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MONOGRAFÍAS

INAP

Colección

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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICAINAP

INAP

Las limitaciones al crecimientopoblacional y espacial establecidaspor la normativa territorialy urbanística

AINA SALOM PARETS

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P.V.P.35,00 €

(IVA incluido)

ISBN 978-84-7351-409-5

LAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO POBLACIONAL Y ESPACIAL ESTABLECIDAS POR LA NORMATIVA TERRITORIAL Y URBANÍSTICA

LAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO POBLACIONAL Y ESPACIAL ESTABLECIDAS POR LA NORMATIVA TERRITORIAL Y URBANÍSTICA

Aina Salom Parets

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MADRID, 2011

Colección: MONOGRAFÍAS

FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP

SALOM PARETS, AinaLas limitaciones al crecimiento poblacional y espacial establecidas por la

normativa territorial y urbanística [Texto impreso] / Aina Salom Parets.– 1ª ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración Pública, 2011.– 544 p. : gráf. ; 24 cm. – (Monografías)

Bibliografía: p. 517-542ISBN 978-84-7351-409-5.– NIPO 852-11-022-3

1. Desarrollo urbano-España. 2. Planeamiento urbanístico-España. 3. Derecho urbanístico-España. 4. Derecho ambiental-España. I. Instituto Na-cional de Administración Pública (España). II. Título. III. Serie

711.434(460)711:351.712.2.025(460)349.44(460)349.6(460)

Primera edición: Julio, 2011

Catálogo general de publicaciones oficiales:http://www.060.es

Edita:INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICAwww.inap.esISBN: 978-84-7351-409-5 (formato papel); 978-84-7351-410-1 (formato electrónico)NIPO: 852-11-022-3 (formato papel); 852-11-021-8 (formato electrónico)Depósito Legal: Preimpresión: Composiciones RALI, S.A.Impresión: Publidisa

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A mis padres, Juan y María. A Pedro, por su fuerza e incondicional apoyo,

y a todos mis seres queridos

9

ÍNDICE

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

PARTE 1.ª

MARCO JURÍDICO GENERAL PARA UN CRECIMIENTO URBANO SOSTENIBLE

Título I

Marco jurídico general del desarrollo sostenible

Capítulo I. El desarrollo sostenible en el ámbito internacional y co-munitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

1. La cuestión del desarrollo sostenible en el marco de la actuación internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2. El desarrollo sostenible como objetivo de la política medioambien-tal comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

3. Breve visión de la ordenación del territorio y planificación territo-rial en el marco de la Unión Europea. La aplicación del principio del desarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

3.1. Precedentes del interés comunitario por el territorio y por el uso sostenible del mismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

3.2. En concreto, breves notas sobre la ordenación del territorio en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

10

índice

Capítulo II. La constitucionalización del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 2. Principales tesis doctrinales existentes en torno a la conceptualiza-

ción de este derecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 3. Algunas consideraciones sobre la relevancia constitucional del de-

recho a disfrutar de un medio ambiente adecuado . . . . . . . . . . . . . 68 4. El artículo 45.2 de la Constitución Española, punto de conexión

entre el medio ambiente y la ordenación del territorio . . . . . . . . . . 77

Capítulo III. Estudio sobre la sostenibilidad en el marco de la legisla-ción estatal del suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

1. Respecto al periodo anterior a la primera Ley del Suelo Española de 1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

2. La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 3. Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de

1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

3.1. Breves apuntes sobre los principales aspectos de la Ley. . . . . 98 3.2. Incorporación de los estándares urbanísticos como medida di-

rigida a la protección del medio ambiente y del suelo urbano 99 3.3. Breves consideraciones respecto a la densidad residencial

máxima prevista en la legislación de 1976 . . . . . . . . . . . . . . . 105

4. Ley del Suelo 8/1990 y el Texto Refundido de 1992 . . . . . . . . . . . 109

4.1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 4.2. En especial, la regulación de la densidad residencial y su rela-

ción con la población como parámetro para controlar el creci-miento urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

5. Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones 115

5.1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 5.2. La insostenibilidad respecto a la clasificación del suelo urba-

nizable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

Capítulo IV. La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo y el Texto Refun-dido de 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 2. La sostenibilidad urbanística como objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 3. El favorecimiento o contención del proceso de ocupación del

suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

índice

11

PARTE 2.ªLAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO URBANO EN SUPERFICIE. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE

LAS TÉCNICAS DE CONTENCIÓN DEL CRECIMIENTO EN CATALUÑA, COMUNIDAD VALENCIANA Y BALEARES

Título ILos Planes Directores Urbanísticos del Sistema Costero Catalán

Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Capítulo I. El Plan Director Urbanístico del Sistema Costero de Ca-taluña (PDUSC-1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 2. El Principio del desarrollo sostenible en el ámbito de la aprobación

de los planes directores catalanes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 3. La necesaria coordinación del PDUSC-1 con las previsiones de la

Ley estatal 22/1988, de 28 de julio, de costas. La autonomía muni-cipal en el marco del referido Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

4. El suelo no urbanizable costero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 5. Principales aspectos del régimen jurídico de las diferentes subcate-

gorías de suelo costero no urbanizable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 6. Ejemplo práctico del PDUSC-1. Espacio natural del «Massís de

l’Albera» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 7. Consideraciones finales respecto al PDUSC-1 . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Capítulo II. El Plan Director Urbanístico de los ámbitos del sistema costero integrados por los suelos urbanizables delimita-dos sin plan parcial aprobado (PDUSC-2) . . . . . . . . . . . . 184

1. Principales aspectos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 2. Determinaciones del PDUSC-2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 3. Regulación del suelo urbanizable delimitado . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

Título IILas principales iniciativas de la Comunidad Autónoma Valenciana

en materia de crecimiento sostenible de la urbanización Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Capítulo I. Los indicadores, umbrales y cuotas de sostenibilidad como herramientas al servicio del uso racional del territorio. . . . 192

1. Naturaleza jurídica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 2. Algunas consideraciones sobre las cuotas de sostenibilidad . . . . . . 197

12

índice

3. Estudio de los anexos del Decreto 67/2006 (ROGTU), en relación con los «umbrales de sostenibilidad para el consumo de suelo». . . 201

4. La permisividad de la regulación legal al incumplimiento de los umbrales de sostenibilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

Título IIILa limitación del crecimiento espacial o en superficie en las Illes Balears

Capítulo I. Algunas reflexiones previas sobre el escenario territorial de las Illes Balears. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 2. Evolución legislativa en el marco de la contención espacial. . . . . . 222 3. Las Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears máxi-

mo exponente del modelo territorial de contención del crecimiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Capítulo II. La contención del crecimiento espacial en las zonas tu-rísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 2. La limitación del crecimiento espacial de las zonas turísticas . . . . 246

Capítulo III. La limitación del crecimiento urbanístico establecido en los Planes Territoriales Insulares, de acuerdo con la ha-bilitación legal establecida en la LDOT y la LOT . . . . . . 253

1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 2. Respecto a la localización de los crecimientos urbanísticos . . . . . . 254 3. El crecimiento en superficie en el marco del Plan Territorial Insu-

lar de Mallorca. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 3.1. Algunos aspectos generales del PTI de Mallorca . . . . . . . . . . 256 3.2. Las previsiones relativas respecto al crecimiento máximo de

suelo residencial y turístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 3.3. Un ejemplo respecto a la incidencia de las determinaciones

del PTM respecto al crecimiento máximo en suelo urbano, urbanizable o apto para ser urbanizado destinado a uso resi-dencial, turístico o mixto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

4. La reducción de la presión edificatoria de viviendas unifamiliares en suelo rústico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

4.1. El punto de partida: la LSR/97 y la MOSR de la LDOT/99 . . 276 4.2. La matriz de usos del PTI de Mallorca, instrumento que au-

menta la restricción de la edificación de vivienda unifamiliar en suelo rústico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280

índice

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PARTE 3.ª

LAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO POBLACIONAL EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA

Título I

Consideraciones interdisciplinares previas sobre el crecimiento poblacional y la densidad

Capítulo I. Algunas consideraciones interdisciplinares previas sobre el crecimiento poblacional y su relación con el urbanismo, ordenación del territorio y medio ambiente . . . . . . . . . . . . 297

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 2. La población en el marco del desarrollo sostenible. Principales ma-

nifestaciones realizadas desde la economía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 3. Con carácter general, algunas referencias sobre la población y su

incidencia en la planificación urbanística y territorial. . . . . . . . . . . 301

3.1. La población en la normativa urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . 301 3.2. La población en el marco de la ordenación del territorio . . . . 305

Capítulo II. Reflexiones sobre los conceptos de huella ecológica y ca-pacidad de carga o de acogida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 2. ¿Qué se entiende por huella ecológica y capacidad de carga de un

determinado territorio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

2.1. La huella ecológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 2.2. La capacidad de carga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 2.3. Necesidad de establecer una metodología para el cálculo de la

capacidad de carga. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 2.4. La aptitud de los sistemas geográficos en el cálculo de la ca-

pacidad de carga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

Capítulo III. Reflexiones generales en materia de densidad pobla-cional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 2. La densidad de población en el marco de los indicadores medio-

ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

2.1. Algunas consideraciones previas sobre las actuaciones exis-tentes en el marco de los indicadores de sostenibilidad . . . . . 327

2.2. La densidad de población: indicador de sostenibilidad . . . . . . 329 2.3. Consideraciones generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

14

índice

3. Análisis de la densidad poblacional a través del método Kernel . . 334

3.1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 3.2. El indicador de la densidad de población (DENSPOB). Lími-

tes interpretativos. Distintos precedentes en la aplicación del método . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336

3.3. El modelo de densidades focales mediante filtros Kernel . . . . 338 3.4. El el marco del método Kernel: superación de las limitaciones

impuestas en torno al denominador «superficie» del cociente de densidad. El denominado índice de concentración pobla-cional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

3.5. Consideraciones finales: la necesaria observancia del método Kernel en el marco de la planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

Título II

Población y medidas de ordenación territorial y urbanísticas sostenibles en las Illes Balears

Capítulo I. La experiencia balear en la contención del crecimiento poblacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 2. La ratio turística: nueva forma de dimensionar la densidad de po-

blación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 3. La normativa reguladora de las capacidades de población: Decreto

2/1996, de 16 de enero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357

3.1. Cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 3.2. La capacidad de población como magnitud del planeamiento.

El alcance de la posible norma complementaria dictada al am-paro del Decreto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359

3.3. El índice de intensidad del uso residencial (en adelante, IIUR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362

3.4. El índice de intensidad de uso turístico: parámetro que se debe estudiar tomando en consideración lo determinado por los planes de ordenación de la oferta turística. . . . . . . . . . . . . . . . 368

3.5. Consideraciones finales sobre el referido índice . . . . . . . . . . . 371

Capítulo II. En concreto, el Plan Territorial Insular de Menorca como mecanismo que ha permitido reducir la capacidad de acogida de la isla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373

1. Cuestiones introductorias sobre el PTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

1.1. La propuesta de los denominados «criterios generales» para la redacción del PTI de Menorca. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

índice

15

1.2. El PTI de Menorca de 23 de abril de 2003: una regulación integral de un territorio declarado Reserva de la Biosfera. . . . 377

1.3. La densidad de población: indicador de la presión humana so-bre el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382

2. Los criterios de ordenación establecidos en el PTI dirigidos a la reducción de la capacidad de acogida de la isla . . . . . . . . . . . . . . . 385

2.1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 2.2. Reducción de las previsiones de futuro crecimiento estableci-

das en las DOT, por medio de una disminución de las plazas 387 2.3. La reducción de la capacidad acogida en las zonas turísticas, a

partir de las operaciones de reconversión territorial . . . . . . . . 399

3. La programación temporal del proceso de edificación en el marco del PTI de Menorca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

3.1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 3.2. La distribución temporal del crecimiento urbanístico en el

marco del PTI de Menorca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410

Título III

La incidencia de la población en el marco de la planificación andaluza. Intento de controlar el crecimiento urbano

Capítulo I. Algunas consideraciones previas sobre el marco territo-rial y urbanístico vigente en Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . 434

1. Planeamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 2. Sobre los distintos instrumentos de planeamiento territorial. . . . . . 436

2.1. El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. . . . . . . . . 436 2.2. Los planes de ordenación del territorio del ámbito subregional 438 2.3. Los planes con incidencia en la ordenación del territorio . . . . 440

Capítulo II. La matización de los límites al crecimiento poblacional, inicialmente establecidos en el POTA . . . . . . . . . . . . . . . . 442

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442 2. Flexibilización introducida por la Junta de Andalucía respecto a

determinados planes urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 3. La flexibilización del POTA, por el Decreto 11/2008, de 22 de

enero, regulador de los procedimientos dirigidos a poner suelo ur-banizado en el mercado con destino preferente a la construcción de viviendas protegidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

16

índice

Capítulo III. Un ejemplo concreto: Estudio sobre el cumplimiento del POTA en el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada (POTAUG) . . . . . . . 450

1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450 2. El sistema de asentamientos previsto en el POTAUG. La necesidad

de adecuar el crecimiento poblacional a un mínimo consumo de los recursos naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453

2.1. Punto de partida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 2.2. Las directrices del POTAUG para restringir la posible amplia-

ción de los suelos incluidos en el sistema de asentamientos . . 455

Título IV

El fenómeno de la ciudad de baja densidad. El plan territorial parcial del bilbao metropolitano

Capítulo I. Referencias introductorias del fenómeno creciente de las urbanizaciones de baja densidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461 2. Tipologías de la producción residencial de baja densidad . . . . . . . 465 3. Algunas consideraciones sobre los costes económicos, sociales,

medioambientales de la ciudad de baja densidad . . . . . . . . . . . . . . 465

Capítulo II. Las medidas de intervención en las bajas densidades del Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano. . . . . . 468

1. Algunas consideraciones previas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 2. Las Directrices de Ordenación del Territorio: marco referencial

flexible a desarrollar por los planes territoriales parciales . . . . . . . 469 3. Estudio de la fórmula propuesta en las Directrices de Ordenación

del Territorio: marco referencial flexible a desarrollar por los pla-nes territoriales parciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472

Capítulo III. El Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano. . . 481

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481 2. Premisas generales del PTP del Bilbao Metropolitano . . . . . . . . . . 481 3. Forma y estructura del territorio del Bilbao Metropolitano . . . . . . 484 4. La proyección de la vivienda en el PTP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487 5. Estudio de la fórmula propuesta para la cuantificación de la vivien-

da residencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489

índice

17

6. El fenómeno de la baja densidad en el contexto del Bilbao Metro-politano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493

7. Consideraciones finales sobre el PTP del Bilbao Metropolitano . . 495

Título VConsideraciones generales en el marco del principio de ordenación racional del crecimiento urbanístico

Capítulo I. La autonomía local en el marco de las limitaciones al cre-cimiento urbanístico implantadas desde los planes supra-municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505

Capítulo II. Reflexiones finales respecto a la relación entre los distin-tos planes que han sido objeto de estudio y la autonomía municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519

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PRESENTACIÓN

A) Desde la primera legislación de ensanche de las ciudades del siglo xix, la normativa urbanística ha regulado el tema esencial del crecimiento de la ciu-dad: ya las Leyes de Ensanche de las Poblaciones de 1864 y de 1876 trataban de facilitar al máximo el crecimiento urbano mediante la construcción de vi-viendas que acogiesen a los emigrantes que llegaban a aquella. En la actuali-dad, no hace falta recordar que las numerosas leyes urbanísticas autonómicas regulan con detalle los criterios esenciales para la creación de nuevos suelos urbanizables y, en definitiva, para la expansión de la ciudad. Podemos afirmar, por tanto, sin temor a equivocarnos que el crecimiento urbano es uno de los temas centrales de la normativa urbanística.

En la regulación del crecimiento urbanístico, la legislación del suelo tradicio-nal se ha ocupado normalmente de regular el crecimiento en extensión o super-ficie y, mucho menos, de regular el crecimiento poblacional, sobre el cual ape-nas existían algunas normas aisladas y de dudosa efectividad. En cuanto al crecimiento urbanístico en superficie, las técnicas para regularlo han sido funda-mentalmente la clasificación y la calificación del suelo en los correspondientes planes urbanísticos: mediante estas técnicas se fijaban las superficies concretas que podían ser objeto de nuevo desarrollo urbanístico así como lo que se podía edificar en dichas superficies y las condiciones para ello. Era entonces cada plan urbanístico municipal el que decidía el quid y el quantum de las nuevas zonas edificables, sin que existieran prácticamente limitaciones a este respecto en nor-mas supramunicipales: durante muchos años –hasta la década de los 90–, no han existido apenas limitaciones de carácter supramunicipal al crecimiento urbanís-tico que se establecía en los planes municipales, sin perjuicio de que la aproba-ción definitiva de estos correspondiera a la Administración de tutela. Por lo tan-to, cada plan de urbanismo municipal era libre para decidir cuánto y cómo se crecía, aunque en la superficie de crecimiento tuviera que aplicar ciertamente los estándares urbanísticos previstos en el Reglamento de Planeamiento de 1978.

Esta situación comienza a cambiar en los años 80 por un doble fenómeno. Primero, por la aprobación por las Comunidades Autónomas de leyes y planes

20

presentación

de preservación de espacios naturales protegidos cuya superficie quedaba exen-ta de desarrollos urbanísticos, lo cual constituía un límite indudable a las posi-bilidades de crecimiento de los municipios afectados: no se puede negar que las políticas autonómicas de protección de los espacios naturales han supuesto de hecho una barrera infranqueable a la clasificación de nuevos suelos urbaniza-bles por parte de los municipios en cuyo territorio se encontraba el espacio na-tural. Segundo, por la aprobación de las leyes autonómicas sobre ordenación del territorio en los años 80, leyes que preveían la existencia de instrumentos de planeamiento territorial o supramunicipal, vinculantes para los planes munici-pales, en los cuales podían establecerse líneas generales sobre el crecimiento urbanístico de los municipios del ámbito territorial regulado. Así, por ejemplo, en la Ley catalana de política territorial de 1983 ya se preveía que los planes territoriales parciales debían incluir en todo caso «las determinaciones para la planificación urbanística» (art. 13), expresión que debe entenderse referida a las determinaciones (supramunicipales) vinculantes para los planes urbanísti-cos municipales. Pues bien, al amparo de esta nueva legislación, los instrumen-tos autonómicos de planeamiento territorial aprobados en la década de los 90 ya empezarán a introducir limitaciones concretas a la expansión territorial de los municipios que podía preverse en los planes urbanísticos correspondientes, tal como puede verse en este libro.

Si las limitaciones al crecimiento en superficie aparecen en los años 90, las limitaciones al crecimiento poblacional son más recientes todavía. En efecto, en la legislación urbanística tradicional la única norma existente al respecto era el llamado «estándar de densidad» contenido en el art. 75 de la Ley del Suelo de 1976: los planes parciales debían fijar una densidad no superior a 75 viviendas por hectárea. La densidad máxima de población se determinaba así a nivel macro (por hectárea) y no a nivel micro (por parcela). El resultado de ello en la práctica fue el desbordamiento de hecho de las previsiones de los planes, ya que las densidades reales que se alcanzaban fueron muchas veces muy superiores a las previstas por los planes. Por esa razón, en el planeamien-to territorial más reciente de algunas Comunidades Autónomas, especialmente costeras, han aparecido técnicas que intentan controlar y, en su caso, limitar el crecimiento de la población en determinadas zonas, llegándose incluso a regu-lar los ritmos temporales de dicho crecimiento, como es el caso del Plan Terri-torial Insular de Menorca de 2003. Creo que no hace falta insistir en la impor-tancia de una adecuada planificación de este tipo de crecimiento poblacional, ya que de la misma depende en gran parte la confortabilidad de los barrios y ciudades en los que habitamos: una excesiva concentración poblacional en relación con la superficie en la que se asienta produce sin duda sensación de agobio e incomodidad, escasez de equipamientos y dotaciones públicas en muchos casos, consumo abusivo de los recursos disponibles y pérdida de cali-dad de vida en general. Una adecuada regulación de cuánto y cómo crecen las ciudades y las zonas urbanas es esencial para el desarrollo sostenible, tal como bien se razona en el presente libro.

presentación

21

B) Así las cosas, la importancia de regular de una manera adecuada el cre-cimiento urbanístico –en superficie y en población– constituye sin duda un tí-tulo legitimador de la intervención de las Administraciones supramunicipales en dicho tema: como ha puesto de relieve la crisis económica en la que estamos inmersos, el crecimiento descontrolado que ha existido en muchos municipios españoles –especialmente costeros– ha afectado no solo a los intereses autonó-micos respectivos sino incluso a los intereses estatales. De ahí la necesidad de regular a nivel supramunicipal al menos los límites o umbrales máximos de dicho crecimiento.

C) El presente trabajo de Aina Salom Parets estudia con detalle y rigor el tema de los límites del crecimiento urbanístico, tanto en superficie como en población, analizando distintos supuestos de planes y normativas supramunici-pales que han regulado dicho crecimiento, estableciendo criterios generales al respecto e imponiendo topes máximos al mismo. Para ello, la autora ha selec-cionado los casos que le han parecido más interesantes a este respecto, sin áni-mo de ser exhaustiva. En general, se trata de planes y normas de zonas costeras, ya que es seguramente en el litoral español donde más presión edificatoria ha existido, lo que ha provocado la aparición de aquellos planes y normativas su-pramunicipales que intentaban controlar el desarrollismo excesivo. Sin duda existen otros casos igualmente importantes, pero la autora ha hecho uso aquí de su libertad de elegir aquéllos que le han parecido más interesantes.

Por lo demás, el presente libro trae causa y tiene su antecedente directo en la Tesis Doctoral que Aina Salom defendió brillantemente en marzo de 2010 en la Facultad de Derecho de la Universitat de les Illes Balears1.

avelino Blasco esteveCatedrático de Derecho Administrativo

Universitat de les Illes Balears

1 El Tribunal de la Tesis estuvo compuesto por los profesores Luis Martín Rebollo, Luciano Pare-jo, Fernando López Ramón, José Mª Baño y Juan M. Trayter.

23

ABREVIATURAS

AA Actualidad Administrativa.

AA.VV. Autores Varios.

AENA Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea.

Art. Artículo.

BOE Boletín Oficial del Estado.

BOCAIB Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.

BOIB Boletín Oficial de las Islas Baleares.

BOJA Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

BOPIB Boletín Oficial del Parlamento de las Islas Baleares.

C. A. Comunidad Autónoma.

CAIB Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.

CC. AA. Comunidades Autónomas.

CE Constitución Española.

CEE Comunidad Económica Europea.

CEMAT Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Planifica-ción Regional.

CES Consejo Económico y Social.

Cit. Citado.

CJCE Corte de Justicia de las Comunidades Europeas.

Coord. Coordinador.

Cs Cuota de Sostenibilidad.

24

aBreviaturas

DA Documentación Administrativa.DEUT Directrices de la Estrategia de Evolución Urbana y Territorial.Dir. Director.DL Decreto Legislativo.DOCE Diario Oficial de las Comunidades Europeas.DOGC Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya.DOGV Diario Oficial de la Generalitat Valenciana.DOT Directrices de Ordenación Territorial.DT Disposición Transitoria.EAE Evaluación Ambiental Estratégica.ed Edición.Ed. Editorial. EIA Estudio de Impacto Ambiental.EIT Estudio de Impacto Territorial.ENP Espacio Natural Protegido.FJ Fundamento Jurídico.GOB Grup d’Ornitologia Balear.IIUR Índice de Intensidad de Uso Residencial.IIUT Índice de Intensidad de Uso Turístico.INAP Instituto Nacional de Administración Pública.INE Instituto Nacional de Estadística.LDOT Ley de Directrices de Ordenación Territorial.LDU Ley de Disciplina Urbanística.LECO Ley para la Conservación de los Espacios de relevancia ambiental

de las Illes Balears.LEN Ley de Espacios Naturales.LGT Ley General Turística.LJCA Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.LOE Ley Orgánica de la Edificación.LOFAGE Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración Ge-

neral del Estado.

aBreviaturas

25

LO Ley Orgánica.

LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial.

LRBRL Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.

LRJPAC Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

LOT Ley de Ordenación Territorial.

LOTA Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía.

LOTPP Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje

LSNU Ley del Suelo No Urbanizable.

LSR Ley del Suelo Rústico.

LUC Ley Urbanística de Cataluña.

LUV Ley Urbanística Valenciana.

NCP Norma Complementaria del Planeamiento.

NN.SS Normas Subsidiarias.

Núm. Número.

OBSAM Observatorio Socioambiental de Menorca.

ONG Organización no gubernamental.

Pág. Página.

PAT Plan de Acción Territorial.

PD Plan de Detalle.

PDS Plan Director Sectorial.

PDUSC1 Plan Director Urbanístico del Sistema Costero Catalán 1.

PDUSC2 Plan Director Urbanístico del Sistema Costero Catalán 2.

PE Plan Especial.

PGOU Plan General de Ordenación Urbana.

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

POOT Plan de Ordenación de la Oferta Turística.

POTA Plan de Ordenación Territorial de Andalucía.

POTAUG Plan de Ordenación Territorial de la Aglomeración Urbana de Granada.

26

aBreviaturas

POTAUS Plan de Ordenación Territorial de la Aglomeración Urbana de Sevilla.

PP Plan Parcial.

PS Plan Sectorial.

PTI Plan Territorial Insular.

PTP Plan Territorial Parcial.

RAE Real Academia Española.

RAP Revista de Administración Pública.

RArAP Revista Aragonesa de Administración Pública.

RD Real Decreto.

RDU Revista de Derecho Urbanístico.

RDUyMA Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente.

REAL Revista de Estudios de la Administración Local.

REALA Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica.

REDA Revista Española de Derecho Administrativo.

REVL Revista de Estudios de la Vida Local.

RJCA Recurso jurídico contencioso administrativo.

ROGTU Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial Urbanística.

RP Reglamento de Planeamiento.

RVAP Revista Vasca de Administración Pública.

ss Siguientes.

STC Sentencia del Tribunal Constitucional.

STS Sentencia del Tribunal Supremo.

SR Suelo rústico.

SNU Suelo No Urbanizable.

SU Suelo Urbano.

Suble Suelo Urbanizable.

TC Tribunal Constitucional.

TDC Tribunal de Defensa de la Competencia.

TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

aBreviaturas

27

TR Texto Refundido.TS Tribunal Supremo.TSJ Tribunal Superior de Justicia.TSJCE Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas.TSJIB Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares.TUE Tratado de la Unión Europea.UA Unidad de Actuación.UE Unión Europea.UIB Universidad de las Islas Baleares.UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Cien-

cia y la Cultura.ZEPA Zona de Especial Protección para las Aves.

29

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo toma como punto de partida el reconocimiento, a nivel internacional y comunitario, del valor jurídico al medio ambiente. Se ha llegado a afirmar que, en este nuevo marco, adquieren la condición de sujetos de dere-chos las generaciones futuras. En mi opinión, de acuerdo con lo señalado por López Ramón, debe hablarse de un derecho colectivo al medio ambiente, un interés legítimo en la protección del medio ambiente. «En efecto, dado que toda persona (y, por extensión, los grupos) resulta afectada por las decisiones relati-vas al medio ambiente, no sería difícil concluir que tiene un interés en su pre-servación; interés cuyo carácter legítimo derivaría del artículo 45.1 de la Cons-titución. La adicional consideración del interés legítimo como colectivo, derivaría, de nuevo, de su fundamento y significado solidarios2».

La mención expresa al principio de desarrollo sostenible, como referencia primordial que debe informar la actuación de los poderes públicos con compe-tencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo, constituye una inno-vación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, en relación a sus predeceso-ras (las cuales, pese a perseguir la realización de los mandatos constitucionales previstos en los artículos 45 a 47 de la Constitución Española, no se referían de manera expresa a la sostenibilidad como objetivo territorial y urbanístico). En este nuevo ámbito es donde debe darse una coherencia de las diferentes accio-nes adoptadas desde los referidos ámbitos competenciales. Es totalmente nece-sario que cualquier intervención y proyecto urbanístico se conciba de acuerdo con esquemas globales integrados, teniendo en cuenta todos los elementos del desarrollo urbano. Por tanto, la problemática ambiental es, sin duda alguna, la que ha motivado las actuaciones de los poderes públicos internacionales, comu-nitarios y estatales.

2 López Ramón, F. (1997), «Derechos fundamentales, subjetivos y colectivos al medio ambiente», en Revista Española de Derecho Administrativo (en adelante, REDA), núm. 95, pág. 361. En el mismo sentido, ver López Ramón, F., «El medio ambiente en la Constitución Española», en Revista de Dere-cho Urbanístico y Medio Ambiente (en adelante, RDUyMA), núm. 222, págs. 183 a 195.

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introducción

Dentro del conjunto de políticas sostenibles, en el presente trabajo se ha prestado especial atención a las actuaciones dirigidas a reducir los efectos del crecimiento urbanístico descontrolado sobre los recursos naturales, especial-mente del suelo. En este sentido, cobrará especial relevancia la incidencia del factor poblacional en las normas territoriales y urbanísticas pues se ha demos-trado que con una correcta distribución del crecimiento demográfico, entre las distintas zonas a urbanizar, se puede mejorar considerablemente la conserva-ción del medio ambiente y poner freno a las urbanizaciones e industrializacio-nes masivas. Igualmente, serán objeto de análisis, en el ámbito de algunas CC. AA., aquellas regulaciones del crecimiento urbano que se consideran novedo-sas y pioneras desde el punto de vista de la implantación de límites máximos al desarrollo urbanístico territorial o en superficie.

El estudio de estas cuestiones, en el ámbito del Estado Autonómico, requie-re tomar en consideración la nueva fase del urbanismo español, marcada clara-mente por la difusión de los procesos de urbanización. El Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE), en el Informe anual de 2008, pone de relieve que en este proceso de difusión territorial de la ciudad, se consolidan nuevas formas de ocupación residencial de carácter extensivo. «En relación con nuevas estrategias inmobiliarias, aparecen, en relación con el marketing urbano y la competitividad de las ciudades, tecnópolis, parques temáticos y polígonos co-merciales, se moderniza y reordena el sistema de infraestructuras viarias, ferro-viarias, portuarias y aeroportuarias. Los municipios centrales de las áreas urba-nas se desbordan y se refuerzan los fenómenos metropolitanos en las regiones urbanas pero también en las medianas y pequeñas ciudades, consolidándose nuevas áreas de centralidad y espacios terciarios en las periferias metropolita-nas. Las infraestructuras han reforzado su protagonismo, han aparecido nuevos paisajes urbanos y la realidad territorial de las áreas urbanas ha cambiado de forma radical, nuevas morfologías y nuevos paisajes han ido ganando protago-nismo.

Las ciudades, ciertamente, han roto barreras históricas, infraestructurales, sociales y también medioambientales, iniciando una “carrera desbocada”, en ocasiones, que no está resultando nada fácil controlar, algo imprescindible si queremos preservar las identidades de la ciudad mediterránea y evitar costes territoriales y medioambientales que pueden resultar insostenibles3».

En el ámbito de las zonas costeras del litoral, los estudios de la Agencia Europea de Medio Ambiente insisten en que la urbanización y uso acelerado del espacio costero, fomentado por el ocio y el turismo, pueden tener conse-cuencias irreparables en relación a los recursos naturales de tales zonas. En concreto, en el Informe titulado La metamorfosis de las zonas costeras euro-

3 El citado informe se puede consultar en la siguiente URL:

(consulta: 22 de diciembre de 2010).

introducción

31

peas, se pone de relieve que «más del 50% de la costa del Mediterráneo se puede considerar cemento; fenómeno que ha venido a conocerse como el Med Wall4. Asimismo, la densidad de población en las regiones costeras es superior y crece más rápidamente que en las regiones del interior (…)».

* * *

Sobre la base de este contexto, este trabajo insiste en la idea de que es a nivel autonómico y municipal, principalmente, donde se deben adoptar las medidas de ordenación territorial y urbanísticas sostenibles, en atención a las caracterís-ticas y necesidades propias de su territorio. En concreto, y siguiendo a Martín Rebollo5, entiendo que las legislaciones autonómicas deben establecer el marco reservado a los instrumentos de ordenación territorial. No obstante, para poner freno al desarrollo urbanístico desproporcionado y no respetuoso con el medio ambiente, resulta necesario incluir a nivel legal determinados mínimos de sos-tenibilidad que deberán ser recogidos y desarrollados por los distintos planes. Se trata de fomentar la incorporación de medidas legales más concretas que puedan contribuir a reducir la discrecionalidad de los planificadores, los cuales quedarán vinculados por la única opción posible relativa a la elaboración de un plan territorial o urbanístico sostenible. La clave son los planes que deberán ser adoptados respetando límites mínimos más precisos, dirigidos a poner freno a la tendencia actual que se está dando en cuanto al crecimiento contrario a un desarrollo sostenible del territorio. Sin perjuicio de lo anterior, tal y como se verá a lo largo del presente trabajo, el planificador no debe confundir el desa-rrollo territorial sostenible con el inmovilismo. El propio término «desarrollo» denota cambio, transformación, progreso, crecimiento; si bien ahora, ese creci-miento debe armonizarse con el de sostenibilidad y el de asegurar la calidad de vida del ciudadano.

De acuerdo con lo anterior, en el marco de la sostenibilidad, la legislación de ordenación del territorio y urbanística, así como el correspondiente planea-miento, deben garantizar la utilización racional de los recursos naturales, per-mitiendo la consecución de un desarrollo sostenible del suelo. Ello será así cuando los poderes públicos, desde la tutela ambiental (Art. 45.2 CE), aseguren que el uso del suelo no superará la capacidad ecológica del territorio concreto,

4 El referido informe se puede consultar, en línea:

(consulta: 22 de diciembre de 2010).En concreto, ver la introducción, págs. 10 y ss., de 112 págs. Respecto al fenómeno denominado

Med wall, debe atenderse a los resultados reflejados en la pág. 20. 5 Martín Rebollo, L. (2003), «Ordenación del Territorio y Urbanismo», en Martín Rebollo, L.,

Derecho Público de Cantabria: estudios sobre el Estatuto y el derecho de la Comunidad de Cantabria. Parlamento de Cantabria: 531.

32

introducción

evitando el uso indiscriminado de recursos de los que este dispone. No se trata de prohibir el crecimiento urbano sino de ordenarlo y racionalizarlo.

En esta línea, en principio, toda norma territorial, urbanística o medioam-biental tiene la intención de producir efectos positivos, mediante su posterior desarrollo en los respectivos planes. No obstante, en la práctica, lo que se ob-serva es que los planes devienen con frecuencia polémicos y los proyectos o actuaciones que se realizan al amparo de estos últimos son de índole muy diver-sa entre ellos, pues se pueden dar diferentes interpretaciones al espíritu de la Ley. Aquí es donde debe imperar el control, por parte de las CC. AA., de aque-llas actuaciones municipales que vulneren el interés supramunicipal, plasmado en la consecución de un modelo territorial sostenible (sostenibilidad y protec-ción del medio ambiente, protección del patrimonio cultural, la calidad humana y cohesión social, la mezcla equilibrada de grupos sociales, usos y actividades, las formas tradicionales de ocupación humanas, etc.). Es necesario incorporar plenamente el concepto rector de «ordenación del territorio», entendido tal y como señala Parejo Alfonso, como marco coherente y racionalizador de la compleja intervención humana en y sobre el territorio, «por lo que ninguna de las actividades públicas con incidencia o repercusión física relevante le puede ser ajena6».

De acuerdo con lo manifestado, en su momento, por Gómez-Ferrer Morant, «(…) si prosigue la tendencia actual, si se siguen produciendo resultados que son prácticamente irreversibles, si no se adoptan ya medidas adecuadas para cambiar de signo este proceso y para recuperar los déficits de las zonas más congestiona-das, la posibilidad de desarrollar una vida auténticamente humana en nuestras ciudades quedará –como lo está en la actualidad– gravemente comprometida. Cuanto más acertadas sean las soluciones que hoy se adopten menos drásticas serán las que, previsiblemente, tendrán que aplicarse el día de mañana7».

* * *

Con base a estas premisas, en la Parte 1ª del presente trabajo, se presta espe-cial atención al marco normativo con el que se deberá hacer frente a los proble-mas que surgen en el marco de la ordenación del territorio y el urbanismo –en aras a conseguir que estas disciplinas no se limiten a ser simples declaraciones de principios o intenciones y se materialicen en instrumentos con los que se implante una regulación sostenible del fenómeno urbano y uso racional de los recursos naturales, instaurando a su vez una clara seguridad jurídica respecto a las relaciones afectadas en los fenómenos territorial y urbanístico–.

6 Parejo Alfonso, L. (1985), «La ordenación territorial: un reto para el Estado de las Autonomías», en Revista de Estudios de la Administración Local (en adelante, REAL), 226: 238.

7 Gómez-Ferrer Morant, R. (1975), «En torno a los estándares urbanísticos», en REDA, 4: 80.

introducción

33

En concreto, partiendo de la noción del territorio como bien común de la sociedad, desde las instancias internacionales y comunitarias, se viene mante-niendo en los últimos tiempos una mayor intervención en el derecho de la orde-nación del territorio de los Estados miembros, mediante el establecimiento de reglas sobre protección ambiental que deberán respetar los respectivos planea-mientos. Como se expone en este trabajo, si bien la Unión Europea no tiene competencia en materia de ordenación del territorio, se viene trabajando para que en los diferentes Estados miembros se actúe y legisle de acuerdo con un uso más sostenible del suelo. Y, en este sentido, en el referido título I, se exponen las principales estrategias de carácter integral que se han adoptado, concreta-mente, en el marco de la UE.

Igualmente, respecto al acervo normativo vigente, se ponen de relieve algu-nas consideraciones previas sobre la evolución de la legislación del suelo en nuestro Estado, dando prioridad máxima a la vigente normativa estatal de suelo (Ley 8/2007, de 28 de mayo, posteriormente refundida por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 28 de junio. LS/07 y TRLS/08, respectivamente). Con esta última, se instaura la sostenibilidad territorial y urbanística como objetivo que deben perseguir todos los poderes públicos con competencia territorial y urbanística. Así, el artículo 2 del TRLS/08 recoge el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible.

* * *

En la Parte 2ª se incide en la contención del crecimiento urbanístico en su-perficie. En este ámbito cobran especial importancia las CC. AA. de Cataluña, Islas Baleares y Valencia, pues introducen instrumentos pioneros en la materia. En el caso de Cataluña, son objeto de estudio los Planes Directores del Sistema Costero Catalán, con los que se pretende impulsar una correcta y eficiente pro-tección de este litoral. Desde la aprobación de dichos Planes, los municipios de esta C. A. deberán atender a los mismos, con carácter obligatorio, y excluir del proceso urbanizador a la mayor parte de los suelos no urbanizables, a buena parte de los suelos urbanizables no delimitados ubicados en el tramo litoral que oscila entre los 500 metros hasta los 2 km. de la línea costera y a determinados suelos incluidos en sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado.

En cuanto a la Comunidad Valenciana, se pondrán de relieve los denomina-dos umbrales, indicadores y cuotas de sostenibilidad. Estamos ante herramien-tas dirigidas a hacer frente de manera efectiva al desafío ambiental que podrían comportar determinados proyectos. No obstante, veremos cómo sobre la base del principio de «quien contamina, paga» se podrán seguir autorizando opera-ciones claramente insostenibles y depredadoras del suelo, entendido como re-curso natural, agotable y escaso.

34

introducción

Por último, en las Islas Baleares, se ha venido actuando con la intención de poner freno al desmesurado crecimiento urbanístico. Debe tomarse en conside-ración que, al tratarse de un ámbito insular, la ordenación correcta del territorio ha sido, en general, una cuestión objeto de discusión y preocupación por los poderes públicos y por los ciudadanos. En concreto, en el presente trabajo rea-lizaré unas breves reflexiones sobre cuál ha sido la evolución de la legislación balear en la materia y, posteriormente, me centraré en el estudio de los Planes Territoriales Insulares –como instrumentos a los que se ha habilitado para im-plantar eficaces límites al crecimiento urbanístico de cada isla–. Al ser objeto de estudio, en la Parte 3ª, el Plan Territorial Insular de Menorca, en esta Par-te 2ª destacaré algunas cuestiones relevantes del Plan de Mallorca; especial-mente, todo lo relativo a las denominadas áreas de crecimiento y las consecuen-cias que se han derivado de su regulación.

* * *

Ya en el Título I de la Parte 3ª se realizan toda una serie de consideraciones interdisciplinares sobre el factor poblacional y su incidencia en la normativa territorial y urbanística. Tal y como se señala, de manera acertada, en la Memo-ria del Plan Territorial Insular de Menorca, «el componente natural del creci-miento demográfico actúa como un factor endógeno derivado de la estructura y del comportamiento de la población y a ello se debe remitir, en su condición de generador de necesidades futuras, la planificación del crecimiento urbano». El motivo por el que se ha elegido el estudio de este parámetro es la relevancia probada, por parte de los diferentes estudios, de la densidad poblacional como indicador por excelencia de la intensidad de ocupación del suelo. En efecto, a nivel internacional y europeo, la densidad de población aparece como indicador medioambiental que debe constituir base de conocimiento para la adopción de las posteriores decisiones sobre el fenómeno urbano. Por ello, la modulación de densidades y el incremento selectivo de las mismas tiene como fin último rela-cionar el crecimiento demográfico con un racional desarrollo urbanístico.

Adquiere un papel relevante el estudio del Método de Estimación de densi-dades focales mediante filtros Kernel, pues se ha demostrado que constituye una herramienta eficaz para disipar los posibles obstáculos que se plantean a la hora de elegir y, sobre todo, interpretar la superficie que debe ser tomada como base en el cociente que representa la densidad poblacional (entendida como habitantes/superficie concreta). Así, desde los diferentes campos de investiga-ción, se viene afirmando que la diversidad de los tamaños municipales limita la representatividad de ciertas variables, especialmente de la densidad de pobla-ción. Consecuentemente, en mi opinión, los planeamientos que se adoptan con base a las unidades político-administrativas, sin tener en cuenta ningún otro factor o circunstancia, presentarán insuficiencias –que, en la mayoría de los casos, se reflejarán a nivel de su ejecución concreta–. Como solución a esta

introducción

35

problemática –y con el fin de facilitar, a todos los agentes que intervienen en la ordenación del desarrollo urbanístico, una información más real y adecuada sobre el territorio que se debe ordenar y de la presión humana sobre el mismo– se estudia el señalado Método Kernel.

* * *

Seguidamente, en los siguientes títulos de esta Parte 3ª, serán objeto de análisis algunos de los mecanismos de contención del crecimiento poblacional incorporados en el marco de las distintas CC. AA. Constituirá parte central la normativa balear pues, desde que dicha C. A. aprueba su Norma Institucional en 1983, se ha legislado en aras a contener el uso depredador de los recursos naturales y el consumo irracional de suelo. En este sentido, se han incorporado instrumentos dirigidos principalmente a la implantación de límites al creci-miento de las densidades reales en los suelos ya urbanizados. Por ello, incidiré especialmente en el Decreto 2/1996, de 16 de enero, regulador de las capaci-dades máximas de población. Constituye un referente a seguir en cuanto nor-ma que, si se aplica correctamente, establece un equilibrio entre la capacidad poblacional de una determinada zona, en relación a la máxima que puede asu-mir el municipio concreto. En especial, cabe avanzar que el Decreto prevé la fijación, por parte de los municipios, de los correspondientes índices de inten-sidad de uso residencial y/o turístico, que constituyen la base para el cálculo de las capacidades de población. Por tanto, estamos ante una legislación pio-nera con la que se establecen mecanismos de control más efectivos, más reales y adecuados a la realidad de los hechos, frente a los índices zonales de densi-dad residencial.

Igualmente, será la Ley 6/1999, de 3 de abril, de aprobación de las Directri-ces de Ordenación Territorial la que habilitará a los Planes Territoriales Insula-res para poder limitar el incremento de suelo clasificado como urbanizable o apto para la urbanización, destinado a uso residencial, turístico o mixto (Art. 33).

En concreto, resulta relevante el Plan Territorial Insular de Menorca, el cual se constituye como un instrumento territorial cuya correcta aplicación y desa-rrollo se traducirá en la consecución de un modelo territorial sostenible. En re-lación con este Plan, debo avanzar que se afronta la cuestión del control de los ritmos del crecimiento urbanístico; es decir, la posibilidad de que, desde la or-denación del territorio, se puedan fijar unas condiciones o directrices sobre el marco temporal de implantación de las edificaciones. Así, pese a que el presen-te trabajo de investigación se centra en la contención poblacional y superficial del fenómeno urbano, en el estudio del referido Plan Territorial se ha conside-rado acertado traer a colación algunas consideraciones sobre el siguiente inte-

36

introducción

rrogante que ya formuló Blasco Esteve8: ¿se puede programar de manera tem-poral la ejecución de las obras? En el marco del análisis de esta cuestión, pondré de relieve la posibilidad que desde un plan territorial se puedan implantar di-chos límites y cuál sería, en mi opinión, la respuesta a dicha pregunta, siguien-do la línea de la mejor doctrina y jurisprudencia.

En cuanto al ordenamiento jurídico del País Vasco –en un contexto donde es frecuente que los asentamientos urbanos de los distintos municipios formen casi un todo continuo– cabe resaltar que se ha actuado con la finalidad de ins-taurar una planificación territorial con la que se pueda solucionar esta situación claramente insostenible. Así, desde el Departamento de Ordenación del Terri-torio y Medio Ambiente de esta C. A. se ha reaccionado con la aprobación, entre otros, del Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano con el que se pretende conseguir el establecimiento de un modelo urbano acorde con la rea-lidad funcional del referido espacio. Los redactores del citado instrumento, tal y como se verá, han tomado conciencia y dan soluciones a la regulación estanca que, hasta el momento, han venido realizando los distintos municipios. Igual-mente, se actúa, en relación con el fenómeno de la presencia de edificaciones unifamiliares aisladas que se consolidan a lo largo y ancho del territorio del País Vasco. Desde el referido Plan, con relación a esto último, veremos como se incide en la transformación de estos espacios en ámbitos polifuncionales donde se deberá fomentar la concentración no solo de usos residenciales sino también lucrativos y dotacionales, favoreciendo su uso colectivo y sostenido.

En cuanto al ámbito autonómico andaluz, se ha puesto el acento en la impor-tancia del factor poblacional en el marco de su ordenación territorial y urbanís-tica. Especialmente, se pondrá énfasis en el redactado del artículo 45.4 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. Se trata de una norma de aplicación directa dirigida a la consecución de un desarrollo urbanístico más equilibrado con la variable demográfica. En efecto, esa disposición impide a los munici-pios, sin excepciones, que el crecimiento urbanístico supere el aumento de su población en más de un 30%. Igualmente, no se podrá incrementar el suelo ur-banizable en más de un 40%, en el plazo de 8 años. Se analiza, por una parte, cómo se ha aplicado este artículo por parte de los municipios y, de otra, cuál ha sido la actuación de la Comisión territorial en cuanto al control de la correcta aplicación de este límite de sostenibilidad.

* * *

En el marco de esta introducción también debo poner de relieve que, a lo largo del presente trabajo, se refleja la idea clave de que corresponde a cada una

8 Blasco Esteve, A. (2001), «¿Es posible programar temporalmente la ejecución de las obras deri-vadas de las licencias de edificación?», en REAL, 285: 73-95.

introducción

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de las CC. AA. diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística y territorial, sin perjuicio de las competencias estatales que inciden sobre la misma materia. Ahora bien, el hecho de que las CC. AA. tengan la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva, no quiere decir que no sean necesarios, para conseguir las finalidades previstas, los mecanismos ejercitados en el mar-co de otro título competencial. Consecuentemente, al existir la posibilidad de que determinados problemas –por ejemplo, entre otros muchos, el uso irracio-nal de los recursos naturales, la vulneración del derecho a la vivienda– sean tomados en consideración desde diferentes títulos competenciales, deviene como factor primordial en este ámbito la necesaria coordinación y cooperación que debe existir entre todos los poderes públicos que realizan actuaciones con incidencia en el territorio y sus recursos.

En esta línea cabe resaltar el nuevo marco instaurado con la LS/07 (y el posterior TRLS/08) pues, por primera vez, se prescinde de la regulación de técnicas específicamente urbanísticas, se evita el uso de los tecnicismos propios en materia territorial y urbanística para no prefigurar, ni siquiera de manera indirecta, un concreto modelo urbanístico. «No es esta una Ley urbanística, puesto que se refiere al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado. Una Ley, por tanto, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patri-monios públicos de suelo» (Exposición de Motivos de la LS/07).

De acuerdo con lo anterior, en el marco autonómico, se deberá exigir el pleno cumplimiento de los principios de coordinación, cooperación y colabora-ción. La adecuada coordinación debe presidir la relación entre las distintas ins-tituciones de una misma C. A. Coordinación que, sin implicar reducción de las competencias propias de cada entidad ni del consagrado principio de autonomía institucional, va más allá de la mera colaboración entre las Administraciones Públicas. En efecto, se debe superar la concepción de que el órgano competen-te meramente invoca a las otras Administraciones implicadas, y se deben adop-tar procedimientos de elaboración que pretendan conseguir resultados consen-suados entre todas ellas. Aquí no se trata de simple colaboración, remitiendo documentación e información fáctica, sino de que cada una de las instituciones con distintos títulos competenciales sobre los recursos naturales, el territorio, el suelo, la vivienda, etc., manifiesten su voluntad en relación al modelo territorial que se pretende establecer.

Para terminar con esta introducción, quisiera agradecer sinceramente al Dr. Avelino Blasco Esteve, Director de este trabajo, los comentarios, consejos y los ánimos constantes que me ha dado durante la realización del mismo. Debo

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introducción

agradecerle que desde un principio confiara en mis posibilidades y mostrara su entera disposición a que me integrara en el equipo de trabajo que dirige.

El agradecimiento a todos los compañeros de la Facultad de Derecho de la Universidad de las Islas Baleares, y en especial a todo el Departamento de De-recho Público, porque desde el principio me han ayudado en este largo camino del doctorado, mañana tras mañana en nuestros cafés habituales en la Sala de Profesores.

A todos mis familiares y, de manera especial, debo decirles a mis padres que este trabajo es tan mío como suyo, les doy las gracias por siempre estar a mi lado cuando parecía que las cosas se complicaban. Sin sus ánimos no hubiera tenido las fuerzas necesarias para realizarlo.

Y agradecer a Pedro, mi marido, su total e incondicional apoyo, así como las consideraciones que me ha ido planteando, siempre desde su visión más técnica y crítica.

PARTE 1.ª

EL MARCO JURÍDICO GENERAL PARA UN CRECIMIENTO URBANO SOSTENIBLE

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TÍTULO I

MARCO JURÍDICO GENERAL PARA UN CRECIMIENTO SOSTENIBLE

CAPÍTULO I

EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL Y COMUNITARIO

1. LA CUESTIÓN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL MARCO DE LA ACTUACIÓN INTERNACIONAL

La definición de desarrollo sostenible, sostenida por la mayor parte de los autores que han estudiado esta cuestión, es la incluida y formulada por primera vez, en el año 1987, en el Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Am-biente y Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas (en adelante, ONU), denominada Comisión Brutland, que había sido creada en 1983. Este informe, con el título de «Nuestro Futuro Común», señala que el desarrollo sos-tenible es aquel que satisface las necesidades actuales de las personas sin com-prometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas9.

9 «El desarrollo sostenible procura garantizar el necesario equilibrio entre la utilización de los recursos, la conservación del medio y su mantenimiento al servicio de generaciones futuras». Cruz Allí Aranguren, J. (2006), «Del desarrollo sostenible a la sostenibilidad. Pensar globalmente y actuar local-mente», en RDUyMA, 226: pág. 151. En el apartado tercero de este trabajo, encontramos un análisis de la consagración internacional del principio de desarrollo sostenible.

Menéndez Rexach señala que «el desarrollo sostenible no es una fórmula retórica incorporada al acervo del lenguaje políticamente correcto, sino un compromiso de actuación que entraña, entre otras exigencias, la de replantear las relaciones del hombre con el entorno en que vive, modificando sustan-cialmente muchas de las pautas de actuación hasta ahora seguidas. No se trata de frenar el desarrollo económico, del que depende en buena medida la mejora de la calidad de vida y el bienestar de la po-blación, sino de hacerlo compatible con la protección de los recursos naturales, cuyo disfrute en con-diciones adecuadas es también imprescindible para una vida sana y atractiva». Menéndez Rexach, A. (2003), «Urbanismo Sostenible clasificación del suelo y criterios indemnizatorios: Estado de la cues-tión y algunas propuestas», en RDUyMA, 200, pág. 136.

En la misma línea, Lozano Cutanda, B. (2009), Derecho Ambiental Administrativo, Madrid: Dy-kinson. En las páginas 43 y siguientes, la autora estudia la cuestión relativa al marco internacional de la protección jurídica del medio ambiente.

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las limitaciones al crecimiento poBlacional y espacial estaBlecidas por la normativa territorial y urBanística

No obstante, con anterioridad al mencionado trabajo de la Comisión, la cues-tión del desarrollo sostenible ya había sido objeto de estudio por parte de la ONU. Así, a partir del año 1954 –con el Convenio Internacional sobre prevención de la contaminación de las aguas de mar por los hidrocarburos–, se adoptan importan-tes instrumentos jurídicos10, se celebran sucesivas Conferencias Estatales11 y se

Lozano Cutanda, después de hablar de los inicios y del referido informe, señala que es a partir de ese momento cuando se empieza a consolidar el desarrollo sostenible como objetivo fundamental de la acción ambiental y se halla presente en la mayoría de los textos y programas actuales de protección ambiental.

Sin embargo, la autora manifiesta que es muy difícil que se logre dicho objetivo si no se modifican radicalmente algunos de los postulados básicos del sistema capitalista de consumo que rige nuestros mercados. «Este objetivo del desarrollo sostenible ha alcanzado un grado de implantación en las nor-mas de protección ambiental que permite calificarlo como un nuevo principio del Derecho Internacio-nal, aunque su aplicación efectiva a las políticas nacionales de desarrollo económico dista mucho en la actualidad de haberse conseguido», pág. 53.

También sobre la evolución de la idea del desarrollo sostenible, ver Martín Mateo, R. «Medio Ambiente y Constitución», en Montoro Chiner, Mª. J. (1996), Estudis de Dret Ambiental, Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de Medi Ambient, págs. 15 a 18; Jordano Fraga, J. «Desarrollo sostenible: El equilibrio entre dos valores constitucionales (Medio Ambiente y Economía), en la juris-prudencia del Tribunal Constitucional», en Alonso García, E., y Lozano Cutanda, B. (2006), Diccio-nario de Derecho Ambiental, Madrid: Iustel, págs. 502 a 512.

10 A modo de ejemplo, entre otros pactos y convenios, podemos señalar los siguientes: a) En lo que se refiere al problema del cambio climático, son de gran relevancia: – En el año 1979, la Convención sobre la contaminación transfronteriza del aire a gran distan-

cia (denominado también como el Convenio sobre la lluvia ácida) y 4 protocolos, los cuales fueron promovidos por la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, con el fin de reducir la contaminación atmosférica en Europa y América del Norte.

– Convenio de Viena para la protección de la capa de Ozono, de 22 de marzo de 1985. – En 1987, debe destacarse el relevante Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que

agotan la capa de ozono. A partir de su adopción, el texto original ha sido objeto de varias enmiendas, las cuales dan lugar a la aprobación del texto con los ajustes incorporados. Así, se realizaron modificaciones en 1990 (Londres), 1992 (Copenhague), 1995 (Viena), 1997 (Montreal), 1999 (Beijing).

– La Convención Marco sobre el Cambio Climático, aprobado en Nueva York, el 9 de mayo de 1992. Respecto a los Estados firmantes de dicha Convención, debe atenderse a los anexos I y II.

b) En la protección de la Flora y Fauna, debe ponerse de relieve la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, firmada en Washington el 3 de marzo de 1973 y enmendada en Bonn, el 22 de junio de 1979.

11 La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (denominada por las siglas CNUMAD), celebrada en la ciudad de Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, apro-bó la denominada Declaración de Río. Este documento proclama una serie de principios. También se suele conocer por el nombre de «La Cumbre de la Tierra».

En cuanto a la naturaleza de los principios, se pueden encontrar dos tipos diferentes: aquellos que tienen carácter formal, como el principio 17 relativo a la evaluación del impacto ambiental, y los que responden a cuestiones de fondo, como el principio 2 relativo a la obligación de no causar daños al medio ambiente de otros Estados.

A nivel de los Estados miembros, en lo que respecta a los principios formales, se puede ver como estos se traducen en la aprobación de auténticas disposiciones legislativas. Por ejemplo, en relación al citado precepto 17, encontramos las leyes sobre impacto ambiental. En cambio, los principios de fondo se incor-poran en las normas estatales, traduciéndose en auténticas obligaciones para los Estados y ciudadanos.

En el ámbito de la referida Conferencia, entre otras actuaciones, se aprobó también el denominado Programa 21. Es un instrumento dinámico, en el que se establecen las bases para la acción, los objeti-vos, las actividades y los medios de ejecución. El preámbulo del Programa, destaca que los «diferentes agentes lo ejecutarán en consonancia con las diferentes situaciones, capacidades y prioridades de los

marco jurídico general para un crecimiento sosteniBle

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procede a la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Am-biente (PNUMA12).

Dentro del amplio abanico de problemas que surgen en torno al desarrollo sostenible, en relación al cambio climático, se debe tomar en consideración: por un lado, la entrada en vigor del Protocolo de Kioto13, el 16 de febrero de 2005; y de otro, la aprobación del resumen, para responsables de políticas, del cuarto informe de evaluación del panel de expertos intergubernamental sobre el cam-bio climático (grupo conocido por las siglas IPCC, que responde a su abrevia-tura en inglés)14. Dicho informe lleva por rúbrica «Cambio climático 2007: las bases científicas y físicas».

La definición que el IPCC realiza respecto a la expresión cambio climático cambia en relación a lo destacado en la Convención Marco sobre Cambio Cli-mático, de 9 de mayo de 199215. Así, en el citado informe, se entiende por

países y de las regiones con plena observancia de los todos los principios que figuran en la Declaración de Río». Ver el punto 1.6 del Preámbulo.

Martín Bernal manifiesta que «(…) aunque la Declaración de Río se trate de un instrumento de carácter jurídicamente no vinculante, sus previsiones, que por lo general son más concretas que las de la Declaración de Estocolmo, proporcionan un marco general para el desarrollo del derecho ambiental a nivel nacional e internacional que constituye un importante punto de referencia para el tema de deci-siones en el ámbito al que nos referimos (…)».

Ver Martín Bernal, J. M. (2005), «Notas resumidas sobre Kioto», en RDUyMA, 218:173.En el año 2002 (del 26 de agosto al 4 de septiembre) se celebra la Cumbre Mundial sobre el Desa-

rrollo Sostenible, «Cumbre de Johannesburgo», en la que se trataba de adoptar objetivos concretos, en atención al Programa 21.

Respecto a lo que supuso esta Cumbre de Johannesburgo para el desarrollo sostenible, Martín Mateo, R. (2003), Tratado de Derecho Ambiental, Tomo IV, Madrid: Edisofer, págs. 62 y ss.

12 Se constituye como el principal organismo de la ONU, en la cuestión del medio ambiente y se encarga sobre todo de llevar cabo las siguientes actividades:

– Evaluar y determinar el estado del medio ambiente mundial.– Determinar qué cuestiones del medio ambiente requieren una cooperación internacional. – Proporcionar asistencia para formular una legislación ambiental internacional.– Integrar cuestiones ambientales en las políticas y programas sociales y económicos del sistema

de las Naciones Unidas.13 Como resultado de la Convención Marco sobre Cambio Climático se aprueba el Protocolo de

Kioto, el 11 de diciembre de 1997. Este documento tiene los mismos objetivos, principios e institucio-nes de la Convención, pero refuerza esta de manera significativa ya que a través de él las partes inclui-das en el anexo I se comprometen a lograr objetivos individuales y jurídicamente vinculantes para li-mitar o reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero.

14 El referido informe se puede consultar en línea:

El IPCC es un órgano intergubernamental abierto a todos los países miembros del PNUMA y de la

OMM. Se constituyó en 1988 por los dos organismos mencionados. El IPCC tiene tres grupos de tra-bajo y un equipo especial sobre inventarios nacionales de gases de efecto invernadero. El Grupo I evalúa los aspectos científicos del sistema climático y del cambio de clima. El Grupo II examina la vulnerabilidad de los sistemas socioeconómicos y naturales frente al cambio climático. El Grupo III evalúa las opciones que permitirían limitar las emisiones de gases de efectos invernadero y atenuar por otros medios los efectos del cambio climático. Respecto a los principales aspectos del IPCC; su crea-ción, organización, los productos de este grupo, la preparación de sus informes, etc.

15 La Convención Marco sobre el Cambio Climático fue aprobada en Nueva York, el 9 de mayo de 1992; no obstante, no entra en vigor hasta el 21 de marzo de 1994.

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cambio climático «cualquier cambio del clima a lo largo del tiempo, ya sea debido a la variabilidad natural o como consecuencia de la actividad humana». En cambio, en la Convención Marco, cambio climático se refiere a una varia-ción del clima directa o indirectamente debido a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima que se observa en períodos de tiempo comparables16.

De acuerdo con lo anterior, en el apartado del informe relativo a los factores humanos y naturales que influyen en el cambio climático, se dispone que «los incrementos de las concentraciones de dióxido de carbono son debidos funda-mentalmente a los combustibles fósiles, así como al uso y cambio de suelo».

Dentro de las inquietantes conclusiones que se exponen en el referido docu-mento, cabe señalar que «el calentamiento se contempla como un fenómeno de carácter inequívoco». Esta conclusión, se reitera nuevamente y con datos muy preocupantes sobre el estado del clima, en el Cuarto Informe de Evaluación del Cambio Climático17, realizado por los investigadores del IPCC, aprobado du-rante la 25ª reunión plenaria de dicho grupo, celebrada durante los días 12 a 17 de diciembre de 2007.

De acuerdo con estas experiencias, debe apuntarse que para la ONU la cues-tión del medio ambiente se integra en el desarrollo económico y social de todo territorio y no se concibe la consecución de estos sin la preservación del prime-ro. «El propósito de las Naciones Unidas es liberar a toda la humanidad y ante todo a nuestros hijos y nietos, de la amenaza de vivir en un planeta irremedia-blemente dañado por las actividades del hombre y cuyos recursos ya no alcan-cen para satisfacer sus necesidades18».

2. EL DESARROLLO SOSTENIBLE COMO OBJETIVO DE LA POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL COMUNITARIA

La política del medio ambiente de la Comunidad Económica Europea (en adelante, CEE)19 ha dado lugar a importantes actuaciones dirigidas a conseguir

16 Ver el artículo 1 de la citada Convención, el cual se dedica a establecer toda una serie de defini-ciones.

17 Se puede acceder al referido documento en:

(consulta: 1 de diciembre de 2010).18 Rubio Fernández, E. M., «Expansión de la legislación ambiental», en Vicente, T. (2002), Justi-

cia ecológica y protección del medio ambiente, Murcia: Trotta, 161. Igualmente, como exponente de la importancia que la Unión Europea otorga al desarrollo sosteni-

ble, ver: Comisión Europea (2006), «Un medio ambiente de calidad. La contribución de la Unión Eu-ropea», en la Serie Europa en Movimiento, Luxemburgo: Comisión Europea.

19 En relación a los antecedentes y las principales características de la política comunitaria de medio ambiente, puede verse el trabajo de López Ramón, F. (1997), «Caracteres del Derecho comuni-tario europeo ambiental», en Revista Electrónica de Derecho Ambiental, 1. El autor, señala que «en la

marco jurídico general para un crecimiento sosteniBle

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una utilización prudente y más justa de los recursos naturales, la mejora de la calidad de vida, el aumento de la eficiencia medioambiental y la preservación de los derechos de las futuras generaciones. Los cometidos a desarrollar, en materia de medio ambiente, se encuentran recogidos en los artículos 174 a 176 del vigente Tratado de la Comunidad20.

No obstante, al margen de estas previsiones específicas, el artículo 6 del Tratado21 dispone que la protección del medio ambiente deberá tenerse en cuen-ta a la hora de desarrollar las demás políticas y objetivos de la CEE (se confi-gura, por tanto, como una política transversal o colateral)22. En este sentido, se destaca el hecho de que el cumplimiento de todo el acervo comunitario existen-

actualidad, la consideración de la política ambiental como una función pública de las instituciones comunitarias europeas no plantea ningún problema, dado el tenor de los Arts. 130.R a 130.T del Tra-tado de la Comunidad». Pág. 4. Este artículo, con el mismo título, también se encuentra publicado en la Revista de Administración Pública (en adelante, RAP), 1997, 142: 53-74. Respecto a la anterior manifestación, ver las págs. 57 y ss. Mariño Menéndez, F. M. (1993), «La configuración progresiva de la política medioambiental comunitaria», en Revista de Instituciones Europeas, 3: 799-836.

20 Martín Mateo, en relación con los objetivos de la Comunidad en el ámbito de la política de medio ambiente, destaca lo que denomina unos postulados funcionales los cuales, en su opinión, se constituyen en «las pautas rectoras de la estrategia de la UE para el logro de los propósitos perseguidos por esta, en conexión con los megaprincipios ambientales, lo que es trasladable a la dogmática general del Derecho Ambiental».

El Tratado de Roma, tras el Acta Única y el Tratado de la Unión, perfila lo que correctamente ca-lifica como objetivos de la Comunidad en este ámbito:

«– Conservación, protección y mejora de su calidad.– Protección de la salud personal.– Utilización prudente y racional de los recursos naturales.– Fomento de medios para hacer frente a estos problemas a escala supracomunitaria». Martín

Mateo, R. (1998), Manual de Derecho Ambiental, Madrid: Trivium. Atender al capítulo III, págs. 53 a 58.

21 Este precepto fue incorporado por el Tratado de Ámsterdam, aprobado por el Consejo Europeo en Ámsterdam los días 16 y 17 de junio de 1997. Entró en vigor el 1 de mayo de 1999 tras haber sido ratificado por todos los Estados miembros según sus propias normas constitucionales.

22 En relación con la política medioambiental de la UE, el artículo 175.2, del Tratado prevé que las medidas que se adopten y que afecten, entre otras materias, a la ordenación del territorio y utilización del suelo requerirán la unanimidad del Consejo, excepcionándose, por tanto, la regla general del pro-cedimiento de codecisión.

Respecto a esta cuestión cabe traer a colación la comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de 27 de mayo de 1998, Colaboración para la integración. Una estrategia para la integración del medio ambiente en las políticas de la Unión Europea (Cardiff, junio de 1998). En este documento se destaca el carácter transversal de la política de medio ambiente, la cual se debe integrar en el ámbito del resto de las competencias europeas. El resumen de este trabajo, se puede consultar en línea:

Esta comunicación se lleva a cabo a raíz de la solicitud que plantea el Consejo Europeo de Luxem-

burgo a la Comisión para que ofreciera una estrategia relativa a la aplicación del precepto 6 del Tratado. En el año 2004, se publica un balance sobre los resultados positivos del proceso de Cardiff. En

concreto, ver el Documento de Trabajo de la Comisión, de 1 de junio de 2004, titulado «Integración del medio ambiente en las políticas de la Unión Europea; balance del proceso de Cardiff» [COM (2004) 394, Diario Oficial C 49 de 28.2.2006].

En el marco de nuestro ordenamiento jurídico, el Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado, en el sentido de que la competencia medio ambiente se constituye como una competencia transversal que no solo es competencia en sí misma, sino que incide sobre todas las demás horizontalmente. Por ejem-

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te en materia de medio ambiente será condición sine qua non para la futura adhesión a la Unión, por parte de aquellos países que se manifiesten como can-didatos a entrar en el ámbito de la CEE23.

De conformidad con lo establecido en el marco del derecho originario, el Par-lamento y el Consejo adoptaron una relevante decisión por la que se aprueba el denominado Sexto Programa de Acción para el Medio Ambiente24. En este docu-mento se establecen las principales prioridades que deben presidir la actuación de la CEE en el campo del medio ambiente. De entre los objetivos a cumplir figuran la protección del suelo y el medio ambiente urbano, junto con la lucha contra la

plo, respecto a la protección de espacios naturales se destaca como la competencia medio ambiente se relaciona con las competencias de ordenación del territorio y urbanismo.

A nivel de los distintos planeamientos autonómicos también se resalta este carácter transversal u horizontal, así como la urgente necesidad de desarrollar actuaciones coordinadas sobre los distintos sectores económicos y sociales.

En este sentido, ver la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional (en adelante, STC), núm. 102/1995, de 26 de junio. Esta Resolución recae sobre la Ley Estatal 4/1989, de 27 de marzo de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres. En este caso, se resuelven los diferentes recursos de inconstitucionalidad interpuestos por varias CC. AA. contra la referida Ley y otros Decretos, en atención a que se entiende que determinados preceptos sobrepasan la competencia básica del Estado. Reiterando lo anteriormente expuesto, ver la STC núm. 306/2000, (Pleno) de 12 de diciembre, Conflictos negativos de competencia núm. 2985/1994 y 2999/1994. En este supuesto en el que se va en contra de ciertas disposiciones del Reglamento 640/1994, de 8 de abril, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de los Picos de Europa.

23 Con la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, la política de medio ambiente cobra una importancia aún mayor dentro de las políticas comunitarias. En la ejecución de las políticas y activida-des comunitarias han de estar integradas las exigencias de protección del medio ambiente, especial-mente en lo que respecta a la promoción del desarrollo sostenible. Esta manifestación se plasma en el texto de la Estrategia Territorial Europea.

Ver Estrategia Territorial

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