nacrt izvještaja o režimu ishođenja dozvola i preprekama ...Œtaja-o... · prepreke za...

1

Nacrt Izvještaja o režimu ishođenja dozvola i preprekama za ulaganje u energetske infrastrukturne projekte u Bosni i

Hercegovini1

Decembar, 2015. godine.

Stajališta iznesena u ovom izvještaju ne odražavaju nužno stajališta Agencije za međunarodni

razvoj Sjedinjenih Američkih Država ili Vlade Sjedinjenih Američkih Država.

1 Ovaj dokument predstavlja prvi nacrt izvještaja koji je izrađen u svrhu vođenja diskusije sa relevantnim akterima te će se kontinuirano ažurirati tokom trajanja projekta.

2

SADRŽAJ:

1. UVOD ........................................................................................................................................................... 5

1.1 Investicijski ambijent ............................................................................................................................................ 5

1.2 Svrha i sadržaj izvještaja ....................................................................................................................................... 6

1.3 Metodologija ........................................................................................................................................................ 7

2. PROCES ODOBRAVANJA ....................................................................................................................... 7

2.1 Proces odobravanja u EU: Berger studija .............................................................................................................. 7

2.2 Proces odobravanja u BiH ....................................................................................................................................11

2.2.1 Državni nivo ........................................................................................................................................................ 13

Korak 1. – Dodjeljivanje statusa „Javnog (opšteg) interesa“ ................................................................................... 13

Korak 2. – Prostorno planiranje ............................................................................................................................... 14

Korak 3. – Postupak ishođenja dozvola.................................................................................................................... 14

Koncesije .............................................................................................................................................................. 14

Priključenje na mrežu .......................................................................................................................................... 17

Korak 4. – Obezbjeđivanje zemljišta ili prava na korištenje zemljišta ...................................................................... 19

Projektna/tehnička dokumentacija ..................................................................................................................... 19

2.2.3 Proces odobravanja na entitetskom nivou: Federacija BiH (FBiH) ................................................................... 21




Koncesije .............................................................................................................................................................. 26

Vodni akti ............................................................................................................................................................. 28

Saglasnost na lokaciju .......................................................................................................................................... 31

Priključenje na distributivnu mrežu ..................................................................................................................... 31

Okolišna dozvola .................................................................................................................................................. 33

Urbanistička saglasnost ....................................................................................................................................... 35

Odobravanje projektne dokumentacije – Usklađenost za Zakonom o električnoj energiji u FBiH ..................... 36

Energetska dozvola .............................................................................................................................................. 37

Odobrenje za građenje ........................................................................................................................................ 38

Odobrenje za upotrebu ....................................................................................................................................... 39

Dozvola za proizvodnju električne energije ......................................................................................................... 39

Sistem podsticaja za proizvodnju i kupovinu električne energije iz obnovljivih izvora energije i efikasne

kogeneracije ........................................................................................................................................................ 39

Korak 4. - Obezbjeđivanje zemljišta ili prava na korištenje zemljišta ...................................................................... 45

2.2.4 Proces odobravanja na entitetskom nivou: Republika Srpska (RS) .................................................................. 47

Korak 1. – Dodjeljivanje statusa „Javnog (opšteg) interesa“: .................................................................................. 47



3

Koncesije .............................................................................................................................................................. 51

Vodni akti ............................................................................................................................................................. 53

Saglasnost na lokaciju (javna i komunalna preduzeća)........................................................................................ 54

Lokacijski uslovi ................................................................................................................................................... 55

Priključenje na distributivnu mrežu ..................................................................................................................... 56

Ekološka dozvola.................................................................................................................................................. 58

Dozvola za izgradnju elektroenergetskih objekata snage preko 1MW (Energetska dozvola) ............................. 60

Građevinska dozvola ............................................................................................................................................ 61

Upotrebna dozvola: ............................................................................................................................................. 62

Dozvola za proizvodnju za objekte snage preko 1MW ........................................................................................ 62

Sistem podsticaja za proizvodnju i kupovinu električne energije iz obnovljivih izvora energije i efikasne

kogeneracije ........................................................................................................................................................ 63


2.2.5 Proces odobravanja u Brčko distriktu (BD) ........................................................................................................ 68





3. KLJUČNI IZAZOVI U POSTUPKU ISHOĐENJA DOZVOLA .......................................................... 70

3.1. Strategija, planiranje i utvrđivanje prioritetnog statusa ......................................................................................70

3.2 Organizacija postupka ishođenja dozvola (ukupna odgovornost i nadzor postupka) ...........................................70

3.3 Koraci u postupku ishođenja dozvola ...................................................................................................................71

3.4 Transparentnost i učešće javnosti ........................................................................................................................72

3.5 Trajanje postupka ishođenja dozvola ...................................................................................................................73

3.6 Pravni okvir ..........................................................................................................................................................73

3.7 Finansiranje i administrativni troškovi .................................................................................................................74

4. PREPORUKE ZA SLJEDEĆE KORAKE .............................................................................................. 75

4

Skraćenice BiH Bosna i Hercegovina BD Brčko distrikt Bosne i Hercegovine ODS Operator distributivnog sistema EZ Energetska zajednica EIA Procjena uticaja na okoliš EP Elektroprivreda FBiH Federacija Bosne i Hercegovine FERK Regulatorna komisija za energiju u Federaciji Bosne i Hercegovine FMERI Federalno ministarstvo energije, rudarstva i industrije HE Hidroelektrana NOS BiH Nezavisni operator sistema BiH MIER Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva Republike Srpske MVTEO Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa Bosne i Hercegovine MPUGE Ministarstvo za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju Republike

Srpske PCI Projekt od zajedničkog interesa za Evropsku uniju PECI Projekt od interesa za Energetsku zajednicu RES Obnovljivi izvori energije RS Republika Srpska RERS Regulatorna komisija za energetiku Republike Srpske DERK Državna regulatorna komisija za električnu energiju TE Termoelektrana

5

1. Uvod

1.1 Investicijski ambijent

Energetski sektor je od ključnog značaja za ekonomiju Bosne i Hercegovine (BiH) i predstavlja najveći

dugoročni razvojni potencijal budući da zemlja proizvodi višak električne energije i jedna je od samo

dvije zemlje u regiji jugoistočne Evrope koja izvozi električnu energiju. BiH posjeduje značajne

rezerve fosilnih goriva i potencijal obnovljivih izvora energije, naročito hidroenergije, uz procjenu da

se koristi svega jedna trećina ukupnog potencijala. Međutim, u zadnjih 25 godina skoro da nije bilo

značajne izgradnje proizvodne infrastrukture. Sve starija infrastruktura smanjuje sigurnost

snabdijevanja u BiH i ugrožava izvoz viška električne energije koji donosi prihode. Kao rezultat toga,

zemlja se mora fokusirati na temeljitu modernizaciju postojećih postrojenja i na razvoj novih

proizvodnih kapaciteta. BiH posjeduje izvanredan potencijal za značajno proširenje proizvodnje pod

uslovom da je u stanju privući potrebne investicije. Budući da je hidroenergija najmanje iskorišten

prirodni resurs, ekspanzija izgradnje malih i velikih hidroelektrana (na rijeci Drini) mogla bi biti od

najvećeg značaja. Izgradnjom i radom ovih dodatnih proizvodnih kapaciteta otvorio bi se veliki broj

novih radnih mjesta koja su prijeko potrebna BiH.

Trenutno je broj privatnih investitora u BiH mali unatoč činjenici da zemlja posjeduje značajan

potencijal i brojne druge faktore koji je čine privlačnim odredištem za ulaganja, kao što su

konkurentni troškovi rada, povoljna stopa poreza na dobit i pristup (u smislu blizine) velikim

evropskim tržištima. Od čitavog niza investitora koji su pokušali investirati u BiH, uključujući i

respektabilnu njemačku kompaniju RWE i češku kompaniju CEZ, samo je jedan trenutno na pragu

da uspije u izgradnji većeg postrojenja. Trgovačka kompanija sa sjedištem u Londonu, EFT, koja ima

veliki ured u Beogradu i dugogodišnju saradnju sa Elektroprivredom Republike Srpske (EPRS),

okončala je proces ishođenja dozvola i započela je sa izgradnjom termoelektrane Stanari. Tokom

proteklih godina bilo je i određenih investicija u proizvodna postrojenja na obnovljive izvore

energije, kao što su solarne elektrane, male i srednje hidroeletrane i vjetroelektrane. Neki

investitori su uspjeli završiti svoje projekte, dok su se drugi suočili sa višegodišnjim odlaganjima (npr.

Solarna elektrana „Hodovo“ u blizini Stoca i vjetroelektrana „Mesihovina“ u blizini Tomislavgrada,

obje u Federaciji Bosne i Hercegovine).

Privatni investitori navode da je proces investiranja u BiH do te mjere nejasan da imaju problem

odrediti koji su to tačno koraci koje je potrebno poduzeti u ishođenju dozvola i odobrenja budući da

se oni razlikuju od regije do regije, od slučaja do slučaja ili čak ovise od toga koji je službenik zadužen

unutar jedne te iste institucije. Izgradnja određenih novih tipova proizvodnih postrojenja koja

koriste obnovljive izvore energije, kao što su elektrane na biogas, otvara dodatne probleme zbog

primjene novih tehnologija za koje skoro da i ne postoji stručno znanje u zemlji. Tri elektroprivrede

– EPBiH, EPHZHB i EPRS – koje su ujedno bile vodeći investitori u energetskom sektoru u BiH nakon

6

rata, navode pak s druge strane da glavnu prepreku predstavlja fragmentirani i neusklađeni

zakonodavni okvir koji brojna tijela na različitim nivoima vlasti primjenjuju na različit način (naročito

u Federaciji BiH). Prema stavovima elektroprivreda, kombinacija ovih faktora doprinosi sporom,

nepredvidivom i birokratiziranom postupku ishođenja dozvola. Ovakav investicijski ambijent

doprinosi pojavi velikih diskrecionih ovlasti organa uprave koje se često ostvaruju kroz brojne

zahtjeve investitoru da dostavi „dodatnu dokumentaciju“ kao što su dopunske studije, odobrenja,

saglasnosti, mišljenja ili uvjerenja. Primjenjujući ovakvu praksu, koja nije izričito propisana

zakonodavstvom nego je utvrđena općom odredbom kojom se zahtijeva da se „po potrebi prilažu i

drugi dokumenti“, organi uprave produžavaju rokove za izdavanje dozvola i time odugovlače

cjelokupan proces ishođenja dozvola. Uz to treba navesti da se kroz cijeli proces ishođenja dozvola

zahtijeva prevelik broj dokumenata i papira, zapravo, često se zahtijevaju isti dokumenti u svakom

od procesa i koraka u istom postupku ishođenja dozvola. Jedna elektroprivreda navela je kao primjer

projekat gdje je za ishođenje „prethodnog odobrenja za izgradnju složene građevine“ 2 bilo

neophodno pribaviti više od 80 različitih dozvola i odobrenja.

1.2 Svrha i sadržaj izvještaja

Svrha ovog izvještaja je identifikovati ključne procese i korake u postojećem postupku ishođenja

dozvola za izgradnju energetske infrastrukture u BiH na opštem nivou, te istaknuti od ranije poznate

prepreke za investiranje u energetski sektor u BiH. Izvještaj prikazuje i mapira korake u postupku

ishođenja dozvola za izgradnju konvencionalnih postrojenja za proizvodnju električne energije i onih

koji koriste obnovljive izvore energije te navodi glavne izazove u tom postupku.

Nadalje, u izvještaju su dati opisi i drugih koraka iz procesa odobravanja3 za izgradnju energetske

infrastrukture u BiH, kao što su utvrđivanje statusa projekata od javnog interesa, prostorno

planiranje i obezbjeđivanje zemljišta ili prava na korištenje zemljišta. Izvještaj također sadržava

sveobuhvatnu listu zakona i propisa kojim se uređuje izdavanje različitih dozvola na nivou države,

entiteta, Brčko distrikta Bosne i Hercegovine (BD) i na kantonalnom nivou u Federaciji BiH u nekoliko

oblasti relevantnih za ishođenje dozvola. Lista relevantnih zakona i propisa nalazi se u prilogu ovog

izvještaja.

Premda je fokus ovog izvještaja na izgradnji proizvodnih postrojenja, postupci ishođenja dozvola za

prenos i proizvodnju su isti, s tim što su određeni koraci u ishođenju dozvola za proizvodna

postrojenja tehnički složeniji.

2 Korak u pribavljanju građevinske dozvole predviđen postupkom za izgradnju složenih građevina (objekata) kao što su veće elektrane, propisan članom 61. Zakona o prostornom uređenju i korištenju zemljišta na nivou FBiH („Službene novine Federacije BiH“, br. 2/06, 72/07, 32/08, 4/10, 13/19 i 45/10). 3 U svrhu ovog izvještaja izraz „proces odobravanja“ koristi se za definiranje koraka koji imaju direktan uticaj na odvijanje projekta - od identificiranja potrebe za proširenje energetske infrastrukture do faze korištenja izgrađenog postrojenja.

7

1.3 Metodologija

Informacije u ovom izvještaju su prezentirane u skladu sa strukturom ishođenja dozvola iz

studije/izvještaja EC Roland Berger pod nazivom „Postupci ishođenja dozvola za energetske

infrastrukturne projekte u EU: Ocjena i pravne preporuke“ od 31.7.2011. godine (Berger studija).4

Berger studija izradila je opšte primjenjiv okvir za proces odobravanja u kojem postupak ishođenja

dozvola zauzima centralno mjesto: definira četiri koraka u procesu odobravanja koji su tipični za sve

države članice EU. Shodno tome, pridržavajući se iste strukture ishođenja dozvola, ovaj izvještaj

omogućava ocjenu postupaka ishođenja dozvola u BiH u kontekstu EU.

Ovaj izvještaj je pripremljen na osnovu interne analize dokumentacije i analize zakonskih propisa,

kao i na osnovu razgovora sa različitim akterima, uključujući nadležne institucije na svim nivoima

vlasti u BiH (država, entiteti, BD, kantoni i opštine u Federaciji BiH), elektroprivrede, domaće i strane

privatne investitore i nevladine organizacije. U pripremi ovog izvještaja također su korišteni nalazi iz

kvalitativne analize urađene u sklopu procesa izrade Izvještaja o administrativnim, pravnim i

finansijskim preprekama za provedbu projekata od interesa za Energetsku zajednicu (PECI) i

projekata od interesa za Evropsku uniju (PCI) na teritoriju Bosne i Hercegovine (PECI izvještaj)5.

Pridržavajući se ustavne podjele nadležnosti u energetskom sektoru između države i entiteta, ovaj

izvještaj težište stavlja na proces odobravanja za izgradnju energetskih infrastrukturnih postrojenja

na državnom nivou i na nivou entiteta – Federacija BiH (FBiH) i Republika Srpska (RS). Glavne

karakteristike procesa odobravanja u BD također su navedene.

2. Proces odobravanja

2.1 Proces odobravanja u EU: Berger studija

U Berger studiji nalaze se podaci o ishođenju dozvola koji su prikupljeni istraživanjem koje je

obuhvatilo 13 država članica EU: Austrija, Danska, Francuska, Njemačka, Mađarska, Irska, Italija,

Holandija, Poljska, Slovenija, Španija, Švedska i Ujedinjeno Kraljevstvo. Premda je težište studije na

procesu ishođenja dozvola za prenosnu infrastrukturu, osnovni procesi i koraci u ishođenju dozvola

za prenos i proizvodnju električne energije su isti.

4 Roland Berger, Postupci ishođenja dozvola za energetske infrastrukturne projekte u EU: Ocjena i pravne preporuke, Tender br. ENER/B1/452-2010, Finalni izvještaj, Evropska komisija, Generalna direkcija za energiju, 31.7. 2011. godine, http://www.ab.gov.tr/files/ardb/evt/Permitting_procedures_for_energy_infrastructure_projects_in_the_EU_evaluation_and_legal_recommendations_2011.pdf. 5 „PECI izvještaj“, USAID EIA, juni 2015. godine, http://www.usaideia.ba/dpa/document.php?id=54559.

http://www.ab.gov.tr/files/ardb/evt/Permitting_procedures_for_energy_infrastructure_projects_in_the_EU_evaluation_and_legal_recommendations_2011.pdf

http://www.ab.gov.tr/files/ardb/evt/Permitting_procedures_for_energy_infrastructure_projects_in_the_EU_evaluation_and_legal_recommendations_2011.pdf

http://www.usaideia.ba/dpa/document.php?id=54559

8

Kao što je već navedeno u tekstu, Berger studija uspostavlja opšteprimjenjiv okvir za proces

odobravanja. Značenje izraza „odobravanje energetskih projekata“ u svrhu Berger studije odnosi se

na razvoj projekta, od identifikacije potrebe za proširenjem energetske infrastrukture, do početka

izgradnje energetskog infrastrukturnog projekta.6

Definirana su četiri koraka tipična za proces odobravanja energetskih infrastrukturnih projekata u

svim državama članicama EU na način prikazan na slici ispod. Ta četiri koraka su: 1) definiranje

projekata od javnog interesa; 2) prostorno planiranje; 3) sam postupak ishođenja dozvola; i 4)

obezbjeđivanje zemljišta ili prava na korištenje zemljišta neophodnog za izgradnju i rad postrojenja.7

Slika 1: Berger studija – Proces odobravanja8

1. Definiranje projekata od javnog interesa: U velikom broju zemalja, vlada ili parlament identifikuje

potrebu za proširenje energetske infrastrukture (prenosna ili proizvodna postrojenja). Energetski

infrastrukturni projekti utvrđeni zakonskim propisima ili ugrađeni u planske dokumente smatraju se

projektima od javnog interesa.9

2. Prostorno planiranje: Postupak prostornog planiranja uključuje dva koraka: 1) donošenje odluke o lokaciji planiranih energetskih infrastrukturnih projekata ili trasi duž koje će se graditi; 2) donošenje odluke o tome da li će se i kako prilagođavati postojeći prostorni plan kako bi bio u skladu sa važećim prostorno-planskim dokumentima. U praksi su ova dva koraka često neraskidivo povezana. U odnosu na prvi korak, u više zemalja lokacija i/ili trasa moraju biti u skladu sa važećim prostorno-planskim dokumentima. Prostorni plan određuje u koju se svrhu zemljište može koristiti. Rezultati procjene uticaja na okoliš (EIA) također igraju značajnu ulogu u procesu određivanja lokacije i/ili trase planiranog energetskog objekta. U odnosu na drugi korak bitno je razmotriti sljedeće: da bi se zemljište koristilo za izgradnju i korištenje energetskog objekta neophodno je prvo prilagoditi prostorni plan kako bi odražavao lokaciju energetskog objekta ili približnu trasu.

6 Berger, op. cit., str. 15. 7 Ibid., str. 15-16. 8 Ibid., str. 15. 9 Ibid., str. 15-16.

9

Prilagođavanje prostornog plana moguće je izvršiti odlukom zakonodavca i/ili putem zasebnog postupka donošenja prostorno-planskih dokumenata na regionalnom ili lokalnom nivou.10

3. Postupak ishođenja dozvola: Postupak ishođenja dozvola predstavlja glavni dio procesa odobravanja

izgradnje energetske infrastrukture. Postupak ishođenja dozvola za izgradnju i korištenje energetske

infrastrukture podrazumijeva (i) razmatranje tehničkih karakteristika, sigurnosnih, okolišnih i društvenih

uticaja na osnovu detaljne dokumentacije koju je prikupio i dostavio investitor; (ii) ispitivanje i

razmatranje mišljenja i komentara koje su dostavili različiti akteri (nadležni organi, nevladine organizacije,

zainteresirane grupe, građani na koje projekat ima direktan uticaj i šira javnost); i (iii) nadležni organ

donosi odluku da li će se dozvola/dozvole izdati.11

4. Obezbjeđivanje zemljišta ili prava na korištenje zemljišta: Investitor treba obezbijediti zemljište

(ili pravo na korištenje zemljišta) neophodno za izgradnju i korištenje projekta. Vlasnici zemljišta

primaju finansijsku naknadu.12

Berger studija analizira ono što se navodi kao osam ključnih izazova po postupke ishođenja dozvola

ističući da, barem iz perspektive investitora, otpor javnosti i komplicirani postupci ishođenja dozvola

predstavljaju glavne razloge za odugovlačenje postupaka.13 Ključni izazovi su sljedeći:

1. Broj procesa i koraka unutar procesa: Manji broj procesa i koraka unutar procesa smanjuje rizik od

dupliciranja posla (odnosno da provjeru i ocjenu iste dokumentacije vrše organi na dva ili više nivoa

nadležnosti) i rizik od donošenja nekonzistentnih odluka. Nadalje, što je proces jednostavniji to je manje

vremena potrebno nadležnim organima i investitoru da koordiniraju razmjenu informacija između

različitih procesa. U Breger studiji se navodi da u Italiji postoji jedan proces, u Njemačkoj dva, a u

Mađarskoj do sedam procesa, s tim da pet od sedam organa vlasti sudjeluje u aktivnostima na više od

jednog nivoa.14

2. Procesi koji se odvijaju paralelno ili u slijedu: Kada je okončanje prethodnog koraka nužno kao

preduslov za sljedeći korak u procesu to znači da se takva dva procesa ne mogu odvijati paralelno čime

se uvećava složenost i potrebno vrijeme za okončanje procesa.15

3. Broj institucija koje imaju nadležnost za izdavanje dozvola i odobrenja: Broj tijela uključenih u proces

ishođenja dozvola utiče na složenost ovog procesa: što je proces jednostavniji i transparentniji, a to u

pravilu znači da je manji broj nadležnih organa uključen, to je on kraći i efikasniji. I dok je u Engleskoj,

Velsu, Holandiji i Italiji samo jedno tijelo odgovorno za cjelokupan postupak ishođenja dozvola, u Poljskoj

10 Ibid., str. 16. 11 Ibid., str. 16. 12 Ibid., str. 16. 13 Ibid., str. 22. 14 Ibid., str. 25-27. 15 Ibid., str. 24-27.

10

više od deset institucija može imati nadležnost za jedan proces, s tim da niti jedna pojedinačna institucija

nema cjelokupnu nadležnost za vođenje postupka i kontrolu kvaliteta njegovog ishoda. U Mađarskoj i

Sloveniji 4-5 tijela je odgovorno za ovaj postupak, a u Francuskoj, Njemačkoj, Danskoj i Švedskoj 2-3.16

4. Uključivanje i informisanje aktera. Direktiva EIA 17 nalaže uključivanje organa vlasti na koje se

predmetni projekt može odnositi zbog njihovih nadležnosti u odnosu na okoliš ili lokalnih i regionalnih

nadležnosti. S ciljem osiguravanja učešća javnosti na koju se projekat odnosi, neophodno je

odgovarajućim sredstvima informisati javnost „u ranoj fazi postupaka donošenja odluka o okolišu“.18

5. Dokumenti koji se prilažu uz zahtjev. Dokumenti koji se prilažu uz zahtjev za dozvolu od ključnog su

značaja za postupak ishođenja dozvola budući da se oni koriste tokom javnih rasprava i predstavljaju

osnov za dozvolu. Zanimljivo je navesti da Direktiva EIA nalaže dostavljanje netehničkog sažetka

informacija iz zahtjeva koji će biti razumljiv i osobama bez stručnog znanja. Otprilike 80% dokumentacije

koja se podnosi odnosi se na dokumente i analize vezano za okoliš, a za njihovu je pripremu u pravilu

potrebno dvije godine ili više.19

6. Resursi. Kada organi nadležni za ishođenje dozvola ne posjeduju tehničke resurse (tehničke, okolišne i

pravne) ili resurse za vođenje procesa (iskustvo u radu na procesima ishođenja dozvola, rad sa

zainteresiranim stranama i komunikacija), takav nedostatak resursa dovodi do kašnjenja u procesu

ishođenja dozvola.20

7. Trajanje. Trajanje procesa ishođenja dozvola uzrokuje kašnjenje brojnih infrastrukturnih investicija i

proizvodi dodatne troškove po investitore u smislu finansijskih aranžmana i neiskorištenosti resursa ili

opreme. Berger studija je utvrdila da procedura u prosjeku traje oko četiri godine.21

8. Troškovi. I organi nadležni za ishođenje dozvola i investitor snose troškove tokom postupka ishođenja

dozvola. Većina troškova na strani nadležnih organa odnosi se na zaposlenike, naročito tokom faze javnih

rasprava i u fazi izdavanje dozvole. Iz ugla investitora, kašnjenja u postupku mogu dovesti do gomilanja

troškova koji su rezultat penala koje zaračunavaju građevinske firme, kao i zbog nekorištenja opreme i

neostvarenog protoka novca.22

16 Ibid., str. 16 17 Direktiva 2011/92/EU Evropskog parlamenta i Vijeća od 13. decembra 2011. godine o procjeni učinaka određenih

javnih i privatnih projekata na okoliš, dopunjena Direktivom 2014/52/EU od 16. aprila 2014. godine. 18 Ibid., član 6. 19 Berger, op. cit., str. 43-45. 20 Ibid., str. 49-52. 21 Ibid., str. 52-56. 22 Ibid., str. 56-57.

11

2.2 Proces odobravanja u BiH

U skladu sa ustavnim uređenjem Bosne i Hercegovine, nadležnost za provođenje procesa i koraka u

sklopu procesa odobravanja izgradnje infrastrukturnih projekata je podijeljena između različitih

nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini (državni nivo, entitetski i BD). Na nivou entiteta je moguće

identifikovati tipičan proces odobravanja na način kako je to definirano Berger studijom, a koji

podrazumijeva četiri koraka: 1) definiranje projekata od javnog interesa; 2) prostorno planiranje; 3)

postupak ishođenja dozvola; i 4) obezbjeđivanje zemljišta ili prava na korištenje zemljišta. Stoga je

postupak ishođenja dozvola za izgradnju energetskih infrastrukturnih projekata, koji predstavlja

glavni dio procesa odobravanja, prevashodno uređen na entitetskom nivou: Federacija BiH (FBiH) i

Republika Srpska (RS). Nadalje, zbog podjele nadležnosti između Federacije BiH i njenih deset (10)

kantona uspostavljenih na osnovu Ustava FBiH23 , brojne relevantne oblasti koje se odnose na

ishođenje dozvola u FBiH su uređene i federalnim i kantonalnim zakonodavstvom (npr. koncesije,

prostorno planiranje). Shodno tome se postupak ishođenja dozvola u FBiH odvija i na federalnom

i/ili na kantonalnom nivou. Za razliku od FBiH, postupak ishođenja dozvola u RS-u je više

centraliziran. Lokalne vlasti u oba entiteta su također uključene u određene specifične procese i

korake u ishođenju dozvola.

Unatoč činjenici da se tipičan proces odobravanja (na način definisan Berger studijom) provodi na

entitetskom nivou, bitno je istaći da institucije/tijela na državnom nivou imaju nadležnost za

izdavanje nekih važnih odobrenja i dozvola, kao što su koncesije u slučajevima kada zakon ovlašćuje

državu da izdaje koncesije, te kada je riječ o priključenju na prenosnu mrežu (110 kV, 220 kV i 400

kV). Za očekivati je da će institucije na državnom nivou imati sve izraženiju ulogu u provedbi

energetskih infrastrukturnih projekata uzimajući u obzir da će gotovo svi planirani i veći energetski

infrastrukturni projekti imati međuentitetsku i/ili međudržavnu (regionalnu) komponentu (izgradnja

hidroelektrana na rijekama koje protiču kroz oba entiteta i između država kao što su hidroelektrane

na rijeci Drini, ili prenos iz BiH u Srbiju i Hrvatsku) za koju se u skladu sa Ustavom BiH nadležnost

nalazi na državnom nivou.

Uloga institucija na državnom nivou u postupku ishođenja dozvola je naročito važna u kontekstu

buduće provedbe projekata od interesa za Energetsku zajednicu (PECI) čija je izgradnja planirana na

teritoriji BiH i na teritoriji njenih susjednih zemalja, Srbije i Hrvatske. Ministarsko vijeće Energetske

zajednice usvojilo je 24. oktobra 2013. godine spisak projekata od interesa za Energetsku zajednicu,

među kojima je i sedam projekata na teritoriji BiH koji se odnose na izgradnju pet postrojenja za

proizvodnju električne energije24 ukupne procijenjene vrijednosti od 1,627 milijardi eura i izgradnju 23 Poglavlje III, Ustav FBiH („Službene novine FBiH“, br. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 63/03, 9/04, 20/04, 33/04, 71/05, 72/05 i 88/08). 24 Postrojenja za proizvodnju električne energije: 1) Kogenerativno postrojenje KTG Zenica (BiH); 2) Hidroelektrana Dabar (BiH); 3) Hidroelektrana Dubrovnik (Faza II) (BiH-HR); 4) Hidroelektrana Gornja Drina (HE Buk Bijela, HE Foča, HE Paunci, HE Sutjeska); 5) Hidroelektrana Srednja Drina (HE Tegare, HE Rogačica, HE Dubravica) (BiH-Srbija).

12

dva dalekovoda, jedan prema Hrvatskoj i jedan prema Srbiji, u vrijednosti od 28,8 miliona eura. 25

Dakle, sedam PECI projekata koji su na teritoriji BiH trenutno se nalaze na spisku Energetske

zajednice. Od tih sedam projekata, pet se odnosi na izgradnju novih energetskih postrojenja, a dva

na izgradnju dalekovoda prema susjednim zemljama, Hrvatskoj i Srbiji.

Ministarsko vijeće Energetske zajednice je, pored toga, 16. oktobra 2015. godine usvojilo Odluku o

provedbi Uredbe (EU) br. 347/2013 o smjernicama za transevropsku energetsku infrastrukturu u

Energetskoj zajednici (Uredba 347). Uredbom 347. uspostavljen je sveobuhvatan okvir za ubrzavanje

i pojednostavljivanje postupka ishođenja dozvola za izgradnju projekata od zajedničkog interesa u

Evropskoj uniji (PCI), te za raspodjelu troškova između država članica. Mjere propisane Uredbom

347. su od 16. oktobra 2015. godine obavezujuće za sve države potpisnice Sporazuma o Energetskoj

zajednici, uključujući BiH i važeće su i za provedbu projekata od interesa za Energetsku zajednicu

(PECI). BiH stoga ima obavezu uskladiti svoj zakonodavni i regulatorni okvir (zakone, uredbe i

upravne postupke) sa prilagođenim tekstom Uredbe 347 do 31. decembra 2016. godine. Predlagači

PECI projekata i sve relevantne institucije u BiH dužni su osigurati najbrži mogući pravni tretman za

njihovu implementaciju. Neke od mjera koje je potrebno uključiti u zakonodavni okvir BiH su: i)

dodjeljivanje statusa „od najvećeg državnog značaja“ PECI projektima i njihov prioritetni tretman u

postupku ishođenja dozvola, uključujući prostorno planiranje i procjenu uticaja na okoliš (EIA); ii)

određivanje jedne državne institucije (tijela) koja će biti odgovorna za omogućavanje i koordinaciju

postupka ishođenja dozvola za PECI projekte u skladu sa jednim od tri predložena modela

(integrisani, koordinirani, zajednički26); iii) definiranje procedura za provedbu PECI projekata koje će

se sastojati iz dva dijela (dvije procedure) čije ukupno trajanje ne smije biti duže od tri (3) godine i

šest (6) mjeseci. PECI projekti su od ključnog značaja za održivost energetskog sistema BiH, veću

sigurnost snabdijevanja i povezivanje energetskog tržišta BiH sa tržištima država potpisnica Ugovora

o Energetskoj zajednici i država članica EU.

25 Prenos: 1) 400 kV dalekovod Banja Luka (BiH) – Lika (HR); 2) 400 kV dalekovod SS Bajina Bašta (RS) –SS Pljevlja (CG) – SS Višegrad (BiH). 26 Uredba (EU) br. 347/2013 o smjernicama za transevropsku energetsku infrastrukturu, Pravna analiza, pravosuđe i okoliš, str. 7: Integrisani model: sveobuhvatnu (konačnu) odluku donosi nadležno tijelo i ona predstavlja jedinu pravno obavezujuću odluku koja proizilazi iz zakonskog postupka ishođenja dozvola (i druga tijela na koja se projekat odnosi mogu dati svoje mišljenje o pitanju koje nadleženo tijelo uzima u obzir). Koordinirani model: sveobuhvatna (konačna) odluka obuhvata više pojedinačnih pravno obavezujućih odluka koje je donijelo nekoliko dotičnih tijela. Ovaj model sadržava i posebne mehanizme za odgođeno donošenje odluka (npr. prenos ovlaštenja za donošenje odluka na drugo tijelo). Zajednički model: donošenje sveobuhvatne (konačne) odluke koordinira nadležno tijelo. Nadležno tijelo određuje i prati poštivanje utvrđenih rokova“, http://www.justiceandenvironment.org/_files/file/2013/CC%20Legal%20Analysis%202013.pdf.

http://www.justiceandenvironment.org/_files/file/2013/CC%20Legal%20Analysis%202013.pdf

13

Ulogu državnih institucija u postupku ishođenja dozvola za izgradnju energetskih infrastrukturnih

projekata potrebno je također sagledati u kontekstu veličine i obima investicija: tako se treba imati

u vidu da je potrebna kredibilna finansijska institucija, mogućnost obezbjeđenja velikih finansijskih

sredstava koje zahtijevaju garancije za otplatu kredita. Ranije iskustvo sa sličnim projektom u

energetskom sektoru iz 2011. godine, kada je italijanski investitor „SECI ENERGIA“ pregovarao o

izgradnji hidroelektrana na Srednjoj Drini (jedan od projekata sa PECI spiska) sa RS-om, a nakon toga

i sa vlastima BiH, pokazalo je da će međunarodne finansijske institucije radije tražiti garancije od

države, nego od entiteta, budući da je država nadležna za odobravanje koncesija koje imaju

međudržavne i međuentitetske elemente.

Unatoč činjenici da se ovaj izvještaj prevashodno fokusira na proces odobravanja na entitetskom

nivou, relevantan dio procesa odobravanje i dozvola za izgradnju energetskih infrastrukturnih

projekata na državnom nivou također će biti prikazan u ovom poglavlju. Glavne karakteristike

procesa odobravanju u BD su zbog svog posebnog statusa također navedene.

2.2.1 Državni nivo

Proces odobravanja na državnom nivou, kao i na nivou entiteta i BD, prezentiran je koristeći

Bergerov okvir koji se sastoji od četiri standardna koraka. Vrste Projektne dokumentacije koju

investitor mora pripremiti i predočiti nadležnim organima u različitim fazama postupka ishođenja

dozvola u entitetima i BD također su opisane u ovom poglavlju budući da su one opšte prirode i

primjenjive na svim nivoima vlasti u BiH.

Korak 1. – Dodjeljivanje statusa „Javnog (opšteg) interesa“: Proces odobravanja na državnom nivou

predviđa nekoliko koraka i procesa važnih za provedbu energetskih infrastrukturnih projekata u BiH.

Međutim, zakonski okvir koji uređuje te korake i procese nije dovoljno dobro razvijen. Prije svega

treba reći da postupak dodjeljivanja statusa „opšteg (javnog) interesa“ energetskom

infrastrukturnom projektu (ili bilo kojem drugom projektu) nije propisan niti jednim zakonom ili

propisom na državnom nivou. Također ne postoji niti jedan propis koji daje ovlaštenje nekom tijelu

ili instituciji da utvđuje takav status. Zakon o koncesijama BiH27 propisuje obavezu da se izvrši

„procjena da li opšti (javni) interes postoji“ i navodi to kao odgovornost nadležnog državnog

ministarstva u slučaju kada ponuđač podnese prijedlog za koncesiju za koju javni poziv nije objavljen

(samoinicijativna ponuda).28 Međutim, zakonom nije definisano nadležno tijelo ili institucija koja

takav status utvđuje ili dodjeljuje, niti je propisana procedura za takav postupak. Pravni okvir na

državnom nivou također ne definira kako se takav javni interes usklađuje i koordinira sa javnim

27 Zakon o koncesijama BiH („Službeni glasnik BiH“, br. 32/02 i 56/04). 28 Član 25, Zakon o koncesijama BiH.

14

interesom na nivou entiteta i na drugim nivoima vlasti u BiH. Postupak utvđivanja javnog interesa

propisan je entitetskim zakonima: primjeri za to su zakoni o entitetskim vladama, zakoni o

prostornom planiranju i građenju i zakoni o eksproprijaciji.

Korak 2. – Prostorno planiranje: Usvajanje prostornog plana na nivou BiH nije propisano važećim

zakonskim okvirom. Usvajanje prostornih planova je u nadležnosti entiteta i BD te je stoga ova

aktivnost propisana odgovarajućim zakononima entiteta i BD. Do sada nije bilo nastojanja da se

koordinira ili izvrši usklađivanje prostornih planova entiteta i/ili drugih nivoa vlasti.

Korak 3. – Postupak ishođenja dozvola: Na državnom nivou postoje dva postupka koja investitor

mora okončati da bi izgradio energetski infrastrukturni objekat u BiH: prvi postupak podrazumijeva

pribavljanje koncesije od BiH pod uslovom da je država, a ne neki drugi nivo vlasti, nadležna za

dodjeljivanje takve koncesije, a drugi postupak odnosi se na priključenje novih postrojenja na

prenosnu mrežu.

Koncesije: Zakon o koncesijama BiH je jedan od četrnaest (14) zakona o koncesijama u BiH. Pored

Zakona o koncesijama BiH, postoje još dva (2) entitetska zakona o koncesijama, deset (10)

kantonalnih zakona i Zakon o koncesijama BD. Ovi zakoni nisu usklađeni i često su proturječni. U

sveobuhvatnoj analizi koju je uradila OECD/SIGMA uz finansijsku podršku EU (OECD/SIGMA/EU

izvještaj)29 postojanje ovako velikog broja zakona o koncesijama navedeno je kao krupna prepreka

za razvoj oblasti koncesija u BiH. Premda je analiza rađena za razdoblje 2008-2009, njeni nalazi su

još uvijek aktuelni budući da su zakonski okvir i praksa koji se odnose na dodjelu koncesija od tada

pretrpjeli minimalne izmjene. U OECD/SIGMA/EU izvještaju identifikovani su nedostaci u sistemu

koncesija u BiH i istaknute neusuglašenosti sa direktivama EU.

Izraz koncesija je veoma široko definiran članom 3. Zakona o koncesijama BiH kao „pravo koje

koncedent 30 dodjeljuje u cilju osiguravanja izgradnje infrastrukture i/ili pružanja usluga,

iskorištavanja prirodnih resursa, u rokovima i pod uslovima o kojima se koncedent i koncesionar

dogovore“.

Član 4. Zakona o koncesijama BiH propisuje nadležnost Vijeća ministara BiH da donosi odluke o vrsti

i predmetu koncesije koja se dodjeljuje, s tim da ih potvrđuje Parlamentarna skupština BiH. Što se

tiče institucionalne strukture u oblasti koncesija na državnom nivou, Komisija za koncesije BiH je

uspostavljena i djeluje kao nazavisno regulatorno tijelo koje, u skladu sa Zakonom o koncesijama

29 OECD/SIGMA, Finalni izvještaj: Strukovni pregled, Koncesije i javno-privatna partnerstva u BiH, novembar 2008 – septembar 2009 (radni prevod), str. 19, http://www.koncesijebih.ba/home/images/Strukovni_pregled_Koncesije_javno-privatna_partnerstva_BiH.pdf. 30 Član 3, Zakon o koncesijama BiH: „Koncedent“ – znači ministarstvo ili drugi organ Bosne i Hercegovine koji odredi Vijeće ministara Bosne i Hercegovine da dodjeljuje koncesije u skladu sa članom 4. stav 1. Zakona o koncesijama BiH.

http://www.koncesijebih.ba/home/images/Strukovni_pregled_Koncesije_javno-privatna_partnerstva_BiH.pdf

15

BiH, ima važnu ulogu u postupku dodjeljivanja koncesija. Zakon o koncesijama BiH propisuje dvije

metode za dodjelu koncesija: 1) putem javnog tendera i 2) na osnovu samoinicijativne ponude.

Zakon o koncesijama BiH usvojen je 2002. godine, a Komisija za koncesije BiH počela je sa radom

2005. godine. BiH do sada nije dodijelila niti jednu koncesiju. Pored složene političke strukture i

konstantnih rasprava o nadležnostima države i entiteta, brojna druga neriješena pitanja također

doprinose neefikasnosti procesa dodjele koncesija na državnom nivou. Jedno od njih je i nejasnoća

odredbi Zakona o koncesijama BiH.

Kao što je ranije navedeno u tekstu, Zakonom o koncesijama BiH nije određeno tijelo ili postupak za

utvrđivanje statusa javnog (opšteg) interesa u sklopu procesa dodjele koncesija. Primjer za to je

samoinicijativna ponuda za izgradnju dvije male hidroelektrane koju je Ministarstvo vanjske trgovine

i ekonomskih odnosa BiH (MVTEO) primilo putem vlasti RS-a, međutim koncesija nije dodijeljena

zato što nije bilo moguće odrediti koje tijelo je nadležno da utvrdi da predloženi projekti

zadovoljavaju „test javnog interesa“ – Vijeće ministara BiH ili nadležno ministarstvo.31 Zatim, pitanje

koje je najviše osporavano odnosi se na nadležnost za dodjelu koncesija, odnosno da li država ili

entiteti imaju nadležnost za dodjelu koncesija. Nedovoljno jasna formulacija člana 1(2), a u vezi sa

članom 6. Zakona o koncesijama, dodatno doprinosi različitim tumačenjima.

Član 1(2) Zakona o koncesijama BiH definira nadležnosti države na sljedeći način: „Ovim Zakonom

utvrđuju se uslovi po kojim se domaćim i stranim pravnim osobama mogu dodjeljivati koncesije u

sektorima koji su, po Ustavu Bosne i Hercegovine32 i zakonima Bosne i Hercegovina, u nadležnosti

Bosne i Hercegovine, i u slučaju predstavljanja međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine,

kao i kada se koncesiono dobro prostire na Federaciju Bosne i Hercegovine i Republiku Srpsku i to:

za osiguravanje infrastrukture i usluga, eksploatacije prirodnih resursa i objekata koji služe njihovom

iskorištavanju, finansiranju, projektovanju, izgradnji, obnovi, održavanju i/ili rukovođenju radom

infrastrukture i za nju vezanih objekata i uređaja“.

Član 6. Zakona o koncesijama BiH propisuje da Komisija za koncesije BiH djeluje u svojstvu Komisije

za dodjelu koncesija Bosne i Hercegovine kada obavlja funkcije i vrši ovlaštenja u vezi s dodjelom

koncesija koje su u isključivoj nadležnosti Bosne i Hercegovine. Nadalje, Komisija za koncesije BiH

djeluje u svojstvu Zajedničke komisije za koncesije kada obavlja funkcije i ovlaštenja u vezi s

31 OECD/SIGMA, op. cit., str. 36. 32 Opšti okvirni sporazum: Aneks 4, član III (1) Ustav Bosne i Hercegovine; Dejtonski mirovni sporazum potpisan 12. decembra 1995. godine, http://www.ohr.int/?page_id=63255&lang=en.

http://www.ohr.int/?page_id=63255&lang=en

16

dodjelom koncesija koje nisu u isključivoj nadležnosti Bosne i Hercegovine33 ili u slučaju spornih

pitanja koja nastanu u vezi s dodjelom koncesija između Bosne i Hercegovine i/ili Republike Srpske.34

Član 1(2) Zakona o koncesijama BiH ne navodi razliku između „isključivih nadležnosti BiH“ i onih koje

to nisu. Unatoč tome, u skladu sa odredbama člana 6, to predstavlja osnov za definiranje djelovanja

Komisije za koncesije BiH. Premda se isključive nadležnosti BiH mogu implicitno izvesti čitanjem

člana 1(2) i dovoljno su jasne, investicijski projekti pokretani u prošlosti pokazali su da nije postojalo

zajedničko razumijevanje šta su u stvari „isključive nadležnosti“ države u dodjeljivanju koncesija. Do

nesporazuma je prvo došlo kada je Elektroprivreda BiH podnijela samoinicijativnu ponudu MVTEO

za izgradnju hidroelektrane na rijeci Drini (HE Tegare). Pokrenut je upravni spor koji je okončan

odlukom Suda BiH da je država nadležna za izdavanje koncesija u tom slučaju. Ovo pitanje je ponovo

pokrenuto kada se u pregovore o istom projektu sa vlastima RS i BiH uključio italijanski investitor

SECI ENERGIA.

Još izraženije je različito razumijevanje koje proizilazi iz tumačenja člana 2(1) u odnosu na

nadležnosti države da dodjeljuje koncesije koje „nisu u isključivoj nadležnosti države“ ili u odnosu

na „zajedničke nadležnosti BiH i drugih nivoa vlasti“. Pitanje razumijevanja značenja onoga što bi

trebalo potpadati pod formulaciju „kada se koncesiono dobro prostire na Federaciju Bosne i

Hercegovine i Republiku Srpsku...“35 je u fokusu rasprave. Prema jednom tumačenju tu formulaciju

treba čitati na način da obuhvata izgradnju svih proizvodnih postrojenja na rijekama koje protiču

kroz oba entiteta. Prema zagovornicima takvog tumačenja, izgradnja hidroelektrane na bilo kojem

dijelu rijeke koja protiče kroz oba entiteta utiče na tok cijele rijeke i na oba entiteta te bi stoga

institucije BiH trebale imati nadležnost da dodjeljuju koncesije u takvim slučajevima. Zagovornici

drugog tumačenja, pak, podržavaju usko tumačenje prema kojem institucije BiH trebaju imati

nadležnost da dodjeljuju koncesije samo ako će se proizvodno postrojenje graditi neposredno na

međuentitetskoj liniji ili na nekoliko metara udaljenosti od međuentitetske linije; u svim drugim

slučajevima dodjeljivanje koncesija treba biti u nadležnosti entiteta. Iz navedenog moguće je

zaključiti da će se koncesioni projekat, za koji je pored odobrenja sa državnog nivoa potrebno i

odobrenje drugih nivoa vlasti, vjerovatno suočavati sa dugogodišnjim kašnjenjima.

Na kraju je neophodno navesti da su i brojna druga pitanja usko povezana sa nesposobnošću sistema

koncesija da funkcioniše na državnom nivou. Neka od tih pitanja su političke prirode, kao što je

nedostatak saradnje između države i entiteta; otpor postizanju političkog kompromisa u vezi

projekata koji bi bili locirani na teritoriji oba entiteta; nepostojanje strategija i/ili paralelnih i često

proturječnih strategija na nivou države i entiteta; te nedefinirana međuentitetska granica. Pored

33 Član 6, Zakon o koncesijama BiH. 34 Član 4, Zakon o koncesijama BiH, zanimljivo je primjetiti da član 4. ne propisuje nadležnost Zajedničke komisije za sporove između BiH i FBiH. 35 Član 1 (2), Zakon o koncesijama BiH.

17

toga je bitno uzeti u obzir kao značajne faktore i neriješena pitanja vezano za državnu imovinu,

neažurirane zemljišne knjige, organizaciju struktura na državnom nivou i nedostatak kapaciteta,

stručnosti i finansijskih resursa u institucijama.

Priključenje na mrežu: Kompanija „Elektroprenos BiH“, sa sjedištem u Banjaluci, osnovana je

Zakonom o osnivanju kompanije za prenos električne energije u Bosni i Hercegovini.36 Osnovne

nadležnosti Elektroprenosa BiH se odnose na prenos električne energije, održavanje, izgradnju i

proširenje elektroprenosne mreže u BiH. Ovo je jedina kompanija za prenos električne energije na

tržištu BiH. Elektroprenos BiH djeluje na državnom nivou i njegove djelatnosti reguliše Državna

regulatorna komisija za električnu energiju (DERK).

U zavisnosti od instalisane snage, elektroenergetsko postrojenje je potrebno priključiti na prenosnu

ili distributivnu mrežu Bosne i Hercegovine.37 Elektroprenos BiH je jedina kompanija ovlaštena da

izdaje dozvole za priključenje na prenosnu mrežu u BiH.

Proces priključenja je uređen Pravilnikom o priključku (Pravilnik)38 koji je usvojio DERK. Nezavisni

operator sistema u BiH (NOSBiH) propisao je tehničke aspekte priključenja Mrežnim kodeksom39

koji je odobrio DERK.

Pravilnikom o priključku su propisane sljedeće procedure:

1. Priključenje novih postrojenja na prenosnu mrežu na 400, 220 i 110 kV;

2. Priključenje postrojenja na 35, 20, 10 i 6kV srednjenaponski nivo u trafostanicama 110/x kV

u vlasništvu Elektroprenosa BiH;

3. Postojeća postrojenja u slučaju povećanja instalisane snage, dogradnje ili obnove

postrojenja;

Da bi izvršio priključenje novih postrojenja na prenosnu mrežu, obnovio ili unaprijedio postojeće

kapacitete, investitor mora pribaviti dokumente i odobrenja od Elektroprenosa BiH kroz postupak

ishođenja dozvola. Na slici 2. prikazana je uloga Elektroprenosa BiH i faze u postupku izdavanja

odobrenja i dokumenata za priključenje u odnosu na urbanističku saglasnost i saglasnost za

priključenje. Detaljna objašnjena data su u tekstu koji slijedi.

36 Zakon o osnivanju kompanije za prenos električne energije u BiH („Službeni glasnik BiH“ br. 35/04). 37 Osim ako postrojenje nije izgrađeno za potrošnju električne energije za vlastite potrebe. 38 Pravilnik o priključku („Službeni glasnik BiH“, br. 95/08, 79/10 i 60/12), http://www.derk.ba/en/derksrulesandregulations/regulationsontheconnection. 39 Mrežni kodeks („Službeni glasnik BiH“, br. 48/06 i 35/11), http://www.derk.ba/en/dokumenta-koja-odobrava-

derk/dokumenta-u-vezi-ees-bih.

http://www.derk.ba/en/derksrulesandregulations/regulationsontheconnection

http://www.derk.ba/en/dokumenta-koja-odobrava-derk/dokumenta-u-vezi-ees-bih

http://www.derk.ba/en/dokumenta-koja-odobrava-derk/dokumenta-u-vezi-ees-bih

18

Slika 2: Nivo BiH – Elektroprenos: Dokumenti i odobrenja

1. Uslovi za priključak korisnika na prenosnu mrežu (Uslovi za priključak)

Uslovi za priključak definiraju minimum tehničkih, konstruktorskih i operativnih kriterija koji moraju

biti ispunjeni da bi se izvršilo priključenje investitora na prenosnu mrežu. U ovom dokumentu se

nalaze neophodni tehnički parametri za priključenje na prenosnu mrežu u skladu sa Mrežnim

kodeksom, kao što su: osnovni podaci o korisniku, lokacija priključka, instalisana snaga, tehnički

uslovi za obračunsko mjerno mjesto, nominalni napon, rok važenja i sl.

Uslovi za priključak definiraju tehničke kriterije koji su potrebni za elaborat tehničkog rješenja

priključka (Elaborat). Elaborat priprema Elektroprenos BiH (ili neka druga nadležna institucija) na

osnovu tehničkih standarda koje propisuje NOS BiH.

Uz zahtjev za izdavanje uslova za priključak prilaže se urbanistička saglasnost40 koju izdaje nadležno

entitetsko tijelo. Uslove za priključak Elektroprenos BiH izdaje u roku od 90 dana od podnošenja

zahtjeva.

Nekada vlasti nadležne za izdavanje urbanističke saglasnosti u entitetima (ministarstva na

entitetskom nivou i/ili lokalne vlasti – opštinske (RS) i kantonalne/opštinske (FBiH)) traže načelnu

saglasnost za priključenje kako bi se potvrdilo postojanje mogućnosti za priključenje na prenosnu

mrežu. Ukoliko je potrebno, Elektroprenos BiH može izdati načelnu saglasnost za priključenje.

40 Ova saglasnost je poznata i kao prostorna ili lokacijska informacija.

19

2. Ugovor o priključku

Investitor i Elektroprenos BiH potpisuju ugovor o priključku nakon izdavanja građevinske dozvole i

on sadržava uslove navedene u uslovima za priključak. Ugovorom o priključku uređuju se tehnički,

pravni i ekonomski uslovi priključenja na mrežu, te drugi detalji koji se odnose na izgradnju

priključka, kao što su: rad i oprema za izgradnju priključka, naknade za priključak i tehnički parametri

za tačku priključka, vlasnički odnosi, itd. Ugovorom o priključku se također uređuju budući odnosi

vezano za rad i održavanja priključka.

3. Odobrenje za priključenje

Nakon izgradnje postrojenja, Elektroprenos BiH vrši inspekciju na licu mjesta. Elektroprenos BiH će

izdati odobrenje za priključenje ako je investitor ispunio sve tehničke i pravne uslove iz ugovora o

priključenju. Ovo je finalno odobrenje za priključenje na mrežu i sadržava sve relevantne podatke

kao što su nominalni napon tačke priključka; instalisana snaga; godišnja potrošnja i proizvodnja

električne energije; tehničke karakteristike obračunskog mjernog mjesta; parametri opreme i sl.

Odobrenje za priključenje potvrđuje da su svi aspekti za priključenje na prenosnu mrežu ispunjeni u

skladu sa Pravilnikom i Mrežnim kodeksom.

Korak 4. – Obezbjeđivanje zemljišta ili prava na korištenje zemljišta: Na državnom nivou ne postoje

zakonske procedure koje bi energetskim infrastrukturnim projekatima u BiH omogućile sticanje

prava na korištenje zemljišta ili za gradnju na zemljštu. Zakoni koji uređuju imovinska i druga pitanja

usvajaju se na nivou entiteta i BD.

Projektna/tehnička dokumentacija: Zakonodavstvom u oba entiteta, FBiH i RS, kao i u BD zahtijeva

se izrada projektno/tehničke dokumentacije i propisana je ista vrsta dokumentacije. Oba izraza –

projektna i tehnička dokumentacija – se koriste u odnosu na istu vrstu dokumentacije i imaju isto

značenje u cijeloj BiH. Investitor treba pripremiti projektnu dokumentaciju za planiranu izgradnju

proizvodnog postrojenja i predati je nadležnoj entitetskoj instituciji ili u BD zajedno sa zahtjevima za

izdavanje najvažnijih dozvola u postupku ishođenja dozvola: urbanistička saglasnost

(FBiH)/lokacijski uslovi (RS) i odobrenje za građenje (FBiH)/građevinska dozvola(RS).

Projektna/tehnička dokumentacija se sastoji od arhitektonskih nacrta, dokumenata i studija koje

ilustruju koncept i namjenu postrojenja i pružaju tehnička rješenja za izgradnju.

Zahtjevi u smislu projektne dokumentacije postaju sve izraženiji i detaljniji što investitor dublje zalazi

u postupak ishođenja dozvola. Na slici 3. dat je prikaz, a u tekstu koji slijedi i objašnjenje vrsta i faza

izrade projektne dokumentacije u postupku ishođenja dozvola u odnosu na urbanističku saglasnost

(FBiH)/lokacijske uslove (RS) i odobrenje za građenje/građevinsku dozvolu.

20

Slika 3: Izrada projektne dokumentacije - vrste i faze

Vrste projektne dokumentacije koju investitor mora pripremiti tokom postupka ishođenja dozvola

su sljedeće:

1. Idejni projekat:

Idejni projekat se sastoji od usklađenih arhitektonskih nacrta, dokumenata i studija kojima se daju

osnovna arhitektonska, funkcionalna i tehnička rješenja za planirano postrojenje na određenoj

lokaciji. Idejni projekat se mora pripremiti prije podnošenja zahtjeva za urbanističku

saglasnosti(FBiH)/lokacijske uslove (RS) i on postaje dijelom izdate urbanističke saglasnosti ili

lokacijskih uslova.

2. Glavni projekat:

Glavni projekat se sastoji od usklađenih arhitektonskih nacrta, dokumenata i studija kojima se daju

tehnička rješenja za planirano postrojenja i kojima se osigurava da su ključni uslovi za izgradnju

zadovoljeni. Glavni projekat mora biti pripremljen u skladu urbanističkom saglasnošću/lokacijskim

uslovima, te mora biti usaglašen sa idejnim projektom. U zavisnosti of vrste proizvodnog postrojenja

i predloženih tehničkih rješenja, glavni projekat se sastoji od sljedećeg: i) arhitektonski projekat; ii)

građevinski projekat; iii) projekat instalacija; iv) projekat tehnološkog procesa; v) koraci na ugradnji

opreme. Odobrenje za građenje izdaje se na osnovu glavnog projekta.

3. Izvedbeni projekat

Izvedbeni projekat predstavlja oblik dodatno razrađene projektne dokumentacije koja je potrebna

samo ako detaljne nacrte i tekstualna objašnjenja nije bilo moguće priložiti uz glavni projekat zbog

21

vrste postrojenja ili specifičnih okolnosti izgradnje. Izvedbenim projektom se detaljno razrađuju

tehnička rješenja i on mora biti izrađen u skladu sa glavnim projektom.

4. Projekat izvedenog stanja

Projekat izvedenog stanja predstavlja dodatak glavnom projektu i sadržava sve izmjene i dopune

nastale u toku izgradnje. Izmjene trebaju biti u skladu sa odobrenjem za građenje/građevinskom

dozvolom. Tehnička inspekcija postrojenja, koja prethodi izdavanju odobrenja za

upotrebu/upotrebne dozvole, vrši se na osnovu projekta izvedenog stanja.

2.2.3 Proces odobravanja na entitetskom nivou: Federacija BiH (FBiH)

Korak 1. – Dodjeljivanje statusa „Javnog (opšteg) interesa“: Formalno-pravno, energetski

infrastrukturni projekti u FBiH mogu dobiti status „javnog (opšteg) interesa“. U skladu sa zakonskim

odredbama, javni interes se utvrđuje u postupku dodjele koncesija kao „dodjela koncesije u javnom

interesu“, kao i u eksproprijacijskom postupku kada se odnosi na „izgradnju u javnom interesu u

svrhu eksproprijacije“. Kada je riječ o eksproprijaciji, javni interes u FBiH je uređen Zakonom o

eksproprijaciji.41 Svi nivoi vlasti u FBiH mogu utvrditi projekte od „javnog ili opšteg interesa“ u skladu

sa vlastitim nadležnostima. Vlada FBiH određuje da li su projekti od javnog interesa za Federaciju, a

kantonalne vlade odlučuju da li su od javnog interesa za kantone.

Korak 2. – Prostorno planiranje: Federacija BiH nema prostorni plan. Parlament FBiH je razmatrao

Prijedlog prostornog plana FBiH (2008-2028), ali on još uvijek nije usvojen. Do donošenja Prostornog

plana FBiH, važeći planski dokument je Prostorni plan Socijalističke Republike BiH (SRBiH) za period

od 1981.-2000. godine u dijelu koji nije u suprotnosti sa Ustavom FBiH. Prostorni plan SRBiH

predviđao je izgradnju hidro i termoelektrana, ali nije predviđao izgradnju nekonvencionalnih

elektrana na obnovljive izvore energije. Budući da je Prostorni plan SRBiH usvojen 1981. godine za

cijelu teritoriju BiH koja nije imala entiteta, kantone ili BD, ostaje nejasno u kojoj mjeri je takav plan

proveden, ili u kojoj mjeri ga je bilo moguće provoditi. Pored toga postoje i lokalni prostorni planovi

koji su usvajani na nižim nivoima vlasti. Neki od 10 kantona u FBiH su usvojili prostorne planove

(Sarajevski kanton, Zeničko-dobojski kanton, Tuzlanski kanton, Unsko-sanski kanton, Bosansko-

podrinjski kanton i Hercegovačko-neretvanski kanton), dok drugi kantoni nemaju prostorne

planove. Neke opštine u FBiH imaju prostorne planove, a neke ne.

Trenutno, neka energetska postrojenja su predviđena važećim prostorno-planskim dokumentima u

FBiH (kao što su hidroelektrane na gornjoj Neretvi – Bjelimići, Glavatičevo i Konjic), ali neka nisu.

Također treba navesti da je izgradnja (hidro)energetskih postrojenja moguća u određenim

41 Zakon o eksproprijaciji FBiH („Službene novine FBiH“, br. 70/07, 36/10 i 60/12).

22

područjima u skladu sa važećim prostornim planovima jer je namjena zemljišta široko definisana.

Međutim, čest slučaj je da prostornim planom nije definisana niti vrsta niti veličina takvih

postrojenja što sprječava njihovu izgradnju.

Usvajanje i usklađivanje prostornih planova na svim nivoima vlasti u BiH je od ključne važnosti za

izgradnju energetskih infrastrukturnih projekata budući da urbanističku saglasnost, koja je jedna od

ključnih dozvola u postupku ishođenja dozvola, nije moguće pribaviti ako postrojenje za proizvodnju

ili prenos električne energije nije uvršteno u postojeće prostorno-planske dokumente. Činjenica da

FBiH nema prostorni plan predstavlja prepreku ne samo za izgradnju energetskih postrojenja

smještenih na teritoriji dva ili više kantona, nego i onih smještenih na teritoriji oba entiteta.

Korak 3. – Postupak ishođenja dozvola: Postupak ishođenja dozvola predstavlja ključni segment

procesa odobravanja u FBiH. Postupak ishođenja dozvola za izgradnju energetskih infrastrukturnih

postrojenja u FBiH odvija sa na federalnom i/ili kantonalnom nivou u zavisnosti od vrste i veličine

postrojenja i od podjele nadležnosti. Ovo se odnosi na sve procese i korake u sklopu jednog postupka

ishođenja dozvola. U praksi ovo znači da investitor određene dozvole može pribaviti samo na

federalnom nivou, a druge na kantonalnom. Investitori često naglašavaju pravne nejasnoće u

odnosu na pitanje nadležnosti za izdavanje određenih dozvola kao glavni razlog za kašnjenja u

postupku ishođenja dozvola.

Postoji čitav niz dokumenata (npr. dozvole, odobrenja, saglasnosti, uvjerenja) koje investitor mora

pribaviti kroz različite procese i korake kako bi počeo sa izgradnjom i okončao energetski

infrastrukturni projekat. Ti procesi i koraci su uređeni zakonima i propisima iz različitih resora/oblasti

(npr. koncesije, prostorno planiranja, građevinarstvo, vodoprivreda), koji se u pravilu usvajaju in na

federalnom i na kantonalnom nivou. Zakoni koji se usvajaju na federalnom i na kantonalnom nivou

najčešće nisu usklađeni. Najizraženiji primjer toga je oblast koncesija. Član 3. Zakona o koncesijama

FBiH42, pored ostalih javnih dobara, na sljedeći način definira „energetske objekte koji mogu biti

predmet koncesije“, odnosno u koje svrhe se koncesije dodjeljuju:

„... 2. korištenje vodotoka i drugih voda na prostoru ili od interesa za dva ili više kantona;

3. izgradnju hidroenergetskih objekata instalisane snage više od 5 MW;

4. izgradnju i korištenje hidroakumulacija na prostoru ili od interesa za dva ili više

kantona;

5. istraživanje ili korištenje energetskih i drugih mineralnih sirovina...“

42 Zakon o koncesijama FBiH („Službene novine FBiH“, br. 40/02 i 61/06).

23

Zanimljivo je primjetiti da gorenavedeni član 3. Zakona o koncesijama FBiH ne predviđa dodjelu

koncesija za izgradnju postrojenja na obnovljive izvore energije (OIE), kao što su solarna energija,

biogas, vjetar i biomasa ili kogeneracijska postrojenja.

S druge strane, kantonalni zakoni o koncesijama na neujednačen način definiraju listu javnih dobara

i/ili vrsta energetskih objekata koji mogu biti predmet koncesije i to rade na način drukčiji od onoga

kako je to urađeno u Zakonu o koncesijama FBiH. Primjer toga je Član 7. Zakona o koncesijama

Hercegovačko-neretvanskog kantona 43 koji na sljedeći način definira listu javnih

dobara/proizvodnih objekata kojima je moguće dodijeliti koncesiju, uključujući i one koji koriste

obnovljive izvore energije (OIE):

“b) korištenje voda i javnog vodnog dobra za: . . . . 5) proizvodnju električne energije instalisane snage do 5 MW, . . . . c) eksploatacija energetskih i drugih mineralni sirovina, uključujući i sve vrste soli i solnih voda utvrđenih posebnim zakonom, . . . . h) eksploatacija nemetalnih mineralnih sirovina, uključujući sve sekundarne mineralne sirovine utvrđene posebnim zakonom, . . . . n) [L] i zemljište za izgradnju energetskih objekata:

1) vjetroelektrane snage do 5MW po proizvodnoj jedinici i vjetroparkovi, 2) kogeneracijska postrojenja instalisane električne snage do 5 MW, 3) solarne elektrane instalisane snage od 20 kW do 5 MW“.

[Naglasak stavljen u svrhu ovog teksta.]

Pored toga, zakoni koji uređuju različite oblasti koje se odnose na postupak ishođenja dozvola u FBiH

nisu međusobno usaglašeni. Na primjer, ne postoji jedinstven ili standardan izraz kojim bi se označio

„energetski infrastrukturni objekat/projekat“ ili „proizvodni objekat“. Također treba reći da niti

jedan zakon ne daje preciznu definiciju ovog izraza pa često ostaje nejasno na koje vrste proizvodnih

objekata se propisi odnose. U stvari, svaki sektorski zakon drukčije definira energetske

infrastrukturne objekte. Stoga se u zakonskim propisima koji se odnose na prostorno planiranje i

građenje spominju „građevinski objekti i radovi“ i „složene građevine“ bez jasne definicije koje su

vrste građevina obuhvaćene ovim izrazima. Nadalje, na federalnom nivou se u oblasti koncesija

koriste izrazi „hidroenergetski objekti“ i „hidroakumulacije“, s tim da se druge vrste proizvodnih

objekata nigdje jasno ne navode. I konačno, „proizvodni objekat“ se u drugim sektorskim zakonima

spominje kao „elektroenergetski objekat“ bez definisanja ovog termina.

43 Zakon o koncesijama Hercegovačko-neretvanskog kantona („Službene novine HNK“, br. 1/13).

24

Tipični procesi i koraci u standardnom postupku ishođenja dozvola za izgradnju proizvodnog objekta

u FBiH prikazani su na slici 4,44 a njihovo objašnjenje je dato u ovom poglavlju. Premda su svi opisani

procesi i koraci obavezni prema zakonima i propisima, dvije najvažnije dozvole su: 1) urbanistička

saglasnost i 2) odobrenje za građenje. Većina drugih dozvola/odobrenja i saglasnosti mora se

pribaviti kao preduslov za izdavanje ove dvije dozvole.

Za izdavanje nekih dozvola potrebno je poduzeti čitav niz koraka i/ili etapno pribavljati upravne

odluke/akte kroz postupak ishođenja dozvola koje će onda u konačnici dovesti do izdavanja finalne

dozvole u toj kategoriji. Na primjer, vodna dozvola se izdaje na kraju procesa (prije izdavanja

odobrenja za upotrebu), ali tek nakon što su u ranijim fazama postupka pribavljene prethodna vodna

saglasnost i vodna saglasnost za objekat. Sva ova vodna akta izdaje isti organ – Vodna agencija –

kroz isti postupak ishođenja dozvola i na temelju prikupljanja traženih informacija. Prethodna vodna

saglasnost definira uslove i načine korištenja vode, kao i zahtjeve u smislu dokumentacije; vodna

saglasnost potvrđuje da je tražena dokumentacija dostavljena; i vodna dozvola definira uslove rada

i odlaganja otpada.

Kako bi izvještaj jasno prikazao ovaj proces, dozvole su grupisane i prezentirane prema kategoriji i/ili

instituciji nadležnoj za njihovo izdavanje (npr. vode, priključak na distributivnu mrežu, proizvodnja

iz OIE), a ne prema tačnom redoslijedu njihovog pribavljanja na način prikazan na slici 4. Uz to je

svaka kategorija dozvola na dijagramu označena istom šarom i bojom; na primjer, sva vodna akta

označena su plavom bojom i dijagonalnom šarom. Prilikom davanja opisa određene kategorije

dozvola, a s ciljem što jasnijeg objašnjenja, iz ukupnog dijagrama prikazanog na slici 4. izvučeni su

oni dijelovi dijagrama koji se odnose na datu kategoriju i njen odnos prema dvije glavne dozvole –

urbanističkoj saglasnosti i odobrenju za građenje.

Budući da neki koraci u postupku nisu obavezni i zavise od pravnih zahtjeva za vrstu i veličinu

proizvodnog postrojenja i/ili da li nadležno tijelo postupak smatra neophodnim (npr. koncesija,

Procjena uticaja na okoliš), takav je postupak prikazan istačkanom linijom na slici 4. Puna linija

korištena je da prikaže proceduralne korake koje investitor mora poduzeti.

44 Model ishođenja dozvola u FBiH prikazan na slici 4. uključuje i korake za odobravanje podsticaja proizvođačima električne energije iz obnovljivih izvora energije.

25

Slika 4: FBiH – Dozvole i nadležne institucije

26

Koncesije: Za izgradnju određene vrste energetskog infrastrukturnog objekta u FBiH, na primjer

elektrane, može biti neophodno da investitor dobije koncesiju. Koncesiju je moguće dobiti na

federalnom nivou, ili, kao što je navedeno u Zakonu o koncesijama FBiH iz 2002. godine, na

kantonalnom nivou u skladu sa relevantnim kantonalnim zakonima. Zakonodavni okvir koji uređuje

pitanje koncesija u FBiH, a koji uključuje Zakon o koncesijama FBiH i 10 kantonalnih zakona o

koncesijama, nije usklađen, naročito u odnosu na zahtjeve za izgradnju proizvodnih postrojenja na

obnovljive izvore energije. Od kantona do kantona stoga postoje razlike da li će koncesija biti

potrebna za izgradnju vjetroelektrane, solarne elektrane, elektrane na biomasu ili biogas45. Ured za

reviziju institucija FBiH proveo je reviziju učinka na temu koncesija i pripremio izvještaj pod nazivom

„Izvještaj revizije učinka – Upravljanje koncesijama u Federaciji Bosne i Hercegovine“ (Izvještaj

revizije učinka) u februaru 2011. godine.46 U izvještaju je naglašena potreba da se izvrši usklađivanje

kantonalnih zakona o koncesijama (i drugih zakona koji uređuju oblasti koje mogu biti predmet

koncesija) sa Zakonom o koncesijama FBiH, kao i sa direktivama EU koje se odnose na koncesije. 47

Nikakve aktivnosti na harmonizaciji nisu provedene do sada.

Nivo FBiH: Zakon o koncesijama FBiH ne navodi u kojoj fazi postupka ishođenja dozvola je potrebno

pribaviti koncesiiju ukoliko je ista neophodna. Većina investitora, međutim, zahtjev za koncesiju

podnosi u ranoj fazi procesa, neposredno nakon izrade studije izvodljivosti i nakon podnošenja

zahtjeva za urbanističku saglasnost. Stoga dijagram na slici 3. prikazuje korak koji se odnosi na

pribavljanje koncesije na početku postupka ishođenja dozvola.

Izraz „koncesija“ nešto drukčije je definiran u Zakonu o koncesijama FBiH nego u državnom zakonu:

„pravo obavljanja privrednih djelatnosti korištenjem prirodnih bogatstava, dobara u općoj upotrebi

i obavljanju djelatnosti od općeg interesa određenih ovim zakonom“.

U članu 3. Zakona o koncesijama FBiH dat je spisak objekata ili oblasti koje mogu biti predmet

koncesija, uključujući energetske sirovine.48 Članom 6. Zakona o koncesijama FBiH propisani su

projekti za koje Vlada FBiH ima nadležnost da izdaje koncesije, uključujući energetske

infrastrukturne objekte. U tom smislu član 6. navodi sljedeće:

45 Na primjer, investitor mora dobiti koncesiju za izgradnju solarne elektrane u Hercegovačko-neretvanskom kantonu, ali ne i u Kantonu Sarajevo. Tuzlanski kanton je također inicijalno zahtijevao posjedovanje koncesije za vjetroelektrane i solarne elektrane, ali je kasnije izmijenio zakon i ukinuo ove zahtjeve. 46 Ured za reviziju institucija FBiH, Izvještaj revizije učinka, februar 2011. godine, http://www.saifbih.ba/javni-izvj/ucinak/pdf/Izvj_koncesije_bos.pdf. 47 Ibid., str. 9. 48 Član 3, Zakon o koncesijama FBiH: „2. korištenje vodotoka i drugih voda na prostoru ili od interesa za dva ili više kantona; 3. izgradnju hidroenergetskih objekata snage više od 5 MW; 4. izgradnju i korištenje hidroakumulacija na prostoru ili od interesa za dva ili više kantona; 5. istraživanje ili korištenje energetskih i drugih mineralnih sirovina“.

http://www.saifbih.ba/javni-izvj/ucinak/pdf/Izvj_koncesije_bos.pdf

http://www.saifbih.ba/javni-izvj/ucinak/pdf/Izvj_koncesije_bos.pdf

27

„2. korištenje vodotoka i drugih voda na prostoru ili od interesa za dva ili više kantona;

3. izgradnju hidroenergetskih objekata snage više od 5 MW;

4. izgradnju i korištenje hidroakumulacija na prostoru ili od interesa za dva ili više kantona“.

Dopunama Zakona o koncesijama FBiH iz 2006. godine dodat je novi zahtjev Vladi FBiH prilikom

donošenja odluke o koncesijama u skladu sa članom 6. Zakona o koncesijama FBiH: naime, kada se

posljedice dodjele koncesije pretežno odnose na jednu opštinu, tada je također neophodna i

saglasnost opštinskog vijeća lokalne zajednice na čijem se području dodjeljuje koncesija.

Ministarstva FBiH, ili druga tijela koja Vlada FBiH odredi za dodjelu koncesija imaju ulogu koncesora

u postupku dodjele koncesija. Nadležna ministarstva i organi vlasti imaju prevashodnu nadležnost

za donošenje odluka o potencijalnim koncesijama, pripremu odgovora na samoinicijativne ponude

i za provođenje postupaka za odobravanje koncesija, uključujući pregovore sa potencijalnim

koncesionarima. Prethodna saglasnost Vlade FBiH je potrebna za pokretanje postupaka za dodjelu

koncesije navedenih u članu 6. Zakona o koncesijama FBiH. Cjelokupan postupak podliježe kontroli

Vlade FBiH i Komisije za koncesije FBiH, koja je formirana kao stručno i stalno tijelo, slično kao

Komisija za koncesije BiH.

Ugovor o koncesiji moguće je zaključiti na period do 30 godina. Ugovorni rok je izuzetno moguće

produžiti na period ne duži od 50 godina.

Prema Izvještaju o radu Komisije za koncesije FBiH za 2014. godinu (Izvještaj o radu) ,49 do sada su

na nivou FBiH izdate ukupno dvije koncesije za izgradnju i korištenje hidroelektrana: 1)

hidroelektrana (HE) Vranduk – EP BiH (2012); 2) HE Janjići – EP BiH (2014). U Izvještaju o radu se

navodi da je HE Mostarsko blato – koju je EP HZHB već izgradila – retroaktivno podnijela zahtjev za

koncesiju 2013. godine zato što nije mogla dobiti dozvolu za rad koju izdaje Regulatorna komisija za

energiju Federacije BiH (FERK), međutim, ovaj postupak još uvijek nije okončan.

Kantonalni nivo: Pored zakona, brojni kantoni su donijeli i kantonalne propise kojima se uređuje

postupak dodjele koncesije, definiraju institucije i druga pitanja koja se tiču koncesija. Slijedom toga,

svaki kanton ima strukturu i postupak dodjele koncesija različit od onog u drugim kantonima. Tome

treba dodati i niži nivo vlasti u svakom kantonu, odnosno opštine, koje također imaju svoje lokalne

vlasti i propise koji utiču na određene aspekte postupka dodjele koncesija.

Izvještaj revizije učinka skreće pažnju na pitanje transparentnosti navodeći sljedeće, “Iako je

transparentnost eksplicitno favorizirana u zakonima o koncesijama ista nije dovoljno zastupljena.

49 Komisija za koncesije FBiH, Izvještaj o radu za 2014. godinu, http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali_2015/Izvjestaj%20o%20radu%20Komisije%20za%20koncesije%20FBiH%20za%202014.%20godinu.pdf.

http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali_2015/Izvjestaj%20o%20radu%20Komisije%20za%20koncesije%20FBiH%20za%202014.%20godinu.pdf

http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali_2015/Izvjestaj%20o%20radu%20Komisije%20za%20koncesije%20FBiH%20za%202014.%20godinu.pdf

28

Zakoni o koncesijama dozvoljavaju dodjeljivanje koncesija na osnovu samoinicijativne ponude, bez

provođenja javnog natječaja, što nije u skladu sa dobrim praksama i direktivama Evropske unije“.50

Javni registar koncesija dodijeljenih u FBiH također ne postoji, niti sistem praćenja realizacije

koncesija i naplate naknada. Također ne postoji mehanizam evidencije broja podnesenih zahtjeva

za dodjelu koncesije niti informacija o dodijeljenim koncesijama koje nisu realizirane. Veoma malo

informacija je dostupno na internetu.

Zakoni o koncesijama u FBiH ne propisuju rokove za provođenje postupka dodjele koncesije. Većina

koncesija dodjeljena je kroz postupak pokrenut na osnovu samoinicijatnivnih ponuda. Prema

Izvještaju revizije učinka, glavni faktori koji utiču na trajanje postupka su čekanje saglasnosti

opštinskih vijeća i činjenica da nadležni organi kasno odobravaju koncesije.51 U OECD/SIGMA/EU

izvještaju navodi se da je „zabrinjavajuća činjenica da zakon dozvoljava da studiju izvodljivosti

priprema ponuđač, a ne koncedent. Ovo važi za javne pozive, kao i za samoinicijativne ponude.

Prenošenjem ovog zadatka na ponuđača, zahtjeve ugovornih organa procjenjuje njihov budući

partner, koji je, po pravilu, veoma zainteresiran da bude odabran za privatnog partnera na

određenom projektu te samim tim ima vitalni interes u predstavljanju potreba i koristi koncedenta

u veoma pozitivnom svjetlu. Obično je pripremanje studije izvodljivosti, uključujući procjenu uticaja

na okoliš, ključni zadatak nadležnog organa. U njoj se obično nalaze specifični elementi koji

omogućavaju usporedbu dobivenih ponuda“.52

Budući da ne postoji javni registar koncesija dodijeljenih u FBiH, nemoguće je utvrditi koliko je

koncesija u energetskom sektoru do sada dodijeljeno na kantonalnom nivou. OECD/SIGMA/EU

izvještaj navodi da kada je njihov stručni tim vršio analizu oblasti koncesija u BiH (2008 – 2009),

kantoni su dodijelili približno 300 ugovora o koncesiji, a većina tih ugovora je data lokalnim

preduzećima. Bilo je i nekoliko izuzetaka, kao što je dodjela koncesija za projekte mini

hidroelektrana holandskim i njemačkim preduzećima.53

Koncesiona naknada se sastoji od dva elementa. Prvi element se odnosi na jednokratnu naknadu

koja se naplaćuje odmah po zaključivanju ugovora o koncesiji i koja ne može biti manja od 1,5%

ukupne planirane investicije. Drugi element se odnosi na godišnju naknadu koja se obračunava od

ostvarenih prihoda.

Vodni akti: Da bi stekao pravo na korištenje vode za novi proizvodni objekat, investitor mora proći

nekoliko različitih koraka kako biti pribavio upravne dokumente koji će mu u konačnici omogućiti

dobijanje vodne dozvole. Kako postupak ishođenje dozvola odmiče, to zahtjevi nadležnih organa u

50 Ured za reviziju FBiH, op. cit., str.18. 51 Ibid., str.17. 52 OECD/SIGMA, op. cit., str.21. 53 Ibid., str.46.

29

smislu dostavljanja informacija postaju sve kompleksniji. Istovremeno sa ovim procesom organi

vlasti donose i izdaju upravne odluke – vodne akte. Slika 5. prikazuje faze i redoslijed izdavanja

vodnih akata u odnosu na urbanističku saglasnost i odobrenje za građenje.

Slika 5: FBiH – Vodni akti – saglasnosti i dozvole

Vodni akti su upravni dokumenti koji definišu korištenje vode i ispuštanje otpadnih voda. Izdavanje

ovih vodnih akata uređeno je Zakonom o vodama FBiH54 i Pravilnikom o sadržaju, obliku, uslovima i

načinu izdavanja i čuvanja vodnih akata (Pravilnik o vodnim aktima FBiH).55 Postoje tri vrste vodnih

akata koje određene komercijalne djelatnosti, uključujući energetske objekte, 56 moraju pribaviti za

bilo koje korištenje vode ili ispuštanje otpadnih voda koje je veće od obima uobičajenog korištenja

vode, bez obzira na uticaj koji se ostvaruje. U postupku ishođenja dozvola za izgradnju novog

proizvodnog postrojenja, investitor mora pribaviti i sljedeće vodne akte:

a. Prethodnu vodnu saglasnost

b. Vodnu saglasnost

c. Vodnu dozvolu

a) Prethodna vodna saglasnost: prethodnom vodnom saglasnošću odlučuje se o postojanju uslova

za ostvarivanje prava na vodu podnosioca zahtjeva, kao i način ostvarivanja tog prava, te uslovi

kojima mora udovoljiti dokumentacija za građenje novih, rekonstrukciju ili uklanjanje postojećih

54 Zakon o vodama FBiH („Službene novine FBiH“, br. 70/06). 55 Pravilnik o sadržaju, obliku, uslovima i načinu izdavanja i čuvanja vodnih akata („Službene novine FBIH“, br. 31/15). 56 Član 109 Zakona o vodama FBiH definiše aktivnosti za koje su uvijek potrebni vodni akti.

30

objekata i druge aktivnosti koje se ne smatraju građenjem, a mogu trajno, povremeno ili

privremeno uticati na promjenu režima voda. Pribavljanje prethodne vodne saglasnosti je

obavezno za sve energetske objekte i pribavlja se u postupku izdavanje okolišne dozvole ili

urbanističke saglasnosti. 57 Ukoliko je koncesija potrebna za izgradnju datog energetskog

objekta, tada je neophodno prethodnu vodnu saglasnost pribaviti prije koncesije.

Ukoliko se prethodna vodna saglasnost zahtijeva u procesu dodjele koncesije ili u procesu

pribavljanja okolišne dozvole, tada takav zahtjev mora podnijeti institucija/tijelo nadležno za

dodjelu koncesiju ili za izdavanje okolišne dozvole. Međutim, ukoliko u skladu sa zakonom ova

dva procesa nisu potrebna za tu vrstu energetskog postrojenja, tada je investitor obavezan

podnijeti zahtjev za izdavanje prethodne vodne saglasnosti.

Novi Pravilnik o vodnim aktima iz 2015. godine zahtijeva prilaganje vodne studije58 za izdavanje

prethodne vodne saglasnosti i to predstavlja novi uslov. Studiju izrađuje ovlašteno pravno lice

koje se nalazi na službenom spisku ovlaštenih lica.

Prethodna vodna saglasnost izdaje se na period od najmanje tri godine tokom kojeg se mora

podnijeti zahtjev za izdavanje vodne saglasnosti.

b) Vodna saglasnost: vodna saglasnost predstavlja drugi korak u postupku pribavljanja finalne

vodne dozvole. Vodnom saglasnošću se utvrđuje da je dokumentacija koju je investitor priložio

uz zahtjev za izdavanje vodne saglasnosti u skladu sa Prethodnom vodnom saglasnošću i

propisima o vodama.

Vodna saglasnost se pribavlja u postupku ishođenja dozvola za građenje ili za rekonstrukciju svih

objekata za koje je potrebna i za koje se u prethodnoj fazi izdaje prethodna vodna saglasnost.

Odobrenje za građenje se izdaje po izdatoj vodnoj dozvoli.

c) Vodna dozvola: vodnom dozvolom utvrđuje se namjena, način i uslovi iskorištavanja vode, način

i uslovi ispuštanja otpadnih voda, način i uslovi odlaganja krutog i tečnog otpada i drugi uslovi.

Vodnom dozvolom se utvrđuje da su ispunjeni uslovi određeni vodnom saglašnošću. Vodna

dozvola izdaje se na određeno vrijeme, a najduže na 15 godina. Pravo na korištenje ili upotrebu

vode ili ispuštanje otpadnih voda, stečeno na osnovu vodne dozvole, ne može se prenositi na

drugog investitora.

Institucije/tijela nadležna za izdavanje vodnih akata definirane su članom 139. Zakona o vodama

FBiH. Nadležnosti su podijeljene između federalnih i kantonalnih tijela, odnosno dvije agencije

57 Za izgranju vjetroelektrane također je potrebna Prehodna vodna saglasnost. 58 Član 3, Pravilnik o vodnim aktima FBiH.

31

za upravljanje vodama u FBiH59 (Agencija za vodno područje rijeke Save i Agencija za vodno

područje Jadranskog mora) s jedne strane i kantonalnih ministarstava nadležnih za izdavanje

vodnih akata s druge. Podjela nadležnosti za izdavanje vodnih akata između agencija za

upravljanje vodama u FBiH i nadležnih kantonalnih ministarstava bazira se, između ostalog, i na

kategoriji voda. Agencije za upravljanje vodama su, na primjer, nadležne za izdavanje vodnih

akata koji se odnose na izgradnje HE na velikim rijekama iz kategorije I (na primjer, Bosna,

Neretva, Drina i Una),60 dok su kantonalna ministarstva nadležna za izgradnju HE na rijekama iz

kategorije II (manje rijeke) i instalisane snage do 5 MW.61

Saglasnost na lokaciju: Da bi podnio zahtjev za urbanističku saglasnost, investitor mora pribaviti

pisana odobrenja (saglasnosti) svih korisnika prostora na određenoj lokaciji (korisnici zemljišta i

prostora iznad zemljišta) gdje će se proizvodni objekat graditi. U skladu sa Zakonom o prostornom

planiranju i korištenju zemljišta na nivou FBiH 62 (Zakon o prostornom planiranju), urbanistička

saglasnost sadrži urbanističko-tehničke uslove za konkretnu lokaciju. Ovi uslovi se određuju i

ocjenjuju za svaki slučaj pojedinačno, u zavisnosti od broja korisnika na lokaciji.

Saglasnosti korisnika se u pravilu odnose na saglasnosti koje izdaju telekom kompanije, gasne

kompanije, kompanije za upravljanje javnim cestama, vodovodne i kanalizacione kompanije i druge

komunalne kompanije. Svaki korisnik mora zasebno izdati pisanu saglasnost i, ako je potrebno,

uslove koji moraju biti ispunjeni ako će se proizvodni objekat graditi na lokaciji.

Priključenje na distributivnu mrežu: Prije izdavanja Odobrenja za građenje za proizvodno

postrojenje niskog ili srednjeg napona, investitor mora pribaviti dvije dozvole za priključenje na

distributivnu mrežu: prethodnu elektroenergetsku saglasnost i elektroenergetsku saglasnost.

Prethodna elektroenergetska saglasnost se mora pribaviti na početku postupka ishođenja dozvola i

prije podnošenja zahtjeva za urbanističku saglasnost, a elektroenergetska saglasnost se mora

pribaviti prije početka izgradnje, odnosno prije pribavljanja odobrenja za građenje. Operator

distributivnog sistema (ODS) izdaje obje dozvole na zahtjev investitora na način prikazan na slici 6.

ODS je pravno lice sa licencom za obavljanje djelatnosti distribucije električne energije.63 Trenutno

dvije elektroprivrede imaju licencu za distribuciju električne energije u FBiH – EP BiH i EP HZHB.

Investitor i ODS potpisuju ugovor o priključku na temelju izdate elektroenergetske saglasnosti.

59 Nadležnosti dvije Agencije za upravljanje vodnim područjima su podijeljene prema vodnim područjima. 60 Član 139 (1), Zakon o vodama FBiH. 61 Član 139 (2), Zakon o vodama FBIH. 62 Zakon o prostornom planiranju i korištenju zemljišta na nivou FBiH („Službene novine FBiH“, br. 02/06, 72/07, 32/08, 4/10, 13/10 i 45/10). 63 Član 45, Zakon o električnoj energiji u FBiH („Službene novine FBiH“, br. 66/13).

32

Slika 6: FBiH – Faze u procesu priključenja na mrežu i dozvole koje izdaje ODS

Prethodna elektroenergetska saglasnost: Opštim uslovima za isporuku električne energije (Opšti

uslovi) 64 je propisano da se prethodna elektroenergetska saglasnost izdaje kao potvrda da se

planirani objekat može priključiti na distributivnu mrežu u skladu sa elektroenergetskim prilikama i

važećim planskim dokumentima predviđenim za dato područje. Ovom saglasnošču ODS će također

procijeniti uticaj planiranog proizvodnog objekta na distributivnu mrežu.

Investitor mora podnijeti zahtjev za izdavanje ovog dokumenta koji uključuje sve informacije

potrebne ODS-u da odredi sve aspekte priključenja na distributivnu mrežu, kao što su podaci o

investitoru i objektu, namjeni, snazi i godišnjoj potrošnji električne energije, te spisak trošila, itd. U

roku od 30 dana računajući od dana „uredno podnesenog zahtjeva“ 65 , ODS izdaje prethodnu

elektroenergetsku saglasnost (u slučaju pozitivne odluke) koja sadržava informacije o instalisanoj

snazi, te tehničke i druge opšte uslove za priključenje.

Prethodna elektroenergetska saglasnost izdaje se na period od jedne godine, međutim, ovaj period

može se produžiti za još jednu godinu.

Elektroenergetska saglasnost: Dokumenti koji se prilažu uz zahtjev za izdavanje elektroenergetske

saglasnosti omogućavaju ODS-u da procijeni ekonomske i tehničke aspekte za priključenje. ODS u

ovoj fazi također traži da se pored ostalih dokumenata prilože i odgovarajući dio glavnog projekta ili

izvedbenog projekta.

ODS je obavezan odlučiti po zahtjevu za izdavanje elektroenergetske saglasnosti u roku od 30 dana

računajući od dana uredno podnesenog zahtjeva. Elektroenergetska saglasnost u pravilu sadrži:

64 Opšti uslovi za isporuku električne energije („Službene novine FBiH“, br. 89/14). 65 Član 22, Opšti uslovi, „Rokovi za odlučivanje po zahtjevu“.

33

podatke o podnosiocu, instalisanu snagu, vrstu primarne energije, naponski nivo, tehničke podatke

obračunskog mjernog mjesta, podatke o priključnom mjestu i sl. Rok važenja elektroenergetske

saglasnosti nije ograničen, ali ona utvrđuje obavezujući vremenski okvir tokom kojeg investitor mora

zaključiti ugovor o priključku sa ODS-om.

Ugovor o priključku se temelji na podacima navedenim u elektroenergetskoj saglasnosti i sadrži

sljedeće informacije: podatke o ugovornim stranama, predmet ugovora, tehničke elemente

priključka, vlasništvo nad priključkom, rok za izgradnju priključka, rok za priključenje na distributivnu

mrežu i sl. Investitor također mora uplatiti naknadu za priključenje66, a ODS je obavezan da izgradi

priključak u roku od 30 dana od dana zaključivanja ugovora o priključku. Prema Opštim uslovima,

ODS vrši izgradnju i vlasnik je priključka.

Samo priključenje na distributivnu mrežu vrši se po okončanju radova na unutrašnjosti objekta i

izgradnji priključka.

Okolišna dozvola: okolišna dozvola predstavlja nužan preduslov za izdavanje urbanističke

saglasnosti za sva proizvodna postrojenja za koja je obavezna procjena uticaja na okoliš.67 Na slici 7.

je prikazano u kojoj se fazi postupka ishođenja dozvola izdaje okolišna dozvola u FBiH:

Slika 7: FBiH – Izdavanje Okolišne dozvole

Pravilnik o pogonima i postrojenjima FBiH, kojim je uređena obaveza za procjenu uticaja na okoliš,68

definira vrste proizvodnih i drugih energetskih infrastrukturnih objekata za koje je obavezna

procjena uticaja na okoliš. Pored utvrđivanja vrsta pogona i postrojenja za koje je obavezna procjena

66 Naknada za priključenje utvrđuje se u skladu sa metodologijom propisanom Pravilnikom o metodologiji za

izračunavanje naknada za priključenje i definisanje rokova i uslova za priključak na distributivnu mrežu („Službene novine

FBiH“, br. 89/14), odobrila Regulatorna komisija za energiju u FBiH (FERK). 67 Član 54, Zakon o zaštiti okoliša FBiH („Službene novine FBiH“, br. 33/03 i 38/09). 68 Pravilnik o pogonima i postrojenjima za koje je obavezna procjena uticaja na okoliš i pogonima i postrojenjima koji mogu biti izgrađeni i pušteni u rad samo ako imaju okolišnu dozvolu („Službene novine FBiH“, br. 19/04).

34

uticaja na okoliš i shodno tome ne mogu biti izgrađeni bez okolišne dozvole, Pravilnik o pogonima i

postrojenjima FBiH utvrđuje nadležnost FBiH u izdavanju okolišne dozvole za određene kategorije

projekata, uključujući one u energetskom sektoru. U skladu sa članom 4(a) Pravilnika o pogonima i

postrojenjima FBiH, procjena uticaja na okoliš je obavezna za:

„3. Termoelektrane i ostala postrojenja sa sagorijevanjem sa toplotnim izlazom od 50 MW i više,

4. Pogoni za proizvodnju hidroelektrične energije sa izlazom većim od 5 MW za pojedinačne

pogone ili više od 2 MW za nekoliko pogona koja slijede jedno drugo na rastojanju manjem od 2

km,

5. Izgradnja nadzemnih električnih vodova sa voltažom od:

-110 kV ukoliko su dio prenosnog sistema,

-220 kV i više“.

Nakon provođenja procjene uticaja na okoliš, Ministarstvo okoliša i turizma FBiH izdaje okolišnu

dozvolu za proizvodna postrojenja i druge energetske objekte navedene u članu 4(a).

Pravilnik o pogonima i postrojenjima također definira i drugu grupu pogona i postrojenja iz

energetskog sektora za koju Ministrastvo okoliša i turizma FBiH ima nadležnost da izdaje okolišnu

dozvolu nakon što u svakom pojedinačnom slučaju provjeri da li je obavezna izrada procjene uticaja

na okoliš. U članu 6. navedena su sljedeća proizvodna postrojenja koja spadaju u ovu kategoriju:

„4. Postrojenja za iskorištavanje pogonske snage vjetra za proizvodnju energije (vjetrenjače)

sa proizvodnim kapacitetom od 2 MW ili 4 konvertera,

5. Postrojenja za proizvodnju hidroelektrične energije sa izlazom električne energije većim

od 1 MW“.

Postupak pribavljanja okolišne dozvole za izgradnju hidroelektrane instalisane snage do 1 MW na

teritoriji FBiH sastoji se od sljedećih koraka: i) Ministrastvo okoliša FBiH provodi prethodnu procjenu

s ciljem utvrđivanja da li je procjena uticaja na okoliš potrebna;69 i ii) ukoliko Ministarstvo okoliša

FBiH odluči da je procjena uticaja na okoliš potrebna, onda je investitor dužan završiti procjenu

uticaja na okoliš u roku od šest mjeseci od dana izdavanja mišljenja Ministarstva.

Članovi 12-19. Pravilnika o pogonima i postrojenjima definiraju sadržaj procjene uticaja na okoliš.

Spisak pravnih lica ovalštenih za izradu procjene uticaja na okoliš nalazi se na internet stranici

Ministrastva. Ministarstvo okoliša FBiH rukovodi procesom javnih rasprava vezano za procjenu

uticaja na okoliš, s tim da se javne rasprave održavaju na lokaciji koja je najbliža predloženom mjestu

izgradnje.

69 Poglavlje IV, član 20. Pravilnika o pogonima i postrojenjima FBiH utvrđuje kriterije za procjenu uticaja na okoliš.

35

Investitor koji traži izdavanje okolišne dozvole prije toga mora pribaviti prethodnu vodnu saglasnost.

Odluka Ministarstva okoliša vezano za okolišnu dozvolu je konačni upravni akt što znači da nije

dozvoljeno podnošenje žalbe drugostepenom upravnom tijelu. Međutim, nezadovoljna strana može

pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u FBiH. Rok važenja okolišne dozvole je pet (5)

godina. Sudski postupci vezano za pitanja okoliša još uvijek predstavljaju rijetkost, premda je bilo

nekoliko „žustrih javnih rasprava“.

Neki kantoni u FBiH imaju kantonalne zakone o zaštiti okoliša. Član 2. Pravilnika o pogonima i

postrojenjima propisuje da za pogone i postrojenja za koje nije potrebna procjena uticaja na okoliš,

za pogone i postrojenja ispod pragova utvrđenih ovim pravilnikom i pogone i postrojenja koji nisu

navedeni u ovom pravilniku okolišnu dozvolu izdaje nadležno kantonalno ministarstvo.

Urbanistička saglasnost: urbanistička saglasnost predstavlja jednu od najvažnijih (ključnih) dozvola

u postupku ishođenja dozvola za izgradnju proizvodnog postrojenja. Izdavanjem urbanističke

saglasnosti, nadležni organ na odgovarajućem nivou vlasti (federalni, kantonalni, opštinski)

potvrđuje da je izgradnja datog pogona ili postrojenja u skladu sa prostorno-planskim dokumentima

i drugim uslovima za to područje (lokaciju), kao i sa drugim relevantim zakonima i propisima. 70

Prilikom podnošenja zahtjeva za urbanističku saglasnost, investitor je dužan priložiti idejni projekat,

kao i prethodno pribavljene dozvole.

Član 40. Zakona o prostornom planiranju i korištenju zemljišta na nivou FBiH (Zakon o prostornom

planiranju FBiH) utvrđuje nadležnost Ministarstva prostornog uređenja FBiH za izdavanje

urbanističke saglasnosti. Ministarstvo prostornog uređenja FBiH nadležno je za izdavanje

urbanističke saglasnosti za izgradnju:

„1.) građevina i zahvata koji se odvijaju na teritoriju dvaju ili više kantona;

2.) građevina i zahvata od značaja za Federaciju na prostorima i područjima od značaja za

Federaciju;

3.) na međudržavnoj granici;

4.) slobodnih zona;

5.) građevina i vršenja djelatnosti i zahvata koji mogu u znatnoj mjeri uticati na okoliš, život i zdravlje

ljudi Federacije i šire;

6.) građevina i zahvata od značaja za Federaciju;

7.) građevina i zahvata na prostorima u granicama nacionalnih spomenika“

Član 40. također propisuje da je Ministarstvo prostornog uređenja dužno pribaviti mišljenje

kantonalnih vlasti prije izdavanja urbanističke saglasnosti.

70 Zakon o prostornom planiranju i korištenju zemljišta na nivou FBiH.

36

Kantoni (kantonalne i/ili opštinske vlasti) nadležni su za izdavanje urbanističke saglasnosti za

proizvodna postrojenja koja nisu navedena u članu 40. Zakona o prostornom planiranju i korištenju

zemljišta na nivou FBiH, te je taj postupak propisan kantonalnim zakonima o prostornom uređenju

i gradnji.

Urbanistička saglasnost utvrđuje urbanističke i tehničke uslove za određeno proizvodno postrojenje

koje investitor mora ispuniti, uključujući uslove i odredbe navedene u ranije pribavljenim

dozvolama, kao što su prethodna vodna saglasnost, okolišna dozvola, prethodna elektroenergetska

saglasnost, saglasnost na lokaciju i načelna saglasnost za priključenje. Zakon o prostornom

planiranju na nivou FBiH i kantonalni zakoni o prostornom uređenju i gradnji dopuštaju nadležnim

organima da traže dostavljanje dodatne dokumentacije, ukoliko je potrebno. Zakon o prostornom

planiranju na nivou FBiH navodi da ministarstvo može zahtijevati „i druge priloge u zavisnosti od

složenosti građenja“.71

Urbanistička saglasnost važi godinu dana u kom roku se mora podnijeti zahtjev za odobrenje za

građenje.

Odobravanje projektne dokumentacije – Usklađenost za Zakonom o električnoj energiji u FBiH:

Ovo je novi korak u postupku ishođenja dozvola za izgradnju proizvodnih postrojenja koji je uveden

Zakonom o električnoj energiji u FBiH 72 usvojenim 2013. godine. Član 101, stav 2. Zakona o

električnoj energiji u FBiH navodi da je investitor dužan pribaviti odobrenje projektne dokumentacije

od Ministarstva energije, rudarstva i industrije FBiH (FMERI) u smislu njene usklađenosti sa Zakonom

o električnoj energiji i drugim propisima. Investitor vrši izmjene i dorađuje projektnu dokumentaciju

tokom cijelog postupka ishođenja dozvola.73 U ovoj fazi postupka projektna dokumentacija ima

formu glavnog projekta. Neophodno je dobiti odobrenje od FMERI na projektnu dokumentaciju,

odnosno glavni projekat, prije podnošenja zahtjeva za odobrenje za građenje organima vlasti koji su

nadležni za odlučivanje po zahtjevu za odobrenje za građenje.

Na primjer, pregled projektne dokumentacije (glavnog projekta) za izgradnju proizvodnog

postrojenja obuhvata sljedeće provjere:

„a) usklađenost projektne dokumentacije sa zakonskim, podzakonskim, tehničkim i drugim

propisima, standardima, tehničkim normativima i preporukama koji uređuju oblast građenje

elektroenergetskih objekata od značaja za Federaciju Bosne i Hercegovine;

b) kompleksnost projektne dokumentacije;

c) tehnička kontrola (revizija);

71 Član 39, stav 2. Zakona o prostornom planiranju i korištenju zemljišta na nivou FBiH. 72 Zakon o električnoj energiji u FBiH („Službene novine FBiH“, br. 66/13). 73 Postoji nekoliko faza u pripremi projektne dokumentacije: 1) idejni projekat koji je neophodan za podnošenje zahtjeva za urbanističku saglasnost; 2) glavni projekat koji je neophodan za podnošenje zahtjeva za odobrenje za građenje; 3) projekat izvedenog stanja koji je neophodan za podnošenje zahtjeva za odobrenje za upotrebu.

37

d) procedura izrade projektne dokumentacije.“74

Za nove proizvodne elektroenergetske objekte, koji kao primarni energent koriste obnovljivu

energiju, prilikom pregleda vrši se provjera usklađenosti sa Akcionim planom korištenja obnovljivih

izvora energije u Federaciji Bosne i Hercegovine (Akcioni plan za OIE),75 koji je Ministarstvo energije,

rudarstva i industrije FBiH donijelo u maju 2014. godine.

Energetska dozvola: Energetsku dozvolu Zakon o električnoj energiji u FBiH definira kao upravni akt

koji izdaje FMERI u postupku prikupljanja dozvola i čije izdavanje prethodi izgradnji i/ili rekonstrukciji

proizvodnih objekata. Zakon o električnoj energiji u FBiH utvrđuje nadležnost FMERI za izdavanje

energetske dozvole za sve proizvodne objekte, uključujući one koji su u kantonalnoj nadležnosti.

Član 78(3) Zakona o električnoj energiji u FBiH propisuje da izgradnja novih i rekonstrukcija

postojećih objekata za proizvodnju električne energije iz nadležnosti Federacije BiH obuhvata:

„1) hidroenergetski objekti instalisane snage iznad 5 MW i za nekoliko hidroenergetskih

objekata instalisane snage veće od po 2 MW, koji slijede jedan iza drugog na rastojanju od 2

km;

2) termoelektrane i ostala postrojenja sa sagorijevanjem sa toplotnim izlazom od 50 MWt i

više;

3) postrojenja za iskorištavanje pogonske snage vjetra instalisane snage od 2 MW i više;

4) postrojenja za iskorištavanje energije suncaa instalisane snage od 1 MW i više;

5) ostale elektrane instalisane snage 5 MW i više“.

U članu 78. se također navodi da za proizvodne objekte iz stava (3) a čija je instalisana snaga jednaka

ili viša od 30 MW, energetsku dozvolu izdaje FMERI uz prethodnu pribavljenu saglasnost Vlade

Federacije i Parlamenta Federacije. Međutim, za proizvodne objekte čija je instalisana snaga manja

od 30 MW, energetsku dozvolu izdaje FMERI uz prethodno pribavljenu saglasnost samo Vlade

Federacije.

Uredba o postupku, kriterijima, formi i sadržaju zahtjeva za izdavanje energetske dozvole za

izgradnju novih i rekonstrukciju postojećih proizvodnih postrojenja (Uredba o energetskoj dozvoli

FBiH)76 uređuje sva pitanja koja se odnose na izdavanje energetske dozvole, uključujući i rokove za

njeno izdavanje i proces javnih rasprava. Član 22(1) Uredbe o energetskoj dozvoli FBiH propisuje da

FMERI donosi rješenje o svakom podnesenom zahtjevu u roku od tri (3) mjeseca od dana kada je

podnosilac zahtjeva obavješten da je zahtjev kompletiran, osim u slučaju kada FMERI ocjeni

potrebnim i odluči da period razmatranja produži za još dva (2) mjeseca. Član 23. Uredbe o

74 Član 5(1), Pravilnik o pregledu i usklađenosti projektne dokumentacije FBiH („Službene novine FBiH“, br. 66/13). 75 http://operatoroieiek.ba/wp-content/uploads/2014/07/APOEF.pdf. 76 Uredba o postupku, kriterijima, formi i sadržaju zahtjeva za izdavanje energetske dozvole za izgradnju novih i rekonstrukciju postojećih proizvodnih postrojenja („Službene novine FBiH“, br. 27/14).

http://operatoroieiek.ba/wp-content/uploads/2014/07/APOEF.pdf

38

energetskoj dozvoli FBiH definira pitanja koja se odnose ne pripremu nacrta energetske dozvole,

obavještavanje javnosti i prikupljanje komentara.

FMERI izdaje dozvolu u formi certifikata koji se sastoji od energetske dozvole i uslova za njeno

izdavanje. Rok važenja energetske dozvole ne može biti duži od pet (5) godina.

Odobrenje za građenje: investitor može podnijeti zahtjev za izdavanje odobrenja za građenje nakon

što pribavi urbanističku saglasnost, vodnu saglasnost, energetsku dozvolu, elektroenergetsku

saglasnost i nakon što pripremi glavni projekat za izgradnju energetskog postrojenja. Odobrenje za

građenje, uz urbanističku saglasnost, je jedna od najvažnijih dozvola u postupku ishođenja dozvola.

Pored gore navedene dokumentacije, riješeni imovinsko-pravni odnosi na nekretnini na kojoj se

namjerava graditi predstavljaju jedan od preduslova za dobijanje odobrenja za građenje.

U pravilu, organi koji su izdali urbanističku saglasnost u prethodnoj fazi postupka ishođenja dozvola

nadležni su i za izdavanje odobrenja za građenje, kao i za izdavanje odobrenja za upotrebu u fazi

koja slijedi. Shodno tome, Ministarstvo prostornog uređenja FBiH nadležno je da odlučuje po

zahtjevima za odobrenje za građenje proizvodnih objekata navedenih u članu 40(1) Zakona o

prostornom planiranju, 77 dok su nadležna kantonalna ministarstva nadležna da odlučuju po

zahtjevima za odobrenje za građenje za objekte utvrđene kantonalnim zakonima.

Nadležno tijelo za izdavanje odobrenja za građenje (federalno/kantonalno) dužno je utvrditi da li je

glavni projekat pripremljen u skladu sa uslovima definiranim prethodno izdatom urbanističkom

saglasnošću za taj objekat. Odobrenje za građenje prestaje da važi ako građevinski radovi ne počnu

u roku od godinu dana od dana pravosnažnosti odobrenja za građenje. Izuzetno, važenje odobrenja

za građenje može se produžiti za još godinu ako za to postoje opravdani razlozi.

Kada je riječ o izgradnji proizvodnih objekata, naročito većih hidroelektrana i termoelektrana,

investitori obično u fazama pristupaju izgradnji takvih objekata prvo gradeći jedan dio objekta, a

nakon toga i ostale. U takvom slučaju, investitor mora podnijeti zahtjev za načelno odobrenje za

građenje složene građevine. Takvo odobrenje je propisano članom 61. Zakona o prostornom

planiranju FBiH i moguće ga je izdati za jednu ili više građevina koje su dio planirane složene

građevine. Načelnim odobrenjem za građenje određuju se dijelovi „složene građevine“,

funkcionalne i/ili tehnološke veze između dijelova složene građevine, te redoslijed izdavanja

77 Član 40(1), Zakon o prostornom planiranju FBiH: „1.) građevina i zahvata koji se odvijaju na teritoriju dvaju ili više

kantona; 2.) građevina i zahvata od značaja za Federaciju na prostorima i područjima od značaja za Federaciju; 3.) na

međudržavnoj granici; 4.) slobodnih zona; 5.) građevina i vršenja djelatnosti i zahvata koji mogu u znatnoj mjeri uticati

na okoliš, život i zdravlje ljudi Federacije i šire; 6.) građevina i zahvata o interesa i značaja za Federaciju; 7.) građevina i

zahvata na području nacionalnih spomenika“.

39

pojedinačnih odobrenja za građenje. Prije podnošenja zahtjeva za načelno odobrenje za građenje

složene građevine, neophodno je pribaviti urbanističku saglasnost za cijelu složenu građevinu.

Odobrenje za upotrebu: Izgrađeno proizvodno postrojenje ili njegov dio koji predstavlja

ekonomsko-tehničku cjelinu, koja se kao takva može samostalno koristiti, može se početi koristiti,

odnosno staviti u pogon, nakon što investitor pribavi odobrenje za upotrebu. Uz zahtjev za izdavanje

odobrenja za upotrebu podnosi se prethodno pribavljeno odobrenje za građenje. odobrenje za

upotrebu izdaje se nakon izvršenog tehničkog pregleda. Nadležni organi dužni su u roku od 30 dana

od dana prijema zahtjeva izvršiti tehnički pregled.78

Građevina za koju nije izdato odobrenje za građenje i odobrenje za upotrebu ne može se upisati u

zemljišne knjige.

Dozvola za proizvodnju električne energije: Za obavljanje djelatnosti na tržištu električne energije

po okončanju izgradnje proizvodnog objekta, investitor prvo mora pribaviti dozvolu Regulatorne

komisije za energiju u FBiH (FERK). Pravilnikom za izdavanje dozvola – licenci, 79 koji je donio FERK,

propisane su procedure podnošenja zahtjeva za dozvole, kriteriji, uslovi i sadržaj dozvola.

Investitor koji namjerava obavljati djelatnost proizvodnje električne energije mora podnijeti

Regulatornoj komisiji za energiju u FBiH zahtjev za izdavanje dozvole. FERK je nadležan za izdavanje

dozvole za proizvodnju električne energije. Zahtjev se mora podnijeti u propisanom obliku, zajedno

sa nizom drugih dokumenata, odobrenja i dozvola navedenih u članovima 22. i 23. Pravilnika za

izdavanje dozvola. Neki od dokumenata koji je potrebno priložiti su: vodna dozvola, okolišna

dozvola, ugovor o koncesiji (ako je potrebno), elektroenergetska saglasnost i odobrenje za

upotrebu.

Odluka o izdavanju dozvole donosi se u roku od 60 dana od dana podnošenja kompletnog zahtjeva

i period važenja dozvole je 30 godina. Dozvola, između ostalog, sadrži identifikacione podatke

imaoca dozvole, registarski broj, kod koji predstavlja identifikaciju imaoca dozvole na tržištu

električne energije i period važenja.

Sistem podsticaja za proizvodnju i kupovinu električne energije iz obnovljivih izvora energije i

efikasne kogeneracije: S ciljem podsticanja proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora

energije i u efikasnoj kogeneraciji, Zakonom o korištenju obnovljivih izvora energije i efikasne

kogeneracije FBiH 80 (Zakon o OIE) i pratećim propisima uspostavljen je sistem podsticaja za

proizvodnju i kupovinu električne energije iz obnovljivih izvora energije.

78 Član 68, Zakon o prostornom planiranju FBiH. 79 Pravilnik za izdavanje dozvola („Službene novine FBiH“, br. 43/14). 80 Zakon o korištenju obnovljivih izvora energije i efikasne kogeneracije („Službene novine FBiH“, br. 70/13 i 05/14).

40

U suštini, svi korisnici električne energije (potrošači) u FBiH obavezni su da plaćaju naknadu za

proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora kao podsticaj za proizvodnju iz obnovljivih

izvora, a određeni proizvođači električne energije iz obnovljivih izvora imaju pravo na garantovane

otkupne cijene81 za period utvrđen ugovorom koji su zaključili sa Operatorom za obnovljive izvore

energije i efikasnu kogeneraciju (Operator).82

Uredba o podsticanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora energije i efikasne

kogeneracije i određivanju naknada za podsticanje (Uredba o podsticajima),83 koju je donijela Vlada

FBiH, utvrđuje metodologiju za određivanje naknade za podsticanje i kriterije za sticanje statusa

privilegovanog proizvođača. Kriteriji se baziraju na instalisanoj snazi, kao i vrsti i/ili tehnologiji koja

se koristi za proizvodnji (npr, solarna energija, vjetar, biogas).

Operator: Operator djeluje kao neprofitno lice s ciljem stvaranja institucionalne strukture za

operacionalizaciju sistema podsticaja proizvodnje i otkupa električne energije iz postrojenja koja

koriste obnovljive izvore energije i efikasnu kogeneraciju.

U članu 10. Zakona o OIE navedene su nadležnosti Operatora. Neke od tih nadležnosti su: vodi

evidencije o ukupnoj električnoj energiji proizvedenoj iz OIE, zaključuje predugovore i ugovore sa

različitim kategorijama proizvođača iz OIE, izrađuje analize i planira prouzvodnju iz OIE, vodi registar

projekata, sudjeluje u predlaganju pravila o balansiranju sistema u saradnji sa Nezavisnim

operatorom sistema (NOS) i slično.

Sjedište Operatora je u Mostaru, a rad i poslovanje Operatora regulišu i nadziru FMERI i FERK.

Podsticana proizvodnja iz obnovljivih izvora energije i efikasne kogeneracije: Investitor koji gradi

proizvodno postrojenja na obnovljive izvore energije ili postrojenje efikasne kogeneracije i želi

ostvariti podsticaj za ovu vrstu proizvodnje električne energije u FBiH mora poduzeti nekoliko

dodatnih koraka u postupku ishođenja dozvola da bi stekao status privilegovanog proizvođača. Ovaj

status je zadnji dokument (potvrda) koji Operator izdaje i koji investitoru osigurava pravo na

podsticanu proizvodnju, odnosno pravo da prodaje ukupnu proizvedenu električnu energiju po

garatnovanim otkupnim cijenama tokom utvrđenog vremenskog perioda. Međutim, prije nego

dodje u ovu finalnu fazu, investitor mora steći različite statuse tokom prethodnih koraka u ovom

procesu. Paralelno sa sticanjem statusa privilegovanog proizvođača, investitor također mora upisati

projekat u registar projekata.

81 Garantovana otkupna cijena omogućava višu (podsticajnu) cijenu proizvođačima iz obnovljivih izvora energije za električnu energiju koju isporučuju u mrežu. 82 Operator je uspostavljen u skladu sa članom 9. Zakona o OIE FBiH i Odlukom o osnivanju Operatora za obnovljive izvore energije i efikasnu kogeneraciju („Službene novine FBiH“, br. 90/13 i 96/14). 83 Uredba o podsticanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora energije i efikasne kogeneracije i određivanju naknada za podsticanje („Službene novine FBiH“, br. 48/14).

41

Na slici 8. prikazani su koraci koje je potrebno poduzeti za ostvarivanje podsticaja za proizvodnju iz

obnovljivih izvora energije i efikasne kogeneracije, kao i slijed aktivnosti (faze) u registraciji projekta

u odnosu na pribavljanje ključnih dozvola u postupku ishođenja dozvola u FBiH. Svaki od koraka u

ovom procesu dodatno je pojašnjen u tekstu koji slijedi:

Slika 8: FBiH- Koraci za ostvarivanje podsticaja i faze u registraciji za OIE

Koraci na ostvarivanju podsticaja:

Sticanje statusa potencijalnog privilegovanog proizvođača

Po pribavljanju energetske dozvole, investitor može podnijeti zahtjev za sticanje statusa

potencijalnog privilegovanog proizvođača, 84 koji dodjeljuje Operator. Status potencijalnog

privilegovanog proizvođača i/ili privilegovanog proizvođača moguće je dobiti samo ako se

proizvodno postrojenja na obnovljive izvore energije svojom instalisanom snagom uklapa u

dinamičku (propisanu) kvotu na raspolaganju za tu konkretnu vrstu elektrane. Dinamička kvota je

maksimalni nivo instalisane snage privilegovanih proizvođača čija se proizvodnja podstiče i utvrđuje

84 Član 23, Zakon o OIE FBiH.

42

se za svaki primarni izvor energije Akcionim planom za korištenje obnovljivih izvora energije (Akcioni

plan).85 Zakon o OIE propisuje da se dinamičke kvote popunjavaju onim redoslijedom kojim su

projekti za izgradnju postrojenja za proizvodnju OIE upisani u registar projekata. Sticanje statusa

potencijalno privilegovanog proizvođača je preduslov za predugovor o otkupu električne energije.

Prema Zakonu o OIE, potencijalni privilegovani proizvođač znači investitor koji je dobio status

rješenjem Operatora i koji stiče pravo da sa Operatorom zaključi predugovor za otkup električne

energije.

Investitor će u zahtjevu dostaviti podatke o lokaciji postrojenja, instalisanoj snazi, tehničkim

karakteristikama, izvoru primarne energije za proizvodnju električne energije i vremenskim

rokovima za izgradnju postrojenja i priključenje na mrežu. Operator je dužan donijeti odluku o

zahtjevu u roku od 30 dana od dana njegovog podnošenja.

Predugovor za otkup električne energije

Ukoliko Operator investitoru odobri status potencijalnog privilegovanog proizvođača, tada

zaključuje s njim predugovor za otkup električne energije86 po važećim garantovanim otkupnim

cijenama. Predugovor predstavlja garanciju investitoru da će, ukoliko postrojenje izgradi u

predviđenom roku i u skladu sa propisima, imati pravo na sticanje statusa privilegovanog

proizvođača. Predugovor sadrži odredbe vezane za garantovanu otkupnu cijenu, period trajanja

predugovora, maksimalno dozvoljeno vrijeme izgradnje postrojenja, obaveze potencijalnog

privilegovanog proizvođača vezano za priključenje postrojenja na mrežu, tehničke podatke o

postrojenju i planiranoj proizvodnji. Ukoliko investitor ne završi izgradnju postrojenja i priključenje

na elektroenergetsku mrežu u vremenu naznačenom u predugovoru, predugovor se automatski

raskida i investitor gubi status potencijalnog privilegovanog proizvođača.

Predugovor je ključan dokument koji banke traže za odobravanje kredita za izgradnju elektrane i

stoga predstavlja izuzetno važan korak za investitore.

Status kvalifikovanog proizvođača

„Kvalifikovani proizvođač“ je status koji je neophodno ostvariti prije podnošenja zahtjeva za

odobravanje statusa privilegovanog proizvođača. Akcioni plan sadržava dvije tabele – tabelu 10.a. i

tabelu 10.b. Tabelom 10.b. propisane su kvote za ukupnu podsticanu proizvodnju iz OIE predviđenu

za FBiH do 2020. godine (44% ukupne proizvodnje električne energije), čime se garantuje obavezan

otkup po trenutno važećim garantovanim otkupnim cijenama. Međutim, tabela 10.a. propisuju

kvote za proizvodnju iz svih izvora obnovljive energije. Te kvote također pružaju podsticaje za

85 http://operatoroieiek.ba/wp-content/uploads/2014/07/APOEF.pdf. 86 Član 26, Zakon o OIE FBiH.

http://operatoroieiek.ba/wp-content/uploads/2014/07/APOEF.pdf

43

proizvodnju iz OIE, izuzev za velike hidroelektrane instalisane snage preko 10 MW, ali po nižoj cijeni

od trenutno važećih garantovanih otkupnih cijena. Status kvalifikovanog proizvođača potvrđuje da

proizvođač proizvodi električnu energiju koristeći otpad ili OIE na ekonomski primjeren način,

uključujući kombinirani ciklus proizvodnje toplotne i električne energije. Ovaj status se stiče na

osnovu rješenja FERK-a.87 Da bi stekao status kvalifikovanog proizvođača, investitor prvo mora

pribaviti dozvolu za proizvodnju električne energije, koju također izdaje FERK. Status kvalifikovanog

proizvođača ističe istovremeno sa dozvolom za proizvodnju električne energije. Uz zahtjev za

odobravanje statusa kvalifikovanog proizvođača, investitor mora priložiti vodnu dozvolu, okolišnu

dozvolu i odobrenje za upotrebu.

Status kvalifikovanog proizvođača pruža sljedeće pogodnosti:

1) Prednost isporuke proizvedene električne energije – prednost u dispečiranju i prednost

isporuke električne energije u mrežu proizvedene u postrojenjima čija je instalisana snaga

manja od 150 kW, bez prijavljivanja dnevnog rasporeda operatoru mreže;

2) Pravo na garanciju porijekla električne energije – upravni akti koji izdaje Operator i kojim se

potvrđuje da je dati udio ili količina električne energije proizvedena u postrojenju

korištenjem OIE i kogeneracije;

3) Otkup električne energije po referentnoj cijeni – otkup električne energije po referentnoj

cijeni88 vrši se od kvalifikovanog kupca koji nije stekao status privilegovanog proizvođača,

kao i kvalifikovanog proizvođača kojem je istekao status privilegovanog proizvođača, ukoliko

je njegova proizvodnja uvrštena u obavezujuće kvote propisane tabelom 10.a. Akcionog

plana. 89 Referentna cijena utvrđuje se prema metodologiji propisanoj Pravilnikom o

metodologiji za utvrđivanje referentne cijene električne energije (Pravilnik o referentnoj

cijeni),90 koji je usvojio FERK.

Status privilegovanog proizvođača

Nakon što mu FERK odobri status kvalifikovanog proizvođača, investitor može Operatoru podnijeti

zahtjev za odobravanje statusa privilegovanog proizvođača. Niti jedan proizvođač ne može steći

status privilegovanog proizvođača bez prethodno sticanja statusa kvalifikovanog proizvođača od

87 Postupak uređen Pravilnikom o sticanju statusa kvalifikovanog proizvođača električne energije („Službene novine FBiH“, br. 53/14). 88 Referentna cijena je cijena električne energije koja je niža od garantovane otkupne cijene, ali viša od cijene električne energije koja nije proizvedena iz OIE. 89 Kvalifikovani proizvođač neće steći status privilegovanog proizvođača ukoliko kvote za konkretno tu vrstu i veličinu postrojenja nisu raspoložive, ukoliko je status kvalifikovanog proizvođača istekao, ili ako se ta vrsta proizvodnje ne podstiče garantovanim otkupnim cijenama, kao što je proizvodnja velikih hidroelektrana instalisane snage preko 10 MW. 90 Pravilnik o metodologiji za utvrđivanje referentne cijene električne energije („Službene novine FBiH“, br. 50/14).

44

FERK-a. Operator može dodijeliti status privilegovanog proizvođača električne energije investitoru

koji proizvodi električnu energiju iz sljedećih vrsta elektrana:

a) Hidroelektrane instalisane snage do 10MW

b) Vjetroelektrane

c) Solarne elektrane instalisane snage do i uključujući 1MW

d) Geotermalne elektrane instalisane snage do i uključujući 10MW

e) Elektrane na biomasu instalisane snage do i uključujući 10MW

f) Elektrane na biogas instalisane snage do i uključujući 1 MW

g) Elektrane koje koriste komunalni otpad instalisane snage do i uključujući 5MW

h) Kogeneracijske elektrane instalisane snage do i uključujući 5MWe91

Nakon odobravanja statusa privilegovanog proizvođača, Operator sa investitorom zaključuje Ugovor

o otkupu električne energije po garantovanoj otkupnoj cijeni.

Pored pogodnosti koje se stiču statusom kvalifikovanog proizvođača, statusom privilegovanog

proizvođača investitor stiče pravo da prodaje ukupne količine proizvedne električne energije po

garantovanoj otkupnoj cijeni tokom unaprijed utvrđenog perioda.

Garantovana otkupna cijena je cijena koja se plaća privilegovanom proizvođaču električne energije

iz OIE za vrijeme trajanja ugovora o otkupu električne energije. Ova cijena se utvrđuje prema

metodologiji propisanoj Pravilnikom o metodologiji i načinu utvrđivanja garantovanih otkupnih

cijena električne energije iz postrojenja za korištenje obnovljivih izvora energije i efikasne

kogeneracije FERK-a.92 Garantovana otkupna cijena jednaka je referentnoj cijeni pomonoženoj sa

tarifnim koeficijentom. Tarifni koeficijent je brojčana vrijednost pridružena svakoj grupi i tipu

postrojenja za proizvodnju električne energije iz OIE i usklađuje se jednom u 18 mjeseci.

Ugovor o otkupu električne energije

Na temelju ugovora o otkupu električne energije, privilegovani proizvođač ostvaruje pravo prodaje

električne energije po garantovanim cijenama tokom perioda od 12 godina. Ugovorom se definiše

garantovana otkupna cijena, period trajanja ugovora, tehnički podaci o postrojenju i podaci o

planiranoj proizvodnji električne energije.

91 Pravilnik o metodologiji o načinu utvrđivanja garantovanih otkupnih cijena električne energije iz postrojenja za korištenje obnovljivih izvora energije i efikasne kogeneracije („Službene novine Federacije BiH“, broj 50/14). 92 Pravilnik o metodologiji o načinu utvrđivanja garantovanih otkupnih cijena električne energije iz postrojenja za korištenje obnovljivih izvora energije i efikasne kogeneracije.

45

Registar projekata: Zakonom o OIE propisano je da svi projekti koji koristi energiju iz OIE i efikasne

kogeneracije moraju biti upisani u registar projekata (Registar). Postupak održavanja i ažuriranja

Registra definirana je Uputstvom o vođenju i ažuriranju registra projekata OIEIK (Uputstvo).93

Operator vodi Registar za projekte u sljedećim fazama:

1. Projekti u fazi ispitivanja

Upis projekata u fazi ispitivanja je obavezan kada investitor vrši ispitivanja potencijala obnovljive

energije na određenoj lokaciji.94 Upis nije neophodan ukoliko se ne vrši ispitivanje potencijala.

2. Projekti u izgradnji

Uz zahtjev za upis projekta u izgradnji investitor je dužan priložiti važeću urbanističku saglasnost,

energetsku dozvolu i odobrenje za građenje.

3. Izgrađena i priključena postrojenja

Uz zahtjev za upis izgrađenog i priključenog postrojenja investitor je dužan priložiti i odobrenje

za upotrebu.

4. Napušteni projekti

Napušteni projekti se također moraju upisati u Registar; uz zahtjev, investitor je dužan priložiti

pismenu odluku o napuštanju projekta.

Operator za svaku od navedenih faza izdaje potvrdu o upisu u Registar, koja sadrži trajanje upisa.

Nakon što projekat stupi u sljedeću fazu u Registru, prethodni upis se briše, tako da projekat u

jednom trenutku može biti upisan samo po jednom osnovu. Upis projekata, u svim fazama,

predstavlja zakonsku obavezu za sve vidove obnovljivih izvora, uključujući hidroelektrane,

vjetroelektrane, elektrane na biomasu, solarne elektrane i ostalo. Registar je javni dokument i

dostupan je na internet stranici Operatora.95

Korak 4. - Obezbjeđivanje zemljišta ili prava na korištenje zemljišta: Prije početka izgradnje

proizvodnog postrojenja, investitor mora riješiti sve imovinsko-pravne odnose na nekretnini na kojoj

se namjerava graditi. To znači da investitor mora ostvariti vlasništvo nad zemljištem ili steći pravo

na korištenje zemljišta na kojem namjerava graditi.96 Ukoliko investitor ne može postići dogovor sa

vlasnicima, nekretninu ipak može steći kroz proces eksproprijacije.

93 Uputstvo o vođenju i ažuriranju registra projekata OIEiK („Službene novine FBiH“, br. 80/14). 94 Član 7. Uputstva. 95 http://operatoroieiek.ba/bs/registar-projekata/. 96 Prema Zakonu o stvarnim pravima („Službene novine FBiH“; br. 66/13 and 100/13), „pravo građenja“ daje ovlast svom nosiocu da gradi zgradu na tuđem zemljištu i da unatoč tome bude vlasnik izgrađenog objekta. Zauzvrat se vlasniku zemljišta plaća naknada. Pravo građenja je kao pravni institut još uvijek relativno novo u pravnom sistemu FBiH.

http://operatoroieiek.ba/bs/registar-projekata/

46

Prema Zakonu o eksproprijaciji FBiH,97 nadležna tijela mogu preuzeti nekretninu bez saglasnosti

vlasnika radi korištenja u javne svrhe.98 Eksproprijacija nekretnine može biti potpuna ili djelomična

u svrhe propisane Zakonom o eksproprijaciji i „... kada se ocijeni da će se korištenjem nekretnine za

koju se namjerava predložiti eksproprijacija u novoj namjeni postići veća korist od one koja se

postizala korištenjem te nekretnine na dosadašnji način“.99 Eksproprijacija nekretnine se vrši za

potrebe vlasti ili za potrebe treće strane koja ima obavezu namijeniti je u javne svrhe.

Nekretnina se može eksproprisati nakon što nadležni organ utvrdi javni interes za izgradnju na toj

nekretnini 100 . Postupak utvrđivanja javnog interesa može pokrenuti korisnik eksproprijacije, a

prijedlog za eksproprijaciju mora sadržavati elaborat eksproprijacije (geodetsko-katastarski plan

područja eksproprijacije, podatke o nekretninama za koje se predlaže utvrđivanje javnog interesa,

procjenu vrijednosti nekretnina, cilj eksproprijacije i druge podatke za utvrđivanje javnog interesa).

Odluku o utvrđivanju javnog interesa donosi Vlada FBiH, kantonalne vlade ili opštinska vijeća, u

zavisnosti od lokacije proizvodnog objekta. Prema Zakonu o eksproprijaciji FBiH, ako se proizvodni

objekata nalazi (ili se namjerava graditi) na području dva ili više kantona, odluku o utvrđivanju javnog

interesa donosi Vlada FBiH. Ako se proizvodni objekat nalazi na području dvije ili više opština, odluku

o utvrđivanju javnog interesa donosi kantonalna vlada, a kada se objekat nalazi na području samo

jedne opštine, odluku donosi opštinsko vijeće. U praksi se, međutim, javni interes za izgradnju

proizvodnih objekata često utvrđuje na federalnom nivou.

Uz Zakon o eksproprijaciji FBiH i Zakon o koncesijama FBiH također pruža pravni osnov za

utvrđivanje javnog interesa. Naime, postupak dodjele koncesije može uključivati i utvrđivanje javnog

interesa. Međutim, niti jedan zakon o koncesijama (na bilo kojem nivou vlasti) ne navodi jasno da li

postupak dodjele koncesije podrazumijeva prenos „prava vlasništva“ ili „prava na korištenje

koncesionog dobra“ od strane koncesionara.

Federalna vlada je u februaru 2010. godine usvojila Odluku o proglašenju javnog interesa i

pristupanju pripremi i izgradnji prioritetnih elektroenergetskih objekata u Federaciji Bosne i

Hercegovine 101 i proglasila javni interes za izgradnju 6 termoelektrana, 17 hidroelektrana i 6

vjetroelektrana. Primjetno je da se pored Zakona o eksproprijaciji FBiH, ova odluka temelji na

Zakonu o Vladi Federacije BiH102 i Zakonu o električnoj energiji u FBiH.

97 Zakon o eksproprijaciji FBiH („Službene novine FBiH“, br. 70/07, 36/10 i 25/12). 98 Član 6. Zakona o eksproprijaciji FBiH navodi da se eksproprijacija može vršiti za potrebe FBiH, kantona, grada, opštine, javnih preduzeća i javnih ustanova. 99 Član 3, Zakon o eksproprijaciji FBiH. 100 Član 5, Zakon o eksproprijaciji FBiH. 101 http://www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/zakoni/2010/odluke/38hrv.htm. 102 Zakon o Vladi FBiH („Službene novine FBiH“, br. 1/94, 8/95, 58/02, 19/03, 2/06 i 8/06).

http://www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/zakoni/2010/odluke/38hrv.htm

47

Nakon utvrđenog javnog interesa, investitor prvo kroz pregovore sa vlasnicima pokušava doći do

sporazumnog rješenja. Ukoliko sporazumno rješenje nije moguće, investitor je dužan podnijeti

Prijedlog za eksproprijaciju nadležnom opštinskom organu koji je zadužen za provođenje

eksproprijacije. Opštinski organ nakon toga donosi rješenje o eksproprijaciji koje se izvršava

isplaćivanjem naknade vlasnicima. Ukoliko vlasnik nije zadovoljan predloženom naknadom, ima

pravo pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u FBiH (kantonalni sudovi). Vlasnici upravni

spor vezano za iznos naknade mogu pokrenuti samo pred sudom. Pokrenuti upravni spor odlaže

izvršenje rješenja do pravosnažnosti odluke Vrhovnog suda FBiH. Član 31. stav 2. Zakona o

eksproprijaciji FBiH propisuje izuzetak od ovog pravila: „Izuzetno, Vlada može na zahtjev korisnika

eksproprijacije koji je iznio valjane razloge za potrebu hitnog stupanja u posjed nekretnine riješiti da

mu se ta nekretnina preda u posjed prije pravomoćnosti, odnosno konačnosti rješenja o

eksproprijaciji“. U članu 31. stav 5. dalje se navodi da „protiv rješenja iz stava 2. ovog člana ne može

se voditi upravni spor“.

Nakon odluke Vlade u skladu sa gore navedenom odredbom, investitor zapravo može stupiti u

posjed eksproprisane nekretnine prije pravomoćnosti, odnosno konačnosti odluke Vrhovnog suda

FBiH o iznosu naknade. Međutim, Ustavni sud FBiH proglasio je stavove 2, 3. i 5. člana 31. Zakona o

eksproprijaciji FBiH neustavnim,103 odnosno u suprotnosti sa članom 1. Protokola 1. uz Evropsku

konvenciju o ljudskim pravima (ECHR).104 Parlament FBiH je u trenutku pripreme ovog izvještaja

razmatrao izmjene Zakona o eksproprijaciji FBiH, uključujući novi tekst člana 31.

2.2.4 Proces odobravanja na entitetskom nivou: Republika Srpska (RS)

Korak 1. – Dodjeljivanje statusa „Javnog (opšteg) interesa“: Formalno-pravno, energetski

infrastrukturni projekti u RS mogu dobiti status projekta of „javnog (opšteg) interesa“ koji utvrđuje

Vlada RS.

Javni interes je moguće utvrditi kroz proces dodjele koncesija ukoliko zainteresirana strana pokrene

postupak. Ovaj postupak je propisan Uputstvom za procjenu postojanja javnog interesa kod

samoincijativne ponude (Uputstvo za procjenu javnog interesa)105. Nadležno ministarstvo RS vrši

procjenu da li javni interes postoji na osnovu priložene studije o ekonomskoj opravdanosti projekta

i Dokumenta o politici dodjele koncesija.106 Nakon toga, Komisija za koncesije RS daje saglasnost na

procjenu ministarstva o postojanju javnog interese i ovlašćuje pregovore sa ponuđačem

103 Ustavni sud FBiH (CC) Odluka br. U-64/1. 104 Član 1, „Zaštita imovine“, Protokola uz Konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, http://www.ccbh.ba/osnovni-akti/evropska-konvencija/?title=protokol-broj-1&lang=en). 105 http://koncesije-rs.org/dokumenti/zakoni/UPzaProcjenuPSamoIn%20Lat.pdf. 106 http://koncesije-rs.org/dokumenti/zakoni/Politika_dodjela%20Lat.pdf.

http://www.ccbh.ba/osnovni-akti/evropska-konvencija/?title=protokol-broj-1&lang=en

http://koncesije-rs.org/dokumenti/zakoni/UPzaProcjenuPSamoIn%20Lat.pdf

http://koncesije-rs.org/dokumenti/zakoni/Politika_dodjela%20Lat.pdf

48

samoinicijativne ponude. Konačno, Vlada Republike Srpske verifikuje i utvrđuje postojanje javnog

interesa. Međutim, ukoliko koncesioni postupak pokreće nadležna institucija/tijelo RS, onda se javni

interes „pretpostavlja“.

Javni interese je moguće utvrditi i kroz proces eksproprijacije. Ovaj postupak je uređen Zakonom o

eksproprijaciji RS107 i moguće ga je provesti radi izvođenja radova ili izgradnje objekata koji se

odnose na, između ostalog, i energetske infrastrukturne projekte.108 Pretpostavlja se da je javni

interes već utvrđen ako se zasebnim zakonom navodi da je izgradnja konkretnih objekata ili

izvođenje radova u javnom interesu. Korisnik eksproprijacije 109 dužan je podnijeti prijedlog za

eksproprijaciju Vladi RS nakon prethodno pribavljenog mišljenja skupštine opštine na čijoj teritoriji

se namjerava graditi.

Korak 2. – Prostorno planiranje: Republika Srpska je usvojila prostorni plan. Prostorni plan

Republike Srpske do 2025. godine sadrži kartu strateških prioriteta, uključujući i energetske

infrastrukturne objekte.110 Proizvodna postrojenja sa spiska projekata od interesa za Energetsku

zajednicu su također uvrštena u Prostorni plan RS: HE Dabar, HE BUK Bijela, HE Foča, HE Paunci, HE

Sutjeska, HE Tegare, HE Rogačica i HE Dubravica. HE Dubrovnik nije u planu.

Korak 3. – Postupak ishođenja dozvola: Postupak ishođenja dozvola u RS je jednostavniji od

postupka u FBiH zbog centralizovane organizacione strukture RS, odnosno činjenice da se sastoji

samo od entitetskog i opštinskog nivoa (nema kantona) i da nadležnost za izdavanje potrebnih

dozvola ima nekoliko ministarstava/institucija na entitetskom nivou. Pored toga, Republika Srpska

je usvojila Strategiju razvoja energetike RS do 2030. godine i Prostorni plan RS do 2025. godine.

Međutim, kada je riječ o vrstama i broju dozvola i saglasnosti, procesa i broju koraka unutar procesa,

režim ishođenja dozvola u RS je veoma sličan onome u FBiH, uz izuzetak nekoliko posebnih

karakteristika.

Ukratko, činjenicom da RS ima prilično razvijene dokumente prostornog uređenja, uključujući

detaljne dokumente prostornog uređenje kao što su zoning plan, urbanistički plan, regulacioni plan

i plan parcelacije, urbanistička saglasnost se ne izdaje u RS; umjesto toga izdaju se lokacijski uslovi.

Nadalje, za pribavljanje ekološke dozvole (ako je potrebna) neophodno je pripremiti studiju uticaja

na životnu sredinu prije izdavanja lokacijskih uslova. Nakon izdavanja lokacijskih uslova, vrši se

ažuriranje procjene uticaja na životnu sredinu ako je studijom uticaja na životnu sredinu utvrđeno

da je neophodna izrada procjene uticaja na životnu sredinu. Ekološka dozvola se izdaje u pripremnoj

107 Zakon o eksproprijaciji RS („Službeni glasnik RS”, br. 112/06, 37/07, 66/08 , 110/08 i 121/10). 108 Član 3, Zakon o eksproprijaciji RS. 109 Član 6, Zakon o eksproprijaciji RS: „Eksproprijacija se može vršiti za potrebe Republike Srpske i jedinice lokalne samouprave, ako zakonom nije drugačije određeno (korisnik eksproprijacije)“. 110 Planirana energetska infrastruktura u RS: Prostorni plan RS - https://drive.google.com/file/d/0B6zeHu2sHD5OV3lXT3NPa2xiMU0/edit

https://drive.google.com/file/d/0B6zeHu2sHD5OV3lXT3NPa2xiMU0/edit

49

fazi za građevinsku dozvolu. Regulatorna komisija za energetiku Republike Srpske (RERS) ima znatno

šire ovlasti i igra izraženu ulogu u postupku ishođenja dozvola za izgradnju proizvodnih postrojenja

i drugih energetskih infrastrukturnih projekata u RS. U nadležnost RERS-a spada i izdavanje

„energetske dozvole“. 111 Treba također navesti da je postupak za ostvarivanje podsticaja za

proizvodnju iz OIE nešto drugačiji.

Na slici 9. prikazana je šema postupka ishođenja dozvola u RS. U tekstu ispod dato je objašnjenje

pojedinačnih dozvola, kao i neophodnih koraka za ostvarivanje podsticaja za OIE. Dvije najvažnije

dozvole u RS su: 1) lokacijski uslovi i 2) građevinska dozvola.

Za izdavanje nekih dozvola potrebno je poduzeti čitav niz koraka i/ili etapno pribavljati upravne

odluke/akte kroz postupak ishođenja dozvola koje će onda u konačnici dovesti do izdavanje finalne

dozvole u toj kategoriji. U slučaju vodne dozvole, na primjer, potrebno je pribaviti dvije upravne

odluke/akta – vodne smjernice i vodnu sagalsnost – za dobijanje vodne dozvole koja se izdaje na

kraju procesa (prije izdavanja upotrebne dozvole). Sva ova vodna akta izdaje ista ustanova – Agencija

za vode – kroz isti postupak ishođenja dozvola, po prikupljanju potrebnih informacija. Vodne

smjernice sadrže uslove i načine iskorištavanja vode, kao i zahtjeve u smislu dokumentacije; vodna

saglasnost utvrđuje da je potrebna dokumentacija priložena; i vodna dozvola utvrđuje režim rada i

ispuštanje otpadnih voda.

Sa ciljem jasnijeg ilustrovanja procesa, dozvole su grupisane i prezentirane prema kategoriji i/ili

instituciji nadležnoj za njihovo izdavanje (npr. vodne dozvole, priključenje na distributivnu mrežu,

proizvodnja iz OIE), a ne prema tačnom redoslijedu njihovog pribavljanja na način prikazan na slici

9. Uz to je svaka kategorija dozvola na dijagramu označena istom šarom i bojom; na primjer, sva

vodna akta označena su plavom bojom i dijagonalnom šarom. Prilikom davanja opisa određene

kategorija dozvola, a s ciljem što jasnijeg objašnjenja, iz ukupnog dijagrama prikazanog na slici 9.

izvučeni su oni dijelovi dijagrama koji se odnose na tu kategoriju i njen odnos prema dvije glavne

dozvole – lokacijski uslovi i građevinska dozvola - i prikazani su na početku tog dijela.

Neki koraci u postupku ishođenja dozvola u RS nisu obavezni i zavise od pravnih zahtjeva za vrstu i

veličinu proizvodnog postrojenja i/ili da li nadležno tijelo postupak smatra neophodnim (npr.

koncesija, procjena uticaja na životnu sredinu), takav je postupak prikazan isprekidanom linijom na

slici 9. Puna linija korištena je da prikaže proceduralne korake koje investitor mora poduzeti.

111 „Energetska dozvola“ je kolokvijalni izraz koji se koristi za dozvolu za izgradnju elektroenergetskog objekta koju izdaje Regulatorna komisija za energetiku RS (RERS) prije građevinske dozvole i ne predstavlja zakonom utvrđen termin.

50

Slika 9: Dozvole i nadležne institucije u RS

51

Koncesije: Oblast koncesija u RS uređena je Zakonom o koncesijama RS.112 Ovaj zakon usvojen je

2013. godine i zamijenio je prethodni Zakon o koncesijama RS iz 2002. godine. Nakon usvajanja

zakona uslijedilo je usvajanje novih pravilnika, kao što je Pravilnik o postupku ustupanja ugovora o

koncesiji i promjeni vlasničke strukture koncesionara 113 i Pravilnik o sadržaju i načinu vođenja

registra ugovora o koncesijama114 , oba usvojenja 2014. godine. Medutim, Dokument o politici

dodjele koncesija, usvojen 2005. godine, još uvijek nije ažuriran.

Izraz „koncesija“ definiran je Zakonom o koncesijama RS kao „pravo obavljanja privrednih

djelatnosti korišćenjem javnih dobara, prirodnih bogatstava i drugih dobara od opšteg interesa, kao

i pravo na obavljanje djelatnosti od opšteg interesa“. Koncendent je Vlada Republike Srpske, u ime

Republike Srpske ili skupština jedinice lokalne samouprave, u ime jedinice lokalne samouprave.

Vlada RS je nadležna za dodjelu koncesija za sve predmete koncesija propisane članom 6. Zakona o

koncesijama RS, osim za komunalne djelatnosti,115 koje su u isključivoj nadležnosti jedinica lokalne

samouprave. Koncesionar je pravno lice osnovano u skladu sa zakonima i propisima Republike

Srpske. Član 6. stav 1. tačka v) Zakona o koncesijama RS na sljedeći način definira energetske objekte

koji su „predmet koncesije“: „izgradnja i korišćenje energetskih objekata instalisane snage veće od

250 kW, izuzev energetskih objekata na biomasu i biogas i solarnih postrojenja sa fotonaponskim

ćelijama na objektima nezavisno od instalisane snage“. Međutim, zakon ne definira da li je koncesija

potrebna za proizvodnju na biomasu, biogas ili za solarna postrojenja sa fotonaponskim ćelijama

snage do 250 kW (manja postrojenja).

Zakon o koncesijama RS razlikuje se od prethodnog Zakona o koncesijama RS i važećih zakona o

koncesijama na državnom i federalnom nivou u smislu propisanih načina za dodjelu koncesija. Kao

što je navedeno ranije u tekstu, Zakon o koncesijama BiH i Zakon o koncesijama FBiH predviđaju dva

načina za dodjelu koncesija: a) javni natječaj (tender) i b) samoinicijativna ponuda. Zakon o

koncesijama RS, međutim, propisuje tri različita postupka za dodjelu koncesija, s tim da svi sadrže

elemente ova dva načina – tendera i samoinicijativne ponude. Postupak za dodjelu koncesija može

se pokrenuti na osnovu: „i) inicijative nadležnog organa, ii) inicijative zainteresovanog lica i iii)

ponude u pregovaračkom postupku.”116

Javno nadmetanje je predviđeno za prvu vrstu postupka gdje nadležni organ pokreće postupak

dodjele koncesije. Prije postupka javnog nadmetanja, nadležni organ mora izraditi studiju

112 Zakon o koncesijama RS („Službeni glasnik RS“, br. 59/13). 113 Pravilnik o postupku ustupanja ugovora o koncesiji i promjeni vlasničke strukture koncesionara („Službeni glasnik RS“, br. 65/14), http://koncesije-rs.org/dokumenti/zakoni/PravilnikopostupkuustupanjaugLat.pdf). 114 http://koncesije-rs.org/dokumenti/zakoni/Pravilnik%20o%20sadr.%20nac.%20vodj%20ug%20Lat.pdf. 115 Skupština jedinice lokalne samouprave dodjeljuje koncesije za komunalne djelatnosti, osim za vodosnabdijevanje, koje je također u nadležnosti Vlade RS. 116 Član 11, Zakon o koncesijama RS.

http://koncesije-rs.org/dokumenti/zakoni/PravilnikopostupkuustupanjaugLat.pdf

http://koncesije-rs.org/dokumenti/zakoni/Pravilnik%20o%20sadr.%20nac.%20vodj%20ug%20Lat.pdf

52

opravdanosti dodjele koncesije 117 ili od ponuđača u javnom pozivu118 zahtijevati da izradi studiju.

Druga vrsta postupka odnosi se na situaciju kada inicijativu podnosi zainteresovano lice.

Zainteresovano lice ne može inicirati postupak dodjele koncesije za koju je nadležni organ već

podnio inicijativu. Prema ovom postupku prvo se mora uraditi procjena javnog interesa za

predloženu koncesiju, a onda je nadležno tijelo dužno objaviti javni poziv i pozvati lice koje je

pokrenulo postupak da podnese zahtjev zajedno sa ostalim ponuđačima. Zainteresovanom licu koje

je podnijelo inicijativu prilikom vrednovanja ponuda dodjeljuje se bonus koji iznosi do 10%. Ovaj

drugi postupak predstavlja pomak od ekskluzivnosti koja se davala zainteresovanom licu u skladu sa

prethodnim Zakonom o koncesijama RS, a prema kojem javni poziv nije bio obavezan.

Član 26. Zakona o koncesijama RS propisuje i treću vrstu postupka za dodjelu koncesije na osnovu

pregovaračkog postupka u slučaju:

„a) ponude javnog preduzeća koje obavlja djelatnost od opšteg interesa, a čija djelatnost je predmet

koncesije;

b) sprovođenja zaključenih sporazuma Vlade ili javnih preduzeća, koji se odnose na realizaciju

predmeta koncesije;

c) produženja roka na koji je koncesija dodijeljena“.

Važna uloga u procesu dodjele koncesija data je Komisiji za koncesije RS, koja je formirana kao stalno

i regulatorno tijelo sa zadatkom obavljanja različitih aktivnosti koje se odnose na koncesije u skladu

sa Zakonom o koncesijama RS. Komisija vodi registar koncesija i isti je dostupan na njenoj internet

stranici.119 Registar koncesija sadrži podatke o ukupno 276 koncesija do sada dodijeljenih u RS u

različitim sektorima, uključujući proizvodne elektoenergetske objekte. Komisija za koncesije RS

podnosi godišnji izvještaj Narodnoj skupštini RS koji je javan i sadrži spisak svih koncesija dodijeljenih

tokom izvještajne godine.

Član 40. Zakona o koncesijama RS propisuje novi instrument osiguranja za kreditore, odnosno

mogućnost ustupanja koncesije trećem licu ili finansijskoj organizaciji (npr. banka) s kojom je

koncesionar zaključio ugovor o finansiranju u vezi sa koncesijom. Mehanizam je moguće koristiti u

slučaju da koncesionar nije u mogućnosti da ispuni ugovorne obaveze prema finansijskoj

organizaciji. Mogućnost ustupanja koncesije finansijskoj organizaciji predstavlja novinu u Zakonu o

koncesijama RS. Postupak ustupanja koncesije trećem licu ili kreditoru propisan je Pravilnikom o

117 Studija opravdanosti dodjele koncesije je dokument o tehničkoj, finansijskoj, ekonomskoj, ekološkoj i pravnoj analizi opravdanosti dodjele koncesije. 118 OECD/SIGMA/EU izvještaj snažno kritikuje organiziranje javnog poziva za dodjelu koncesije bez prethodno pripremljene studije izvodljivosti od strane nadležnog organa kao nedostatak i postupka javnog poziva i samoinicijativne ponude, op cit., str. 21, 41. 119 http://koncesije-rs.org/lat/index.php?prikaz=stranica&id=24.

http://koncesije-rs.org/lat/index.php?prikaz=stranica&id=24

53

postupku ustupanja ugovora o koncesiji i promjeni vlasničke strukture koncesionara, koji je donijela

Komisija za koncesije RS.

Ugovor o koncesiji zaključuje se na rok koji ne može biti duži od 50 godina. Koncesiona naknada se

utvrđuje zasebno za svaku koncesiju ugovorom o koncesiji uzmajući u obzir, između ostalog, sljedeće

parametre: vrsta, kategorija, iznos i namjena koncesije, tržišna cijena prirodnog bogatstva, trajanje

ugovora o koncesiji, rizik i očekivana dobit. Zakon o koncesijama RS propisuje da se koncesiona

naknada sastoji od: i) naknade za ustupljeno pravo, koja se plaća jednokratno pri zaključivanju

ugovora o koncesiji i ii) naknade za korišćenje javnog dobra koja se izražava procentualno (%) u

odnosu na ostvareni godišnji prihod.

Vodni akti: Zakon o vodama RS120 definira vodne (vodopravne) akte kao akte kojima se utvrđuje

neko pravo, obaveza ili pravni interes za treće lice (fizičko ili pravno lice, državni, RS ili organ lokalne

samouprave). Vodni akti se izdaju u skladu sa posebnim postupkom propisanim Zakonom o vodama

RS i opštim odredbama Zakona o opštem upravnom postupku RS. Postoje tri vrste vodnih akata koje

energetski objekat mora pribaviti za svako korištenje voda koje prevazilazi obim opšte upotrebe

vode ili ispuštanja otpadnih voda bez obzira na uticaj objekta na režim voda. Tačnije, u postupku

ishođenja dozvola za izgradnju energetskog objekta investitor mora pribaviti sljedeće vodne akte: i)

vodne smjernice, ii) vodnu saglasnost i iii) vodnu dozvolu. Na slici 10. prikazane su faze u kojima se

ovi vodni akti izdaju u RS-u, u odnosu na lokacijske uslove i građevinsku dozvolu.

Slika 10: RS – Izdavanje vodnih akata

Prema članu 127. stav 1. Zakona o vodama RS, Agencija za vode RS ima nadležnost izdavanja vodnih

akata za, između ostalog, sljedeće objekte/aktivnosti: „hidroelektrane (HE); sve akumulacije na

prostoru Republike Srpske; ispuštanje tehnoloških otpadnih voda; zahvatanje vode u količini od pet

120 Zakon o vodama RS („Službeni glasnik RS“, br. 50/06, 92/09 i 121/12).

54

(5) i više litara u sekundi“. Jedinica lokalne samouprave izdaje vodne akte koji nisu navedeni u članu

127. stav 1. Zakona o vodama RS.

Vodne smjernice: Vodnim smjernicama se određuju obavezni uslovi koji će biti ispunjeni u

dokumentaciji za građenje novih, rekonstrukciju ili uklanjanje postojećih objekata i druge aktivnosti

koje se ne smatraju građenjem, a mogu trajno, povremeno ili privremeno da utiču na promjene

režima voda. Vodne smjernice prestaju važiti istekom roka od jedne godine od dana njihovog

izdavanja.

Upravni organi/institucije RS koje su nadležne za izdavanje koncesija dužne su, prije pokretanja

postupka za dodjelu koncesije, pribaviti vodne smjernice.

Vodna saglasnost: U skladu sa članom 139. Zakona o vodama RS, vodna saglasnost je potrebna za

izgradnju novih, rekonstrukciju ili uklanjanje postojećih energetskih objekata ako oni mogu uticati

na promjene kvaliteta i kvantiteta voda, odnosno ako se time mogu trajno, povremeno ili

privremeno prouzrokovati promjene u režimu voda.

Vodna saglasnost utvrđuje da je dokumentacija priložena uz zahtjev za izdavanje vodne saglasnosti

u skladu sa izdatim vodnim smjernicama, propisima o vodama i planskim dokumentima. Prethodno

pribavljena vodna saglasnost je preduslov za izdavanje odobrenja za građenje. Vodna saglasnost se

izdaje u obliku rešenja i važi godinu dana, osim ako građevinski radovi nisu započeli tokom tog

perioda.

Za objekte i postrojenja koja ispuštaju otpadne vode ili druge opasne materije, ne može se izdati

vodna saglasnost i odobrenje za građenje, ako projektom nije predviđena istovremena izgradnja

uređaja za prečišćavanje otpadnih voda, odnosno uređaja za smanjenje količina i koncentracija

opasnih materija.

Vodna dozvola: Vodna dozvola je potrebna za sve objekte za koje je potrebno izdati vodnu

saglasnost, uključujući proizvodna postrojenja. Njome se utvrđuje da su ispunjeni svi uslovi određeni

vodnom saglasnošću. Vodnom dozvolom se također utvrđuju namjena, način i uslovi za

iskorištavanje voda, režim rada objekata i postrojenja, način i uslovi ispuštanja otpadnih voda, i drugi

uslovi. Vodna dozvola je finalni vodni akt i preduslov je za izdavanje upotrebne dozvole za svako

proizvodno postrojenje. Vodna dozvola se izdaje na ograničen vremenski period koji ne može biti

duži od petnaest godina.

Vodni akti se izdaju na pismeni zahtjev investitora ili nadležnog organa uprave ili organa nadležnog

za izdavanje urbanističke saglasnosti.

Saglasnost na lokaciju (javna i komunalna preduzeća): Da bi podnio zahtjev za lokacijske uslove u

RS, investitor mora pribaviti pismena odobrenja (saglasnosti) svih korisnika koji djeluju na datoj

55

lokaciji. Prema Zakonu o uređenju prostora i građenju RS,121 uz zahtjev za lokacijske uslove investitor

je dužan priložiti saglasnosti komunalnih preduzeća koja upravljaju komunalnom infrastrukturom i

javnih preduzeca koja upravljaju javnom infrastrukturom na lokaciju za buduće postrojenje.

Međutim, ako je područje buduće gradnje obuhvaćeno postojećim dokumentima prostornog

uređenja (npr. zoning plan, regulacioni plan, i sl.), investitor nije dužan priložiti saglasnosti na

lokaciju budući da su svi aspekti izgradnje na datoj lokaciji već procijenjeni i uvršteni u dokumente

prostornog uređenja.

Ukoliko je potrebno, saglasnosti i odobrenja se pribavljaju od telekom kompanija, gasnih kompanija,

kompanija za upravljanje javnim cestama, vodovodnih i kanalizacionih kompanija i drugih

komunalnih kompanija u RS.

Lokacijski uslovi: Lokacijski uslovi imaju isto značenje i svrhu kao urbanistička saglasnost u FBiH, ali

budući da je RS izradila dokumente prostornog uređenja, lokacijski uslovi, koji sadrže iscrpne i

detaljne informacije o uslovima za građenje na datoj lokaciji, se izdaju umjesto urbanističke

saglasnosti. Lokacijski uslovi predstavljaju tehnički stručni dokument koji određuje uslove za

projektovanje i građenje (ili rekonstrukciju) proizvodnog objekta i izdaju se na osnovu Zakona o

uređenju prostora i građenju RS,122 drugih relevantnih zakona i propisa RS, kao i dokumenata

prostornog uređenja. Detaljni (provedbeni) dokumenti prostornog uređenja kao osnov za izdavanje

lokacijskih uslova su: zoning plan, zoning plan područja posebne namjene, regulacioni plan,

urbanistički projekat i plan parcelacije.123

Ako dokumenti prostornog uređenja za područje gdje projekat treba biti smješten nisu doneseni,

lokacijski uslovi izrađuju se na osnovu važećeg dokumenta prostornog uređenja za tu lokaciju. Pored

toga potrebno je pribaviti i stručno mišljenje pravnog lica koje ima odgovarajuću licencu za izradu

dokumenata prostornog uređenja. Bez obzira na status dokumenata prostornog uređenja, lokacijski

uslovi sadrže dva obavezna dokumenta: i) ovjeren izvod iz dokumenata prostornog uređenja; i ii)

dokument kojim se definišu urbanističko-tehnički uslovi.

Dokument kojim se definišu urbanističko-tehnički uslovi za izgradnju proizvodnog objekta i

korištenje zemljišta sadrži sljedeće informacije: a) namjena objekta; b) veličina i oblik parcele,

zapisnik o stanju na terenu i foto-dokumentaciju stanja; c) uslove za oblikovanje objekta; d) potrebu

izrade idejnog projekta; e) obaveze koje se moraju ispoštovati u odnosu na susjedne objekte; f)

uslove zaštite životne sredine u skladu sa posebnim propisima koji uređuju ovu oblast (odnosno da

121 Član 61, Zakon o uređenju prostora i građenju RS („Službeni glasnik RS”, br. 40/13). 122 Zakon o uređenju prostora i građenju RS. 123 Član 59 (2), Zakon o uređenju prostora i građenju RS.

56

li je procjena uticaja na životnu sredinu obavezna i obim iste); g) obim i metode neophodnih

geomehaničkih ispitivanja tla; h) drugi uslovi relevantni za objekat.

U skladu sa članom 60(1) Zakona o uređenju prostora i građenju RS, lokacijske uslove izdaje organ

uprave nadležan za poslove uređenja prostora u jedinici lokalne samouprave na čijem se području

zahtijeva gradnja. Član 60(2) propisuje izuzetke od ovog pravila. Prema članu 60(2), Ministarstvo za

prostorno uređenje RS izdaje lokacijske uslove za izgradnju objekata koji se izvode na području dviju

ili više jedinica lokalne samouprave. Član 60(2), tačke d) i e) propisuje i dodatne nadležnosti

Ministarstva za prostorno uređenje RS koje se odnose na izdavanje lokacijskih uslova za sljedeće

energetske infrastrukturne objekte: „d) energetske i druge objekte i postrojenja za proizvodnju

električne energije, osim solarnih postrojenja sa fotonaponskim ćelijama i drugih postrojenja koja

koriste sve vidove obnovljivih izvora energije instalisane snage do 250 kW; i e) dalekovode napona

110 kV i više, te trafostanice napona 110 kV i više“.

Nadležni organ dužan je da izda lokacijske uslove u roku od 15 dana od dana prijema kompletnog

zahtjeva. Treba istaći da nadležni organ može izdati lokacijske uslove za projekte koji mogu imati

značajan uticaj na životnu sredinu pod uslovom da je prethodno pribavljen finalni dokument

(rješenje) o sprovođenju procjene uticaja na životnu sredinu i njenom obimu.124

Priključenje na distributivnu mrežu: Za priključenje proizvodnog postrojenja na distributivnu mrežu

na niskom i srednjem naponu u RS investitor mora pribaviti niz dozvola i ugovora od Operatora

distributivnog sistema (ODS), svaki za posebnu fazu procesa izgradnje. U skladu sa Zakonom o

električnoj energiji RS,125 za rad (pogon), upravljanje, održavanje i razvoj distributivnog sistema

odgovoran je ODS. Trenutno postoji pet kompanija licenciranih za distribuciju električne energije u

RS i svaka djeluje na svom distributivnom području: 1) MH „ERS“' ZP „Elektro Doboj“ a.d. Doboj; 2)

MH ERS ZEDP „Elektro-Bijeljina“ a.d. Bijeljina; 3) MH ERS ZP „Elektrokrajina“ a.d. Banjaluka; 4) MH

ERS ZP „Elektrodistribucija“ a.d. Pale; 5) MH ERS Trebinje ZP „Elektro-Hercegovina“ a.d. Trebinje. Na

slici 11. prikazani su uloga i faze u postupku priključenja proizvodnog postrojenja na distributivnu

mrežu u odnosnu na lokacijske uslove i građevinsku dozvolu.

124 Član 61(3), Zakon o zaštiti životne sredine RS – prečišćeni tekst („Službeni glasnik RS“, br. 71/12). 125 Zakon o električnoj energiji RS („Službeni glasnik RS“, br. 8/08, 34/09, 92/09 i 01/11).

57

Slika 11: RS – koraci za priključenje i dokumenti ODS-a

Saglasnost na lokaciju: Saglasnost na lokaciju je prvi dokument kojim se utvrđuje da se proizvodno

postrojenje može priključiti na distributivnu mrežu na planiranoj lokaciji. U skladu sa Opštim

uslovima za isporuku i snabdijevanje električnom energijom (Opšti uslovi),126 ODS je dužan odobriti

lokaciju za buduću izgradnju energetskog objekta na osnovu zahtjeva nadležnog organa za izdavanje

uslova za uređenje prostora.

Iako se ovo odobrenje izdaje po službenoj dužnosti – na zahtjev nadležnog organa za uređenje

prostora i ne zahtijeva bilo kakav angažman investitora, treba podvući da je ovo važan korak budući

da je bez ovog odobrenja nemoguće dobiti lokacijske uslove.

Elektroenergetska saglasnost: Elektroenergetska saglasnost se izdaje na zahtjev investitora za svaki

pojedinačni priključak proizvodnog objekta na distributivnu mrežu, prije izdavanja građevinske

dozvole.127 Elektroenergetska saglasnost se obavezno prilaže uz zahtjev za izdavanje građevinske

dozvole, ako se objekat priključuje na distributivnu mrežu.

Uz zahtjev, investitor mora dostaviti podatke i dokaze o vlasniku objekta, vrsti primarnih izvora

energije, naponskom nivou, nominalnoj snazi i broju agregata, predviđenoj godišnjoj proizvodnji po

mjesecima, predviđenom vremenu priključenja na mrežu i druge tehničke podatke. ODS odlučuje o

zahtjevu za izdavanje saglasnosti u roku od 30 dana od dana podnošenja zahtjeva.

Elektroenergetska saglasnost sadrži sljedeće podatke: podatke o podnosiocu zahtjeva, opšte

podatke o objektu za koji se izdaje saglasnost, elektroenergetske i tehničke uslove (kao što su

126 Opšti uslovi za isporuku i snabdijevanje električnom energijom, prečišćeni tekst („Službeni glasnik RS”, br. 90/12). 127 Članovi 14 i15, Opšti uslovi.

58

naponski nivo, instalisana snaga, podaci o potrošnji i proizvodnji, vršna snaga), uslove upotrebe

objekta, informacije o potrebi zaključenja ugovora, period važenje i druge uslove koje definiše ODS.

Uslovi navedeni u elektroenergetskoj saglasnosti obavezni su za korisnika mreže (investitora) i ne

mogu se mijenjati tokom izgradnje bez odobrenje ODS-a. Period važenje elektroenergetske

saglasnosti, u principu, nije ograničen, ali investitor je obavezan zaključiti ugovor o priključenju sa

ODS-om u roku od dvije (2) godine od dana izdavanja saglasnosti.128

Ugovor o priključenju: ODS priprema ugovor o priključenju na osnovu izdate elektroenergetske

saglasnosti i na zahtjev investitora. Ugovor se zaključuje prije izgradnje priključka na distributivnu

mrežu, njime se uređuju izgradnja priključka, postupak i rokovi priključenja, način plaćanja i druge

pojedinosti u vezi sa priključkom i priključenjem. Ugovor o priključenju također sadrži i podatke o:

ugovornim stranama, elektroenergetskom objektu, tehničkim elementima priključka, plaćanju

naknade za priključenje, obavezi održavanja i vlasništva nad priključkom i roku izgradnje priključka.

Izgradnja priključka počinje nakon ispunjavanja uslova navedenih u elektroenergetskoj saglasnosti.

Ugovor o pristupu mreži: Da bi koristio distributivnu mrežu, nakon završetka izgradnje priključka,

investitor mora podnijeti zahtjev za priključenje na distributivnu mrežu. Na osnovu ovog zahtjeva

ODS priprema ugovor o pristupu mreži kojim se uređuju uslovi korištenja mreže. Ugovor potpisuju

investitor i ODS i on sadrži osnovne podatke o ugovornim stranama, priključnoj snazi odobrenoj

elektroenergetskom saglašnošću, mjernom mjestu, količini i kvalitetu električne energije i

odgovornosti za pričinjenu štetu.

Važenje ugovora o pristupu mreži nije ograničeno.

Deklaracija o priključku: Nakon priključenja elektroenergetskog objekta na distributivnu mrežu, ODS

izrađuje deklaraciju o priključku za svako mjerno mjesto koja sadrži konačne podatke o priključnoj

snazi, tipu priključka, mjestu priključenja, tački napajanja, identifikaciji mjernog mjesta, glavnim

osiguračima, kategoriji potrošnje, izmjenama tokom izvođenja priključka i druge značajne podatke.

Deklaracija o priključku sadrži podatke o karakteristikama izvedenog priključka.

Ekološka dozvola:129 Ekološka dozvola definiše mjere i aktivnosti za sprječavanje i smanjenje emisija

u vazduh, prostor, vodu i zemljište, kao i za sprječavanje gomilanja otpada s ciljem zaštite životne

sredine u najvećoj mogućoj mjeri. Za izdavanje ekološke dozvole u RS potrebno je poduzeti nekoliko

koraka koji su prikazani na slici 12.

128 U skladu sa članom 23. Opštih uslova ovaj rok je moguće produžiti za još dvije godine. 129 Zakon o zaštiti životne sredine RS koristi naziv „ekološka dozvola“, dok Zakon o zaštiti okoliša FBiH koristi naziv „okolinska dozvola“.

59

Slika 12: RS – Ekološka dozvola– koraci

Za projekte koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu s obzirom na njihovu prirodu, veličinu

ili lokaciju, mora se sprovesti procjena uticaja na životnu sredinu. Energetski infrastrukturni projekti

za koje se uvijek sprovodi procjena uticaja su: „energetska industrija: ...i) termoelektrane i ostala

postrojenja na sagorijevanja sa kapacitetom 50 MW i više; ii) postrojenja za proizvodnju

hidroelektrične energije sa izlazom 5 MW i više za pojedinačne pogone; iv) izgradnja nadzemnih

dalekovoda čija voltaža iznosi 200 kV i više i čija je dužina 15 km i više.“130 Kada je riječ o proizvodnim

postrojenjima na OIE, Ministarstvo za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju RS (MPUGE) je

nadležno za odlučivanje da li je procjena uticaja na životnu sredinu potrebna za dati projekat OIE.131

Procjena uticaja na životnu sredinu podrazumijeva identifikaciju, utvrđivanje, analizu i ocjenu

direktnih i indirektnih uticaja projekta na životnu sredinu. U skladu sa članom 61(2) Zakona o zaštiti

životne sredine RS, procjena uticaja na životnu sredinu se sprovodi kroz dvije faze: „a) postupak

prethodne procjene uticaja na životnu sredinu, i b) postupak procjena uticaja na životnu sredinu“.

Odluka o tome da li je procjena uticaja na životnu sredinu obavezna i o obimu iste donosi se tokom

postupka prethodne procjene uticaja na životnu sredinu. Konačno rješenje o postupku prethodne

procjene uticaja na životnu sredinu se objavljuje na internet stranici nadležnog ministarstva.

Investitor je nakon toga dužan podnijeti zahtjev za izradu studije procjene uticaja na životnu sredinu

pravnom licu koje ima licencu MPUGE u roku od šest mjeseci od konačnosti rješenja o prethodnoj

procjeni uticaja na životnu sredinu. Nakon izrade studije uticaja, investitor je obavezan da obavijesti

javnost i zainteresovanu javnost o izrađenoj studiji uticaja obavještenjem u jednom od dnevnih

listova koji je dostupan u jedinici lokalne samouprave na čijem bi se području projekat izvodi.

130 Član 2 (1) a), Pravilnik o projektima za koje se sprovodi procjena uticaja na životnu sredinu i kriterijumima za odlučivanje o obavezi sprovođenja i obimu procjene uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik RS“, br. 124/12). 131 Član 2 (1) b), c), Pravilnik o projektima za koje se sprovodi procjena uticaja na životnu sredinu i kriterijumima za odlučivanje o obavezi sprovođenja i obimu procjene uticaja na životnu sredinu.

60

Investitor je dužan da omogući uvid u studiju o procjeni uticaja svim zainteresovanim stranama bez

naknade, i da organizuje jednu javnu raspravu kako bi se čula mišljenja i komentari zainteresiranih

strana. Sljedeći korak se odnosi na reviziju studije uticaja koju vrši pravno lice koje ima ovlaštenje

MPUGE da vrši reviziju studije uticaja. Svrha revizije koju vrši ovlašteno pravno lice je provjeriti

stručni kvalitet studije procjene uticaja. Investitor je dužan ažurirati studiju procjene uticaja u skladu

sa primjedbama i uputstvima iz izvještaja o reviziji i onda ponovo podnijeti ažuriranu verziju

nadležnom organu. Ukoliko se odobri, studija procjene uticaja važi dvije godine. Predlagač projekta

mora u roku od dvije godine od dana odobravanja procjene uticaja na životnu sredinu pribaviti

građevinsku i ekološku dozvolu.

Prema Pravilniku o postrojenjima koja mogu biti izgrađena i puštena u rad samo ukoliko imaju

ekološku dozvolu (Pravilnik o ekološkoj dozvoli RS),132 MPUGE je nadležno za izdavanje ekoloških

dozvola za sve projekte za koje je procjena uticaja na životnu sredinu obavezna. Pravilnik o ekološkoj

dozvoli propisuje nadležnost MPUGE da odlučuje da li je za određeni projekat potrebna procjena

uticaja na životnu sredinu ili ne. To znači da je u skladu sa Pravilnikom o ekološkoj dozvoli MPUGE

nadležno da na pojedinačnoj osnovi odlučuje da li je procjena uticaja na životnu sredinu obavezna

za pojedini projekt, kao i da odlučuje o obaveznosti provođenja procjene uticaja na okolinu u odnosu

na manje projekte koji su ispod zakonom propisanog praga.133 Pravilnik o ekološkoj dozvoli RS

posebno utvrđuje nadležnost MPUGE da izdaje ekološku dozvolu za energetske infrastrukturne

projekte koji, između ostalog, potpadaju pod kategoriju „energetske industrije“, kao što su:

termoenergetska postrojenja sa termalnom snagom 10 MW i više; uređaji za prenos električne

energije površinskim dalekovodima voltaže 220 kV i 110 kV, čija je dužina manja od 15 km.134 Lokalni

upravni organ nadležan za zaštitu životne sredine izdaje ekološku dozvolu za energetske

infrastrukturne projekte koji su ispod gorenavedenih pragova (manja postrojenja).

Dozvola za izgradnju elektroenergetskih objekata snage preko 1MW (Energetska dozvola): Zakon

o električnoj energije RS propisuje da je jedna o dozvola potrebnih u elektroenergetskom sektoru i

Dozvola za izgradnju elektroenergetskih objekata snage preko 1MW koju izdaje Regulatorna

komisija za energetiku Republike Srpske (RERS). Kriteriji, sadržaj i postupak za izdavanje ove dozvole

navedeni su u Pravilniku za izdavanje dozvola RS.135

Prije početka izgradnje ili značajne rekonstrukcije postojećeg objekta, investitor mora od RERS-a

pribaviti dozvolu za izgradnju elektroenergetskih objekata snage preko 1MW. Ova dozvola se izdaje

132 Pravilnik o postrojenjima koja mogu biti izgrađena i puštena u rad samo ukoliko imaju ekološku dozvolu („Službeni glasnik RS”, br. 124/12). 133 Član 2 (1), tačke b) i v), Pravilnik o postrojenjima koja mogu biti izgrađena i puštena u rad samo ukoliko imaju ekološku dozvolu. 134 Član 2 (2), Pravilnik o postrojenjima koja mogu biti izgrađena i puštena u rad samo ukoliko imaju ekološku dozvolu. 135 Pravilnik o izdavanju dozvola RS („Službeni glasnik RS“, br. 39/10 i 65/13).

61

prije građevinske dozvole iako ovakav redoslijed nije izričito propisan Zakonom o električnoj energiji

RS. Međutim, Pravilnik za izdavanje dozvola RS jasno navodi da izgradnja ili rekonstrukcija

proizvodnog postrojenja ne može početi prije izdavanja dozvole za izgradnju elektroenergetskih

objekata snage preko 1MW. 136 Dakle, da bi dobio građevinsku dozvolu od nadležnog organa,

investitor prvo mora pribaviti dozvolu za izgradnju elektroenergetskih objekata snage preko 1 MW.

Uz zahtjev za izdavanje dozvole za izgradnju elektroenergetskih objekata snage preko 1 MW

investitor je dužan priložiti čitav niz drugih dokumenata i dozvola: studija izvodljivosti, studija o

procjeni uticaja na životnu sredinu, ekološka dozvola, vodna dozvola, elektroenergetska saglasnost

(ODS) i/ili uslovi za priključak (Elektroprenos BiH), lokacijski uslovi i ugovor o koncesiji (ako je

potrebno). 137 Nakon što RERS izvrši detaljnu provjeru dokumentacije, 138 izdaje se dozvola za

izgradnju elektroenergetskih objekata snage preko 1MW kojom se utvrđuje da je objekat planiran i

projektovan adekvatno u smislu njegovog uticaja na elektroenergetski sistem, projektovanja

instalacija, energetske efikasnosti i životne sredine. Odluka se donosi u roku od 60 dana od dana

podnošenja kompletnog zahtjeva RERS-u, a dozvola za izgradnju elektroenergetskih objekata snage

preko 1 MW važi maksimalno 6 godina.

Prema zakonu o električnoj energiji, RERS je nadležan za izdavanje dozvole za izgradnju

elektroenergetskih objekata snage preko 1 MW samo za proizvodne objekte instalisane snage preko

1MW. Pitanje izdavanja dozvole za izgradnju elektroenergetskih objekata za objekte instalisane

snage ispod 1MW nije zakonski regulisano u RS.

Građevinska dozvola: Građevinskom dozvolom odobrava se izgradnja proizvodnog objekta na

planiranoj lokaciji. Investitor je dužan pripremiti glavni projekat prije podnošenja zahtjeva za

izdavanje građevinske dozvole. Glavni projekat mora osigurati usaglašenost izgradnje sa svim

dokumentima prostornog uređenja ispunjavanjem potrebnih uslova utvrđenih prethodno izdatim

lokacijskim uslovima.

Uz zahtjev za izdavanje građevinske dozvole, investitor prilaže: lokacijske uslove, dokaz o riješenim

imovinsko-pravnim odnosima, Ugovor o koncesiji (ako je potrebno), glavni projekat u tri primjerka,

izvještaj o reviziji tehničke dokumentacija (projektna dokumentacija), ekološku dozvola (ako je

potrebna).

Građevinsku dozvolu izdaje nadležni organ, odnosno Ministarstvo za prostorno uređenje,

građevinarstvo i ekologiju RS u skladu sa članom 60(2) Zakona o uređenju prostora i građenja RS, ili

136 Član 4, Pravilnik o izdavanju dozvola. 137 Član 37, Pravilnik o izdavanju dozvola. 138 Članom 16. Pravilnika o izdavanju dozvola RS propisana je nadležnost RERS-a za provjeru svih podataka i ako je potrebno, pregled objekata, postrojenja i opreme podnosioca zahtjeva.

62

organ uprave nadležan za poslove građenja u jedinici lokalne samouprave na čijem se području

objekat gradi.

Građevinsku dozvolu je moguće izdati za građenje cijelog objekta ili dijela objekta koji čini tehničku,

tehnološku ili funkcionalnu cjelinu. Izgradnja objekta mora početi u roku od 3 godine od dana kada

je građevinska dozvola postala izvršna.

Upotrebna dozvola: Novoizgrađeni elektroenergetski objekat se ne može staviti u upotrebu,

odnosno ne može se koristiti, prije pribavljanja upotrebne dozvole od nadležnog organa. Prije

izdavanja upotrebne dozvole mora se izvršiti tehnički pregled proizvodnog objekta. Tehnički pregled

obuhvata kontrolu usaglašenosti izvedenih radova sa građevinskom dozvolom i tehničkom

dokumentacijom na osnovu koje je objekat izgrađen, kao i sa tehničkim propisima i standardima koji

se odnose na pojedine vrste radova, materijala, instalacija i opreme. Tehnički pregled mora se

obaviti najkasnije u roku od 15 dana od dana podnošenja kompletnog zahtjeva za izdavanje

upotrebne dozvole.

Nadležni organ može na osnovu mišljenja komisije za tehnički pregled izdati dozvolu za probni rad i

privremenu upotrebu objekta za vrijeme trajanja probnog rada. Dozvola za probni rad može se izdati

samo ako je komisija za tehnički pregled utvrdila da je objekat izgrađen u skladu sa građevinskom

dozvolom i da puštanje objekta u probni rad ne ugrožava život i zdravlje ljudi, životnu sredinu i

susjedne objekte. Probni rad može trajati najduže godinu dana, a izuzetno u posebno složenim

tehnološkim procesima probni rad se može produžiti za još godinu dana.

Po završetku radova na objektu, investitor mora podnijeti zahtjev za izdavanje upotrebne dozvole

istom nadležnom organu koji je izdao građevinsku dozvolu.

Dozvola za proizvodnju za objekte snage preko 1MW: Po završetku izgradnje i nakon izdavanja

upotrebne dozvole, investitor mora pribaviti dozvolu od RERS-a za obavljanje energetskih

djelatnosti. Postupak izdavanja dozvole, uslovi i sadržaj definisani su Pravilnikom za izdavanje

dozvola RS. Investitor koji se namjerava baviti energetskim djelatnostima obavezan je podnijeti

zahtjev za izdavanje dozvole za namjeravanu djelatnost (proizvodnja, distribucija, snabdijevanje ili

trgovina). RERS je nadležan za izdavanje sljedećih dozvola u elektroenergetskom sektoru:

a) dozvola za obavljanje djelatnosti proizvodnje električne energije u hidroelektranama,

termoelektranama, termoelektranama sa integrisanim rudnicima i ostalim elektranama,

snage preko 1 MW (dozvola za proizvodnju)

b) dozvola za obavljanje djelatnosti distribucije električne energije, u smislu prenošenja

električne energije na srednjenaponskoj i niskonaponskoj mreži u svrhu isporuke električne

energije kupcima

c) dozvola za snabdijevanja tarifnih kupaca

63

d) dozvola za obavljanje djelatnosti trgovine i snabdijevanja električnom energijom na teritoriji

BiH

Za proizvodnju električne energije u elektrani, investitor mora pribaviti dozvolu za proizvodnju. Uz

zahtjev, investitor je dužan priložiti sljedeće dokumente: informacije o postrojenju i tehničkim

parametrima, dokaz o ispunjavanju uslova vezano za uspostavu sistema kontrole kvaliteta i sistema

kontrole zaštite životne sredine, dokaz o prirodi primarnog izvora energije, vodnu dozvolu, ugovor

o koncesiji, ugovor o priključku (ODS ili Elektroprenos BiH) i upotrebnu dozvolu.139

Odluka o izdavanju dozvole se donosi u roku od 60 dana od dana podnošenja kompletnog zahtjeva

RERS-u. Dozvola se izdaje na period važenja do 30 godina.

Sistem podsticaja za proizvodnju i kupovinu električne energije iz obnovljivih izvora energije i

efikasne kogeneracije: Sistem podsticaja za proizvodnju električne energije iz OIE i efikasne

kogeneracije u RS uređen je Zakonom o obnovljivim izvorima energije i efikasnoj kogeneraciji RS

(Zakon o OIE RS).140

Prema Zakonu o OIE RS, svi kupci su, pored cijene električne energije, obavezni da plaćaju naknadu

za podsticanje proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora i u efikasnoj kogeneraciji.141

Pravilnikom o podsticanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora i u efikasnoj

kogeneraciji (Pravilnik o podsticajima) 142 uređeni su uslovi i postupak za ostvarivanje prava na

podsticaj.

Kvalifikovani proizvođači električne energije iz obnovljivih izvora u RS imaju pravo na različite

pogodnosti. Na primjer, ODS je dužan obavijestiti proizvođača koji koristi obnovljive izvore energije

da li je izvodivo izvršiti priključenje na sistem i o mogućnostima za priključenje, te o preciznim

rokovima za priključenje o trošku ODS-a. Proizvođač koji koristi obnovljive izvore energije također

ima pravo na prioritetno dispečiranje u skladu sa dnevnim rasporedom. I konačno, proizvođač koji

koristi obnovljive izvore energije ima pravo na obavezan otkup električne energije prema važećoj

garantovanoj otkupnoj cijeni (feed-in tarifa), kao i pravo na premiju 143 za potrošnju električne

energije za vlastite potrebe ili prodaju na tržištu RS.

Akcioni plan Republike Srpske za korišćenje obnovljivih izvora energije (Akcioni plan RS)144 utvrđuje

ukupne kvote za podsticaje, kao i iznose podsticaja za svaku tehnologiju. Iznosi garantovane otkupne

139 Članovi 23 i 24, Pravilnik za izdavanje dozvola RS. 140 Zakon o obnovljivim izvorima energije i efikasnoj kogeneraciji RS („Službeni glasnik RS”, br. 39/13 i 108/13). 141 Član 30, Zakon o OIE RS. 142 Pravilnik o podsticanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora i u efikasnoj kogeneraciji („Službeni glasnik RS“, br. 114/13 i 88/14). 143 Premija se dodaje na veleprodajnu cijenu. 144 Akcioni plan Republike Srpske za korišćenje obnovljivih izvora energije („Službeni glasnik RS“, br. 45/14).

64

cijene i premije koji se plaćaju prozvođačima utvrđuju se odlukom RERS-a na koju sagalasnost daje

Vlada RS. Cijene se razmatraju barem jednom godišnje.

Proizvođači za sljedeće vrste postrojenja ostvaruju pravo na podsticaj pod uslovom da ne prelaze

količine za podsticanje utvrđene Akcionim planom RS:

a) Hidroelektrane instalisane snage do uključivo 10 MW

b) Vjetroelektrane instalisane snage do uključivo 10 MW

c) Solarne elektrane sa fotonaponskim ćelijama instalisane snage do uključivo 1 MW

d) Geotermalne elektrane instalisane snage do uključivo 10 MW

e) Elektrane na biomasu instalisane snage do uključivo 10 MW

f) Elektrane na biogas instalisane snage do uključivo 1 MW

g) Efikasna kogenerativna postrojenja instalisane snage do uključivo 30 MW.

Podsticaji se dodjeljuju prema redoslijedu podnošenja zahtjeva RERS-u do popunjavanja ukupnih

kvota utvrđenih Akcionim planom.

Treba naglasiti da pravo na podsticaj ne može ostvariti proizvođač električne energije ako je prilikom

izgradnje postrojenja ugradio korištenu opremu. Osnovne komponente za proizvodnju električne

energije kao što su generatori, fotonaponski paneli, kotlovska postrojenja ili turbine moraju biti nove

da bi proizvođač bio kvalifikovan za podsticaj.145

Operator: Zakon o OIE RS propisuje da je Operator sistema podsticaja (Operator) neprofitna

organizacija (pravno lice) sa javnim ovlaštenjima. Međutim, Operator nikad nije uspostavljen i

djelatnosti Operatora trenutno vrši Elektroprivreda RS. Prema Zakonu o OIE RS, Operator obavlja

administrativno-finansijske i druge operativne poslove sistema podsticaja proizvodnje energije iz

obnovljivih izvora i u efikasnoj kogeneraciji. Nadzor nad radom Operatora sistema podsticaja vrši

Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva RS (MIER) i RERS.

Nadležnosti Operatora 146 uključuju vođenje evidencije o ukupnim proizvedenim količinama

električne energije iz obnovljivih izvora energije i u efikasnoj kogeneraciji, zaključivanje ugovora o

podsticaju i balansnu odgovornost.

Ostvarivanje prava na podsticaj: Koraci na ostvarivanju podsticaja za proizvodnju električne energije

iz obnovljivih izvora energije i u efikasnoj kogeneraciji i faze upisa u registar projekta u odnosu na

ključne dozvole u postupku ishođenja dozvola u RS prikazane su na slici 11. Svaki od koraka u ovom

procesu dodatno je objašnjen u tekstu koji slijedi.

145 Član 6, Pravilnik o podsticajima. 146 Član 14, Zakon o OIE RS.

65

Slika 11: RS – Koraci na ostvarivanju podsticaja i faze upisa u registar projekata za OIE

Koraci na ostvarivanju podsticaja:

Investitor koji planira izgradnju postrojenja za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora

ili u efikasnoj kogeneraciji treba poduzeti sljedeće korake da bi ostvario pravo na podsticaj za

proizvodnju električne energije:

Preliminarno pravo na podsticaj

Preliminarno pravo na podsticaj omogućava investitoru da sa Operatorom zaključi predugovor o

obaveznom otkupu električne energije. Pravo se stiče na osnovu rješenja RERS-a za sljedeće vrste

podsticaja:

a) pravo na obavezan otkup električne energije po garantovanoj otkupnoj cijeni, ili

b) pravo na premiju (za potrošnju za vlastite potrebe ili za prodaju na tržištu električne

energije).

Uz zahtjev je potrebno priložiti sljedeće dokumente: studija ekonomske opravdanosti, dokaz o upisu

projekta u registar projekata, građevinska dozvola i dokaz da je u toku izgradnja proizvodnog

postrojenja.

Rješenje o preliminarnom pravu na podsticaj sadrži podatke o proizvodnom postrojenju, vrsti

podsticaja, planiranoj proizvodnji električne energije koja se planira podsticati, period trajanja.

66

Rješenje, međutim, ne sadrži cijenu po kojoj će se vršiti otkup električne energije (garantovana

otkupna cijena ili premija), budući da se cijena utvrđuje ugovorom o obaveznom otkupu električne

energije u kasnijoj fazi, nakon završetka izgradnje.

Predugovor o podsticaju

Investitor koji dobije rješenje o preliminarnom pravu na podsticaj zaključuje predugovor sa

Operatorom i na taj način rezerviše količine u sistemu podsticaja.147 Investitor je obavezan podnijeti

zahtjev za zaključivanje predugovora u roku od 15 dana od izdavanja rješenja o preliminarnom pravu

na podsticaj.

Certifikat za proizvodno postrojenje

Da bi ostvario pravo na obavezan otkup električne energije po garantovanoj otkupnoj cijeni ili

premiju, investitor prvo mora pribaviti certifikat za proizvodno postrojenje (certifikat). Certifikat je

dokument koji izdaje RERS kao dokaz da proizvodno postrojenje proizvodi električnu energiju iz

otpadnog materijala ili obnovljivih izvora, na ekonomski primjeren način i uz zaštitu životne sredine.

Kriteriji i postupak za izdavanje certifikata utvrđeni su Pravilnikom o izdavanju certifikata za

proizvodno postrojenje koje proizvodi električnu energiju iz obnovljivih izvora energije ili u efikasnoj

kogeneraciji.148

Pravo na podsticaj

Nakon što dobije certifikat, investitor može podnijeti zahtjev za sljedeće podsticaje: obavezan otkup

električne energije po garantovanoj otkupnoj cijeni ili pravo na premiju i obavezan otkup električne

energije po principu neto mjerenja. Zahtjev se podnosi RERS-u zajedno sa dokazom o upisu u registar

projekata, certifikatom, upotrebnom dozvolom, ugovorom o priključku (ODS) ili Odobrenjem za

priključenje (Elektroprenos BiH) i drugim dokazima navedenim u članu 21. Pravilnika o podsticajima.

RERS odlučuje o zahtjevu u roku od 30 dana od dana prijema kompletnog zahtjeva. Rješenje sadrži

podatke o proizvođaču, odobrenoj vrsti podsticaja, planiranoj proizvodnji električne energije,

količini električne energije koja se podstiče, periodu važenje.

Pravo na obavezan otkup električne energije po garatnovanoj otkupnoj cijeni ili premiju dodjeljuje

se na period od 15 godina.

Ugovor o obaveznom otkupu

147 Prema članu 30. Pravilnika o podsticajima, period trajanja rezervacije utvrđuje se rješenjem o preliminarnom pravu na podsticaj i ne može biti duži od 3 godine. Izuzetno, ovaj period je moguće produžiti za dodatnih šest (6) mjeseci. 148 Pravilnik o izdavanju sertifikata za proizvodno postrojenje koje proizvodi električnu energiju iz obnovljivih izvora energije ili u efikasnoj kogeneraciji („Službeni glasnik RS”, br. 112/13).

67

Ugovor o obaveznom otkupu električne energije zaključuju investitor i Operator. Vrsta ugovora

zavisi od odobrene vrste podsticaja:

a) ugovor o obaveznom otkupu električne energije po garantovanoj otkupnoj cijeni za

električnu energiju proizvedenu iz obnovljivih izvora energije;

b) ugovor o obaveznom otkupu električne energije po garantovanoj otkupnoj cijeni za

električnu energiju proizvedenu u efikasnim kogenerativnim postrojenjima; ili

c) ugovor o premiji.

Ugovor sadrži podatke o ugovornim stranama, planiranoj proizvodnji električne energije i mogućim

odstupanjima, iznosu garantovane otkupne cijene ili premije, podatke o mjernom mjestu, balansnoj

odgovornosti, i sl.

Registar projekata: U skladu sa članom 39. Zakona o OIE RS, fizičko ili pravno lice (investitor) koje

gradi energetsko postrojenje dužno je da izvrši upis projekta u registar projekata, koji vodi MIER, u

roku od 30 dana od dana pribavljanja građevinske dozvole, odnosno zaključivanja ugovora o

koncesiji. Registar projekata je jedinstvena evidencija o projektima iz obnovljivih izvora energije i u

efikasnoj kogeneraciji i koristi se za praćenje ostvarivanja ciljeva utvrđenih Akcionim planom RS

vezano za udio OIE u finalnoj (bruto) potrošnji električne energije.

Forma, sadržaj i postupak vođenja registra projekata uređeni su uputstvom o vođenju registra

projekata iz obnovljivih izvora energije i u efikasnoj kogeneraciji RS (Uputstvo).149 Registar projekata

obuhvata: 1) projekte u izgradnju; 2) izgrađene projekte; i 3) napuštene projekte.

Projekat je moguće upisati samo u jedan dio registra projekata u datom trenutku i za svaki upis MIER

izdaje pisanu potvrdu. Iako je upis u registar obavezan za sve projekte proizvodnje električne

energije iz OIE, njime se ne ostvaruje prioritet u dodjeli podsticaja budući da se podsticaji dodjeljuju

na osnovu potpunosti zahtjeva koji se podnosi RERS-u.

Korak 4. – Obezbjeđivanje zemljišta ili prava na korištenje zemljišta: Ako investitor nije uspio

prethodno s vlasnikom sporazumno da riješi pitanje sticanja prava vlasništva na zemljište ili da

stekne pravo na korištenje ili izgradnju na zemljištu, onda je moguće izvršiti eksproprijaciju

nepokretnosti u svrhu izgradnje objekata od „opšteg interesa“, uključujući energetskih objekata.150

U skladu sa Zakonom o eksproprijaciji RS, korisnici eksproprijacije su RS i jedinice lokalne

samouprave (opštine) „ako zakonom nije drugačije određeno“.151 Eksproprisane nepokretnosti se

149 Uputstvo o vođenju registra projekata iz obnovljivih izvora energije i u efikasnoj kogeneraciji („Službeni glasnik RS“, br. 76/13). 150 Član 3 (1), Zakon o eksproprijaciji RS („Službeni glasnik RS”, br. 112/06, 37/07, 66/08 , 110/08 i 79/15). 151 Član 6, Zakon o eksproprijaciji RS.

68

prenose na investitora radi izvođenja radova za izgradnju objekata u skladu sa pravima i obavezama

utvrđenim ugovorom.

Da bi se počelo sa eksproprijacijom, neophodno je da Vlada RS proglasi opšti interes za izgradnju

objekta. Korisnici eksproprijacije upućuju prijedlog za utvrđivanje opšteg interesa Vladi RS, zajedno

sa elaboratom eksproprijacije, koji sadrži plan područja (geodetsko-katastarski plan), podatke o

vlasniku i nepokretnosti, procjenu vrijednosti nepokretnosti i svrhu eksproprijacije. Nakon

dostavljanja mišljenja skupštine jedinice lokalne samouprave, Vlada RS odlučuje o prijedlogu za

utvrđivanje opšteg interesa.

Članovi 18(5), 33(1) i 48 Zakona o eksproprijaciji RS proglašeni su neustavnim odlukom Ustavnog

suda RS.152 Sadržavali su sljedeće odredbe: član 18 (5) onemogućavao je vlasniku da pokrene upravni

spor protiv odluke o eksproprijaciji; (ii) član 33 (1) omogućavao je sticanje prava na posjed

eksproprisane nepokretnosti prije isplate naknade za eksproprisanu nepokretnost; i (iii) član 48. je

propisivao da se javni interes smatra utvrđenim ako je zemljište koje se namjerava eksproprisati već

uvršteno u regulacioni plan. Ustavni sud RS je utvrdio da su ove odredbe u suprotnosti sa imovinskim

pravima, sa Ustavom RS i sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima (ECHR). Zakon o

eksproprijaciji izmijenjen je 2015. godine brisanjem ovih članova.

2.2.5 Proces odobravanja u Brčko distriktu (BD)

Brčko distrikt Bosne i Hercegovine (BD) je samoupravna administrativna jedinica u BiH sa posebnim

statusom, pod suverenitetom BiH, i sa vlastitim institucijama, zakonima i propisima.

Korak 1. – Dodjeljivanje statusa „Javnog (opšteg) interesa“: Energetskim infrastrukturnim

projektima je moguće dodijeliti status „javnog (opšteg) interesa“ u BD jednako kao i svim drugim

kapitalnim investicionim projektima koje pokreće Vlada BD. Status javnog interesa u BD se utvrđuje

kroz postupak dodjele koncesije i kroz proces eksproprijacije. BD je usvojio Zakon o koncesijama153

i Zakon o eksproprijaciji,154 i u skladu sa ovim zakonima Skupština BD utvrđuje javni interes na

prijedlog Vlade BD.

Korak 2. – Prostorno planiranje: BD ima usvojen Zakon o prostornom planiranju i građenju155 i

Prostorni plan BD 2007-2017.156 Prostorni plan BD odgovara administrativnim granicama BD i služi

152 Ustavni sud RS: Odluka br. U-46/08, 10. novembar 2010. godine (vezano za član 18 (5) i član 48.); i Odluka br. U-46/13, 22. decembar 2014. godine (vezano za član 33 (1)). 153 Zakon o koncesijama BD („Službeni glasnik Brčko Distrikta BiH“ 41/06, 19/07 i 02/08). 154 Zakon o eksproprijaciji nekretnina u BD („Službeni glasnik Brčko Distrikta BiH“, broj: 26/04, 19/07, 2/08, 19/10 i 15/11). 155 Zakon o prostornom planiranju i građenju BD („Službeni glasnik Brčko distrikta BiH“ br. 29/08). 156 Odluka o usvajanju Prostornog plana BD 2007-2017 („Službeni glasnik Brčko distrikta BiH“, br. 64/07).

69

kao osnova za izdavanje urbanističke saglasnosti i za izvođenje svih drugih građevinskih radova u

BD. Izgradnja određenih energetskih infrastrukturnih projekata uvrštena je u prostorno-plansku

dokumentaciju.

Korak 3. – Postupak ishođenja dozvola: Različite institucije su nadležne za izdavanje neophodnih

dozvola/odobrenja za različite vrste energetskih infrastrukturnih projekata. Ne postoji precizno

utvrđena procedura i ona nije ista za sve projekte.

Slično postupcima ishođenja dozvola u FBiH i RS, investitor i u BD za izgradnju i korištenje

proizvodnog postrojenja mora pribaviti iste dozvole i odobrenja od nadležnih organa za prostorno

planiranja, građenje i zaštitu okoliša (lokacijski uslovi, odobrenje za građenje, okolišna dozvola i

vodna dozvola) i priključenje na mrežu (ODS i/ili Elektroprenos BiH). Pored toga, investitor mora

pribaviti energetsku saglasnost i dozvolu od Državne regulatorne komisije za električnu energiju

(DERK) za obavljanje djelatnosti na tržištu električne energije.

Dakle, BD ima vlastito zakonodavstvo kojim su, između ostalog, uređene oblasti koncesija,

prostornog uređenja i građenja, zaštite okoliša157 i električne energije.158 Međutim, u skladu sa

Zakonom o prenosu, regulatoru i operatoru sistema električne energije u BiH, 159 DERK ima

regulatornu nadležnost za pitanja proizvodnje, distribucije i snabdijevanja električnom energijom

kupaca u BD. Budući da u BD nema proizvodnih kapaciteta i da „ne postoji ekonomska opravdanost

za uspostavljanje posebnog regulatora za BD”,160 nadležnosti DERK-a su proširene na BD 2009.

godine 161 kako bi se uspostavio nedostajući pravni okvir za tržište električne energije u BD.

Djelatnosti distribucije i snabdijevanja električnom energijom obavlja javno preduzeće „Komunalno

Brčko“ na osnovu licenci koje je izdao DERK. Trenutno svu električnu energiji u BD isporučuje

EPRS.162

Za razliku od entiteta FBiH i RS koji su usvojilI zakone o OIE, BD nema zakon o obnovljivim izvorima

energije i efikasnoj kogeneraciji ili akcioni plan za OIE. Shodno tome, BD nema uspostavljen sistem

podsticaja za proizvodnju električne energije iz OIE.

157 Zakon o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik Brčko Distrikta BiH“, br. 24/04, 01/05, 19/07 i 09/09). 158 Zakon o električnoj energiji BD („Službeni glasnik Brčko distrikta BiH“, br. 36/04, 28/07, 61/10 i 4/13). 159 Zakon o prenosu, regulatoru i operatoru sistema električne energije u BiH („Službeni glasnik BiH“, br. 7/02, 13/03, 76/9 i 1/11). 160 Stav 9 preambule Odluke o izmjenama i dopunama Zakona o prenosu, regulatoru i operatoru sistema električne energije u BiH. 161 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o prenosu, regulatoru i operatoru sistema električne energije u BiH („Službeni glasnik BiH“, br. 76/09). 162 U skladu sa Zakonom o prenosu, regulatoru i operatoru sistema električne energije u BiH, EP BiH i EPRS dužne su obezbijediti snabdijevanje BD u iznosu od po 50 posto (%), izuzev ako ne postignu drugačiji sporazum.

70

Korak 4. – Obezbjeđivanje zemljišta ili prava na korištenje zemljišta: Ako investitor ne može da

riješi pitanje sticanja prava vlasništva na zemljište ili da stekne pravo na korištenje zemljišta ili

izgradnje na njemu, takvu nekretninu u BD je moguće eksproprisati nakon što Skupština BD utvrdi

javni interes. Proces eksproprijacije i utvrđivanja javnog interesa propisan je Zakonom o

eksproprijacji BD.

3. Ključni izazovi u postupku ishođenja dozvola

3.1. Strategija, planiranje i utvrđivanje prioritetnog statusa

Samo je Republika Srpska usvojila Strategiju razvoja energetike kojom se predviđa izgradnja

energetskih infrastrukturnih projekata, uključujući projekte od interesa za Energetsku zajednicu na

teritoriji RS. Strategija razvoja energetskog sektora, u momentu pisanja ovog dokumenta, nije

usvojena na državnom nivou, na nivou FBiH i BD.

Usvajanje prostornog plana na državnom nije propisano važećim zakonodavnim okvirom budući da

entiteti imaju nadležnost za usvajanje prostornih planova. Prostorni plan je usvojen na nivou RS i on

sadrži energetske infrastrukturne projekte. Oba doma Parlamenta FBiH još uvijek nisu usvojila

Prijedlog prostornog plana FBiH. Do usvajanja Prostornog plana FBiH, primjenjuje se Prostorni plan

Socijalističke Republike (SR) BiH za period od 1981. do 2000. godine u dijelu koji nije u suprotnosti

sa Ustavom FBiH. Prostorni plan SRBiH ne predviđa izgradnju elektrana na obnovljive izvore energije,

projekata od interesa za Energetsku zajednicu (PECI) ili projekata od zajedničkog interesa za

Europsku uniju (PCI); nejasno je u kojoj mjeri se on provodi u praksi budući da je izrađen za teritoriju

BiH bez entiteta i kantona. Nema planova za izgradnju značajnih energetskih kapaciteta na teritoriji

BD; međutim, Prostorni plan BD predviđa neke druge energetske infrastrukturne projekte.

Formalno-pravno, energetski infrastrukturni projekti mogu dobiti status javnog (opšteg) interesa na

svim nivoima vlasti u BiH. Proces utvrđivanja javnog (opšteg) interesa uređen je zakonima na nivou

entiteta i BD. Međutim, proces utvrđivanja prioritetnog statusa i dodjele statusa javnog (opšteg)

interesa i usaglašavanje dodjele ovog statusa između državnog i nižih nivoa vlasti nije uređeno na

državnom nivou.

3.2 Organizacija postupka ishođenja dozvola (ukupna odgovornost i nadzor

postupka)

Nema institucionalnog pristupa pružanju svih potrebnih informacija o postupku ishođenja dozvola

za izgradnju energetskih infrastrukturnih projekata. Potencijalni investitori nisu u mogućnosti dobiti

informacije o mogućnostima za investiranje, postupku ishođenja dozvola, nadležnim

71

institutcijama/organima i rokovima na jednom mjestu ili u jednoj instituciji na bilo kojem nivou vlasti

u BiH.

Ne postoje pisana uputstva za investitore na lokalnom ili stranim jezicima koja bi sažeto obuhvatila

ključne informacije o postupku ishođenja dozvola (npr. sve potrebne dozvole i odobrenja, koraci u

postupku ishođenja dozvola, nadležne institucije, rokovi).

Saradnja između institucija na istom nivou vlasti nadležnih za postupak ishođenja dozvola za

izgradnju energetskih infrastrukturnih projekata smatra se nedovoljnom (državni i federalni nivo);

na nekim nivoima ta je saradnja zadovoljavajuća, ali bi se mogla unaprijediti (RS i BD). Nedostatak

saradnje je naročito vidan kada je riječ o institucijama na različitim nivoima vlasti (npr. država-

entiteti; FBiH-kantoni). Pitanje saradnje i redovne razmjene informacija između institucija nadležnih

za izdavanje dozvola i odobrenja u procesu ishođenja dozvola sa nekoliko nivoa vlasti u BiH nije

pravno uređeno. Institucije najčešće komuniciraju u slučajevima kada zakon propisuje da je za

izdavanje određene dozvole potrebno da institucija pribavi mišljenje/saglasnost/odobrenje druge

institucije i shodno tome komunikacija se odvija na ad hoc osnovi.

Ne postoji jedno tijelo ili institucija na bilo kojem nivou vlasti u BiH sa nadležnošću ili mehanizmom

za upravljanje cijelim postupkom ishođenja dozvola za izgradnju energetskih infrastrukturnih

projekata ili za nadzor poštivanja rokova propisanih zakonom (osim nadležnih inspekcija i

drugostepenih upravnih organa koji vrše nadzor u sklopu opšteg nadzora upravnog postupka u

entitetima i BD).

3.3 Koraci u postupku ishođenja dozvola

Za izgradnju elektrane u BiH potrebno je prikupiti čitav niz dozvola, saglasnosti, odobrenja i drugih

upravnih akata. Prema navodima elektroprivreda i nekih organa vlasti u FBiH, neophodno je pribaviti

više od 50 dozvola i drugih upravnih akata u FBiH, dok je za izgradnju dalekovoda potrebno pet

ključnih dozvola. Neke od dozvola koje je potrebno pribaviti su koncesija, okolišna dozvola,

urbanistička saglasnost, odobrenje za građenje, energetska dozvola, odobrenje za upotrebu,

dozvole za proizvodnju i priključenje na mrežu.

Postupci ishođenja glavnih dozvola se u večini slučajeva ne mogu odvijati paralelno budući da su

međusobno uslovljeni i povezani, što znači da je za pribavljanje jedne dozvole ili upravnog akta

preduslov pribavljanje druge dozvole ili akta. Postoji nekoliko postupaka koje je zbog činjenice da

nisu međusobno povezani moguće voditi paralelno.

Postupak ishođenja bilo koje od ključnih dozvola sastoji se od niza koraka. Na primjer, u postupku

ishođenja (npr. građevinske) dozvole neophodno je pribaviti mišljenja, odobrenja i dozvole upravnih

72

organa i institucija sa istog ili različitih nivoa vlasti. Takve korake u sklopu jednog postupka ishođenja

dozvola moguće je poduzimati paralelno.

Brojna tijela na različitim nivoima vlasti uključena su u postupak ishođenja dozvola za izgradnju

energetskih infrastrukturnih objekata u oba entiteta.

3.4 Transparentnost i učešće javnosti

Postupku ishođenja dozvola na svim nivoima vlasti u BiH nedostaje transparentnosti. Na internet

stranicama organa vlasti nisu dostupne informacije i/ili smjernice koje bi investitorima pružale

objašnjenja o koracima za pribavljanje dozvola. Također treba navesti da službene novine nekih

kantona nisu dostupne o elektronskoj formi što otežava prikupljanje informacija o specifičnim

uslovima koji se odnose na te kantone. Uz to, informacije nisu dostupne na stranim jezicima.

Vlasti u BiH tvrde da se javnost već u ranoj fazi uključuje u postupak izgradnje energetskih

infrastrukturnih projekata. Ta obaveza je propisana entitetskim zakonima za zaštitu okoliša i

Zakonom za zaštitu okoliša BD. Međutim, neki predstavnici vlasti u FBiH smatraju da se javnost

uključuje „u kasnijoj fazi“ budući da „strategijska procjena okoliša“ nikada nije provedena u FBiH. U

skladu sa članom 51. Zakona o zaštiti okoliša FBiH „strategijsku procjenu okoliša“ potrebno je

provesti tokom postupka izrade dokumenata prostornog uređenja. Trenutno se javnost konsultuje

u koraku procjene uticaja na okoliš koja se provodi u postupku pribavljanja odobrenja za građenje.

Do ovog koraka dolazi kasnije u procesu ishođenja dozvola.

Obaveza obavještavanja javnosti o tekućim postupcima ishođenja dozvola propisana je entitetskim

zakonima o zaštiti okoliša i Zakonom o zaštiti okoliša BD. BiH je, također, potpisnica Arhuške

konvencije, što osigurava učešće javnosti u svakom postupku koji propisuje mjere, uslove i praćenje

u odnosu na okoliš.

Sve zainteresirane strane, uključujući nevladine organizacije, lokalno stanovništvo, agencije,

pojedince i udruženja, se tokom postupka ishođenja dozvola obavještavaju o održavanju javnih

rasprava putem pisama, oglasa, internet stranice nadležnog ministarstva i medija. Javne rasprave se

nekada organizuju odvojeno, a nekada sa svim zainteresiranim stranama zajedno, uz mogućnost

dostavljanja komentara u pisanoj formi.

Postoji otpor javnosti provedbi energetskih infrastrukturnih projekata, uglavnom od strane

nevladinih organizacija i određenih lokalnih zajednica i građana, a naročito protiv izgradnje velikih

hidroelektrana. Unatoč tome, svega nekoliko sudskih postupaka je pokrenuto. Investitori nemaju

zakonsku obavezu organizovati obrazovne programe za lokalnu zajednicu s ciljem dizanja svijesti

javnosti. Glavni razlozi za otpor javnosti provedbi energetskih infrastrukturnih projekata su: i)

nedostatak informacija; ii) nedostatak povjerenja u institucije; iii) nedovoljno razumijevanje potreba

73

energetske infrastrukture; iv) postupci eksproprijacije; v) odsustvo učešća javnosti u postupcima

prostornog planiranja; i vi) neprovođenje zakonom propisane strategijske procjene okoliša.

Javne rasprave u postupku ishođenja dozvola za izgradnju energetskih infrastrukturnih projekata

organizuju i provode organi vlasti nadležni za izdavanje dozvola i drugih upravnih akata, kao što su,

na primjer, odobrenje za građenje, energetska dozvola ili okolišna dozvola. Svi nadležni organi za

izdavanje pojedinačnih dozvola u postupku ishođenja dozvola (entitetska i kantonalna ministarstva

okoliša i entitetske regulatorne komisije za energiju) provode postupak konsultacija i javnih rasprava

nezavisno jedni od drugih što znači da se postupci javnih rasprava provode više puta i u različitim

fazama postupka.

3.5 Trajanje postupka ishođenja dozvola

Sve dozvole i drugi upravni akti u postupku ishođenja dozvola za izgradnju energetskih

infrastrukturnih projekata se izdaju u okviru upravnog postupka, te podliježu rokovima definisanim

relevantnim zakonom o upravnom postupku za odnosni nivo vlasti (država, FBiH i RS), ako nisu

utvrđeni drugim posebnim zakonima. Svi zakoni o upravnom postupku u BiH predviđaju da je opšti

rok za izdavanje upravnog akta 30 ili izuzetno 60 dana. Međutim, organ uprave, u ovom roku, može

zahtijevati dodatnu dokumentaciju. Iako bi organ uprave, po zakonu, i u slučaju traženja dopunske

dokumentacije, morao odlučiti po zahtjevu za dozvolu u zakonski utvrđenom roku, u praksi se često

dešava da se u ovakvim slučajevima rokovi pomjeraju. Produžavanje trajanja postupka ishođenja

dozvola zbog traženja dopunske dokumentacije organa uprave je uobičajena praksa u gotovo svim

postupcima i na svim nivoima vlasti.

Kvalitet podnesene dokumentacije značajno utiče na trajanje postupka na svim nivoima vlasti.

Postoje brojni primjeri produžavanja rokova zbog nekvalitetne i/ili nepotpune dokumentacije i

potrebe za njenom dopunom i doradom. Smatra se da osnovni razlozi leže u neinformisanosti

investitora o traženim standardima za dokumentaciju i nedostatku tehničke ekspertize u zemlji za

njenu pripremu.

Nedovoljni kapaciteti i nedostatak resursa nadležnih institucija u postupku ishođenja dozvola znatno

utiču na trajanje postupka. Iako nadležne institucije imaju mogućnost angažirati vanjske eksperte

(pod pretpostavkom da je takve eksperte moguće naći u zemlji), takva mogućnost se rijetko koristi

zbog nedostatka finansijkih sredstava.

3.6 Pravni okvir

Pravni okvir za provedbu energetskih infrastrukturnih projekata sastoji se od velikog broja zakona i

propisa koji uređuju ista pitanja na državnom, entiteskom i kantonalnom nivou. Zakoni i propisi ne

samo da su fragmentirani, nego su često i proturječni. Neusklađenost je prisutna i u zakonodavstvu

74

koje uređuje istu oblast (npr. koncesije, prostorno planiranje i građenje), a koje usvajaju različiti

nivoi vlasti (neusklađenost zakonodavstva na državnom i entitetskom nivou, kao i neusklađenost

između entitetskog nivoa i nižih nivoa vlasti, naročito između FBiH i kantona). Potrebno je naglasiti

da je i zakonodavstvo koje uređuje različite, ali povezane i bitne oblasti za postupak ishođenja

dozvola, kao što su koncesije, zaštita okoliša, prostorno planiranje, građenje i energetika, također

neusklađeno i često proturječno. Proturječne odredbe koje uređuju različite, ali povezane oblasti u

postupku ishođenja dozvola moguće je naći na svim nivoima vlasti. Stoga, da bi se olakšala izgradnja

energetskih infrastrukturnih projekata u BiH glavni prioritet bi trebalo biti uklanjanje nedostataka i

preklapanja između različitih nivoa vlasti i usklađivanje zakonodavstva u svim oblastima od značaja

za postupak ishođenja dozvola.

Postojeći zakonodavni okvir na svim nivoima vlasti ne nudi jasne i transparentne procedure. Brojni

investitori ističu da se zakoni i propisi u praksi često nejednako primjenjuju. Organi vlasti imaju

značajne diskrecione ovlasti, naročito kada je riječ o sadržaju zahtjeva i dokumentaciji koju je

potrebno priložiti uz zahtjev za dozvolu, a uz to imaju i pravo da, ukoliko se ocijeni potrebnim,

zatraže dostavljanje i druge dokumentacije potrebne za odlučivanje u postupku.

Oblast koje predstavljaja posebnu prepreku za efikasnu realizaciju energetskih infrastrukturnih

projekata, naročito na BiH i FBiH nivou, je oblast koncesija. Postupak pribavljanja odobrenja za

građenje ocijenjen je u oba entiteta kao spor i opterećen birokratijom. Pored neusaglašenih

prostornih planova između opština, kantona i FBiH, veliki problem u FBiH predstavlja činjenica da

FBiH nema usvojen prostorni plan koji bi predviđao izgradnju proizvodnih postrojenja na obnovljive

izvore energije, budući da trenutno važeći i zastarjeli Prostorni plan SRBiH predviđa izgradnju samo

konvencionalnih postrojenja.

3.7 Finansiranje i administrativni troškovi

Ne postoje podaci o identifikaciji mogućih izvora finansiranja energetskih infrastrukturnih projekata

na bilo kojem nivou vlasti u BiH, osim za dio infrastrukturnih projekata koji se navodi u Dugoročnom

planu razvoja prenosne mreže NOS-a. Ovaj dokument uključuje i izgradnju dalekovoda na teritoriji

BiH sa PECI/PCI liste – Banja Luka-Lika i Višegrad-Vardište (Bajina Bašta-Pljevlja), te predviđa

finansiranje iz sredstava Elektroprenosa BiH.

Procenat ukupnih administrativnih troškova (taksi i naknada), koje investitor plaća u odnosu na

ukupnu vrijednost projekta u Federaciji BiH je manji od 1 %, dok se koncesiona naknada plaća u

iznosu od najmanje 1,5% ukupne vrijednosti investicije.

75

4. Preporuke za sljedeće korake

Jedan od glavnih ciljeva USAID-ovog projekta Investiranje u sektor energije (EIA) je da pomogne BiH

da privuče investicije i otvori nova radna mjesta u energetskom sektoru. Putem ovog projekta, EIA

će raditi na revidiranju i usklađivanju postupaka ishođenja dozvola za izgradnju objekata za

proizvodnju električne energije, kako bi se širom zemlje osigurala konzistentnost, transparentnost i

ambijent povoljan za investicije. Ova EIA aktivnost će kreirati i preporučiti zakonodavne mjere na

svim nivoima vlasti koje će stimulirati investicije u nove elektrane, posebno u elektroenergetska

postrojenja koja koriste obnovljive izvore i kogeneraciju na bazi biomase, u za to pogodnim

dijelovima zemlje. Predviđeno je da ova aktivnosti EIA traje do augusta 2019. godine.

Proces identificiranja prepreka, kao i nedostataka i preklapanja u zakonodavstvu, odvijat će se u

koracima, shodno tome ovaj je Izvještaj živi dokument koji će se ažurirati novim informacijama.

Projekat EIA namjerava da se još detaljnije pozabavi praksom ishođenja dozvola u određenim

regijama BiH koje će biti odabrane na način opisan u tekstu ispod. Trenutno su predviđene sljedeće

oblasti djelovanja, s tim da će se one dodatno širiti kako aktivnosti budu odmicale:

Ovaj Nacrt izvještaja će biti predstavljen i o njemu će se raspravljati sa akterima na svim

nivoima vlasti kako bi se čuli njihovi stavovi i mišljenja. U skladu s tim će se izvršiti revizija

Nacrta izvještaja.

Svaka oblast relevantna za postupak ishođenja dozvola bit će predmet daljnje detaljnije

analize.

Nekoliko regija u oba entiteta bit će odabrano za detaljnu studiju zakonodavstva i njegove

praktične primjene. Odabir regija će se izvršiti na osnovu njihovog potencijala za izgradnju

elektrana različitih vrsta i veličine, uključujući: i) konvencionalne elektrane – TE; ii) elektrane

na biomasu; iii) elektrane na biogas; iv) male HE; v) vjetroelektrane; i vi) solarne elektrane.

Bitan element u odabiru regija bit će i dostupnost potencijalnih investitora. Detaljna studija

zakonodavstva na nivou regije, zajedno sa analizom slučaja (gdje to bude prikladno), uradit

će se u partnerstvu sa akterima na svim nivoima vlasti, uključujući i lokalne opštinske vlasti,

relevantnim za izgradnju odabrane vrste i veličine elektrana u datoj regiji.

Plan je da se sve gore navedene aktivnosti okončaju do sredine 2017 godine. Nalazi će se

onda uvrstiti u konačni Izvještaj. U konačnom Izvještaju će također biti date preporuke za

pojednostavljivanje i ubrzavanje postupka ishođenja dozvola, te kako postupak učiniti

transparentnijim i nediskriminirajućim. Preporuke će također uzeti u obzir ciljeve utvrđene

Akcionim planovima usvojenim u oba entiteta u svrhu provedbe Reformske agende za BiH.

Unapređenje postupka pribavljanja odobrenja za građenje navedeno je, između ostalog, kao

jedan od ključnih ciljeva u Akcionim planovima. Preporuke će se također bazirati na obavezi

76

BiH da izvrši prenos i usklađivanje svog zakonodavnog okvira i mehanizama za provedbu

istog sa Uredbom (EU) 347, koju je Energetska zajednica usvojila u oktobru 2015. godine. I

konačno, posebna pažnja će se posvetiti pojednostavljivanju procedura koje uređuju

izgradnju novih proizvodnih postrojenja na OIE kako bi BiH bila u stanju dostići svoje kvote

za OIE do 2020. godine.

O preporukama iz konačnog Izvještaja će se nakon toga razgovarati i one će se usaglasiti sa

svim relevantnim akterima, da bi se potom prezentirale donosiocima odluka na

odgovarajućim nivoima vlasti.

Usaglašene preporuke će se onda pretočiti u novo zakonodavstvo i/ili izmjene i dopune

postojećeg zakonodavstva u regijama koje iskažu spremnost da ih provode.

nacrt izvještaja o režimu ishođenja dozvola i preprekama ...Œtaja-o... · prepreke za...

Documents