ФАКУЛТЕТ „УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАЦИЯ“

КАТЕДРА „РЕГИОНАЛНО РАЗВИТИЕ“

Докторант:

Мария Цветанова Ботева-Иванова

КОНКУРЕНЦИЯТА В ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ –

ТРЪЖНИ МАНИПУЛАЦИИ

АВТОРЕФЕРАТ

на дисертационен труд за придобиване на образователна и научна степен „доктор“

по професионално направление 3.8. Икономика,

Регионална икономика и администрация

Научен ръководител:

доц. д-р Георги Бисеров Николов

София • 2019

2

Дисертационният труд на задочния докторант Мария Цветанова Ботева-Иванова

е обсъден и насочен за защита на заседание на разширен състав на академичната

колегия от Катедра “Регионално развитие” при Факултет „Управление и

администрация” към Университета за национално и световно стопанство на

14.03.2019 г.

Дисертационният труд е с обем 195 страници, от които 176 стр. основен текст.

Състои се от увод, списък с използваните съкращения, списък на фигурите, таблиците и

графиките, три основни глави, заключение, справка за основните научни постижения с

приносен характер, библиография на използваните източници (153 източника, от които

82 чуждестранни) и 3 страници приложения – образец на анкета от проведеното

емпирично изследване. В основния текст са включени 14 фигури, 6 таблици и 6

графики.

Докторантът Мария Ботева-Иванова е практикуващ юрист с професионален опит

в държавната администрация, процесуалното представителство и експертен интерес в

сферата на защита на конкуренцията и възлагането на обществени поръчки.

Докторантът е отчислен с право на защита със заповед на Ректора на УНСС,

считано от 16.03.2019г.

Защитата на дисертационния труд ще се проведе на 11.06.2019г. (вторник) от

14.00 часа в зала „2032А“ на УНСС, град София, на открито заседание на научното

жури.

Материалите по защитата са на разположение на заинтересованите лица в

Дирекция „Наука“ и на интернет страницата на УНСС, гр. София – http://www.unwe.bg.

3

Съдържание

І. Обща характеристика на дисертационния труд …..................................................... 4

1. Актуалност и значимост на изследваната тема…………………......................................4

2. Обект и предмет на изследването .......................................................................................5

3. Изследователска теза ...........................................................................................................5

4. Цел на дисертационния труд…............................................................................................6

5. Задачи на изследването…............................................................................................……6

6. Методология на изследването …........................................................................................6

7. Обхват и ограничения на изследването .............................................................................7

ІІ. Съдържание и структура на дисертационния труд ...................................................8

Съдържание………………………………………………………………………...………....8

Увод ...........................................................................................................................................9

Глава първа: Теоретико-методологични основи на конкуренцията, обществените

поръчки и регионалното развитие ………………………...……………………………9

1.1 Същност и особености на обществените поръчки - инструмент за

ефективно разходване на публични средства и за развитие на регионите………..……..10

1.2 Нормативни основи на релацията обществени поръчки – конкуренция –

пазар……………………………………………………………………………………….....12

1.3 Свободната конкуренция - принцип при възлагането на обществените

поръчки……………………………………………………………………………………....15

Глава втора: Анализ и оценка на процедурите по възлагане на обществените

поръчки в конкурентна среда……………………………………………………………17

2.1 Анализиране на възлагането на обществени поръчки в конкурентна среда...17

2.2 Оценка на обществените поръчки при нарушаване на принципа на свободна

конкуренция - икономически и административно-наказателен аспект на тръжните

манипулации………………………………………………………………………………....20

2.3 Изследване за осигуряването на ефективност при възлагането на

обществените поръчки в конкурентна среда………………………………………………22

Глава трета: Перспективи за подобряване на възлагането на обществени поръчки

при спазването на свободна конкуренция……………………………………………...25

3.1 Значение на възлагането на обществени поръчки в условията на свободна

конкуренция за развитието на регионите………………………………………………….25

3.2 Насоки за повишаване на конкурентоспособността на регионите през

призмата на процедурите за възлагане на обществени поръчки…………………………26

3.3 Препоръки за стимулиране на спазването на принципите за възлагане на

обществени поръчки………………………………………………………………………...29

Заключение .................................................................................................................33

III. Насоки за бъдеща изследователска работа по темата ............................................34

IV. Справка за основните приноси в дисертационния труд ........................................35

V. Списък на публикациите по дисертационния труд..................................................35

4

І. ОБЩА ХАРАКТЕРИСТИКА НА ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД

1. Актуалност и значимост на изследваната тема

Темата на дисертационния труд е посветена на съвременните предизвикателства

в процеса на разходването на публични средства с различен произход и

предназначение. Нейната актуалност и значимост се обуславят от същественото

значение на разпределяните чрез процедурите за възлагане на обществени поръчки

средства за предприятията и за икономически живот в страната през последните

петнадесет години. Необходимо е да се изследва и да се популяризира принципното и

нормативно разбиране, че публичните средства се инвестират ефективно, когато всички

заинтересовани стопански субекти се конкурират честно за тяхното усвояване.

След присъединяването на България към Европейския съюз през 2007 г.

българският пазар е неразделна част от единния вътрешен пазар на Съюза. Този факт

предизвика редица икономически и правни последици за пазара и пред българските

предприемачи. Приобщаването на българския пазар към европейския се реализира след

осъществяването на важни икономически и законодателни реформи. Такива

нормативни промени с въздействие върху икономическия живот са Законa за

обществените поръчки от 2004 г. и 2016 г., в които са транспонирани съответните

приложими европейски директиви, и Закона за защита на конкуренцията от 2008 г.

Преходът от плановото държавно управление, отличаващо се с неналичие на

свободна частна стопанска инициатива през втора половина на двадесети век, към

пазарна икономика, се осъществи бавно и неубедително. Необходимо е да се изгради

съзнателната представа у предприемачите, че пазарното им поведение следва да се

основава на естественото функциониране на принципите на търсене и предлагане. За

този факт свидетелства и поведението им при явяването на процедури за възлагане на

обществените поръчки и предлагането на оферти. При липса на установени традиции за

свободно конкуриране на пазарен принцип сред стопанските субекти и при наличието

на икономическа криза, процедурите за възлагане на обществени поръчки се явяват

пазар за постигане на гарантирана печалба в краткосрочен план от голяма част от

предприятията при пренебрегване и незачитане на принципа на свободна и честна

конкуренция. Тази пазарна конюнктура безспорно се отразява на

конкурентоспособността на българската икономика и ефектите, които настъпват, са на

регионално и национално ниво.

Проблемът е с изключителна актуалност и значимост и доколкото

статистическите данни сочат, че общата стойност на обществените поръчки в ЕС се

оценява на 2 трилиона евро годишно - или около 19% от европейския БВП и около 10%

от БВП на България. Системата на обществените поръчки играе важна роля за

ефективното използване на европейските структурни и инвестиционни фондове, тъй

като голямата част от средствата в посочените фондове се изразходват именно чрез

механизма на обществените поръчки. По данни на Агенцията за обществени поръчки

през 2018 г. в България са сключени 20 819 договори за възлагане на изпълнение на

обществени поръчки на стойност 8, 45 млрд. лв. Гарантираното усвояване на средства в

такъв размер от бизнеса допринася за устойчивостта, финансовия и икономическия

живот на предприятията, но може да води до изкривяването на конкурентната пазарна

среда на регионално и национално ниво, когато тези предприятия-изпълнители са

участвали в обществените поръчки след предварително тайно споразумяване относно

участието и офертите им в тръжната процедура. Тайното споразумяване между

участниците-конкуренти в една обществена поръчка способства нейното манипулиране

като се пренебрегва принципа на свободната конкуренция, изрично заложен в Договора

5

за функционирането на Европейския съюз, релевантните директиви и специални

закони. Конкурентните проблеми, които се наблюдават в процедурите за възлагане на

обществени поръчки, са обект на застъпничество за конкуренция и популяризиране

сред възложителите в Насоките за противодействие срещу тръжните манипулации в

процедурите за възлагане на обществени поръчки, както и в Списък на обстоятелствата,

наличието на които обуславя съмнение за тръжни манипулации, приети през 2010 г. от

Комисията за защита на конкуренцията.

Темата за спазването на принципа на свободната конкуренция в обществените

поръчки и съответно за недопускането на тръжни манипулации се нуждае от

самостоятелно изследване, както в българската научно теоретична литература, така и в

практико-приложен аспект. В българската икономическа и правна доктрина вече

съществуват няколко изследвания по тематиката на обществените поръчки. С голям

интерес се ползват също така публикациите в периодичните издания по възникнали

конкретни практически проблеми по прилагането на отделни текстове на Закона за

обществените поръчки. Към момента липсват разработки по заложения в настоящото

научно изследване въпрос, което отново определя актуалността на дисертационния

труд. Анализът и популяризирането на въпроса за неспазването или неразбирането от

бизнеса и възложителите на необходимостта от придържането към свободна

конкуренция между участниците в обществени поръчки, очертава основните дефицити

на проблема и дава възможност да се отправят препоръки, включително на нормативно

ниво, и да се насърчи възлагането на обществени поръчки в конкурентна среда.

Конкурентният възлагателен процес е от съществено значение за естествено

повишаване на конкурентоспособността и на регионалния растеж.

2. Обект и предмет на изследването

Въз основа на обоснованата актуалност на темата, за обект на дисертационния

труд се определя значението на конкуренцията за правилното и ефективно провеждане

на възлагането на обществените поръчки и регионалните измерения на принципа на

свободната конкуренция във възлагателните процедури.

Предмет на дисертационния труд са тръжните манипулации, като забранено

антиконкурентно поведение, и индикациите за техните проявления, възможностите за

предотвратяването им и аспектите, в които настъпват последици при нарушаването на

принципа на свободната конкуренция в процеса на провеждане на процедурите по

възлагане на обществените поръчки. В тази връзка е направено изследване за

разбирането на участниците в обществените поръчки относно спазването на

принципите за възлагане, отговорността за прилагането им и приноса на

проконкурентното поведение във възлагателните процедури за

конкурентоспособността и развитието на съответния регион.

3. Изследователска теза

В основата на дисертационния труд се защитава тезата, че въпреки

съществуващата адекватна и непрекъснато актуализирана законодателна рамка,

недобросъвестното поведение на участниците в обществените поръчки, недостатъчната

информираност на възложителите и допусканите нарушения при обявяване и

провеждане на обществените поръчки, са предпоставка за неспазване и неохраняване

на принципа на свободната конкуренция, респективно водят до неефективното

разходване на публичните и европейските средства.

Изследователската теза е обоснована чрез анализ на теоретично и нормативно

ниво на системата за възлагане на обществените поръчки, принципа на свободна

6

конкуренция и значението на ефективното възлагане на обществени поръчки в

регионален аспект. При анализа се установяват проблеми от практиката, а именно

наличието на тръжни манипулации и липсата на ясна и еднозначна представа у бизнеса

и възложителите за тълкуването, прилагането и значението на принципа на свободната

конкуренция в тръжните процедури.

По тази причина, като втора изследователска хипотеза, обосноваваща основната

теза в дисертацията, се налага необходимостта от популяризиране и застъпване,

включително чрез промяна на нормативната уредба, за спазването и придържането към

принципа на свободната конкуренция в обществените поръчки и съответно

предотвратяването на тръжни манипулации. Ясно се обосновава, че този подход е

гарант за повишаване на конкурентоспособността на регионите и стимул за малките и

средни предприятия за честно състезание на пазара на обществените поръчки.

4. Цел на дисертационния труд

На основа на така дефинираните обект, предмет и теза на дисертационния труд

се извежда и водещата научноизследователска цел, която е формулирана, както следва:

чрез анализ на нормативната уредба, порочните практики и допусканите нарушения

при провеждане на процедурите за възлагане на обществените поръчки, да се

предложат мерки за стимулиране на спазването на принципите за възлагане на

обществени поръчки с оглед на ефективното разходване на средствата по ЗОП, така че

да се постигне повишаване конкурентоспособността на регионите.

5. Задачи на изследването

За реализиране на посочената цел и при така формулираните обект, предмет и

теза могат да се обособят следните задачи и да се развие релевантна структура на

дисертацията:

открояване на същността на обществените поръчки за ефективно

разходване на публични средства;

анализ на нормативните основи на релацията обществени поръчки –

конкуренция – пазар и на възлагането на обществени поръчки в конкурентна среда;

да се обоснове значението на възлагането на обществени поръчки в

условията на свободна конкуренция за развитието на регионите и да се предложат

мерки за гарантирането на конкурентен възлагателен процес;

да се изведат насоки за повишаване на конкурентоспособността на

регионите през призмата на процедурите за възлагане на обществени поръчки.

6. Методология на изследването

В теоретико-методологичната част на разработката и при анализа на

нормативната уредба са съчетани историческият и системният подход, преглед на

литературни източници, критичен анализ на теоретични виждания, съдебната и

административната практика без да се претендира за пълна изчерпателност.

В следващата част на труда са използвани методите на сравнителния анализ,

индукцията, дедукцията и традукцията, анализът и синтезът и статистически методи. За

постигането на поставените на изследването цели са използвани интегрирано общи и

частни методи, като сравнението и съпоставянето, формално логическия подход,

абстракция и синтез, обобщение на емпирични данни от проведеното проучване.

Използваните методи за изследване са избрани така, че да се стигне до

заключение въз основа на онагледяване на естествените логически и причинно-

7

следствени връзки на влиянието и значението на принципа на свободната конкуренция

при възлагането на обществени поръчки.

7. Обхват и ограничения на изследването

Изследователските търсения в дисертационния труд, в своята теоретична и

емпирична част, са ограничени в обхвата си до възлагането на обществени поръчки на

територията на Република България при действието на Закона за обществените поръчки

от 2004 г. и новия Закон за обществени поръчки от 2016 г., както и анализ на

нарушаването на свободната конкуренция, водещо до тръжни манипулации и

възможностите за тяхното предотвратяване, с цел повишаване на ефективността при

разходването на публични средства. Проучването по отношение на проконкурентно

възлагане на обществени поръчки е съобразено и с правилата и практиката за защита на

конкуренцията в съответствие със Закона за защита на конкуренцията от 2008 г.

Извън обхвата на дисертацията, но не по-малко значими, остават принципите на

равнопоставеност и недопускане на дискриминация, публичност, прозрачност и

пропорционалност, които също следва да бъдат съблюдавани при възлагането на

обществени поръчки. Също така, макар да се отчита опита, който може да се черпи от

европейските и други практики при възлагането на обществени поръчки, в обекта на

проучването остават единствено обществените поръчки и ефекта им върху

регионалното развитие в България.

Ограничение в изследването е поставено и по отношение на още два аспекта,

които имат съществено въздействие за правилното и ефективно разходване на

публичните и европейските средства. На първо място, това са корупционните практики

при възлагането на обществените поръчки, които не веднъж са сочени като проблем в

годишните доклади на Европейската комисия до Европейския парламент и Съвета. На

следващо място, извън изследването остават и клъстерите като регионални

териториални групирания на независими предприятия. По своята правна и

икономическа природа те могат да бъдат иновативни новоучредени предприятия,

малки, средни и големи предприятия, както и изследователски организации, работещи в

определен отрасъл и район и имащи за цел да стимулират иновативна дейност чрез

насърчаването на интензивни взаимодействия, споделянето на умения и обмен на

знания и мнения и допринасящи ефективно за осъществяването на технологичен

трансфер, работа в мрежа и разпространяване на информация между предприятията в

клъстера. По изложените съображения авторът счита, че клъстерите заслужават

особено внимание и могат да бъдат обект на самостоятелно изследване като платформа

за обмен на чувствителна търговска информация и постигане на тайни

антиконкурентни споразумения.

8

ІІ. СЪДЪРЖАНИЕ И СТРУКТУРА НА ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД

СЪДЪРЖАНИЕ

УВОД……………………………………………………………………………….....7

ГЛАВА ПЪРВА: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧНИ ОСНОВИ НА

КОНКУРЕНЦИЯТА, ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ И РЕГИОНАЛНОТО

РАЗВИТИЕ……………………………………………………………………….…13

1.1 Същност и особености на обществените поръчки - инструмент за ефективно

разходване на публични средства и за развитие на регионите ..……….…….15

1.2 Нормативни основи на релацията обществени поръчки – конкуренция –

пазар……....................................................................................................………35

1.3 Свободната конкуренция - принцип при възлагането на обществените

поръчки…………………........................................................…………………...48

ГЛАВА ВТОРА: АНАЛИЗ И ОЦЕНКА НА ПРОЦЕДУРИТЕ ПО ВЪЗЛАГАНЕ

НА ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ В КОНКУРЕНТНА

СРЕДА..........................................................................................................................65

2.1 Анализиране на възлагането на обществени поръчки в конкурентна

среда…..........................................................................................................................65

2.2 Оценка на обществените поръчки при нарушаване на принципа на свободна

конкуренция - икономически и административно-наказателен аспект на

тръжните манипулации………………………………………………………..…….79

2.3 Изследване за осигуряване на ефективност при възлагането на обществените

поръчки в конкурентна среда...................................................................................109

ГЛАВА ТРЕТА: ПЕРСПЕКТИВИ ЗА ПОДОБРЯВАНЕ НА ВЪЗЛАГАНЕТО НА

ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ ПРИ СПАЗВАНЕТО НА СВОБОДНА

КОНКУРЕНЦИЯ.......................................................................................................134

3.1 Значение на възлагането на обществени поръчки в условията на свободна

конкуренция за развитието на регионите...............................................................134

3.2 Насоки за повишаване на конкурентоспособността на регионите през

призмата на процедурите за възлагане на обществени поръчки..........................150

3.3 Препоръки за стимулиране на спазването на принципите за възлагане на

обществени поръчки.................................................................................................165

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.........................................................................................................178

СПРАВКА ЗА ОСНОВНИТЕ НАУЧНИ ПРИНОСИ………………….....……...181

БИБЛИОГРАФИЯ НА ИЗПОЛЗВАНИТЕ ИЗТОЧНИЦИ...................................182

ПРИЛОЖЕНИЕ АНКЕТНА КАРТА.......................................................................193

9

УВОД

Административните процедури за възлагане на обществени поръчки са

властническа дейност по разходването и управлението на публични средства с

първостепенно значение за икономиката на страната. Възлагането на обществени

поръчки е възможност държавата да въздейства на развитието на икономиката в

определена посока чрез инвестиции с приоритет в даден сектор, посредством което

моделира съществено икономическите интереси и поведение на пазарните субекти.

Държавата, като основен инвеститор, може да стимулира или респективно да забави

развитието на цели икономически сектори, включително чрез средствата, разходвани за

възлагане на обществени поръчки - например, интензивните вложения в

инфраструктура водят до развитие на строителния бранш и на компаниите,

осъществяващи строителни дейности, но косвено способстват за повишаване на

икономическата активност и в редица други сфери1.

Освен значителното икономическо въздействие, обществените поръчки имат и

широка социална и политическа роля. Предвид факта, че те са значителен дял от

публичните разходи, именно чрез прилагането на практики за тяхното устойчиво

възлагане, се предоставят възможности за насърчаване на различни социални, индус-

триални или екологични политики.

Пазарът на обществени поръчки в Република България е част от Общностния

пазар, като неговото състояние отразява същевременно и общата икономическа обста-

новка в страната. Обществените поръчки представляват още важен инструмент при

преразпределяне на значителна част от националния БВП. По тази причина начинът на

организиране и провеждане на процедурите по възлагането им оказва съществено

въздействие върху бизнес климата в страната.

Наличието на прозрачни и ясни правила, както и осигуряването на достатъчна

публичност и липсата на дискриминация при възлагането на обществените поръчки,

засилват конкуренцията между пазарните оператори, което по естествен път води до

по-ниски цени на предлагането и реализиране на бюджетни икономии. Ето защо, за да

се гарантира постигане на оптимален резултат не само от гледна точка на конкретните

възложители, но и за обществото като цяло, е изключително важно да се осигури

максимална ефективност и публичност при разходването на обществените финанси,

както и на средствата, предназначени за дейности с обществено значение2.

ГЛАВА ПЪРВА: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧНИ ОСНОВИ НА

КОНКУРЕНЦИЯТА, ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ И РЕГИОНАЛНОТО

РАЗВИТИЕ

Първа глава разглежда теоретико-методологични основи на конкуренцията,

обществените поръчки и регионалното развитие. Обусловеността между обществените

поръчки като пазар, конкуренцията и влиянието на разходването на публични средства

в регионален аспект е обект на анализ и популяризиране както в политико-

1 Павлова, М., Реформата в сектора обществени поръчки в България – ново начало, нови възможности,

„Научни трудове - УНСС“, С., бр .2/2016 2 Khemani, R.S. (Ed) (1998), A Framework for the design and implementation of competition law and policy,

OECD and World Bank, page 31.

10

икономически аспект3, така и сред научната доктрина4. В последните години все по-

често се отбелязва, че "отправната точка за постигане на най-добро съотношение

качество/цена в държавните поръчки е регулаторната рамка, която се основава на

принципа на конкуренцията и предоставя възможност публичните разходи да се

поддържат към придържане на конкурентни процедури за възлагане на обществени

поръчки"5. Изследванията и практиката сочат, че обществените поръчки се намират в

сложна и двупосочна зависимост с конкуренцията на пазара, което презумира тясната

връзка между обществените поръчки, правоприлагането в областта на конкуренцията и

търсенето на ефект на съответния пазар6.

1.1 Същност и особености на обществените поръчки - инструмент за

ефективно разходване на публични средства и за развитието на регионите

В първи параграф се разглежда същността и особеностите на обществените

поръчки като инструмент за ефективно разходване на публични средства и значението

им за осъществяването на регионални политики. Изходната точка е, че обществените

поръчки са един от основните инструменти за разходване на публични средства, както

и на средства, които се отнасят до осъществяване на редица дейности с водещо

обществено значение. Възлагането им представлява процес, който се извършва в

съответствие със система от правила, чрез които класическите възложители в лицето на

публичните органи на централно и местно ниво и публичноправните организации, а

също и секторните възложители, които осъществяват специфични дейности от

обществено значение, възлагат договори и разходват средства с цел придобиване на

доставки, услуги и строителство, необходими за удовлетворяване на техните

потребности.

Обществената поръчка се характеризира със специфични особености на

отделните елементи – възложителите като публични субекти, обществените нужди и

3 Виж Summary in OECD, ‘Competition and Procurement: Key Findings’ (OECD Policy Roundtables, 2011)

http://www.oecd.org/regreform/liberalisationandcompetitioninterventioninregulatedsectors/48315205.pdf

accessed 22 January 2013. See also OFT / •econ, ‘Assessing the Impact of Public Sector Procurement on

Competition’ (September 2004) <http://www.oft.gov.uk/shared_oft/reports/comp_policy/oft742b.pdf> accessed

22 January 2013. 4 Anderson, R.D., Kovacic, W.E. and Muller, A.C. ‘Ensuring integrity and competition in public procurement

markets: a dual challenge for good governance’ in S Arrowsmith and RD Anderson (eds) The WTO Regime on

Government Procurement: Challenge and Reform (CUP, 2011) 681-718; D Malhotra, ‘Study on Government

Procurement. Study for Evidence Based Competition Advocacy’ (CUTS Institute for Regulation and

Competition, January 2012) <http://www.circ.in/pdf/Government_Procurement.pdf> accessed 22 January 2013;

A Sanchez Graells, Public Procurement and the EU Competition Rules, 2nd edn (Hart Publishing, 2015); O

Dekel, ‘The Legal Theory of Competitive Bidding for Government Contracts’ (2008) 37(2) Public Contract Law

Journal 237-268; C Munro, ‘Competition Law and Public Procurement: Two Sides of the Same Coin?’ (2006)

15(6) Public Procurement Law Review 352-361. For a different and critical view, opposing the fundamental

normative considerations that derive from this approach, see S Arrowsmith, ‘The Purpose of the EU

Procurement Directives: Ends, Means and the Implications for National Regulatory Space for Commercial and

Horizontal Procurement Policies’ (2011-2012) 14 Cambridge Yearbook of European legal studies 1; and P

Kunzlik, ‘Neoliberalism and the European Public Procurement Regime’ (2012-2013) 15 Cambridge Yearbook of

European legal studies 283. 5 UNCTAD, Intergovernmental Group of Experts on Competition Law and Policy, Competition policy and

public procurement (2012) http://unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ciclpd14_en.pdf accessed 31 July

2015. 6 Heimler, A. ‘Cartels in Public Procurement’ (2012) 8(3) Journal of Competition Law & Economics 1.

Sanchez Graells, A. “Prevention and Deterrence of Bid Rigging: A Look from the New EU Directive on Public

Procurement”, in G Racca & C Yukins (eds), Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts (Brussels,

Bruylant, 2014) 171.

Taylor, S. The challenge of competitive neutrality in public procurement and competition policy: the U.K. health

sector as case study, in Competition Policy International, 2011, 7.

11

интереси, които възложителите са овластени и следва да задоволят и не на последно

място публичните средства, които следва да се разходват ефективно7.

В процедурите за възлагане на обществени поръчки държавата осъществява

своите цели и функции чрез органите си. Наред с предоставената им власт тези органи

са натоварени и с правомощия, които да пазят и гарантират правата и интересите на

обществото. Водещи органи в институционалната система на обществените поръчки в

България са Министърът на финансите, Агенцията по обществени поръчки /АОП/,

Сметната палата, Агенцията за държавна финансова инспекция, Комисията за защита

на конкуренцията и Върховният административен съд.

Фигура № 1. Институционалната система на обществените поръчки в

България

Източник: Агенция за обществени поръчки

Обосновано е, че от днешна гледна точка движещите сили на регионалното

развитие са търсенето на регионалната продукция и услуги и доставянето на трудови

ресурси посредством инвестирането в човешкия потенциал и създаването на

интелигентни градове. За осъществяването на политиките на сближаване на ЕС за

периода 2014-2020 г. основна тежест могат да имат именно и значителните по размер

7 Павлова, М., Обществени поръчки - управление и контрол, УНСС, 2017, с.13-14, „… понятието

обществена поръчка се характеризира с това, че поръчките се възлагат в сфери, които обслужват и

задоволяват интересите на широк кръг от субекти, т.е. предназначени са за удовлетворяване на

обществени потребности. Те имат три основни елемента – лице, което изпълнява публични функции,

свързани със защита на обществени интереси, или извършва определени дейности с обществено

значение; обект – конкретна стока, услуга или строителни работи, които е необходимо да бъдат

изпълнени, и разход на средства от бюджета на лицето, което възлага поръчката...“

12

публичните средства, разходвани чрез процедурите за възлагане на обществени

поръчки.

Посочено е, че процесът на възлагане на обществени поръчки е свързан с

изразходване на публични средства за задоволяване на икономическите нужди на

възложителите, но ефект на облагодетелстване настъпва и за изпълнителя на поръчката

и на пазара, на който той оперира. Според Организацията за икономическо

сътрудничество и развитие (ОИСР), средно в световен мащаб за закупуване на стоки и

услуги в публичния сектор се разходват между 15-20% от БВП на една страна. Чрез

своята политиката в сферата на обществените поръчки публичният сектор може да

въздейства на икономиката на страната, структурата на пазара, да окаже влияние на

конкурентния процес между участниците на всеки географски и продуктов пазар, както

и значително и да повлияе стопанското поведение на участниците в съответните

публични търгове8.

Фигура № 2. Брой на сключените договори за възлагане и изпълнение на

обществени поръчки и тяхната стойност през последните четири години

Източник: Агенция за обществени поръчки

1.2 Нормативни основи на релацията обществени поръчки –

конкуренция - пазар

Във втори параграф са разгледани нормативните основи на релацията

обществени поръчки – конкуренция – пазар. Съгласно чл. 1, ал. 2 от ЗОП „Обществена

поръчка е придобиването от един или няколко възложители посредством договор за

обществена поръчка на строителство, доставки или услуги от избрани от тях

изпълнители, предназначени за обществени цели или за нуждите на публични

възложители, а при секторни възложители - за изпълнение на секторни дейности“.

8 Павлова, М., Реформата в сектора обществени поръчки в България – ново начало, нови възможности. „Научни трудове – УНСС“, С., бр. 2/2016.

13

Понятието за обществена поръчка се извежда и от легалната дефиниция на договора за

обществена поръчка, доколкото наличието на договорни отношения е същностен

елемент, извън който не може да съществува обществената поръчка.

Възлагането на обществени поръчки е процес, който може да се раздели на три

основни етапа :

• в първия етап действията са единствено от страна на възложителя. Той има

възможност да планира бъдещи процедури през следващата година, да се вземе

решение относно приложимия нормативен ред, по който ще се организира възлагането,

да подготви решението за откриване на процедурата, обявлението, необходимата

документация и да направи предварително обявление в зависимост от предвидените от

законодателя изисквания и процедурни правила;

• вторият етап се състои в провеждането на процедурата – откриването и

обявяването й, подаване на оферти, оценката им от комисия и избора на изпълнител,

определен с решение на възложителя;

• третият етап е сключване и изпълнението на договора за обществена поръчка.

Целта на законодателството в областта на обществените поръчки е осигуряване

на ефективност при разходването на:

публични средства;

средства, предоставяни от европейските фондове и програми;

средствата, свързани с извършването на дейности в секторите на

водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги;

средствата на дружества и предприятия, които са възложители по

смисъла на закона.

Нормативните основи на релацията обществени поръчки-конкуренция-пазар са

заложени в:

Националната стратегия за развитие на сектора обществени поръчки в

България за периода 2014–2020 г. - Стратегическа рамка на държавната политика в

областта на обществените поръчки с цел повишаване на ефективността и

законосъобразността при възлагането на обществени поръчки. За нейното постигане са

определени пет области на въздействие: законодателство; прилагане на нормативната

уредба; публичност и прозрачност на обществените поръчки; укрепване на

административния капацитет и повишаване на професионализма в сектора; контролна

система.

Закон за обществените поръчки (ЗОП);

Правилник за прилагане на Закона за обществените поръчки (ППЗОП);

Закон за защита на конкуренцията (ЗЗК);

Насоки за противодействие срещу тръжните манипулации в процедурите за

възлагане на обществени поръчки, както и Списък на обстоятелствата, наличието на

които обуславя съмнение за тръжни манипулации на Комисията за защита на

конкуренцията (КЗК, Комисията).

Насоки относно понятието за засягане на търговията, което се съдържа в

членове 81 и 82 от Договора на ЕК

Изследвана е значимостта на наличието на конкуренция при възлагането на

обществени поръчки.

14

Фигура № 3. Наличие на конкуренция – спазване на принципа на

свободната конкуренция при възлагането на обществени поръчки

Значимостта на наличието на конкуренция при възлагането на обществени

поръчки е уредена ясно и недвусмислено в Закона за обществените поръчки и в Закона

за защита на конкуренцията. В чл. 2, ал. 2 от ЗОП е посочено, че „При възлагането на

обществени поръчки възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез

включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или

необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки

и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или

обема на обществената поръчка.“. Това положение е застъпено многократно в закона

както по отношение на подготовката на процедурата, така и при самото й провеждане.

Съблюдаването на принципа на конкуренция между кандидатите, включително

поканените, и участниците от страна на възложителя е вменено императивно за негово

задължение независимо дали се отнася до процедурите, прилагани от публичните

възложители, специфичните техники и инструменти за възлагане или при възлагането

от секторни възложители и обществените поръчки в областите отбрана и сигурност.

Гарантирането на реална конкуренция при възлагането е обуславящо за отговорността

и законосъобразността на актовете и действията на възложителя – при провеждане на

пазарни консултации; при определянето на техническите спецификации на

обществената поръчка; при показателите, формиращи критериите за възлагане; при

приключване на поетапни преговори; при намаляването на броя на поканените

кандидати и т.н.

Добросъвестното и проконкурентно поведение обаче на самите участници в

съответната тръжна процедура също е свързано със спазването на принципа на

свободна конкуренция и ефективното разходване на публични средства, но не

единствено по предмета, целта и принципите на ЗОП.

Практиката сочи, че е възможно да се установи нарушаване на принципа на

свободна конкуренция в процедурата на провеждане на обществена поръчка, както от

възложителя, така и от страна на участниците в обществената поръчка, но са различни

Наличие на конкуренция

Спазване на принципа на

свободна конкуренция

Правилно прилагане на

ЗОП

Не са нарушени забраните по

ЗЗК

Не настъпват последици в

адмнистративно-наказателен

аспект

Ефективноразходване на

публичните средства

Положителни последици в

икономически аспект

Насоките за противодейстивие

срещу тръжни манипулации

Форми

Фактори

Мерки за противодействие

Индикатори/ Обстоятелства

15

последиците, които възникват. Това са две различни хипотези на поведение на

субектите в двустранното отношение на търсене и предлагане на пазара на

обществената поръчка, които са регламентирани в отделни закони и пораждат различни

правни последици. Например, неспазването на принципа на свободна конкуренция по

вина на възложителя - в някои случаи може да е съществено и съответно да влече

незаконосъобразност на актове, действия или бездействия на възложителя в

процедурата по възлагане по реда на ЗОП. В случаите на нарушаване на принципа на

свободна конкуренция от страната на самите конкуриращи се участници в

обществената поръчка се осъществява нарушение на забраната за картелиране по

смисъла на правото на конкуренция9. Това е поведение, което представлява нарушение

на забраната за споразумения, които имат за цел или резултат предотвратяване,

нарушаване или ограничаване на конкуренцията и за което антиконкурентно поведение

се носи имуществена административно-наказателна отговорност10.

1.3 Свободната конкуренция - принцип при възлагането на

обществените поръчки

Третият параграф от първа глава разглежда свободната конкуренция като

принцип при възлагането на обществените поръчки. Обществените поръчки се възлагат

в съответствие с принципите на ДФЕС и по-специално с принципите за свободно

движение на стоки, свобода на установяване и свобода на предоставяне на услуги и

взаимно признаване, както и с произтичащите от тях принципи на:

- равнопоставеност и недопускане на дискриминация;

- свободна конкуренция;

- пропорционалност;

- публичност и прозрачност.

Принципът на свободна конкуренция се реализира чрез изискването

процедурата за обществена поръчка да се провежда така, че да позволява възможно

най-широко и честно участие на заинтересованите лица. По този начин се гарантират

по-високи стандарти за възложителите, по-добро съотношение цена/качество и

следователно по-ефективно разходване на публичните средства, което същевременно

означава и предоставяне на по-добри услуги и блага на обществото. При възлагането на

обществени поръчки възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез

включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или

необосновано ограничават участието на стопанските субекти в обществените поръчки.

В тази част на първа глава е поставен фокус върху Насоките за противодействие

срещу тръжните манипулации в процедурите за възлагане на обществени поръчки и

Списък на обстоятелствата, наличието на които обуславя съмнение за тръжни

манипулации, приети от Комисията за защита на конкуренцията, и конкретно върху

необходимостта от тяхното популяризиране сред възложителите.

Застъпено е още, че свободната и лоялна конкуренция е принцип, съгласно

който обществените поръчки и по-конкретно техният предмет и изисквания за

изпълнение трябва да са дефинирани така, че да създадат стимули за

кандидатите/участниците да се включат в честно състезание, при което поръчката да

9 Стойнев, И., Правен режим за защита на конкуренцията в ЕС – Антикартелно право, Том I, Сиела, 2018,

с.145-147. 10 Вж. Решение № 1128/22.12.2016г. на КЗК

Решение № 1129/22.12.2016г. на КЗК

Решение № 220/01.03.2012г. на КЗК

Решение № 657/20.01.2015г. по а.д. № 13054/2013г. на ВАС, Тричленен състав

Решение № 2040/23.02.2016г. по а.д. № 5513/2015г. на ВАС, Петчленен състав

16

бъде предоставена за изпълнение на най-добрия. Прилагането на този принцип,

гарантира постигане на най-изгодните условия по отношение цена/качество, доколкото

именно конкуренцията и търсенето и предлагането са естествените регулатори на

пазар. Достатъчно е да се спазват конкретните норми, съгласно които право да подават

оферти имат всички лица, независимо от техния статут или правноорганизационна

форма (физически лица, търговски дружества и др.) и националност (имат се предвид

страните от Европейския съюз и тези, за които е осигурен равен достъп на двустранна

основа). Възлагането и провеждането на обществена поръчка без да е налична

конкуренция между участниците има за своя пряка последица нарушаването на

ефективността при разходването на публичните средства. Това пазарно поведение на

предприятията конкуренти, участници в обществената поръчка, представлява

манипулиране на конкретната „тръжна процедура“ (bid-rigging, collusive tendering) и е

специфична форма на картел, при която предприятията-участници координират

поведението си в „публичния търг“.

Фигура № 4. Неналичие на конкуренция – нарушаване на принципа на

свободната конкуренция при възлагането на обществени поръчки

Ролята на конкуренцията в обществените поръчки и проблемите при

неналичието на конкуренция в обществените поръчки следва да бъдат коментирани и

предствяни по-често с оглед на действителната актуалност на темата и с презумпция за

провокиране на воля за съобразяването с принципа на свободната конкуренция между

учаснитците при възлагането на обществени поръчки. Това е проблем, за който освен

необходимостта от допълнително популяризиране с цел висока информираност и

поддържане на дискусия сред бизнеса, активно практикуващите в сферата на

Неналичие на конкуренция

Нарушаване на принципа на свободна конкуренция

Тръжна манипулация

Незаконосъобразен акт или действие на възложителя

Настъпват последици в административно-наказателен

аспект

Незаконосъобразно разходване на публичните средства

Отрицателни последици в икономически аспект

17

обществените поръчки консултанти и адвокати и възложителите, е удачно да се

предприемат мерки на законодателно ниво.

Интересен въпрос поставя също така функционирането и използването на

интернет платформи за организиране на електронни покупки, които залагат на силата

на конкуренцията и дали е допустимо възложители по ЗОП да са техни потребители.

ГЛАВА ВТОРА: АНАЛИЗ И ОЦЕНКА НА ПРОЦЕДУРИТЕ ПО

ВЪЗЛАГАНЕ НА ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ В КОНКУРЕНТНА СРЕДА

Втората глава на дисертационния труд е посветена на анализа и оценката на

процедурите по възлагане на обществените поръчки в конкурентна среда. Възлагането

на обществените поръчки е динамичен фактически състав и сложен комплекс от

взаимосвързани процеси и дейности, които протичат в определена последователност.

2.1 Анализиране на възлагането на обществени поръчки в конкурентна

среда

В параграф първи се анализира възлагането на обществени поръчки в

конкурентна среда. При възлагането на обществени поръчки следва да се извършат

редица действия от страна на възложителя, които подготвят провеждането на

различните видове процедури за възлагане, изброени в чл. 18 от ЗОП. Тези действия

включват определяне на обект и предмета на обществената поръчка, като се има

предвид, че обществени поръчки могат да се възлагат само за определени в ЗОП обекти

и в съответствие с номенклатурата, наречена Общ терминологичен речник – CPV

(Common procurement vocabulary). Необходимо е да се съобразят редица параметри,

които са от значение за законосъобразното провеждане на процедурата, включително

съдържанието на обявлението за обществена поръчка и на документацията за участие.

Това става с решението на възложителя за откриване на процедурата. Процесът

преминава през няколко етапа, всеки от които следва да осигурява правилно и

законосъобразно протичане на следващия и на цялата процедура по възлагане.

За целта на изследването е разгледан етапът на подготовка на една възлагателна

процедура, през който възложителят може да предприеме мерки за противодействие на

евентуално тръжно манипулиране. Предприемането на такива мерки от възложителя е

свързано с провеждането на предварителните действие по пазарни консултации по реда

на чл. 44 от ЗОП, както и с възможността да съобрази и приложи приетите от КЗК

Насоки за противодействие срещу тръжните манипулации и Списъка на

обстоятелствата, чието наличие обуславя съмнение за тръжни манипулации.

18

Фигура № 5. Мерки преди откриване на процедурата

Източник: по Насоките на КЗК

Доколкото тези Насоки на КЗК са с препоръчителен и информативен характер,

то с положителност може да се предложи изменение и допълнение на законодателната

рамка с оглед на извършването на конкретни действия от страна възложителя,

респективно конкурсните комисии, които да гарантират наличието на реална

конкуренция при разглеждането на заявленията и офертите посредством оценка на

риска от тръжни манипулации. Това виждане на автора е обективирано като препоръка

и мярка за спазване на принципа на свободната конкуренция в обществените поръчки –

в Глава трета от изследването.

На следващо място, авторът счита, че с оглед на ефективното противодействие

на неефективното разходване на публични средства, трябва да съществува разбиране и

да се упражнява превенция по отношение различните рискове, практики и прояви на

тръжно манипулиране, евентуални измами, вкл. корупция, в контекста на отделните

етапи на провеждане на обществените поръчки (планиране, възлагане и изпълнение), за

което и споделя известното към момента виждане по отношение на управлението на

възлагателния процес:

19

Фигура № 6. Управление на възлагателния процес

Източник: Павлова, М., Обществени поръчки – управление и контрол

Обществените поръчки обяснимо са предназначени да се избере “най-

ефективният” изпълнител сред група от конкурентни фирми и съответно да се

разходват “ефективно” средствата на възложителя, което предопределя и наличието на

конкурентната среда. Наличието на конкуренцията, обаче, не винаги е желаният план за

действие от участниците в процедурата по ЗОП. Не всички предприятия спазват честно

пазарно поведение. Някои пазарни оператори, състезаващи се в процедури по ЗОП,

избират да координират действията си, за да се предотврати ценовата конкуренция

между тях и да гарантират увеличаването на печалбата си. Координацията, независимо

дали е изрична или негласна, е както подвеждаща и въвличаща, така и потенциално

осъществима, тъй като повечето поръчки се повтарят с течение на времето11.

За възложителите следва да се изгради ясна представа за необходимостта от

осигуряване на конкурентна среда при възлагането на обществените поръчки. В

противен случай остават основанията за безпокойство относно заплахите и негативните

последици, произтичащи от тайните споразумения на участниците в търга и от

манипулирането на офертите - особено с оглед на влиянието им върху постигане на

целите на обществената политика, които е определено да изпълнят възложителите, и

което положение в крайна сметка е във вреда на данъкоплатците. От друга страна,

възложителите трябва да държат сметка и за отрицателните ефекти, които неспазването

11 Similarly, JJ Snider Smith, ‘Competition and Transparency: What Works for Public Procurement Reform’

(2008) 38 Public Contract Law Journal 85, 110-111.

20

на правилата и лошите практики в областта на обществените поръчки могат да

генерират върху пазарните структури и конкурентната динамика, особено по

отношение на новите техники за централизирани или стратегически поръчки (тези

ефекти невинаги се вземат предвид при надлежно отчитане и понякога изглежда, че те

се експлоатират по потенциално контрапродуктивен начин)12.

2.2 Оценка на обществените поръчки при нарушаване на принципа на

свободна конкуренция - икономически и административно-наказателен аспект на

тръжните манипулации

В параграф втори е разгледана оценката на обществените поръчки, в случаите, в

които една възлагателна процедура може да бъде проведена при нарушаване на

принципа на свободна конкуренция. Разработено и обосновано е собствено виждане на

автора за предотвратяването на тръжни манипулации от гледна точка на:

икономическите конкурентни стратегии

правото на конкуренция

нормативната уредба на обществените поръчки.

За пълното изследване на проблема са анализирани, оценени и подкрепени с

примери от практиката на КЗК и ВАС, последиците, които настъпват от тръжните

манипулации:

последици в икономически аспект и

последици в административно-наказателен аспект.

По отношение на конкурентните стратегии и икономическия аспект от

спазването или нарушаването на принципа на свободна конкуренция при провеждането

на обществени поръчки се сочи, че ролята на държавата за формирането на един бизнес

климат и пазарните стратегии на компаниите са засегнати още от Майкъл Портър,

който изследва въздействието на правителството върху условията на търсенето и роля

на правителството в “Конкурентното предимство на нациите” (1998) - “Правителствена

политика”13 . Към предмета на настоящото изследване са относими и "петте сили",

както ги определя Майкъл Портър в книгата си “Конкурента стратегия” (1980), като

рамка за предварителни пазарни консултации, индустриален анализ, разработване на

бизнес стратегии и основен фактор при взимането на управленски решения, свързани с

разходването на бюджетни средства и влияние върху пазара.

12 Sanchez Graells, А. and Herrera-Anchustegui, I. “Impact of Public Procurement Aggregation on Competition:

Risks, Rationale and Justification for the Rules in Directive 2014/24”, in R Fernández Acevedo y P Valcárcel

Fernández (eds), Centralización de compras públicas (Madrid, Civitas, 2015, forthcoming)

http://ssrn.com/abstract=2534496. 13 Michael E. Porter: Competitive Strategy: Techniques for Analyzing Industries and Competitors 1998, р.231

21

Фигура № 7. Модел на петте конкурентни сили на Майкъл Портър

Непосредствено до горното, за нуждите на изследването, се поставя, че

принципът на свободната конкуренция при възлагането на обществени поръчки,

възприети като квази-пазар, инкорпорира и в него следва да се търси проявлението на

антикартелните правила на правото и политиката на конкуренция. Политиката на

конкуренция е от ключово значение за съществуването и функционирането на

пазарната икономика без изкривявания и като честно състезание между пазарните

оператори. Тя се основава на системата от правила, предназначени да предотвратяват

всяко ограничаване на конкуренцията, както и да насърчат ефективната конкуренция,

като въздействат върху поведението на пазарните субекти и структурата на съответните

пазари14. Политиката на конкуренция се основава на правни и икономически принципи

и съответно нейното спазване и прилагане намира проявление в тези два много важни

аспекта. Правилата на политиката на конкуренцията имат пряко въздействие върху

живота на хората, като една от основните им характеристики е насърчаването на

отворените пазари, така че всички предприятия и граждани да могат да получат

справедлив дял от ползите на икономическия растеж. В своята реч за състоянието на

Европейския съюза през 2016 г. председателят на Европейската комисия Жан-Клод

Юнкер припомня, че „равни условия за всички означава също, че в Европа

потребителите са защитени от картели и от злоупотреби на мощни дружества. (...)

Комисията следи за тази равнопоставеност. Това е социалната страна на конкурентното

право. И именно това е европейската идея“15.

В тази част на дисертацията се поставя, че в административно-наказателен

аспект тръжните манипулации на обществени поръчки са забранени от закона и се

санкционират като нарушения на правото на конкуренцията. Характеризират се с

особено тежкия характер на последиците за конкуренцията на засегнатите пазари, както

и за обществото като цяло с оглед на прекомерното разходване на средствата на

14 Николов, П., и кол. „Новата правна уредба за защита на конкуренцията“, ИК „Труд и право“, С., 2009,

с.18. 15 Състоянието на Съюза 2016 г.: https://ec.europa.eu/commission/state-union-2016_bg

22

данъкоплатците и снижаване на качеството на продуктите и услугите. Тръжните

манипулации са административно нарушение, като последиците за участниците в

такива манипулации са, налагане на значителни имуществени санкции – до 10% от

годишния финансов оборот на всеки участник в нарушението, и ограничаване на

възможността на провинилите се предприятия да участват в бъдещи обществени

поръчки за срок от три години.

В българското законодателство тръжните манипулации са дефинирани като

форма на картелно споразумение между конкуренти, насочени към ограничаване на

конкуренцията чрез определяне на цени или условия за продажба и разпределяне на

пазари. В легалната дефиниция понятието „картел” е определено като споразумение

и/или съгласувана практика между две или повече предприятия с цел координиране на

тяхното конкурентно поведение на съответния пазар или повлияване на съответните

параметри на конкуренция чрез практики, като например определяне или координиране

на покупните или продажните цени или други условия на търговия, включително по

отношение на правата на интелектуална собственост, определяне на квоти за

производството или продажбите, подялба на пазари и клиенти, включително

манипулиране на публични търгове или конкурси, ограничения на вноса или износа

или антиконкурентни действия срещу други конкуренти - §1, т. 5 от ДР на ЗЗК.

Споразуменията и съгласуваните практики между независими предприятия

конкуренти са форми на забранено поведение съгласно чл. 15, ал. 1 от ЗЗК и/или чл.

101, ал. 1 от ДФЕС, поради което и тръжните манипулации на обществени поръчки

представляват нарушение на общата забрана като вид картел. Както всеки картел, и

тръжните манипулации на обществени поръчки са трудно доказуеми, макар КЗК да

разполага с широки правомощия за разследване, вкл. да прави внезапни проверки на

място /инспекции/ в помещенията на потенциалните нарушители, както и с Политиката

по освобождаване от санкция или намаляване на санкциите в случай на участие на

предприятията в таен картел - “Leniency”. Проверки на място КЗК е извършила по

текущата все още пред нея административна преписка № КЗК-114/2016 г. за евентуално

манипулиране на процедури по възлагане на обществени поръчки по Националната

програма за енергийна ефективност на многофамилни жилищни сгради (НПЕЕМЖС).

2.3 Изследване за осигуряването на ефективност при възлагането на

обществените поръчки в конкурентна среда

Третият параграф на главата представя изследване за осигуряването на

ефективност при възлагането на обществените поръчки в конкурента среда.

Ефективната конкуренция може да бъде подпомогната, ако достатъчен брой надеждни

участници имат възможност да се отзоват на поканата за участие в търга и имат стимул

да се състезават честно за възлагане на поръчката. Така например, участието в търга

може да бъде улеснено, ако възложителите намалят разходите за офериране, определят

изисквания за участие, които не ограничават конкуренцията неразумно, допуснат

фирми, осъществяващи стопанска дейност в други географски райони и държави, и

създадат условия за участие на по-малки фирми, макар и да не могат да подадат оферта

за цялата поръчка. Осигуряването на ефективност е пряко свързано и с повишаване на

качеството на контрола при провеждане на процедурите за възлагане на обществени

поръчки.

Една от основните поставени задачи в изследването е да се определи най-

подходящата методология, която да отговори подробно на предварително поставените

цели и задачи на проучването, разглеждайки както количествените, така и качествените

му аспекти. Изследването цели да проучи степента на спазване на принципа на

23

свободната конкуренция при провеждането на процедури за възлагане на обществени

поръчки и предотвратяването на тръжни манипулации, както и самото разбиране на

участниците за значението на принципите и основните начала в публичния

възлагателен процес. По своята същност настоящото изследване е комбинация от

обособени описателни, съотносителни и обяснителни части. Самата описателна част

има за задача да представи в систематичен изглед ситуация, проблем, явление или

възприемане на определен казус. Корелационният анализ цели да открие връзката или

взаимната зависимост между два или повече аспекта от наблюдаваната ситуация. От

своя страна обяснителната част изяснява защо и как има връзка между тези два или

повече аспекта.

С настоящото изследване е направен опит за рационализиране на техниките за

събиране на данни и методите за техния анализ. С цел събиране на първичните данни

са използвани въпросници, разпространени по електронен път. На практика това е

процес на интервюиране като качествен метод, даващ висока степен на валидността и

надеждността. Събрани са отговори на следните открити и закрити въпроси:

1. Според Вас кой от принципите за възлагане на обществени поръчки

се нарушава най-често?

А) равнопоставеност и недопускане на дискриминация

Б) свободна конкуренция

В) пропорционалност

Г) публичност и прозрачност

2. Кой отговаря за спазването на принципите за възлагане на

обществени поръчки и конкретно принципа на свободна конкуренция? А) кандидатите и участниците в процедурата

Б) възложителите

В) всички заедно

3. Как може да се гарантира наличието на свободна конкуренция между

кандидатите и участниците в процедурите по възлагане на обществени поръчки?

…………………………………………………………………………………………...

4. Участвали ли сте в тръжна манипулация с Ваши конкуренти?

А) Да

Б) Не

5. Как се е координира според Вас поведението при тръжни манипулации ?

А) Участие чрез оферти за прикритие

Б) Tръжен абсентизъм / не се участва в конкретна процедура

В) Редуване на поръчки

Г) Споразумение за подизпълнение

Д) Разпределение на пазари

Е) Друго ………………………………………………………………………………...

6. Считате ли, че спазването на принципа на свободната конкуренция е

гаранция за ефективност на разходването на средствата по ЗОП? А) Да, защото ………………………………………………....…………......................

Б) Не, защото ………………………………………………....…………......................

24

7.Считате ли, че активното и честно участие на местни предприятия в

процедурите по възлагане на обществени поръчки допринася за

конкурентоспособността и развитието на съответния регион?

А) Да, защото…………………………………………………………....………...……

Б) Не, защото …………………………………………………………………………..

Извършено е анализиране на данните от проучването, като всички отговори са

анализирани с помощта на софтуер за стандартни статистически модели за

социологически изследвания (SPSS).

ИЗВОДИ ОТ ВТОРА ГЛАВА

Предотвратяването на тръжните манипулации, като форми на забранено от

конкурентното право поведение на предприятията, е заложено в законодателството, но

е необходима воля от страна на възложителите и участниците в обществените поръчки

за спазването на нормативните правила. Опорочаването и неспазването на тези правила

влече икономически последици и отговорност за тях в административно-наказателен

аспект. Но значимият отрицателен ефект от тръжните манипулации настъпва и се

понася от обществото – от данъкоплатците и крайните потребители. Обществените

поръчки са свързани с изразходване на значителни по размер публични средства в

осъществяването на знакови за развитието на икономиката проекти, като изграждането

на магистрали и други видове транспортна инфраструктура, съоръжения в сферата на

енергетиката или проекти в сферата на социалната политика, здравеопазването,

образованието и други. Поради това от първостепенно значение е бдителността на

възложителите на обществени поръчки да бъде ефикасно насочена към

противодействие на тръжните манипулации. За да намалят риска от тръжни

манипулации, от страна на възложителите на обществени поръчки, е необходимо да

подготвят, открият и проведат една обществена поръчка по начин, който изначално да

не допуска координацията и съглашението между участниците. Възложителите, въз

основа на предварителната си информираност и опита си, следва да съблюдават за

обстоятелствата, наличието на които обуславят съмнение за тръжна манипулации –

тези обстоятелства могат да засягат подаването офертите на предприятията,

търговските условия в самите оферти, оценката на разходите и ценообразуването в

офертите, отношенията между участниците в търговете или наблюдения за съмнителни

закономерности при участие в последователни процедури. На следващо, място трябва

да бъдат споменати отново мерките за противодействие срещу тръжните манипулации,

които могат да бъдат предприети от възложителите и КЗК, съгласно Насоките.

В началото на XXI век и три десетилетия след началото на свободната

инициатива в стопанската дейност в България, сред малкия и среден бизнес вече

по-скоро е налице ясно съзнание и представа за ролята на конкуренцията за правилно

функциониращ пазар и благосъстоянието на потребителите. Разбирането за

необходимостта от свободна конкуренция намира израз и на пазара на обществените

поръчки и се сочи като водещ принцип за ефективното разходване на публичните

средства. Въпреки това, не може с категоричност да се твърди, че участниците в

обществени поръчки, в стремежа си за гарантирана печалба в краткосрочен план, не са

склонни тайно да координират поведението си, да се споразумяват при подготовката на

офертите си, да пренебрегнат принципа на свободната конкуренция и в резултат на

това да осъществят тръжна манипулация.

25

ГЛАВА ТРЕТА: ПЕРСПЕКТИВИ ЗА ПОДОБРЯВАНЕ НА ВЪЗЛАГАНЕТО

НА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ ПРИ СПАЗВАНЕТО НА СВОБОДНА

КОНКУРЕНЦИЯ

В трета глава се разглеждат перспективите за подобряване на възлагането на

обществени поръчки при спазването на свободна конукренция. Застъпено е значението

на възлагането на обществени поръчки в условията на свободна конкуренция за

развитието на регионите. Регионалната политика в България е една от най–

динамичните сфери на развитие през последните няколко години. След

присъединяването на страната към ЕС е създадена нормативна рамка и

институционална структура, натрупан е опит в процеса на планиране и координация

между отделните сектори. С приемането на Закона за регионално развитие и

подзаконовите нормативни документи са създадени реални предпоставки за

провеждане на съвременна регионална политика в нашата страна. Изготвени са

стратегии и планове на различни нива, които са обобщени в Националния план за

развитие. Необходимостта от политика на регионално развитие се обуславя от това, че

принципът на териториалната солидарност изисква създаването на относително

равностойни условия за живот в отделните части от територията на страната така, че

съществуващите във всяка страна регионални различия да не пораждат социални и

политически проблеми. Регионалните и националните икономики са тясно свързани, а

само пазарните сили не могат да осигурят балансирано регионално развитие.

3.1 Значение на възлагането на обществени поръчки в условията на

свободна конкуренция за развитието на регионите

За нуждите на научния труд и изчерпателното проучване на изследвания проблем

в този и следващите два параграфа последователно се представят и анализират

известните до сега теории за дефинирането на регионите, същността и значението на

регионалното развитие. Обобщените резултати от проведеното анкетно проучване,

допълнително получените експертни оценки за състоянието и проблемите за

осигуряването на ефективност при възлагането на обществените поръчки в

конкурентна среда навеждат на извод, че сред предприятията, участващи в процедури

по ЗОП, е налице представа за значението на принципа на свободна конкуренция и

останалите основни начала за ефективното разходване на публични средства и

провеждането на регионалните политики. Но очевидно, водени от съображения за

сигурна печалба и незачитайки отговорността, която може да понесат и последиците,

които настъпват в икономически и социален план, са склонни да постигат съглашения

помежду си в състезанието при гарантираното разходването на публични средства от

държавата. Така възможността за противодействие на тръжните манипулации е

реалност, ако е приоритет.

През призмата на икономическия подход за регионален растеж и определящите

фактори „търсене“ и „предлагане“ е застъпено значението на възлагането на

обществени поръчки и ефективното разходване на публични средства на регионално

ниво и перспективите, които дават обществените поръчки за развитието и нарастването

на конкурентоспособността на регионите. Системата на обществените поръчки играе

важна роля за ефективното използване на европейските структурни и инвестиционни

фондове, тъй като голямата част от средствата в посочените фондове се изразходват

именно чрез механизма на обществените поръчки. Поради изброените до тук причини,

правилното, точното, законосъобразното и системно прилагане на правилата за

обществените поръчки, освен че е съществено за публичните власти на национално и

26

на регионално ниво, е от първостепенно значение за всички предприятия и за

гражданите на ЕС.

При паралелното изследване на понятието за регионалното развитие, като

интердисциплинарно научно познание, и успешното провеждане на регионална

политика се установяват подходи, които могат да бъдат използвани и допринасят за

растежа на регионите. Забелязва се една обща тенденция за влияние, както в

първоначалните теории за регионалното развитие, така и в съвременните концепции, а

именно - ролята на правителството и на местното управление. Без да се поставя акцент

на тяхната административна дейност и компетенциите им, свързани с осъществяването

на функциите на изпълнителната власт, за целите на дисертацията следва да се посочи

ролята на държавата чрез органите на централната и местната администрация за

прякото въздействието върху икономическия живот в региона. Това въздействие се

инкорпорира в разходването на публични средства за задоволяване на обществените

нужди и възможността на местния бизнес да участва в процедури в полза на държавата

или общините, използвайки натрупания опит, иновативни подходи и човешки ресурси

и в същото време да генерира печалба. Този аспект на регионалните политики може да

очертае сравнителните признаци за изграждането на конкурентно предимство,

максимизиращо потенциала на всеки регион и неговия принос за националния растеж.

Предоставянето на огромни средства чрез бюрократични механизми в изоставащите

региони вече е минало и не могат да се реализират такъв вид изкуствените

интервенции. Развитието на големи инфраструктурни проекти, без да се отчита

регионалното търсене и необходимост, е преодоляна държавна политика.

Правителствата не поддържат директно подпомагане на непроспериращите сектори, за

да защитят местните икономически дейности. Такава възможност е налице за

предприемачите в съответствие със собствената им свободна икономическа инициатива

и при съблюдаване на правилата на честна конкуренция Конкурентното предимство на

отделната икономическа единица се обуславя и нейната конкурентоспособност.

Правителствата могат да подпомогнат конкурентоспособността на своята държава и в

частност на регионите чрез създаване на благоприятна среда за малките и средни

предприятия, стимулиране на състезателността за участниците във възлагането на

обществени поръчки, насърчаване на развитието на предприемачески умения и чрез

консолидиране и подобряване на местната инфраструктура, включително т. нар. мека

инфраструктура - обучение, технически центрове, бизнес инкубатори и т.н.

3.2 Насоки за повишаване на конкурентоспособността на регионите през

призмата на процедурите за възлагане на обществени поръчки

Повишаването на конкурентоспособността на регионите не е самоцел за тяхното

развитие и осъществяването на политиките на устойчивост и растеж. Това е постоянна

политика на отстояване на приоритети за устойчивост и растеж. Както беше споменато

един от тези приоритети с потенциал за финансовата и икономическата стабилност на

представителите на бизнеса е възможността им да участват в процедури по възлагане

на обществени поръчки. Единствено изграждането на мащабни национални

инфраструктурни проекти е възможно да даде предимство на отделни специализирани

големи фирми, но текущото обслужване на нуждите от покупка и доставка на стоки и

услуги на администрацията е непрекъснато и позволява на множество малки и средни

предприятия да участват в такива процедури, което е поддържащо за техния

икономически живот. Това е факт в национален, европейски и световен план, защото

такива средства се разходват от всички държавни бюджети.

27

Конкретно, за целите на изследването, трябва да се посочи, че инвестирането в

мащабни национални инфраструктурни обекти не дава дългосрочен тласък за

развитието на отделен регион. Съвременните теории за регионалното развитие

застъпват схващането за необходимостта от инвестиране в човешкия потенциал,

развитието на човешките ресурси, иновациите и изграждането на „интелигентни

градове“ особено по граничните райони. Балансираното регионално развитие е

основополагаща политика на Европейския съюз. Тя се гради върху прилагане на

принципите за солидарност, сближаване, децентрализация и широко гражданско

участие в процеса на вземане на решения. Регионалната политика на Европейския съюз

придобива приоритетно значение в цялостния дебат за икономическата и политическа

интеграция. Различията в природните условия, историческото развитие и културните

традиции в отделните части на Европа водят до обособяването на региони с

неравномерност и специфика в социалното и икономическото им развитие. С времето

този проблем се изостря и все повече води до необходимостта от намеса за

преодоляване на появилите се несъответствия. Регионалната политика на Европейския

съюз подпомага изостаналите региони за повишаване на тяхната конкурентоспособност

и за ефективното им участие в Единния пазар, главно, чрез осъществяване на

инфраструктурни проекти за подобряване на транспортната мрежа, усъвършенстване

на телекомуникациите и т. н., както и чрез повишаване на квалификацията на работната

сила, в което доминиращо влияние могат да имат обществените поръчки

Регионалната политика на ЕС за периода 2014 – 2020 или политиката на

сближаване си поставя 11 тематични цели в подкрепа на растежа, със следните

приоритети16:

Фигура № 8. Тематични цели в подкрепа на растежа

Източник: https://ec.europa.eu/regional_policy/bg/policy/how/priorities

16Приоритети за периода 2014–2020 г., https://ec.europa.eu/regional_policy/bg/policy/how/priorities

28

Всички 11 цели ще бъдат подкрепени с инвестиции от ЕФРР, но цели 1- 4 са

основните приоритети за инвестиции. Основните приоритети за ЕСФ са цели 8 – 11,

въпреки че фондът предоставя подкрепа и за цели 1 – 4. Кохезионният фонд подпомага

цели 4 – 7 и 11.

Следващата европейска оперативна програма за регионално и градско развитие в

програмния период след 2020 г. се предвижда да бъде фокусирана в две оси – подкрепа

на инвестициите на регионално ниво и инвестиции за градско развитие, а основната

цел е намаляване на регионалните различия и дисбаланси. Тези цели вече са официално

съобщени от министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ),

както и са обсъдени по време на петата международна конференция на тема

„Европейската солидарност в инвестиционната политика на ЕС, реализирана в

България“17.

През новия програмен период ще се цели развитие на потенциала на всеки

регион, за да може да се постига икономически растеж като се съчетават европейското

финансиране със средства от бюджета, финансови инструменти и международни

финансови институции. Така ще се постигне посоката за балансирано развитие на

регионите и ще се избегнат негативните демографски тенденции, които се наблюдават

при фокусирането на инвестиции само в основни градове на страната. Очаква се да се

развива цялата територия, а не само отделни градове, като се постигне баланс,

съобразен със спецификата на нуждите. МРРБ сочи, че това може да се постигне, ако се

развива всеки регион според неговите нужди, потенциал, възможности и дадености, а

не чрез познатото финансиране на секторни инвестиции, еднакви за цялата

страна. Средствата за България през новия програмен период 2021-2027 година няма да

бъдат намалявани по линия на кохезионната политика. Страната ще получи около 3,4

млрд. лева повече средства спрямо настоящия програмен период. – така парите се

увеличават от 14,6 млрд. лева на 18 млрд. лева за следващите седем години.

Преговорите за бъдещите европейски програми трябва да започнат есента на тази

година и да приключат през 2020 г.

Очаква се новият програмен период да даде нови възможности с подкрепа за

развитие на територията, чрез комбинация от мерки, създавайки синергичен ефект

между отделните програми. На преден план ще бъдат изведени и градове, които да

водят региона като центрове на растеж. Ще се въведат и нови стратегически документи

за развитие на регионите, като идеята е да се приемат регионални схеми за

пространствено развитие, които да определят приоритетите и нуждите на територията.

Ще се засили и ролята на регионалните съвети за развитие, чийто потенциал ще се

укрепи, за да могат те да имат нужния капацитет на регионално ниво, с който

да избират по места най-важните проекти за развитие. Освен това проектни идеи ще

могат да се подават и от неправителствени организации, гражданското общество и

бизнеса, с което регионалната програма няма да е само фокусирана върху публичните

власти, а ще отразява нуждите на цялото общество. В новия програмен период се

предвижда въвеждането на механизъм за опростяване на изпълнението на проекти.

Една от възможностите е използването на единични ставки в строителния

процес. В МРРБ предвижда предпоставки за създаването и одобряването на национална

методология за средни разходи на единица продукт за строителните дейности. Новите

17 Конференцията е организирана от Комисията по регионално развитие на Европейския парламент и

Камарата на строителите в България, проведена е на 15 март 2019 г. https://www.mrrb.bg/bg/zam-ministur-

denica-nikolova-ambiciyata-ni-e-evropejskite-sredstva-v-noviya-programen-period-da-razvivat-cyalata-

teritoriya-na-stranata/;

29

регламенти дават възможност чрез исторически и статистически данни и чрез пазарни

оценки да се стигне до средни цени, с които да се определят средни разходи като

допустими по програмата. Методологията ще намали нуждата от проверки при

прилагането на обществените поръчки и ще намали огромния риск от налагане на

санкции. Данните ще се съберат от всички проекти, реализирани през първия и втория

програмен период, в които е участвала страната ни. Така ще се проследят всички

видове разходи за типовете инвестиции и видовете строителни дейности. Регионалното

министерство ще създаде предпоставките за това, но остава въпрос на национално

решение възползването от регламента, който предоставя възможност за опростяване на

работата по проекти. По себе си – опростяването на работата по проекти ще облекчи

изпълнението им (вкл. на обществени поръчки), ще намали административната тежест

от проверки, налагането на финансови корекции и санкции и ще повиши

конкурентоспособността на регионите посредством възлагателни процедури със

средства, предоставяни от европейските фондове и програми.

На прага на новия европейски програмен период и в съответствие с

управленските инвестиционни поуки от предходните два периода, отново се налага

извод, че през призмата на процедурите за възлагане на обществени поръчки може да

се повиши конкурентоспособността на регионите, защото осъществяването на

политиките на регионално развитие насърчават икономическия растеж per se. За

развитието и растежа си взаимодействат множество различни фактори и условия в

дадената територия. Тяхна присъща иманентна задача остава намаляването на

различията между регионите, напр. по отношение на икономическия просперитет и

жизнения стандарт на населението. За крайната цел на регионалното развитие към

днешна дата се сочи постигането на балансирано развитие, солидарност и екологично

равновесие в повече без да се акцентира на границата между регионите.

3.3. Препоръки за стимулиране на спазването на принципите за възлагане

на обществени поръчки

Последният трети параграф на главата разглежда препоръките за стимулиране

на спазването на принципите за възлагане на обществени поръчки, изведени като

дефицити на база проведеното анктетно проучване – параграф 2.3 от дисертационния

труд:

Графика № 1.

Според Вас кой от принципите за възлагане на обществени поръчки се

нарушава най-често?

32%

43,20%

9,60%

15,20%

равнопоставеност и

недопускане на

дискриминациясвободна конкуренция

пропорционалност

30

Чрез анкетното проучване се установи, че 43.20% от запитаните са на мнение, че

основният принцип, който се нарушава при възлагане на обществени поръчки е

принципът на свободната конкуренция. Анализът на отговора на този въпрос навежда

на необходимост от предприемане на мерки по този проблем, така че да бъде разрешен

или поне предотвратен. В първите две глави на дисертацията се изследваха, както

същността и значението на принципа на свободната конкуренция за обществените

поръчки и регионалното развитие, така и последиците от неговото наличие или

нарушаване. Представиха се и се анализираха възможностите за възложителите да

противодействат на тръжните манипулации, които влече нарушаването на принципа на

конкуренцията. Оказа се, че тези възможности зависят от информираността на

възложителите относно приетите от КЗК Насоки за противодействие срещу тръжните

манипулации и Списъка на обстоятелствата, чието наличие обуславя съмнение за

тръжни манипулации - с препоръчителен характер. На следващо място, чрез

емпиричния анализ се установи, че в по-голяма степен възложителите носят отговрност

за спазването на принципа на свободна конкуренция.

При тези обстоятелства, логично, в научното изследване се налага

необходимостта от предлагане на мярка за стимулиране на спазването на принципа на

свободна конкуренция. Доколкото Насоките на КЗК са с препоръчителен и

информативен характер, то с положителност за такава мярка може да се предложи

изменение и допълнение на законодателната рамка с оглед на извършването на

конкретни действия от страна възложителя, респективно конкурсните комисии, които

да гарантират наличието на реална конкуренция при разглеждането на заявленията и

офертите посредством оценка на риска от тръжни манипулации.

Оценката на риска може да бъде въз основа на индикаторите за наличие на

тръжни манипулации по Насоките на КЗК и Списъкa на обстоятелствата към тях.

Например на етапа на провеждане на процедурата, може да се предвиди назначената от

възложителя комисия да попълва „Протокол за оценка на риска от тръжна

манипулация“, който да е задължително приложение към доклада й по чл. 106, ал. 2 от

ЗОП. Действащата редакция на чл. 106, ал. 2 от ЗОП може да бъде изменена, както

следва:

„Задължително приложение към доклада е протоколът за оценка на риск от

тръжна манипулация, съгласно образец, утвърден от Комисията за защита на

конкуренцията.“

Информацията от този протокол от работата на комисията на възложителя

налага систематично изменение и на разпоредбата на чл. 106, ал. 7 от ЗОП, което може

да бъде:

„Когато утвърденият доклад на комисията е придружен с оценка за наличие на

риск от тръжна манипулация по проведената процедура, възложителят уведомява

Комисията за защита на конкуренцията като изпраща препис от доклада.

Уведомяването не спира провеждането и приключването на процедурата.“

Материално-правното обезпечаване на такива изменения на посочените текстове

от ЗОП изисква и създаването на нова разпоредба в Закона за защита на конкуренцията

- нов член 28а в ЗЗК:

„Комисията утвърждава образец на протокол за оценка на риск от тръжна

манипулация в процедурите по възлагане на обществени поръчки.“

Предложените мерки ще насочат интензивно вниманието на възложителите към

възможностите им да противодействат срещу тръжните манипулации на различните

31

етапи на възлагателния процес и в съответствие с принципите на ЗОП да осигурят

конкурентна среда в процедурата. С въвеждането на стандартизиран документ

„Протокол за оценка от риск за тръжна манипулация“ се цели да се противодейства и

да се откриват своевременно тръжните манипулации като форма на забранено

споразумение по см. на чл. 15 от ЗЗК. Чрез Протокола, възложителят ще бъде

ангажиран мотивирано да обоснове становище за липсата на обстоятелства, които биха

породили основателни съмнение за тръжна манипулация от страна на участниците в

процедурата. Обосновката следва да се извърши въз основа на предварително зададени

в Протокола от КЗК обстоятелства за изследване, чието установяване или липса,

обуславят извод за съмнение или риск от тръжна манипулация. На практика,

Протоколът ще въведе нов способ за засилено налагане на мярка за противодействие на

тръжните манипулации, включващ в себе си едновременно уредбата на Насоки за

противодействие срещу тръжните манипулации в процедурите за възлагане на

обществени поръчки и Списък на обстоятелства, наличието на които обуславя

съмнение за тръжни манипулации, използвани до сега пожелателно в практиката.

На второ място, според 32 % от запитаните, е принципът за равнопоставеност и

недопускане на дискриминация. Безспорно е, че водещата идея на законодателството

по отношение на възлагане на обществените поръчки е осигуряването на свободно

движение на стоки и услуги. Според анкетираните един от основните проблеми е, че в

определени ситуации възложителят може да допусне участието на негодни участници

до процедурата, които например чрез даването на много ниски ценови предложения

могат да повлияят по негативен начин на конкуренцията на пазара. При прилагането на

такъв подход е сигурно, че възложителят няма да извърши административно

нарушение на закона, но има голяма вероятност да получи евтин и некачествен

резултат от изпълнението на договора.

При дискриминационните изисквания риск носи техният потенциал по

отношение на изкривяването на пазара и конкуренцията. Така например поставянето на

критериите за подбор, които дават предимство на някой от участниците, като

същевременно ограничават участието на други, представляват силен инструмент за

манипулиране на избора на изпълнител, което върви в комбинация с относителната

самостоятелност на възложителя сам да определи точно какви лица да допусне до

участие.

Прозрачността на обществените поръчки е важна. Информацията за процеса на

възлагане на обществени поръчки трябва да бъде достъпна за всички заинтересовани

страни в областта на обществените поръчки: изпълнители, доставчици, доставчици на

услуги и широката общественост, освен ако няма валидни и правни причини за

запазване на поверителността на определена информация. Примери за поверителна

информация са: собствена информация, принадлежаща на компании или лица,

участващи в процеса на привличане, както и някои военни и свързани с отбраната

обществени поръчки, за да споменем някои от тях.

Обществените поръчки представляват значителен дял от общото търсене на

стоки и услуги и все повече се възприемат като привлекателен и осъществим

инструмент за постигане на целите на иновационната политика. Очаква се обаче

обществените поръчки да обхванат широк кръг от социални цели. Голяма част от

настоящите дебати за овладяване на обществените поръчки за насърчаване на

иновациите се основава на ограничен набор от примери, които не са представителни за

по-голямата част от обществените покупки и са склонни да омаловажават

разнообразието в практиките за възлагане на обществени поръчки и видовете стоки и

32

услуги, които се доставят. Те също така омаловажават разнообразието в естеството на

иновациите и в диапазона от начини, по които възлагането на обществени поръчки

може да окаже въздействие върху иновациите в регионалното развитие. Малко

вероятно е моделът „универсален за всички“ да работи във всички контексти на

обществените поръчки, но възможността за възлагане на процедури по ЗОП с

иновативен предмет и инвестиции в човешкия потенциал вероятно ще окаже

въздействие върху иновациите чрез оформяне на средата за търсене.

Регионалното развитие, което има характер на интердисциплинарно научно

познание, е синтез между икономическите, социалните, географските,

математическите, техническите, екологичните и пространствено-плановите аспекти на

урбанизирането, управлението, координацията и контрола на национално, регионално и

локално равнище. Всички тези аспекти имат пряка връзка с локализацията на

производствената и непроизводствената сфера, селищната мрежа и населените места,

техническата, производствената и социалната инфраструктура, ресурсната и пазарната

осигуреност, екологичното равновесие, рационалното оползотворяване на

извънселищните територии, управлението и самоуправлението на регионалните

общности и обществото като цяло.

Действията и инструментите, свързани с ускоряването на икономическия

растеж, нивото на жизнения стандарт, преодоляването на регионалните диспропорции в

териториалното стопанство и териториалното устройство, могат да се определят като

предмет на регионалното развитие. Обект на теорията и практиката в него и в частност

регионалното планиране са пространствената организация на страната, отделните

териториални единици, селищната мрежа, населените места и извънселищните

територии със своите технически, производствени и социални инфраструктури. В тази

връзка обществените поръчки имат съществен принос.

Преди средствата да се насочат към регионите и градовете, потенциалните

бенефициенти следва да отговарят на определени предварителни условия, с което да се

гарантира, че всички инвестиции са целенасочени и ефективни. Необходимо е да се

обърне специално внимание на:

разработването на стратегии за интелигентна специализация: регионите

трябва да се специализират в сектори, които им предоставят най-голям потенциал за

растеж и конкурентоспособност, както и да насърчават партньорствата между

университетите, научноизследователските институти, предприятията и публичните

администрации с цел разработване на иновативни продукти и услуги;

стратегии за намаляване на младежката безработица и за насърчаване

премахването на дискриминацията;

спазването на законите в областта на околната среда;

благоприятстващи бизнеса реформи;

предприемане на мерки за подобряване на системата за обществени

поръчки.

Съществуват следните две основни възможности за по-доброто функциониране

на обществени поръчки по програми, финансирани от структурните фондове:

Въвеждане на мониторинг и засилване на контролните функции, включително

чрез насоки на ЕК, осигуряване на стимули и по – голям достъп на експертите в

областта на обществените поръчки до управляващите и бенефициентите по програмите,

вкл. с повишаване на капацитет чрез финансиране за техническа помощ. Когато голям

брой доставчици са на разположение за предоставяне на дадена услугата, не са лесно

33

агрегирани или изискват тясно взаимодействие с крайните потребители, регионалните

или местните обществени поръчки за местни нужди биха били подходящи.

Основните цели на обществените поръчки в регионалното развитие са :

Преодоляване на диспропорциите, изостаналостта и изолираността на

отделни икономически райони и населени места

Относително изравняване, сближаване и интеграция на икономическите

райони и населените места

Хармонизация на обществото, икономиката и общественото отношение в

глобален, интернационален и локален аспект

Подпомагане и насърчаване на икономическия растеж.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Дисертационният труд е теоретичен и емпиричен опит да се оцени и анализира

познатата нормативна и практическа обстановка така, че да се способства бизнесът и

възложителите да бъдат стимулирани да спазват и съблюдават за честно състезание в

процедурите по възлагане на обществени поръчки. Тази изходна позиция предопредели

структурната насоченост на разработката, като в първа глава се направи

систематизиран преглед на основните понятия и положения в сферата на обществените

поръчки, принципа на конкуренцията и на регионалните политики. Постави се акцент

на връзката между обществените поръчки като пазар и значението на

наличието/спазването и неналичието/нарушаването на принципа на конкуренция до

опорочаването на възлагателните процедури до тръжни манипулации. За

заинтересованите лица и в защита на изследователската теза е обосновано авторовото

виждане, че е необходимо допълнително популяризиране и непрекъсната дискусия сред

бизнеса и активно практикуващите в сферата на обществените поръчки консултанти и

адвокати, а и сред възложителите, за ролята на кокуренцията в обществените порчъки.

На второ място, в изследването са представени ефектите, които възникват в

двете алтернативни положения досежно принципа на конкуренцията. Този анализ

засяга субектите, спрямо които настъпват последици и характера на самите последици.

Въз основа на нормативните положения и базовите възгледи за

конкурентоспособността тръжните манипулации са оценени в икономически и

административно-наказателен аспект. Ясно е посочено, че ако сред участниците в

обществените поръчки няма воля за придържане към честното състезание, то за

възложителите е налице възможност да противодействат и да индикират своевременно

тръжните манипулации, както на етап подготовка на една процедура, така и в

последствие при нейното провеждане чрез работата на конкурсната комисия. В тази

връзка са представени и наличните до момента примери от съдебната практика.

Въз основа на нарочно проведено анкетно проучване и анализ и в подкрепа на

научната теза на труда се достигна до извод, че сред бизнеса и възложителите е налице

разбиране за:

значението на принципите за възлагане на обществени поръчки;

в действителност принципа на свободната конкуренция е гаранция за

ефективност на разходването на средствата по ЗОП;

активното и добросъвестно участие на местни предприятия в

процедурите по ЗОП допринася за конкурентоспособността и развитието

на съответния регион.

34

Въпреки това, не може с категоричност да се заяви, че действащата нормативна

уредба и натрупания опит имат достатъчно дисциплиниращ ефект сред участниците в

обществени поръчки така, че да не манипулират публичните търгове. Необходимо е да

се създаде ясна представа, че антиконкурентното разпределяне на публични средства

изкривява регионалните и националния пазари в дългосрочен план, което рефлектира

върху икономическия живот на същите предприятия. Трудното установяване и

разкриване на предварително координирано поведение и подготовка на оферти за

участие в обществени поръчки от страна на бизнеса, налагат да се акцентира, че

водещата роля за противодействие на тръжните манипулации е отредена на самия

възложител и на конкурсната комисия и те следва да прилагат възможностите за

противодействие. В този смисъл са техните правомощия по Закона за обществените

поръчки и съгласно Насоките на КЗК за противодействие на тръжните манипулации в

процедурите за възлагане на обществени поръчки и обстоятелствата, които ги

индикират. Правомощията за противодействие на тръжни манипулации могат да бъдат

обезпечени също така, съобразно направените в изследването предложения за промяна

в законодателството.

Не на последно място, с възможности за противодействие на тръжните

манипулации разполага и Комисията за защита на конкуренцията, която следва да е

блюстител на разширяването на конкуренцията и на свободната инициатива в

стопанската дейност на съответните продуктови и географски пазари, но е и орган,

пред който се обжалва законосъобразността на обществените поръчки.

За целта на изследването трябва да се допълни, че актуална оценка на системата

на обществените поръчки в България се очаква след месец февруари 2019 г. с Доклада

за оценка на системата на обществените поръчки в България, Доклада за функционален

преглед и Анализа на данните за обществените поръчки и договорите, изготвени от

Международната банка за възстановяване и развитие18. Тези резултати ще позволят да

се установи ефективността на предприетите мерки в изпълнение на Националната

стратегия за развитие на сектора на обществените поръчки в периода 2014-2020 г.

III. НАСОКИ ЗА БЪДЕЩА ИЗСЛЕДОВАТЕЛСКА РАБОТА ПО ТЕМАТА

Специфичната проблематика на обществените поръчки в контекста на

съвременните концепции за прилагане на принципа на свободна конкуренция и

обстоятелството, че тази област не е достатъчно изследвана, създава множество

възможности за бъдеща изследователска работа и задълбочаване на проучването.

Възлагането на обществени поръчки в конкурентна среда е нормативно обусловено и е

изначално естествено равновесно състояние на отношението на търсене и предлагане

на квази-пазара на една обществена поръчка и за ефективното разходване на публични

средства, включително по начин, допринасящ за развитието на регионите. То е

възможно, ако е налице добросъвестност и липса на прозрачност в поведението на

потенциалните участници (като не обменят чувствителна търговска информация) в

процедурата, както и предварителна подготовка и противодействие от страна

възложителите. Актуален и интересен потенциален обект за научно изследване по

темата могат да представляват клъстерите като регионални териториални групирания

на независими предприятия и като платформа за обмен на чувствителна търговска

информация и постигане на тайни антиконкурентни споразумения.

18 Въз основа на Споразумението от ноември 2017 г. за предоставяне на консултантски услуги между

Агенцията по обществени поръчки на Република България и Международната банка за възстановяване и

развитие.

35

IV. СПРАВКА ЗА ОСНОВНИТЕ НАУЧНИ ПРИНОСИ В

ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД

В дисертационния труд се открояват следните по-важни приносни моменти с

научен и приложен характер:

1. Направен е системен теоретичен анализ на нормативно-регулаторната рамка,

на понятийния апарат и на релацията обществени поръчки – конкуренция – пазар.

2. Анализирано е въздействието на принципа на свободна конкуренция при

възлагането на обществените поръчки – при наличието на конкуренция и при

отсъствието на конкуренция и на последиците, които настъпват в икономически и

административно-наказателен аспект.

3. Проведено е емпирично изследване сред участници в обществени поръчки с

цел установяване на значимостта на спазването на принципите за възлагане на

обществени поръчки с оглед на ефективното разходване на публични средства и

нагласата за превенция на принципа на свободна конкуренция с цел реализиране на

регионалните политики.

4. Обосновани са насоки с практико-приложен характер за повишаване

конкурентоспособността на регионите през призмата на процедурите за възлагане на

обществени поръчки.

5. Изведено е предложение за промяна в законодателството с оглед ефективното

противодействие от страна на възложителите срещу тръжните манипулации на

различните етапи на обществената поръчка и задължението им чрез действията и

актовете си да гарантират реална конкуренция във възлагателната процедура.

V. СПИСЪК НА ПУБЛИКАЦИИТЕ ПО ТЕМАТА НА

ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД

1. Ботева, М., “Принципът на конкуренцията при възлагането на обществени

поръчки – възможност за устойчиво и конкурентоспособно развитие на регионите”,

Сборник с доклади от Международна научна конференция: „Тенденции в управлението

на регионалното развитие и сигурността”, октомври 2018 г.

2. Ботева, М., “Конкуренцията в обществените поръчки – принцип при

възлагането и защита от картел (тръжна манипулация)“, публикация в сп. “Търговско и

облигационно право”, София, октомври 2017 г.

3. Ботева, М., “Процедурата “партньорство за иновации” в новия ЗОП –

възможност за устойчиво и конкурентоспособно развитие на регионите”, Сборник с

доклади от Международна научна конференция “Развитие на регионите в България -

Хоризонт 2020”, септември 2015 г.

4. Ботева, М., “Развитие на регионите в България през призмата на Оперативна

програма “Региони в растеж” 2014 – 2020 и на Програма за развитие на селските

райони 2014 - 2020”, съавторство, Сборник с доклади от Международна научна

конференция “Развитие на регионите в България - Хоризонт 2020”, септември 2015

5. Ботева, М., „Константна ли е практиката на КЗК и ВАС при тълкуването и

прилагането на забраната за имитация на фирма, марка или географско означение”,

публикация в сп. “Търговско и облигационно право”, София, май 2015 г.

6. Ботева, М., “Използване на форенсик доказателства в производства по Закона

за защита на конкуренцията”, съавторство, публикация в сп. “Търговско и

облигационно право”, София, септември 2013 г.

7. Ботева, М., “Процесуални и професионални провокации при предоставянето

на достъп до преписки на КЗК”, публикация в сп. “Търговско и конкурентно право”,

София, март 2012 г.

Copy protected with Online-PDF-No-Copy.com