (ex Banco Mundial), Washington


Palabras clave: optimización de los recursos; AOD; eficiencia de las asignaciones; educación.

Resumen: Este artículo trata del creciente interés de los donantes por medir la ‘Optimización

de los recursos’ de su Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD o ayuda). El artículo se centra en la ayuda a la educación.

Motores de la optimización de los recursos

Hay muchas razones válidas para explicar el interés creciente por medir el impacto de la ayuda. El uso efectivo de los recursos públicos es una preocupación importante, tal vez especialmente para los recursos usados externamente. Y para evaluar la efectividad hace falta algún tipo de medición. Esta preocupación se encuentra particularmente presente en momentos en que la mayoría de los países donantes adolecen de crecientes déficits en sus presupuestos públicos, que vienen en paralelo con una desilusión creciente relativa a la efectividad de la ayuda, y un rápido crecimiento de la financiación proveniente de ‘nuevos’ países donantes, así como de toda una gama de fuentes privadas. Es natural en este contexto que los parlamentos y la opinión pública de los países donantes quieran una mejor información tendiente a saber si los resultados de la ayuda coinciden con los niveles de ayuda proporcionados en las últimas dos o tres décadas. Y ¿de qué manera el consiguiente alto nivel de dependencia de la ayuda en muchos de los países receptores afecta la sostenibilidad de los resultados conseguidos? Por ejemplo, en 2009, la ayuda total (de todos los sectores) superó el 10% del PBI de 22 de los 48 países africanos subsaharianos, nivel alcanzado únicamente en cinco países fuera de África.

Otro motor de la optimización de los recursos es el objetivo de lograr una toma de decisiones más basada en la evidencia. Este objetivo rige tanto para los países receptores como para los donantes. En cuanto a los primeros, se han logrado grandes avances desde el Foro de Dakar de 2000 en los países de bajos ingresos para desarrollar más políticas y programas del sector de la educación basados en la evidencia. Se ha prestado menos atención a saber cómo se puede mejorar el impacto catalítico de la ayuda a través de asignaciones y una coordinación más basadas en la evidencia por parte de los países y los organismos donantes para garantizar que la suma de sus decisiones de asignación de ayuda individuales logren el máximo efecto de su ayuda en los objetivos de desarrollo globales.

Para ilustrar el concepto: a pesar de las pruebas contundentes de la investigación sobre las múltiples ventajas del desarrollo de la primera infancia (DPI) y de la alfabetización de la mujer (dos de los seis objetivos de la EPT) estos sectores casi no reciben ayuda. Esto es particularmente llamativo en la África subsahariana, donde casi la mitad de las mujeres adultas son analfabetas y la tasa de escolarización de la educación pre‐primaria está por debajo del 20%. Dado que se usan escasos recursos nacionales para financiar estos objetivos, la ayuda podría aportar una adicionalidad en vez de remplazar la financiación nacional. Los fondos adicionales para las inversiones de alto impacto deberían representar una optimización de los recursos. Así, aun cuando no se pueda medir en el corto plazo el impacto de DPI en un país en particular, por ejemplo, la base de conocimientos global



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indica que el apoyo brindado al DPI constituye un buen uso de la ayuda, siempre y cuando se puedan tomar en cuenta también otras limitaciones de la efectividad de esa ayuda (véase a continuación el debate sobre el desarrollo de capacidades). Por lo tanto, la primera preocupación del motor de la optimización de los recursos debería ser la de garantizar que se utilice la ayuda para aquellos fines en los que el impacto potencial de la financiación adicional ya ha sido debidamente demostrado. Porque convengamos que es de escasa utilidad el poder medir el progreso realizado en lo que uno hace si no se está haciendo lo correcto.

Efectividad y eficiencia

En coincidencia con la “Declaración de París” de 2005, el foco de atención colocado en la efectividad de la ayuda se ha colocado en la mejora de la eficiencia de la entrega de la ayuda a través de modalidades de ayuda más armonizadas, una mejor alineación de la ayuda con las políticas de los países receptores y una mejor participación y gobernabilidad por parte de los países que reciben la ayuda. Si bien el progreso ha sido lento, esto es útil. Pero, como ya se ha señalado, se le ha prestado demasiada poca atención en la medida en que la ayuda ha sido eficientemente asignada a aquellos objetivos donde puede tener el mejor impacto catalítico sobre los resultados de una financiación total en el sector educativo (presupuesto nacional más ayuda). La mayoría de los indicadores utilizados para hacer el seguimiento de la efectividad de la ayuda al amparo de la “Declaración de París” se focalizan en la eficiencia de la entrega y no en la eficiencia de la asignación. Y si bien la eficiencia de la entrega es necesaria, no alcanza con garantizar la efectividad de la ayuda si la eficiencia de la asignación es mala. Asimismo, no sirve de mucho que un proyecto de ayuda pequeño y reservado sea eficiente si los resultados no se pueden replicar para que tengan un efecto en el grueso del gasto educativo, el cual en la mayoría de los países proviene de los recursos nacionales. Acá también, como se ha señalado anteriormente, la primera preocupación del empeño por la optimización de los recursos debería ser la estimulación del progreso para hacer las cosas correctas. Esto se regiría por la reciente Declaración de Busan en donde se hace un llamamiento para ampliar el debate sobre la ayuda internacional y así mejorar la dedicación hacia un uso más efectivo de la ayuda para fomentar el desarrollo.

La ventaja comparativa de la ayuda evoluciona rápidamente

Una consecuencia de esta evolución es que para hacer frente a las dificultades de la educación en la próxima década, hará falta mucha más capacidad así como políticas y programas intensos de conocimiento que los que se necesitaban para lograr los objetivos de la década pasada, a saber el aumento en el acceso, en gran medida logrado a través del aumento del número de aulas y de docentes. Algunos de estos son problemas “viejos” en ámbitos en donde el progreso sigue siendo escaso, tales como la mejoría de la calidad de la educación, de la equidad y de la pertinencia, y la mejora del fomento de capacidades de las instituciones del sector educativo. Otros provienen de éxitos logrados durante la última década, tales como una mayor demanda post‐primaria. Otros aun reflejan la creciente necesidad de lograr que los sistemas educativos respondan mejor a las demandas que surgen a raíz de los cambios sociales y académicos globales, sin parangón en la historia, de la globalización y del creciente papel del conocimiento y la innovación en todos los aspectos del desarrollo.

En otras palabras, en vez de marcar el paso del cambio, la capacidad que tenga el sistema educativo de servir efectivamente a la economía y la sociedad va a depender crecientemente de la medida en la cual pueda responder positivamente a los desarrollos que ocurran fuera del sistema. Una característica llamativa y paradójica de muchos sistemas educativos es su baja capacidad de aprendizaje e innovación, ya sea para mejorar la gestión y la rendición de cuentas, para pilotear e


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innovar, para desarrollar políticas y programas educativos adaptados a las condiciones locales o para aplicar nuevas tecnologías y métodos de enseñanza en la mejora de la calidad del aprendizaje. En pocas palabras: la capacidad que tienen los sistemas educativos para enfrentar los problemas de la próxima década dependerán más que nunca de su capacidad de aprender y abarcar el cambio, y no la de resistirse a él.

En este contexto, la ventaja comparativa creciente de la ayuda es la de ayudar a los países a desarrollar sus propias capacidades. Sin embargo, la ayuda muestra un pésimo historial en el rubro fomento sostenible de las capacidades. Este es un ejemplo de por qué no alcanza con asignar la ayuda a las metas “correctas”; el impacto también va a depender del uso de las modalidades e instrumentos efectivos de la ayuda. En el caso del desarrollo de capacidades, la ayuda efectiva necesitará un nuevo enfoque, tanto por el lado de los países donantes como por el de los países beneficiarios, remplazando el viejo esquema, que consistía en centrarse en la asistencia técnica y la capacitación técnica externas de largo plazo para el fomento de las capacidades técnicas, por uno nuevo focalizado en la construcción de instituciones de buen desempeño y rendición de cuentas, capaz de movilizar, fortalecer y utilizar correctamente las capacidades nacionales existentes.

Es probable que las modalidades efectivas para brindar esa ayuda comprendan un apoyo más fuerte a un intercambio de conocimientos bien diseñado y al aprendizaje entre pares, a través de una cooperación sur‐sur y triangular, y para que las instituciones y redes efectivas produzcan bienes públicos regionales y globales. La creciente interconectividad, hecha realidad gracias a las revoluciones de la TIC e Internet, ha aumentado mucho la posibilidad de trazar externalidades transfronterizas a partir de las experiencias nacionales y de los conocimientos técnicos. Pero para transformar esto en bienes públicos globales hace falta disponer de organismos y redes internacionales y regionales competentes que puedan identificar este tipo de experiencias, hacer el aseguramiento de calidad, la síntesis y la difusión de estas mismas experiencias, brindar apoyo técnico y facilitar la cooperación técnica para permitir adaptar las intervenciones exitosas de otros países a las condiciones locales. Estos tipos de funciones de los bienes públicos, tanto regionales como mundiales, tienen muy escasa financiación. Una razón para ello viene de la dificultad de medir la Optimización de los recursos volcados a las instituciones que producen esos bienes (especialmente a corto plazo). Otra es el progreso sumamente lento que se observa en materia de mejora de la eficiencia de dichas instituciones.

En busca de una ayuda más basada en la evidencia

Hace falta realizar mucho trabajo para mejorar la efectividad de la ayuda y, por lo tanto, la “Optimización de los recursos” gastados en ayuda. No obstante, hay tres elementos claros: primero, medir el impacto del tipo de ayuda necesaria para favorecer las ventajas comparativas de la ayuda en la década actual se tornará cada vez más complejo. La medición de la cantidad de aulas construidas es fácil de hacer; pero la medición de la mayor pertinencia de la educación o de la capacidad institucional es compleja. En segundo lugar, una de las lecciones más claramente aprendidas en el último medio siglo en materia de ayuda es que el desarrollo de capacidades de las instituciones y sistemas efectivos lleva años, cuando no décadas. ¿Cómo medir el impacto de la ayuda en este contexto y convencer a los donantes que no abandonen? Acá también es un buen principio hacer lo correcto pero, como lo muestra el historial negativo del desarrollo de capacidades, no siempre alcanza con ello. En tercer lugar, habiendo dicho esto, es mucho lo que se puede lograr trabajando más arduamente para brindar más ayuda basada en la evidencia, aprovechando plenamente la base global de conocimientos y así ayudar a colmar la brecha entre cómo se asigna realmente la ayuda y cómo debería asignarse para que le favoreciera aun más su ventaja comparativa en constante evolución.


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Sin embargo, los avances hacia una asignación de la ayuda más basada en la evidencia se ven trabados por un conjunto complejo de factores que rigen las decisiones de asignación de la ayuda y por debilidades en la arquitectura global de la ayuda a la educación. Este último factor acota la posibilidad de la comunidad que brinda ayuda global a asignar estratégicamente dicha ayuda. En cuanto al primer argumento, la asignación de ayuda actual es el resultado de procesos complejos ocurridos en los países donantes, los organismos de desarrollo y los países beneficiarios de la ayuda, cada cual respondiendo a numerosos grupos de interés. El objetivo principal de algunos de estos grupos no es necesariamente el de acelerar el desarrollo de la educación en los países beneficiarios de la ayuda. Por ejemplo, una parte importante de la ayuda está amarrada y vuelve al país donante bajo la forma de pago de servicios, y una parte importante de lo que algunos grandes donantes registran como ayuda a la educación superior son en realidad costos imputados a los estudiantes extranjeros que ellos reciben y que tal vez nunca vuelvan a su país.

Tomadas juntas, esas debilidades en la asignación y coordinación de la ayuda limitan la efectividad de los fondos de educación tanto nacionales como extranjeros, y la comunidad mundial de ayuda debería realizar esfuerzos concertados para eliminarlas. Esto no va a ser tan sencillo, considerando las debilidades de la arquitectura mundial de la ayuda, la dificultad perenne de reformar las instituciones que generan bienes públicos regionales y globales en el sector de la educación, así como el vacío existente en el liderazgo global del sector de la educación. ¿Acaso la acción más importante y apremiante a la hora de buscar una mayor optimización de los recursos sería que la comunidad de ayuda internacional se ocupase de esos problemas? Sería una forma concreta para que el sector de la educación respondiese al pedido de la Declaración de Busan en el sentido de pasar “de la ayuda efectiva a la cooperación para un desarrollo efectivo”.


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El discurso de Busan sobre resultados, efectividad, impacto, valor y optimización de los recursos: ¿qué significan estos elementos para los

donantes emergentes?

Soyeun Kim

Universidad de Leeds & Re‐shaping Development Institute, Corea del Sur Correo electrónico: [email protected]

Palabras clave: optimización de los recursos; resultados; gestión basada en resultados; Busan HLF44; donantes emergentes; Corea del Sur

Resumen: la Optimización de los recursos (OR) estuvo muy presente en Busan HLF4 con su aparición recurrente en varios documentos o declaraciones de las sesiones fundamentales y reuniones paralelas. ¿Qué significarían entonces la gestión basada en los resultados (RBM) y la OR para aquellos países emergentes como China, India y Brasil que han firmado el documento de la Alianza de Busan, y cómo habrían de implementarlo (o no)? En un intento por responder a estas preguntas, este artículo hace una reflexión crítica acerca de los recientes debates (y desarrollos) en Corea del Sur sobre la RBM y la OR.

“Más de 2,000 delegados… [están] revisando los avances globales realizados para mejorar el impacto y la Optimización de los recursos de ayuda al desarrollo” (La cursiva es del autor, la nota está publicada en un portal oficial del HLF4).

La preocupación por los resultados y por la Optimización de los recursos (OR) ha sido cada vez más visible en el círculo tradicional de ayuda en los últimos años. Con las diversas dificultades económicas y financieras nacionales, y el frenesí de la prensa acerca de los poderes emergentes (por ejemplo, los proyectos de desarrollo respaldados por recursos chinos en África), las consideraciones conjuntas de economía, eficiencia y efectividad parecen haber cosechado un mayor prestigio. Como lo señala la cita anterior, la presencia inequívoca de la OR en Busan HLF4 se destacó en virtud de su frecuente aparición en varios documentos y declaraciones de las sesiones fundamentales y las reuniones paralelas. Sin embargo, en el documento final, la OR solamente fue mencionada una vez mientras que los resultados lo fueron 24, la efectividad 15 y el impacto 8. Esta acotación, aunque pueda parecer superficial, pone de manifiesto varias cuestiones – particularmente en lo que atañe a los donantes emergentes como China, la India y Brasil, que han firmado el documento de la Alianza de Busan. ¿Qué significaría para ellos la gestión basada en resultados (RBM) y la OR, y cómo habrían de implementarlos (o no)?

En un intento por responder a estas preguntas haré una reflexión crítica de los recientes debates (y desarrollos) en Corea del Sur sobre la RBM y la OR. A pesar de ser miembro del CAD, Corea sigue teniendo muchas semejanzas con otros donantes emergentes. Y simultáneamente, el donante ha empezado a esforzarse por lograr un sistema de AOD basado en resultados. Así el caso coreano aportaría algunas ideas sobre la forma en que otros han encarado el asunto.

La primera pregunta se refiere a la ambigüedad de los conceptos RBM y OR en si mismos – por ejemplo, quién define los resultados, para qué sirven esos resultados. La retórica de un resultado del

4 HLF4‐Cuarto foro de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda.



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desarrollo ‘mancomunado’ o en un entorno de ‘ganar‐ganar’ entre los miembros de la alianza (se trata por lo tanto de beneficios mutuos) es fácil de encontrar en el discurso oficial coreano sobre la política de ayuda. Sin embargo, la realidad nos muestra otra cosa. A menudo, la intención del donante se focaliza en el resultado. Por ejemplo, uno de mis colegas en Corea me señaló por lo bajo y con frustración cómo los criterios de evaluación de proyectos se habían fijado en función de su utilidad para hacer progresar a las empresas coreanas en su expansión internacional. A menudo tales objetivos se ‘ocultan’ a los ojos del público, pero están estructuralmente incorporados en el sistema de ayuda propiamente dicho. Esa Optimización de los recursos gestada por los donantes también se ha visto en el reciente escándalo de la CNK (una empresa coreana de explotación de diamantes que opera en Camerún). Para obtener una concesión de minería (un resultado buscado), algunos funcionarios del gobierno coreano habrían priorizado la asignación de fondos de ayuda a Camerún por encima de otros proyectos. Así, una de las formas de garantizar un resultado y la OR pasa por la inclusión estructural de las iniciativas del sector privado y por el condicionamiento de la ayuda.

El segundo punto tiene que ver con un exagerado énfasis hacia los resultados. Por lo tanto, se han asignado más recursos a mostrar los resultados ‘efectivos’ mientras que el proceso de aprendizaje importante queda en un segundo plano durante la implementación del proyecto. Ello no significa que un mayor esfuerzo en materia de vigilancia y evaluación sea algo malo, sino que los esfuerzos deben estar basados en un enfoque más integrado. Me he topado con dos casos que manifiestan signos de preocupación. Por ejemplo, una de las sesiones de capacitación en materia de RBM dirigida por la KOICA usaba un diagrama de flujo que separaba el proceso del proyecto del resultado del proyecto (1). Después de este diagrama de flujo, aparecía un comentario señalando que “el foco del M[onitoreo] y de la E[valuación] ha quedado desplazado desde el proceso hacia el resultado”. El reciente énfasis en la RBM no significa necesariamente que se aparte del proceso del proyecto. El proceso de aprendizaje (a través del ensayo y error) durante el proceso del proyecto aporta un importante caudal de información y conocimiento para compartir con los demás – lo cual en última instancia debería servir como prueba para mejorar el impacto sobre el desarrollo.

Además, la estructura fragmentada de la ayuda coreana traba la transmisión sistemática de conocimientos a los países asociados para obtener mejores resultados del desarrollo. Por ejemplo, el gobierno de Bangladesh quería que los exitosos subsidios de KOICA en tecnologías de la información y la comunicación siguieran desarrollándose con préstamos de la EDCF (2) en el marco de la ayuda oficial al desarrollo. Sin embargo, a menudo la evaluación ulterior de KOICA se terminaba recién dos o tres años después de terminado el proyecto. Esta fragmentación y su correspondiente ‘intervalo de tiempo’ traban no solamente la transmisión de los conocimientos entre países donantes y beneficiarios, sino también una cooperación más efectiva entre los organismos donantes (KOICA y el EDCF). Surge además otra complicación: la empresa encargada de la dirección del proyecto (el contratista) no comparte plenamente los conocimientos adquiridos durante el proyecto ya que esa información es considerada como propiedad intelectual perteneciente a la compañía.

La tercera pregunta tiene que ver con el proceso altamente técnico y manejado por expertos en gestión y evaluación. La RBM se ocupa necesariamente de medición, vigilancia y evaluación. Sin embargo, estas actividades no han sido plenamente integradas al ciclo del proyecto. Es más, el desarrollo de capacidades técnicas de la RBM no ha sido ni plenamente establecido ni institucionalizado. Los organismos coreanos de ayuda empezaron hace relativamente poco a reclutar expertos propios y a ocuparse de ellos. Por lo tanto, a menudo cuando se encarga un proyecto de evaluación, los contratistas deberán fijar un conjunto de pautas de evaluación y evaluar los proyectos simultáneamente. Sin una base sólida de medición, vigilancia y evaluación de los resultados, se hace realmente muy difícil esperar una implementación efectiva de la RBM y la OR.

Al mismo tiempo, algunos funcionarios coreanos en el sector de la ayuda también son cautos antes de seguir ciegamente las normas internacionales de ayuda, porque recalcan la importancia de poner


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en práctica la Declaración de París. En efecto, como lo recalcaran mis colegas del KoFID5 “si nos ponemos a pensar, la medición de los resultados del desarrollo debería ser considerada una herramienta y no un objetivo” (Lee et al, 2012).

Notas

(1) KOICA es el organismo coreano de aplicación de la asignación de subsidios en el marco de la Ayuda Oficial al Desarrollo. (2) ECDF es el organismo coreano de implementación de los préstamos en el marco de la Ayuda Oficial al Desarrollo.

Los Riesgos de una Agenda de Resultados

Rosalind Eyben

Institute of Development Studies, Universidad de Sussex, Reino Unido Correo electrónico: [email protected]

Palabras clave: resultados; optimización de los recursos; aprendizaje; relaciones

Resumen: El anhelo por utilizar fondos para el desarrollo para así lograr un cambio sustancial en las vidas de las personas que viven en la pobreza está en jaque debido a la actual presión por conseguir resultados en relación a criterios estrechos y mecánicos de la optimización de los recursos.

Antes del Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda celebrado en Busan a fines de 2011, el ‘club azul’ de los donantes bilaterales (Alemania, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Gran Bretaña, Países Bajos y Suecia) publicaron una declaración conjunta en la cual el puesto número uno de su lista de prioridades era ‘un esfuerzo para obtener mejores resultados en materia de desarrollo’ (véase DFID, 2011). Una ‘coalición de los voluntariosos’ se ha constituido después de la reunión de Busan para poner en marcha un programa de ‘resultados y rendición de cuentas’, pero su énfasis continuo en los resultados y todo lo que ello supone en términos de práctica de gestión tiránica de la Optimización de los recursos pone en riesgo los anhelos de usar la financiación para el desarrollo para lograr un cambio positivo de largo plazo en las vidas de las personas pobres.

Hace un año, el Secretario de Estado del Reino Unido para el Desarrollo Internacional, Andrew Mitchell, ‘estipuló los resultados que la ayuda Británica habría de conseguir para los pueblos más pobres del mundo en los próximos cuatro años’ y señaló que el DFID ‘se pondría muy firme logrando que cada centavo contara’. Al explicar al público Británico de qué manera la ayuda Británica consigue con la Optimización de los recursos – educando a más niños que los que educamos en el Reino Unido

5 N. del T. Foro coreano de la sociedad civil para el desarrollo y la cooperación internacionales



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pero a 2.5% del costo –, influencia la forma de pensar del DFID, así como su forma de trabajar, y pone presión en las organizaciones que financian.

Al ponerse a contar exactamente de qué manera se gasta cada centavo de ayuda, los gobiernos donantes corren el riesgo de terminar por no hacer ninguna diferencia. Podrán mostrar cuántos kilómetros de caminos habrán construido o la cantidad de bebés vacunados comparados con el período anterior al inicio de los proyectos. Pero esos hechos poco dicen de la forma en que se logró ese cambio y lo que se puede aprender para políticas y prácticas a futuro; y la conclusión de las evaluaciones de los proyectos no reemplaza el enfoque del aprendizaje continuo y de la adaptación permanente. A menudo los resultados conseguidos al finalizar son muy distintos de lo que exige el marco de la lógica. Las cosas suceden. El poder, la historia y la cultura forjan una multiplicidad de relaciones y actores que tienen su influencia en cualquier intervención de ayuda. Tiene más sentido diseñar la ayuda de manera de tomar estos parámetros en cuenta. El personal y los consultores experimentados lo saben perfectamente bien. Pero se los obliga a pintar una realidad distinta de lo que es – para hacerle la vida fácil al contribuyente.

La ayuda realmente efectiva depende de la gente y de la calidad de las relaciones que tejan entre sí. Sin embargo, el origen de la agenda de los resultados se encuentra en la desconfianza que se carcome como un cáncer la capacidad de los organismos de ayuda de hacer una diferencia. No estoy convencida que el énfasis en los resultados vaya a resolver el problema de la confianza. Por el contrario, corre el riesgo de empeorar la cosa. Los sistemas burocráticos exageran la retórica de los resultados, así como lo hacen los gerentes de nivel medio que tienen escasa experiencia en el terreno en los países en desarrollo y que fuerzan a los beneficiarios y a los aliados para el desarrollo a ponerse una camisa de fuerza que les impide ayudar a transformar las vidas de los pobres. Todos los que solemos pertenecer a la comunidad de los que brindan ayuda somos responsables de la construcción de esa confianza. Entre los pasos que se pueden dar en la dirección correcta se cuentan el prestar atención a las relaciones de poder inequitativas, incluido el comportamiento propio, que mantienen a la gente en la pobreza; ser modesto acerca de lo que una intervención bien pensada puede lograr; y comunicar sencillamente con los contribuyentes acerca de una realidad compleja.

Bibliografía adicional

Sírvase visitar www.bigpushforward.net que indaga con mayor profundidad en esta temática.

http://www.bigpushforward.net/


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PUNTOS DE VISTA EN LA OPTIMIZACIÓN DE LOS

RECURSOS EN LA COOPERACIÓN PARA EL

DESARROLLO


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El sector de la ayuda está amenazando a los países aliados con el TOR… Trastorno Obsesivo por los Resultados

Marcus Leroy

(Ex diplomático Belga) De Pinte, Bélgica Correo electrónico: [email protected]

Palabras clave: desarrollo; donantes de ayuda; resultados; rendición de cuentas

Resumen: Al concentrarse demasiado en resultados medibles, el sector de la ayuda pasa por alto la quintaesencia del proceso de desarrollo, lo cual socava los objetivos mismos que pretende conseguir: apropiación, rendición de cuentas, y participación.

“En el mundo de hoy, el desarrollo se mide en resultados.” Así reza la frase inicial de un folleto publicado por el Banco Mundial en diciembre de 2011 presentando su nuevo instrumento de financiación llamado “Financiamiento de Programas por Resultados”. El folleto viene adornado con fotos de africanos sonrientes, felices, uno supone, porque son beneficiarios de la optimización de los recursos (de los demás).

Porque es cierto que el programa de “Optimización de los recursos” alias “Trastorno Obsesivo por los Resultados” se difunde rápidamente. Confrontado con preguntas capciosas de los ciudadanos y políticos escépticos, el sector de la ayuda siente que tiene que demostrarse a si mismo, y por lo tanto emprende el camino de los “indicadores de desempeño”, “la ayuda que hace la diferencia”, los “resultados medibles” y la “Optimización de los recursos”. Si bien fue el DFID el que liderara el movimiento, otros donantes como el Banco Mundial han seguido el mismo rumbo.

Es difícil encontrar una expresión más sucinta de lo que significa “Optimización de los recursos” que la frase inicial del folleto del Banco Mundial. El desarrollo, según esa opinión, no es más que la entrega de resultados. Cada objetivo de la sociedad puede y debe ser traducido en un producto viable, un objetivo racional, que nada tiene que ver con la ideología y que se deshace de la dimensión política o moral de los temas involucrados. Los resultados se juzgan independientemente de las consideraciones de ecuanimidad, rendición de cuentas o participación de las personas involucradas.

En otras palabras, la “Optimización de los recursos” pasa por alto la quintaesencia del desarrollo en un sentido muy fundamental. Está basada en una representación esquematizada e incompleta del proceso de desarrollo. El hacerlo así supone, a sabiendas o no, un riesgo adicional, el de engañar a los políticos y al público ante quienes pretende rendir cuentas. Efectivamente, si se muestran resultados sobre la base de una imagen de la realidad tan defectuosa, se puede dar la impresión de que el desarrollo es simple y directo, y que la ayuda es una maquinaria gigantesca en la cual entra plata y sale desarrollo.

Desde el punto de vista operativo, el enfoque de la “Optimización de los recursos” trae inevitablemente aparejados varios riesgos. Como los organismos de ayuda serán evaluados sobre la base de resultados medibles, tendrán propensión a elegir aquellas actividades cuyos resultados sean fáciles de medir, independientemente del efecto sostenible sobre los elementos fundamentales del desarrollo de una sociedad. Esto es deplorable de arranque porque sabemos que aquellos parámetros de desarrollo que son los más fáciles de medir también son los que menos transforman la sociedad, mientras que los que las que más la transforman son los más difíciles de medir. Pero aun



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cuando los organismos de ayuda eligiesen programas que apuntan a una transformación fundamental de la sociedad, permanecerá el riesgo del indicadorismo, es decir que los indicadores tenderán a transformarse en objetivos autónomos. En la práctica, los órganos de ayuda tenderán a centrar su trabajo en una producción inmediata y de pequeña escala en vez de un resultado macro y de largo plazo. Y como pertinentemente saben que serán evaluados sobre la base de la “Optimización de los recursos” van a evitar los riesgos y dentro de lo posible elegir aquellas actividades cuyos resultados estén garantizados.

Las falencias más perniciosas de la “Optimización de los recursos” se encuentran sin embargo en su fuerte lógica de ser donante‐céntricos. Como se observa claramente en el folleto del Banco Mundial mencionado anteriormente, en última instancia son los donantes los que habrán de evaluar si hay o no hay ‘Optimización de los recursos’. Y lo medirán según sus propias normas, sus preferencias en materia de políticas y, en última instancia, de sus ideologías. Nunca deberíamos olvidar que el equilibrio de poder entre un donante – que tiene dinero – y un socio local – que depende de ese dinero – es siempre muy asimétrico. Por lo tanto, la ‘Optimización de los recursos’ va a tender a paralizar el sentido de la responsabilidad e iniciativa con los socios locales. Claro que harán todos los esfuerzos necesarios para obtener las cifras acordadas en el tiempo convenido, porque así es como los donantes habrán de medir su prestación (y llegado el caso desembolsar el dinero). A un nivel más fundamental ello tenderá a debilitar el sentido de la rendición de cuentas ante las poblaciones locales. La “Optimización de los recursos” puede pues socavar los principios mismos que quiere promover el sector de la ayuda: apropiación, rendición de cuentas y participación.

¿Acaso todo esto debe llevar a la conclusión de que no deberíamos trabajar en pos de resultados? ¿Debemos tirar nuestros indicadores a la basura? ¿Abolir el seguimiento? ¿Solamente hacer cosas? ¡Claro que no! Claro que deberíamos contar y medir. Pero el contar y medir debería formar parte de un proceso dinámico entre socios por el cual juntos se aprende y se ajusta, en donde hay una comunicación y una interacción continuas que van mucho más allá de los elementos medibles de un programa de ayuda. La relación con un socio para el desarrollo no debe quedar acotada a una relación desembolso‐para‐obtener‐resultados. Porque esa es precisamente la antítesis de la acción concertada. La cooperación para el desarrollo se ocupa de generar pacientemente confianza y crear un sentido mancomunado de la responsabilidad en pos de los objetivos comunes. Y eso lleva su tiempo.


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Lo que cuenta son los resultados del desarrollo…¿de quién?

Fred Carden (1) International Development Research Centre, Ottawa


Palabras clave: efectividad de la ayuda; valores; evaluación del desarrollo; inequidad.

Resumen: La unidad de análisis de la programación del desarrollo no debería ser el programa de ayuda o la efectividad de la ayuda, sino el desarrollo propiamente dicho, es decir la mejoría de las vidas de las personas en una sociedad, y realizar esa tarea lo más equitativmente posible. Para lograrlo, debemos aprender y aprehender los valores y los intereses socio‐políticos tanto de los que toman decisiones como de los que viven con las consecuencias de las decisiones así tomadas.

“No se trata de su proyecto; se trata de mi país”. (2)

Este comentario fue realizado por un evaluador mauritano en respuesta a un debate metodológico vigoroso entre dos evaluadores expertos que estaban examinando qué métodos deberían ser utilizados para evaluar la programación para el desarrollo.

Lo que indica esta cita es que a menudo nos olvidamos de las preguntas fundamentales acerca de:

¿Cuál es el desarrollo y los resultados que importan?

¿Cuáles son los valores importantes?

¿Cómo definimos el progreso?

Mi postura es que los resultados del desarrollo no se refieren al proyecto o programa que se está poniendo en marcha (la agenda de la ayuda) sino al cambio que está ocurriendo en el terreno. La unidad de análisis no debería ser el programa de ayuda ni su efectividad, sino el desarrollo que mejora las vidas de las personas en una sociedad y lo hace lo más equitativamente posible. Se trata de un reto fundamental a la agenda de efectividad de la ayuda que tiende a focalizarse en las conexiones directas entre un paquete de ayuda y las mejorías en un país determinado.

Todo lo que tenga que ver con ciencias sociales, incluida la evaluación, se lleva a cabo en entornos cuestionados, donde la ciencia debe bailar al son de los valores y las políticas de aquellos que utilizan la ciencia. La ciencia debe lidiar con los procesos de voluntad y decisión del ser humano, con todas sus incertidumbres e indecisiones. Lo más importante aquí es saber claramente cuáles son los valores y las creencias que están incluidos, y cuáles son los que están excluidos.

Para construir este paradigma, hace falta introducir cambios en la forma en que pensamos en los métodos para medir los resultados del desarrollo. Para llegar a este punto, tenemos que volver a plantearnos la evaluación para el desarrollo para desplazar nuestro centro de atención y nuestra prioridad fuera del proyecto y del programa propiamente dichos y de los efectos correspondientes de la financiación para el desarrollo en el terreno. La agenda política ya adoptó esta postura con la Declaración de París. La práctica viene con rezago. Tenemos que volver a dar forma a la evaluación para que tome el contexto local como unidad de análisis y no el proyecto o programa. Y necesitamos reformar las prácticas de desarrollo y evaluación para ocuparnos directamente de las asimetrías e inequidades en el diálogo norte‐sur (3).



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Para estos cambios hace falta un liderazgo fuerte, tanto en la cima de la pirámide como en la comunidad encargada de la evaluación. Pero recordemos que el método por sí solo no alcanza para proteger los resultados y conclusiones de una investigación. Debemos aprender y vigilar los valores e intereses socio‐políticos de aquellos que viven con las consecuencias de las decisiones así tomadas. La evaluación debería contribuir al cambio. De manera que no se trata únicamente de la evaluación del proyecto o incluso de la evaluación del programa, sino de la evaluación del desarrollo. Para reiterar la cita con la cual empecé, nunca debemos olvidar que, “no se trata de su proyecto; se trata de mi país”.

Bibliografía

Bonbright, D., Carden, F., Earl, S., Khagram, S., MacPherson, N., Ofir, Z. y Rogers, P. (2009) Impact Evaluation for Improving Development (IE4ID). Trabajo presentado ante la Conferencia de Evaluación de Impacto del Cairo en marzo de 2009.

1. Las opiniones vertidas son las del autor. Este trabajo está basado en un documento de trabajo más largo: Development is not an Intervention.

2. Oumoul Ba Tall, hablando ante la Sociedad Europea de Evaluación en octubre de 2009.

3. En esta parte me baso muy fuertemente en un trabajo hecho en colaboración que ha sido preparado por Bonbright et al.

Efecto de la ayuda en los resultados educativos

Abby Riddell

Consultora Adjunta, Mokoro, Ltd., Oxford


Palabras clave: desarrollo de las capacidades; desarrollo institucional

Resumen: La ayuda para la educación y su evaluación tienen que ser sistémicas y de largo plazo, y el manejo así como la coordinación del desarrollo de capacidades debe ser nacional. No se conseguirán resultados sostenibles en educación mediante una simple reproducción de proyectos individuales, por más exitosos que sean. Paradójicamente los órganos de desarrollo que se concentran únicamente, en el corto plazo, en el impacto demostrable, pueden, a largo plazo, lograr el efecto inverso en los sistemas educativos y en su desarrollo, a los cuales buscan contribuir.

La simplicidad de la pregunta “¿Qué es lo que sabemos de lo que sí funciona en materia de ayuda extranjera a la educación?” no tiene, desgraciadamente, como contrapartida la simplicidad de un listado de intervenciones efectivas o la sencillez en la forma en que se otorga la ayuda a la educación. Sin embargo, en los viejos tiempos, esto era precisamente lo que se intentaba lograr con la investigación sobre la efectividad en la escuela: ¿en dónde se aprovecha mejor cada centavo? En las últimas dos décadas, no sólo los organismos de ayuda se han vuelto más sofisticados en las



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modalidades de ayuda que utilizan, complicando las evaluaciones de la efectividad de la ayuda, sino que se han centrado cada vez más en el aprendizaje por oposición al acceso a la educación. Claro que parte del problema de hacer foco en el acceso tiene que ver con haber reducido los objetivos de la EPT de Dakar a la tasa de terminación de los estudios primarios, el indicador del ODM 2 el cual en si mismo era un intento de ir más allá de las simples tasas de escolarización para que las estadísticas también incluyesen los 5 primeros años de escuela primaria terminada, como indicador de aprendizaje. Sin embargo, al haber introducido los donantes las evaluaciones de desempeño del aprendizaje en sus programas de ayuda a la educación, como una forma mejor de medir los resultados cualitativos, se corre el riesgo de reiterar la letanía de fracasos en el desarrollo de capacidades que ya se conoció en la ayuda a la educación así como en los programas de ayuda en general. A pesar de todo lo que se haya dicho sobre el desarrollo de capacidades liderado por los beneficiarios, el negocio de enviar consultores a ‘capacitar’ el personal del Ministerio – así como la predisposición de los Ministerios a aceptar los ‘proyectos de desarrollo de capacidades’ prácticamente no ha cambiado con el paso del tiempo. Tampoco han cambiado las evaluaciones del desarrollo de capacidades, que se centran en cantidades de personas ‘formadas’, las sesiones impartidas, la ‘satisfacción’ de los ‘clientes’, etc. Mientras tanto, aun cuando se difundan entre el público los resultados del estudio del desempeño del aprendizaje – lo cual a menudo no sucede por la vergüenza que sienten los políticos al observar el bajo puntaje – la utilización de dichos estudios – y las capacidades que los sostienen – se usan rara vez para un análisis de política y una formación de políticas. El ‘producto’ – la capacitación, el estudio, los resultados – pone un término al proceso y al desarrollo institucional que podrían llevar no solamente a la sostenibilidad de las competencias – y en un mundo ideal conservarlas en casa – sino su utilización amplia más allá de las secretarías de planificación que podrán o no tener una buena comunicación con las direcciones técnicas que tienen a su cargo la mejora de la enseñanza.

Y a la hora de buscar lo ‘que funciona’, los estudios controlados aleatorios (RCT) se han transformado en la nueva investigación sobre la efectividad escolar de antaño, de tal manera que los organismos de desarrollo pueden apuntar a impactar con esos estudios piloto y a aumentarles la escala, basados en la evidencia. Pero la evidencia faltante es el enfoque para integrar esas intervenciones exitosas e individuales en el flujo del desarrollo de capacidades institucional y organizativo de los ministerios, para aprovechar la investigación y sus propias bases de datos procedentes de sus sistemas de información sobre gestión de educación, para hacer un análisis de las políticas que les permitan tomar decisiones.

Los fracasos en el desarrollo de capacidades han seguido manifestándose en los proyectos y en los enfoques sectoriales amplios, en los fondos comunes y en los programas de apoyo presupuestario. Se podrían considerar como la vida en el ojo del donante mientras señalan con el dedo la paja en el ojo de los gobiernos beneficiarios.

Sobre este telón de fondo, la mayoría de los organismos de ayuda emprenden el camino “fácil”, preparando un informe para el público del país donante acerca de los resultados de sus intervenciones en el ámbito de la educación, concentrándose sobre todo en rendir cuentas de las “cantidades de personas asistidas” y no tanto en educar al público, de cuyos votos dependen, y profundizar la toma de conciencia pública de la naturaleza complicada de la efectividad del desarrollo (y solamente de uno de sus elementos, la efectividad de la ayuda). En algunos casos van incluso más allá, proclamando en sus “discursos grandilocuentes sencillos” logros cuyas pruebas faltan. Por ejemplo, el principal programa de educación financiado por múltiples donantes, la Alianza Mundial por la Educación (AME, anteriormente conocida como Iniciativa Acelerada de Educación para Todos o IAE) señala que “aquellos países que reciben apoyo de la AME tienen mejores resultados en todos los indicadores de la educación primaria que aquellos que no reciben ningún apoyo de la alianza” con lo cual dan a entender que ‘su’ ayuda al exterior ha ‘funcionado’. (1) Sin embargo, revisando las mejores pruebas disponibles, el Informe Preliminar sobre la Evaluación de


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Término de la IAE (Cambridge Education, Mokoro Ltd. and Oxford Policy Management 2009), solamente estuvo en condiciones de concluir que “no existen pruebas concluyentes de que los países apoyados por el IVR hayan tenido sistemáticamente mejores resultados que aquellos que no tuvieron su apoyo”. (2)

Grindle (2010) y Booth (2011) escribieron sendas reseñas mordaces sobre la coherencia política y el desarrollo institucional. La fuerte consecuencia queda clara: para que la ayuda en materia de educación tenga un efecto sostenible en los sistemas educativos, es menester buscar enfoques que apunten más allá del corto plazo y de las intervenciones particulares o específicas. Tienen que ser a mucho más largo plazo y prestando mayor atención al sistema educativo en su conjunto, incluidas las instituciones, las prácticas organizacionales y los incentivos, con una suficiente comprensión del contexto político, económico y social subyacente y con el cual ese sistema tiene una interfaz muy importante. En pocas palabras, si la ayuda en materia de educación ha de “funcionar”, lo que hace falta es algo bastante distinto del típico ‘proyecto de ayuda’, y la focalización cada vez mayor de los organismos de desarrollo en el impacto que puedan lograr probablemente vaya a empañar las lecciones que claramente deben surgir de décadas de experiencia.

No es que los estudiantes se estén muriendo a causa de la inefectividad de la ayuda a la educación, sino que muchos siguen sin aprender o no aprenden lo suficiente. La ayuda a la educación y su evaluación deben ser sistémicas y de largo plazo, y el desarrollo de las capacidades que se concede tiene que estar manejado y coordinado a nivel nacional. No se conseguirán resultados educativos sostenibles simplemente reproduciendo más proyectos individuales exitosos. Paradójicamente los órganos de desarrollo que se concentran únicamente, en el corto plazo, en el impacto demostrable, pueden, a largo plazo, lograr el efecto inverso en los sistemas educativos y en su desarrollo, a los cuales buscan contribuir.

Notas

(1)http://www.globalpartnership.org/results/comparative‐performance‐data‐gpe‐vs‐non‐gpe‐countries/ (consultado el 3 de enero de 2012). Se usaron cinco indicadores: 1) Matrícula total; 2) Tasa de terminación de estudios primarios; 3) Paridad de género en la tasa de terminación; 4) Porcentaje de repetición; 5) Porcentaje del gasto gubernamental total destinado a la educación.

(2) El informe continúa: “Éstos hallazgos no han de sorprendernos, dada la serie acotada de datos

disponibles, la probabilidad de sesgos en la selección, la complejidad de los procesos subyacentes y la heterogeneidad de países en cada grupo. La única conclusión segura es que la evaluación de término no puede estar basada en comparaciones globales de esta naturaleza y que necesita basar sus conclusiones en cuidadosos estudios de casos por país.”

http://www.globalpartnership.org/results/comparative-performance-data-gpe-vs-non-gpe-countries/


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LAS ONG Y LA AGENDA DE EFECTOS Y RESULTADOS


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La Agenda de efectos y las ONG: ¿resultados para quién y para qué?

Rachel Hayman INTRAC, Oxford


Palabras clave: vigilancia y evaluación; resultados; ONG; sociedad civil

Resumen: El INTRAC (Centro Internacional de Capacitación e Investigación de ONG) trabaja con cientos de ONG y organizaciones de la sociedad civil, grandes y pequeñas, en el mundo entero. Durante 20 años, la organización ha estado capacitando y asesorando a las ONG acerca de sus sistemas de vigilancia y evaluación. Este artículo trata de las expectativas y demandas cambiantes en materia de resultados tal como las vemos aparecer entre las organizaciones de la sociedad civil.

En junio de 2011, más de 170 participantes provenientes de 41 países se reunieron en los Países Bajos para asistir a una conferencia intitulada ‘Vigilancia y Evaluación: Nuevos Desarrollos y Dificultades’ (1). Era la séptima conferencia de este tipo organizada por el INTRAC sobre el mismo tema. La vigilancia, la evaluación, el aprendizaje, la planificación y los resultados de manera alguna constituyen debates nuevos dentro de las organizaciones de la sociedad civil y las ONG internacionales. Sin embargo, observamos ciertos cambios en la forma en que las organizaciones obtienen y demuestran sus resultados, que luego llegan a la capacitación, la consultoría y el trabajo de investigación que realiza el INTRAC.

Hay mucha demanda de capacitación y asesoramiento en materia de Vigilancia y Evaluación. Las ONG – grandes o pequeñas, internacionales y locales – así como los organismos donantes buscan cada vez más una formación avanzada en vigilancia, evaluación y evaluación de impacto, lo cual indica la creciente demanda que se hace a las organizaciones para demostrar que ellas hacen la diferencia. Esto va más allá de la instauración de buenos sistemas de vigilancia y evaluación que sirvan a la gestión organizativa de estas instituciones. Los que financian los proyectos y programas, sobre todo los donantes públicos, se tornan cada vez más exigentes frente a los beneficiarios de una subvención. Esta exigencia se traduce en objetivos e indicadores de resultados más explícitos; también significa disponer de datos de partida más robustos con los cuales se pueda contrastar los resultados y las conclusiones.

También vemos aparecer tendencias hacia el uso de marcos genéricos e indicadores de alto nivel para vigilar los resultados. Las herramientas de autoevaluación y los marcos comunes (2) constituyen sistemas clave que se pueden adaptar para ser utilizados por diferentes organizaciones. Los indicadores de alto nivel permiten así ir agrupando los datos para dar a las grandes organizaciones que trabajan en muchos países o con numerosos socios una síntesis del impacto de su trabajo en distintos campos. Sin embargo, también tienen sus problemas para las oficinas nacionales y los aliados locales, particularmente cuando el trabajo que realizan depende mucho del contexto en el que están.

Otra tendencia que observamos es que las organizaciones ponen a prueba nuevas metodologías para recopilar los efectos y los resultados, incluidos algunos enfoques experimentales y cuasi‐experimentales. Se forman nuevas alianzas con las instituciones académicas y los órganos de evaluación de impacto para diseñar esos enfoques, aunque también para explorar el valor y la



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utilidad que puedan tener. Cada día surgen nuevos debates relativos a las metodologías de evaluación de impacto. Los métodos cualitativos están sometidos a nuevas formas de prueba ‘rigurosa’, las que plantean un desafío a los enfoques participativos, de abajo hacia arriba y en contextos muy específicos, que han dominado en los años recientes (desencadenando el gran movimiento de ‘frenada’ y de ‘estimulación’). (3)

Las organizaciones que reciben grandes subsidios de los donantes públicos son las más afectadas por las exigencias en aras de mostrar resultados de conformidad con los sistemas e indicadores universales. Llama la atención, sin embargo, que la tendencia vaya más allá de estos órganos financiados con fondos públicos. Las fundaciones privadas y las organizaciones financiadas privadamente (grandes y pequeñas) que responden a distintos demandas y grupos de interés también están buscando formas de demostrar en qué medida ellos hacen la diferencia y garantizan que disponen de sistemas profesionales para hacer un seguimiento de su desempeño.

Estos cambios desencadenan numerosas preguntas. La más fundamental tiene que ver con el ímpetu recibido por los sistemas de vigilancia y evaluación basados en la evidencia. Una de las preguntas clave que se formulan los especialistas en Vigilancia y Evaluación del INTRAC es la de saber si las organizaciones instauran sistemas ventajosos para los donantes externos y las partes interesadas (de las que puede haber muchas, cada una con sus propios requisitos) o para el aprendizaje y el desarrollo interno (4). ¿Acaso la Vigilancia y la Evaluación constituyen cuestiones técnicas o forman parte de la cultura de la organización, es decir algo que se hace para favorecer a la organización y sobre todo a los beneficiarios finales cuyo modo de vida desea mejorar la organización? El INTRAC está interesado no solamente en saber si las organizaciones logran resultados positivos sino si sus sistemas son lo suficientemente robustos para empezar a realizar la tarea ardua de asignar resultados a las intervenciones; pero también en llevar a la pregunta de porqué hacemos esto y cómo se relaciona con la misión de la organización, con los aliados con los que trabaja, y en última instancia, con la gente que trata de ayudar. Como surgiera de la conferencia de junio de 2011, sucede con demasiada frecuencia que las organizaciones basadas en el sur sienten que la vigilancia de los resultados constituye un proceso extractivo diseñado para la contabilidad superior y no para la inferior, es decir, la que se presenta a los socios locales y los beneficiarios.

A la luz de los cambios en el desarrollo internacional y en el marco de la ayuda, es importante saber más acerca de los resultados y el efecto de las intervenciones de desarrollo y de la mejoría de la base de evidencia desde la cual se diseñan nuevas actividades y se revisan las existentes. Sin embargo, cabe poner el énfasis por partes iguales – cuando no más – en el ‘aprendizaje’ y en la evidencia.

Notas

(1) La conferencia fue organizada conjuntamente por el INTRAC (Centro Internacional para la Capacitación e Investigación de las ONG), la PRIA (Sociedad de Investigación participativa en Asia) y la PSO (Vereniging voor Personele Samenwerking met Ontwikkelingslanden/ Asociación para la Cooperación del Personal con los Países en Desarrollo). Los documentos de la conferencia se pueden consultar en la página siguiente: http://www.intrac.org/pages/en/conferences.html

(2)Los ejemplos comprenden el Marco de Mejoría de BOND (http://www.bond.org.uk/pages/improveit.html) y las Herramientas de Efectividad de NIDO (http://www.nidos.org.uk/learning/resources_ii.asp?cat2=50)

(3) Véase; http://bigpushforward.net/; http://bigpushback.wordpress.com/ (4)El INTRAC ha publicado una serie de trabajos sobre la Vigilancia y la Evaluación. Véase:

http://www.intrac.org/pages/en/monitoring‐evaluation.html

http://www.intrac.org/pages/en/conferences.html

http://www.bond.org.uk/pages/improveit.html

http://www.nidos.org.uk/learning/resources_ii.asp?cat2=50

http://bigpushforward.net/

http://bigpushback.wordpress.com/

http://www.intrac.org/pages/en/monitoring-evaluation.html


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Efectividad de la ayuda externa: optimización de los recursos y resultados medibles. El caso del Foro de mujeres africanas especialistas en pedagogía

(FAWE)

Josephine Munthali FAWE, Nairobi


Palabras clave: efectividad de la Ayuda; optimización de los recursos; resultados cuantificables; resultados medibles; FAWE

Resumen: El Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, celebrado en Busan, Corea del Sur, en noviembre de 2011, suscitó debates sobre la cuestión de la Optimización de los

recursos, la efectividad de la ayuda externa, y los resultados medibles. Sucede que las ONG internacionales, tales como el Foro de mujeres africanas especialistas en pedagogía (FAWE) se topan con exigencias de los donantes, quienes insisten en que muestren resultados y que se rindan cuentas por los fondos recibidos. La pregunta es la siguiente: ¿cómo puede el FAWE, que se concentra en ejercer una influencia sobre las políticas de los Ministerios de educación, obtener un equilibrio entre la producción de resultados cuantificables que son fáciles de medir, a través de las becas, y los resultados que son difíciles de medir? En los casos de las políticas de influencia, tanto la optimización de los recursos como la efectividad de la ayuda se pueden medir mediante el compromiso de los gobiernos de implementar actividades que respondan a la diferencia de género.

El Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, celebrado en Busan, Corea del Sur, en noviembre de 2011, suscitó debates sobre la cuestión de la Optimización de los recursos, la efectividad de la ayuda externa, y los resultados medibles. En Busan, los líderes de los países en desarrollo pasaron revista a los avances logrados a la hora de mejorar el efecto y la optimización de los recursos de la ayuda para el desarrollo, y asumieron nuevos compromisos para cerciorarse aun más que la ayuda sirviera para reducir la pobreza y afianzara el progreso para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Los delegados presentes en la reunión de Busan también ampliaron la aplicación de los Principios de París más allá de la cooperación en materia de ayuda para el desarrollo y definieron como rigen los Principios de París para los nuevos actores y contextos, tales como los donantes emergentes, los estados frágiles y el sector privado.

Un aspecto importante de la reunión de Busan fue la inclusión de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en las negociaciones formales. Resultó significativo para las OSC haber participado activamente en la reunión ya que eran las principales partes interesadas en materia de desarrollo. La noción de optimización de los recursos y la de efectividad de la ayuda siguen siendo esenciales y constituyen una dificultad para lograr los ODM.

El Foro de mujeres africanas especialistas en pedagogía (FAWE), cuyo mandato consiste en dar apoyo a las niñas y mujeres africanas para que accedan a la educación para el desarrollo, se topan con exigencias de los donantes, quienes insisten en que se muestren resultados y se rindan cuentas de los fondos recibidos. Varios donantes financian los programas del FAWE en 34 Coordinaciones Nacionales de todo el continente africano. La exigencia de resultados, la optimización de los recursos



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y la rendición de cuentas han llevado a desarrollar indicadores con resultados que se puedan medir en el tiempo. Estos resultados deben mostrar el impacto de las intervenciones del FAWE. Lo cual plantea la pregunta siguiente: ¿Acaso las intervenciones del FAWE contribuyen a reducir la inequidad de género y, por ende, la reducción de la pobreza?

Es cierto que hasta cierto punto, el FAWE ha mostrado resultados a la hora de lograr un mejor acceso, una mejor retención y mejores índices de desempeño de las niñas en las escuelas a través de la aplicación de su enfoque de pedagogía con una perspectiva de género en las escuelas y en los centros de formación de docentes, e influenciando las políticas educativas en los ministerios de educación.

Sin embargo, la dificultad con la que se topa el FAWE es la de poder mostrar resultados tangibles y cuantificables de esas intervenciones. Algunos donantes buscan resultados cuantificables que sean patentes, especialmente cuando se habla de adjudicar becas. En ese caso, la optimización de los recursos es fácil de medir por el número de niñas y niños que reciben un estipendio, materiales educativos y otros elementos materiales. Los donantes saben exactamente cuántos alumnos se han visto beneficiados con becas y evalúan el monto de los fondos sobre la base de esas cifras. Sin embargo, ¿cuántos alumnos realmente terminan su educación, consiguen un empleo y tienen acceso a diversas oportunidades para reducir la pobreza? ¿Cómo se pueden demostrar los resultados y los efectos sobre esos alumnos a mediano y largo plazo? A pesar de estas preguntas difíciles, las coordinaciones nacionales del FAWE siguen organizando programas que los donantes parecen dispuestos a querer financiar.

El mandato del FAWE consiste en influenciar en las políticas. Los resultados en este contexto son, en el mejor de los casos, difíciles de medir y, en el peor, simplemente imposibles de medir. Las coordinaciones nacionales del FAWE pueden influenciar en la revisión de las políticas y en la forma en que se traducen estas políticas así revisadas en acciones, cerciorándose, por ejemplo, que los ministerios de educación contemplen las políticas así revisadas a la hora de preparar sus presupuestos nacionales. En un caso como estos, la optimización de los recursos y la efectividad de la ayuda se pueden medir por el compromiso de los gobiernos de implementar actividades con perspectiva de género. Un ejemplo de un resultado medible en el rubro del cabildeo es el del Gobierno de Namibia, el cual ha incluido las intervenciones con perspectiva de género del FAWE en su Plan estratégico. Los resultados en este caso se medirán cuando se implementen realmente las políticas revisadas que contribuyen al ODM de la universalidad de la educación primaria para el año 2015.

A pesar de las dificultades existentes para lograr una medición realista del efecto, el FAWE seguirá influenciando en la política, haciendo un cabildeo ante los gobiernos para traducir las políticas revisadas en planes de acción y para poner en marcha actividades con perspectiva de género que den lugar a proyectos y programas con resultados medibles, rendición de cuentas y optimización de los recursos a través de las Coordinaciones Nacionales.


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RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN,

OBJETIVOS Y POLÍTICA – EL VIEJO CUENTO


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Análisis de la costo‐eficiencia en educación

Caitlin Tulloch J‐Pal, MIT, Cambridge, USA


Palabras clave: costo‐eficiencia; asistencia del alumnado; matrícula; análisis de costos.

Resumen: el análisis de la costo‐eficiencia puede ayudar a los decidores políticos a comparar diversos programas que busquen lograr un resultado particular (por ejemplo, aumentar la tasa de asistencia del alumnado), pero ese análisis requiere pensar cuidadosamente qué preguntas específicas obtienen respuestas y qué hipótesis se hacen a la hora de sacar cuentas. Nuestro análisis‐ejemplo de 11 programas de asistencia escolar descubrió que ocuparse de las barreras sanitarias y de dar información a las familias acerca de los sueldos más altos que ganan los graduados son dos de las formas más costo‐eficientes de aumentar el tiempo que pasan los niños en la escuela.

En los últimos años aumentó drásticamente la cantidad de evaluaciones rigurosas del impacto de los programas de desarrollo en una serie de campos, incluidas la educación, la salud, las finanzas y la gobernabilidad. El objetivo de esos estudios es el de utilizar las pruebas científicas para medir el verdadero impacto de diversas políticas y programas, evaluaciones que luego podrán ayudar a los decidores políticos a adoptar las pautas que tengan el mayor impacto basándose en pruebas tangibles. Pero puede resultar muy difícil que los decidores políticos comparen resultados provenientes de distintos programas y sus correspondientes evaluaciones cuando los estudios se llevaron a cabo en países diferentes, en años diferentes y con instrumentos distintos para lograr el mismo resultado. Y sin información acerca de lo que cuesta alcanzar los efectos observados de un programa en particular, es sumadamente difícil elegir programas que habrán de lograr la máxima optimización de los recursos. Una de las formas de alentar a los decidores de políticas a utilizar las pruebas científicas de estas evaluaciones rigurosas a la hora de tomar decisiones consiste en presentar la evidencia bajo la forma de un análisis costo‐efectivo que compare los efectos y los costos de diversos programas llevados acabo en diferentes países y años, aunque todos perseguían el mismo objetivo.

En los términos más sencillos, el análisis de costo‐efectividad calcula el cociente de la cantidad de “efectos” logrados por un programa a un costo determinado o, inversamente, el costo necesario para lograr un impacto dado. Para la evaluación de programas, esto equivale a medir el impacto de un programa para lograr un objetivo de política dado (por ejemplo, la cantidad adicional de años de escolarización inducida) contra el costo del programa (por ejemplo, otorgando becas al mérito). Este cociente, cuando se lo calcula para una variedad de programas alternativos que persiguen el mismo objetivo, estima el impacto y el costo relativo de estos programas de una manera fácil e intuitiva. Sin embargo, son relativamente pocos los estudios publicados en las revistas académicas que incluyan datos acerca de los costos de los programas que están evaluando, y los datos que sí están disponibles se presentan en una variedad de formatos que no permiten hacer comparaciones entre programas. Además, exactamente qué es lo que se entiende por “costos” e “impactos” en si ha sido objeto de un amplio debate, según la perspectiva desde la cual se encara el análisis. ¿Acaso los costos son pertinentes para todas las partes interesadas o solamente para aquellas que rinden cuentas a la



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organización que implementa los programas? ¿Acaso se pueden incluir múltiples efectos en varios resultados en la medición de la “efectividad”? Un buen análisis de costo‐efectividad exige un planteo cuidadoso de las preguntas específicas que se trata de contestar y de cuáles son las hipótesis que se han tomado en cuenta en los cálculos.

Para comparar programas usando un análisis de costo‐efectividad, también es necesario acordar una medición de resultado que pasaría a ser el “objetivo clave” de numerosos programas y decidores políticos distintos. En el ámbito de la educación hay unos cuantos contendientes obvios. Uno de ellos es la asistencia regular de un alumno a la escuela, y los investigadores usan cada vez más una forma normalizada de medición de la asistencia (con conteo aleatorio del número de alumnos). Si bien el tiempo pasado en la escuela constituye una medición imperfecta del aumento de la educación, nos aporta una información útil, particularmente dado el peso que recientemente se le está dando al aumento de la matrícula y la asistencia a la escuela primaria.

Las escuelas primaria y secundaria son gratuitas en gran parte del mundo en desarrollo. Sin embargo son millones de niños los que abandonan la escuela cada año o que dejan de asistir a clase una vez que están matriculados. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio fijaron a los decidores políticos la pauta de la educación primaria universal para el año 2015, y son numerosas las estrategias que se han puesto en práctica para tratar de alcanzar dicho objetivo, con diferentes grados de éxito. Los costos de las diversas intervenciones también pueden variar ampliamente, y algunos programas logran una mayor escolarización a un costo mucho más alto que otros. ¿Cuáles son las intervenciones más efectivas y costo‐efectivas? En aras de aumentar el tiempo que pasan los alumnos en la escuela, ¿cómo deberían gastarse los recursos limitados? El siguiente análisis de costo‐efectividad, basado en una cantidad de evaluaciones de impacto del mundo entero, ilustra el tipo de lecciones que se pueden aprender utilizando esta metodología.

Subsidios: Algunos estudios muestran que los padres no permanecen incólumes ante los costos de la escolarización y que la propuesta de subsidios o de incentivos como las comidas escolares es efectiva aunque no necesariamente costo‐efectivas para aumentar el grado de participación. Algunos programas, tales como las becas, las comidas escolares o los uniformes gratuitos, han mostrado ser formas efectivas de lograr que los niños vayan a la escuela, pero pueden ser costosas cuando se mide el impacto logrado por estas medidas.

CCT: Evaluaciones realizadas en el mundo entero han demostrado que las transferencias condicionales de fondos en efectivo incrementan la participación, aunque el elevado costo de esas grandes transferencias a las familias puede reducir la costo‐efectividad de ese enfoque (nótese que esta versión del análisis incluye la transferencia como un costo, aunque también constituye una ventaja para los beneficiarios del programa). Hay nuevas evaluaciones que indican que se pueden lograr impactos comparables en la matrícula y la asistencia aun con transferencias más pequeñas, con lo cual se aumenta la costo‐efectividad de los programas CCT.

Información: En muchos lugares, las familias no tienen conciencia de las ventajas que brinda la educación, y si se les aporta información acerca de los mayores sueldos que ganan los graduados se incrementa la participación de los alumnos y de manera muy costo‐efectiva. Las campañas de información, que apuntan a los padres o a los alumnos, son los enfoques más costo‐efectivos examinados en el presente análisis.

Cuestiones de salud: La resolución de las cuestiones sanitarias tales como la anemia y los parásitos intestinales que obligan a los niños a faltar a la escuela pueden contarse entre las formas más costo‐efectivas de aumentar la participación. Sin embargo, no siempre es fácil saber cuáles son los problemas de salud que realmente impiden que los chicos asistan a la escuela – por ejemplo el costo del tratamiento de los parásitos intestinales en los niños de Kenia fue tanto barato como efectivo, pero la entrega a las niñas Nepalesas de copas menstruales no tuvo impacto alguno en su asistencia.

El Boletín NORRAG 47 Junio de 2011 El Boletín NORRAG 47 Junio de 2011

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Demostración de resultados en el sistema de formación para el trabajo en Ghana

Robert Palmer NORRAG, Amman


Resumen: La Educación y la Formación Técnica y Profesional (EFTP) está bajo fuerte presión para demostrar la optimización de los recursos (OR). Pero… ¿La optimización de los recursos de quién? ¿En qué contexto? ¿Cómo pueden medirse efectivamente los resultados cuando los datos actuales de la EFTP están tan focalizados en lo que cuesta? Este pequeño artículo examina estas preguntas, y otras, usando Ghana como un ejemplo.

Palabras clave: Ghana; desarrollo de habilidades; EFTP; Phillip Foster; optimización de los recursos; resultados.

El vaticinio de Foster se salteó Ghana

El artículo de Phillip Foster sobre la Falacia de las Escuelas Profesionales (1965), basada en una investigación realizada en Ghana, sigue siendo un hito al cual se sigue haciendo mucha referencia (Luglo, 2010). Una de las afirmaciones clave de Foster era que los alumnos perciben la educación académica como más “profesional” que la educación profesional propiamente dicha; observó que como existían más oportunidades de empleo (formal) para aquellos que tenían antecedentes académicos comparados con los que tenían experiencia profesional, la educación académica era de hecho más “profesional”. Agregó que los alumnos están fuertemente influenciados por estas oportunidades del mercado laboral y que se ven menos afectados por las prácticas que tratan de orientar las mentalidades profesionalizando los programas académicos. Como lo señalara Levesque (2011) en el NN46, ‘desde Foster… en adelante hay una serie de estudios que han concluido que la [educación profesional]… no ha conducido a las supuestas oportunidades de empleo y que se ha regido por la optimización de los recursos’.6 Sin embargo, estas conclusiones no han impactado en el entusiasmo suscitado por las EFTP en Ghana.

Percepciones de larga data según las cuales la EFTP en Ghana constituye una optimización de los recursos

Las declaraciones políticas y de normas de política educativa, así como los esfuerzos de las reformas educativas en diferentes gobiernos sucesivos de Ghana (como lo hacían también los administradores coloniales de la Costa de Oro hasta mediados del siglo 19) han siempre afirmado que la inversión en EFTP representa una buena optimización de los recursos. ¿Por qué? Porque estos grupos han visto históricamente alguna suerte de vínculo automático entre la provisión de competencias a la juventud que luego pasará a tener un empleo, o a ser empleable.

La realidad del vínculo competencia‐empleo es por supuesto mucho más compleja, y los expertos en educación, EFTP y mercados laborales reconocen ampliamente que formación no significa empleo.

6 El Banco Mundial, a diferencia de Foster, favoreció una educación secundaria diversificada en todo el mundo desde 1963 hasta mediados de la década de 1980, pero a partir de entonces se alineó con las conclusiones de Foster.



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Sin embargo, el motor político de la política de EFTP en Ghana, así como en muchos otros países en desarrollo, a menudo oblitera esta idea. Y, a la luz de niveles de desempleo persistentemente altos entre los jóvenes, la EFTP es considerada como una solución “políticamente” lógica.

Pero si las competencias no conducen a empleos, ¿dónde está la OR? Sin lugar a dudas los ministros ven una optimización política de los recursos al anunciar el lanzamiento de un nuevo programa nacional de competencias, y los parlamentarios obtienen prestigio político al lograr una donación de herramientas a otros cien jóvenes de su circunscripción. Pero Ghana está plagada de fracasos de estos programas populistas de competencias que han sido mal diseñados y que casi siempre terminan ya sea en pequeña escala, no sostenibles o simplemente inútiles; tales programas podrán apuntar a la optimización de los recursos a corto plazo político pero no optimizan los recursos en términos socio‐económicos.

Optimización de los recursos… ¿En qué contexto?

La afirmación de Foster (1965) según la cual los alumnos están más influenciados por lo que ocurre fuera de las paredes escolares, en el mercado laboral, que por lo que los planificadores de la educación han tratado de meter en los programas escolares encaja prolijamente con los debates actuales acerca de la importancia de la consideración del contexto y del entorno propicio (Palmer et al., 2007). El grado en el cual los jóvenes están en condiciones de adquirir y utilizar competencias técnicas y profesionales está mucho más relacionado con el contexto; la EFTP podrá significar la optimización de los recursos en una circunscripción o región, pero no en otra; o bien puede representar una optimización de los recursos para algunos grupos socio‐económicos pero no para otros; o ciertos tipos de EFTP podrán optimizar los recursos mientras que otros no. No se trata de saber únicamente si es la optimización de los recursos y para quién, sino la optimización de los recursos para qué y en qué contexto.

¿Qué nos indican los datos empíricos?

Según los datos empíricos de que se dispone ¿se puede decir que la EFTP optimiza los recursos en Ghana? La EFTP, por supuesto, está compuesta por una multiplicidad de componentes en Ghana, y hacer aseveraciones generales acerca de la utilidad o falta de ella de la EFPT no es muy útil. A modo de recordatorio, o de introducción para aquellos que están menos familiarizados con Ghana, el panorama de la EFTP pre‐terciario consiste en lo siguiente: i) dos sistemas públicos principales de la EFTP dependientes del Ministerio de educación y del Ministerio de empleo y bienestar social respectivamente. Además, hay hasta siete ministerios más que ofrecen alguna forma de EFTP; ii) las escuelas e institutos privados de EFTP, con y sin fines de lucro; iv) la capacitación formal en empresas; vi) el aprendizaje informal de un oficio; v) los programas de formación no formales y de corta duración. En este breve artículo para NORRAG vamos a examinar solamente dos de estos.

Los programas de EFTP impartidos en las escuelas secundarias (Institutos de Formación Técnica/TTI por su sigla en inglés): las estimaciones econométricas señalan que los ingresos de un alumno que siguió un curso de EFTP en una escuela secundaria son los mismos que para la escuela secundaria académica común (Banco Mundial, 2008), con lo cual se concluye que los alumnos optimizan los recursos al estudiar en estos TTI. Pero cabe recordar que los TTI representan solamente la mitad del total de cursos de EFTP (en términos de matrículas) en Ghana, y es probable que los otros cursos de EFTP no tengan tan buenos resultados ante la misma evaluación.

Aprendizaje informal de un oficio: algunas estimaciones cuantitativas en Ghana han indicado que la formación a través del aprendizaje no lleva a mayores ingresos cuando se los compara con los que no aprendieron un oficio (ibid). Otros han indicado que el aprendizaje de un oficio representa una


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optimización de los recursos únicamente para aquellos que tienen los niveles más básicos de educación (Monk et al, 2008), pero existen potentes razones para cuestionar esta aseveración ya que trata a todos los aprendices por igual y pasa por alto la presencia o ausencia de un entorno propicio para la utilización de las competencias (Palmer et al, en instancias de publicación).

Las dificultades para medir los resultados en la formación para el trabajo

La evidencia empírica a partir de la cual se puede evaluar si la inversión en EFTP representa o no una optimización de los recursos es cuando menos irregular y con el foco puesto en el gasto. ¿De qué manera podemos entonces medir los resultados de la optimización de los recursos en un contexto donde la información escasea? En Ghana, al igual que en muchos otros países en desarrollo, la información sobre la EFTP se centra en los costos, o tal vez la producción, pero rara vez en los resultados e impactos. Tal situación exige grandes esfuerzos para fomentar las capacidades de los planificadores en EFTP en el monitoreo y la evaluación, y el desarrollo de sistemas de información de EFTP que sean robustos (que vayan más allá de los sistemas de información sobre gestión de la educación habituales centrados en el ministerio de educación y que adoptan los distintos asociados en materia de desarrollo).

Revisión de la financiación de la EFTP en Ghana desde una perspectiva de la Optimización de los recursos

La financiación de la EFTP en Ghana no busca resultados. Por el lado de la movilización de los recursos, por lo menos durante una década se ha reconocido que se necesitan fuentes más diversificadas y sostenibles de financiación de la EFTP. Pero en el terreno es poco lo que ha cambiado. Las escuelas públicas siguen estando casi en su totalidad financiadas por el gobierno (o financiadas a través de subsidios y préstamos de donantes) usando una formula de financiación sesgada por el lado de los aportes. Si bien son numerosas las corrientes de financiación que han sido examinadas, sólo una se ha concretado y muy recientemente: un Fondo para la Formación para el Trabajo (SDF por su sigla original). Usando ventanas de financiación competitiva, se espera que el SDF permita obtener resultados. Sin embargo, si bien se ha dado un gran paso adelante, es menester ser cauto: i) por un lado, la mayoría de los fondos dispensados para la EFTP siguen focalizados en los aportes y se materializan a través de los canales gubernamentales habituales; ii) por el otro todavía no se ha llegado a un acuerdo para instaurar un impuesto industrial que permita sostener al SDF. Sin embargo, se reconoce cada vez más la necesidad de establecer una relación mas estrecha entre el pago por la prestación de ese servicio, y los resultados del aprendizaje así como lo que significa para el mercado laboral.


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CONSECUENCIAS DIRECTAS DE LA OR, LOS

RESULTADOS O EL IMPACTO PARA NORRAG


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Estudio realizado por NORRAG sobre su propia optimización de recursos

Kenneth King y Robert Palmer NORRAG

Correo electrónico: [email protected]; [email protected]

Resumen: En los últimos 6 meses, NORRAG ha vuelto a estudiar de qué manera puede mejorar sus propias influencia e impacto. A continuación repasamos algunos de los enfoques en los que estamos trabajando.

NORRAG NEWS

NORRAG pasó de ser una pequeña red que contaba 150 miembros que pagaban sus cotizaciones (1990‐2003) a ser una red virtual en línea – y gratuita en el punto de consulta – que ahora (marzo de 2012) cuenta con más de 3,700 miembros inscritos.

Durante toda su existencia, el ‘producto’ central de NORRAG ha sido por supuesto el NORRAG NEWS (NN); una publicación que cuenta entre 30 y 40 artículos breves focalizados en un tema particular (efectividad de la ayuda, EFTP, objetivos, EPT, optimización de los recursos (OR) etc.). Desde 1987, se ha venido publicando dos veces al año. Acaba de cumplir 25 años.

NN encontró y desarrolló un nicho como publicación: no es ni una revista académica ni un resumen político. Tiene más de cien páginas pero la mayoría de los artículos tienen dos páginas o menos. No es un boletín de difusión. Pero en cualquiera de los números especiales particulares busca especialmente presentar las numerosas y diversas dimensiones del debate en cuestión. Es por ello que es ideal para alguien que rápidamente quiere saber por dónde andan los debates sobre efectividad de la ayuda, EFTP u OR. Los estudiantes graduados de educación internacional lo usan intensamente como recurso crítico de aprendizaje.

Fortalecimiento de la cadena de valor que conecta NORRAG NEWS con las actividades de NORRAG

Estamos planeando formas de obtener aun más ‘producción’ a partir del ‘aporte’ de NN; logrando que cada número de NN vaya más allá y haciendo más cosas para los 3,700 miembros inscriptos de NORRAG y otros lectores no inscriptos (norrag.org tuvo más de 24,000 visitas diferentes en el último año). En particular, estamos explorando en la actualidad cómo reforzar la ‘cadena de valor’ que conecta NN con las actividades de NORRAG. Por ejemplo, trazando un vínculo explícito entre los números de NN y los talleres o eventos y conferencias de política presenciales que se desarrollan ulteriormente.

Blog de NORRAG

NORRAG publica 2 números de NORRAG NEWS por año, y cada uno apunta a un tema central. Al mismo tiempo, NORRAG, tiene ahora más de 3,700 miembros inscriptos y pecaríamos de candidez si pensáramos que todos ellos consideran siempre pertinentes todos los números de la revista para sus propios intereses. Por supuesto sabemos cuántas veces se bajan los distintos números de la revista y bien podemos suponer que muchas de esas bajadas son efectuadas por miembros de NN. Pero para que NORRAG sea más pertinente para un número mayor de miembros y con más frecuencia estamos




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contemplando la posibilidad de lanzar un blog de NORRAG que podría ocuparse de temas de educación y capacitación internacionales, sobre todo aquellos temas que no han sido encarados por NN en el pasado reciente ni lo serán en un futuro inmediato. Ese blog permitiría colmar la brecha de seis meses que hay entre dos números de la revista.

Desarrollo del portal

NORRAG reconoce que su portal, www.norrag.org, es esencial como plataforma de difusión y la principal vía de contacto con todos los que están registrados en la red, así como una forma de poner NN a la disposición de todos los que visitan www.norrag.org, leen NN en línea y luego eligen no registrarse. En la actualidad estamos rediseñando completamente el portal para que sea más amigable. También comprenderá una mejor herramienta de contacto, la integración de las redes sociales, fuente RSS y otras características. Si tiene alguna sugerencia por favor mándela por correo electrónico a [email protected] colocando en el asunto: WEBSITE. Esperamos que el próximo portal esté prácticamente terminado a principios de este verano europeo.

Grupo asesor especial para cada número como instrumento de aseguramiento de calidad

Dado que cada número de NN se concentra en un tema específico, es probable que se tenga más pertinencia o impacto en algunos grupos de interés e individuos que en otros. Por lo tanto una forma útil de evaluar ese impacto, o por lo menos el aprovechamiento de NN, consistiría en conseguir la opinión de algunos de los expertos clave que contribuyesen a ese tema en particular. Como se indica anteriormente, para cada número se podría establecer un grupo asesor compuesto por expertos específicos para ese número. Dicho grupo podría ayudar a evaluar la utilidad de un número puntual de NN o bien de la cadena de valor más larga que abarca un tema en particular (y podría comprender una reunión nacional sobre esa temática, blogs, notas ulteriores, etc.).

Pero acá debemos ser realistas. NN no es una revista académica pero… ¿acaso algunas de las múltiples personas que contribuyen con la revista estarían dispuestas a realizar una actividad de seguimiento? Se trata de una pregunta clave. Con una revista académica puede llevar uno o dos años hasta el momento de su publicación, incluido el período de recepción de comentarios y críticas por parte de los revisores. En el caso de NN, el plazo es mucho menor, sólo dos o tres meses desde el pedido inicial hasta la publicación. ¿De qué manera puede esto afectar la predisposición de algunos de los que contribuyen a agregar valor a lo ya realizado? O inversamente ¿De qué manera su redacción en NN agrega valor a lo que ya están haciendo (por ejemplo, difusión de la investigación, amplificación de la opinión, etc.)?

NORRAG y la influencia en la decisión política

El nombre mismo de NORRAG – Red de Estudios y de Investigación sobre Políticas de Educación y Formación – muestra claramente que la intención es la de informar acerca de políticas a través de la investigación, las reseñas y el asesoramiento. NORRAG lo lleva a cabo difundiendo análisis críticos sobre investigación, políticas y ayuda a través de su boletín bianual NORRAG NEWS y de otras actividades como los talleres y las reuniones. Pero NORRAG no es una organización que tenga un fuerte mensaje de difusión para promulgar, como es el caso de algunas ONG. Cualquier lector familiarizado con los contenidos de un número típico de NORRAG NEWS sabe que nuestro enfoque consiste en interrogar críticamente acerca de los temas desde distintos puntos de vista. Algunos a favor, otros no, algunos ambivalentes. NORRAG está comprometido con lo que podríamos llamar “mensajería múltiple”. Pero si NORRAG no está difundiendo un mensaje único y claro, ¿cómo podemos hacer el seguimiento de la influencia que ejerce?

http://www.norrag.org/

http://www.norrag.org/



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Tal vez NORRAG ayude a desempeñar el papel de agente típico, haciendo tomar conciencia de la complejidad de un tema al mismo tiempo que desmenuza sus diversas vertientes. Podrá ayudar a los lectores a entender las múltiples facetas de las influencias políticas leyendo los comentarios de los lectores de unos 20 NORRAG NEWS que han tenido cargos en política educativa, ya sea en los gobiernos o en los niveles académicos. Esto pronto estará en nuestro portal. Claro que es sumamente infrecuente que las conclusiones de una investigación en ciencias sociales se traduzcan directamente en cambios de política. Pero una contribución a NN es, como ya lo hemos dicho, muy diferente de un artículo o un informe de investigación largo con su sección final sobre ‘Consecuencias para las Políticas’. Puede tener un impacto de otra naturaleza.

Vigilancia y evaluación

En la actualidad NORRAG hace el seguimiento de los datos de todos los miembros registrados (por país, región etc.), las cantidades de artículos en pdf bajados y utiliza la herramienta Google Analytics para saber cuántos visitantes tiene su portal. En el pasado incluso hemos utilizado estudios en línea (en 2007 y 2010, teniendo en cartera un tercer estudio para 2012) para obtener opiniones cuantitativas de los miembros (y si bien este enfoque tiene sus ventajas, por supuesto que reconocemos plenamente sus limitaciones). También hemos buscado activamente tener respuestas y comentarios cualitativos de todo el espectro de lectores de NORRAG, gracias a una serie de ocho evaluaciones regionales de NORRAG. De hecho, la última evaluación de NORRAG en 2010 nos aportó las ideas más valiosas que hayamos tenido jamás en cuanto a cómo se ve a NORRAG y NORRAG NEWS en América de Norte, en Europa Continental, el Reino Unido, América Latina, África Oriental y Meridional, África Occidental y Central, Asia del sur, del Este y del Sudeste.

Nos encontramos abocados en este momento a revisar nuestro enfoque sobre vigilancia y evaluación y los indicadores relativos al alcance e impacto de NN y otras actividades de NORRAG como las reuniones por grupos de interés. Como lo hemos señalado antes también estamos evaluando la conveniencia de establecer pequeños grupos ad‐hoc de asesoramiento específico para cada uno de los números de la revista NN.

Dificultades Metodológicas

En nuestra editorial hicimos un análisis crítico de las nuevas metodologías de las evaluaciones “rigurosas” de impacto. Si aplicásemos el espíritu de éstas evaluaciones a NORRAG y NN, acaso deberíamos formular preguntas tales como: ¿Qué ocurriría si NORRAG dejase de publicar en su vigésimo quinto año? ¿Aparecería la demanda de algo similar? O, ¿tendría algún sentido entregar NORRAG NEWS a un grupo (de investigadores, ONG, decidores políticos) y nada a un grupo testigo y luego tratar de identificar qué diferencia hizo NN, si es que la hubo?

Pero ¿acaso no tendría mucho más sentido tratar de entender pormenorizadamente de qué manera creativa ha sido utilizada NN por gente comprometida, como docentes universitarios, decidores políticos, ONG, de manera de disponer de ‘buenos ejemplos prácticos’ de su utilización? El análisis de contraste aparecería si no pudiésemos encontrar tales ejemplos. Por supuesto sería particularmente interesante si pudiéramos ubicar algunos de estos ejemplos en el mundo en desarrollo. Tal vez pudiésemos incorporar ésta dimensión cualitativa en nuestra tercera encuesta a los miembros, en proceso, en el sentido de identificar dónde se pueden ubicar estos bolsones de uso creativo.

Estamos muy interesados en oír de los lectores de NORRAG de qué manera utilizan NORRAG NEWS o recibir cualquier otra sugerencia que nos permita evaluar el “impacto” de NORRAG NEWS y de NORRAG en general.

norrag news 47 versions/nn47_es.pdf · la segunda dificultad a la hora de evaluar la...

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