modernisering af den offentlige sektor
TRANSCRIPT
Modernisering af den offentlige sektor
Min baggrund
Embedsmand (87-95)FinansministerietModernisering afoffentlig sektor
• Turnusundersøgelser• Brugerundersøgelser• Styringsteknologier• Vejledninger• IT-strategier• Lønforhandling
KonsulentKPMG Consulting (95-03)
Momentum (03-06)Capacent (03-)
• Analyser for centraladministrationen
• Styringsteknologier• Strategi• Organisationsudvikling• Kurser• Foredrag
• Organisationsteori• Strategi• Ledelse• Innovation• Organisationsfilosofi• Videnskabsteori
Underviser (86-KU (1986-7)
CBS, ekst. lektor (92-05) SDU, adjunkt (05-)
Styring før moderniseringen
• Stigende offentlige udgifter
– Ustyrlig?
• Styring
• Stram detailstyring
• Ikke-styring
• Selvstyrende organisationer
• Ustrategisk
• Driftsorientering
• Dagen og vejen
• Inkrementel udvikling
Modernisering af den offentlige sektor
Betænkninger
• Administrationsudvalget af 1960– B. 301, 1962– Ministerbetjening– Eet departement – ministerorientering– Direktoratsdækning for resten– Sager til direktorater
• Korsbækudvalget, 1971– Redegørelse fra Arbejdsgruppen Vedrørende
Centraladministrationens Organisation. B 629– Små departementer– Planlægningsafdelinger– Direktorater: Udredning, planlægning,
lovforberedelse– Personalefokus:
Fleksibilitet, åremål, efteruddannelse
• Planlægningen i Centraladministrationen, 1975 (B 743)– Tværministeriel planlægning– Stedfortræderudvalg
70’erne
• Strukturorienteret
– Organisering
– Koordination
• Kun rettet mod politikere
– Ministerbetjening
– Planlægning
– Reduktion af enkeltsager
– Overordnet politik
• Embedsmænd
– Ringe politisk opmærksomhed
Budgetredegørelser
• BR 79
– Man må regne med fortsat vækst i offentlige udgifter
• BR 80
– Sigter på nulvækst
– Behov for strukturreformReducere indkomstoverførsler
Brugerbetaling
Oprydning i udgiftsøgende regler
Totaløkonomisk ansvar hos ministre
• BR 81 & 82 - gentager
Der er et problem!
Hvad skal vi gøre?
Schlüters åbningstale 1982
• Statsunderskud
• Reduktion af offentlige udgifter
• Mindsket serviceniveau
• Øget brugerbetaling
• Effektivisering
• Omprioriteringer
• Regelforenkling
• Reduceret bloktilskud til kommuner
• Nettostyring
• Decentralt økonomisk ansvar
Thatcher1979-1990
Poul Schlüter1982-1993
Interesseorganisationer
• 70’er-kritik af korporatisme
• Især fagforeningskritik
• ”Alle interesseorganisationer er
kontraproduktive”.
– InputorienteredeJørgen Kjærgaard
Initiativer
• Regelsaneringsudvalg
• Efterår 1982
• Departementchefer
• Redegørelse om regelforenkling til Folketinget maj 1983
• Privatiseringsudvalg
• Marts 1983
• Betænkning december 1983
• Især udlicitering
• Selvregulerende styringsmekanismer
• Brugerbestemt efterspørgselsstyring
Budgetreform 1983
• Udvalg nedsættes marts 1982
• BRU-rapport, juni 1983
• Totalrammer for hvert ministerium
– Decentralisering af ansvar
• Opsparingsordning
• Indtægtsdækket virksomhed
• Effektueres 1984
Moderniseringsprogrammet dec.1983
• Embedsmandsudvalg
– Nedsættes forår 83 – pba A4-side!BD, L&P, AD
Sekratariat i AD
– Formål: Oplæg til samlet reform for offentlig sektor
• ”Moderniseringsudvalget”
– Politikere. Inddraget efteråret
• Moderniseringsredegørelse
– Efterår 1983
Arne Rolighed
Johannes Due
Bo Smith
Crh. S. Nissen
Torben Bech Jørgensen
ørgen Grønnegaard Chr.
Moderniseringsprogrammet 1983
• Decentralisering
• Regelforenkling
• Personalefokus
– Lederudvikling
– Personaleudvikling
• EDB
– Produktivitetsforbedringer
• Publikumsbetjening
• Markedsstyring
– Omstilling til omgivelsernes behov
• Koncernstyringsmodel (1986)
Udfordringer ifgl ROS 88
• Arbejdskraft
– Mindskende arbejdsstyrke
– Den hidtidige vækst i antallet af offentlig ansatte kan ikke fortsætte
• Skattetryk
• Øgede offentlige udgifter
– Statsunderskud
• ”Behandlersamfundet”
– Tager ikke eget ansvarMichael Moesgaard Andersen
Tom Togsverd
Adam Wolf
Tom Jacobsgaard
Vibeke RiemerHenrik Hjortdal
”… offentlige institutioner ikke har kunnet opfylde menneskets naturlige behov
for egenaktivitet, sociale netværk og fællesskab”
ROS 88
Løsninger ifgl ROS 88
• Styrket politisk ledelse
• Øget effektivitet
• Øget omstillingsevne– Afvikling af opgaver og enheder
• Decentralisering
• Afbureaukratisering– ”Bureaukratier omdannes til selvregulerende
systemer med friere dispotionsret og øget brugerorientering”
• Bedre offentlig ledelse
• Bedre motivation
• Brugerorientering– Omvendt sagsbehandling– Valgfrihed
• Selvforvaltning• Bedre resultatopfølgning
– Dokumentation, kontrol, evaluering ..
Fra at være omsorgsfulde forældre skal de offentligemyndigheder til at indgå i
en jævnbyrdig voksendialogPreben Vejlstrup-AndersenJordbrugsdirektoratet 1988
Hvor blev markedet af?
Kritik ifm. ROS - nov. 1988
• Ord – ingen handling
• For generel
• Regelforenkling– Sammenskrivning af cirkulærer– Afskaffelse af ikke anvendte love
• Sekratariatsudbygninger– Øget teknostruktur– Ikke-produktive dele vokser
• Forslag til institutionspolitik– Stop for detaljerede retningslinjer– Selvstyre indenfor rammer– Skabe dialog
ROS er klart en politiskredegørelse indpakket i saglighed
Per Kongshøj Madsen
Kritisk – nordisk fællesmøde - 1988
• Øget administrativ kontrol
• Målstyringsteknikker
• Nøgletal
• Bedre opfølgningsmetoder
• Nye produktivitetsmålinger
• Udvidede handleplaner …
”Kan vi overhovedet skabe fornyelse gennem målstyringens trivielle dokumentationsmekanik, formelle kontrolmetoder, selvbevarende dialogmøder og statisk målharmoni? Man burde måske i stedet interessere sig for …ændringsudfordringer, strukturopbrud og målkonfrontationer. … officielle budgetsystemer fungerer som legale strukturbevarende finansielle sikkerhedsnet, hvilket i praksis indebærer det modsatte af fornyelse og effektivisering”
Preben Melander 1988
Afbureaukratiseringsplan 1989
• Forelægges Folketinget
– Schlüter – sidste dag før jul
– 225 forslag
– Handlingsplan
• 10.000 færre ansatte
• 3.mia. besparelse pr. år
• Regelforenkling
• Januar 90: Ministre afleverer
redegørelse for implementering af
forslagene
– Administrative sager
– Lovsager
– Forhandlingssager
•Sammenlæggetold & skat•Regional skatteligning•Fælles miljøtilsyn
•Indre/ydre miljø•Amtsvejeovertages af kommuner•Ophæve AF’s monopol•SammenlæggeArbejdsdirektoratet og Direktoratet for arbejdsmarkedsuddannelser•Sammenlægge Socialstyrelsen ogSikringsstyrelsen•Afvikling af Monopoltilsynet, Bibliotekstilsynet,Fondsregistret, Jordlovsudvalget, Revaliderings-og pensionsnævn•Reduktion af Planstyrelse, Sociale Ankestyrelse, Direktoratet for Folkeoplysning, Direktoratet for Erhvervsuddannelser•Privatisering: Statens Bilinspektion,Københavns Lufthavnsvæsen, StatensMejeriforsøg, Tele Sønderjylland m.v.•Decentralisering af opgaver til kommunerne(førtidspension, arbejdsmarked, miljøområdet, vejområdet m.m.)
Resultat:Lavere skat
Bedre offentlig service
Modernisering i 80’erne
• Forandringsbehov– Reducerede udgifter– Øget effektivitet– Øget responsivitet– Større styrbarhed
• Fra input- til outputstyring– Fra bevillinger til resultater
• Strategisk fokus– Fra detaljer til overblik– Fra nutid til fremtid
• Decentralisering– Rammestyring– Selvforvaltning
Resultatstyring erdel af svaret på alle
disse temaer
Smlg. 70 – 80’er
• Fra stat til hele offentlig sektor– På papiret!
• Bredere problemorientering– Ikke kun struktur
• Borgerorientering– Ikke kun minister
• Fra hierarki til marked– Fra autoritet til incitamenter, deregulering, m.v.
• Politisk inddragelse– Ikke kun embedsmænd
• Institutionalisering af forandring
1990’erne
Nyt syn på den offentlige sektor!?
Kvalitetsbølgenslår ind
1990’erne
• Mål- og resultatstyring
• Informationsteknologi
• PC’er,store systemer, HK-problematik
• Brugerundersøgelser
• Kvalitetstema
• Servicedeklarationer
• Benchmarking
• Procesforbedring
• BPR-basis
• Turnusundersøgelser
Problemer
• Systemdøden
– Bureaukratisering af koncepter
• Kontra-finalitet
– Bliver noget andet
– Brugerundersøgelser, servicedeklarationer, kontrakter
• Implementering
Selvkritik
• Ringe teoretisk fundering
• Spredt empirisk grundlag
– Turnusundersøgelser, brugerundersøgelser, interviews, netværker
• Ikke-differentiering
– Institutionstyper
• Ringe dialog
• Inspiration fra bestemte lande
– Norden – og engelsktalende
• Teknisk-rationelle metoder
Kontraktstyring
Inspirationsgrundlag for fristyrelser
• Frikommuner
• Undersøgelse blandt styrelser og
departementer
• Rundrejse til andre europæiske
lande
• Sverige: bureaukratisk system
• UK: ”Handful of meaningfullindicators”
Fristyrelserne
• FL 1992: 6
FL 1993: 6
• Frihed
• Bevillingsrammer
• Løn
• Udvikling
• Udviklingsmål
• Resultater
• Fx flere besøgende, korte sagsbehandlingstider
AnkestyrelsenArbejdsskadestyrelsen
Statens Museum for KunstNationalmuseet
…
Resultater forfrihed!
”Det politiske system skal sikre den administrative ledelse de fornødne grader af frihed til at gøredet ubehagelige og det nødvendige”Tom Jacobsgaard, FinansministerietKonference 16. januar 1989
Udbredelse
• Fra fristyrelser til
resultatkontrakter,
Udbredt i staten i 90’erne
• I stigende grad i kommunerne
– Mange variationer
– Antal mål
– Kvantitative eller kvalitative?
– Input, proces, resultater eller outcome?
– Ambitionsniveau?
– Tilblivelsesproces
– Hvad er formålet?
• Fokusering
• Prioritering
• Udvikling
• Ikke kun drift
• Styring
• Politisering
• Opgør med autonomi
Positive resultater af resultatkontrakter
Den overordnede logik i dag
VisionPolitik
Værdier
MålHandlingsplaner
Resultatkrav
Forvaltning
Institutioner
Politikere
Priorit
erin
g
Styring
Dokum
enta
tion
Evaluering
Borgere
Ydelser
Kritik afkontraktstyring
Målenes karakter
• For mange
• For uambitiøse
• For meget drift
• Ofte for kvantitative
• Ofte rene aktivitetsmål
• Uregerlige mål i det offentlige
– Mange
– Uklare
– Inkonsistente
– Forskellige interessenter
Måling
• Kan det væsentlige måles?
– Kun det enkle kan måles validt
• Indikatorer
– Kun indikatorer for komplekse ydelser
• Data-/system dreven indsamling
– I stedet for væsentlighed
• Lav datapålidelighed
– Aktivitetsplaner, sygefravær ….
• Kun det synlige
– Undladelsessynder
AdministrationspolitiskNeopositivisme!
Resultater
• Svært at finde resultatmål
– I stedet processer og input
• Kvantitative resultater
– Diskutable - talkrige
– Skal tolkes
• Hvem bruger resultaterne?
– De fleste støtter sig på egne erfaringer, fordomme, anekdoter
Fejlstyring
• Man får det man måler – og kun
det man måler!
• Planøkonomiske effekter
Formål med styring?
• Styring– Angive retning
• Udvikling– Sætte skub i tingene
• Læring– Blive klogere– Udvikle ydelser
• Motivere– Begejstre
• Legitimere– Synliggøre ift. i omverden
• Kontrol– Mistillid
Show?
• Skueprocesser
– Windowsdressing
• Pseudoopfyldelse
– Fifle med tal, opgørelsesmetoder
• Rutine
– Rygmarv
• Regredieret til almindelig hierarkisk
styring
– Kontraktelementet er væk
Overstyring
• Planlægningsskolen
– Minutiøst
• For detailleret
• For mangel led
– Kontraktkæde
• Resultatkrav
– Forpligtigelse
• Handlingsplaner
– Hvem, hvad, hvornår, hvordan …
Ansvarliggørelse
• Overjegs-styring
– Pligt, løfte, aftale, ret …
• Udenfor aktørens
påvirkningsradius?
– Karaktergennemsnit, helbredelse
• Distribueret på flerhed af aktører
og institutioner?
– Urimeligt
Innovations-hæmmende
Antiinnovativt
• Planlægningstraditionen
• Fastlåsende
– Faste mål
– Ikke opdage – lære
• Ufleksibel
– Kan ikke håndtere uforudsete situationer
• Bottom-up kompilering
Hvorfor erresultatstyringdegenereret?
Hvorfor degenerering
• Kontrakter kobles til planer
– Den strategiske planlægningsskole
– Fortsætter det bureaukratiske paradigme
• Stigende krav
– Kvantitet og kvalitet
– Afføder styringsbehov
• Tryghed frem for frihed
– Garantier, rettigheder
• Uigennemskuelighed
– Tiltro? Tillid?
• Institutionel adfærd
– Standardglidning m.v.
Barrierer for modernisering
Barrierer for modernisering
• Inerti
– Vane, kultur …
• Størrelse
• Autonome ministerområder
– Ministeransvar
• Offentlig sektors karakter
– Retsstat – lovhjemmel
– Gennemsigtighed
– Sammenhæng
Barrierer for modernisering
• Relativ ringe offentlig interesse
– Svært at gennemskue
– Teknisk
• Interesser
– Faggrupper
– Interesseorganisationer
– Politikere: Kortsigtede mål
– Sikre tabere – usikre vindere
Smlg. 80’erne og 00’erne
• Centralisering
– Større koordination
– Strategisk samling
• Fusioner
– Kommuner
– Uddannelsessektor
• Radikalisering
– Sektor: Hele den offentlige sektor
– Indhold: Struktur � mekanismer � faglighed
– Inddragelse: embedsmænd + politikere + interessenter
Smlg. 80’erne og 00’erne
• Samme midler– Valg, kontraktstyring …
• De nye midler– Garantier– Benchmarking– Dokumentation
• Intet principielt grundlag– Tidligere neo-liberalisme
• Fra kritik til omsorg– Stemningen er på kommunernes, de
ansattes, velfærdens side
• Ingen tale om reduktion– Skat, institutioner, opgaver
• Ingen markedsmekanismer
Leon Lerborg
Senior ManagerCapacent A/[email protected]
AdjunktSyddansk Universitet, SDUInstitut for Ledelse og [email protected]
M: 4130 8869