myndigheters arbete med frågor om delaktighet i eu...myndigheters arbete med frågor om delaktighet...

Dnr 2015/148-5

Myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU

MISSIV

DATUM DIARIENR

2015-11-24 2015/148-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2015-06-25 Ku2015/01870/D

Regeringen Kulturdepartementet 103 33 Stockholm

Uppdrag till Statskontoret att analysera myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU Regeringen gav den 25 juni 2015 Statskontoret i uppdrag att analysera myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU. I uppdraget ingår att kartlägga myndigheternas samrådsformer och lyfta fram exempel på sam-rådsformer där myndigheterna har omfattande samråd med intresserade aktörer. Statskontoret ska även föreslå åtgärder som skulle kunna stärka möjligheterna att inhämta synpunkter från intresserade aktörer. Statskontoret överlämnar härmed promemorian Myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU. Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Marie Uhrwing och utredare Love Berggren, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Mattson Love Berggren

POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. [email protected] www.statskontoret.se

mailto:[email protected]

http://www.statskontoret.se/

PM 1 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Innehåll

Sammanfattning 3 1 Inledning 5 1.1 Regeringens uppdrag till Statskontoret 5 1.2 Rapportens disposition 6 2 Samråd och rollfördelning i EU-frågor 7 2.1 Samråd kan ge djupare förankring och bättre beslutsunderlag,

men också ge röst åt särintressen 7 2.2 Både regeringen och myndigheter har generella förpliktelser att

samråda 8 2.3 Myndigheternas EU-arbete sker i nära samspel med

Regeringskansliet 9 3 Uppdragets genomförande 11 3.1 Enkät till regeringens myndigheter 11 3.2 Intervjuer med myndigheter, Regeringskansliet och

intresseorganisationer 12 3.3 Avgränsningar 13 4 Myndigheternas EU-arbete 15 4.1 Två tredjedelar av myndigheterna deltar i EU-arbetet 15 4.2 Myndigheterna uppfattar sig som experter snarare än

representanter för regeringen 18 5 Myndigheternas samråd med intresserade aktörer 21 5.1 Tre av fyra myndigheter samråder i EU-frågor 21 5.2 Informella kontakter med berörda aktörer är den vanligaste

samrådsformen 22 5.3 Det vanligaste skälet till att inte samråda är att

Regeringskansliet äger frågan 25 5.4 En tredjedel av myndigheterna vill i första hand informera

genom samråden 27 6 Myndigheternas informationsinsatser 29 6.1 Myndigheterna riktar information till de mest berörda 29 6.2 Det saknas i många fall information om EU-arbetet på

myndigheternas webbplatser 30 7 Exempel på myndigheters samrådsformer 33 7.1 Livsmedelsverket tar ofta kontakt med de mest berörda 33 7.2 Finansinspektionen strävar efter formaliserade samrådsformer 34 7.3 Migrationsverket framhåller att de inte har en policyskapande

roll 35

STATSKONTORET

PM 2 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

8 Slutsatser och rekommendationer 37 8.1 Myndigheternas roll och ansvar för samråd i EU-arbetet är

ibland otydligt 37 8.2 Myndigheterna har framför allt informella kontakter 38 8.3 Myndigheterna tar ett begränsat ansvar för att informera brett

i EU-frågor 39 Referenser 41 Bilagor 1 Regeringsuppdraget 43 2 Intervjuförteckning 45 3 Enkätfrågorna 47

STATSKONTORET

PM 3 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Sammanfattning

Att stärka möjligheterna till inflytande, insyn och delaktighet är en viktig del i regeringens demokratipolitik. Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat regeringens myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU. I uppdraget ingår att

• kartlägga myndigheternas samrådsformer med intresserade aktörer

• lyfta fram exempel på samrådsformer där myndigheterna har omfattan-de samråd med intresserade aktörer

• föreslå åtgärder som skulle kunna stärka möjligheterna att inhämta syn-punkter från intresserade aktörer.

Uppdraget gäller myndigheternas arbete med frågor som kommer att beslu-tas eller har beslutats på EU-nivå.

Myndigheternas roll och ansvar för att samråda i EU-frågor är ibland otydlig Statskontorets undersökning visar att det finns en viss otydlighet i roll- och ansvarsfördelningen mellan Regeringskansliet och myndigheterna i EU-arbetet

• myndigheterna uppfattar vanligtvis att de deltar i EU-arbetet som exper-ter snarare än som representanter för regeringen och Sverige

• den arbetsfördelning kring samråd som finns mellan departement och myndigheter kan variera mellan sakområden.

Det finns tillfällen då anställda vid myndigheter deltar i processer i EU uti-från en renodlad expertroll, men i de allra flesta fall företräder myndighet-erna Sverige som medlemsland och därmed regeringen. Myndigheterna verkar därmed ha svårt att tolka den egna rollen, vilket även kan göra det svårt för myndigheterna att avgöra vilket ansvar de har för att samråda.

Myndigheter och departement framhåller i intervjuer att det finns en arbets-fördelning mellan departement och myndigheter som avgör myndigheternas ansvar för samråd. Denna arbetsfördelning verkar dock i viss utsträckning variera mellan sakområden.

En tydligare förväntan från regeringen på myndigheternas ansvar för samråd kan bidra till att Sverige tidigt kan agera utifrån en väl underbyggd och för-ankrad position i EU-arbetet, eftersom myndigheterna i EU-frågor ofta har en viktig roll i tidiga skeden.

Statskontoret rekommenderar att regeringen tydliggör sina förväntningar på myndigheternas samrådsansvar i EU-arbetet, till exempel genom myndighetsdialoger och regleringsbrev.

STATSKONTORET

PM 4 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Myndigheterna har framför allt informella kontakter Statskontorets undersökning visar att

• tre av fyra myndigheter har någon typ av samråd med intresserade aktö-rer, som branschorganisationer och ideella organisationer, i arbetet med EU-frågor

• det är vanligare att myndigheterna har informella kontakter med intres-serade aktörer i EU-arbetet än att de har mer formaliserade samrådsfor-mer

• myndigheterna överlag inte informerar brett om de egna samråden – de vänder sig framför allt till de närmast berörda.

Med informella kontakter menar vi att myndigheterna vid behov tar kontakt med den eller de aktörer som de uppfattar är intresserade, i motsats till mer formaliserade och öppna samrådsförfaranden. Myndigheterna uppger att de genom de informella kontakterna får in synpunkter och kunskaper som är viktiga för att få ett bra beslutsunderlag.

De informella kontakterna är dock ofta personberoende, inte särskilt trans-parenta och för med sig en risk att vissa intressen hörs tydligare än andra. Av demokratipolitiska skäl bör myndigheterna även i större utsträckning använda mer transparenta och formaliserade metoder för att höra intresse-rade aktörer.

Statskontorets rekommenderar att myndigheterna kompletterar de infor-mella kontakterna med fler formaliserade och öppna samrådsformer.

Myndigheterna tar ett begränsat ansvar för att informera brett i EU-frågor Statskontorets undersökning visar att många myndigheter tar ett begränsat ansvar för att informera om EU-frågor. Endast

• två av tre myndigheter publicerar grundläggande information om det egna EU-arbetet på webbplatsen

• hälften av myndigheterna har information om utvecklingen i aktuella EU-frågor inom myndighetens område på webbplatsen

• en av tio myndigheter informerar via webbplatsen om möten de deltar i på EU-nivå.

Myndigheterna uppger att de i större utsträckning informerar genom kontak-ter med de mest berörda. För att möjliggöra insyn och i förlängningen delak-tighet är det emellertid viktigt att det finns en transparens i myndigheternas EU-arbete.

Statskontoret rekommenderar att myndigheterna tar ett större ansvar för att informera i EU-arbetet.

STATSKONTORET

PM 5 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

1 Inledning

Sverige har 2015 varit medlem i EU i 20 år. Medlemskapet har inneburit förändringar för svenska samhället i stort, men också för statsförvaltningen. Många myndigheter har i dag ett omfattande EU-arbete och arbetar på olika sätt inom och gentemot EU:s institutioner.

Samtidigt konstaterar regeringen att kunskapen om och intresset för EU och det svenska EU-arbetet fortfarande är relativt lågt. Till exempel visar Sieps-rapporten Europa på remiss att det svenska gensvaret på EU-kommission-ens öppna samråd, som är en form av europeiskt remissväsende, är relativt svagt. Regeringen anser därför att det finns behov av insatser för att aktörer i Sverige ska tillgodogöra sig de möjligheter som finns till insyn, delaktighet och inflytande.1 Detta särskilt mot bakgrund av att EU-medlemskapet har en stor inverkan på det svenska samhället. Enligt EU-upplysningen hänvisar 25–30 procent av alla nya svenska lagar och förordningar till EU-lagstift-ning.2 Samtidigt påverkas även 60 procent av de frågor som tas upp på mötena i kommunfullmäktige av EU, enligt beräkningar från Sveriges Kommuner och Landsting.3

1.1 Regeringens uppdrag till Statskontoret Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU när det gäller beslut som fattas på EU-nivå, samt föreslå åtgärder som skulle kunna stärka detta arbete. I upp-draget ingår att

• kartlägga vilka olika former för informationsinhämtning eller samråd med intresserade aktörer som regeringens myndigheter använder sig av i sitt arbete med frågor som kommer beslutas eller har beslutats på EU-nivå, samt hur myndigheterna informerar om dessa möjligheter

• lyfta fram exempel på samrådsformer där myndigheterna under rege-ringen har omfattande samråd med intresserade aktörer vid beredning av frågor som kommer att beslutas eller har beslutats på EU-nivå

• föreslå åtgärder som skulle kunna stärka möjligheterna att inhämta syn-punkter från intresserade aktörer i samband med myndigheternas EU-relaterade arbete.

I genomförandet av uppdraget ska Statskontoret samråda med Utredningen om delaktighet i EU.4 Uppdraget finns i sin helhet i bilaga 1.

1 Kommittédirektiv (2014:112) Delaktighet i EU. 2 EU-upplysningen (2015) EU-lagar gäller framför svenska lagar. 3 SKL (2010) EU i lokalpolitiken. 4 Ju 2014:20 Utredning om delaktighet i EU

STATSKONTORET

PM 6 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

1.2 Rapportens disposition I kapitel 2 ger vi en överblick över varför samråd kan vara viktigt, vilka för-pliktelser regeringen och myndigheter har att samråda samt vilken roll myn-digheterna har i EU-arbetet. Därefter beskriver vi vår datainsamling och våra avgränsningar i uppdraget i kapitel 3.

Vi redovisar resultaten från studien i kapitel 4–7. Vi redovisar

• hur myndigheterna deltar i EU-arbetet i kapitel 4 • hur myndigheterna samråder i EU-arbetet i kapitel 5 • hur myndigheterna informerar om EU-arbetet i kapitel 6 • några illustrativa exempel på myndigheternas samrådsformer i kapitel 7.

I det avslutande kapitel 8 pekar vi på några övergripande slutsatser från stu-dien. Vi lämnar även rekommendationer till regeringen och myndigheterna som skulle kunna stärka möjligheterna att inhämta synpunkter från intresse-rade aktörer i samband med myndigheternas EU-relaterade arbete.

STATSKONTORET

PM 7 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

2 Samråd och rollfördelning i EU-frågor

I detta kapitel ger vi, som en bakgrund till vår undersökning, en överblick över

• varför samråd kan vara viktigt • vilka förpliktelser regering och myndigheter i dag har att samråda • vilken roll myndigheterna har i EU-arbetet.

2.1 Samråd kan ge djupare förankring och bättre beslutsunderlag, men också ge röst åt särintressen

Samråd kan fylla flera syften. Det kan ge en djupare förankring av beslut och bidra till bättre beslutsunderlag. Men det finns också en risk att vissa intressen hörs starkare än andra.

2.1.1 Samråd kan ge djupare förankring I skrivelsen En politik för en levande demokrati framhåller regeringen att både individer och organisationer bör kunna delta och få insyn i politiska processer. Därför är det viktigt att stärka möjligheterna till inflytande, insyn och delaktighet mellan valen.5

Regeringen framhåller att samråd och andra metoder för att lyssna in intres-sen och åsikter i samhället är ett sätt att nå en starkare demokratisk förank-ring. Beslut som rör det svenska samhället fattas på fyra nivåer, och EU är en av dem. Därför skulle ett ökat engagemang i EU-frågor stärka den svenska demokratin.6

2.1.2 Samråd kan ge bättre beslutsunderlag Regeringen lyfter även fram att samråd kan skapa ett bättre underlag för beslut. De synpunkter, erfarenheter och kunskaper som olika aktörer i sam-hället bidrar med i samråd kan vara viktiga för att en fråga ska bli ordentligt belyst.7

I en tidig kartläggning av EU-medlemskapets effekter på svensk statsför-valtning framhöll Statskontoret att en förutsättning för ett framgångsrikt svenskt agerande inom EU är att den svenska förhandlingspositionen är väl underbyggd och förankrad.8 Därför, ansåg Statskontoret, är det viktigt att ge berörda intresseorganisationer möjlighet att medverka i den svenska bered-ningsprocessen.

5 Regeringens skrivelse (2013/14:61) En politik för en levande demokrati. 6 Ibid. 7 Ibid. 8 Statskontoret (1996) EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning.

STATSKONTORET

PM 8 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

2.1.3 Samråd kan ge röst åt särintressen Det finns ofta en jämlikhetsaspekt i frågan om samråd. I bästa fall kan orga-niserade intressen fylla en rad positiva funktioner: som samtalspartner, kun-skapsproducent, motvikt till offentligt maktutövande och som röst åt under-representerade grupper i samhället. Men organiserade intressen kan också fungera som särintressen. Som intressevärn och åsiktsleverantörer kan orga-niserade intressen bidra till att stärka en särskild grupp på andra gruppers eller på allmänhetens bekostnad.9

2.2 Både regeringen och myndigheter har generella förpliktelser att samråda

Både regeringen och myndigheter har förpliktelser att samråda som en del av beredningen av aktuella frågor. Förpliktelserna är generella och gäller även i EU-frågor.

EU-arbetets internationella karaktär innebär på vissa sätt andra förutsätt-ningar för beredningen av frågor än rent nationella processer. För ett fram-gångsrikt svenskt agerande inom EU är det viktigt att den nationella posit-ionen redan på ett tidigt stadium är väl underbyggd och förankrad. Rege-ringskansliets interna riktlinjer rekommenderar att departementen samråder redan i tidiga faser, men Regeringskansliet och myndigheterna har inte några andra samrådsförpliktelser i EU-arbetet än de generella berednings-kraven.10

2.2.1 Regeringen ska ge sammanslutningar och enskilda möjlighet att yttra sig

Regeringsformen anger att vid beredning av regeringsärenden ska samman-slutningar och enskilda […] i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.11 För regeringen är remisser ett viktigt verktyg för att möta det kravet. Regeringen kan till exempel remittera förslag till svensk lagstiftning utifrån EU-direktiv, förslag och diskussionsunderlag från EU-kommissionen samt förslag till svenska ståndpunkter i aktuella EU-frågor.

Regeringen kan också samråda genom fasta forum med externa aktörer och genom mer tillfälliga kontakter och möten med berörda intressen. Rege-ringskansliets interna riktlinjer för EU-arbetet framhåller att departementen bör ta tillvara remissinstansernas kompetens och expertkunskap redan under förhandlingarnas gång, till exempel genom berednings- eller referensgrup-per.12

9 Statskontoret (2004) Bidrag till ideella organisationer. Kartläggning, analys och rekommendatio-ner; SOU 2007:66 Rörelser i tiden; Svensson och Öberg (2011) Civila samhället och den upplysta välfärdsstaten. 10 Regeringskansliet (2014) Cirkulär 3: Riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet. 11 7 kap 2 § Regeringsformen. 12 Regeringskansliet (2014) Cirkulär 3: Riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet.

STATSKONTORET

PM 9 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

2.2.2 Myndigheterna ska verka för att ta tillvara fördelar

genom samarbete Enligt myndighetsförordningen ska myndigheter verka för att genom samar-bete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.13 I de fall myndigheter beslutar före-skrifter eller allmänna råd ska myndigheten ifråga dessutom ge aktörer, som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs, tillfälle att yttra sig. Detta framgår av förordningen om konsekvensutredningar vid regelgiv-ning.14

Enskilda myndigheter har i vissa fall mer detaljerade förpliktelser att sam-råda med intresserade aktörer. Regeringen kan genom instruktion, regle-ringsbrev, beslut om uppdrag och myndighetsdialog ange att en myndighet ska samråda i vissa frågor eller med vissa aktörer.

Vi kan illustrera detta med Arbetsmiljöverkets instruktion och reglerings-brev för 2015. Regeringen anger i instruktionen att Arbetsmiljöverket ska samråda med arbetsmarknadens parter samt med andra organisationer och myndigheter i den utsträckning som behövs för verksamheten.15 I reglerings-brevet för 2015 ger regeringen Arbetsmiljöverket i uppdrag att vara Sveriges representant i ett forum på EU-nivå för att förbättra samarbete för att motverka odeklarerat arbete. Regeringen anger att Arbetsmiljöverket vid genomförandet av uppdraget ska samverka med arbetsmarknadens parter.16

2.3 Myndigheternas EU-arbete sker i nära samspel med Regeringskansliet

Regeringen är den svenska aktör som har huvudansvaret för Sveriges relat-ioner till EU. Detta regleras i regeringsformen, som fastslår att överenskom-melser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen.17

Enligt myndighetsförordningen ska myndigheter under regeringen ge rege-ringen stöd vid Sveriges deltagande inom Europeiska unionen, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpan-de hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för EU-samar-betet.18

2.3.1 Myndigheterna ger regeringen stöd i EU-arbetet Myndigheterna kan till exempel bistå regeringen i förhandlingar i minister-rådet, delta i utformningen av mer tekniska och detaljerade bestämmelser i genomförandekommittéer och delta i expertarbetsgrupper knutna till EU-

13 6 § myndighetsförordningen (2007:515). 14 4 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 15 5 § förordningen (2007:913) med instruktion för arbetsmiljöverket. 16 Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Arbetsmiljöverket. 17 10 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). Se även Hettne och Reichel (2012) Att göra rätt och i tid. 18 7 § myndighetsförordningen (2007:515).

STATSKONTORET

PM 10 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

kommissionen. En mer utförlig beskrivning av myndigheternas EU-arbete finns i kapitel 4.

När myndigheterna företräder Sverige i rådsarbetsgrupper, genomförande-kommittéer eller andra EU-organ företräder de regeringen. Den person som deltar ska agera på instruktion från regeringen och lämna rapport efter mötet.19 Myndigheterna har dock ofta en viktig roll i utarbetandet av den instruktion som de ska följa.

2.3.2 Myndigheterna kan även delta som experter Personal från myndigheter kan även delta i arbete inom EU som experter, till exempel i arbetsgrupper som har uppdrag från EU-kommissionen. Det är vanligt att EU-kommissionen samlar representanter för samtliga 28 med-lemsländer i arbetsgrupper. I dessa fall efterfrågar EU-kommissionen rimli-gen medlemsländernas åsikter. Myndigheternas personal kan dock även delta i arbetsgrupper med andra sammansättningar, där de i vissa fall snarare är experter än representanter för Sverige. Även när personal från myndig-heten deltar som experter ska myndigheten dock informera regeringen.20

Nationella myndigheter kan även ha särskilda uppgifter enligt EU-lagstift-ning, till exempel för att betala ut EU-medel eller för att godkänna vissa produkter. Myndigheterna är då inte representanter för regeringen eller för Sverige, utan fullgör uppgifter som behörig myndighet enligt EU-lagstift-ning.

19 Regeringskansliet (2014). Handbok för EU-arbetet. 20 Regeringskansliet (2014). Handbok för EU-arbetet, SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning, SOU 2008:118 Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning.

STATSKONTORET

PM 11 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

3 Uppdragets genomförande

För att genomföra uppdraget har vi skickat ut en enkät till nästan 200 myn-digheter under regeringen. Vi har kompletterat enkäten med ett tiotal inter-vjuer med företrädare för myndigheter, Regeringskansliet och intresseorga-nisationer.

Vi har fokuserat på myndigheternas samråd med organiserade intressen och lagt tyngdpunkten vid processer på EU-nivå snarare än på när myndigheter deltar i arbetet med att genomföra och tillämpa EU-beslut på nationell nivå.

3.1 Enkät till regeringens myndigheter För att kartlägga myndigheternas samråd med intresserade aktörer i EU-frågor har Statskontoret skickat ut en enkät till de 197 myndigheter som har en chef som regeringen utser.21 Detta urval gör det möjligt att brett kartlägga myndigheternas EU-arbete, men exkluderar domstolsorganisationen, ett antal små myndigheter och myndigheter utan personal.

I enkäten har vi ställt frågor om myndigheternas EU-arbete, deras samråds-former och deras informationsinsatser i EU-frågor. Enkäten har besvarats av 165 myndigheter, vilket ger en svarsfrekvens på 84 procent. Enkätfrågorna redovisas i bilaga 3.

3.1.1 Bortfall i enkäten Sju högskolor eller universitet och fem museer finns bland de 32 myndig-heter som inte har besvarat enkäten, vilket gör att särskilt museerna är över-representerade i bortfallet. Vi saknar även svar från Statens konstråd, Statens musikverk, Konstnärsnämnden och Riksantikvarieämbetet. Det innebär att kulturområdet är något underrepresenterat i enkäten.

Inom kulturområdet är EU:s befogenheter begränsade. Det är därmed möj-ligt att de myndigheter, som inte har besvarat enkäten, i mindre utsträckning än övriga myndigheter deltar i arbetet med frågor som EU beslutar om. Det kan därför finnas en risk att de resultat som vi redovisar i någon mån över-skattar omfattningen av myndigheternas EU-arbete.

I övrigt saknas tydliga mönster i bortfallet. Eftersom över 80 procent av myndigheterna har besvarat enkäten bedömer vi att bortfallet inte är ett pro-blem för resultatens generella tillförlitlighet.

21 Enligt Regeringskansliet (2015) Statsförvaltningens utveckling. STATSKONTORET

PM 12 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

3.1.2 Analys av enkätens resultat med och utan universitet,

högskolor, länsstyrelser och museer Vi har valt att skicka enkäten till en bred skara myndigheter under rege-ringen. Motiveringen till detta är att EU är en nivå av beslutsfattande som berör de flesta områden och verksamheter. En risk med en bred undersök-ning är att det spretar väl mycket bland mottagarna av enkäten – går det att jämföra exempelvis Jordbruksverkets eller Finansinspektionens EU-arbete med hur högskolor, länsstyrelser eller museer deltar i EU-sammanhang?

För att hantera denna risk har vi analyserat enkäten både med och utan svar från universitet, högskolor, länsstyrelser och museer. Överlag förändras inte resultaten på ett avgörande sätt om vi exkluderar det femtiotal högskolor, universitet, länsstyrelser och museer som har besvarat enkäten. I de fall det finns betydelsefulla skillnader i svaren beroende på urvalet kommer vi att redovisa detta.

Vi har även sökt urskilja om det finns andra grupper av myndigheter som utmärker sig på något sätt i hur de har svarat, men har inte funnit några såd-ana tydliga mönster.

Alla myndigheter har inte fått alla frågor i enkäten. Till exempel har endast de myndigheter som uppger att de har någon form av samråd blivit ombedda att besvara frågor om hur och varför de samråder. Det gör att antalet svar varierar beroende på fråga.

3.2 Intervjuer med myndigheter, Regeringskansliet och intresseorganisationer

För att exemplifiera och fördjupa förståelsen av hur myndigheter samråder med intresserade aktörer har vi intervjuat företrädare för tre myndigheter: Livsmedelsverket, Finansinspektionen och Migrationsverket. Det finns en tydlig EU-dimension i dessa tre myndigheters arbete, men urvalet innebär en spridning i sakfrågor och vilken typ av aktörer som är huvudsakliga intressenter i myndighetens arbete.

För att fylla i bilden har vi även intervjuat företrädare för Näringsdeparte-mentet, Finansdepartementet och Justitiedepartementet, det vill säga de tre departement inom Regeringskansliet som Livsmedelsverket, Finansinspekt-ionen och Migrationsverket sorterar under.

Vi har även intervjuat företrädare för fem organisationer med intresse i respektive myndighets EU-arbete i form av Livsmedelsföretagen, Sveriges Konsumenter, Svensk Försäkring, Svenska Bankföreningen och Röda Korset.

Vi har också intervjuat Jordbruksverket om deras informationsarbete i EU-frågor. En lista över dem vi har intervjuat finns i bilaga 2.

STATSKONTORET

PM 13 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

3.3 Avgränsningar Statskontorets uppdrag gäller regeringens myndigheter. Vi har därför inte kartlagt regeringens och Regeringskansliets samråd med intresserade aktö-rer. Däremot berör vi arbetsfördelningen mellan Regeringskansliet och rege-ringens myndigheter, eftersom myndigheternas EU-arbete i många fall sker i nära samspel med Regeringskansliet.

3.3.1 Vi har undersökt samrådsformer, inte inflytande Statskontorets uppdrag innebär att analysera myndigheternas former för informationsinhämtning eller samråd. Vårt fokus ligger därmed vid proces-ser; vi har inte haft som ambition att uttala oss om vilket inflytande intresse-rade aktörer har i själva sakfrågorna.

Detta gäller särskilt som intresserade aktörer kan använda flera vägar för att påverka utformningen av EU-beslut. Samråd med myndigheter är inte nöd-vändigtvis deras enda eller viktigaste verktyg. De kan även föra diskussio-ner med andra beslutsfattare i det svenska samhället och vända sig direkt till EU:s institutioner. Våra slutsatser och rekommendationer om myndigheter-nas arbete med frågor om delaktighet i EU kan därför inte ses isolerade från de kontakter som regering, riksdag, EU-kommissionen och Europaparla-mentet har med intresserade aktörer.

3.3.2 Vi har fokuserat på myndigheternas samråd med organiserade intressen

Regeringens uppdrag till Statskontoret handlar om att kartlägga, ge exempel på och föreslå åtgärder för att stärka myndigheternas samråd med intresse-rade aktörer. I uppdraget betonar regeringen att det är viktigt att myndighet-erna underlättar för civilsamhällets och andra aktörers inflytande, insyn och delaktighet i EU-arbetet. Statskontoret har därför undersökt hur myndighet-erna interagerar med organiserade intressen. Detta gäller ekonomiska intres-sen – som branschorganisationerna Livsmedelsföretagen, Svensk Försäkring och Svenska Bankföreningen – såväl som ideella organisationer som Röda Korset och Sveriges Konsumenter.

Inom ramen för denna undersökning tar vi upp hur brett myndigheterna riktar information och samråd – är målgruppen endast de närmast berörda eller möjliggör myndigheter en bredare insyn och delaktighet? Vi har däre-mot inte på djupet undersökt enskilda individers möjlighet till delaktighet utan organiserade intressen står i centrum. Vi har heller inte undersökt sam-verkan mellan myndigheter.

3.3.3 Vi har prioriterat processer på EU-nivå framför nationellt genomförande

Regeringens uppdrag till Statskontoret gäller myndigheternas arbete med delaktighet när det gäller frågor som kommer att beslutats eller har beslu-tats på EU-nivå. Svenska myndigheter deltar i EU-arbetet på en rad sätt (se avsnitt 2.3). Vi har lagt tyngdpunkten vid att undersöka hur myndigheterna

STATSKONTORET

PM 14 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

arbetar med delaktighet i EU-frågor när det gäller utformning av regelverk och riktlinjer, snarare än vid deras arbete med delaktighet när de genomför EU-beslut på nationell nivå. Vi gör denna prioritering eftersom myndighet-ernas arbete med nationellt genomförande i stor utsträckning sker inom ra-men för den svenska förvaltningens ordinarie logik och regelverk. Det är dock ibland svårt att dra en knivskarp och konsekvent gräns mellan att påverka utformningen av regelverk och riktlinjer och att genomföra dem. Det gör att vi lägger tyngdpunkten vid det första, men inte helt kan bortse från det senare i vår undersökning.

3.3.4 Projektgrupp och kvalitetssäkring Arbetet har genomförts av en projektgrupp bestående av Love Berggren (projektledare), Madeleine Håkansson och Katarina Hjälmheden. En refe-rensgrupp bestående av Daniel Tarschys (professor i statsvetenskap), Mats Wiberg (rättschef i Regeringskansliet), Tove Stenman och Clas Heinegård (båda utredare vid Statskontoret) har bistått projektgruppen.

Statskontoret har under uppdragets genomförande samrått med Utredningen om delaktighet i EU.

STATSKONTORET

PM 15 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

4 Myndigheternas EU-arbete

Statskontorets undersökning visar att

• två tredjedelar av myndigheterna deltar i EU-arbetet

• en stor del av myndigheternas EU-arbete sker genom deltagande i expertgrupper och informella nätverk

• myndigheterna uppfattar att de oftare deltar i EU-arbetet som experter än som representanter för regeringen.

4.1 Två tredjedelar av myndigheterna deltar i EU-arbetet

Vår enkät visar att två tredjedelar av de 165 myndigheter som har svarat del-tar i EU-arbetet. Med deltagande avser vi arbete i arbetsgrupper, kommit-téer, nätverk och liknande inom EU, men också arbete med att genomföra EU-beslut på nationell nivå.

När vi exkluderar universitet, högskolor, länsstyrelser och museer i analysen (se avsnitt 3.1.2 för motivering) stiger andelen myndigheter som deltar i EU-arbetet till omkring 75 procent. I den fjärdedel av myndigheterna som inte deltar i EU-arbetet finns bland annat några sektorsspecifika analysmyn-digheter och några nämndmyndigheter.

De enkätresultat som vi redovisar i kommande kapitel utgår från de myndig-heter som deltar i EU-arbetet.

4.1.1 Myndigheterna arbetar ofta i informella nätverk och i expertgrupper

Vår enkät visar att myndigheterna deltar i EU-arbetet på en rad sätt. De van-ligaste sätten är att delta i informella nätverk och i expertgrupper knutna till EU-kommissionen. Se figur 1.

STATSKONTORET

PM 16 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Figur 1 Antal myndigheter som deltar i olika arbetsformer/processer inom EU, enligt

myndigheternas egen rangordning av hur vanligt det är att de deltar i respektive arbetsform/process.

Svaren gäller följande fråga: I vilken typ av arbete/process inom EU deltar myndigheten vanligtvis? Vi bad myndigheterna rangordna alternativen. Varje myndighet har därmed kunna lämna flera svar.

Tabellen visar hur många myndigheter som har angett respektive svarsalternativ som den vanligaste, näst vanligaste och tredje vanligaste arbetsform/process de deltar i inom EU. Vi redovisar även de svar där myndig-heterna anger att de i lägre rangordning (fjärde vanligast, femte vanligast, och så vidare) deltar i någon arbetsform/process. Dessa svarsalternativ är grupperade som ”mindre vanligt”. Staplarna visar därmed även det totala antalet myndigheter som deltar i respektive arbetsform/process.

Frågan besvarades av 109 myndigheter. Vi ställde denna fråga till de myndigheter som i enkäten uppger att deras personal deltar i kommittéer, nätverk, arbetsgrupper eller liknande inom EU (se bilaga 3, fråga 3).

Informella nätverk Den form av EU-arbete som flest myndigheter deltar i är informella nätverk. Nästan två av tre myndigheter som deltar i EU-arbetet, totalt 76 stycken, uppger att de deltar i informella nätverk. De informella nätverken finns inom en rad sakområden och samlar ofta nationella myndigheter inom EU och EU-kommissionen för utbyte av kunskaper och erfarenheter. Myndig-heterna kan också delta i andra typer av nätverk som är organiserade utanför EU-systemet, men som på olika sätt arbetar mot EU:s institutioner. Ett sådant exempel är European University Association, som samlar universitet och högskolor från 47 europeiska länder för att bland annat påverka utform-ningen av EU:s politik för högre utbildning, forskning och innovation.

Expertgrupper knutna till EU-kommissionen Det är 74 myndigheter som deltar i expertgrupper knutna till EU-kommiss-ionen. I denna typ av expertgrupper kan myndigheterna till exempel bistå EU-kommissionen med att ta fram förslag till ny lagstiftning. Ett stort antal myndigheter, drygt 40 stycken, rangordnar detta arbete som den vanligaste process de deltar i.

3

9

7

14

12

42

19

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Ministerrådets arbetsgrupper

Annat

Genomförandekommittéer

EU-myndigheter

Andra EU-organ

EU-kommissionens offentliga samråd

Expertgrupper knutna till EU-kommissionen

Informella nätverk

Antal myndigheter

Vanligast Näst vanligast Tredje vanligast Mindre vanligt

STATSKONTORET

PM 17 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

När vi exkluderar universitet, högskolor, universitet och museer i analysen blir det än tydligare att expertgrupperna är ett viktigt inslag i myndigheter-nas EU-arbete. I denna smalare analys är expertgrupper den arbetsform som flest myndigheter deltar i – fler än som deltar i informella nätverk. Inom denna grupp myndigheter deltar 62 av 87 i expertarbetsgrupper, och 37 myndigheter räknar det som den vanligaste arbetsformen.

EU-kommissionens offentliga samråd Ett fyrtiotal myndigheter uppger att de svarar på EU-kommissionens offent-liga samråd. De offentliga samråden är en form av europeiskt remissväsen-de, där EU-kommissionen brett ber om synpunkter på dokument av flera slag. En undersökning av de 130 samråd som kommissionen avslutade 2011 fann sju svar från sex svenska myndigheter.22

EU-myndigheter Det är 38 myndigheter som deltar i arbete i fristående EU-myndigheter såsom Europeiska bankmyndigheten, Europeiska läkemedelsmyndigheten och Europol. EU-myndigheterna sköter vissa tekniska, vetenskapliga eller administrativa uppgifter. De kan därmed vara en viktig aktör i arbetet med att till exempel harmonisera regelverk för banker, godkänna läkemedel eller underlätta samarbete mellan polismyndigheter. Andra EU-organ Drygt 40 myndigheter uppger att de är delaktiga genom andra EU-organ. Det kan till exempel vara genom den europeiska utrikestjänsten eller EU-domstolen, som är exempel på EU-organ som de övriga svarsalternativen i frågan inte täcker in. Att relativt många myndigheter anger att de arbetar inom andra EU-organ kan tyda på att detta svarsalternativ i enkäten har varit något svårtolkat. En del myndigheter kan ha uppfattat att svarsalternativet gäller formella EU-organ. Andra myndigheter kan i sina svar ha räknat in även andra typer av europeiska samarbeten och nätverk som arbetar med eller mot EU:s institutioner, och som de inte tycker passar in i något av de övriga svarsalternativen. Genomförandekommittéer Det är 37 myndigheter som uppger att de deltar i arbete inom genomföran-dekommittéer. I genomförandekommittéerna bistår medlemsländerna EU-kommissionen, i de fall ministerrådet och Europaparlamentet har gett EU-kommissionen befogenhet att precisera lagstiftning. Det kan till exempel handla om att utforma mer detaljerade bestämmelser utifrån ramarna i ett EU-direktiv.

22 Tarschys och Johansson (2011) Europa på remiss. STATSKONTORET

PM 18 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Ministerrådets arbetsgrupper Omkring 30 myndigheter svarar att de arbetar inom ministerrådets arbets-grupper. I detta sammanhang är regeringens ledande roll i EU-arbetet van-ligtvis allra mest påtaglig eftersom arbetsgrupperna tröskar de frågor som medlemsländernas ministrar ska behandla, men myndigheterna kan bistå med personal och expertkunskap.

Annat Ett trettiotal myndigheter har även kryssat för svarsalternativet annat. Inom detta alternativ ryms att myndigheterna arbetar med att genomföra och til-lämpa EU-beslut på nationell nivå. Det inkluderar bland annat att genomföra direktiv genom myndighetsföreskrifter och att förvalta EU-medel.

4.2 Myndigheterna uppfattar sig som experter snarare än representanter för regeringen

Vår enkät visar att myndigheterna i EU-arbetet uppfattar att de vanligtvis deltar som experter snarare än som representanter för regeringen. Nio av tio myndigheter uppger att de vanligtvis deltar i egenskap av experter utifrån givet ansvarsområde i arbetet i kommittéer, arbetsgrupper, nätverk och lik-nande inom EU. Mindre än hälften uppger att de vanligtvis deltar som repre-sentanter för regeringen/Sverige. Se figur 2.

Figur 2 Myndigheterna deltar i EU-arbetet i egenskap av…

Svaren gäller följande fråga: I vilken egenskap deltar myndigheten vanligtvis i kommittéer, arbetsgrupper, nätverk eller liknande inom EU?

Varje myndighet har kunnat lämna flera svar.

Frågan besvarades av 109 myndigheter. Vi ställde denna fråga till de myndigheter som i enkäten uppger att deras personal deltar i kommittéer, nätverk, arbetsgrupper eller liknande inom EU (se bilaga 3, fråga 3).

92%

45%

26%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Experter Representanter förregeringen/Sverige

Annat

STATSKONTORET

PM 19 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

För de myndigheter som inte är universitet, högskolor, länsstyrelser och museer är andelen som uppger att de vanligtvis är representanter för rege-ringen och Sverige 55 procent. Nästan alla, omkring 97 procent, uppger att de brukar delta som experter.

Vilken roll myndigheterna uppfattar att de vanligtvis har kan delvis hänga ihop med hur de deltar i EU-arbetet. Enkäten visar att det är vanligare att myndigheter som i första hand deltar i arbete inom EU-myndigheter uppfat-tar att de är representanter för regeringen, än myndigheter som framför allt deltar i informella nätverk. Men mönstren är inte entydiga. Inom alla arbets-former som myndigheterna i första hand deltar i finns både myndigheter som uppfattar sig som representanter för regeringen/Sverige och myndig-heter som inte gör det. Bland de myndigheter som i första hand deltar i expertarbetsgrupper, som är den största gruppen, är det hälften som upp-fattar att de vanligtvis representerar regeringen.

STATSKONTORET

PM 20 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

STATSKONTORET

PM 21 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

5 Myndigheternas samråd med intresserade

aktörer


• myndigheterna framför allt samråder genom informella kontakter med de närmast berörda

• det är vanligare att bjuda in aktörer från näringslivet än ideella orga-nisationer till samråd

• myndigheterna överlag inte informerar brett om dessa samråd utan har kontakt med de närmast berörda

• det vanligaste skälet till att inte samråda är att Regeringskansliet äger frågan.

5.1 Tre av fyra myndigheter samråder i EU-frågor

Tre av fyra myndigheter som deltar i EU-arbetet uppger i enkäten att de har samråd med intresserade aktörer i arbetet med EU-frågor. Vanligast är att myndigheterna behandlar EU-frågor inom de generella samrådsformer de har med intresserade aktörer. Drygt en fjärdedel av myndigheterna har där-emot särskilda samråd i EU-frågor. Se figur 3. Figur 3 Myndigheternas samråd med intresserade aktörer i EU-frågor.

Svaren gäller följande fråga: Förekommer samråd med intresserade aktörer i det svenska samhället i myndig-hetens arbete med frågor som kommer att beslutas eller har beslutats på EU-nivå?

Varje myndighet har kunnat lämna ett svar.

Frågan besvarades av 116 myndigheter. Vi ställde denna fråga till de myndigheter som i enkäten uppger att de deltar i EU-arbetet (se bilaga 3, fråga 2).

48%

27% 26%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Ja, vi berör ibland EU-frågorinom generellasamrådsformer

Ja, vi har särskilda samråd iEU-frågor

Nej, vi har inga samråd i EU-frågor

STATSKONTORET

PM 22 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

5.1.1 Samråden är inte kopplade till ett visst steg i EU:s

beslutsprocess Sex av tio myndigheter uppger att de har samråd som inte är kopplade till ett visst steg i EU:s beslutsprocess. Fyra av tio myndigheter har samråd inför och under EU-kommissionens arbete, drygt var tredje myndighet samråder i samband med arbete inom nätverk och tre av tio myndigheter samråder vid verkställande av EU-beslut i Sverige. Se figur 4.

Figur 4 Skeden som myndigheterna samråder i.

Svaren gäller följande fråga: När i EU:s beslutsprocess sker dessa samråd?


Frågan besvarades av 83 myndigheter.

Vi ställde denna fråga till de myndigheter som i enkäten uppger att de på något sätt samråder med intresserade aktörer i EU-frågor (se figur 3).

5.1.2 Myndigheterna samråder inte i alla EU-frågor Enkätsvaren visar att de flesta myndigheter samråder i en del eller i ett fåtal betydelsefulla EU-frågor. Endast några få myndigheter samråder i samtliga EU-frågor som de arbetar med.

5.2 Informella kontakter med berörda aktörer är den vanligaste samrådsformen

Bland de drygt 80 myndigheter som samråder med intresserade aktörer är informella samrådsformer vanligast. Närmare 80 procent av myndigheterna uppger att de samråder genom ad hoc-möten eller kontakter med intresse-rade aktörer i EU-frågor. En majoritet av myndigheterna har även återkom-mande möten med intresserade aktörer. Lika många har möten med formali-serade arbetsgrupper eller råd knutna till myndigheten. En tredjedel av myn-digheterna använder sig av remissförfarande. Se figur 5.

17%

25%

31%

36%

43%

59%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Inför och under arbete i ministerrådetsarbetsgrupper

Inför och under arbete vid andra EU-organ

Vid verkställande av EU-beslut i Sverige

Inför och under arbete i nätverk

Inför och under komissionens arbete

Samråden är inte kopplade till ett visst steg

STATSKONTORET

PM 23 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Figur 5 Myndigheternas samrådsformer.

Svaren gäller följande fråga: På vilka sätt samråder myndigheten med intresserade aktörer i EU-frågor?


Frågan besvarades av 83 myndigheter. Vi ställde denna fråga till de myndigheter som i enkäten uppger att de på något sätt samråder med intresserade aktörer i EU-frågor (se figur 3).

5.2.1 Myndigheterna bjuder oftare in aktörer från näringslivet än ideella organisationer

Nästan alla myndigheter bjuder in andra myndigheter till samråd. Även aktörer från näringslivet är viktiga aktörer, medan drygt hälften av myndig-heterna bjuder in ideella organisationer. Tre av fem myndigheter bjuder in forskare och experter till samråden, men när vi exkluderar universitet, hög-skolor, länsstyrelser och museer i analysen sjunker denna andel till under hälften. Detta urval påverkar dock inte resultaten för de andra svarsalternati-ven nämnvärt.

10%

34%

64%

64%

78%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Annat

Remissförfarande

Möten med formaliseradearbetsgrupper/råd

Återkommande träffar

Ad hoc-möten/kontakt

STATSKONTORET

PM 24 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Figur 6 Aktörer som deltar i myndigheternas samråd

Svaren gäller följande fråga: Vilka aktörer bjuds in till dessa samråd?



Företrädare för de myndigheter som Statskontoret har intervjuat uppger att de har omfattande kontakter med branschorganisationer i sitt arbete med EU-frågor (se även kapitel 7). Kontakter med fristående aktörer och allmän-heten är mer sällsynt. Myndigheterna uppfattar att det kan vara svårt att hitta kontaktvägar till och samla aktörer som inte är organiserade. Myndigheterna uppger också att EU-frågor inom deras ansvarsområden i stor utsträckning är tekniska till sin karaktär och kan vara både svåra och ointressanta för all-mänheten att sätta sig in i.

Den naturliga samtalspartnern för många myndigheter blir därför bransch-organisationer av olika slag, eftersom de har betydande detaljkunskap och resurser att kanalisera medlemmarnas intressen. Det förekommer dock, enligt våra intervjuer, att enskilda företag kontaktar Regeringskansliet och myndigheterna i aktuella frågor.

5.2.2 Myndigheterna informerar de närmast berörda om samråden

Enkätsvaren visar att myndigheterna överlag inte informerar brett om de samråd de har i arbetet med EU-frågor. Endast en av tio myndigheter uppger att de informerar allmänheten om samråden. Närmare 70 procent av myn-digheterna informerar däremot de närmast berörda. En av fem myndigheter uppger att de över huvud taget inte informerar om samråden. Se figur 7.

23%

55%

59%

73%

93%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Andra

Ideella organisationer

Forskare/experter

Aktörer från näringslivet

Andra myndigheter

STATSKONTORET

PM 25 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Figur 7 Myndigheternas information om samråd.

Svaren gäller följande fråga: Informerar myndigheten om dessa samråd?



De myndigheter som inte är universitet, högskolor, länsstyrelser eller museer är något mer benägna att vända sig till allmänheten. Omkring 15 procent i den gruppen anger att de informerar allmänheten, medan 16 pro-cent i denna grupp uppger att de inte alls informerar om samråden.

5.3 Det vanligaste skälet till att inte samråda är att Regeringskansliet äger frågan

Det finns olika skäl till att myndigheter inte bjuder in till samråd i vissa frågor eller inte bjuder in till samråd över huvud taget. Bland de myndig-heter som uppger att de deltar i EU-arbetet är den vanligaste anledningen att inte bjuda in till samråd att Regeringskansliet äger frågan. Hälften av myn-digheterna anger detta skäl, och utan universitet, högskolor, länsstyrelser och museer är denna andel 60 procent. Se figur 8.

11%

67%

23%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Ja, till allmänheten Ja, till dem som är mestberörda

Nej

STATSKONTORET

PM 26 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Figur 8 Huvudsaklig anledning till att inte bjuda in till samråd.

Svaren gäller följande fråga: Vilken är den huvudsakliga anledningen till att myndigheten inte bjuder in till samråd?


Frågan besvarades av 104 myndigheter. Vi ställde denna fråga till de myndigheter som i enkäten uppger att de deltar i EU-arbetet. De myndigheter som uppger att de samråder i alla frågor (se avsnitt 5.1.2) har vi inte bett besvara denna fråga.

Var fjärde myndighet uppger att den vanligaste anledningen till att inte bjuda in till samråd är att en annan myndighet äger frågan. Detta är det vanligaste svaret för universitet, högskolor, länsstyrelser och myndigheter – exkluderar vi denna grupp sjunker andelen som anger denna anledning till 13 procent. Endast några få procent av myndigheterna uppger att frågorna är för tekniska eller för betydelselösa för att samråda om.

I de intervjuer vi har genomfört framhåller både myndigheter och Rege-ringskansliet att informations- och samrådsinsatser bör följa av det egna ansvarsområdet. De menar att Regeringskansliet har ett övergripande ansvar och bör ansvara för samråd i mer politiska frågor och faser. Myndigheterna har däremot ett större ansvar för tekniska och praktiska frågor med lägre politisk relevans.

Samtidigt tyder våra intervjuer på att ansvarsfördelningen mellan myndig-heterna och Regeringskansliet kan variera mellan sakområden. I ett fall betonar både företrädare för myndighet och ansvarigt departement inom Regeringskansliet att Regeringskansliet utformar politiken och har huvud-ansvaret för samråd, vilket begränsar myndighetens ansvar för samråd kring utformningen av regler och riktlinjer. I andra fall pekar företrädare för myn-digheter och Regeringskansliet på att myndigheten genom samråd kan få en bild av hur EU-reglering påverkar berörda aktörer, vilket är nyttigt för myn-dighetens EU-arbete.

2%

2%

3%

16%

26%

50%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Frågorna är för betydelselösa

Vi skulle vilja ha samråd men har det inte idagsläget

Frågorna är för tekniska

Annat

Annan myndighet äger frågan

Regeringskansliet äger frågan

STATSKONTORET

PM 27 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

5.4 En tredjedel av myndigheterna vill i första hand

informera genom samråden En av tre myndigheter uppger att den huvudsakliga anledningen till att bjuda in till samråd är att informera om EU-frågor. Nästan lika många bjuder in för att diskutera EU-frågor. En av sex myndigheter bjuder i huvudsak in till samråd för att förankra förslag i olika EU-frågor. En något mindre andel myndigheter samråder för att inhämta kunskap i samband med myndighet-ens arbete i EU-frågor. Få myndigheter bjuder in till samråd för att i första hand diskutera förhandlingspositioner i EU-frågor kopplade till myndighet-ens verksamhet. Se figur 9.

Figur 9 Huvudsaklig anledning till att bjuda in till samråd.

Svaren gäller följande fråga: Vilken är den huvudsakliga anledningen till att myndigheten bjuder in till samråd?



Även i Statskontorets intervjuer framför intresseorganisationerna att myn-digheternas samråd i vissa fall fokuserar på information snarare än på att vara ett forum för att inhämta intresserade aktörers synpunkter. Såväl myn-digheter som Regeringskansliet betonar däremot att samråd med intresse-rade aktörer är viktigt för kunskapsutbyte och informationsinhämtning. Organisationerna kan till exempel bidra med både kunskap om och konkreta exempel på hur EU-lagstiftning påverkar det svenska samhället, enligt våra

6%

15%

17%

30%

32%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Diskutera förhandlingspositioner

Inhämta kunskap

Förankra förslag i EU-frågor

Diskutera EU-frågor

Informera om EU-frågor

STATSKONTORET

PM 28 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

intervjuer med myndigheter och Regeringskansliet. Detta kan bidra till att stärka den svenska förhandlingspositionen och till att lagstiftning blir mer än skrivbordsprodukter.

5.4.1 Myndigheterna får ofta in synpunkter av betydelse under samråden

Närmare hälften av myndigheterna uppger att de ofta får in synpunkter av betydelse när de samråder. Omkring tio procent får alltid in synpunkter av betydelse. Samtidigt visar enkätsvaren att närmare 50 procent av myndig-heterna ibland eller sällan får in synpunkter av betydelse för sitt arbete med EU-frågor under dessa samråd. Ingen myndighet har svarat att de aldrig får in synpunkter av betydelse. Se figur 10.

Figur 10 Värdet av samråden för myndigheterna.

Svaren gäller följande fråga: Får ni i samband med dessa samråd in synpunkter av betydelse för myndighetens arbete med EU-frågor?



9%

44%40%

7% 0%0%

20%

40%

60%

80%

100%

Alltid Ofta Ibland Sällan Aldrig

STATSKONTORET

PM 29 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

6 Myndigheternas informationsinsatser


• myndigheterna i stor utsträckning riktar information om EU-arbetet till de mest berörda

• det i många fall saknas grundläggande information om EU-arbetet på myndigheternas webbplatser.

6.1 Myndigheterna riktar information till de mest berörda

Myndigheterna informerar framför allt om EU-frågor genom möten med de mest berörda samt genom underhandskontakter och informella kontakter. Det visar enkätsvaren från de myndigheter som uppger att de deltar i EU-arbetet. Sex av tio myndigheter informerar genom den egna webbplatsen, medan 16 procent av myndigheterna inte informerar om EU-frågor över huvud taget. Se figur 11.

Figur 11 Hur myndigheterna informerar intresserade aktörer om utvecklingen i EU-frågor.

Svaren gäller följande fråga: Hur informerar myndigheten intresserade aktörer (till exempel intresseorganisa-tioner och ideella organisationer) i det svenska samhället om utvecklingen i EU-frågor inom myndighetens område?



16%

17%

32%

35%

60%

68%

69%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Informerar inte

Annat

Öppna möten

Nyhetsbrev/prenumerationstjänster

Myndighetens webbplats

Underhandskontakter/informella kontakter

Möten med de mest berörda

STATSKONTORET

PM 30 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

I de intervjuer Statskontoret har genomfört pekar företrädare för både myn-digheter och Regeringskansliet på att allmänintresset för många av de EU-frågor de arbetar med är lågt, medan framför allt branschorganisationer kan vara mycket intresserade. Det finns frågor där bredare informationsinsatser är befogade, menar företrädarna för dessa myndigheter och Regeringskans-liet, men i många fall vet de vilka aktörer som är intresserade och berörs. Då riktar de information direkt till dem.

Flera av de intresseorganisationer som vi har intervjuat framhåller att myn-digheterna ibland kan vara viktiga källor till information. Intresseorganisat-ionerna efterlyser dock ett större informationsutbyte med den aktuella myn-digheten. Organisationerna har samtidigt flera andra informationskanaler, där inte minst europeiska paraplyorganisationer fyller en viktig roll.

6.2 Det saknas i många fall information om EU-arbetet på myndigheternas webbplatser

Tre av fem myndigheter uppger i figur 11 att myndighetens webbplats är en informationskanal i EU-frågor. I enkäten har vi även frågat myndigheterna vad de informerar om på webbplatsen. Se figur 12.

Figur 12 Information på myndigheternas webbplatser.

Svaren gäller följande fråga: Kan en utomstående ta del av följande via myndighetens webbplats?

Myndigheterna har kunnat svara ja, nej eller vet ej för varje alternativ.


8%

11%

12%

50%

52%

67%

72%

66%

70%

44%

40%

24%

20%

23%

18%

5%

8%

9%

Information om kommande möten ikommittéer, arbetsgrupper, nätverk eller

liknande

Information om EU-kommissionens aktuellaoffentliga samråd

Information om vad som diskuterades ellerbeslutades i kommittéer, arbetsgrupper,

nätverk eller liknande

Kontaktuppgifter till den/de personer somarbetar med EU-frågor

Information om utvecklingen i aktuella EU-frågor inom myndighetens område

Grundläggande information om myndighetensEU-arbete

Ja Nej Ej aktuellt

STATSKONTORET

PM 31 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Enkätsvaren tyder på att många myndigheter har en begränsad mängd information om EU-arbetet på webbplatsen. Tre av fem myndigheter har grundläggande information om myndighetens EU-arbete där. Omkring hälf-ten uppger att de informerar om utvecklingen i aktuella EU-frågor. Ungefär lika många myndigheter har kontaktuppgifter till den eller de personer som arbetar med EU-frågor på webbplatsen.

Det är ovanligt att det via webbplatsen går att sätta sig in djupare i myndig-heternas EU-arbete. Endast omkring en av tio myndigheter informerar om de möten de deltar i på EU-nivå. Knappt en av tio myndigheter publicerar information om EU-kommissionens offentliga samråd inom myndighetens område.

De myndigheter vi har intervjuat framhåller att de strävar efter att vara öppna i sitt EU-arbete. Intervjuerna ger också tänkbara förklaringar till var-för många myndigheter inte använder webbplatsen mer aktivt för informat-ion i EU-frågor. Myndigheterna lyfter bland annat fram att

• det finns andra informationskanaler

• Regeringskansliet har ett huvudansvar för extern kommunikation

• allmänintresset är svagt.

Som exempel på andra informationskanaler nämner de informella kontakter, regelbundna informationsträffar och myndighetens årsredovisning.

6.2.1 Jordbruksverket informerar aktivt genom webbplatsen Det finns också några exempel på myndigheter med höga ambitioner när det gäller information på webbplatsen. Jordbruksverket är ett sådant exempel. De deltar i ett stort antal genomförandekommittéer och förhandlar om tek-niska och detaljerade frågor för olika sektorer, som spannmål, griskött socker och frågor om landsbygdsutveckling. Inför möten i kommittéerna publicerar Jordbruksverket en dagordning på webbplatsen. Efter möten lägger myndigheten ut en rapport. Rapporten har sin utgångspunkt i myn-dighetens återrapportering till Regeringskansliet. Jordbruksverket uppger i samtal med Statskontoret att de upplever att detta är ett bra sätt att sprida information som fungerar relativt smidigt och enkelt.

STATSKONTORET

PM 32 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

STATSKONTORET

PM 33 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

7 Exempel på myndigheters samrådsformer

I våra intervjuer framkommer att

• de externa kontakterna är viktiga för de intervjuade myndigheternas arbete med EU-frågor

• myndigheterna i fråga i huvudsak har kontakt med de mest berörda aktörerna i arbetet med EU-frågor

• kontakterna mellan dessa myndigheter och externa aktörer ofta är personberoende

• intresseorganisationerna efterfrågar mer formaliserade och systematiska samrådsinsatser, gärna i tidigare stadier i EU:s process.

7.1 Livsmedelsverket tar ofta kontakt med de mest berörda

Livsmedelsverkets EU-arbete är intensivt, och den nationella lagstiftningen på området har blivit allt mer harmoniserad på senare tid. Myndigheten upp-ger att de deltar i drygt 180 möten på EU-nivå per år inom ramen för bland annat arbetsgrupper knutna till kommissionen, genomförandekommittéer, den europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), informella nät-verk och som stöd till Regeringskansliet i ministerrådet.

7.1.1 Myndighetens samrådsformer Som förvaltningsmyndighet för livsmedelsfrågor har Livsmedelsverket omfattande kontakter med både producent- och konsumentintressen. Livs-medelsverket uppger att de har stående möten med livsmedelsbranschen och träffar konsumentorganisationer genom ett särskilt råd som är knutet till myndigheten. För större regelfrågor anordnar myndigheten ibland även hea-rings där fler berörda intressen samlas.

Myndigheten har enligt egen uppgift i huvudsak kontakt med branschorga-nisationer för att få den externa synen. Livsmedelsverket framhåller att många EU-frågor som faller inom myndighetens ansvarsområde är tekniska och svåra för allmänheten att sätta sig in i, men att en viss bransch ofta är direkt berörd och intresserad.

Enligt myndigheten är det svårt att ha stående samrådsformer och bredare hearings, eftersom det ofta är en stor tidspress i EU:s processer. Därför tar de ofta kontakt direkt med de aktörer som är berörda.

Livsmedelsverket uppger att de externa kontakterna är av stort värde i myn-dighetens arbete med EU-frågor, framför allt för att förstå hur EU-reglering påverkar svenska aktörer.

STATSKONTORET

PM 34 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Livsmedelsverket uppfattar att kommunikationen och ansvarsfördelningen gentemot Näringsdepartementet överlag fungerar väl. Näringsdepartementet framhåller att ansvaret för samråd och information mellan departement och myndighet i huvudsak följer av den övergripande ansvarsfördelningen i EU-arbetet, där departementet ansvarar för den politiska fasen.

7.1.2 Intresseorganisationernas syn på samråden Sveriges konsumenter och Livsmedelsföretagen anger att de uppskattar det goda samarbete och de informella direktkontakter som de har med Livs-medelsverket. Däremot anser de att Livsmedelsverket bör komplettera det informella förfarandet med mer systematiska och öppna samrådsförfaran-den. Båda organisationerna framhåller att kontakterna med Livsmedelsver-ket tenderar att vara personberoende. De efterfrågar en högre grad av forma-lisering och systematik inom Livsmedelsverket, och de vill bli konsulterade som organisationer snarare än genom personliga kontakter.

Både Sveriges konsumenter och Livsmedelsföretagen efterfrågar också en tydligare ansvarsfördelning för samråd mellan Regeringskansliet och Livs-medelsverket. Livsmedelsföretagen pekar även på att det ibland behöver förtydligas, från Regeringskansliet eller Livsmedelsverket, att myndighetens personal i EU-arbetet i regel representerar Sverige och regeringen.

7.2 Finansinspektionen strävar efter formaliserade samrådsformer

Även Finansinspektionen uppger att myndighetens EU-arbete är intensivt. Det har skett en snabb policyutveckling inom EU de senaste åren på bank, försäkrings- och värdepapperssidan.

Finansinspektionen sitter i styrelsen och deltar i arbetsgrupper i de tre EU-myndigheterna för tillsyn över områdena bank, försäkring och tjänstepens-ion samt värdepapper och marknad. Finansinspektionen deltar även i Euro-peiska systemrisknämnden som ansvarar för makrotillsyn för det finansiella systemet. Myndigheten deltar även som stöd till Finansdepartementet i ministerrådet. Finansinspektionen arbetar också inom expertgrupper knutna till EU-kommissionen.

7.2.1 Myndighetens samrådsformer Flera gånger per år anordnar Finansinspektionen FI-forum, där myndigheten bjuder in branschorganisationer, företag och allmänheten för att informera och svara på aktuella frågor. Frågorna på agendan har ofta en stark EU-dimension.

Finansinspektionen bjuder även in till dialog för mer specifika frågor. Det gör de genom referensgruppsmöten med företag som står under inspektion-ens tillsyn och ofta även andra intressenter. Myndigheten framhåller att de också har regelbundna möten med berörda branschorganisationer.

STATSKONTORET

PM 35 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Finansdepartementet framför att ansvarsfördelningen mellan departement och myndighet för att informera och samråda följer av respektive ansvars-område. När Finansdepartementet tar fram propositioner bemyndigas ofta Finansinspektionen att komma med föreskrifter. Inom ramen för detta har myndigheten remissmöten med berörda organisationer.

Finansinspektionen anser att de externa kontakterna är viktiga för att myn-digheten ska kunna hålla sig informerad om hur regleringar fungerar för dem som berörs. De betonar även vikten av att ha formaliserade processer för samråd med intresserade aktörer. Visserligen förekommer informella kontakter, men Finansinspektionen anser att dessa kontakter är svårare att hantera eftersom det finns en risk för att de blir personberoende.

Finansinspektionen uppger att de framför allt riktar information till och samråder med branschorganisationer i sitt arbete med EU-frågor, mycket beroende på att stora delar av regelgivningen handlar om EU-frågor.

Finansinspektionen lyfter också fram att de har som ambition att ha mer kontakter i tidiga skeden i EU:s processer.

7.2.2 Intresseorganisationernas syn på samråden Både Bankföreningen och Svensk Försäkring anser att Finansinspektionen har en viktig roll som informationskälla, men önskar ett större informations-utbyte och en mer formaliserad dialog med myndigheten. I dagsläget upple-ver intresseorganisationerna att myndighetens informationsinsatser och sam-råd i stor utsträckning sker ad hoc-mässigt, att det är delvis personberoende och ofta sker på intresseorganisationernas initiativ.

Båda organisationerna uppskattar FI-forum, men framhåller att forumen kommer sent i EU:s process. Då har beslut ofta redan fattats. De efterfrågar därför tydligare beredningsrutiner och möjlighet att komma med synpunkter i tidigare stadier, inte minst i Finansinspektionens arbete inom EU-myndig-heterna. Branschorganisationerna lyfter också fram att det är viktigt att Finansinspektionen tar initiativ till samråd, eftersom det endast är myndig-heten som har full inblick i arbetet inom EU-myndigheterna, samt att det borde ligga i Finansinspektionens intresse att ta del av samrådssynpunkter.

7.3 Migrationsverket framhåller att de inte har en policyskapande roll

Migrationsverket deltar aktivt i EU-arbetet på en rad sätt. Myndigheten del-tar bland annat i rådsarbetsgrupper som stöd till departementet, i expert-arbetsgrupper knutna till kommissionen och i genomförandekommittéer. Migrationsverket deltar även i de två EU-myndigheterna EASO, som är ett stödkontor för samarbete i asylfrågor, och eu-LISA, en förvaltningsmyndig-het för stora it-system inom asyl- och migrationsområdet. Migrationsverket deltar också i Europeiska migrationsnätverket som är ett forum för att utbyta information och kunskap mellan EU:s medlemsländer. Myndigheten förval-tar också asyl-, migrations- och integrationsfonden i Sverige.

STATSKONTORET

PM 36 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

7.3.1 Myndighetens samrådsformer Enligt Migrationsverket är fondverksamheten det tydligaste verksamhets-området där de har samråd med större grupper i EU-frågor. Till asyl-, migrations- och integrationsfonden har Migrationsverket knutit intresserade aktörer genom en övervakningskommitté av mer övergripande och strate-gisk karaktär och en expertgrupp som har en rådgivande roll i urvalsproces-sen.

Myndigheten ansvarar även för att upprätthålla ett svenskt nätverk som nat-ionell kontaktpunkt för Europeiska migrationsnätverket. Myndigheten anordnar och bjuder in brett till årliga konferenser om aktuella frågor på migrationsområdet. I nätverket deltar olika organisationer, forskare och även enskilda som är verksamma inom migrationsområdet.

I det ordinarie operativa arbetet uppger Migrationsverket att de länge har haft en öppen dialog med olika organisationer, bland annat Svenska kyrkan och ideella organisationer. Externa kontakter är viktiga för att arbetet ska bli bra och kunna förbättras. Den internationella verksamheten arbetar däremot med andra frågor och deltar inte i myndighetens ordinarie samrådsformer. I det internationella arbetet samarbetar Migrationsverket framför allt med tankesmedjan Global utmaning.

Migrationsverket och Justitiedepartementet framför att departementet är huvudkommunikatör för politiska frågor medan myndigheten framför allt ansvarar för kommunaktion om det operativa arbetet. De båda betonar också vikten av att Migrationsverket följer den nationella linjen när myndigheten deltar i EU-sammanhang utan departementet. Migrationsverket påpekar att myndigheten inte har en policyskapande roll på EU-nivå och att Regerings-kansliet ansvarar för samråd i policyfrågor.

7.3.2 Intresseorganisationernas syn på samråden Röda Korset framför att samarbetet med Migrationsverket fungerar bra och att de uppskattar såväl de formella som de informella kontakterna med myn-digheten. De framhåller att det finns en öppenhet för diskussion i kontakter-na med myndigheten.

Röda Korset lyfter särskilt fram att de har återkommande träffar med Migra-tionsverket kring juridiska frågor samt att de länge har samverkat inom ramen för Migrationsverkets fondverksamhet. Organisationen uppskattar kontakterna i det löpande arbetet med fondverksamheten, men också den respons de fick från Migrationsverket när de deltog i en översyn för ett par år sedan.

Däremot påpekar Röda Korset att det överlag kan vara svårt att komma in tidigt i EU:s processer.

STATSKONTORET

PM 37 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

8 Slutsatser och rekommendationer

Statskontoret lämnar tre rekommendationer

• Statskontoret rekommenderar att regeringen tydliggör sina förvänt-ningar på myndigheternas samrådsansvar i EU-arbetet, till exempel genom myndighetsdialoger och regleringsbrev.

• Statskontoret rekommenderar att myndigheterna kompletterar de infor-mella kontakterna med fler formaliserade och öppna samrådsformer.

• Statskontoret rekommenderar att myndigheterna tar ett större ansvar för att informera om EU-frågor.

8.1 Myndigheternas roll och ansvar för samråd i EU-arbetet är ibland otydligt

Statskontorets undersökning visar att myndigheternas roll och ansvar för samråd i EU-arbetet ibland är otydligt. Denna slutsats grundar vi på att myndigheterna enligt Statskontorets enkät uppfattar att de i EU-arbetet är experter snarare än representanter för regeringen, men också på vad som framkommit i intervjuer med företrädare för myndigheter, Regeringskansliet och intresseorganisationer.

Statskontorets enkät visar att många myndigheter uppfattar att de oftast del-tar i EU-arbetet som experter, snarare än som representanter för regeringen. Det finns visserligen tillfällen då anställda vid myndigheter deltar i proces-ser inom EU utifrån en renodlad expertroll, till exempel i vissa arbetsgrup-per knutna till EU-kommissionen. I de allra flesta fall företräder myndig-heterna dock Sverige som medlemsland och är således representanter för regeringen.

I Statskontorets intervjuer med intresseorganisationer finns även uppfatt-ningen att myndigheterna ibland agerar väl självständigt när de representerar regeringen. De företrädare för myndigheter och Regeringskansliet som vi har intervjuat framhåller däremot att det finns en fungerande arbetsfördel-ning i EU-arbetet. Ansvar för samråd i EU-frågor följer, enligt dem vi har intervjuat, av denna arbetsfördelning mellan myndigheter och departement.

Arbetsfördelningen verkar dock finnas i flera nyanser. I ett fall betonar både företrädare för myndigheten och Regeringskansliet att Regeringskansliet utformar politiken och därför har huvudansvaret för samråd. Det begränsar då myndighetens ansvar för samråd kring utformningen av regler och rikt-linjer. I andra fall pekar myndigheter och departement på att myndigheten genom samråd kan få en bild av hur EU-reglering påverkar berörda aktörer, och att det är viktigt för myndighetens EU-arbete.

STATSKONTORET

PM 38 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Enkätresultatet och intervjuerna med företrädare för myndigheter, Rege-ringskansliet och intresseorganisationer tyder sammantaget på att myndig-heterna kan ha svårt att uppfatta den egna rollen i EU-arbetet. Detta kan även innebära att de har svårt att tolka vilket ansvar de har för samråd med intresserade aktörer. Regeringen kan därför behöva förtydliga myndigheter-nas roll och ansvar för samråd i EU-arbetet.

Det är dock tveksamt om det vore befogat av regeringen att ge alla myndig-heter en starkare samrådsplikt i EU-frågor. Vilken roll myndigheterna har i EU-samarbetet varierar, vilket gör att det även varierar hur viktigt det är att de samråder. En del myndigheter har framför allt erfarenhets- och kunskaps-utbyte i informella nätverk. Andra myndigheter har en betydelsefull roll i utformningen av regler och riktlinjer i frågor som kan ha stor betydelse för aktörer i det svenska samhället, bland annat genom arbete i expertgrupper och EU-myndigheter.

Därför bör regeringen i stället sträva efter att tydliggöra ansvaret för samråd från myndighet till myndighet. Det gör det även möjligt att ta hänsyn till Regeringskansliets ansvar för samråd i olika frågor och processer, vilket vi inte har behandlat på ett genomgripande sätt i denna undersökning.

I de fall regeringen anser att myndigheter bör samråda med intresserade aktörer inom vissa frågor, inom vissa processer eller inom ramen för delta-gandet i en viss arbetsform bör regeringen kommunicera detta formellt. Myndighetsdialoger kan vara ett lämpligt forum för regeringen att förtydliga vilken roll och vilket ansvar för samråd myndigheterna har i EU-arbetet. Myndigheternas ansvar för samråd i specifika frågor eller uppdrag kan rege-ringen vid behov även förtydliga i regleringsbrev.

Myndigheterna har i många fall en viktig roll tidigt i EU:s processer, till exempel i expertgrupper knutna till EU-kommissionen. En tydligare förvän-tan på myndigheternas ansvar för samråd kan bidra till att Sverige tidigt kan agera utifrån en väl underbyggd och förankrad position i EU-arbetet.

8.1.1 Statskontorets rekommendation Statskontoret rekommenderar att regeringen tydliggör sina förväntningar på myndigheternas samrådsansvar i EU-arbetet, till exempel genom myndig-hetsdialoger och regleringsbrev.

8.2 Myndigheterna har framför allt informella kontakter

Statskontorets enkät visar att myndigheterna framför allt samråder genom informella kontakter. Med informella kontakter menar vi att myndigheterna vid behov tar kontakt med den eller de aktörer som de uppfattar är intresse-rade, i motsats till mer formaliserade och öppna samrådsförfaranden.

Många myndigheter uppger att de också samråder med formaliserade arbets-grupper eller råd. Både den enkät och de intervjuer vi har genomfört pekar

STATSKONTORET

PM 39 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

dock mot att de informella kontakterna dominerar. I detta sammanhang noterar vi även att myndigheterna endast i begränsad utsträckning informe-rar brett och öppet, både när det handlar om EU-arbetet överlag och om möjligheter att delta i samråd med myndigheten.

Både myndigheter och intresseorganisationer som vi har intervjuat framhål-ler att det finns ett stort värde i de informella kontakterna. Värdet ligger i att kunna stämma av i viktiga frågor på ett enkelt sätt och samtidigt kunna han-tera den tidspress som EU-arbetet ofta medför. Myndigheterna och intresse-organisationerna pekar också på att de ofta har ömsesidiga behov av att utbyta information och kunskap, och ibland även gemensamma intressen. Informella kontakter kan då vara ett flexibelt sätt att lösa problem i kompli-cerade förhandlingsfrågor med osäker utgång.

Såväl intervjuade myndigheter som intresseorganisationer påpekar dock att kontakterna tenderar att vara personberoende. Om myndigheterna i hög grad förlitar sig på personberoende kontakter uppstår frågetecken kring hur öppna, transparenta och jämlika samråden är.

Regeringen framhåller att det är viktigt att stärka möjligheterna till infly-tande, insyn och delaktighet mellan valen. För regeringen är myndigheterna ett av de viktigaste verktygen för att genomföra sin politik. Det är därför önskvärt att myndigheterna tar ett större ansvar för att erbjuda bredare och mer formaliserade möjligheter till insyn, inflytande och delaktighet i EU-arbetet.

8.2.1 Statskontorets rekommendation Statskontoret rekommenderar att myndigheterna kompletterar de informella kontakterna med fler formaliserade och öppna samrådsformer.

8.3 Myndigheterna tar ett begränsat ansvar för att informera brett i EU-frågor

Statskontorets enkät visar att myndigheterna i många fall tar ett begränsat ansvar för att informera brett om EU-frågor. Endast

• två av tre myndigheter har grundläggande information om myndighetens EU-arbete på den egna webbplatsen

• omkring hälften av myndigheterna informerar om aktuella EU-frågor inom det egna området

• en av tio myndigheter publicerar agenda i förväg och information i efter-hand om EU-möten som myndigheten deltar i.

I stället uppger myndigheterna att de framför allt informerar om utveckl-ingen i EU-frågor genom möten med de mest berörda och genom informella kontakter. Det kan vara befogat; ett par av de myndigheter vi har intervjuat framhåller att allmänintresset i många frågor de arbetar med är litet.

STATSKONTORET

PM 40 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Dessutom är svenska myndigheter inte de enda aktörerna med ett ansvar för att informera om EU-frågor. Såväl regering, riksdag och EU:s institutioner har ett stort ansvar för att arbeta transparent och informera om utvecklingen i aktuella frågor. Vilket ansvar myndigheterna bör ha för att skapa förståelse för utvecklingen inom EU bör ses i förhållande till dessa aktörers informat-ionsinsatser. Det är trots detta rimligt att förvänta sig att svenska myndigheter tar ett tyd-ligt ansvar för att informera om och arbeta på ett transparent sätt i de forum och processer de deltar i. En sådan transparens är grundläggande för att organiserade intressen och enskilda ska kunna orientera sig i vad myndig-heterna arbetar med på EU-nivå. Det är också en grundläggande förutsätt-ning för delaktighet – utan insyn i vad som är på gång är det svårt för utom-stående att bli delaktiga i EU-arbetet. Myndigheterna bör därför åtminstone publicera grundläggande information om det egna EU-arbetet på webbplatsen tillsammans med kontaktuppgifter till ansvariga personer. I de fall myndigheterna inom nätverk, kommittéer, arbetsgrupper eller liknande diskuterar eller beslutar om frågor som allmän-heten eller vissa grupper i det svenska samhället kan ha ett intresse för bör varje myndighet också överväga att löpande publicera information inför och efter dessa möten.

8.3.1 Statskontorets rekommendation Statskontoret rekommenderar att myndigheterna tar ett större ansvar för att informera om EU-frågor.

STATSKONTORET

PM 41 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Referenser Hettne, J. och Reichel, J. (2012) Att göra rätt och i tid. Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i Sverige? Svenska institutet för europapolitiska studier.

Lindgren, K-O. och Persson, T. (2011) Organiserade intressen i Europeiska unionen. Svenska institutet för europapolitiska studier.

Regeringens skrivelse (2013/14:61) En politik för en levande demokrati.

Regeringskansliet (2014) Cirkulär 3: Riktlinjer för beredningen av EU-frågor i Regeringskansliet.

Regeringskansliet (2014) Handbok för EU-arbetet.

Regeringskansliet (2015) Statsförvaltningens utveckling. Bilaga till budget-propositionen (2015/2016:1) för 2016.

SOU 2004:23 Från myndighetsförordning till verksförordning.

SOU 2007:66 Rörelser i tiden.

SOU 2008:118 Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning.

SKL – Sveriges Kommuner och Landsting (2010) EU i lokalpolitiken.

Statskontoret (1996) EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning.

Statskontoret (2004) Bidrag till ideella organisationer. Kartläggning, analys och rekommendationer.

Svensson, T. och Öberg, P. (2011) Civila samhället och den upplysta väl-färdsstaten.

Tarschys, D. och Johansson, L. (2014) Europa på remiss. Svensk medverkan i Europeiska kommissionens offentliga samråd. Svenska institutet för euro-papolitiska studier.

STATSKONTORET

PM 42 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

STATSKONTORET

PM 43 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Bilaga 1

Regeringsuppdraget

STATSKONTORET

PM 44 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

STATSKONTORET

PM 45 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Bilaga 2

Intervjuförteckning

Myndigheter

Finansinspektionen Åsa Larson Livsmedelsverket Per Ekegren Karin Bäckström Kristina Lagerström Sjölin Migrationsverket Monika Wendleby Malin Starke Marie Bengtsson Jordbruksverket Claes Renström

Regeringskansliet

Finansdepartementet Tord Gransbo Justitiedepartementet Johanna Peyron Näringsdepartementet Kerstin Jansson

Intresseorganisationer och ideella organisationer

Livsmedelsföretagen Kristina Lindahl von Sydow Nicklas Amelin Röda Korset Ewa Jonsson Svensk Försäkring Johan Lundström Svenska Bankföreningen Maria Nilsson Sveriges Konsumenter Jens Henriksson

STATSKONTORET

PM 46 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

STATSKONTORET

PM 47 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

Bilaga 3

Enkätfrågorna

1. I vilken egenskap besvarar du enkäten? (Funktion/avdelning vid myndigheten)

2. Deltar myndigheten i EU-arbetet på något sätt? Med EU-arbetet avses t.ex. diskussioner och förhandlingar i arbetsgrupper, nätverk och liknande, men också genomförande av EU-beslut på nationell nivå. (Observera att om du svarar Nej på denna fråga kommer enkäten att avslutas eftersom resterande frågor handlar om myndighetens EU-arbete.)

o Ja o Nej

3. Deltar myndighetens personal i kommittéer, arbetsgrupper, nätverk eller

liknande inom EU? o Ja o Nej

4. I vilken egenskap deltar myndigheten vanligtvis i kommittéer, arbets-

grupper, nätverk eller liknande inom EU? (Flera svar möjliga.) o Som experter utifrån givet ansvarsområde o Som representanter för regeringen/Sverige o I annan kapacitet

5. I vilken typ av arbete/process deltar myndigheten vanligtvis? (Rang-

ordna respektive alternativ utefter vad som är vanligast för myndigheten genom att klicka, dra och släppa det i höger fält. Alternativ som inte är aktuella för myndigheten låter du stå kvar i vänster fält.) o Expertgrupper knutna till EU-kommissionen o Genomförandekommittéer o Ministerrådets arbetsgrupper o Arbete in andra EU-organ o Arbete inom EU-myndigheter o Informella nätverk o Svarar på EU-kommissionens offentliga samråd inom myndighetens

område o Annat

STATSKONTORET

PM 48 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

6. Kan en utomstående ta del av följande via myndighetens webbplats?

(Ja/nej/ej aktuellt.) o Grundläggande information om myndighetens EU-arbete? o Kontaktuppgifter till den/de personer på myndigheten som arbetar

med EU-frågor? o Information om kommande möten i kommittéer, arbetsgrupper, nät-

verk eller liknande? o Information om vad som diskuterades eller beslutades på möten i

kommittéer, arbetsgrupper, nätverk eller liknande? o Information om utvecklingen i aktuella EU-frågor på myndighetens

område? o Information EU-kommissionens aktuella offentliga samråd inom

myndighetens område?

7. Hur informerar myndigheten intresserade aktörer (till exempel intresse-organisationer och ideella organisationer) i det svenska samhället om utvecklingen i EU-frågor inom myndighetens område? (Flera svar möjliga) o Myndighetens webbplats o Nyhetsbrev/prenumerationstjänster o Öppna möten o Möten med de mest berörda o Underhandskontakter/informella kontakter o Annat o Vi informerar inte om utvecklingen i EU-frågor

8. Förekommer samråd med intresserade aktörer i det svenska samhället i

myndighetens arbete med frågor som kommer att beslutas eller har beslutats på EU-nivå? o Ja, vi har särskilda samråd med intresserade aktörer i EU-frågor o Ja, vi berör ibland EU-frågor inom de generella samrådsformer vi

har med intresserade aktörer o Nej, vi har inga samråd med intresserade aktörer i EU-frågor

9. I vilken utsträckning samråder ni med intresserade aktörer i det svenska

samhället i myndighetens arbete med frågor som kommer att eller har beslutats på EU-nivå? o I alla EU-frågor som myndigheten arbetar med o I en del EU-frågor som myndigheten arbetar med o I ett fåtal betydelsefulla EU-frågor som myndigheten arbetar med

STATSKONTORET

PM 49 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

10. Vilken är den huvudsakliga anledningen till att myndigheten bjuder in

till samråd? o Informera om aktuella EU-frågor kopplade till myndighetens verk-

samhet o Förankra förslag i olika EU-frågor kopplade till myndighetens verk-

samhet o Diskutera EU-frågor kopplade till myndighetens verksamhet o Diskutera förhandlingspositioner i EU-frågor kopplade till myndig-

hetens verksamhet o Inhämtande av kunskap i samband med myndighetens arbete i EU-

frågor

11. Vilken är den huvudsakliga anledningen till att myndigheten inte bjuder

in till samråd? o Regeringskansliet äger frågan/processen och ansvarar för samråd o Annan myndighet äger frågan/processen och ansvarar för samråd o Frågorna är för tekniska för att informera och samråda om o Frågorna är för betydelselösa för att informera och samråda om o Vi skulle vilja informera och bjuda in till samråd men gör det inte i dags-

läget o Annat

12. På vilka sätt samråder myndigheten med intresserade aktörer i EU-frågor? (Flera svar möjliga) o Möten med formaliserade arbetsgrupper eller råd knutna till myndig-

heten o Återkommande/regelbundna träffar med intresserade aktörer o Ad hoc-möten/kontakt med intresserade aktörer o Remissförfarande o Annat

13. Vilka aktörer bjuds in till dessa samråd? (Flera svar möjliga)

o Andra myndigheter o Aktörer från näringslivet o Ideella organisationer o Forskare/experter o Andra

STATSKONTORET

PM 50 (50) 2015-11-24 Dnr 2015/148-5

14. När i EU:s beslutsprocess sker dessa samråd? (Flera svar möjliga)

o Inför och under kommissionens arbete o Inför och under arbete i ministerrådets arbetsgrupper o Inför och under arbete vid andra EU-organ o Inför och under arbete i nätverk o Vid verkställande av EU-beslut i Sverige o Samråden är inte kopplade till ett visst steg i EU:s beslutsprocess

15. Informerar myndigheten om dessa samråd? o Ja, till allmänheten o Ja, till dem som är mest berörda o Nej

16. Vilka rutiner finns för återkoppling till aktörerna som deltagit i dessa samråd? (Flera svar möjliga) o Fortlöpande samråd o Skriftlig rapportering o Ad hoc-möten/grupper o Informella kontakter o Annat o Inga rutiner

17. Får ni i samband med dessa samråd in synpunkter av betydelse för myndighetens arbete med EU-frågor? o Alltid o Ofta o Ibland o Sällan o Aldrig

18. Har du något mer du vill framföra vad gäller myndighetens EU-arbete eller enkätens utformning?

STATSKONTORET

myndigheters arbete med frågor om delaktighet i eu...myndigheters arbete med frågor om delaktighet...

Documents