merumuskan arah reformasi kebijakan hutan

Prosiding “Merumuskan arah reformasi kebijakan penguasaan kawasan hutan di Indonesia” / Penyunting: Yance Arizona. –Ed.1. –Jakarta: Epistema Institute, 2011. xii, 192hlm. ill. : 27,9 x 21,6 cm. Prosiding “Merumuskan arah reformasi kebijakan penguasaan kawasan hutan di Indonesia”

© 2011

All rights reserved

Penyunting : Yance Arizona

Gambar sampul : Fuad Tun Abidin

Penata letak : Andi Sandhi

Edisi pertama : Agustus 2011

Penerbit:

Epistema Institute

Jalan Jati Mulya IV No.23

Jakarta 12540

Telepon : +62-21-78832167

Faksimile : +62-21 7806959

E-mail : [email protected]

Website : www.epistema.or.id

Kata Pengantar

Perlunya perubahan tenurial kehutanan semakin disadari pada awal 1990-an. Perubahan yang dimaksud bertumpu pada harus adanya alternatif dari pengelolaan hutan berbasis negara, terutama di negara-negara berkembang. Beberapa negara berkembang sudah mulai memberikan pengelolaan hutannya pada masyarakat lokal dan adat, walaupun dengan persentase yang sangat sedikit. Perubahan ini disadari karena ada yang tidak dapat dilingkupi oleh sistem pengelolaan hutan berbasis negara. Sistem itu cukup berhasil dalam memetakan dan menginventarisir hutan sebagai satu kesatuan, mengkalkulasi dan memanfaatkannya. Namun sistem pengelolaan berbasis negara hampir selalu bersifat diskriminatif terhadap masyarakat sekitar hutan dan lebih memberikan preferensinya kepada badan usaha besar.

Akibat yang sangat nyata dari sistem pengelolaan hutan berbasis negara adalah kemiskinan di sekitar hutan yang kaya. Hilangnya akses masyarakat pada hutan dan bahkan penyingkiran mereka dari hutannya mewarnai penerapan sistem pengelolaan berbasis negara ini. Sejak pertama diterapkan di Indonesia pada abad ke-19, sistem itu melemahkan sistem penguasaan lahan/hutan masyarakat yang secara faktual mengurus hutannya secara turun temurun. Masa Orde baru adalah puncak penyingkiran itu dengan klaim sepihak negara atas kawasan hutan. Hutan dapat dijadikan modal besar untuk mengongkosi penguatan kekuasaannya dengan memberikan pemanfaatannya kepada pemodal besar di sekeliling kekuasaannya. Akibat lain dari kebijakan ini adalah melihat hutan semata “kayu” yang memicu eksploitasi berlebihan pada hutan.

Perlawanan mulai sering disuarakan terutama oleh masyarakat adat dan termarjinalkan lainnya. Tekanan ini semakin kuat karena juga diresonansikan oleh masyarakat internasional. Hasilnya adalah pemerintah mulai menerapkan kebijakan yang memberikan akses kepada masyarakat, misalnya dalam wujud kemitraan dengan perusahan Hutan Tanaman Industri di awal tahun 1990-an. Namun itu bukan inti dari yang diminta oleh kelompok penekan dan gerakan masyarakat adat dan termarjinalkan ini. Harus ada perubahan pada sistem pengelolaan hutan berbasis negara, salah satunya dengan mengakui dan memberikan tempat bagi sistem pengelolaan hutan berbasis masyarakat. Dengan adanya perubahan ini diharapkan terjadi juga perbaikan pada pengelolaan hutan dan berdampak pada perbaikan ekonomi.

Orde Reformasi membuka jalan bagi perubahan tersebut. Desentralisasi digerakkan dengan keinginan untuk lebih memberikan kesempatan masyarakat lokal mengelola hutannya. Selain itu, lahir pula kebijakan kehutanan masyarakat yang ingin membuka akses bagi masyarakat memanfaatkan hutan, walau mungkin tidak menjawab persoalan kepemilikan atas lahan. Pada wilayah yang lebih makro, lahir TAP MPR IX/2001 yang hendak menjawab carut marut pengelolaan sumber daya alam yang lekat dengan persoalan ego sektoral, tumpang tindih kebijakan/peraturan, kerusakan lingkungan, konflik, ketimpangan penguasaan tanah dan

iv

kemiskinan. Tidak hanya pemerintah, inisiatif juga datang dari kalangan masyarakat sipil yang membentuk kelompok kerja pengelolaan Sumber Daya Alam yang mendorong lahirnya RUU PSDA, atau usulan pembentukan Komisi Nasional untuk Penyelesaian Konflik Agraria (KNUPKA) untuk menyelesaikan konflik pertanahan.

Hampir satu dekade sejak perubahan politik itu terjadi, momentum datang dan pergi. Ada yang dapat dimanfaatkan, ada juga yang dibiarkan berlalu begitu saja. Perubahan terjadi di beberapa tempat. Namun banyak kebijakan pembangunan belum memposisikan masyarakat di porosnya. Berbagai inovasi kebijakan tersesat tanpa kabar atau berjalan secepat siput. Memang pengakuan hukum pada beberapa masyarakat adat lahir, tetapi belum memberikan dampak perubahan berarti pada perbaikan kesejahteraan dan keamanannya dalam menguasai tanahnya. Masyarakat diberikan akses pada hutan, tapi dengan alokasi luasan dan realisasinya di lapangan yang masih sangat kecil. Di saat yang sama, perusahaan besar (kehutanan, perkebunan, pertambangan) serta jangan dilupakan, inisiatif konservasi, malah diberikan peluang lebih luas, lebih gampang dalam mengakses lahan dan hutan.

Tekanan pada perlunya perubahan tenurial hutan juga berasal dari semakin ditariknya hutan ke dalam kancah perubahan iklim. Dalam soal perubahan iklim ini, pengelolaan hutan berbasis masyarakat dapat memegang peranan penting. Chhatre dan Agrawal (2009) menyebutkan bahwa di hutan yang dikelola masyarakatlah secara bersama-sama terdapat kandungan karbon dan tingkat kesejahteraan yang tinggi.1 Keberadaannya tidak mungkin dilepaskan dari perdebatan soal mitigasi perubahan iklim, utamanya skema REDD.

Di tengah arus perubahan tersebut, Kemenhut bersedia menjadi tuan rumah untuk sebuah konferensi internasional bertema penguasaan hutan, tata kelola dan usaha kehutanan yang dilaksanakan di Lombok 11 -15 Juli 2011. Ini merupakan pintu kecil yang terbuka kembali untuk mendesakkan ulang perlunya perubahan penguasaan hutan di Indonesia.

Kelompok masyarakat sipil memandang perlu adanya konsolidasi gagasan menghadapi Konferensi tersebut. Prosiding ini merupakan refleksi dan harapan kelompok masyarakat sipil yang berkumpul dan saling bertukar pendapat mengenai isu-isu penting untuk perubahan kebijakan tenurial hutan sebagaimana ada pada sebuah lokakarya bertema “Merumuskan Arah Reformasi Kebijakan Penguasaan Hutan di Indonesia” di Hotel Grand Cemara, Jakarta 31 Mei 2011 lalu. Lokakarya ini diselenggarakan atas kerja sama sejumlah organisasi: Epistema Institute, HuMa, FKKM, Working Group Tenure, KPA, KpSHK, Pusaka, Sains, dengan dukungan dari Rights and Resources Initiatives, Samdhana Institute dan Kemitraan.

Kami mengucapkan terima kasih kepada berbagai pihak yang terlibat dalam penyelenggaraan Lokakarya tersebut. Selain sejumlah organisasi yang disebut di atas, kami sampaikan terima kasih kepada para narasumber, koordinator panel, fasilitator, panelis dan

1 Chhatre A. dan Agrawal A., 2009. Trade-offs and synergies between carbon storage and livelihood benefits from forest commons. Proc Natl Acad Sci USA 106:17667–17670, http://www.pnas.org/content/106/42/17667.full

v

panitia yang telah menyumbang pada kesuksesan acara ini. Tidak ada yang lebih menggembirakan hati kami sebagai penerbit jika apa yang diharapkan dalam prosiding ini dapat disebarluaskan, diadvokasikan terus menerus demi perbaikan kesejahteraan masyarakat dan pengelolaan hutan di Indonesia.

Jakarta, Agustus 2011

Mumu Muhajir Manajer Program Hukum dan Keadilan lingkungan Epistema Institute

vii

Daftar Singkatan

AMAN : Aliansi Masyarakat Adat Nusantara APL : Area Peruntukan Lain Bakorsurtanal : Badan Koordinasi Survey dan Pemetaan Nasional BPDAS : Badan Pengelolaan Daerah Aliran Sungai BPDASBM : Bina Pengelolaan DAS berbasis Masyarakat BPDASPS : Bina Pengelolaan DAS dan Perhutanan Sosial BPN : Badan Pertanahan Nasional CBFM : Community Based Forest Management CSO : Civil Society Organization DAS : Daerah Aliran Sungai DKN : Dewan Kehutanan Nasional DPR : Dewan Perwakilan Rakyat FKKM : Forum Komunikasi Kehutanan Masyarakat FLR : Forest Land Reform FMR : Forest Management Reform FWI : Forest Watch Indonesia GAPKI : Gabungan Pengusaha Kelapa Sawit Indonesia HD : Hutan Desa HGU : Hak Guna Usaha HKm : Hutan Kemasyarakatan HMN : Hak Menguasai Negara HPH : Hak Penguasaan Hutan HPHD : Hak Pengelolaan Hutan Desa HTHR : Hutan Tanaman Hasil Rehabilitasi HTI : Hutan Tanaman Industri HTR : Hutan Tanaman Rakyat HuMa : Perkumpulan HuMa ICCPR : International Convention on Civil and Political Rights IUPHHK-HA : Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu Hutan Alam IUPHHK-HTI : Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu Hutan Tanaman Industri IUPHHK-HTR : Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu Hutan Tanaman Rakyat IUPHKm : Izin Usaha Pemanfaatan Hutan Kemasyarakatan Kemenhut : Kementerian Kehutanan KLHS : Kajian Lingkungan Hidup Strategis KPA : Konsorsium Pembaruan Agraria KPSHK : Konsorsium Pendukung Sistem Hutan Kerakyatan LSM : Lembaga Swadaya Masyarakat

viii

NGO : Non Government Organization PHBM : Pengelolaan Hutan Bersama Masyarakat RA : Reforma Agraria REDD+ : Reduction Emission from Degradation and Deforestation Plus RKT : Rencana Kerja Tahunan SAINS : Sajogyo Institute SAP : Structural Adjustment Program SFM : Sustainable Forest Management SHK : Sistem Hutan Kerakyatan UKP : Unit Kerja Presiden UNDRIP : Universal Declaration on the Rights of Indigenous Peoples UUD 1945 : Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 UUPA : Undang-undang tentang Ketentuan Pokok-pokok Agraria UUPBH : Undang-undang Pokok Bagi Hasil UUPK : Undang-undang Pokok Kehutanan WGP : Working Group Pemberdayaan WGT : Working Group Tenure

Daftar Isi

KATA PENGANTAR................................................................................................................................III

DAFTAR SINGKATAN...........................................................................................................................VII

DAFTAR ISI..............................................................................................................................................IX

PENDAHULUAN........................................................................................................................................1

SEMINAR 1.................................................................................................................................................3

SEMINAR 2...............................................................................................................................................13

DISKUSI PANEL 1....................................................................................................................................21

DISKUSI PANEL 2....................................................................................................................................65

DISKUSI PANEL 3..................................................................................................................................117

DISKUSI PANEL 4..................................................................................................................................147

LAMPIRAN 1..........................................................................................................................................175

LAMPIRAN 2..........................................................................................................................................183

LAMPIRAN 3..........................................................................................................................................187

LAMPIRAN 4..........................................................................................................................................189

LAMPIRAN 5..........................................................................................................................................191

LAMPIRAN 6..........................................................................................................................................193

Tujuan: 1. Merumuskan permasalahan utama dalam penguasaan

kawasan hutan yang belum terselesaikan secara menyeluruh oleh Pemerintah Indonesia;

2. Merumuskan prasyarat dasar dalam reformasi kebijakan penguasaan hutan dari aspek hukum, sosial dan ekonomi;

3. Menghasilkan paper-paper posisi dari kelompok masyarakat sipil Indonesia untuk dipresentasikan pada Konferensi Internasional tentang “Forest Tenure, Governance and Enterprise” dan digunakan untuk advokasi pembaruan kebijakan kehutanan selanjutnya.

I. Pendahuluan

Penunjukan dan penetapan 133 juta hektar daratan di Indonesia sebagai kawasan hutan menimbulkan sejumlah persoalan. Secara hukum persoalan dimaksud salah satunya terkait dengan legalitas status kawasan hutan yang muncul akibat ketidaklengkapan prosedur pengukuhan kawasan yang sedang berjalan sekarang. Dualisme administrasi pertanahan akibat praktik pemisahan antara kewenangan administratif Badan Pertanahan Nasional dan Kementerian Kehutanan menjadi persoalan selanjutnya. Masalah lain terkait dengan konflik penguasaan atas tanah dan kekayaan alam (lazim disebut konflik tenurial) yang meluas dan bereskalasi di berbagai tempat dengan melibatkan banyak pihak: Kementerian Kehutanan, Pemerintah Daerah, perusahaan dan masyarakat. Persoalan utamanya kembali pada kepastian hukum atas status kawasan hutan yang belum sepenuhnya terselesaikan serta formulasi dan implementasi legalitas hak-hak masyarakat dalam berbagai identitas sosio-kulturalnya (masyarakat adat, pendatang, masyarakat campuran). Di samping itu, persoalan penyediaan akses secara faktual kepada kelompok-kelompok ini guna meningkatkan kesejahteraan mereka juga menyisakan banyak pertanyaan.

Tidak dipungkiri bahwa Kementerian Kehutanan telah membuat dan mengimplementasikan sejumlah legislasi dan kebijakan terkait dengan pengukuhan kawasan, dan pada skala terbatas penyelesaian konflik. Hal yang sama juga terjadi pada upaya pemberian legalitas pada hak-hak masyarakat melalui sejumlah legislasi dan kebijakan terkait dengan perhutanan sosial yang meliputi hutan desa, hutan tanaman rakyat, hutan kemasyarakatan, hutan hak dan sebagainya. Apakah seluruh legislasi dan kebijakan ini telah mampu menunjukkan ‘arah maju’ dalam reformasi kebijakan tenurial di kawasan hutan? Apakah perkembangan legislasi, kebijakan dan praktik implementasinya mampu memberikan landasan yang kuat bagi pelaksanaan program-program pembangunan lain seperti halnya implementasi REDD+?

Oleh karena itu, lokakarya ini dimaksudkan untuk menajamkan pembahasan mengenai persoalan-persoalan mendasar terkait dengan penguasaan kawasan hutan yang meliputi legalitas kawasan hutan dan penataan kelembagaan terkait penguasaan kawasan, penyelesaian konflik, perumusan legalitas hak-hak masyarakat untuk menuju reforma agraria di kawasan hutan dan

2

penyediaan akses masyarakat untuk memanfaatkan kawasan hutan melalui perhutanan sosial. Penyelenggaraan Lokakarya ini dimaksudkan pula untuk menghasilkan paper posisi dari kelompok masyarakat sipil Indonesia untuk disampaikan pada Konferensi Internasional bertajuk “Forest Tenure, Governance and Enterprise” yang diselenggarakan oleh Kementerian Kehutanan, ITTO dan Rights and Resources Initiatives pada 11-15 Juli 2011.

Prosiding ini merupakan suatu ulasan yang menggambarkan bagaimana lokakarya dengan tema “Merumuskan Arah Reformasi Kebijakan Penguasaan Kawasan Hutan di Indonesia”. Lokakarya diselenggarakan pada Selasa, 31 Mei 2011 di Hotel Grand Cemara, Jalan Cemara. Lokakarya tersebut dibagi dalam dua sesi, yaitu sesi pleno dan sesi diskusi panel. Penyelenggara kegiatan lokakarya itu antara lain Epistema Institute, HuMa, Working Group Tenure, Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), Pusaka, Forum Komunikasi Kehutanan Masyarakat (FKKM), KPSHK (Konsorsium Pendukung Sistem Hutan Kerakyatan) dan SAINS (Sajogyo Institute) dengan dukungan Rights and Resources Initiatives , Kemitraan dan Samdhana Institute.

3

II. Seminar 1

“Reforma Agraria di Indonesia: Kebijakan dan Implementasi di Kawasan Hutan”

Pengantar

Wacana Reformasi Agraria sejak zaman kemerdekaan sampai sekarang masih tetap hangat dibicarakan dari berbagai aspek. Belakangan ini, sejak era reformasi, gaung Reformasi Agraria muncul kembali. Pemerintah pun membuat berbagai kebijakan untuk melakukan reforma agraria. Tapi kebijakan itu tak langsung diterima dengan suka cita karena ada banyak masalah di dalamnya. Bagian ini mendiskusikan kebijakan yang sudah dikeluarkan pemerintah terkait dengan reforma agraria dan bagaimana implementasinya pada kawasan kehutanan. Pembicara dalam sesi ini adalah Dr. Yuswanda Tumenggung yang merupakan Kepala Deputi III Badan Pertanahan Nasional dengan pemandu diskusi oleh Asep Y. Firdaus.

4

Presentasi Narasumber

Bila kita melihat persoalan agraria, secara khusus pertanahan, maka sejak tahun 1980-an sampai sekarang masih BPN menjadi lembaga yang bertanggungjawab untuk melakukan pengaturan dan penataan pertanahan. Oleh karena itu, ketika membicarakan persoalan reforma agraria maka sangat relevan dikaitkan dengan BPN.

Salah satu topik yang relevan dalam membicarakan reforma agraria adalah bagaimana reforma agraria untuk kawasan hutan? Sebelum menyampaikan reforma agraria di dalam kawasan hutan, saya ingin menyampaikan terlebih dahulu tentang strategi reforma agraria yang dirancang oleh BPN. Ada dua jalan yang ditempuh oleh pemerintah dalam melakukan reforma agraria. Pertama, penataan sistem politik dan hukum pertanahan. Kedua, penyelenggaraan land reform plus (aksesnya).

1. Penataan sistem politik dan hukum pertanahan berdasar Pancasila, UUD 1945 dan UUPA. Inisiatif terakhir yang disiapkan oleh pemerintah dilakukan dengan mengeluarkan Inpres No. 1/2010 tentang Rancangan UU Pertanahan. Secara implisit inisiatif RUU Pertanahan ini adalah untuk mengharmonisasi banyaknya UU yang terkait dengan sumberdaya alam. Namun pekerjaan ini tidak mudah, BPN-RI melansir ada 13 UU yang harus diharmonisasikan. Kata harmonisasi enak dikatakan tapi di tingkat pelaksanaan tak mudah. Selain itu, RUU Pertanahan juga disiapkan untuk memasukan substansi untuk memajukan hak-hak masyarakat adat.

2. Penyelenggaraan land reform dan acces reform.

--> Alokasi tanah untuk rakyat.

--> Memberikan akes untuk penggunaan dan pemanfaatan tanah.

Pemerintah sedang menyiapkan rancangan peraturan pemerintah tentang reforma agraria sebagai impelementasi dari land reform plus. Secara konsepsi RPP sudah selesai sampai tingkat mekanisme prosedur sudah ada di sekretariat kabinet. 24 September kemarin selesai, tapi belum keluar. Sudah menjadi komitmen pemerintah soal reforma agraria dengan

5

mengalokasikan tanah bagi rakyat miskin dan memberikan akses untuk menggunakannya. Tahun 2010, presiden menyatakan dukungannya atas reforma agraria. Dalam konteks hari ini, ada 3 prinsip utama yang hendak dimasukan di dalam RPP, yaitu berkaitan dengan objek, subjek, dan bagaimana hubungan objek dan subjek dalam reforma agraria. Nilai yang ingin diperjuangkan melalui RPP reforma agraria adalah melihat tanah secara tenurial yang diujungnya adalah tanah untuk masyarakat, baik perorangan atau bentuk bersama.

Tujuan reforma agraria

Ada beberapa tujuan dari reforma agraria, yaitu untuk mengatasi kemiskinan dan ketimpangan, menciptakan lapangan kerja serta mengurangi sengketa konflik pertanahan. Dalam rangka mengurangi kemiskinan, kita bisa melihat satu grafik mengenai perkembangan tingkat kemiskinan di Indonesia. Dari 1996 sampai 2010 ada yang menarik, ada semacam garis angka di bawah 10 dan tak pernah tersentuh dari 2006. Fluktuasi di atas angka 10. Maknanya ada masalah struktural dalam menangani kemiskinan dan pengangguran. Menurut kepala BPN RI, kita tak pernah menyentuh akarnya, hanya berbicara subsidi, tapi aset di masyarakat tak pernah disentuh. Harapan reforma agraria mencoba menyentuh akar kemiskinan itu.

Angka simulasi dari indeks Gini di atas yaitu 0.562 hanya diambil pada penguasaan rumahtangga. Artinya, kita tak memasukkan penguasaan agregat, penguasaan skala besar, kalau dimasukkan indeks Gini, ketimpangan akan menjadi lebih besar. Kita masukkan yang terkait perorangan bukan agregatnya. Simulasinya, dengan indeks gini 0.562, rata-rata luas pemilikan rumahtangga adalah 0.87 ha. Kalau dinjeksi 3 juta ha, fresh land, indeks gininya/ketimpangan menjadi 0.454. Skema penguasaan tanah di Indonesia secara garis besar, skema umum, dari negara sampai dengan landless. Kalau dilihat penguasaan terbesar ada pada negara/pemerintah. Untuk itu, di dalam RPP reforma agraria memasukkan 3 sumber utama, fresh land.

6

Reforma agraria dan kawasan hutan

Objek reforma agraria adalah tanah negara yang secara hukum dialokasikan untuk masyarakat, meliputi bekas tanah terlantar, kawasan hutan produksi konservasi yang dialokasikan untuk reforma agraria dan tanah negara lainnya. Di dalam PP disebutkan bagaimana alokasinya dan menyebut hutan konversi, di dalam hutan produksi ada hutan konversi dan bisa dikonversikan. Bagaimana selanjutnya jika sudah dikonversi dan mekanismenya seperti apa. Dalam PP tak mengenal tenurial langsung milik masyarakat (perorangan-bersama).

BPN RI memetakan posisi kawasan kehutanan di Indonesia. Suaka alam 13%, hutan lindung 17%, hutan produksi terbatas 11 %, hutan produksi 18,77%, hutan produksi konversi 7.38%, area penggunaan lain 32%. Kawasan hutan 132.689 (juta) ha yang berfungsi sebagai hutan 78 juta ha, bukan hutan 30 juta ha, dan hutan belukar 23 juta ha. Padang rumput alang-alang semak tanah terbuka 12 juta ha, perkebunan 6 juta ha, kebun campuran 4 juta ha, pertanian semusim 4 juta ha, perairan darat 1 juta ha, persawahan 863 ha. Luas tanah terbuka, padang, alang-alang, semak dalam tiap fungi kawasan hutan. Kita lacak kawasan hutan produksi konversi yang memungkinkan kita bicara di hutan produksi konversi yang fungsinya bukan hutan lagi ada sekitar 2.827 juta ha. Inti dari reforma agraria, terkait dengan objek, berasal dari tanah terlantar, hutan produksi konversi yang bisa dialihkan untuk reforma agraria dan tanah negara lain.

8

Diskusi

Pada bagian ini beberapa peserta mengajukan pertanyaan dan tanggapannya atas presentasi dari pembicara. Di antaranya, Hedar Leudjeng dari Dewan Kehutanan Nasional mengingatkan tentang pidato Mr. Sadjarwo di hadapan DPR-GR tentang rancangan UUPA. Mr. Sadjarwo menyatakan bahwa dengan UUPA ini kita akan merubah situasi dimana memuncaknya modal-modal asing, menghentikan pertikaian rakyat dan pengusaha asing, dan aparat pemerintah dengan rakyatnya sendiri. Namun setelah 50 tahun UUPA dilaksanakan modal asing semakin banyak dan pertikaian semakin menjadi. Cerita 50 tahun lalu jalan di tempat atau bahkan mundur ke belakang. Kemudian Hedar menyebutkan bahwa saat ini ada lebih 25 ribu desa di Indonesia yang seluruh atau sebagian wilayahnya ada di dalam kawasan hutan. Artinya, puluhan juta rakyat yang ruang kehidupannya ada di kawasan hutan dan puluhan juta rakyat itu yang seumur hidupnya dan lahir sudah berstatus kriminal, karena UU kehutanan mengatakan siapa yang tinggal di hutan suatu perbuatan pidana, membawa parang sudah tindak pidana. Sehingga jika diakumulasikan orang yang hidup di dalam kawasan hutan bisa dihukum mati berkali-kali.

Lalu ketika kita bicara soal reforma agraria di semua kategori kawasan hutan, maka harus disadari terlebih dahulu bahwa ada desa yang sudah ada jauh sebelum republik ini ada berada di dalam kawasan yang sekarang disebut sebagai kawasan hutan. Rencana Perpres itu tolong dipikirkan lagi, konflik-konflik coba diperhatikan, konflik vertikal di luar Jawa dan Madura berasal dari penetapan kawasan, pengelolaan dan pelepasan kawasan hutan. Apa yang dilakukan oleh pemerintah setelah ada TAP MPR No. IX Tahun 2001 itu terlalu sedikit hal yang dikonversi tak banyak yang diperbaiki, seharusnya yang dilakukan adalah perombakan total.

Lalu San Afri Awang menanyakan bagaimana pandangan BPN tentang hasil penelitian ICRAF mengenai kawasan hutan yang salah kategori. Menurut hasil penelitian ICRAF ada 24 juta ha hutan yang salah kategori. Martua Sirait dari ICRAF menyebutkan bahwa antara penunjukan kawasan hutan dengan penetapan kawasan hutan tidak bisa dipersamakan. Dari luas 136 juta Ha, hutan yang baru dilakukan penataan batas baru sampai 14 juta Ha. Bila land reform adalah kawasan hutan yang bukan merupakan kawasan hutan yang telah dilakukan penatabatasan, maka objek landreform menjadi lebih luas karena bisa mencapai ratusan juta hektar sekitar 112 juta ha. Karena itu, penetapan kawasan hutan berdasarkan penunjukan tidak bisa dipakai acuan, oleh karena itu perlu dilakukan penatabatasan untuk segera bisa melakukan penetapan kawasan hutan, namun penetapan batas sering lambat karena ada penolakan dari masyarakat setempat.

Sementara itu, Agustiana dari Serikat Petani Pasundan (SPP) mempertanyakan posisi RPP reforma agraria di tengah tumpang tindih hukum. Oleh karena itu RPP tersebut tidak boleh mengacaukan tafsir sebagaimana dikehendaki oleh UUPA dan UUPBH. Selain itu perlu dilakukan harmonisasi UU dan harus ada evaluasi total untuk kategori kawasan, pembangunan,

9

cadangan, hutan dan seterusnya. Harmonisasi menjadi bagian dari pemenuhan kebutuhan atas tanah. Jangan-jangan keinginan UU itu yatim piatu lagi, celakanya menimbulkan potensi konflik baru, tafsir dari pemilik modal. Agustiana juga menyampaikan bahwa ada kekeliruan pemahaman selama ini yang menganggap bila membicarakan reforma agraria maka membicarakan persoalan tanah untuk pertanian saja, padahal rakyat butuh akses pemenuhan lingkungan, butuh fungsi kawasan hutan ekologis, daya dukung pertanian.

Gunawan Wiradi dalam kesempatan itu menyampaikan dua hal. Pertama, berkaitan dengan tujuan nomor satu dari reforma agraria yaitu menata ulang ketimpangan struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan ke arah yang lebih adil. Kita bandingkan dengan objek, tanah negara yang secara hukum dapat dialokasikan. Ini tak jelas. Kalau rumusannya seperti itu, jelas bertentangan dengan tujuan, karena yang akan didistribusikan adalah tanah negara. Kalau ingin menata ketimpangan bukan dengan mengalokasi tanah negara, tapi tanah surplus. Rumus untuk menilai berhasil tidaknya RA dalam redistribusi yaitu ada real beneficiary, jumlah tanah surplus dibagi subjek potensial dipandu dengan konsep batas dan akan ketemu hasilnya. Kalau surplus land kurang, baru tanah negara masuk. Tanah negara yang mana? Menurut UUPA negara tak memiliki tanah.

Kedua, istilah kawasan dalam arti netral berkonotasi wilayah zona, wilayah, jadi netral. Sejak UU Kehutanan tahun 1967 istilah kawasan mengandung konotasi dan implikasi kewenangan. Ini menimbulkan pertanyaan, meski mengenai macam pembagian hutan. Hutan terbuka, masuk kawasan hutan atau tidak? Kalau iya, menjadi wewenang pemerintah, implikasi pada teori mengenai model RA. Dalam UUPA ada 7 macam hak, salah satunya memungut hasil hutan, implisit ada hutan yang terbuka. Ada teori makin besar jumlah anggota keluarga makin besar jumlah tanah, karena membuka hutan.

Tanggapan narasumber

Kenyataan yang kita hadapi adalah wilayah NKRI yang terbelah menjadi dua yaitu kawasan hutan dan non-kawasan hutan. UU pun menyatakan bahwa pendekatan yang digunakan bukan pendekatan ekologis tapi teritori. Kemudian wilayah di luar kawasan kawasan hutan terpecah menjadi beberapa kawasan yang dikuasai oleh pemerintah, BUMN, badan hukum swasta, masyarakat, dan kawasan transmigrasi. Fakta yang demikianlah yang kita hadapi saat ini. Lalu dalam situasi demikian bagaimana dengan 25 ribu desa di kawasan hutan?

Lalu persoalan penetapan kawasan hutan. Hutan yang ditunjuk dalam praktiknya termasuk penetapan juga. Hal ini memang menimbulkan persoalan di lapangan terutama berkaitan dengan pertarungan antara UUPA dengan UU Kehutanan. Dalam banyak kasus di lapangan, telah ada banyak yurisprudensi yang menunjukan siapa yang menang antara dua UU tersebut. Kadang UUPA yang menang, misalnya kasus di Kalsel, tetapi banyak juga yang kalah. Bingung juga kalau mengatakan mana yang lebih benar di antara dua UU tersebut. Seharusnya persoalan ini bisa dilihat penyelesaiannya melalui tata ruang, terlepas dengan mekanisme adalah induk semua

10

sektor dan seluruh kepentingan terintegrasi di dalamnya.

Ada dua track yang diamanahkan oleh Inpres No. 1/2010. Pertama yaitu membuat RUU Pertanahan yang terlebih dahulu memerlukan harmonisasi terkait banyak UU soal sumberdaya alam. Namun banyak persoalan yang harus diselesaikan sebelum melakukan harmonisasi. Oleh karena itu yang didorong kemudian adalah RPP Reforma Agraria. Track kedua adalah landreform plus melalui reforma agraria. Mengapa RPP Reforma Agraria dibutuhkan? Itu karena PP No. 24 Tahun 1997 tentang pendaftaran tanah berlaku hanya untuk tanah pertanian. Saat ini ada 24 juta ha, dalam RA kita taat dengan peraturan perundangan, yang bisa dimanfaatkan itu hutan konversi. Konversi maksudnya bisa dialihkan sebesar 22 juta ha dan luas itu realistis untuk melakukan reforma agraria.

Konflik dengan kehutanan tak akan tuntas kalau pendekatan yang dipakai oleh kehutanan adalah pendekatan teritori bukan fungsional. Misalkan secara ekologis fungsi hutan adalah konservasi, tapi di dalamnya ada pemilikan. Pendekatan kawasan agak susah, karena pada kenyataan di lapangan tetap desa-desa yang ada di dalam kawasan hutan tak ada masalah. Satu orang yang sudah tinggal 100 tahun di dalam kawasan yang dimaukan sebagai kawasan hutan minta sertifikat tanah, persoalnnya bila dikeluarkan sertifikat maka BPN bisa kena sanksi pidana.

Dengan RUU Pertanahan diwajibkan untuk dilakukan harmonisasi terlebih dahulu, bisa dibayangkan bagaimana prosesnya. Salah satu kekurangan reforma agraria dari segi peruntukannya, bukan sekadar pertanian. Fungsi hutan secara ekologis tak berlaku di sana. Karena konteks yang dialoksikan tanah negara, tanah yang sudah lepas. Hutan juga milik negara juga. Misalnya tanah negara dari tanah hak, kemudian terlantar dan diambil negara. Tak bisa diacak-acak. Secara teori tanah surplus dibagi calon potensial, potensial surplus dari mana?

Diskusi lanjutan

Gunawan Wiradi kembali mempersoalkan cara menghitung tanah surplus. Dengan cara menghitung tanah surplus sebagaimana disampaikan oleh BPN, maka implikasinya tak ada pembatasan penguasaan tanah maksimum. Padahal tujuan menata ulang struktur penguasaan adalah dengan membuat batas maksimum. Garis batas itu yang disebut tanah surplus, dan diredistribusikan. Seharusnya bukan dari tanah hutan, tetapi tanah pertanian dan perkebunan yang melebihi batas maksimum. Di Jepang penguasaan maksimum 1 ha, di Iran 20 ha, di atas batas itulah yang disebut surplus, jika itu di redistribusikan, jika kurang, negara yang menanggung kekurangannya.

Sementara itu Mubariq Ahmad menyampaikan persoalan tentang penguasaan lahan. Menurutnya perlu ada assessment yang menampilkan data tentang ketersedian lahan yang ada versus perizinan yang ada. Kalau itu tak di overlay, kita tak tahu apakah itu bisa dibagikan atau tidak. Kalau tak pernah dipetakan, itu bisa jadi kosmetik saja. Apakah BPN sudah melakukan overlay hutan konversi dengan izin-izin yang ada? Lalu dari segi subjek, apakah pernah

11

dilakukan analisis keterkaitan lahan dengan data Susenas yang tiap tahun dilakukan, data yang mengandung situsi nasional, produksi, dan penguasaan lahan. Kalau belum, maka perlu segera dilakukan agar RPP bisa memberikan prioritas. Satu pertanyaan lagi., apa yang dilakukan BPN terkait dengan TAP MPR No. IX Tahun 2001? Bila BPN mengangkat TAP itu sebagai basis melakukan perubahan, gerakan masyarakat sipil akan mendukung.

Suwito menyampaikan bahwa di dalam UU Kehutanan banyak salah kaprah dan sebenarnya kita tidak boleh tunduk atas kesalahan tersebut. Di dalam UU kehutanan disebutkan bahwa kawasan hutan adalah wilayah yang ditetapkan sebagai hutan tetap. Jadi itu berbeda dengan hutan negara. Di dalam UU Kehutanan tidak disebutkan definisi tentang kawasan hutan negara. Oleh karena itu tidak semuanya kawasan hutan menjadi hutan negara. Namun dalam kenyataannya kita dipaksa tunduk. BPN tunduk pada kenyataan itu. Kita ketahui bahwa ada 25 ribu desa di dalam kawasan hutan (penelitian BPS). 25 ribu penduduk desa itu tak punya hak atas tanah.

Hampir semua pertanyaan terkait persoalan yang faktual, kata Bernadinus Steni. Sementara saat ini yang dibutuhkan adalah jawaban politis yang serius dari birokrat yang merupakan bagian dari pemerintahan, bukan jawaban normatif. Kalau dihitung konflik ke belakang sejak 1965 korban sudah jutaan yang tewas. Korban-korban itu adalah persoalan hilir, kalau kita tarik ke hulunya itu semua adalah persoalan tanah. Jadi untuk mengatasi berbagai persoalan itu, pemerintah perlu menyediakan payung yang sifatnya revolusioner, melampaui normatif. Apakah ada komitmen pemerintah saat ini, kalau tidak, tetap akan bussines as usual, normal-normal saja. Apa kira-kira jawaban yang melampaui, menabrak pakem yang ada untuk kebutuhan konkrit di lapangan hari ini?


reforma agraria itu penataan bukan merombak. Sehingga yang dilakukan adalah penataan ulang. Kalau kita melihat tanah di luar kawasan hutan, memang ada dua agregat yang dituju, yaitu korporasi atau bukan korporasi. Berapa land man rasio, berapa jumlahnya kemudian dibagi baru tahu maksimum penguasaannya. Angka agregat itu besar. Penguasaan maksimum pemilikan di Indonesia, perorangan pertanian ada batasnya yaitu badan hukum, non pertanian itu belum dibagi. Tapi yang kita maksud dengan penataan bukanlah perombakan. Tanah surplus, tanah terlantar, potensial untuk surplus, konversi itu yang bisa dimanfaatkan. Pengertian Pak Wiradi dalam RPP belum seperti itu. Land man rasio, melihat rasio pemilikan maksimum baru dibagi.

Lalu soal sektoralisasi. Sebenarnya ada instrumen untuk mengatasi hal itu, misalnya tata ruang. Semua sektor kumpul bersama. Silahkan berdiskusi masing-masing sektor dan menghasilkan keputusan yang menjadi acuan. Kenyataannya hal itu tidak terjadi, sekarang banyak tata ruang provinsi-kabupaten belum selesai. Misalnya Kalteng, Palangkaraya itu kawasan hutan, itu yang akan direvisi. Kita berharap ada rujukan nasional secara spasial. Dulu namanya masterplan, yaitu yang menentukan mana yang boleh dan yang tidak. Namun

12

persoalannya lagi, semua sektor sekarang punya masterplan sehingga menjadi tidak terintegrasi.

Berkaitan dengan data dalam melakukan reforma agraria. Kita melakukan analisis terhadap hutan produksi konversi serta peta overlay sampai keluar angka 2.8 juta ha sebagai tanah yang bisa dikonversi. Tiap provinsi kita buat dimana posisinya. Kita lakukan assessment, di mana data tanah terlantar. Jadi pemerintah sudah punya data dan sudah dipetakan sampai dengan subjek hak yang akan menjadi penerima. Untuk pertanyaan dari Steni, jawaban yang bisa diberikan adalah jawaban yang normatif, jawaban revolusioner tidak ada. Bukan tupoksi BPN menjawab yang revolusioner.

13

III. Seminar 2

“Pemantapan Kawasan Hutan dan Legalitas Hak-Hak Masyarakat

sebagai Prasyarat Pelaksanaan REDD+ di Indonesia”

Pengantar

Tidak dipungkiri bahwa Kementerian Kehutanan telah membuat dan mengimplementasikan sejumlah legislasi dan kebijakan terkait dengan pengukuhan kawasan, dan pada skala terbatas penyelesaian konflik. Hal yang sama juga terjadi pada upaya pemberian legalitas pada hak-hak masyarakat melalui sejumlah legislasi dan kebijakan terkait dengan perhutanan sosial yang meliputi hutan desa, hutan tanaman rakyat, hutan kemasyarakatan, hutan hak dan sebagainya. Apakah seluruh legislasi dan kebijakan ini telah mampu menunjukkan ‘arah maju’ dalam reformasi kebijakan tenurial di kawasan hutan? Apakah perkembangan legislasi, kebijakan dan praktik implementasinya mampu memberikan landasan yang kuat bagi pelaksanaan program-program pembangunan lain seperti halnya implementasi REDD+? Hal-hal tersebutlah yang dibahas pada bagian ini dengan narasumber Dr. Heru Prasetyo (Sekretaris Satgas REDD+) dengan dipandu oleh Avi Mahaningtyas.

14

Presentasi Narasumber

Pertama-tama saya ingin menyampaikan ada dua hal yang mutlak perlu dalam mindset kita bila membicarakan pemantapan kawasan serta pelaksanaan REDD+. Pertama soal peta dan data yang baik, kedua mindset keterbukaan dalam berpikir. Dua hal itu sebagai acuan awal, kemudian baru kita kaitkan dengan kekakuan dan keterbatasan peraturan yang kita punya beserta dengan kendala dan upaya mengatasinya.

Lalu saya ingin menyampaikan berkaitan dengan REDD+. Cara yang dilakukan untuk mempersiapkan REDD+ dibahas dalam Strategi Nasional REDD+ yang dilakukan dengan melibatkan multstakeholder plus, konsultasi regional, dan proses menyusun strategi. Untuk mempersiapkan itu telah dibentuk Satgas REDD+. Saat ini, Satgas REDD+ yang telah dibentuk tinggal berumur 25 hari lagi. Pada akhir bulan, 30 Juni mandat untuk Satgas selesai. Satgas ini didirikan 30 September 2010, sebenarnya pada akhir tahun 2010 mandat selesai, tetapi kemudian diperpanjang 6 bulan. Akhir Juni, selesai, namun demikian perjuangan belum selesai.

15

Satgas merangkum strategi yang menghasilkan 5 pilar strategi nasional untuk REDD+. Strategi itu banyak dikiritik orang, ada yang menyatakan tak ada analisis ekonomi, masih belum bunyi soal biodeversity dan hak masyarakat adat. Ada 5 pilar yang telah dirumuskan oleh satgas. Pilar pertama, review dan perbaikan institusi (Kementerian Kehutanan, BPN, Kementerian Pertanian) ada bagian yang perlu diperbaiki. Pilar kedua, review dari regulasi, kerangka hukum dan peraturan. Pilar ketiga, program strategi apa yang segera diluncurkan tak hanya di pusat tapi di daerah. Mengacu pada peta dan data, Kalteng mencoba membuat peta yang baik dan data yang relevan terkait REDD+, soal bagaimana izin, konflik tenurial, dan sebagainya. Sayangnya kita masih bergantung pada proyek Kalteng, lahirnya moratorium, inisiatif akan digelindingkan ke 8 provinsi yang lain. Membangun kantor koordinasi, memperkuat data dan peta. Pilar keempat, perubahan budaya dan paradigma. Terlalu jauh dijalani perencanan nasional keseimbangan ekologi dan ekonomi, terlalu jauh pembangunan mengorbankan ekologi, memperkosa hutan dan alam. Kita perlu mengubahnya menjadi sesuatu yang sustainable dan adil. Pilar kelima, pelibatan antarpihak. Bagaimana adil jika subjek dan objek tak didengar. Kelima pilar menjadi fondasi bagi REDD+ ke depan. Pemerintah membuat Daftar Inventaris Masalah (DIM) untuk dapat dikritisi oleh para pihak.

Dua hal yang penting kerangka hukum dan peraturan. Kita bicara apa yang kita pikirkan bersama, tak hanya bersinggungan dengan UU Kehutanan atau UUPA, tetapi juga dengan UU Keterbukaan Informasi Publik (14/2008), UU Penataan Ruang (26/2007), UU Kehutanan (41/1999), UU Lingkungan Hidup (32/2009), UU Informasi Geospasial (4/2011), UU Pelayanan Publik (25/2009), UU Agraria (5/1960), Deklarasi PBB tentang Masyarakat Adat (UNDRIP).

Moratorium hutan

Terkait dengan persoalan kehutanan, Instruksi presiden yang paling mutakhir adalah Inpres 10/2011 mengenai penundaan izin baru dan penyempurnaan tata kelola hutan alam primer dan lahan gambut. Apakah kita harus khawatir atau tidak dengan Inpres itu? Kita harus pahami terlebih dahulu bahwa persoalan Inpres moratorium tersebut berkaitan dengan kawasan hutan yang harus dipetakan dengan baik. Di dalam UU Kehutanan ada kewenangan menetapkan peta diberikan pada kementerian kehutanan. Implikasinya, pada waktu Inpres disahkan, ada statemen dari Pak Agus Purnomo. Luas lahan yang di-cover moratorium ada 29 juta ha, 64 juta ha lahan hutan primer, 7 juta hutan gambut di hutan primer, 12 juta lahan gambut di lahan primer. Tapi apakah benar seluas itu? Ketidakpastian angka menimbulkan keraguan, moratorium main-main atau benar adanya. Kewenangan untuk menetapkan moratorium menimbulkan kekhawatiran kalau selama ini pandangan Kementerian Kehutanan belum memperhatikan hak masyarakat atau isu-isu tenurial.

Saya diprotes oleh GAPKI dan anggotanya terkait dengan moratorium itu. Dikatakan bahwa moratorium adalah moratorium sontoloyo. Di dalam moratorium dikatakan bahwa yang disebut APL dan masih ada hutannya dikembalikan kepada kehutanan. Ini pasti moratorium yang

16

mendorong LSM, kata mereka. Sebenarnya dicapai kalau di kawasan hutan ada tanah yang dikredit, dan sawit mau maju, maka perlu melakukan konfirmasi dengan masyarakat dan mengolahnya. Dengan itu kita bisa menyelesaikan persoalan ketidakadilan. Dengan moratorium itu, pengusaha bisa masuk penjara, menggunakan kawasan hutan sebagai kebun. Kan ini masalahnya menjadi ruwet.

Bagaimanapun, moratorium soal pembatasan penundaan izin baru. Sekarang, sebagai anggota satgas mengatakan ada 90 juta ha atau 61 juta ha yang dimoratorium. Dalam rapat satgas, Hari Darianto mengatakan telah membuat peta skala 1:19 juta dan menyimpulkan bahwa susah menentukan mana yang akan dimoratorium. Rapat berikutnya, dimunculkan peta-peta lain, Kementerian Kehutanan sudah mempunyai 291 peta dengan skala 1: 250 ribu sebagai permulaan.

Kembali pada Inpres moratorium, saat ini ada peta indikatif yang diambil tiap bulan untuk ditetapkan peta indikatif bulan ke depan. Bakosurtanal dilibatkan, UKP4 dilibatkan untuk melakukan pembaruan peta tutupan hutan dan lahan gambut sesuai peta indikatif penundaan izin baru pada kawasan hutan dan penggunaan lain setiap 6 bulan sekali melalui kerjasama dengan Menteri Kehutanan, Kepala BPN dan Ketua Satgas Persiapan Pembentukan Kelembagaan REDD+.

Indonesia luas lahannya 187 juta ha, kawasan hutan 133 juta ha, areal penggunaan lain 50 juta ha. Sisanya 17 juta ha. Penundaan izin baru hutan konservasi dan hutan lindung 55 juta ha, penundaan izin baru pada hutan produksi dan areal pengunan lain 17 juta, total lahan moratorium 72 juta ha. Kesempatan yang bagus untuk memperbaiki data sebagai titik awal untuk masukkan ke website resmi, kemudian dikritisi dan diberikan masukan. Sehingga kita akan punya titik

17

awal. Melalui moratorium maka ada kesepakatan untuk transparan yang merupakan hal positif.

18

Diskusi

Rahmat dari KKI-Warsi menyampaikan bahwa peta yang ada tidak cukup meyakinkan. Misalkan di sekitar Muarojambi dan Sumsel, lahan gambut tak masuk. Jika kawasan gambut dalam masih tak masuk, Rahmat khawatir Inpresnya jadi sia-sia. Lalu dengan moratorium ini semua perizinan tak diperbolehkan. Namun kalau kita melihat di lapangan, saat ini semua lahan itu sedang proses untuk HTI. Lalu bagaimana dengan perluasan CBFM? Rahmat khawatir jika masyarakat mengolah dengan baik akan terkena dampak dari Inpres moratorium tersebut. Jangan-jangan karena Inpres ini kemudian upaya CBFM menjadi dipersulit.

Martua Sirait menyampaikan bahwa ada 30 ribu desa yang tumpang tindih dengan kawasan hutan, angka kehutanan naik turun angkanya. Penunjukan ada SKnya, kalau lampiran berupa peta pasti berubah-ubah. Bagaimana meyakinkan skala 1:19 juta adalah sama dengan 1:250 ribu, Martua khawatir ada perbedaan. Tampilan dalam data spasial yang bisa diolah. Kemudian data tata batas yang memberikan kepastian kawasan hukum hutan negara, jumlahnya baru 14 juta. Itu hal-hal penting yang harusnya ada dalam data-data spasial yang menjadi milik kita semua.

Sandra Moniaga menyampaikan dua hal pokok. Pertama, terkait dengan peta indikatif. apakah ada peta indikatif atas wilayah yang dikecualikan, berapa overlapnya? Lalu bagaimana dengan wilayah yang sudah dilindungi, karena tanpa Inpres pun wilayah itu sudah dilindungi. Ingin tahu juga, ada peta indikatif untuk izin eksplorasi sumberdaya alam yang terbebaskan dari moratorium. Apakah ada peta indikatif klaim masyarakat. Apakah dari pemerintah ada usaha mengumpulkan wilayah yang tumpang tindih yang diacu oleh aturan ini. Yang disampaikan tadi adalah data-peta vegetasi, bukan peta politik dan peta sosial. Kedua, terkait dengan grand strategy, apa guna Inpres dalam pengelolaan hutan terkait UU Pengelolaan dan Perlindungan Lingkungan Hidup, perlu data dan kajian tentang lingkungan hidup. Kalau Inpres disebut tanpa frame yang jelas untuk mengadakan KLHS, di mana posisinya. Seperti palang pintu saja tapi tak ada pembenahan struktural.

Yang dikemukakan adalah peta vegetasi, tutupan hutan lahan gambut, fisik. Sementara tantangan ke depan adalah peta politik dan sosial, kata Abdon Nababan dari AMAN. Sebenarnya yang diharapkan adalah adanya perubahan secara politik yang lebih besar. Saat ini juga sudah dilakukan pemetaan wilayah adat. Wilayah adat terpetakan dan terkualifikasi lebih dari 25 juta ha yang indikatif 5 juta ha. Bagaimana peta wilayah adat diletakan dalam peta moratorium itu? Di Sumba, 25 ribu ha hutan alam primer, ketika mau memasukkannya, tantangan ada di ESDM karena mau melakukan eksplorasi. 14 ribu ha peta masyarakat adat dan pertarungan ekonomi harus tergambarkan dalam peta. Yang juga perlu dilakukan adalah menyangkut desain kelembagaan, ajakan membuat data kultural dan sosial, jangan sampai lembaga REDD dikuasai kehutanan lagi. Sebagai salah satu persyaratan dari moratorium di

19

dalam LoI dengan Norwegia adalah menyangkut resolusi konflik. Apa kelembagaan yang akan dibentuk untuk resolusi konflik tersebut?

Pembuatan peta yang akurat adalah hal yang sangat fundamental dan merupakan salah satu syarat dari reforma agraria yang genuine. Gunawan Wiradi menyebutkan bahwa sebelum orba, ada panitia pengukuran desa, anggotanya pejabat birokrasi dan rakyat, ada parpol dan golongan. Apakah ide semacam itu, pengukuran bersama rakyat bisa diakui atau tidak pada saat ini. Bagaimanapun presiden harus punya grand desain, membentuk data yang akurat, itu poin pentingnya. Jepang dan Rusia berhasil karena punya data yang kuat. Terkait dengan mindset yang dibahas dimuka, Gunawan Wiradi mengingatkan adanya ungkapan salah satu mantan Hakim Agung Amerika Serikat, Oliver Wender Holmes. Holmes menyebutkan bahwa keadilan tidak berada di pengadilan, di file-file pengacara, di arsip para jaksa, tapi keadilan itu ada di karakter pikiran.

Hedar Leudjeng mempertegas apa yang sudah disampaikan oleh Pak Wiradi, saat ini ada data resmi dari BPS yang menyebutkan bahwa ada 25 ribu desa di kawasan hutan. Data resmi itu yang harus diminta. Itu bisa menjadi dasar untuk menyusun yang dikatakan Pak Wiradi tadi. Kemudian tentang wilayah kawasan hutan, khususnya tentang batas kawasan hutan. Kepala desa dan lainnya tak tahu tentang batas itu, camat juga tidak tahu. Dinas Kehutanan juga tak tahu kecuali bawa peta dan GPS. Register 41 sejak zaman Belanda. Itu jendela kecil. Dalam ketidakjelasan itu, desa yang berada di dalam kawasan hutan menurut UU adalah kriminal. Kemudian saya melihat bahwa dalam praktiknya, domeinverklaring masih berlaku di dalam kawasan hutan dan orang yang melawan harus dipandang sebagai pejuang melawan Belanda.

Penanya terakhir untuk sesi ini, Grahat Nagara, menanyakan apakah tujuan dari Inpres termasuk menyelamatkan ekonomi, lingkungan, dan sosial. Apakah mungkin keselarasan itu tercapai dalam 2 tahun. Apalagi di tengah tidak adanya prespektif dan paradigma dalam Inpres?


Berkaitan dengan data-data yang tidak termasuk ke dalam peta, maka untuk mengatasi itu perlu ada komitmen dari Kementerian Kehutanan untuk menampilkan peta di website dan terbuka untuk berbagai masukan. Dan untuk memperbaiki data yang ada akan dilakukan review 6 bulan sekali. Kami tidak berwenang mengeluarkan data apapun sebelum data tersebut dilansir oleh Kementerian Kehutanan di dalam website resminya. Khawatir terkesan prematur untuk mengunggah data itu ke publik. Lalu berkaitan dengan CBFM intinya ada pada peta dan data yang benar.

Peta yang menunjukan data 19 juta ha di dalam Inpres itu dibutuhkan agar nampak lokasi yang hendak dilakukan moratorium di dalam dan dapat ditandatangani oleh presiden. Jadi peta dengan skala 1:250 ribu itu adalah peta yang sah. Bakosurtanal merupakan pihak yang bertanggungjawab untuk pembaruan peta, CSO mengundang Bakosurtanal untuk membuat peta

20

yang benar, peta dasar yang sifatnya tematis itu dari kementerian. Lalu untuk input pembaruan data dapat disampaikan melalui email. Lebih lanjut persoalan mekanisme memberikan masukan itu bisa dibahas hingga akhir bulan ini.

Penundaan izin baru lewat Inpres ini bisa diikuti dengan revisi dan perbaikan tata kelola. Tata kelola dalam Inpres berkaitan dengan penundaan pemberian izin baru bukan tata kelola dari lahan atau hutan. Apalagi bila dimaknai sebagai tata kelola hutan dalam kaitan lingkungan hidup, sosial-politik dan seterusnya. Moratorium lebih soal bio fisik, vegetasi, bukan hak.

Lalu soal peta tematik di atas hutan. Sebenarnya ada banyak tema, misalkan soal emisi ada emitografi, ada konturnya, dan sebagainya. Harus dipahami kerangka besar penataan hutannya. Menata hutan untuk apa, bisa digerakkan dengan cepat atau tidak. Konsolidasi data di Kalteng, soal data izin siapa ada di mana dan batas-batasnya mana, dan sebagainya. Posisi UKP adalah monitoring. Kalau kita tahu sesuatu perbaikan pada waktu monitoring bisa diusulkan ke Bakosurtanal dan REDD+. Rasanya jika melakukan perubahan dengan transparansi hal itu bisa memberikan dampak positif. Secara umum transparansi harus kita gunakan, 2 tahun masa jeda harus digunakan efektif. Siapa yang bisa memimpin, kita harus membuat kelompok-kelompok itu dan bekerjasama menyukseskannya.

Berkaitan dengan LoI Pemerintah Indonesia dengan Norwegia yang punya dampak sampai 2013 akhir, jadi masih ada masa 2.5 tahun. Intinya LoI itu adalah untuk memperbaiki masalah konflik dan tenurial. Jawaban bukan di moratorium, kita baru mencari. Kita usulkan, mendorong penyelesaian konflik menjadi prioritas yang dapat diselesaikan.

Pertanyaan terakhir, dua tahun mau melakukan apa. Penundaan izin baru dicapai dalam proses negosiasi Indonesia dengan Norway dan dan dua tahun ini seperti angka yang jatuh dari langit. Itu kenyataannya. Kemudian keluar Inpres yang mengatur moratorium selama dua tahun, kisi-kisi Inpres dapat dilihat di dalam peta-peta yang ada seberapapun buntungnya ada di website, ada mekanisme untuk memaksakan perbaikan. Dua tahun mau melakukan apa, jika hanya berunding, blunder, tak melakukan apa-apa, setelah dua tahun akan sama saja. Dalam jeda dua tahun ini, mudah-mudahan tak ada izin baru kepada wilayah-wilayah yang tersisa, menata hutan lebih baik. Moratorium lahir dan dimanfaatkan, kita harus aktif untuk memanfaatkan momentum ini guna menyelesaikan persoalan-persoalan kehutanan.

Pada akhir sesi ini, pemandu diskusi Avi Mahaningtyas menyampaikan bahwa apa yang didiskusikan semakin memperkeras perlunya tindakan nyata untuk melakukan transparansi berkaitan dengan berbagai inisiatif yang berkaitan dengan kehutanan sehingga dapat tercipta suatu gerakan perubahan dalam jangka waktu dua tahun tersebut. Usulan dan masukan bisa dialamatkan ke email: [email protected], [email protected]

21

IV. Diskusi Panel 1

“Perhutanan Sosial: Berbagai Model Kebijakan dan Implementasi Terkininya”

Latar belakang

Indonesia akan menjadi tuan rumah penyelenggaraan Konferensi Internasional tentang Forest Tenure, Governance and Enterprise. Konferensi tersebut direncanakan akan diselenggarakan di Lombok pada tanggal 11 - 15 Juli 2011. Konferensi ini akan mengkatalisasi inisiatif dan aksi-aksi baru tentang perubahan tenurial, perbaikan rejim tata kelola kehutanan, dan mendukung pengusahaan hutan berbasis masyarakat.

Dalam konteks Indonesia, perubahan kebijakan Kehutanan yang dianggap lebih progresif menuju desentralisasi tata kelola dan akses kelola masyarakat telah bergulir sejak terbitnya Peraturan Pemerintah (PP) No. 6 Tahun 2007. Beberapa kebijakan operasional turunan PP tersebut yang dipandang oleh sebagian kalangan telah memberikan kepastian aspek tenurial untuk pengelolaan hutan berbasis masyarakat diantaranya adalah Hutan Tanaman Rakyat (HTR), Hutan Kemasyarakatan (HKm) dan Hutan Desa. Dalam perizinan HTR telah ada

22

kepastian/jaminan usaha oleh masyarakat untuk jangka waktu 60 tahun, sedangkan jangka waktu pengelolaan HKm dan Hutan Desa selama 35 tahun dan dapat diperpanjang lagi.

Namun demikian, beberapa pihak masih menyangsikan keseriusan pemerintah dalam pelaksanaan kebijakan tersebut. Proses penyelenggaraan HTR, HKm, dan Hutan Desa yang ditetapkan dalam Peraturan Menteri dan kebijakan teknis terkait lainnya masih dirasakan sangat kompleks dan rumit, sehingga perkembangan pelaksanaannya dinilai sangat lamban. Data perkembangan pelaksanaan HTR sampai akhir tahun 2010 untuk pencadangan areal oleh Menteri Kehutanan seluas 624.588 hektar dan Izin Usaha yang diterbitkan oleh Bupati baru mencapai 69.213 hektar, padahal HTR telah dicanangkan untuk sekitar 5,4 juta hektar sejak tahun 2007. Data penetapan areal HKm yang diterbitkan oleh Menteri Kehutanan baru mencapai 78.122 ha dan Izin Usaha yang diterbitkan Bupati baru menembus angka 29.680 hektar. Sedangkan penetapan areal Hutan Desa yang diterbitkan oleh Menteri Kehutanan baru mencapai seluas 13.351 hektar dan Hak kelola Hutan Desa diterbitkan oleh Gubernur baru mencapai 10.310 hektar.

Disamping itu, pengakuan terhadap hak�hak tenurial masyarakat adat masih belum ada kemajuan dalam konteks pengelolaan hutan. Meskipun sudah ada penegasan pengakuan dan penghormatan atas keberadaan masyarakat adat di dalam konstitusi (UUD 45 dan amandemennya) dan telah dinyatakan secara eksplisit dalam beberapa pasal di dalam UU Kehutanan No. 41 Tahun 1999. Di lapangan masih sering terjadi benturan atau konflik antara perusahaan pemegang izin konsesi usaha Kehutanan dengan masyarakat local atau masyarakat adat yang merasa memiliki hak penguasaan atas tanah dan sumberdaya alam secara turun temurun di areal izin konsesi perusahaan Kehutanan tersebut. Penyusunan RPP Hutan Adat yang dimandatkan oleh Undang�undang telah mengalami kebuntuan pembahasan dan sampai saat ini belum berhasil diterbitkan.

Oleh karena itulah kalangan CSO memandang penting untuk berperan dan berpartisipasi dalam penyelenggaraan konferensi internasional tentang forest tenure, governance and enterprise. Penyelenggaraan pertemuan pra�konferensi dalam bentuk diskusi panel ini dimaksudkan untuk mengkonsolidasikan gagasan kalangan CSO, khususnya terkait dengan aspek tenurial kehutanan dan kebijakan perhutanan sosial terkini. Diskusi panel ini bertujuan untuk mengkonsolidasikan gagasan kalangan CSO tentang tentang berbagai model perhutanan social (HTR, HKm, Hutan Desa dan lain�lain) dalam kebijakan Kehutanan terkini. Koordinator panel adalah Suwito, panelis Muayat Ali Muhshi, Hery Santoso dan pembahas I Made Subadia Gelgel (Staf Ahli Kementerian Kehutanan) beserta Rahmat Sabani.

Beberapa pertanyaan kunci yang diperhatikan dalam panel ini antara lain: (a) Sejauh mana negara mengatur hak masyarakat dalam hutan? Bumi air dan kekayaan untuk kemakmuran rakyat, apakah negara telah memenuhi rasa keadilan rakyat? (b) Aspek apa saja yang diupayakan untuk mewujudkan rasa keadilan itu? (c) Kementerian kehutanan pro aktif dengan kebijakan kehutannya, apa kelebihan dan hal-hal apa yang perlu diperbaiki dalam kebijakan HKM itu? (d)

23

Terkait moratorium HKM dan Hutan Desa dalam bentuk perizinan, kemudian ada moratorium, bagaimana pengaturan hal itu dalam Moratorium atau LoI? (e) Apakah ada best practice, praktik social forestery yang bisa dishare?

24

Bagian 1

Presentasi dan Diskusi

Presentasi Makalah I: Perkembangan Pengakuan Hak dan Akses Masyarakat dalam Mengelola

Hutan Muayat Ali Muhsi

Inisiatif masyarakat sipil tentang pengelolaan hutan berbasis masyarakat sudah ada sejak tahun 1980-an. Kementerian Kehutanan kemudian menanggapi berbagai inisiatif tersebut dengan mengembangkan kebijakan pengelolaan hutan berbasis masyarakat. Namun sejauhmana implementasi kebijakan itu efektif dan bagaimana persoalan akses masyarakat terhadap kayu? Itulah pertanyaan yang penting dijawab. Di lokasi HKm masyarakat sedang menunggu masih bisa menebang kayu atau tidak.

Kemudian ada slogan “kembalikan hutan kepada rakyat” dan muncul pula sistem hutan kerakyatan (SHK) yang menggunakan pendekatan ekosistem dengan menjadikan rakyat sebagai aktor utama dan menjadi sasaran utama yang mendapatkan manfaat. Terbentuklah KPSHK dari Aceh sampai Papua yang dapat dilihat ada kesamaan diantara berbagai kelompok tersebut, yaitu mempersoalkan tata guna lahan. Berkaitan dengan tata guna lahan maka harus memperhatikan sejarah masyarakat yang ada di sana, semakin panjang sejarah masyarakat akan semakin kompleks. Konsep SHK yang diluncurkan dapat dipahami dengan memperhatikan dua kata kunci di dalamnya, yaitu:

a. “Sistem Hutan”, hutan bukan hanya sekedar tegakan kayu, melainkan sistem pengelolaan ekosistem “wilayah adat” yang terdiri dari hutan alam, hutan sekunder, hutan keramat, sungai, danau, ladang, kebun, pemukiman dsb, tergantung komunitas dan sistem ekologinya.

b. “Kerakyatan”, aktor utama salam SHK adalah komunitas lokal karena tujuan utama pengelolaan sistem hutan adalah memberikan manfaat sebesar-besarnya kepada komunitas lokal dalam jangka panjang.

Tata guna hutan

Bila kita melihat tata guna hutan, maka hutan dapat dibedakan menjadi tiga jenis, yaitu (a) Konservasi seperti hutan alam, hutan keramat, hutan lindung, hutan adat dsb; (b) Konservasi & produksi seperti agroforestri, kebun damar, kebun kemenyan, kebun karet, kebun durina dsb; dan (c) Produksi seperti ladang, sawah dsb. Sedangkan untuk melihat contoh-contoh SHK yang selama ini muncul di lapangan kita dapat melihat beberapa model seperti (a) Kebun Kemenyan

25

di Tapanuli Utara, Sumut; Parak di Kab. Agam, Sumbar; Desa Batu Kerbau di Kab. Bungo, Desa Guguk Kab. Merangin, dan Kebun Kayu Manis di Kab. Kerinci, Jambi; Kebun Damar Krui, Lampung Barat; (b) Kebun Durian di Benawai Agyng, Ketapang, Tembawang di Sanggau, Kalimantan Barat; Kebun Rotan di Bentian dan Lembo di Kalimantan Timur; dan (c) Ngata Toro dan Katu, Sulawesi Tengah; Tenganan, Bali dan lain sebagainya.

Bagaimana inisiatif pengelolaan hutan berbasis masyarkat selama ini? Berdasarkan pendataan pada tahun 2000, ditemukan 400 desa dan banyak lokasi yang mendapat penghargaan dari daerah atau semacam pengakuan hukum atas pengelolaan hutan yang dilakukan oleh masyarakat. Di Jambi ada SK Bupati Bungo No. 1249/2002 Hutan Adat Desa Batu kerbau. SK Bupati Merangin No.287/2003 pengukuhan kawasan Bukit Tapanggang sebagai hutan adat masyarakat hukum adat desa Guguk. Ada pula pengakuan dalam hukum nasional seperti Kebun kemenyan di Tapanuli utara dalam areal konsesi PT TPL karena belum ada pengakuan hukum nasional.

0

100000

200000

300000

400000

500000

600000

700000

Luas Areal Kerja

Luas Izin

HKm

Hutan Desa HTR

0% 0%

72%

28%

Luas (Hektar) HKm, HD, HT dan HPH

HKm

Hutan DesaHPH

HT

PERBANDINGAN LUAS HKM, HUTAN DESA, HTR, HTI & HPH

Sampai 2010, luas penetapan areal kerja HKm 78.901,36 ha (17%), sedangkan ada 11 IUPHKm: 19.711,39 ha. Luas penetapan areal kerja Hutan Desa 13.351 ha (13%), realisasinya ada 5 HPHD: 10.310 ha. Luas penetapan areal kerja 631.638 ha (100.05%) dengan realisasi 54 IUPHHK-HTR: 90.414,89 ha. Kemudian IUPHHK-HA 300 Unit, Luas 25,7 Juta hektar ( th.2009) dan IUPHHK - HTI 227 Unit, Luas 10,03 Juta hektar (th. 2008). Data tersebut menunjukan bahwa realisasi HKm dan Hutan Desa sangat lambat. Mengapa bisa begitu lambat? Ada beberapa faktor yang menyebabkan keterlambatan realisasi tersebut, antara lain karena masyarakat tak bisa membuat izin tanpa dibantu para pihak; Jumlah yang membantu juga sedikit;

26

Tak banyak pemda yang mendukung HKm dan Hutan Desa, Bupati/Walikota sering punya pandangan dan kepentingan yang berbeda; Kapasitas sumbedaya dan teknologi pemda untuk mendukung belum memadai; Dukungan dari kemenhut belum solid. Masih ada perdebatan terkait luasan, jual beli izin, dan illegal loging; Belum ada standar baku tenggat waktu proses perizinan. Tengat waktu yang ditetapkan belum bisa ditepati. Proses perizinannya cenderung tertutup terutama pada tahap penandatanganan SK penetapan areal kerja oleh Menhut; Anggaran Kemenhut, untuk HKm dan Hutan Desa belum memadai.

Lalu mengapa HTR, HTI, HPH lebih bisa lebih cepat? Faktor-faktor pendukungnya antara lain: Perizinan HTR dimulai dengan penetapan areal oleh menteri yang disosialisasikan kepada Pemda; HTR dapat diajukan oleh perseorangan yang tak mempersyaratkan harus masyarakat setempat; Struktur organisasi dirjen. BUK kompak dan terintegrasi dalam dukungan; Struktur organisasi dirjen. BPDAS fokus kepada pengelolaan DAS dan Perhutanan Sosial sebagai tempelan; dan Anggaran perhutanan sosial (17,9M) lebih rendah dibanding anggaran rehabilitasi hutan dan lahan (58,79M) perbenihan tanaman kehutanan (20.54M), balai perbenihan (77.49M).

Akses terhadap kayu dalam HTR, HKm, dan HD. Di dalam HTR, Izin HTR sekaligus izin kayu, IUPHHK – HTR merupakan izin penanaman dan juga pemanfaatan hasil hutan kayu (satu paket). Sedangkan untuk Izin HKm (IUPHKm) maupun izin hutan desa (HPHD) harus mengajukan permohonan izin baru untuk memanfaatkan kayu. Penerbitan IUPHHK – HTR merupakan kewenangan Bupati, sementara penerbitan IUPHHK – HKm dan IUPHHK- HD kewenangan menteri. HPHD bisa mengajukan izin pemungutan dan pemanfaatan hasil hutan kayu dari hutan alam. Sementara HKm hanya boleh mengajukan pemanfaatan kayu sebagai hasil.

Ada beberapa rekomendasi yang dapat diajukan berkaitan dengan persoalan ini, antara lain:

• Identifikasi dan perlindungan serta pengakuan hukum wilayah kelola SHK.

• Perubahan struktur organisasi Direktorat Jenderal BPDASPS (Bina Pengelolaan DAS dan Perhutanan Sosial) menjadi fokus kepada Perhutanan Sosial : Direktorat Jenderal Bina Pengelolaan DAS berbasis Masyarakat (Community Base Watersheed Management).

• Adopsi insentif keberhasilan penerbitan izin HKm dan Hutan Desa serta penyelesaian sengketa di lapangan dalam sistem kepangkatan dan penggajian Kementerian Kehutanan.

• Penyusunan Kerangka Program dan Anggaran Direktorat Jenderal BPDASBM (Bina Pengelolaan DAS berbasis Masyarakat) dengan fokus dan pendekatan Perhutanan Sosial untuk mewujudkan Pengelolaan DAS Terpadu.

• Perubahan Kebijakan prosedur perizinan HKm dan Hutan Desa menjadi satu paket dengan izin usaha pemanfaatan hasil hutan kayu dengan kewenangan penerbitan oleh Bupati/Walikota untuk hutan tanaman dan oleh Gubernur untuk hutan alam dalam Hutan Desa.

27

• Perubahan Permen No. P.13/Menhut-II/2009 tentang Hutan Tanaman Hasil Rehabilitasi (HTHR) dengan mengadopsi pandangan bahwa tanaman kayu hasil rehabiltasi bukan merupakan asset negara dan mengutamakan pemegang IUPHKm untuk mendapat izin pemanfaatannya dengan mengajukan RKT.

• Menginisiasi, mendorong dan memperkuat LSM tingkat nasional, gerakan masyarakat sipil di daerah dan LSM di lapangan untuk mendukung gerakan Perhutanan Sosial.

28

Presentasi Makalah II:

Potret Hutan Kemasyarakat dan Hutan Desa di Indonesia:

Sebuah kajian kebijakan dan implementasinya

Hery Santoso Pengelolaan hutan berbasis masyarakat menjadi penting dan pembicaraan tentang SHK sudah lama menjadi mainstream donor dan mulai marak tahun 1970-an. Hal ini merupakan respons atas makin banyak uang untuk bisnis kehutanan makin banyak orang miskin. Akhirnya muncul pengelolaan hutan berbasis masyarakat untuk menjadi salah satu solusi. Pengelolaan hutan berbasis masyarakat hadir untuk dua hal, yaitu sebagai instrumen untuk penanggulangan kemiskinan masyarakat desa hutan dan sebagai instrumen untuk mempertahankan kelestarian hutan.

Ada dua persoalan utama, kemiskinan masyarakat Indonesia, 48 juta di sekitar hutan, 15% tergolong miskin. Kedua, kondisi hutan saat ini sumberdaya hutan seluas 120.35 juta hektar. Dua persoalan itu akan dijawab pengelolaan hutan berbasis masyarakat sebagai instrumen mengelola masyarakat dan lingkungan.

Dalam konteks pengelolaan hutan berbasis masyarakat, Kemenhut menafsirkan pengelolaan hutan berbasis masyarakat dengan berbagai instrumen kebijakan. Sejak tahun 1980an sudah dimulai, tahun 1990an dengan SK 622, ada program menanam tanaman kayu sebagai hutan rakyat. Sektor kehutanan di Indonesia sudah mencoba menerjemahkan dan mengadopsi pengelolaan hutan berbasis masyarakat. Tapi sampai 2007 tak ada legal aspek yang dikeluarkan terhadap masyarakat yang difasilitasi untuk mengelola hutan. Tanpa legal aspek keamanan dan keberlanjutan tak akan tercapai.

Memanfaatkan reformasi sekitar 2000an sebagai upaya menggedor Kemenhut untuk mengeluarkan aspek hukum hutan kemasyarakatan, sehingga pada 2007 pertamakali sejak Indonesia merdeka landasan hukum HKm diterbitkan berkaitan dengan praktik HKm Yogjakarta, NTB dan Lampung yang diberikan izin pengelolaan selama 70 tahun.

Kawan-kawan yang mempersiapkan CBFM melihat, PP No. 6 Tahun 2007 memberikan janji hutan tanaman rakyat yang ingin menjadi bagian dari gerakan CBFM. PP No. 6 Tahun 2007 merupakan titik balik hutan masyarakat dengan aspek hukum, terbukti Gunung Kidul mendapatkan legal aspek. Selama 62 tahun CBFM bisa diterapkan.

29

Rata‐rata Realisasi Hutan Kemasyarakatandan Hutan Desa 2007‐2010

Kegiatan HKM dan HD (ha/ th) Prosentase (%)

Target 500.000,00 -

Luas yang sudah dievalusasi dan verifikasi

80.987,67 16,19

Luas yang sudah ditetepkan 15.708,33 3,14

Luas yang sudah diterbitkan ijinnya 4.094,00 0,81

Keterangan: diolah berdasarkan data dari Kementrian Kehutanan

Rata-rata realisasi hutan kemasyarakatan dan hutan desa 2007-2010, Deklarasi Kementerian kehutanan akan membangun HKm 500 ribu sudah dilaksanakan sejak 2007, ada ketimpangan alokasi lahan.

Beberapa pihak punya pandangan masing-masing terhadap HKm. Pemerintah Daerah menganggap HKm dan HD adalah cost center, oleh karena itu dukungan sumberdaya finansial daerah untuk pengembangan HKm dan HD pada umumnya sangat minim. Alokasi sumberdaya dari pemerintah pusat baik sumberdaya manusia belum cukup memadai untuk target yang telah dicanangkan 500 ribu ha pertahun. Sejauh ini sebagian besar HKm dan HD hanya berkembang di daerah tertentu terdapat dukungan organisasi non pemerintah dan donor. Strategi kebijakan, HKm dan HD yang bersifat sektoral menjadi kendala mengapa sejauh ini tak bisa melakukan konsolidasi dan mobilisasi sumber daya yang tersebar di berbagai sektor, baik vertikal (pusat-daerah) maupun horizontal (antarsektor).

30

Kelompok Masyarakat

Gubernur

Bupati / Walikota

Sketsa areal kerja:• Wilayah admnstrasi• Potensi • Batas kawasan

Tim Verifikasi

Tim Verifikasi

Menteri Kehutanan

Pedoman Verifikasi

Gubernur

Bupati / Walikota

Tim Verifikasi

UPT

Menteri Kehutanan Menetapkan Areal Kerja

Tolak

Terima

Kepastian hak & kesesuaian fungsi

TATA CARA PERIZINAN HUTAN KEMASYARAKATAN

Gubernur

Bupati / Walikota

IUPHKm

Menteri Kehutanan

IUPHHK HKm

FasilitasiTerima

Gambaran tata perizinan di atas menunjukan apa saja proses yang harus ditempuh untuk

memperoleh izin Hutan Kemasyarakatan. Desainnya cukup panjang dan ada batas waktu untuk pengurusan izin selama 60 hari, tapi dalam praktinya tak pernah bisa memenuhi target waktu tersebut. Dalam pengalamannya butuh waktu 180 hari paling cepat dan 1.080 hari paling lama (kasus Merangin dan Jambi).

.

Bupati Menteri Kehutanan

• Permohonanareal HD

• Sket kawasan

Menteri Kehutanan Menetapkan Areal Kerja

Tolak

Diterima

Kepastian hak & kesesuaian fungsi

TATA CARA PERIZINAN HUTAN DESA

Gubernur

Gubernur

Tim Verifikasi UPT

Tim Verifikasi

Pemberitahuan

Bupati

Lembaga DesaVerifikasi

BupatiGubernur

Hak Pengelolaan Hutan Desa

DiterimaTolak

Pemberitahuan

• Peta 1 : 50.000• Kondisi kawasan

Kepala Desa

Proses penetapan memang cukup jelas, tapi ada 26 meja yang tersebar yang harus ditempuh yang menyebar di Dirjen RPLP, Planologi, dst sebagaimana digambarkan dalam bagan

31

dibawah ini. Apa artinya perizinan yang panjang? Itu menunjukan setidaknya ada empat persoalan, antara lain: (a) Penyelenggaraan HKM melalui mekanisme birokrasi bukan layanan; (b) Telaah kualitatif dan mengacu pada opini; (c) Keterbatasan sumberdaya; dan (d) Lemahnya koordinasi.

berkas diterimamenteri

Surat usulan timver ke plano

Dirjen RLPS

Direktur BPS

Disposisi kesubdit

Disposisi ke seksi

Diterima subditTanda tangan

dir

Peta n olehseksi planologi

Proses verifikasi

Disposisi k seksi

Disposisi k subdit

Diterima direktd planologi

Tanda tangandir

Seksi menyiapkanrisalah SK

Disposisi k seksi

Disposisi k subdit

Disposisi k direktur

Peta diterimadirjen RLPS

Disyahkan olehkepala baplan

Naik ke direktur(planologi)

Suratditandatangani

menteri

Sekjen memintafatwa biro hukum

Surat usulandikirim k sekjen

Usulan naik kedirjen

Usulan naik k direktur

Usulan SK naik k subdit

Perijinan 26 meja

Setidaknya ada dua rekomendasi yang perlu disampaikan berkaitan dengan makalah ini, yaitu: (1) perlu adanya rekonfigurasi strategi kebijakan baik vertikal atau horizontal (misalnya untuk mempercepat moratorium dikeluarkan Inpres), (2) Reformasi tata kepengurusan.

32

Diskusi

Rahmat Sabani memberikan tanggapan pertama terhadap makalah yang disampaikan oleh Muayat dan Herry. Rahmat mengusulkan ada perubahan di makalahnya Mas Muayat terutama perampingan soal sejarah serta mempersempit wilayah masalahnya. Kemudian berkaitan dengan hasil riset soal respon terhadap permasalahan dalam HKm dan Hutan Desa belum muncul, rekomendasi yang disampaikan tak cukup sesuai untuk even besar seperti konferensi.

Persoalan CBFM itu sebenarnya persoalan kebangsaan yang lokalistik. Sulit dikendalikan dalam format birokrasi karena yang terjadi kemudian adalah permainan birokrasi untuk kepentingannya sendiri. Terkait hal ini juga belum ada perubahan di tingkat filosofi dan tatanan kultur. UU No 41/1999 pada awalnya dianggap sebagai penyelamat tapi tak cukup kuat. Akibatnya HKm diterbitkan tapi terpasung kepastian hak masyarakat antara tujuan substantif dengan mekanisme legalitas formal.

Bila berbicara pengelolaan hutan berbasis masyarakat, ada 4 hal mendasar yang harus diperhatikan, yaitu: (1) Objek hutan, (2) Ekosistem dan komponen pembentuk ekosistem, (3) Pemerintah yang mengurus, (4) Output pengurus terhadap apa yang diurus. Empat komponen itu cenderung ditelaah satu persatu sesuai kepentingan yang ada. Jarang 4 komponen ditelaah sebagai sistem. Orang Dinas Kehutanan di daerah suka HTR karena ada kesempatan mendapatkan manfaat. Sedangkan HKm sebagai komunal aset menjadi sulit, dan menjadi alat untuk menyerang.

Soal proses yang panjang untuk perizinan, sebenarnya seperti apapun banyak meja tak jadi soal sepanjang ada komitmen. Demikian juga bila mejanya sedikit, kalau tidak ada komitmen yang kuat maka akan sama saja. Dukungan terhadap perhutanan sosial ini penting, karena berdasarkan dukungan riset dari Ford Foundation, memperlihatkan ternyata masyarakat bisa menghasilkan 4.8 Milyar rupiah per dua minggu dengan 372 ha. Apologinya, bisa terus di kawasan konservasi sembari menunggu perbaikan PP No. 6 Tahun 2007.

HKm beserta produk perundangan dan kebijakan lokal sebisanya berbasis masyarakat, concern pada akses informasi. Tapi prinsip itu tak telihat dalam mekanisme kelembagaan. Soal legitimasi dan legalitas juga menjadi persoalan. Tahapan-tahapan seringkali dipahami sebagai instrumen, bukan persoalan legitimasi. Khawatirnya HKm legal tapi hampa dan akhirnya juga ditolak oleh masyarakat.

Lalu komentar terhadap makalah Mas Herry. Pertama kita harus sama-sama memahami bahwa persoalan tenurial melalui HKm harus bisa memberikan pemenuhan ekonomi yang merupakan kebutuhan dasar. Sehingga ketika bicara soal hutan dan masyarakat aspek tenurial mesti terlihat. Berkaitan dengan konflik soal HKm, persoalannya adalah bagaimana mekanisme dan prosedur yang memungkinkan orang bisa ikut dalam HKm?

33

Proses pengawalan HKm juga penting dan harus dibuka aksesnya bagi berbagai pihak. Pembangunan jaringan juga penting untuk menunjukkan bahwa rakyat bisa dipercaya. Adakah pengalaman terbaik kita dalam membangun jaringan? Dalam instrumen perundangan sudah diatur, tapi sistem tak bekerja. Karena tak berjalan fungsinya, yang responsif kemenhut dibanding Dinas Kehutanan di daerah.

Dinamika politik lokal juga perlu diperhatikan. Pengalaman Sasaut bisa menjadi contoh tentang bagaimana kebijakan soal CBFM di Indonesia. Peta politik lokal perlu dipahami dalam konteks lokal. Terutama di daerah yang basisnya besar, jika kurang pengawalan akan menjadi komoditas politik. Untuk kebijakan-kebijakan pro rakyat, rentan dengan pemanfaatan pragmatis, dampaknya pada susahnya membangun kesepahaman kabupaten dan provinsi.

I Made Subadia Gelgel menyampaikan bahwa perlu memperbanyak pembahasan mengenai isu yang berkaitan dengan governance di dalam makalah. Dalam artian menyangkut akses pada masyarakat, di samping ada persoalan di kementerian. Lalu berkaitan dengan HTR dan HKm, untuk HKm itu filosofinya berbeda. HKm didesain untuk masyarakat yang tak berdaya, sehingga untuk menyukseskannya harus difasilitasi dulu sehingga masyarakat mampu menjadi pelaku usaha di bidang kehutanan.

Dulu orang menyambut HTR dengan suka cita karena dapat menyejahterakan masyarakat karena menjadikan masyarakat sebagai pelaku ekonomi. Tetapi kenyataannya tidak demikian. Oleh karena itu perlu ada upaya keras untuk memperkuat relasi para pihak. Masyarakat perlu mendapatkan pemberdayaan untuk dapat menjadi pelaku ekonomi yang baik. Kementerian mesti pro aktif mendorong hal tersebut, tetapi alokasi dana untuk kegiatan tak didesain khusus untuk pemberdayaan. Beberapa bupati menganggap HKm tak penting. Jadi perlu ada sinergi antara pemerintah pusat, pemerintah daerah dan masyarakat. Selama itu tak berjalan, maka proses menuju keadilan akan tak sampai.

Memang perlu ada prosedur yang ringkas agar bisa berjalan lancar. Untuk pemberian izin kita harus sangat hati-hati untuk memastikan masyarakat siap. Artinya setelah menjadi pengelola dan siap menjadi pengusaha baru boleh mendapat izin menebang kayu. Situasi lapangan sampai hari ini masih sama, sehingga perlu pihak lain untuk memperkuat kelembagaan masyarakat.

Lalu terkait dengan peta. Persoalan dasar untuk peta datang dari pemerintahan. Pemerintah seharusnya menyediakan peta yang sudah jadi untuk pelayanan satu pintu untuk izin HPH. Kapan saja orang butuh orang bisa ambil, beli. Persoalan peta di dalam kegiatan ada alokasi khusus. Setiap izin yang baik supaya ada kepastian hukum dilengkapi lokasi yang jelas. Untuk itu membutuhkan peta yang benar. HKm dan HTR berbeda, dalam penetapan peta pencanangannya juga beda. Terkadang karena menganggap orang di suatu wilayah adalah orang yang berdaya, maka menteri menetapkan tempat itu sebagai HTI. Jika masyarakat belum berdaya, maka ditanya maunya yang mana. Ada proses usulan dari bawah. Ada cerita kelam HKm pada waktu sebelum PP No. 6 Tahun 2007 di Kalimantan, HKm dikeluarkan untuk

34

menebang kayu, alasannya bagaimana mau menanam jika kayu tak ditebang.

Soal alokasi dana, sebenarnya tergantung prioritas, soal pemberdayaan, penguatan ekonomi masyarakat pintunya tak hanya HD-HKm tapi berkaitan dengan legalitas dan legitimasi sebagai program penguatan ekonomi masyarakat. Bila pemerintah melihat pemberdayaan sebagai prioritas, maka alokasi dananya bisa besar. Bukan persoalan struktur tapi prioritas, perlu ada upaya mendorong pemerintah untuk memprioritaskan masalah.

Soal HTHR itu bukan program pemberdayaan, tetapi program memanfaatkan nilai ekonomis wilayah untuk program skala besar. Untuk izin tebang dilelang dengan pintu HTHR, tapi tak ada hubungan dengan izin-izin yang lain termasuk HKm.

Dalam tulisan juga perlu diceritakan tentang pengakuan negara tentang hak-hak masyarakat. UUD45, UUPA, UU HAM, perubahan Tap MPR, proses pengakuan hak masyarakat ada. Karena Pasal 33 UUD 45 mengatur kekuasaan negara, muncul kalimat eksistensi masyarakat hukum adat. Apakah ada masyarakat hukum adat, lahan, dan aturan-aturannya. Apakah hak masyarakat disebut hak ulayat tak bertentangan dengan kepentingaan nasional. Bagaimana kita memperkuat dan melindungi hak masyarakat yang belum tertata dengan baik. Di Dayak, masyarakat ada, hukum ada, tapi tak bisa menunjukkan eksistensinya. Masyarakat adat jarang menunjukkan hukum-hukum tertulis. Di Brazil pengakuan pada masyarakat adat seperti pada masyarakat Indian diakui penuh oleh negara. Ada upaya memperkuat masyarakat dengan memberi hak masyarakat atas hutan dengan memberikan kredit, diberi kewenangan sertifikat untuk mengurus hutan dan tak merusakknya. Model-model seperti ini bisa dipikirkan secara insentif untuk mendorong percepatan. Dan juga perlu ada insentif kepada masyarakat dan lembaga yang sudah siap menjadi pengelola hutan.

Dalam memberik komentar tentang pendanaan, Mas Dwi mengambil contoh pada penganggaran oleh kabupaten. Ada Kabupeten yang telah difasilitasi mulai dari proposal sampai output, dan diajukan ke Bupati pada tahun 2009. Namun terkait dengan penganggaran memang terbatas. Persoalannya di daerah, HKm belum menjadi prioritas. Misalkan ketika menemani Mas Hery di lapangan, Pemda mengalokasikan 10-30 juta, tapi ketika dibuka Renja SKPD untuk penghijauan bisa sampai 400 juta. Jadi soal anggaran ini sangat terkait dengan prioritas. Bahkan di NTB ketika HKm tidak disebutkan dalam Renstrada, maka ia tidak bisa menjadi proyek pembangunan. Persoalan sektoralisasi juga menyumbang permasalahan. Bagi banyak instansi sektoral, kehutanan dilihat sebagai persoalan tanam-menanam, bukan soal kemiskinan. Bahkan Bapeda juga belum paham. Akibatnya, ketika dinas mengajukan alokasi HKm dalam anggaran daerah, kemudian ketika masuk di DPRD dicoret.

Dalam makalah disebutkan daerah kurang sumberdaya, dalam praktik di Kalteng konsep peta blok cukup bagus. HKm juga demikian, peta blok sudah ada, mereka cukup mampu dari aspek sumberdaya. HKm juga bisa menjadi mekanisme resolusi konflik, di Kalteng ada konflik antar-masyarakat, ketika HKm terbit masalah selesai. Pengalaman di NTT juga sudah baik,

35

mereka punya rencana sampai 2014 dengan HTR seluas 170 ribu ha, sudah ada peta indikasi 25 ribu ha untuk 12 kabupaten. Inisiatif rencana di 5 kabupten 24 ribu hektar di luar Dompu dan Bima sampai 2014.

Salah satu persoalan yang dihadapi saat ini adalah masih adanya perspesi, atau lebih tepatnya belum ada kepercayaan aparat pemerintah bahwa HKm bisa menyelamatkan hutan. Tak ada mekanisme penyelesaian perambah hutan. Jika masyarakat belum mampu, tak ada praktik HTI di sana. HKm-HTR 7 ribu ha, peta sudah ada, untuk HTI juga ada peta dan PT (8 PT). Sedangkan minta 450 ha untuk HKm belum selesai.

Momen 100 hari kerja menteri, bupati ada kepentingan dan berpihak pada masyarakat, ada kepentingan perusahaan besar yang menguasai HTI sampai Sumsel. Mendorong percepatan untuk merebut ruang pengelolaan masyarakat dengan HTI. Momen tertentu akan menentukan, cepat dan perlu manajemen. Diperlukan pemahaman tingkat daerah untuk mendorong percepatan. Ada konteks politik yang menjadi pertimbangan, bupati yang punya kekekuatan besar menetukan HKm bisa berjalan lancar atau tidak.

Christine Wulandari melihat adanya perasaan tak aman masyarakat yang ada dalam kawasan hutan, tetapi di tengah situasi itu rakyat menggeliat dengan bagus mendorong pengelolaan hutan berbasis masyarakat. Hal itu bisa dimasukkan dalam paper bahwa Indonesia sebenarnya concern pada inovasi dalam pengelolaan hutan.

Judul kita adalah membahas persoalan perhutanan sosial, jadi jangan terlalu terjerumus kata kawasan. Lalu kita lihat di dalam paper belum banyak membahas soal KK, sampai dimana peraturan menteri tentang masyarakat adat dan bagaimana pengembangan konsep pengelolaan berbasis masyarakat di dalam kawasan konservasi. Kebanyakan yang diungkapkan dalam makalah adalah kebijakan untuk dapat sertifikat, bukan kebijakan setelah mendapatkan sertifikat. Misalnya memfasilitasi adalah kewajiban bagi pemda, peningkatan kapasitas, dan seterusnya. Bila kita lihat di lapangan anggaran untuk penguatan kapasitas masyarakat dari Pemerintah Daerah masih sangat kecil. Swasta sangat berperan di lapangan, sehingga kemitraan bisa dipercepat. CSR juga bisa digunakan sekalian mendorong adanya pemasaran. Di Lampung produksi madu dan kopi banyak, tapi susah pemasaran. Terakhir, pertanyaan saya, bagaimana keterkaitan antara CBFM dengan REDD+?

Totok mengingatkan bahwa sejak 2008 lebih banyak menggulirkan kebijakan yang salah kaprah. Penting menegaskan konsep/ gagasan bahwa perhutanan sosial itu PHBM. Itu semestinya tidak masuk rezimnya CSR yang seolah menempatkan salah satu pihak punya belas kasihan dan membagikan charity kepada masyarakat.

36

Hasil Panel 1

“Perhutanan Sosial: Berbagai Model Kebijakan dan Implementasi Terkininya”

Presentasi Panelis

1. Muayat Ali Muhshi menyampaikan makalah tentang Perkembangan Pengakuan Hak-hak Masyarakat dalam Mengelola Hutan. Makalah ini pada mulanya membahas inisiatif masyarakat sipil untuk kampanye pengakuan hak-hak masyarakat adat/local terhadap hutan telah dimulai oleh NGO pada era 1980-an.

Pada tahun 1995 dengan slogan “kembalikan hutan kepada rakyat” dipromosikan konsep Sistem Hutan Kerakyatan (SHK), system pengelolaan hutan secara lestari dengan actor utama masyarakat . Dalam pengamatannya SHK dari Aceh sampai Papua, ada kesamaan soal tata guna lahan. Semakin panjang sejarah masyarakat akan semakin kompleks. Secara umum ada 3 kategori tata guna lahan, yaitu Konservasi (wilayah yang dilestarikan, hutan alam, keramat, lindungan dan hutan adat); Konservasi dan Produksi (agroforestery, kebun damar, kebun kemenyan, karet, durian, dsb) , Produksi (sawah, lading, kebun, dll).

Ada beberapa pengakuan dan penghormatan terhadap system pengelolaan hutan oleh masyarakat adat/local, seperti; SK Bupati Bungo/Jambi untuk Hutan Adat Batu Kerbau, SK KDTI untuk Repong damar Krui Lampung Barat, Penghargaan Kalpataru, CBFM Award dan penghargaan Equatorial Prices dari UNDP.

Perkembangan kebijakan HKM dimulai dai SK 622/1995, SK 677/1998, SK 31/2001. Kemudian lebih ditegaskan lagi dalam PP nomer 6/2007 yang juga mengatur HKM, HD dan HTR. Perkembangan pelaksanaan HKM dan Hutan Desa, sedangkan HTR tampak lebih maju/cepat. Perijinan HTR dimulai dengan penetapan areal oleh menteri yang disosialisasikan kepada Pemda.

Usulkan rekomendasi;identifikasi, pengakuan dan perlindungan wilayah kelola SHK; perubahan struktur Ditjen BPDAS-PS Kemenhut, pemberian insentif bagi keberhasilan penerbitan ijin HKM, HD dan penyelesaian sengketa; penyusunan kerangka program dan anggaran Ditjen BPDAS-PS dengan focus pendekatan perhutanan social untuk pengelolaan DAS terpadu.

2. Hery Santoso menyampaikan makalah tentang Potret HKM dan Hutan Desa – Kajian Kebijakan dan Implementasinya. Di dalam makalah disampaikan bahwa pengelolaan hutan

37

berbasis masyarakat menjadi penting, bicara SHK sudah lama menjadi mainstream donor, mulai marak sejak tahun 70an. Makin banyak uang untuk bisnis kehutanan makin banyak orang miskin, akhirnya muncul pengelolaan hutan berbasis masyarakat.

Ada dua persoalan utama, kemiskinan masyarakat Indonesia, 48 juta di sekitar hutan, 15% tergolong miskin. Kedua, kondisi hutan saat ini sumberdaya hutan seluas 120.35 juta hektar. Dua persoalan itu akan dijawab dengan pengelolaan hutan berbasis masyarakat sebagai instrumen mengelola untuk penanggulangan kemiskinan masyarakat desa hutan dan untuk mempertahankan kelestarian hutan.

PP 6/2007 jo PP 3/2008 telah mengatur pemberdayaan masyarakat dengan bentuk CBFM melalui HKM, Hutan Desa dan pola Kemitraan. Pelaksanaan HKM dan Hutan Desa sejak tahun 2007 hingga 2010 masih sangat lamban (rendah).

Tampak adanya ketimpangan alokasi lahan untuk IUPHHK/HPH dan HTI yang menguasai ijin pemanfaatan hutan dengan luas total sekitar 10 – 15 juta hektar, sementara ijin Pemanfaatan untuk HKM dan HD kurang lebih sekitar 19.000 hektar (data sampai pertengahan tahun 2010). Pemerintah daerah pada umumnya masih menganggap HKM dan HD sebagai cost center, oleh karena itu dukungan sumber daya finansial daerah untuk pengembangan HKM dan HD pada umumnya sangat minim. Alokasi sumber daya dari pemerintah pusat, baik sumber daya manusia maupun belum cukup memadai untuk target HKM dan HD yang telah dicanangkan, yakni 500.000 ha/ tahun. Sejauh ini sebagian besar HKM dan HD berkembang hanya di daerah-daerah tertentu dimana terdapat dukungan organisasi non pemerintah dan donor

Kebijakan HKM dan HD yang masih bersifat sektoral merupakan salah satu kendala mengapa sejauh ini tidak bisa melakukan konsolidasi dan mobilisasi sumber daya yang tersebar di berbagai sektor, baik vertikal (pusat daerah) maupun horizontal (antar setor).

Pengurusan ijin penetapan areal kerja HKM dan HD yang sudah berjalan selama ini paling cepat 180 hari (kasus di Lubuk Beringin, Jambi), dan ada yang sudah lebih 1.080 hari masih belum tuntas (kasus di Batanghari, Jambi). Proses penetapan areal kerja HKM dan HD di kementerian Kehutanan secara keseluruhan masih harus melalui sedikitnya 26 meja yang tersebar di Dirjen RLPS, Planologi, Sekjen, Biro Hukum dan Menteri.

Mengapa implementasi HKM dan HD lama/lamban? 1. Mekanisme pengurusan ijin masih bersifat birokrasi, bukan layanan ; 2. Telaah berkas usulan masih bersifat kualitatif dan sering mengacu pada opini; 3. Keterbatasan sumber daya ; 4. Lemahnya koordinasi. Rekomendasi dari makalah ini antara lain: 1. Rekonfigurasi strategi kebijakan; 2. Reformasi tata kepengurusan.

38

Pembahas

1. Rahmat Sabani yang menjadi pembahas pertama menyampaikan bahwa Pada makalah pak Muayat, terlalu banyak mengangkat problem, hasil riset soal respon terhadap permasalahan belum muncul, rekomendasi tak memadai untuk even besar seperti konferensi internasional.

CBFM merupakan persoalan politik dari tingkat local hingga nasional. Sulit dikendalikan dalam format birokrasi, yang terjadi permainan birokrasi untuk kepentingannya. Tidak ada perubahan di tingkat filosofi dan kultur , CBFM masih terpasung. Contoh di HKM Sesaot, sudah ada hasil kajian ilmiah, tapi kebijakan belum berpihak.

Bicara pengelolaan hutan berbasis masyarakat, minimal ada4 hal yang perlu dipertimbangkan; (1) Objek hutan, (2) Ekosistem dan komponen pembentuk ekosistem, (3) Pemerintah yang mengurus, (4) Output pengurus terhadap apa yang diurus. Empat komponen itu cenderung ditelaah satu persatu sesuai kepentingan yang ada. Jarang 4 komponen ditelaah sebagai sistem.

Soal tahapan proses ijin, seperti apapun banyak meja, jika perilaku menunjukkan tujuan substantif tak jadi soal, sebaliknya sesedikit apapun meja ketika tak menunjukkan komitmen juga bermasalah.

Bagaimana tanggung gugat (akuntabilitas) pemerintah terhadap system dan prosedur yang telah dibuat. Misalnya terkait dengan tata waktu proses perijinan (60 hari), ternyata faktanya ada yang melebihi 1000 hari.

HKm beserta produk perundangan dan kebijakan lokal sebisanya berbasis masyarakat, concern pada akses informasi. Tapi prinsip itu tak terjadi dalam mekanisme lembaga. Soal legitimasi dan legalitas yang menjadi persoalan, bisa saja HKm legal tapi hampa, ditolak oleh masyarakat (tidak ada legitimasi). Soal tenurial, HKm harus bisa memberikan pemenuhan ekonomi, kebutuhan dasar. Bicara soal hutan dan masyarakat aspek tenurial harus jelas.

Sementara ini sudah ada konflik soal HKm, masalahnya mekanisme dan prosedur yang memungkinkan orang bisa ikut serta itu seperti apa? Dipertanyakan peran NGO untuk mengawal proses ini.

Dinamika politik lokal, pengalaman Sesaut menyelimuti kebijakan soal CBFM di Indonesia. Peta politik lokal perlu dipahami dalam konteks lokal. Terutama di daerah yang basisnya besar, jika kurang pengawalan akan menjadi komoditas politik. Untuk kebijakan-kebijakan pro rakyat, rentan dengan pemanfaatan pragmatis, dampaknya pada susahnya membangun kesepahaman kabupaten dan provinsi.

2. I Made Subadia Gelgel sepakat dengan pembahas pertama, bahwa isu yang berkaitan dengan governance perlu diperbanyak. Yang dibuka akses masyarakat, kuncinya ada pada para pihak di samping juga ada persoalan di kementerian.

39

Mengapa HTR dan HKM berbeda? Folosofi dan desainnya berbeda, HKm untuk masyarakat yang tak berdaya, dan harus difasilitasi dulu sehingga mampu menjadi pelaku usaha di bidang kehutanan. Sementara itu HTR diasumsikan untuk masyarakat yang sudah berdaya/mampu. Ada cerita kelam HKm pada waktu sebelum PP6/2007 di Kalimantan, HKm dikeluarkan untuk menebang kayu, alasannya bagaimana mau menanam jika kayu tak ditebang.

Kehati-hatian menjadikan HKm prosesnya lebih panjang daripada HTR, lembaga dibayangkan siap dulu sebelum menjadi aktor ekonomi. Sejarahnya, dulu diasumsikan daerah akan bersuka cita. Mensejahterakan masyarkat yang menjadi kewajiban kepala daerah. Ternyata asumsi itu tak berjalan, dan perlu ada upaya keras untuk memperkuat relasi para pihak.

Beberapa bupati tidak menganggap HKm itu penting. Perlu sinergi antarpihak pemerintah daerah dan Jakarta. Bagaimana proses keadilan ini bisa berjalan. Tak hanya pemerintah tapi juga masyarakat, satu sisi pemerintah ingin masyarakat berdaya, dan masyarakat bisa memainkan perannya. Selama itu tak berjalan, maka proses menuju keadilan akan tak sampai.

Perlu pengungkit baru untuk mempercepat proses, pilihan bisa saja berupa sebuah Keppres yang tentunya tak menjamin, karena yang diperintah adalah pemerintahan (Jakarta), dan mungkin hanya sampai gubernur tapi bisa jadi tak dihiraukan bupati dan kepala daerah. Prosedur yang ringkas, diharapkan proses bisa berjalan lancar. Di dalam mendesain aturan, kita berpikir sangat hati-hati, berpikir masyarakat belum siap. Setelah menjadi pengelola, siap menjadi pengusaha baru boleh mendapat ijin menebang kayu. Situasi lapangan masih perlu pihak lain untuk memperkuat kelembagaan masyarakat. Persoalan teknis, berkaitan dengan peta, tiap ijin yang baik supaya ada kepastian hukum dilengkapi lokasi yang jelas, dibutuhkan peta yang benar dan proses bisa cepat bisa juga lambat.

Soal alokasi dana, sebenarnya tergantung prioritas, soal pemberdayaan, penguatan ekonomi masyarakat pintunya tak hanya HD-HKm, tapi berkaitan dengan legalitas dan legitimasi sebagai perogram penguatan ekonomi masyarakat. Pemerintah melihat sebagai prioritas, maka alokasi dananya memang bisa dialokasikan lebih besar lagi. Bukan persoalan struktur tapi prioritas, perlu ada upaya mendorong pemerintah untuk memprioritaskan masalah.

Soal HTHR, bukan program pemberdayaan, program memanfaatkan nilai ekonomis wilayah untuk program skala besar. Untuk ijin tebang dilelang dengan pintu HTHR, tapi tak ada hubungan dengan ijin-ijin yang lain termasuk HKm. Soal isu, kementerian ragu-ragu menerbitkan karena ada isu-isu yang mengganggu. Ada kehati-hatian bisa menyebabkan tambah panjang prosedur. Ada keragu-raguan apakah rakyat sudah siap atau belum.

Dalam tulisan perlu diceritakan tentang pengakuan negara tentang hak-hak masyarakat.

40

UUD45, UUPA, UU HAM, perubahan Tap MPR, proses pengakuan hak masyarakat ada. Karena Pasal 33 UUD 45 mengatur kekuasaan negara, muncul kalimat eksistensi masyarakat hukum adat. Apakah ada masyarakat hukum adat, lahan, dan aturan-aturannya. Apakah hak masyarakat disebut hak ulayat tak bertentangan dengan kepentingaan nasional. Bagaiamana kita memperkuat dan melindungi hak masyarakat yang belum tertata dengan baik. Di Dayak, masyarakat ada, hukum ada, tapi tak bisa menunjukkan eksistensinya. Di Brazil pengakuan pada masyarakat adat memang seperti masyarakat Indian dakui penuh. Ada upaya memperkuaat masyarakat dengan memberi hak masyarakat atas hutan dengan memberikan kredit, diberi kewenangan sertifikat untuk mengurus hutan dan tak merusakknya. Model-model seperti ini, bisa dipikirkan, insentif untuk mendorong percepatan. Insentif kepada masyarakat, lembaga yang sudah siap menjadi pengelola hutan.

Peserta Diskusi

Masukan dari peserta diskusi antara lain mempersoalkan penganggaran yang terbatas untuk implementasi HKm. Persoalannya, daerah HKm belum menjadi prioritas. Bagaimana HKm bisa masuk dalam dokumen Renstrada. Disamping itu, persoalan lintas sektoral, kehutanan dilihat sebgai persoalan tanam-menanam, bukan soal kemiskinan. Bapeda juga belum paham. Begitu juga pada legislatif, Dinas mengajukan alokasi HKm ketika masuk dewan legislatif dicoret.

HKM sebagai mekanisme resolusi konflik di Lombok Tengah, ada konflik antar masyarakat, ketika HKM terbit masalah bisa selesai. Masih ada perspesi, belum ada kepercayaan aparat pemerintah bahwa HKM akan bisa menyelamatkan hutan. Tak ada mekanisme penyelesaian perambah hutan.

Momen 100 hari kerja Menteri, Bupati ada kepentingan dan berpihak pada masyarakat. Ada kepentingan perusahaan besar yang menguasai HTI di Sumsel. Momen itu bisa untuk mendorong percepatan ruang pengelolaan masyarakat Diperlukan pemahaman tingkat daerah untuk mendorong percepatan itu. Ada konteks politik yang menjadi pertimbangan, bupati yang punya kekekuatan besar menetukan HKm bisa berjalan lancar.

Rasa tak aman ada dalam kawasan hutan, hutan rakyat menggeliat dengan bagus, itu bisa dimasukkan dalam paper. Indonesia concern pada inovasi hutan di luar hutan. Kawasan konservasi, judul tulisan perhutanan sosial, tapi jangan terjebak pada kata kawasan. Kita melihat tak ada perhatian dalam paper untuk membahas soal masyarakat di Kawasan Konservasi. Dalam paper, perlu ada klarifikasi soal dialektika perhutanan sosial, seperti apa standing poin yang menjelaskan perhutanan sosial.

Hasil diskusi lanjutan Koordinator panel dengan panelis

Diskusi lanjutan antara koordinator panel dengan panelis kemudian menghasilkan beberapa masukan untuk perbaikan makalah. Makalah dibuat berdua antara Muayat dan Herry Santoso dengan judul: The Callange of Community Based Forest Management after a decade of

41

forestry reform in Indonesia.

Outline isi tulisan adalah sebagai berikut;

Bag 1. Dialektika politik Kehutanan di Indonesia

Bag 2. Respon kebijakan Negara terhadap CBFM

Bag 3. Implementasi kebijakan

Bag 4. Lesson learn & best practice

Bag 5. Penutup & rekomendasi.

Teknis pembagian bagian tulisan telah kami diskusikan diharapkan draft join paper akan bisa segera diselesaikan, akhir akhir minggu depan (10 Juni) diharapkan sudah bisa disetorkan final paper.

42

Bagian 2 Makalah

Makalah 1

Perkembangan Pengakuan Hak dan Akses Masyarakat dalam Mengelola Hutan

Muayat Ali Muhshi Perkembangan Kebijakan HKm

Perjuangan untuk mendapatkan hak dan akses masyarakat terhadap sumberdaya alam khususnya sumberdaya hutan seperti jalan yang tidak berujung. Hak-hak masyarakat adat dan masyarakat lokal terhadap sumberdaya hutan sudah mulai gencar dikampanyekan oleh NGO pada tahun 1980-an. Mulai awal tahun 90-an kalangan NGO mengembangkan konsep pengelolaan hutan oleh masyarakat yang dikenal dengan istilah SHK (Sistem Hutan Kerakyatan). Keabsahan SHK didukung dan diperkuat oleh temuan-temuan lapang NGO di berbagai tempat di Indonesia mengenai sistem-sistem dan praktek-praktek pengelolaan hutan oleh rakyat yang telah berlangsung secara lestari selama lebih dari ratusan tahun. SHK bersifat khas dan unik diberbagi tempat kita kenal dengan nama yang berbeda-beda seperti : Gampong di Aceh, Repong di Krui Lampung, Tembawang di Kalbar, Simpukng di Kaltim dan sebagainya.

Sementara Pemerintah cg Departemen Kehutanan mulai memperkenalkan kebijakan baru yang mengakomodir masyarakat melalui Kepmenhut. No. 622/Kpts-II/1995 tentang Pedoman Hutan Kemasyarakatan. Dalam SK Menhut ini, HKm didefinisikan sebagai “kegiatan pemerintah dalam mengelola hutan sessuai dengan fungsinya dengan mengikutsertakan masyarakat”. Terdapat sedikit kemajuan dalam kebijakan ini dibandingkan dengan kebijakan sebelumnya, dimana partisipasi masyarakat dalam mengelola hutan tidak diakui bahkan dalam banyak kasus di berbagai tempat di Indonesia, masyarakat diusir secara represif dari kawasan hutan. Namun dalam SK ini terlihat masih sangat dominannya peranan pemerintah dalam hal ini Departemen Kehutanan dalam menunjuk dan menentukan masyarakat mana yang dapat ikut serta. Sementara masyarakat sendiri ditempatkan sebagai pihak yang diikutsertakan dalam pengelolaan hutan dan hanya berhak memungut dan memanfaatkan hasil hutan non kayu.

Ruang partisipasi masyarakat diperluas dalam SK Menhutbun No. 677/Kpts-II/1998. Dalam SK Menhutbun ini HKm didefinisikan sebagai hutan negara yang dicadangkan dan ditetapkan oleh Menteri untuk diusahakan oleh masyarakat setempat dengan tujuan pemanfaatan hutan secara lestari. Masyarakat yang dalam SK sebelumnya hanya diikutsertakan, dalam SK ini masyarakat yang sudah membentuk kelembagaan koperasi diberikan hak untuk mengusahakan

43

hutan baik untuk kepentingan sendiri maupun untuk diusahakan. Hak pengusahaan ini diberikan melalui SK Menhut yang kewenangannya dapat dilimpahkan ke Kantor Wilayah Kehutanan. SK Menhutbun ini kemudian disempurnakan menjadi SK Menhutbun No. 865/1999. Perbedaan SK ini dengan SK sebelumnya adalah penggantian istilah ‘pengusahaan” dengan istilah “pemanfaatan’. Disamping itu SK ini memberikan kewenangan kepada masyarakat untuk menyelenggarakan pengaturan operasional mandiri dalam mengelola hutan.

Pada tahun 1999 pemerintah menerbitkan UU No. 41 Tahun 1999 yang merupakan revisi UU Kehutanan No. 5 Tahun 1967. UU 41/1999 mempunyai kandungan yang cukup padat mengenai partisipasi masyarakat serta pengakuan dan penghormatan hak-hak masyarakat, namun secara tekstual partisipasi serta pengakuan dan penghormatan tersebut terlihat kabur dan hanya berupa asesori dan pelengkap saja. Meskipun demikian UU41/1999 telah meletakkan landasan hukum mengenai pemanfaatan hutan dalam rangka pemberdayaan masyarakat. Pengaturan mengenai hak tersebut dijumpai pada penjelasan pasal 5 ayat 1 UU 41/19919. Dinyatakan bahwa “pemanfaatan hutan negara yang tujuan utamanya untuk memberdayakan masyarakat diberi istilah dengan hutan kemasyarakatan (HKm)”.

Dalam rangka menyelaraskan peraturan pelaksanaan HKm dengan UU 41/1999, kemudian SK Menhutbun Mo. 677/1998 jo No. 865/1999 disempurnakan dan digantikan dengan SK Menhut No. 31/Kpts-II/2001 tentang Penyelenggaraan Hutan Kemasyarakatan. Dalam SK ini yang dimaksud dengan HKm adalah hutan negara dengan sistem pengelolaan hutan yang bertujuan untuk memberdayakan masyarakat setempat tanpa mengganggu fungsi pokoknya. Masyarakat dengan kelembagaan koperasi mendapatkan hak pengelolaan HKm melalui izin yang dikeluarkan okeh Bupati setelah Menteri menetapkan wilayah pengelolaan HKm di kabupaten tersebut. Izin yang diberikan melalui dua tahap, yakni izin sementara (3-5 tahun) dan izin depinitif (25 tahun).

Berdasarkan SK Menhutbun N0. 865/1999 dan SK Menhutn No. 31/2001, Menteri Kehutanan telah menerbitkan 26 izin sementara HKm yang terletak di Provinsi Aceh (13 izin HKm), Jambi (2 izin HKm), Lampung ( 4 izin HKm), Kalimantan Barat (i izin HKm), Kalimantan Tengah ( 3 izin HKm), Sulawesi Selatan ( 1 izin HKm), Nusa Tenggara Barat (1 izin HKm), dan Irian Jaya ( 1 izin HKm). Kedua puluh enam izin sementara HKm tersebut tidak bisa diperpanjang lagi menunggu penetapan wilayah pegelolaan HKm oleh Menhut. Demikian juga usulan penetapan wilayah HKm yang diajukan oleh 8 Kabupaten, yaitu Kabupaten Gunung Kidul dan Kulon Progo (DIY), Kabupaten Ogan Komering Ilir, Ogan Komering Ulu, dan Lahat (Sumsel), Lampung Tengah dan Lampung Timur (Lampung), Sikka dan Kupang (NTT), dan Tana Toraja (Sulsel). Proses perizinan HKm menjadi terhenti karena tidak jelasnya pengaturan mengenai penetapan wilayah pengelolaan HKm dalam SK Menhut No. 31/2001.

Belum sempat SK Menhutbun No.31/2001 dilengkapi dengan SK Menhut mengenai Tata Cara Penetapan Wilayah HKm, pemerintah menetapkan Peraturan Pemerintah No. 34 Tahun 2001 tentang Tata Hutan dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, Pemanfaatan Hutan dan

44

Penggunaan Kawasan Hutan. Dalam PP dinyatakan bahwa pemberdayaan masyarakat dimaksudkan untuk meningkatkan kemampuan masyarakat dalam pemanfaatan hutan (Pasal 51 ayat 1). Selain itu, PP ini jugfa menyatakan bahwa untuk mewujudkan pemberdayaan masyarakat dapat dilakukan melalui hutan kemasyarakatan (Penjelasan Pasal 51 ayat 1). Pengaturan mengenai pemberdayaan masyarakat dalam PP 34/2002 ini relatif berbeda dengan pengaturan dalam UU 41/1999. UU 41/1999 menempatkan pemberdayaan sebagai tujuan dan pemanfaatan sebagai instrumen. Sementara PP 34/2002 meletakkan pemanfaatan sebagai tujuan dan pemberdayaan sebagai instrumen.

Di tengah kerancuan pengaturan HKm (dalam UU 41/1999; SK No. 31/2001; dan PP 34/2002) serta ketidakjelasan prosedur penetapan wilayah HKm, pemerintah menerbitkan Peraturan Menteri Kehutanan (Permenhut) No. P.01/2004 tentang Pemberdayaan Masyarakat Setempat di Dalam dan atau Sekitar Hutan Dalam Rangka Sosial Forestry. Dalam Permenhut ini yang dimaksud dengan Sosial Forestry adalah sistem pengelolaan sumberdaya hutan pada kawasan hutan negara dan hutan hak , yang memberikan kesempatan kepada masyarakat setempat sebagai pelaku dan atau mitra utama dalam rangka meningkatkan kesejahteraan dan mewujudkan kelestarian hutan. Permen ini hanya mengatur pengertian, maksud, tujuan, prinsip, rambu-rambu, strategi dan para pihak terkait. Walaupun Permen ini masih tetap mengakui kegiatan-kegiatan pemberdayaan masyarakat yang telah dilakukan sebelumnya seperti : HKm dan PHBM. Namun dalam pelaksanaannya Permen ini menimbulkan dualisme peraturan organik (peraturan pelaksanaan) dimana disatu sisi dianggap SK Menhut No. 31/2001 masih berlaku sementara ada Permenhut No. P.01/2004 juga mengatur masalah yang sama. Dualisme peraturan organik ini mengakibatkan kebingungan di tingkat Pemerintah Daerah dan semakin membuat tidak jelas dan terhentinya kebijakan mengenai hak masyarakat mengelola hutan.

Hak Masyarakat yang Lebih Jelas dalam PP No. 6 Tahun 2007

Revisi PP 34/2002 merupakan tindak lanjut kebijakan Presiden SBY mengenai restrukturisasi sektor pertanian dalam hal ini kehutanan. Dorongan awal revisi dimulai dari sulitnya perkembangan investasi hutan tanaman. PP 34/2002 tidak mengatur hutan tanaman secara khusus, namun pengusahaan tanaman disamakan dengan pengusahaan hutan alam. Proses revisi PP 34/2002 melalui proses yang cukup lama. Dimulai pada bulan Oktober 2005 dengan dikeluarkannya Keputusan Sekretaris Jenderal Departemen Kehutanan No.128/II-KUM/2005 tentang Pembentukan Tim Penyusun Rancangan Peraturan Pemerintah tentang Penyempurnaan Peraturan Pemerintah No. 34/2002 tentang Tata Hutan dan Peyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, Pemanfaatan Hutan dan Penggunaan Kawasan Hutan. Lamanya proses revisi PP 34/2002 ini terjadi karena tarik menarik kepentingan serta pandangan dan persepsi yang berbeda baik di dalam pemerintah maupun antara pemerintah dengan swasta dan masyarakat sipil.

Setelah melalui diskusi dan pembahasan yang panjang akhirnya pada tanggal 8 Januari 2007 Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 2007 sebagai revisi PP 34/2002 tentang Tata Hutan dan

45

Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan serta Pemanfatan Hutan dundangkan. PP 34/2002 mengatur hak-hak masyarakat dalam pemanfaatan hutan pada Bagian Pemberdayaan Masyarakat Setempat Di Dalam atau Sekitar Hutan yang terdiri dari satu pasal (Pasal 51). Pasal 51 ini hanya mengatur maksud, fasilitasi yang dilaksanakan oleh Pemerintah dan Pemerintah Daerah untuk pemberdayaan masyarakat, dan HKm sebagai salah satu bentuk Pemberdayaan Masyarakat. Sementara PP 6/2007 mengatur lebih jelas mengenai hak-hak masyarakat dalam pemanfaatan dan pengelolaan hutan. Selain HKm, PP 6/2007 juga memperkenalkan Hutan Desa, dan Kemitraan. Pengaturan HKm, Hutan Desa, dan Kemitraan dalam PP ini meliputi: Lokasi, Nama Izin/Hak, Prosedur Penetapan Areal Kerja, Subyek Pemegang Izin/Hak, Kewenangan Pemberian Izin/Hak, Syarat Pemberian Izin/Hak, Jangka Waktu Izin/Hak, Kegiatan yang diperbolehkan, Kewajiban Pemegang Izin/Hak, serta Pembatasan dan Larangan. Pengaturan tersebut ditempatkan pada Bagian Pemberdayaan Masyarakat Setempat yang terdiri atas 17 Pasal, yaitu Pasal 83 – 99.

Pemberdayaan masyarakat setempat dilakukan untuk mendapatkan manfaat sumberdaya hutan secara optimal dan adil. Pemberdayaan masyarakat dilakukan melalui pengembangan kapasitas dan pemberian akses dalam rangka peningkatan kesejahteraan masyarakat. Pemberdayaan masyarakat setempat merupakan kewajiban Pemerintah, Provinsi, Kabupaten/Kota yang pelaksanaannya menjadi tanggung jawab KPH (Pasal 83 ayat 1 dan 2). Pemberdayaan masyarakat setempat dilakukan melalui : Hutan Desa, HKm dan Kemitraan (Pasal 84). Pemberdayaan masyarakat setempat dilakukan melalui HKm untuk areal yang belum dibebani izin/hak. Pemberdayaan masyarakat setempat dilakukan melalui Kemitraan untuk areal yang telah dibebani izin/hak. Yang dimaksud dengan hak adalah hak pengelolaan hutan seperti Perum Perhutani. Sementara yang dimaksud dengan Hutan Desa adalah hutan Negara yang dikelola oleh desa yang dimanfaatkan untuk kesejahteraan desa.

Pengaturan PP 6/2007 mengenai hak-hak masyarakat dalam pemanfaatan hutan tidak hanya terdapat pada Bagian Pemberdayaan Masyarakat Setempat, namun juga pada Bagian Pemanfaatan Hutan pada Hutan Produksi Paragraf 5 Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu Dalam Hutan Tanaman pada Hutan Produksi dalam Pasal 40-41 tentang Hutan Tanaman Rakyat (HTR). HTR adalah hutan tanaman pada hutan produksi yang dibangun oleh kelompok masyarakat untuk meningkatkan potensi dan kualitas hutan produksi dengan menerapkan silvikultur dalam rangka menjamin kelestarian sumberdaya hutan.

46

Tabel 1. Peluang CBFM dalam PP6/2007 JENIS HAK/IZIN

FUNGSI HUTAN

JENIS KEGIATAN

JANGKA WAKTU

PEMBERI HAK/IZIN

PENERIMA IZIN/HAK

Hutan Desa Pasal 85 -91

Hak pengelolaan

Hutan Produksi (HP) dan Hutan Lindung (HL)

Pemaantan kayu dan non kayu; pemanfaatan kawasan, jasa lingkungan, non kayu untk HL dan pemafaatan kayu untuk HP

Tidak ditentukan

Menteri untuk kayu dan Gubernur untuk selain kayu

Lembaga Desa

HKm Pasal 92 -98

Izin pemanfaatan

HP, dan HL

Sama dng hutan desa, kecuali pemanfaatan kayu hanya untk hutan hasil tanaman

35 tahun dan dapat diperpanjang

Menteri untuk kayu dan Gubernur/ Bupati untuk selain kayu

Kelompok dan Koperasi

HTR Pasal 40-41

Izin pemanfaatan

Hutan Produksi

Pemanfaatan kayu 60 th Bupati Individu dan Koperasi

KEMITRAAN Pasal 99

MoU dengan pemegang izin

HP Tergantung MoU Tergantung MoU

Pemegang Izin

Kelompok dan Koperasi

Perkembangan Pelaksanaan HKm, Hutan Desa dan HTR

Sebagai tindak lanjut PP 6/2007 jo PP 3/2008 pemerintah menerbitkan peraturan operasional Permenhut No. P.37/Menhut– II/2007 jo Permenhut No. P.18 /Menhut-II/2008 tentang HKm, Permenhut No. P.49/Mehut-II/2008 tentang Hutan Desa dan Permenhut No. P.23/Menhut-II/2007 jo Permenhut No. P.5/Menhut-II/2008 tentang Tata Cara Permohonan Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu Pada Hutan Tanaman Rakyat Dalam Hutan Tanaman. Setelah peraturan pelaksanaan tersebut diterbitkan pemerintah gencar melakukan sosialiasi. Pelaksanaan Permen HKm dimulai dengan evaluasi dan verifikasi terhadap izin sementara HKm dan proyek-proyek HKm yang dilaksanakan berdasarkan kebijakan HKm sebelumnya. Sementara HTR pelaksanaannya dimulai dengan penetapan areal HTR untuk masing-masing kabupaten di seluruh Indonesia. Sedangkan pelaksanaan Hutan Desa dimulai dengan melakukan verifikasi terhadap usulan penetapa areal kerja yang diajukan oleh Bupati/Walikota.

Perkembangan pelaksanaan HKm, dan Hutan Desa berjalan lambat. Berdasarkan Rencana Strategis 2010-2014 Kementerian Kehutanan menetapkan target pengembangan HKm dan Hutan Desa seluas 2,5 juta hektar dengan target pertahunnya masing-masing HKm 400 ribu hektar/tahun dan Hutan Desa 100 ribu hektar/tahun. Sampai Desember 2010 telah ditetapakan areal kerja HKm seluas 78.901,36 hektar ( 19,7%) dan Hutan Desa seluas 13.351 hektar (13%).

47

Perizinan HKm (IUPHKm) yang diterbitkan Bupati/Walikota dan perizinan Hutan Desa (HPHD) yang diterbitkan Gubernur jauh lebih rendah lagi. Sampai Desember 2010 IUPHKm yang diterbitkan Bupati/Walikota sebanyak 11 (sebelas) IUPHKm dengan luas 19.711,39 hektar. Sedangkan Hak Pengelolaan Hutan Desa (HPHD) yang diterbitkan Gubernur sampai Desember 2010 sebanyak 5 (lima) HPHD dengan luas 10.310 hektar. Sementara pencapaian pelaksanaan Hutan Tanaman Rakyat telah melampui target yang ditetapkan. Target yang ditetapkan sampai 2014 adalah seluas 600.000 hektar dan Pemerintah dalam hal ini Menteri Kehutanan sudah menetapkan areal kerja HTR seluas 631.638 hektar. Sedangkan IUPHHK HTR yang diterbitkan Bupati/Walikota sebanyak 54 IUPHHK-HTR denga luas 90.414,89 hektar.

Pelaksanaan HTR melampui target yang ditetapkan lebih karena target yang ditetapkan masih rendah. Direktur Jenderal Bina Usaha Kehutanan (BUK) sebagai penanggungjawab pelaksanaan dan pengembangan hutan tanaman di tingkat nasional lebih banyak mentargetkan untuk pengembangan hutan tanaman skala besar atau Hutan Tanaman Industri daripada target untuk HTR. Dirjen BUK juga proactive dalam pengembangan HTR dengan membuat peta pencadangan HTR untuk masing-masing kabupaten/kota seluruh Indonesia. Peta pencadanagn HTR tersebut kemudian disosialisaikan untuk diverifikasi akurasi datanya sesuai kondisi di lapangan. Disamping itu untuk pengembangan HTR disediakan juga pendanaan yang ditangani khusus oleh pejabat eselon II dibawah Sekretariat Jenderal Kementerian Kehutanan yaitu : Pusat Pembiayaan Pembangunan Hutan Tanaman. Sementara pelaksaanaan dan pengembangan HKm dan Hutan Desa lebih mengandalkan proses dari bawah berupa usulan masyarakat dan Bupati/Walikota.

Target pengembangan HKm ditetapkan 2 juta hektar sampai 2014 karena melihat data-data proyek HKm yang dikembangkan sejak 1995 yang tersebar di seluruh Indonesia. Namun kondisi di lapangan sering sekali menjadi hambatan baik dalam kesiapan masyarakat maupun kesiapan Dinas Kehutana Kabupaten/Kota. Untuk memastikan itu semua diperlukan verifikasi dan fasilitasi dari Kementerian Kehutanan. Sementara dana untuk verifikasi sangat terbatas dan tidak ada skema pendanaan khusus untuk pengembangan HKm dalam APBN Kementerian Kehutanan/DIPA. Kalaupun ada dana besar penanaman pohon tidak difokuskan untuk pengembangan HKm dan Hutan Desa seperti kebun bibit desa yang dananya masing-masing Rp 50 juta untuk tiap desa dan dana pengelolaan DAS dananya milyaran untuk setiap BPDAS.

Permen HTHR Mengabaikan HKm

Peraturan Menteri Nomor: P.13/Menhut-II/2009 tentang Hutan Tanaman Hasil Rehabilitasi merupakan peraturan operasional yang mengatur prosedur perizinan pemanfaatan kayu hasil proyek rehabilitasi hutan. Persoalan dalam peraturan ini karena peraturan ini sama sekali mengabaikan bahkan melupakan IUPHKm yang sama-sama merupakan produk dari pelaksanaan PP 6/2007 jo PP 3/2008. Padahal hampir keseluruhan kayu yang ada di areal IUPHKm merupakan hasil proyek rehabilitasi. Masyarakat hampir bisa dipastikan banyak menanam pohon

48

di lokasi hutan negara kecuali melalui proyek rehabilitasi. Masyarakat tidak akan mau menanam kayu dengan modal sendiri karena tidak ada kepastian bahwa hasil kayu tersebut akan menjadi hak mereka. Jadi kalaupun ada pohon dari modal masyarakat di areal HKm pasti prosentase jumlahnya lebih kecil dibanding tanaman kayu hasil proyek rehabilitasi.

Dengan Permen P.13/2009 ini masyarakat yang telah memiliki IUPHKm pasti kesulitan mengakses izin pemanfaatan kayu hasil rehabilitasi di areal kerja HKm mereka. Permen ini tidak memberikan perkaluan khusus atau memastikan bahwa pemegang IUPHKm yang akan memperoleh izin memanfaatkan kayu hasil rehabilitasi di areal kerja HKm mereka. Permen HTHR ini bahkan sama sekali tidak menyebut keompok masyarakat atai koperasi pemegang IUPHKm sebagai yang dapat mengajukan permohonan IUPHHK-HTHR. Pasal 8 ayat 1 menyatakann “IUPHHK pada HTHR dapat dimohonkan oleh : a. perorangan; b. koperasi; c. BUMS; d. BUMN atau e. BUMD”. Jadi jika pemegang IUPHKm ingin memanfaatkan kayu hasil rehabilitasi di areal HKm mereka, maka mereka harus bersaing dengan dengan BUMS, BUMN, BUMD atau dengan peroarangan dan koperasi lain yang bukan pemegang IUPHKm.

Pasal 15 ayat (1) Permen ini menyatakan “Dalam hal areal yang diusulkan oleh Bupati/Walikota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 dan hasil Tim menyatakan bahwa areal dimaksud berada dalam areal yang telah dibebani zin atau telah dicadangkan (SP1), maka pemberian IUPHHK-HTHR diutamakan diberikan kepada pemegang IUPHHK-HTI atau pemegang SP1”. Pasal 15 ayat 1 ini bisa diinterpretasikan bahwa Permen ini sama sekali tidak melihat kemungkinan areal dan tegakan HTHR berada dalam areal yang telah dibebani IUPHKm atau jika areal dan tegakan HTHR berada dalam areal IUPHKm, maka pemberian IUPHHK-HTHR tidak diutamakan diberikan kepada pemegang IUPHKm, namun kesempatan pemberian IUPHHK-HTHR diberikan secara terbuka kepada BUMS, BUMN, dan BUMD serta perseorangan dan koperasi yang bisa saja bukan kelompok masyarakat atau koperasi pemegang IUPHKm. Permen ini bisa dipastikan akan menimbulkan konflik di masyarakat jika areal dan tegakan HTHR yang berada di areal yang dibebani IUPHKm, IUPHHK-HTHR diberikan kepada masyarakat atau badan hukum lain yang bukan pemegang IUPHKm.

Jika masyarakat pemegang IUPHKm ingin memanen kayu hasil rehabilitasi di areal HKm, maka harus mengikuti prosedur dalam P.13/2009. Prosedur untuk mendapatkan IUPHHK-HTHR dalam P.13/2009 hampir sama dengan prosedur untuk mendapatkan IUPHKm. Namun perbedaannya prosedur IUPHKm diawali dengan permohonan izin masyarakat kepada Bupati/Gubernur (Pasal 8 ayat 1, 2 Dan 3), sementara prosedur IUPHHK-HTHR diawali dengan usulan perencanaan pemanfaatan tegakan HTHR yang disampaikan Bupati/Walikota kepada Menteri cg. Direktur Jenderal Rehabilitasi Lahan dan Perhutanan Sosial (Pasal 3). Pada Permen HKm Bupati/Gubernur berdasarkan permohonan izin masyarakat yang sudah diverifikasi akan mengajukan kepada Menteri usulan penetapan areal kerja HKm (Pasal 8 ayat 4, 5 dan 6). Kemudian Menteri akan membentuk Tim Verifikasi dan berdasarkan hasil tim verifikasi tersebut Menteri menetapkan areal kerja HKm (Pasal 9 dan 10). Sementara pada Permen HTHR, usulan penetapan areal kerja HTHTR akan diverfikasi oleh Tim yang dibentuk oleh Menteri dan

49

berdasarkan hasil Tim verifikasi tersebut Menteri menetapkan areal kerja HTHR (Pasal 4, 5, dan 6).

Pada Permen HKm, berdasarkan penetapan areal kerja HKm Bupati/Gubernur dapat langsung memberikan IUPHKm kepada kelompok masyarakat yang mengajukan jika dianggap kelompok masyarakat tersebut sudah siap atau memberikan fasilitasi kepada masyarakat yang belum siap sebelum mereka diberikan IUPHKm (Pasal 19). Sementara pada Permen HTHR, berdasarkan surat penetapan areal kerja HTHR, Bupati/Walikota mengumumkan kepada masyarakat yang berminat untik mengajukan permohonan IUPHHK-HTHR (Pasal 4). Jadi kelompok masyarakat pemegang IUPHKm belum tentu akan mendapatkan IUPHHK-HTHR di areal kerja HKm mereka. Karena mereka harus bersaing dengan masyarakat lain yang berminat baik perseorangan, koperasi, BUMS, BUMN, maupun BUMD.

Kalaupun kelompok masyarakat pemegang IUPHKm berhasil memperoleh IUPHHK-HTHR, kesulitan lain yang akan dihadapi adalah kewajiban yang harus dipenuhi sebelum melakukan kegiatan penebangan, yaitu : menyusun RKT yang disahkan oleh Kepala Dinas Kehutanan Kabupaten/Kota dan membayar harga taksiran tegakan yang ditetapkan oleh Kepala Dinas Kehutanan Kabupaten/Kota (Pasal 11). Bisa dipastikan kelompok masyarakat pemegang IUPHKm akan kesulitan menyusun RKT apabila tidak difasilitasi dengan semangat pemberdayaan oleh Dinas Kehutanan Kabupaten/Kota. Demikian juga kelompok masyakat akan kesulitan untuk membayar harga taksiran tegakan apabila tidak ada bantuan modal dari Dinas Kehutanan Kabupaten/Kota atau pihak lain.

Dari pembahasan Permen No. 13/2009 tentang Hutan Tanaman Hasil Rehabilitasi di atas maka dapat disimpulkan sebagai berikut:

1. Permen No.P.13/2009 tentang HTHR mengabaikan bahkan mengignore HKm.

2. Permen HTHR berpotensi memicu konflik antara kelompok masyarakat pemegang IUPHKm yang areal HKm mereka ditetapkan sebagai areal HTHR dengan masyarakat dan badan hukum lain (perseorangan, koperasi, BUMS, BUMN, BUMD) yang berminat mengajukan permohonan dan kemudian memperoleh IUPHHK-HTHR.

3. Permen HTHR mempersulit kelompok masyarakat pemegang IUPHKm jika mereka ingin memanen kayu hasil rehabilitasi di areal HKm mereka, karena harus melalui prosedur yang hampir sama dengan prosedur untuk memperoleh IUPHKm. Bahkan masyarakat harus menunggu inisiatif Bupati/Walikota untuk mengusulkan rencana pemanfaatan HTHR kepada Menteri Kehutanan.

4. Apabila areal dan tegakan HTHR sudah ditetapkan oleh Menteri, kelompok masyarakat pemegang IUPHKm juga harus bersaing dengan masyarakat dan badan hukum lain (koperasi, BUMS, BUMN, BUMD) untuk memperoleh IUPHHK-HTHR.

50

5. Apabila kelompok masyarakat pemegang IUPHKm berhasil memperoleh IUPHHK-HTHR, kelompok masyarakat akan kesulitan jika tidak difasilitasi dan dibantu dalam menyusun RKT dan membayar harga taksiran tegakan agar bisa melakukan kegiatan pemanenan, pengamanan dan pemasaran hasil hutan kayu.

6. Permen HTHR dibuat bukan untuk masyarakat miskin dan marginal pemegang IUPHKm , namun untuk masyarakat dan badan hukum yang telah memiliki kapasitas dan permodalan yang cukup.

51

Makalah 2

Potret Hutan Kemasyarakatan dan Hutan Desa di Indonesia:

Sebuah kajian kebijakan dan implementasinya

Hery Santoso

Pendahuluan

Pengelolaan hutan di Indonesia dewasa ini belum beranjak dari dua persoalan serius yang sudah sejak lama dihadapi, yakni kemiskinan masyarakat desa hutan dan kerusakan sumber daya hutan. Berdasarkan catatan CIFOR, di Indonesia sedikitnya ada 48 juta orang yang tinggal di dalam dan sekitar hutan; sebagian besar dari mereka pada umumnya menggantungkan hidup dari sumber daya hutan yang ada di sekitarnya. Sekitar 15% dari mereka tergolong sebagai masyarakat miskin yang secara ekonomi memiliki kerentanan cukup tinggi dan memerlukan bantuan-bantuan nyata, baik di bidang pendidikan, kesehatan, maupun ekonomi keseharian.

Sementara itu di sisi yang lain, laju kerusakan hutan di Indonesia masih tergolong cukup tinggi (sekitar 1 juta ha/ tahun), meski sudah mengalami penurunan yang cukup berarti kalau dibandingkan dengan yang terjadi pada tahun 1998 (2,5 juta ha/ tahun). Kombinasi dua persoalan inilah yang mendorong pemerintah, dalam hal ini Kementerian Kehutanan, untuk senantiasa mencari terobosan-terobosan strategis, salah satunya adalah dengan mengarusutamakan program pemberdayaan masyarakat dalam penyelenggaraan kehutanan nasional.

Program pemberdayaan masyarakat desa hutan pada dasarnya adalah sebuah payung bagi program-program kehutanan yang menekankan pada pemberian akses kepada masyarakat desa yang tinggal di dalam maupun di sekitar hutan. Melalui program-program Hutan Kemasyarakatan (HKM), Hutan Desa (HD) dan Kemitraan, masyarakat sebagaimana yang telah disebutkan di muka – atau yang kemudian lazim dikenal sebagai masyarakat desa hutan – diberi kesempatan untuk bisa mengelola sumber daya hutan yang ada di sekitarnya, demi meningkatkan kesejahteraan dan juga kelestarian hutan.

Dengan demikian, program pemberdayaan masyarakat desa hutan sesungguhnya bisa disejajarkan dengan apa yang selama ini sering disebut oleh berbagai kalangan sebagai pengelolaan hutan berbasis masyarakat (community base forest management), kehutanan masyarakat (community forestry) ataupun perhutanan sosial (social forestry), sebuah model pengelolaan hutan yang di Indonesia mulai mengemuka sejak diselenggarakannya Kongres Kehutanan Dunia VIII di Jakarta (1978) dengan tema Forest for People. Model kehutanan yang membuka partisipasi masyarakat desa dalam pengelolaan hutan ini dipandang sebagai alternatif strategis dalam menangani berbagai prsoalan kehutanan seperti konflik tenurial, kerusakan hutan, keamanan hutan, kemiskinan dan berbagai problem lingkungan lainya.

52

Di Indonesia program seperti ini sebenarnya sudah diselenggarakan sejak dua sampai tiga dekade yang lalu, antara lain seperti inisiatif HKM (Hutan Kemasyarakatan) yang sudah dimulai sejak tahun 1995, program karangkitri yang sudah dijalankan sejak tahun 70 an, hingga program perhutanan sosial yang sudah dikembangkan oleh Perhutani, BUMN Kehutanan di Jawa, sejak pertengahan tahun 80 an. Kendatipun demikian, program pengelolaan hutan berbasis masyarakat di Indonesia dipandang baru mengalami kemajuan yang sangat berarti terutama semenjak diterbitkanya PP No. 6/ 2007 yang didalamnya memuat hutan kemasyarakatan, hutan desa dan kemitraan sebagai model pemberdayaan masyarakat desa hutan.

Program pemberdayaan masyarakat desa hutan menitikberatkan pada gagasan pemberian hak akses masyarakat terhadap sumber daya hutan yang ada di sekitarnya. Dengan hak akses ini diharapkan rasa memiliki masyarakat terhadap sumber daya hutan bisa ditingkatkan, sehingga pada akhirnya kelestarian hutan bisa dijaga. Dengan hak akses masyarakat juga diharapkan bisa meningkatkan kesejahteraannya melalui berbagai skema pemanfaatan hasil hutan, baik yang berupa kayu maupun non kayu.

Program pemberdayaan masyarakat desa hutan (PM) diamanatkan oleh PP No. 6/ 2007 (yang kemudian direvisi menjadi PP No. 3/ 2008). Program ini dipandang memiliki kontribusi strategis dalam pencapaian target MDG sekaligus pengurangan emisi sebagaimana yang tercantum dalam LoI antara pemerintah RI dan Norwegia. Program PM sebagaimana yang tercantum dalam PP6. 2007 dilaksanakan antara lain melaui skema Hutan Kemasyarakatan (HKM) dan Hutan Desa (HD).

Persoalannya adalah program PM sejauh ini belum terimplementasikan secara maksimal. Target nasional penetapan areal kerja HKM dan HD yang sebesar 500.000 ha/ tahun tidak pernah bisa dicapai. Sejauh ini pencapaian target tahunan penetapan areal kerja HKM dan HD rata-rata kurang dari 5% (dihitung sejak 2007, tahun di mana pencanangan program nasional HKM dan HD dilakukan). Berbagai kendala baik di tingkat kebijakan, pengelolaan dan kelembagaan memiliki kontribusi yang besar terhadap rendahnya tingkat pencapaian target tersebut.

Strategi kebijakan hutan kemasyarakatan dan hutan desa yang hanya berada dalam ruang lingkup sektor teknis kehutanan, (bahkan di lapangan sering diposisikan hanya sebagai program Ditjen RLPS) dipandang memiliki keterbatasan dalam memobilisasi dan mengkonsolidasikan kebutuhan sumber daya yang besar dan tersebar di beberapa sektor, baik di pusat maupun daerah. Tata kepengurusan hutan kemasyarakatan dan hutan desa juga masih menghadapi kendala yang tidak sederhana, mengingat system yang dibangun menggunakan mekanisme birokrasi sehingga menyebabkan tidak efisiennya tata penyelenggaraan hutan kemasyarakatan dan hutan desa di lapangan. Sementara itu dari aspek yang lain, tidak tersediaanya system layanan HKM dan HD yang terukur, terpadu, mudah dijangkau dan murah menjadikan hambatan tersendiri bagi implementasi program ini di lapangan.

53

Target dan realisasi

Pada tanggal 15 Desember 2007, di kabupaten Gunung Kidul (DI Yogyakarta), Wakil Presiden Yusuf Kala bersama dengan Menteri Kehutanan mencanangkan program nasional Pemberdayaan Masyarakat Desa Hutan melalui Hutan Kemasyarakatan (HKM) – dalam perkembangannya, program pemberdayaan masyarakat desa hutan juga diimplementasikan melalui Hutan Desa (HD). Pada saat itu ditetapkan bahwa penyelenggaraan HKM sampai dengan tahun 2015 ditargetkan bisa mencapai luasan sedikitnya 2,1 juta ha.

Pada tahun 2010, target nasional pembangunan HKM dan HD ditingkatkan menjadi 5 juta hektar sampai dengan 2020 atau kurang lebih 500.000 ha/ tahun. Dengan target yang cukup besar ini diharapkan penyelenggraan HKM dan HD bisa berkontribusi secara maksimal dalam pencapaian target Millenium Development Goals (MDG’s), dan juga target pengurangan emisi karbon yang secara nasional sudah ditetapkan sebesar 26% (sektor kehutanan mendapatkan quota 14%). Itulah mengapa kemudian HKM dan HD oleh Menteri Kehutanan ditetapkan sebagai salah satu program strategis sektor kehutanan yang pelaksanaannya akan dipantau secara langsung oleh Unit Khusus Presiden untuk Pengendalian dan Pengawasan Pembangunan (UKP4).

Kementerian Kehutanan pada awalnya menetapkan inidikator pencapaian target HKM dan HD adalah terbitnya surat ijin pemanfaatan kawasan oleh Bupati. Akan tetapi, karena tingkat capaianya rendah, indicator itu kemudian direvisi menjadi terbitnya surat ijin penetapan areal kerja oleh Menteri Kehutanan. Belakangan, tingkat pencapaian target berdasarkan indicator itu juga masih rendah, maka revisi kembali dilakukan oleh Kementerian Kehutanan. Saat ini, indikator pencapaian target HKM dan HD yang tercatat di UKP4 adalah peta indikatif pencadangan areal kerja HKM dan HD.

Terus berubahnya indicator pencapaian target sebagaimana yang sudah digambarkan di muka langsung ataupun tidak menunjukkan bawa program HKM dam HD belum terencana dengan cukup baik. Sejauh ini, implementasi program HKM dan HD di lapangan memang tidak pernah bisa mencapai target 500.000 ha/ tahun. Dari catatan yang ada di Kementerian Kehutanan, sampai dengan tahun 2010, luas HKM yang sudah dilakukan evaluasi dan verifikasi baru mencapai 236.276 hektar. Dari luasan itu, yang sudah ditetapkan sebagai areal kerja HKM baru mencapai 44.769 hektar, dan yang sudah diterbitkan ijinnya baru seluas 9.926 hektar.

Sementara itu untuk hutan desa, sampai dengan tahun 2010, luasan yang sudah dievaluasi dan verivikasi baru mencapai 6.687 hektar, yang sudah ditetapkan baru sepertiganya, yakni 2.356 hektar, dan yang sudah diterbitkan ijinnya seluas 2.356 hektar. Jika kita jumlahkan secara keseluruhan maka selama 2 tahun, total luas dari program hutan kemasyarakatan dan hutan desa baru mencapai 47.125 hektar yang ditetapkan dan 12.282 hektar yang sudah diterbitkan ijinnya, atau rata-rata per tahunnya hanya sebesar 15.708, 33 ha untuk penetapan, dan 4.094 ha untuk perijinan Angka ini bahkan tidak mencapai 5% dari target penetapan tahunan yang dicanangkan

54

yakni 500.000 hektar.

Rata-rata Realisasi Hutan Kemasyarakatan dan Hutan Desa 2007-2010 Kegiatan HKM dan HD (ha/ th) Prosentase (%)

Target 500.000,00 -

Luas yang sudah dievalusasi dan

verifikasi

80.987,67 16,19

Luas yang sudah ditetepkan 15.708,33 3,14

Luas yang sudah diterbitkan ijinnya 4.094,00 0,81

Keterangan: diolah berdasarkan data dari Kementerian Kehutanan

Sumber daya eksternal

Fakta lain juga menunjukkan bahwa Hutan Kemasyarakatan dan Hutan Desa selama ini cenderung hanya berkembang pada lokasi-lokasi yang difasilitasi oleh lembaga swadaya masyarakat dengan dukungan dana dari berbagai donor internasional. Di tempat-tempat lain di mana tidak terdapat lembaga swadaya masyarakat yang bekerja untuk masyarakat, HKM dan HD pada umumnya tidak berkembang. Kenyataan seperti ini semakin menguatkan anggapan bahwa selama ini program nasional pemberdayaan masyarakat desa hutan masih bertumpu pada sumber daya eksternal, terutama dalam hal sumber daya manusia untuk fasilitasi atau pendampingan dan sumber daya financial yang digunakan untuk membiayai program.

Pemerintah daerah yang oleh PP 6/ 2007 diharapkan bisa proaktif untuk mengembangkan program ini faktanya belum berbuat banyak. Salah satu alasan yang sering dikemukakan adalah terbatasnya jumlah dan kemampuan sumber daya manusia serta terbatasnya anggaran daerah yang bisa didayagunakan. Akan tetapi, terlepas dari keterbatasan-keterbatasan itu, keengganan pemerintah daerah untuk mendorong program HKM dan HD pada umumnya terkait dengan anggapan bahwa program tersebut adalah cost centre, bukan peluang investasi untuk meningkatkan keberdayaan masyarakat.

Berbagai persoalan sebagaimana yang sudah digambarkan di muka perlu kiranya segera disikapi dengan seksama, mengingat HKM dan HD adalah pilar-pilar penting bagi upaya nasional mengurangi angka kemiskinan (MDG) dan menurunkan emisi karbon (LoI). Dalam hitungan makro, dengan tercapainya target 5 juta ha HKM dan HD pada 2020, sedikitnya target penurunan emisi di sektor kehutanan sebear 14% akan bisa dipenuhi, dan kemiskinan masyarakat di sekitar hutan akan bisa diturunkan hingga mencapai 50%. Atas dasar itu maka perbaikan-perbaikan instrumen kebijakan dan mekanisme kelembagaan menjadi hal yang perlu diprioritaskan, mengingat dampak dari perbaikan kinerja program HKM dan HD, tidak hanya akan memberikan kredit kepada sektor kehutanan, akan tetapi juga pada bangsa Indonesia secara keseluruhan, terutama kalau dikaitkan dengan komitmen pemerintah Indonesia terhadap program MDG dan Climate Change.

55

Strategi kebijakan

Kebijakan pemberdayaan masyarakat desa hutan sebagaimana yang sudah disebutkan di muka, diatur di dalam PP No. 6. Tahun 2007 yang kemudian direvisi menjadi PP No. 3/ Tahun 2008. Di dalam PP No. 6/2007 (atau PP No. 3/ 2008) diamanatkan bahwa pemberdayaan masyarakat setempat terutama ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui pemanfaatan sumber daya hutan yang adil dan optimal. Untuk itu pemberdayaan masyarakat desa hutan menitikberatkan pada dua hal yang dipandang sangat penting yaitu peningkatan kapasitas dan pemberian akses masyarakat terhadap sumber daya hutan yang ada di sekitarnya. Berdasarkan peraturan pemerintah ini pemberdayaan masyarakat setempat menjadi kewajiban pemerintah, baik pusat, provinsi maupun kabupaten/ kota; yang pelaksanaannya menjadi tanggung jawab Kepala Kesatuan Pengelolaan Hutan (KPH).

Pemberdayaan masyarakat desa hutan dapat dilaksanakan melalui tiga skema, yakni hutan kemasyarakatan, hutan desa dan kemitraan. Ketiga skema tersebut dapat diselenggarakan di semua kawasan hutan, kecuali kawasan konservasi yang model pemberdayaan masyarakatnya akan diatur dengan peraturann tersendiri. Untuk melaksanakan skema-skema pemberdayaan masyarakat sebagaimana yang sudah disebutkan di muka, Kementerian kehutanan menerbitkan Peraturan Menteri Kehutanan No. P.37/Menhut-II/2007 tentang Hutan Kemasyarakatan dan Peraturan Menteri Kehutanan No. P.49/Menhut-II/2009 tentang Hutan Desa (Untuk model Kemitraan sampai dengan studi ini dilakukan peraturan menterinya belum diterbitkan).

Gambar1. Model Pemberdayaan Masyarakat Setempat

Atas dasar itu, maka di dalam kebijakan HKM dan HD, peranan pemerintah daerah sangat sentral. Sebagaimana yang diamanatkan oleh PP No. 6/ 2007 (PP No. 3/ 2008), pemerintah daerah bukan hanya memiliki kewenangan untuk menerbitkan ijin pemanfaatan, akan tetapi juga

56

kewajiban untuk melakukan fasilitasi bagi pengembangan HKM dan HD di wilayahnya, sejak mulai perencanaan, inisiasi, pendampingan, pengusulan dan sudah barang tentu pembiayaan. Di mata pemerintah pusat, dalam hal ini Kementerian Kehutananan, peran yang cukup besar seperti itu dipandang wajar, karena pemerintah daerah adalah entitas politik dan administrasi yang secara langsung bertanggung jawab terhadap kesejahteraan masyarakat di daerahnya. Oleh karena itu program HKM dan HD seharusnya bisa dipandang sebagai peluang untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah, dan oleh karenanya pembiayaan yang dikeluarkan sudah semestinya kalau dipandang sebagai investasi, bukan cost centre.

Akan tetapi faktanya tidak demikian, pemerintah daerah memandang HKM dan HD adalah program Kementerian Kehutanan, dan oleh karena itu mereka menuntut agar pembiayaan program tersebut dilakukan oleh pemerintah pusat. Kalaupun beberapa daerah sejauh ini bersedia mengalokasikan anggaran untuk HKM dan HD, jumlahnya relatif kecil, bahkan sangat kecil. Kewenangan dan kewajiban sebagaimana yang diamanatkan oleh PP6/ 2007 nampaknya tidak secara otomatis bisa menggerakkan daerah untuk bersikap pro aktif terhadap program HKM dan HD, kendatipun secara substansial mereka ering mengakui bahwa kedua program tersebut memberikan peluang yang besar bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat dan kelestarian hutan. Bagi pemerintah daerah, amanat PP 6/ 2007 tidak dipandang memiliki kekuatan hukum yang bersifat struktural. Bagi mereka, kebijakan struktural yang dipandang memiliki kekuatan hukum adalah produk kebijakan yang datang dari Kementerian Dalam Negeri dan atau Presiden. Kebijakan-kebijakan yang secara struktural memiliki kekuatan hukum, pada umumnya akan ditindaklanjuti dengan pengalokasian anggaran yang cukup signifikan.

Tidak proaktifnya pemerintah daerah dalam program HKM dan HD, menjadikan pembiayaan kedua program ini timpang. Kemampuan Kementerian Kehutanan untuk mengalokasikan anggaran bagi kedua program ini sangat terbatas, padahal mengingat target dan jangkauannya, program HKM dan HD membutuhkan biaya yang cukup besar. Dalam simulasi perhitungan yang dilakukan oleh Kemitraan, biaya yang dibutuhkan untuk pengembangan program HKM dan HD, sejak inisiasi, fasilitasi sampai terbitnya ijin pemanfaatan oleh Bupati atau Gubernur, rata-rata sebesar Rp. 500.000/ ha. Dengan target sebesar 500.000/ ha/ th, sedikitnya dibutuhkan biaya sebesar 250 milyar/ th. Sementara itu alokasi anggaran untuk HKM dan HD sejauh ini berkisat antara 20 – 30 milyar.

Tidak bisa dipungkiri, keterbatasan dana adalah salah satu kendala penting yang menghambat laju percepatan program HKM dan HD di di lapangan. Di beberapa tempat, keterbatasan pendanaan bisa tertutupi oleh adanya program-program pengelolaan hutan berbasis masyarakat yang dibiayai donor, tapi di tempat-tempat lain, dan itu luasanya jauh lebih besar, keterbatasan itu tidak pernah bisa diselesaikan, baik oleh masyarakat, LSM, pemerintah daerah, maupun pemerintah pusat, dalam hal ini Kementerian Kehutanan.

Kebijakan HKM dan HD yang masih bersifat sektoral adalah kendala utama untuk bisa melakukan mobilisasi dan konsolidasi sumber daya yang luas dan lintas kepentingan. Sebagai

57

bahan perbandingan, program Gerakan Rehabilitasi Lahan (GERHAN) mampu memobilisasi dan mengkonsolidasikan sumber daya yang signifikan karena ditopang oleh kebijakan yang cukup strategis setingkat Kepres. Kelambanan kinerja HKM dan HD, langsung ataupun tidak, terkait erat dengan konstelasi dan strategi kebijakan yang dilakukan oleh Kementerian Kehutanan selama ini. Pilihan kebijakan HKM dan HD dipandang tidak cukup strategis untuk bisa mendukung target-target besar sebagaimana yang telah dicananagnkan sejak tahun 2007, yakni realisasi penetapan areal kerja HKM dan HD sebesar 500.000 ha/ tahun.

Tata kepengurusan

Tata kepengurusan hutan kemasyarakatan dan hutan desa, sebagaimana yang diatur dalam P 37/ Th. 2007 dan P 49/ Th. 2008 dapat dipilah menjadi 3 tingkatan: pertama, penetapan yang dilakukan oleh pemerintah pusat (Kementerian Kehutanan); kedua, perijinan yang dilakukan oleh pemerintah daerah (Bupati untuk hutan kemasyarakatan dan Gubernur untuk hutan desa); ketiga, pengelolaan di lapangan yang dilakukan oleh kelompok masyarakat pemegang ijin pemanfaatan hutan kemasyarakatan dan hutan desa. Sejauh ini berbagai kendala ditemukan di semua tingkatan, baik di pusat, daerah maupun di tingkat kelompok. Kendala utama di tingkat pusat terutama berkaitan dengan rumitnya pengurusan ijin penetapan, sementara itu di daerah terkait dengan ketidakpastian penerbitan ijin pemanfaatan oleh bupati dan atau gubernur, sedangkan di tingkat kelompok adalah terbatasnya ketersediaan sumber daya yang bisa memfasilitasi dan mendampingi masyarakat dalam menyusun dan mengimplementasikan rencana operasional hutan kemasyarakatan dan hutan desa.

58

Tulisan ini tidak akan membahas semua kendala yang ada di 3 tingkatan tersebut di atas. Tulisan ini akan menitikberatkan pada kendala-kendala yang ada di pusat, yaitu berbagai persoalan yang selama ini muncul terkait dengan kepengurusan ijin penetapan hutan kemasyarakatan dan hutan desa. Sebagaimana yang diatur dalam P No. 37/ Th. 2007 tentang hutan kemasyarakatan dan P No. 49/ Th. 2008 tentang hutan desa, permohonan penetapan areal kerja hutan kemasyarakatan dan hutan desa diajukan oleh pemerintah daerah kepada pemerintah pusat, dalam hal ini Kementerian Kehutanan. Adapun rangkaian proses pengajuan itu diatur sedemikian rupa sebagaimana yang ada pada dua bagan di bawah ini. Baik hutan kemasyarakatan maupun hutan desa, proses pengajuannya harus dimulai dari kelompok masyarakat calon pengelola.

Penyelenggaran ijin penetapan areal kerja hutan kemasyarakatan kemudian diatur dalam Perdirjen No. 07/ 2009 yang menyatakan bahwa ijin penetapan hutan kemasyarakatan selambat-lambatnya akan diterbitkan dalam 90 hari. Peraturan ini kemudian direvisi dengan Perdirjen No. 10/ Th. 2010 yang memperpendek layanan ijin penetapan menjadi 60 hari. Sementara itu untuk hutan desa diatur dalam Perdirjen No. 11/ Th. 2010 yang juga memberikan tenggat sama, yakni 60 hari. Adapun alur dan rincian waktu penyelenggaraan perijinan itu adalah sebagaimana yang tercantum dalam bagan di bawah ini:

59

Sumber: Presentasi Direktur BPS, Kementerian Kehutanan RI

Gambar2. Skema layanan 60 hari ijin penetapan HKM dan HD

Pada kenyataannya target 90 atau 60 hari tersebut tidak pernah bisa dicapai. Sejauh ini waktu yang dibutuhkan masyarakat untuk memperoleh SK Menteri Kehutanan tentang ijin penetapan areal kerja hutan kemasyarakatan dan hutan desa jauh lebih lama dari standar waktu yang telah ditetapkan oleh Perdirjen di atas. Pengurusan ijin penetapan areal kerja hutan kemasyarakatan dan hutan desa paling cepat memerlukan waktu 180 hari (kasus di Lubuk Beringin, Jambi), dan paling lambat 1.080 hari (kasus di Merangin, Jambi). Pengurusan paling cepat itupun terutama disebabkan oleh hal-hal khusus seperti akan dilakukannya launching hutan desa. Jika tanpa peristiwa-pristiwa khusus semacam itu, pengurusan ijin hutan kemasyarakatan dan hutan desa rata-rata membutuhkan waktu lebih dari 350 hari.

Tidak efisiennya layanan perijinan hutan kemasyarakatan dan hutan desa dikarenakan beberapa kendala yang sejauh ini tidak pernah bisa teratasi dengan baik. Kendala-kendala itu

60

terutama terkait dengan mekanisme kelembagaan yang ada di Kementerian Kehutanan, yang sejauh ini memang tidak didesain sebagai sebuah lembaga layanan publik. Beberapa kendala tersebut adalah sebagai berikut:

Pertama, tata pengurusan ijin itu masih bertumpu pada mekanisme birokrasi sehingga memiliki alur yang panjang. Bila dirinci, layanan ijin penetapan areal kerja hutan kemasyarakatan dan hutan desa di Kementerian Kehutanan terdiri dari 3 tahap, yaitu pra verivikasi, verivikasi, dan pasca verivikasi. Pada tahap pra verivikasi , proses perijinan harus melalui sedikitnya 11meja yang ada di dua ditjen (RLPS dan Planologi). Sementara itu pada tahap pasca verifikasi proses perijinan harus melalui jumlah meja yang lebih banyak, yaitu 18, yang tersebar di Ditjen RLPS, Planologi, Biro Hukum, dan Sekjen, serta Menteri. Dengan demikian penyelenggaran ijin penetapan areal kerja hutan kemasyarakatan dan hutan desa secara keseluruhan harus melalui 29 meja yang tersebar sedikitnya di 4 kelembagaan setingkat eselon 1 dan menteri.

Kedua, mekanisme layanan perijinan belum didasarkan pada check list yang terukur, tetapi masih mengacu pada opini-opini tertentu yang berkembang di tingkat publik. Sebagai contoh, ketika pemanfaatan lahan gambut sedang menjadi sorotan media, Kementerian Kehutanan dengan tiba-tiba menunda proses penetapan areal hutan kemasyarakatan dan hutan desa yang secara kebetulan lberlokasi di kawasan hutan gambut, padahal berkas permohonannya sudah diajukan sejak lama. Hal yang sama juga terjadi ketika tiba-tiba ada sinyalemen bahwa areal kerja hutan kemasyarakatan dan hutan desa yang sudah ditetapkan dipindahtangankan secara sepihak oleh masyarakat. Opini-opini semacam itu sering kali terjadi dengan isu yang sangat beragam dan terkadang sulit diverifikasi kebenarannya.

Ketiga, lemahnya koordinasi antar bidang, padahal perijinan melibatkan berbagai bidang seperti bidang perhutanan sosial, perpetaan, dan hukum. Atas dasar itu maka, kendatipun hutan kemasyarakatan dan hutan desa telah ditetapkan oleh Menteri Kehutanan sebagai salah satu program prioritas dan strategis, realitasnya di lapangan masih diposisikan hanya sekedar program Ditjen RLPS, sehingga terkadang tidak memperoleh dukungan yang maksimal dari bidang-bidang lain.

Keempat, terbatasnya sumber daya (manusia dan finansial) yang tersedia dibandingkan dengan target yang sudah dicanangkan. Keterbatasan sumber daya manusia terutama dirasakan pada tahap verifikasi dan perpetaan, padahal sejauh ini usulan permohonan penetapan areal kerja hutan kemasyarakatan dan hutan desa baru sekitar 4-5%, masih sangat jauh dari target yang dicanangkan yakni 500.000 ha/ tahun.

61

Penutup

Berangkat dari gambaran sebagaimana yang telah dipaparkan di muka, maka program pemberdayaan masyarakat desa hutan yang dalam implementasinya dilakukan melalui skema hutan kemasyarakatan dan hutan desa pada dasarnya adalah program strategis yang memiliki potensi besar untuk berkontribusi dalam pencapaian target MDG dan pemenuhan komitmen pemerintah Indonesia terhadap LoI dengan Norwegia. Pencapaian target pembangunan hutan kemasyarakatan dan hutan desa sebesar 5 juta ha sampai dengan tahun 2020, sedikitnya akan bisa menciptakan sumber pendapatan bagi 50% masyarakat miskin desa hutan, sekaligus memberikan kontribusi besar bagi target penurunan emisi di sektor kehutanan sebesar 14%. Atas dasar itu maka perbaikan kinerja program hutan kemasyarakatan dan hutan desa dipandang sebagai langkah strategis yang perlu segera dilakukan.

Untuk melakukan perbaikan-perbaikan kinerja penyelenggaraan hutan kemasyarakatan dan hutan desa, maka perlu kiranya dilakukan beberapa langkah strategis sebagai berikut:

1. Meninjau kembali strategi kebijakan yang menopang program hutan kemasyarakatan dan hutan desa. Seperti yang sudah dipaparkan di muka, strategi kebijakan yang selama ini tersedia cenderung memiliki keterbatasan-keterbatasan ruang gerak, baik dalam hal konsolidasi sumber daya, terutama pembiayaan, maupun dalam hal koordinasi dengan pemerintah daerah yang memiliki peran sentral dalam pengembangan program hutan kemasyarakatan dan hutan desa di lapangan. Target pembangunan hutan kemasyarakatan dan hutan desa yang besar (500.000 ha/ tahun) memerlukan konsolidasai dan dukungan sumber daya yang luas, baik di pusat maupun daerah di sektor kehutanan maupun sektor yang lain. Atas dasar itu maka meningkatkan kebijakan pembangunan hutan kemasyarakatan dan hutan desa setara dengan kepres atau inpres adalah pilihan yang perlu dipertimbangkan. Dengan dukungan kebijakan setingkat itu maka proses konsolidasi sumber daya dan koordinasi struktural akan bisa berjalan lebih baik.

2. Melakukan reformasi tata penyelenggaraan hutan kemasyarakatan dan hutan desa, khususnya dalam hal kepengurusan ijin penetapan areal kerja di Kementerian Kehutanan. Reformasi ini harus dimulai dari komitmen untuk menerapkan ”sistem layanan” dalam pengurusan ijin penetapan areal kerja hutan kemasyarakatan dan hutan desa, bukan ”sistem birokrasi” seperti yang terjadi selama ini. Dengan penerapan sistem layanan ini maka langkah pertama yang harus dilakukan adalah memangkas jumlah meja pengurusan ijin penetapan yang sejauh ini mencapai 29 meja. Langkah ke dua adalah dengan menetapkan standar pemeriksaan berkas permohonan, sehingga tidak lagi berdasarkan opini-opini kualitatif yang cenderung tidak terukur. Langkah ketiga adalah meningkatkan koordinasi internal di kalangan Kementerian Kehutanan, maupun eksternal dengan sektor-sektor lain, termasuk di dalamnya koordinasi antara pusat dan daerah. Dan langkah ke empat adalah meningkatkan dukungan sumber daya, baik sumber daya manusia maupun sumber daya finansial.

62

3. Membangun desk layanan penetapan areal kerja hutan kemasyarakatan dan hutan desa di daeah, dengan cara mengoptimalkan fungsi-fungsi UPT yang ada, seperti BP DAS, BPKH dan BP2HP. Dengan sistem layanan seperti ini diharapkan akan terbangun model layanan hutan kemasyarakatan yang efektif, efisien dan transparan, sehingga target layanan 60 hari kerja bisa direalisasikan. Prinsip layanan yang efektif, efisien dan transparan dipandang sangat mendesak untuk diterapkan mengingat sasaran program hutan kemasyarakatan dan hutan desa adalah kelompok miskin dan rentan yang tinggal di dalam dan sekitar hutan.

4. Membangun peta jalan dan strategi nasional pencapaian target hutan kemasyarakatan dan hutan desa, termasuk di dalamnya mengembangkan infrastruktur program yang meliputi strategi kebijakan, strategi penyelenggaraan, strategi pendanaan dan strategi pendampingan. Dengan infrastruktur semacam ini maka ketergantungan pembangunan hutan kemasyarakatan dan hutan desa pada sumber daya eksternal (LSM dan donor) sebagaimana yang terjadi selama ini, perlahan-lahan bisa dikurangi.

Empat poin di atas dipandang sebagai langkah-langkah taktis dan strategis yang dibutuhkan Kementerian Kehutanan dalam rangka memperbaiki kinerja program hutan kemasyarakatan dan hutan desa yang sejauh ini capaiannya sangat minimal, kurang dari 5% dari target tahunan yang ditetapkan, yaitu 500.000 ha. Empat rekomendasi di atas juga merupakan kondisi pemungkin yang penting bagi kontribusi sektor kehutanan terhadap program nasional pengurangan kemiskinan (MDG) dan penurunan emisi (LoI). ***

63

Daftar Bacaan

Anonim. 1995. Surat Keputusan Menteri Kehutanan 622/Kpts-II/1995 tentang Pedoman Hutan Kemasyarakatan, Dephut. Jakarta

Anonim. 1998. Surat Keputusan Menteri Kehutanan dan Perkebunan Nomor 677/ Kpts II/1998 tentang Hutan Kemasyarakatan, Dephutbun. Jakarta

Anonim. 2001. Surat Keputusan Menteri Kehutanan Nomor 31/Kpts-II / 2001 tentang Penyelenggaraan Hutan Kemasyarakatan, Dephutbun. Jakarta

Anonim. 2009. Peraturan Menteri Kehutanan Nomor P.18/ Menhut- II/2009 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Kehutanan Nomor P.37/Menhut- II/2007 tentang Hutan Kemasyarakatan. Departemen Kehutanan. Jakarta

Anonim. 2010. Peraturan Menteri Kehutanan Nomor P.14/Menhut- II/ 2010 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Kehutanan Nomor P.49/Menhut- II/2008 tentang Hutan Desa. Departemen Kehutanan. Jakarta

Anonim. 2007. Peraturan Menteri Kehutanan Nomor P.37/Menhut- II/2007 tentang Hutan Kemasyarakatan. Departemen Kehutanan. Jakarta

Anonim, 2007. Peraturan Pemerintah No 06 Tahun 2007 Jo Peraturan Pemerintah No 3 Tahun 2008 tentang Tata Hutan Dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, Serta Pemanfaatan Hutan. Departemen Kehutanan. Jakarta

Anonim, 2008, Peraturan Menteri Kehutanan No. P. 49/ Menhut-II/ 2008 tentang Hutan Desa. Departemen Kehutanan. Jakarta.

Anonim, 2008, Tata Cara Penyelenggaran Hutan Kemasyarakatan. Hasil Workshop Hutan Kemasyarakatan di Bali. Tidak dipublikasikan. Departemen Kehutanan Republik Indonesia. Jakarta.

Anonim, 2010, Peraturan Direktur Jenderal Rehabilitasi Lahan dan Perhutanan Sosial Nomor. P. 11/V-SET/2010 tentang Tata Cara Penyelenyenggaraan Human Desa, Departemen Kehutanan Republik Indonesia, Jakarta

Anonim, 2010, Peraturan Direktur Jenderal Rehabilitasi Lahan dan Perhutanan Sosial Nomor. P. 10/V-SET/2010 tentang Perubahan atas Peraturan Direktur Jenderal Rehabilitasi Lahan dan Perhutanan Sosial Nomor P. 07/V-SET/ 2009 tentang Tata Cara Penyelenggaraan Human Kemasyarakatan, Departemen Kehutanan Republik Indonesia, Jakarta.

Anonim, 2005. Rencana Pengelolaan Hutan DIY. Tidak dipublikasikan. Dinas Kehutanan dan Perkebunan DIY, Yogyakarta

64

Awang, S.A, 200, Analisis Hutan Desa: Bali, Sulawesi Selatan dan Jambi. Java Learning Centre dan Pusat Kajian Hutan Rakyat UGM. Yogyakarta.

Rositah, Erna, 2006, Kemiskinan Masyarakat Desa Sekitar Hutan dan Penanggulangannya (Governance Brief), CIFOR, Bogor, Indonesia.

Santoso, H, 2010, HKm dan Human Desa: Antara Harapan dan Kenyataan, Laporan Studi Working Group Pemberdayaan Masyarakat Kementerian Kehutanan Republik Indonesia dengan Kemitraan, Jakarta.

Santoso, H, 2010, Mempertanyakan Infrastruktur Program HKM dan HD: Menuju Percepatan dan Perluasan. Policy Brief Working Group Pemberdayaan Masyarakat Kementerian Kehutanan Republik Indonesia dengan Kemitraan, Jakarta.

Santoso, H, 2008. Selamat Datang Hutan Desa. Buletin Tenure. Working Group Tenure. Jakarta

Shorea, 2008. Laporan-Laporan Program Pengembangan HKm di Provinsi DI Yogyakarta 2005-2008. Tidak dipublikasikan. Yogyakarta.

65

V. Diskusi Panel 2

Konflik Tenurial dalam Pengelolaan Hutan di Indonesia: Inisiatif, Praktik, dan Agenda yang Tersisa

Pengantar

Pengelolaan hutan di Indonesia masih diwarnai oleh terjadinya konflik yang bermuara pada tenurial yang belum terselesaikan dengan baik sampai saat ini. Pemerintah dalam hal ini Kementerian Kehutanan sesuai dengan UUD memegang mandat pengurusan dan pengelolaan hutan. Dimulai dari penunjukan kawasan hutan sebagai bagian proses penetapan “kawasan hutan”, untuk mendapatkan kepastian hukum mengenai status, letak, atas dan luas suatu wilayah tertentu yang sudah ditunjuk sebagai kawasan hutan menjadi kawasan hutan tetap dengan Keputusan Menteri. Definisi tersebut tertuang dalam Surat Keputusan Menteri Kehutanan (SK MENHUT) No. 70/Kpts�II/2001 yang direvisi dengan SK MENHUT No. 48/Kpts�II/2004 tentang Penetapan Kawasan Hutan.

Proses penetapan kawasan hutan melalui beberapa tahapan yaitu mulai dari penunjukan, penataan batas, dan pemetaan kawasan hutan. Proses yang dilakukan selama ini masih sering tidak menuntaskan penyelesaian hak�hak pihak lain, terutama terkait dengan keberadaan masyarakat lokal dan masyarakat adat di dalamnya. Dalam peraturan sangat jelas disebutkan bahwa dalam proses penetapan kawasan hutan harus bebas dari hak�hak pihak ketiga seperti

66

yang tertuang dalam SK MENHUT No. 32/Kpts�II/2001 tentang Kriteria dan Standar Pengukuhan Kawasan Hutan. Dijelaskan pula dalam SK tersebut bahwa kriteria status areal yang ditata batas sebagai kawasan hutan antara lain adalah bebas dari hak�hak pihak ketiga dan memperoleh pengakuan para pihak (masyarakat, badan hukum, pemerintah) di sepanjang trayek penataan batas.

Selama ini pengaturan tenure dalam pengelolaan hutan yang dilakukan oleh Kementerian Kehutanan masih jauh dari kesan adil. Pemerintah memberikan hak (tenure) pengelolaan dan pemanfaatan khususnya hutan produksi kepada pihak perusahaan (skala besar) dalam bentuk IUPHHK�HA/HTI. Sementara untuk usaha skala kecil diberikan kepada masyarakat dalam bentuk skema�skema pemberdayaan (HKm, HTR, HD, Kemitraan) dan juga Hutan Adat. Sampai dengan Bulan Juni 2010 tercatat 304 unit pemegang IUPHHK�HA dan 236 unit pemegang IUPHHK� HTI dengan luas areal yang dibebani hak kurang lebih 35 juta ha. Sementara realisasi pencadangan dan penetapan areal masing�masing untuk HTR, HD, dan HKm sampai akhir tahun 2010 tercatat 716.177 ha (kurang dari 1juta ha). Demikian juga dalam draf RKTN (Rencana Kehutanan Tingkat Nasional) 2011�2030 tentang arahan pemanfaatan kawasan hutan dimana sekitar 55,6 juta ha diperuntukkan bagi pengusahaan hutan skala besar dan sekitar 7,6 juta ha diperuntukkan bagi pengusahaan hutan skala kecil (masyarakat).

Secara de facto masyarakat berada dan berkehidupan di dalam dan sekitar hutan. Menurut data dari Planologi Kehutanan dalam “Identifikasi Desa di Dalam dan Sekitar Kawasan Hutan, 2009” disebutkan bahwa dari 38.565 desa yang diidentifikasi terdapat 9.103 desa berada di dalam dan sekitar kawasan hutan. Sementara sumber lain menyebutkan seluas sekitar 17,6�24,4 jt Ha kawasan hutan berkonflik yaitu tumpang�tindih klaim, desa/kampung (19.420 desa di 32 prop), serta izin sektor lain.2 Penerbitan izin�izin oleh Pemerintah Daerah, serta kebutuhan sektor lainnya (seperti Pertambangan) di dalam kawasan hutan juga mewarnai pengelolaan hutan di Indonesia.

Konflik dalam pengelolaan hutan terus mencuat bahkan seringkali diwarnai dengan tindakan anarki baik oleh pihak masyarakat, perusahaan, maupun pihak pemerintah. Dalam beberapa kasus bahkan sempat merenggut korban jiwa. Banyak upaya telah dilakukan untuk menyelesaikan dan meminimalisir terjadinya konflik dalam pengelolaan hutan, tapi nampaknya konflik tetap saja terjadi sementara kondisi hutan juga semakin memprihatinkan. Tujuan dari diskusi ini adalah untuk menggali rekomendasi terhadap upaya penyelesaian konflik dalam pengelolaan hutan di Indonesia. Pemakalah adalah Andiko (HuMa) dengan pembahas Dr. Ir. Iman Santoso (Dirjen BUK/Koordin) dan Dr. Prudensius Maring (Politani Kupang).

67

Bagian 1


Andiko memaparkan peta tumpang tindih pengelolaan hutan. Di sana terlihat bahwa dalam satu wilayah hutan, bisa ada izin HGU, Konsesi HPH dan Konsesi Perkebunan Sawit di atas klaim masyarakat. Gambaran itu memunculkan beberapa fakta bahwa: (a) adanya tumpang tindih perizinan pemanfaatan hutan; (b) adanya tumpang tindih kawasan dengan kebun; dan (c) adanya tumpang tindih kawasan dengan pertambangan.

Kita ketahui ada banyak masalah dalam data parsial kehutanan. Skema masalah kehutanan dapat dikelompokan dalam tiga hal, antara lain: (1) Masalah hak/ tenure yang meliputi tumpang tindih klaim kawasan hutan dan menyangkut kepastian hukum kepemlikian masyarakat adat; (2) Masalah sosial seperti kemiskinan dan ketimpangan penguasaan; serta (3) Masalah lingkungan yang menyangkut deforestasi dan degradasi.

Peta jawaban masalah hutan masalah kehutanan itu dalam dirumuskan dalam bentuk bagan berikut:

68

Satu lagi jawaban yang tidak tercantum disana adalah konsep yang bermula dari “good governance” yang kemudian bergulir menjadi konsep “good forest governance” yang dalam implementainya kemudian muncul program-program pemerintah yang didalamnya memuat akuntabilitas publik, dan pelibatan masyarakat sekitar.

Peta aktor konflik kehutanan dapat dilihat di dalam bagan di sam-ping. Sedangkan untuk penye-lesaian konflik kehutanan dapat diselesaikan melalui jalur litigasi dan jalur non-litigasi. Jalur litigasi ditempuh melalui pengadilan administrasi maupun pengadilan umum untuk menyelesaikan dimensi perdata dan pidana dari konflik yang terhjadi. Selain jalur litigasi, dapat pula ditempuh jalur Non-litigasi, misalkan melalui KOMNAS HAM, Desk Resolusi Konflik DKN (lahir dari SK Menhut No. 254 tahun 2008) SK ini bermakna penting dalam penyelesaian konflik kehutanan, karena dapat dimaknai bahwa pemerintah mengakui adanya konflik kehutanan, dan ini merupakan SK pertama untuk upaya penyelesaian konflik kehutanan. Juga dapat melalui Task Force Penyelesaian Konflik Hutan (lewat SK Menhut No. 90 Tahun 2011).

Dalam UU No. 41 Tahun 1999 sebenarnya juga ada ruang penyelesaian konflik yaitu melalui Pasal 74, 75 dan 76 yang sebenarnya memandatkan adanya PP sebagai pengaturan lebih lanjut. Namun kiranya kebijakan lewat SK ini dirasa sudah cukup memadai sebagai upaya penyelesaian konflik yang ada.

Alur kelembagaan Desk Resolusi Konflik:

69

Beberapa pembelajaran yang dapat ditarik dari penyelesaian konflik kehutanan antara lain dapat dilihat dari sisi proses dan dari sisi hasil. Dari sisi proses nampak bahwa (a) kultur mediasi konflik belum berkembang; (b) ada kesulitan memilih tim mediator yang berasal dari kamar-kamar, karena kurangnya aktor yang memiliki pengalaman dalam mediasi; (c) pada sebuah kasus tim mediator yang dikirim oleh salah satu kamar tidak dapat melepaskan dirinya dari latar belakang pekerjaan, posisi, dan segenap perilaku serta previlage yang dihasilkan oleh posisi tersebut, sehingga menyebabkan irang ini tidak bias posisinya sebagai mediator yang harus inidependen; (d) kesulitan menyamakan data sebagai bahan kajian yang akan mengarahkan pada penyelesaian. Pihak yang terkait dengan sengketa cenderung merahasiakan data; dan (e) tidak ada keputusan resmi dan memaksa bagi para pihak untuk terlibat dalam proses mediasi.

Sedangkan dari sisi hasil dapat ditemukan beberapa hal, antara lain: (a) hasil mediasi yang dihasilkan tim adhoc yang kemudian menjadi sikap DKN bersifat rekomendasi yang pada akhoirnya keputusan berada dalam otoritas kemenhut; (b) hasil mediasi tidak selalu menghasilkan sesuatu yang maksimal 100% sehingga pada akhirnya menyebabkan implementasi mengalami hambatan; dan (c) berdasarkan poin kedua, desk memiliki pengalaman ketika terjadi perbedaan pendapat antara masyarakat dan pendamping, sehingga menyebabkan solusi yang dihasilkan tidak dapat dilaksanakan. Hal ini terjadi dalam kasus Meranti di Riau.

Sebagai solusi komprehensif, penulis memandang bahwa TAP IX MPR tahun 2001 perlu untuk terus didorong, dan mengarahkan pada adanya perubahan UU Kehutanan No. 41 tahun 1999. Khusus untuk Jawa, penulis memandang konfliknya cukup spesifik. Dalam penyelesaian konfliknya saya berpikir perlu upaya yang lebih komprehensif. Penulis coba hitung kasar saja, dari sekian banyak klaim atas kawasan hutan, bila seluruh klaim yang ada diakomodir begitu saja tidak akan cukup seluruh luasan kawasan hutan di Jawa ini. Dan hal ini juga tidak mampu untuk menjadikan kesejahteraan petani gurem di seluruh pulau Jawa. Dalam paper ini saya ambil Jatim dan Sulteng sebagai fokus wilayah untuk mengilustrasikan gambaran konflik kehutanan. Jatim saya ambil karena paling tidak dalam 3 tahun terkini wilayah ini masih cukup besar petani guremnya.

70

Diskusi

Prudensisus Maring selaku penanggap pertama untuk makalah Andiko menyampaikan sudah cukup lengkap bila dihubungkan dengan beberapa pertanyaan kunci yang sudah dipaparkan penulis tadi. Namun perlu lebih difokuskan bahasannya pada soal konflik kehutanan, penguasaan hutan Indonesia. Dan pembahasan soal sejarah penguasaan hutan dan tahapan pengukuhan kawasan hutan menjadi pokok penjelas yang paling penting disini.

Paper ini sepertinya masih sangat datar, dan normatif. Mungkin hal ini akibat isu konfliknya tidak terpetakan dengan baik di awal. Akibatnya sampai akhir makalah soal penyelesaian konflik juga terlihat normatif saja. Mungkin penting untuk disampaikan apa dampak yang akan muncul ketika aturan normatif itu dijalankan, apa dampaknya pada konflik yang dihadapi. Misalnya soal pelibatan masyarakat, perlu dilihat juga apakah pelibatan masyarakat itu dilakukan, dan apa dampaknya. Dan bagaimana realitasnya di masyarakat bila ketentuan itu tidak dilakukan di masyarakat. Dan juga bagaimana hal-hal normatif itu yang tidak dijalankan justru semakin mempeluas potensi konflik.

Akan lebih menarik juga jika kita coba tarik perspektif reflektif masyarakat dalam suatu kondisi konflik hutan saat ini. Seperti beberapa masyarakat yang justru mengharapkan kembali hidup di masa kolonial dimana mereka hidup dalam kawasan enclave hutan. Realita seperti ini penting juga digambarkan. Soal perbenturan antar sektor, perlu diangkat soal konfliknya dilapangan, dan bukan hanya melihat pada pengelolaan tata ruang dan sebagainya.

Untuk pembelajaran ke depan, mungkin perlu juga lihat pendekatan mediasi yang dilakukan oleh teman-teman NGO, maupun perusahaan-perusahaan lewat skema kemitraan, apakah proses-proses tersebut berkontribusi pada penyelesaian konflik kehutanan. Perlu dilihat apakah sudah cukup komprehensif prosesnya

Fenomena lain yang perlu dicermati adalah soal antipati masyarakat terhadap skema-skema kemitraan dan kolaborasi. Sejauh ini skema-skema yang ada hanyalah skema yang telah dirumuskan pemerintah dan disampaikan ke masyarakat untuk menjalankan. Bukan sesuatu yang disusun bersama, seperti sepatutnya ketika hal ini disebut sebagai pelibatan masyarakat.

Terkait dengan kasus yang dipakai, Prudensius menyebutkan bahwa Jawa mungkin tidak perlu dibahas secara khusus, cukup dibuat saja tipologi kasus per regio/wilayah. Studi kasus juga tidak perlu studi baru, ambil saja hasil studi yang sudah ada dan tinggal dipertajam.

San Afri Awang menyampaikan beberapa masukan untuk makalah antara lain agar di dalam makalah diperjelas terlebih dulu pilihan perspektif penulis terhadap konflik dan output yang mau disampaikan. Perlu satu studi kasus untuk digunakan sebagai panduan pemaparan agar gambaran konflik dapat lebih jelas : tipe konflik, aktor, arena konflik, inisiatif penyelesaian konflik dan paradigma masing-masing aktor dalam inisiatif yang dikembangkan. Menarik juga bila memasukan soal dampak konflik pada perkembangan sosial masyarakat dihadapkan dengan

71

roadmap pertumbuhan ekonomi dan sosial Indonesia tahun 2030. Serta yang tidak kalah pentingnya adalah merancang suatu konstruksi penyelesaian konflik dari sudut epistemologi-nya (masalah, konflik, epistemologi konstruksi penyelesaian konflik). Ini dapat dibawa sebagai rekomendasi bagi Kemenhut untuk konsepsi penyelesaian konflik kehutanan yang lebih konstruktif.

Awang juga mengingatkan untuk tidak melupakan dengan agenda RUU Pengadaan tanah untuk kepentingan publik yang sedang dibahas di DPR. Ini penting sekali karena bisa menjadi pemicu konflik yang lebih luas. Hasil dari agenda ini mungkin paling baik muncul outline yang didasarkan pada data.

Itan menyarankan agar di dalam makalah memasukkan konteks REDD dalam potensi konflik kehutanan, resolusi konflik, serta potensi tenure security. Konteks tata ruang juga merupakan satu aspek penting dalam konflik kehutanan yang terjadi. Masih ada tumpang tindih kebijakan tata ruang dan kebijakan TGHK . Dari sisi ini bisa terlihat ada konflik dalam konflik. Di Kalteng diantara jibaku tumpang tindih tata ruang dan penunjukkan pemanfaatan kawasan ini ada pencadangan areal REDD untuk beberapa yang sudah terang-terangan mengajukan izin yaitu: KFCP, RMU, RRC, SM Lamandau. Bisa dibayangkan tekanan yang akan dihadapi masyarakat ditengah itu.

Untuk lebih fokus, kata Mubariq Ahmad, maka perlu dilihat dan dibahas keterkaitan antara makalah Andiko dengan makalah lain di panel lain. Karena sepertinya semua saling terkait dan bisa dijadikan sebagai tambahan perspektif. Perlu dibahas soal penguatan aspek policy reform. Data BPN tadi sudah cukup menunjukkan bahwa pemerintah baru aware sebatas konflik lahan pertanian. Isu yang terbahaskan baru soal pemanfaatan dan bukan soal (tenure) lahannya. Ini yang perlu di dorong agar multipihak bisa lebih aware lagi. Ini juga jadi alasan bagi kita bahwa yang kita perjuangkan adalah implementasi TAP IX Tahun 2001. Perlu dibahas dan digali bagiaman pemahaman dari pemerintah dan penegasan posisi dari civil society sebagai bagian dari penyelesaian konflik.

Gangga memberikan komentar bahwa tulisan andiko sudah cukup baik namun masih perlu menegaskan lagi pembahasan soal faktor-faktor tenure insecure dan penguasaan lahan. FPIC juga penting untuk dimasukkan dalam pembahasan. Perlu dipaparkan soal ketidakberimbangan, dalam hal distribusi hasil pemanfaatan dari semua program pembangunan kehutanan, seperti misalnya REDD. Siapa yang paling mendapatkan hasil dari sebuah project dan bagaimana hasil pemanfaatan itu tidak terdistribusikan dengan baik.

Penjelasan soal aktor dalam konflik juga mesti diurai, kata Monang. Sehingga dalam makalah perlu ditambahkan juga dengan beberapa situasi yang melingkupi aktor, yang seringkali juga ikut memicu konflik,m misalnya pilkada, kadang janji-janji politik dilakukan dengan ‘menjual’ hutan kepada calon investor agar bisa terpilih dan mendapat sumnbangan dana kampanye. Usulan untuk model studi kasus mungkin bisa diambil dari kasus-kasus yang sudah

72

ada. Misalnya kasus Toro.

Seorang peserta lainnya mencoba merefleksikan diskusi pada sesi sebelumnya bahwa terlihat konflik-konflik yang ada muncul dari soal pendefinisian livelihood oleh kelompok-kelompok yang dominan. Dalam tulisan ini juga sebetulnya disinggung soal definisi dari masa kolonial, tapi kurang terbahasakan secara analitis. Mungkin hal ini perlu untuk dijelaskan lebih lanjut alasan dan kenapa masih dipertahankan.

Politik ekonomi juga penting untuk dibahas. Pendefinisian landscape yang dominan menjadi dianggap sebagai given, dan hal ini yang menyebabkan kenapa soal-soal kehutanan ini hanya dijawab menjadi soal akses terhadap hutan, dan bukan lahannya itu sendiri. Mengapa seperti itu, menurutnya penting untuk dibahas. Hal ini bisa dijawab dari berbagai tumpang tindih pemanfaatan dan usaha ekstraktif sektoral yang terjadi selama lebih dari 40 tahun ini (landbase economy). Kalau hal ini tidak dibahas, kita tidak akan keman-mana. Mungkin bagi masyarakat urban cukup, tapi tidak berpengaruh apa-apa bagi masyarakat setempat.

Hedar mencermati bahwa konflik kehutanan bukan cuma konflik terbuka, tapi juga konflik yang laten. Data yang ada menunjukkan 25 ribu desa di Indonesia ada di dalam dan disekitar kawasan hutan yang kesemuanya dalam kondisi rentan bila dilihat dari persepektif peraturan negara yang ada. Bila kita bisa muncul dengan roadmap penyelesaian konflik akan lebih baik sebagai satu konsep penyelesaian konflik kehutanan indonesia. San Afri Awang menanggapi komentar Hedar dengan menyampaikan bahwa untuk desa-desa yang ada di dalam kawasan hutan sebenarnya ada alternatifnya, mungkin bisa dengan review kebijakan tata ruang yang sudah juga dilakukan oleh beberapa wilayah. Bisa juga dengan bupati menyepakati desa tersebut tidak dikeluarkan dari kawasan hutan, tapi bupati harus menyiapkan areal hutan pengganti.

Eko Cahyono mempertanyakan hal mendasar berkaitan dengan positioning penulis dalam makalah tersebut. Karena posisi tersebut akan sangat menentukan output apa yang akan dibuat, apa yang mau dipotret dari tulisan ini, serta basis argument yang seharusnya dikemukakan. Selain itu, yang belum tampil adalah bagaimana problem konflik ini juga tidak lepas dari problem paradigma pada aktor yang bermain dalam konflik kehutanan ini. Sehingga perlu pemetaan paradigmatik. Ini menjadi penting karena asumsi saya paradigmatik kekuasaan negara masih lebih kuat dibanding kekuasaan rakyat, dan hal ini yang menjadi dasar kenapa kebijakan negara yang muncul masih tidak berpihak pada rakyat.

Aroma penyelesaian konflik sejauh ini dalam paper ini masih sangat percaya pada jalur hukum. Bagi saya jalur hukum adalah penyelesaian terakhir. Karena pemaknaan keputusan hukum yang dihasilkan nanti bisa terbaca dan dimaknai minimalis oleh pihak-pihak yang ingin mengambil keuntungan bila tidak didasari oleh kesepahaman nilai pada proses pendekatan sosial yang tidak mungkin ada bila penyelesaiannya melaluai jalur hukum. Kontestasi kebijakan nasional dan lokal juga penting intuk dipertajam.

73

Sementara itu, Nana menyampaikan agar di dalam makalah perlu dipertajam soal kebijakan dan kelembagaan yang tidak memberi ruang untuk penyelesaian konflik. Perlu dijelaskan juga soal koordinasi antar departemen di pemerintahan. Proses koordinasi antar departemen selama ini terkendala pada koordinasi struktural. Untuk kasus pelanggaran tata batas hutan oleh masyarakat, ada persoalan substansi yang tidak bisa diselesaiakan dengan hukum formal. Tapi harus ada pendekatan lain. Diantaranya dengan pendekatan kesejahteraan masyarakat. Selain itu juga dengan belum adanya data komprehensif yang disepakati antar departemen terkait dengan lahan, luasan lahan, pemanfaatan dan peruntukan lahan, dsb yang menjadi salah satu penyumbang konflik semakin berlarut-larut.

74

Hasil Panel 2

“Konflik land Tenure dalam Pengelolaan Hutan”

Presentasi Panelis:

1. Dimulai dengan memaparkan kondisi tumpang tindih penguasaan dan tata guna hutan yaitu antara tanah masyarakat dengan HPH/HTI, Kebun Kelapa Sawit (HGU), Tambang, serta calon lokasi REDD di Provinsi Kalimantan Barat

2. Sektor kehutanan mendapatkan tekanan dari sektor lainnya (sawit & tambang); dimana pemegang ijin HPH/HTI berbenturan dengan ijin-ijin kebun kelapa sawit dan tambang. Dalam hal ini desentralisasi berperan cukup signifikan. Kenyataan dimana perusahaan dengan ijin dan bargain position yang sangat kuat saja masih mengalami tekanan dari sektor lainnya, hal ini semakin menguatkan kekhawatiran akan lemahnya tenure masyarakat.

3. Pendekatan “Good Forest Governance” yang diterapkan oleh Pemerintah dengan mengedepankan transparansi, peran serta masyarakat, serta akuntabilitas aparat dimana pemerintah mengusung program-program pemberdayaan masyarakat (HKm, Hutan Desa, HTR, Kemitraan) dan hutan adat dilihat belum tepat sasaran.

4. Skema Konflik yang terjadi:

• Masalah hak/tenure: tumpang tindih klaim kawasan hutan dan kepastian hukum kepemilikan masyarakat adat

• Masalah Sosial: kemiskinan dan ketimpangan penguasaaan

• Masalah Lingkungan: degradasi dan deforestasi

5. Resolusi konflik yang dilakukan oleh DKN termasuk mekanisme penyelesaian masalah serta pembelajan yang diperoleh selama ini terhadap proses-proses penyelesaian konflik yang dilakukan oleh DKN

6. Penulis juga menyinggung masalah hutan di Jawa karena masalahnya specific dibandingkan dengan daerah lainnya.

7. Menuju “Happy Ending” penyelesaian konflik kehutanan dengan mengusung TAP MPR IX/2001 dan Revisi UU No. 41/1999

75

Masukan terhadap penyempurnaan Paper baik oleh Pembahas dan seluruh peserta lainnya

1. Penekanan pada potret konflik (tipologi konflik, arena konflik). Bisa dibedakan menurut tipe hutan (konservasi, produksi, lindung), termasuk potensi konflik di wilayah REDD.

2. Perlu diulas: • paradigma pengelolaan SDA (economy landbase) yang berpengaruh pada perampasan

tanah-tanah masyarakat. Kenyataan kuasa pemerintah > kuasa rakyat • Policy reform Reforma Agraria. Pengaturan lahan belum ada (sbg dasar untuk

mengusulkan kembali TAP MPR IX/2001) • RUU pengadaan tanah untuk kepentingan public. • Pada proses pengukuhan kawasan bisa ditampilkan fakta empiric • Insecure land tenure VS konflik • FPIC belum diadopsi • Ketidakadilan dalam penerimaan benefit • Perlu penegasan bahwa penyelesaian konflik menjadi syarat mutlak implementasi

REDD 3. Perlu ditampilkan studi kasus (konprehensif) sesuai dengan arena konfliknya (konservasi,

produksi, lindung). Hal-hal yang perlu ditampilkan a.l: • Aktor-aktor pemantik konflik misal pada saat pilkada • Tawaran konkrit penyelesaian konflik

4. Penyelesaian kasus: • Definisi penyelesaian konflik, siapa yang berhak menentukan ukuran-ukuran

penyelesaian kasus • Kerangka teori (pilihan???) • Konstruksi penyelesaian konflik dengan mempertimbangkan epistimologi • Pendekataan kesejahteraan dalam penyelesaian konflik perlu dibahas • Penyelesaian konflik laten (25 rb desa dalam kawasan hutan); (revisi tata ruang, secara

partial) 5. Upaya penyelesaian konflik yang telah dilakukan:

• Perlu ditambahkan inisiatif penyelesaian konflik lainnya: a. CIFOR b. Upaya-upaya kemitraan oleh Perusahaan c. Alternative dispute resolution

• Ulasan pembanding Dewan Kehutanan di Malaysia dengan DKN, dimana yang di Malaysia memiliki kewenangan yang lebih tinggi sehingga lebih efektif

6. Contoh kasus konflik dan penyelesaian di Negara lain (China).

76

Bagian 2 Makalah

Konflik Land Tenure dalam Pengelolaan Hutan di Indonesia Andiko

Pendahuluan

Paper singkat ini dimaksudkan untuk menjelaskan akar-akar konflik kehutanan di Indonesia berikut dengan langkah-langkah penyelesaian yang coba dilakukan. Paper ini juga mencoba memaparkan ide-ide penyelesaian konflik kehutanan yang permanen yang diantaranya telah menjadi kesepakatan politik bangsa Indonesia.

Sejarah Penguasaan Kawasan Hutan

Perdebatan sengit tentang hutan adalah menyangkut hak milik hutan. Siapa yang sesungguhnya memiliki hutan, apakah negara (pemerintah) atau rakyat yang hidup dihutan. Hak kepemilikan merupakan faktor penting dalam pengelolaan sumberdaya alam, sebagaimana diakui secara luas selama ini2. Pada kerangka yang lebih luas, terjadi pergesekan antara sistem tenurial negara dengan sistem tenurial yang dianut oleh masyarakat. Mengenai sisitem tenurial ini, Sandra Moniaga menulis bahwa sistem tenurial didefenisikan sebagai sekumpulan atau serangkaian hak-hak (bundle of rights) untuk memanfaatkan sumber-sumber agraria atau sumber daya alam dalam suatu organisasi masyarakat (Joep Spiertz dan Melanie G. Wiber: 1997). Setiap sistem tenurial selalu mengandung tiga komponen, yakni: subyek hak, obyek hak dan jenis hak. Subyek hak bisa berupa individu, rumah tangga, kelompok, suatu komunitas, kelembagaan sosial-ekonomi dan lembaga politik setingkat negara. Sedangkan obyeknya bisa berupa persil tanah, barang/benda yang tumbuh di atas tanah, barang-barang tambang/mineral, dll3.

2 Lynch, Owen at all, Sumberdaya Milik Siapa ?, Siapa Penguasa Barang Publik ?, Penerjemah Studio Kendil; Jakarta, Elsam, 2002, hlm 3 Hedar Laudjeng, Sandra Moniaga & Rikardo Simarmata, Antara Sistem Penguasaan Berbasis Masyarakat dan Sistem Penguasaan Berbasis Negara di “Kawasan Hutan” di Indonesia: Studi Kasus dari Delapan Lokasi, Presentasi HuMa, Lokakarya Tenure, Nop 2001. Selanjutnya mereka menulis; Jenis haknya sendiri merentang dari mulai hak milik, hak sewa dan hak pakai. Istilah tenure sendiri menekankan lebih pentingnya aspek kepenguasaan (hak untuk mengatur pengelolaan dan peruntukan) ketimbang aspek kepemilikan (hak untuk memiliki). Tenure lebih mementingkan siapa yang dalam kenyataannya menggunakan sumber daya alam tertentu ketimbang memikirkan siapa yang memang memiliki hak tersebut. Istilah ‘land tenure’ sendiri diterjemahkan sebagai penguasaan tanah atau “lahan”. Tindakan penguasaan tersebut menjelma dalam berbagai hak yakni hak milik, hak gadai, hak sewa, dll. Salah satu cara untuk mengenali konsep land tenure pada masyarakat tertentu ialah dengan memastikan siapa yang dalam kenyataannya memanfaatkan tanah dan atau sumber daya alam tersebut. Bersamaan dengan ditemukannya sistem tenurial berbasis masyarakat mengemuka pula istilah customary tenure system/regime dan atau indigenous tenurial system dan atau sistem penguasaan tanah berbasiskan adat. Dalam konteks Indonesia, sistem tenurial berbasis masyarakat sudah ditemukan dan disosialisasikan oleh para akademisi Inggris Belanda, antara lain oleh W. Marsden dan C. van Vollenhoven, dalam konteks penemuan hukum-hukum adat. Pada masa itu tidak ada istilah khusus untuk sistem tenurial berbasis

77

Sejarah mencatat, kebijakan kehutanan yang paling intensif bekerja dan tercatat dengan baik adalah kehutanan di Jawa. Mungkin disebabkan oleh konsentrasi eksploitasi penjajahan difokuskan di Jawa. Mengenai penguasaan hutan, ada dua fersi utama yang muncul. Fersi pertama menyatakan bahwa sejak awalnya hutan dikuasai oleh raja, sedangkan fersi kedua menyatakan bahwa hutan-hutan diluar jangkauan raja, berada dalam penguasaan hak-hak adat penduduk setempat. Akibat bersentuhan dengan kekuatan asing yang eksploitatif, kemudian penguasaan hutan berpindah kepada bangsa asing.

Kewajiban penyerahan kayu dari raja (sunan) kepada pihak asing (VOC) mulai ditemui sejak tahun 1680, 1705 dan 1733. Seterusnya terdapat beberapa peraturan saat itu yang menggambarkan mulai berpindahnya penguasaan dan pemanfaatan hutan dari raja kepada VOC.

Tonggak-tonggak peristiwa dan kebijakan kehutanan diatas memberikan gambaran bahwa hutan diambil alih secara secara sepihak oleh pemegang kekuasaan saat itu tanpa meminta pertimbangan dari masyarakat yang hidup disekitar atau didalam hutan. Pengambilalihan tersebut dilakukan oleh penguasa-penguasa feodal lokal dan melalui penguasaan tersebut klaim penguasaan negara kolonial terhadap hutan mendapatkan kaki yang kokoh.

Setelah Indonesia merdeka, dasar legitimasi pengelolaan sumberdaya alam di Indonesia oleh Negara (Pemerintah) adalah pasal 33 UUD 1945. Konsep dasar pengelolaan (penguasaan) sumber daya alam (SDA) dinyatakan dengan tegas pada Pasa1 33 ayat (3) UUD 1945 yang menyatakan bahwa Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Rumusan konsep dasar pengelolaan SDA oleh negara tersebut dijelaskan lebih lanjut pada Pasal 2 UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokokpokok Agraria (UUPA) yang menyatakan: 1} Atas ketentuan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 dan hal-hal sebagai dimaksud dalam Pasal 1, bumi, air, dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat. 2}. Hak menguasai dari negara termasuk dalam ayat 1 pasal ini memberikan wewenang untuk: a). mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan bumi, air, dan ruang angkasa. b). menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orangorang dengan bumi, air, dan ruang angkasa. c) Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orangorang dan perbuatan-perbuatan hukum mengenai bumi, air, dan ruang angkasa. 3} Wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari negara tersebut pada ayat 2 pasal ini digunakan untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat, dalam arti masyarakat namun mulai diperkenalkan istilah hak petuanan atau beschikkingsrecht, yang kemudian di Indonesia sering disebut sebagai hak ulayat yang merupakan hak-hak dari masyarakat adat tertentu atas wilayah adatnya yang jelas berasal dari masyarakat itu sendiri ataupun bersama masyarakat ‘tetangga’nya. arena keragaman dan kompleksitasnya, sistem ini tidak mudah untuk untuk dituliskan dan dikodifikasikan. Proses penemuan customary tenurial system/regime ini pada umumnya tidak terpisahkan dengan proses penemuan hukum-hukum rakyat (folk law) dan atau hukum adat. Terlepas dari belum adanya kesepakatan yang formal, misalnya konvensi PBB, tentang rumusan dari community-based tenurial system dan atau indigenous tenurial yang ditemukan di banyak tempat, namun kami menemukan bahwa sistem tenurial berbasis masyarakat ini pada kenyataannya memiliki ciri-ciri yang sama.

78

kebangsaan, kesejahteraan, dan kemerdekaan dalam masyarakat dan negara hukum Indonesia dan 4} Hak menguasai dari negara tersebut di atas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintahan. Konsep demikian populer disebut dengan Hak Menguasai Negara.

Ketentuan diatas adalah jembatan yuridis beralihnya pengusaan hutana dari pengusaan kolonial kepada penguasaan elit-elit lokal. Dengan dasar nasionalisme, kemerdekaan di penghujung perang dunia II, tidak mengembalikan penguasaan hutan kepada masyarakat yang telah demikian lama kehilangan haknya, terampas mulai dari penguasaan feodal lokal, ke kaum penjajah dan berakhir ditangan elit-elit pribumi yang mendapat posisi lebih baik dengan kemerdekaan. Seperti Owen J Lynch tuliskan, setelah perang dunia II, penguasa resmi yang menggantikan pemerintahan kolonial-yaitu kelompok elit politik dan ekonomi dari negara yang baru merdeka-di Asia tetap mempertahankan peraturan-peraturan „perampasan“ (usurpations) warisan kolonial. Sejak itu, peraturan-peraturan dan kebijakan di sektor kehutanan secara umum berlandaskan pada asumsi bahwa yang paling baik untuk kepentingan nasional adalah dengan menjual kekayaan sumberdaya alam sebagai komoditi di pasar-pasar internasional4.

Pada sektor kehutanan, peraturan perundangan pertama yang paling konprehensif sepanjang masa kemerdekaan untuk mengatur kehutanan adalah UU No. 5 Tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kehutanan (UU KKPK). UUKKPK ini berniat untuk memutus mata rantai pengaturan kehutanan dari pengaturan yang bersifat Kolonial-penjajahan kepada pengaturan yang sesuai dengan semangat kemerdekaaan. UUKKPK ini menyatakan bahwa peraturan-peraturan dalam bidang hutan dan Kehutanan yang berlaku sampai sekarang sebagian besar berasal dari Pemerintah jajahan, bersifat kolonial dan beraneka ragam coraknya, sehingga tidak sesuai lagi dengan tuntutan Revolusi.

Meskipun demikian, semangat penguasaan hutan oleh negara masih saja terbawa-bawa, tanpa ada koreksi mendalam bahwa pada saat masyarakat yang tinggal dalam kawasan hutan selama dibawah penjajahan, ruang hidup dan kelola masyarakat atas hutan telah terampas. Kemerdekaan dimaknai hanya sebagai transfer kekuasaan atas hutan dari penjajah kepada pemerintah Indonesia merdeka. Karena itulah UUKKPK menegaskan bahwa semua hutan dalam wilayah Republik Indonesia termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, dikuasai oleh Negara. Selanjutnya, Hak menguasai dari Negara tersebut memberi wewenang untuk: a) Menetapkan dan mengatur perencanaan, peruntukkan, penyediaan dan penggunaan hutan sesuai dengan fungsinya dalam memberikan manfaat kepada rakyat dan Negara. B} Mengatur pengurusan hutan dalam arti yang luas dan c} Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang atau badan hukum dengan hutan dan mengatur perbuatan-perbuatan hukum

4 Owen J. Lynch Kir Talbott, 2001, Keseimbangan Tindakan: Siatem Pengelolaan Hutan Kerakyatan dan Hukum Negara di Asia dan Pasifik, ELSAM, Jakarta, hlm 7 dan 8

79

mengenai hutan5.

Berdasarkan HMN tersebut, Menteri dapat membagi hutan berdasarkan pemiliknya yaitu; 1) "Hutan Negara" ialah kawasan hutan dan hutan yang tumbuh di atas tanah yang tidak dibebani hak milik dan "Hutan Milik" ialah hutan yang tumbuh di atas tanah yang dibebani hak milik6. Hutan Milik ini lazim disebut dengan hutan rakyat.

Pada tahun 1999, pemerintah mengundangkan UU No. 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan (UUK) sebagai pengganti UU No. 5 Tahun 1967 Tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kehutanan (UU KKPK). UUK dilahirkan dengan maksud perubahan prinsip pengelolaan hutan yaitu hutan, sebagai salah satu penentu sistem penyangga kehidupan dan sumber kemakmuran rakyat, cenderung menurun kondisinya, oleh karena itu keberadaannya harus dipertahankan secara optimal, dijaga daya dukungnya secara lestari, dan diurus dengan akhlak mulia, adil, arif, bijaksana, terbuka, profesional, serta bertanggung-gugat. UUK juga mulai mempertimbangkan pengurusan hutan yang berkelanjutan dan berwawasan mendunia, harus menampung dinamika aspirasi dan peranserta masyarakat, adat dan budaya, serta tata nilai masyarakat yang berdasarkan pada norma hukum nasional.

5 Pasal 5 6 Pasal 2

UU No. 5 Tahun 1967 (UUKKPK)

UU No. 41 Tahun 1999 (UUK)

Pasal 5. (1) Semua hutan dalam wilayah Republik

Indonesia termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, dikuasai oleh Negara.

(2) Hak menguasai dari Negara tersebut pada ayat (1) memberi wewenang untuk: a. Menetapkan dan mengatur

perencanaan, peruntukkan, penyediaan dan penggunaan hutan sesuai dengan fungsinya dalam memberikan manfaat kepada rakyat dan Negara.

b. Mengatur pengurusan hutan dalam arti yang luas.

c. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang atau badan hukum dengan hutan dan mengatur perbuatan-perbuatan hukum mengenai hutan.

Pasal 4 (1) Semua hutan di dalam wilayah Republik

Indonesia termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

(2) Penguasaan hutan oleh Negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) memberi wewenang kepada pemerintah untuk: a. mengatur dan mengurus segala

sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan, dan hasil hutan;

b. menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan atau kawasan hutan sebagai bukan kawasan hutan; dan

c. mengatur dan menetapkan hubungan-hubungan hukum antara orang dengan hutan, serta mengatur perbuatan-

80

Sebagaimana, UUKKPK, UUK juga mencoba menterjemahkan dalam bentuk kongkrit bagaimana Hak Mengusai Negara (HMN) dilaksanakan dalam sektor kehutanan. Perbedaan inti terjemahan dari kedua UU ini, UUK menambahkan bahwa penguasaan negara atas hutan dimaksudkan untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Selain itu UUK juga memasukkan klausul baru berupa wewenang pemerintah untuk menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan atau kawasan hutan sebagai bukan kawasan hutan dan penguasaan hutan oleh Negara tetap memperhatikan hak masyarakat hukum adat, sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, serta tidak bertentangan dengan kepentingan nasional.

Pengukuhan Kawasan Hutan dan Masalahnya

Istilah „Kawasan Hutan“ pertama kali diperkenalkan oleh UU No. 5 Tahun 1967 Tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kehutanan (UUKKPK). UUKKPK manyatakan bahwa "Kawasan Hutan" ialah wilayah-wilayah tertentu yang oleh Menteri ditetapkan untuk dipertahankan sebagai Hutan Tetap7. Penetapan wilayah hutan tetap ini bertujuan untuk menjamin diperolehnya manfaat yang sebesar-besarnya dari hutan secara lestari, dengan luas yang cukup dan letak yang tepat. Penetapan kawasan hutan tersebut dilakukan oleh Menteri dengan memperhatikan rencana penggunaan tanah yang ditentukan oleh Pemerintah dan penetapan tersebut didasarkan pada suatu rencana umum pengukuhan hutan yang memuat tujuan, perincian dan urgensi pengukuhan kawasan hutan itu untuk selanjutnya digunakan sebagai dasar pertimbangan dalam menetapkan: Hutan Lindung, Hutan Produksi, Hutan Suaka Alam dan/atau Hutan Wisata8.

7 Ketetentuan Umum Pasal 1 angka 4 8 Pasal 7

perbuatan hukum mengenai kehutanan.

(3) Penguasaan hutan oleh Negara tetap memperhatikan hak masyarakat hukum adat, sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, serta tidak bertentangan dengan kepentingan nasional.

81

Sebagai pelaksanaan mandat pengukuhan kawasan hutan, pada tahun 1970 pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 1970 tentang Perencanaan Hutan. PP ini menentukan, rencana pengukuhan termasuk dalam ruang lingkup perencanaan hutan yang terdiri dari a} Rencana Umum, b) Rencana Pengukuhan Hutan, c) Rencana Penata-gunaan Hutan dan d) Rencana Penataan Hutan. PP ini menggariskan bahwa rencana Pengukuhan Hutan adalah rencana yang memuat kegiatan kegiatan pemancangan dan penataan batas untuk memperoleh kepastian hukum mengenai status dan batas kawasan hutan.

Rencana Pengukuhan Hutan disusun oleh Menteri Pertanian berdasarkan Rencana Umum. Berdasarkan Rencana Pengukuhan Hutan, Menteri Pertanian menunjuk wilayah-wilayah tertentu sebagai Kawasan Hutan. Untuk melaksanakan Pengukuhan Hutan, Menteri Pertanian membentuk Panitia Tata Batas yang tata-kerjanya akan diatur lebih lanjut. Wilayah hutan yang dikukuhkan oleh Menteri Pertanian sebagai Kawasan Hutan. Perubahan batas Kawasan yang telah ditetapkan dengan Berita Acara Tata Batas, harus dilakukan dengan Surat Keputusan Menteri Pertanian.

Ketika reformasi bergulir dipeng-hujung tahun 1998, gugatan terhadap model-model pengelolaan sumberdaya alam, termasuk hutan seperti tidak terbendung. Salah satu agenda besar yaitu bagaimana memperjelas status desa-desa yang ada dalam kawasan yang ditunjuk sebagai kawasan hutan dan juga batas-batas desa tersebut dengan kawasan hutan. Penunjukan kawasan ini secara tidak langsung membuat penguasaan lahan desa-desa tersebut menjadi Illegal karena secara tidak langsung mereka kemudian berada dilahan negara.

Pada tanggal 30 september 1999, UU Kehutanan yang baru, UU No. 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan diberlakukan. Meskipun tidak terdapat pernyataan yang

Beberapa Kebijakan Penting Mengenai Kawasan Hutan Sebelum Reformasi 1. Keputusan Menteri Pertanian Nomor

680/Kpts/UM/8/1981 tentang Pedoman Penatagunaan Hutan Kesepakatan

2. Keputusan Menteri Kehutanan No. 399/Kpts-II/1990 tentang Pedoman Pengukuhan Hutan

3. Keputusan menteri kehutanan tentang perubahan keputusan menteri kehutanan nomor 399/kpts-II/1990 tentang pedoman pengukuhan hutan.

4. Keputusan Menteri Kehutanan No. 399/Kpts-II/1990 jo No. 634/KptsII/1996 tentang Pedoman Pengukuhan Hutan

5. Keputusan Menteri Kehutanan No. 400/Kpts-II/1990 jo No. 635/KptsII/1996 tentang Panitia Tata Batas

Saat Reformasi 1. Keputusan Menteri Kehutanan No. 613/Kpts-II/1997

tentang Pedoman Pengukuhan Kawasan Suaka Alam dan Kawasan Pelestarian Alam Perairan

2. Keputusan Menteri Kehutanan No. 32/Kpts-II/2001 tentang Kriteria dan Standar Pengukuhan Kawasan Hutan.

3. Keputusan Menteri Kehutanan Nomor : 32/Kpts-II/2001 Tentang : Kriteria Dan Standar Pengukuhan Kawasan Hutan

4. Keputusan Menteri Kehutanan Nomor: 70/Kpts-II/2001 Tentang Penetapan Kawasan Hutan, Perubahan Status dan Fungsi Kawasan Hutan

5. Keputusan Menteri Kehutanan No : SK. 48/Menhut-II/2004 Tentang Perubahan Keputusan Menteri Kehutanan Nomor 70/Kpts-II/2001 Tentang Penetapan Kawasan Hutan, Perubahan Status dan Fungsi Kawasan Hutan

6. Peraturan Menteri Kehutanan Republik Indonesia Nomor. P.47/Menhut -II/2010 Tentang Panitia Tata Batas Kawasan Hutan

82

merupakan koreksi mendasar atas kesalahan-kesalahan pengelolaan hutan dibawah UU Kehutanan yang lama (UU KKPK), beberapa ketentuan yang terdapat dalam UUK mulai memperhitungkan keberadaan masyarakat dalam pengelolaan hutan. Dua hal yang penting yang termuat adalah mengenai hutan adapt dan pengukuhan kawasan hutan.

Hutan adat menurut UUK adalah hutan Negara yang berada dalam kawasan masyarakat adat. Meskipun model pengakuan hutan adat ini masih ambigu, tetapi UUK telah berani menampilkan bentuk lain dari pengelolaan hutan yang selama ini secara tegas dan lugas berbasiskan pemerintah.

UUK menyatakan bahwa kawasan hutan adalah wilayah tertentu yang ditunjuk dan atau ditetapkan oleh pemerintah untuk dipertahankan keberadaannya sebagai hutan tetap9. Sementara berdasarkan status pemerintah menetapkan hutan sebagai a) hutan negara, dan b) hutan hak. Hutan negara adalah hutan yang berada pada tanah yang tidak dibebani hak atas tanah dan hutan hak adalah hutan yang berada pada tanah yang dibebani hak atas tanah. Tidak ada perbedaan pembagian hutan antara UUK & UU KKPK, hanya saja dalam UUKKPK pembagian hutan ini didasarkan kepada pemilik, bukan status. Tetapi yang terpenting dalam pembagian hutan berdasarkan status dalam UUK adalah dikomodirnya keberadaan hutan adat dalam ruang lingkup hutan negara, dimana dalam pengertiannya hutan adat adalah hutan negara yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat

Pemerintah melakukan pengurusan hutan melalui kegiatan penyelenggaraan 1) perencanaan kehutanan, 2) pengelolaan hutan, 3) penelitian dan pengembangan, pendidikan dan latihan, serta penyuluhan kehutanan, dan 4) pengawasan. Pada lingkup kegiatan perencanaan kehutanan dilakukan kegiatan-kegiatan yang meliputi: 1) inventarisasi hutan, 2) pengukuhan kawasan hutan, 3) penatagunaan kawasan hutan, 4) pembentukan wilayah pengelolaan hutan, dan 5) penyusunan rencana kehutanan.

Berdasarkan inventarisasi hutan pemerintah menyelenggarakan pengukuhan kawasan hutan. Kegiatan pengukuhan kawasan hutan dilakukan untuk memberikan kepastian hukum atas kawasan hutan.. Pengukuhan kawasan hutan dilakukan dengan memperhatikan rencana tata ruang wilayah. Pengukuhan kawasan hutan dilakukan melalui proses sebagai berikut:

a. penunjukan kawasan hutan,

b. penataan batas kawasan hutan,

c. pemetaan kawasan hutan, dan

d. penetapan kawasan hutan10.

Berdasarkan penjelasan UUK pasal 15, penunjukan kawasan hutan adalah kegiatan persiapan pengukuhan kawasan hutan, antara lain berupa: 9 Pasal 1 angka 3 10 Bab IV Tentang Perencanaan Kehutanan, Bagian Ketiga Tentang Pengukuhan Kawasan Hutan, Pasal 14 & Pasal 15

83

a. pembuatan peta penunjukan yang bersifat arahan tentang batas luar;

b. pemancangan batas sementara yang dilengkapi dengan lorong-lorong batas;

c. pembuatan parit batas pada lokasi-lokasi rawan; dan

d. pengumuman tentang rencana batas kawasan hutan, terutama di lokasi-lokasi yang berbatasan dengan tanah hak.

Jika kita bandingkan dengan UUKKPK, UUK lebih merinci tahapan pengukuhan kawasan hutan. Perincian kegiatan pengukuhan ini ditenggarai dimaksudkan untuk memperkuat status legal dan legitimasi masyarakat terhadap kawasan hutan negara, dimana selama ini mengalami gugatan dari masyarakat dan bahkan dari pemerintah daerah.

Sebagai tindak lanjut dari ketentauan pengukuhan kawasan hutan dalam UUK, Deperteman Kehutanan kemudian mengeluarkan Keputusan Menteri Kehutanan No. 32/Kpts-II/2001 tentang Kriteria dan Standar Pengukuhan Kawasan Hutan11.

Kepmen ini menentukan bahwa ruang lingkup pengukuhan kawasan hutan, meliputi:

a. Penunjukan Kawasan Hutan

b. Penataan Batas Kawasan Hutan

c. Pemetaan Kawasan Hutan

d. Penetapan Kawasan Hutan

Kepmen ini memberikan beberapa pengertian yang penting yaitu 1) Pengukuhan kawasan hutan adalah kegiatan-kegiatan yang dilakukan melalui proses penunjukan, penataan batas, pemetaan dan penetapan kawasan hutan. 2) Penunjukan kawasan hutan adalah penetapan awal suatu wilayah tertentu sebagai kawasan hutan yang dapat berupa penunjukan mencakup wilayah provinsi atau partial/kelompok hutan. 3) Penataan batas kawasan hutan adalah kegiatan yang meliputi proyeksi batas, inventarisasi hak-hak pihak ketiga, pemancangan tanda batas sementara, pemancangan dan pengukuran tanda batas definitif. 4) Pemetaan kawasan hutan adalah kegiatan pemetaan hasil pelaksanaan penataan batas kawasan hutan berupa peta tata batas yang merupakan satu kesatuan yang tidak terpisahkan dengan Berita Acara Tata Batas dan 5) Penetapan kawasan hutan adalah suatu penegasan tentang kepastian hukum mengenai status, letak, batas dan luas suatu wilayah tertentu yang sudah ditunjuk sebagai kawasan hutan menjadi kawasan hutan tetap dengan Keputusan Menteri12.

Tanggal 18 Oktober 2004, pemerintah memberlakukan PP Nomor 44 Tahun 2004 Tentang Perencanaan Kehutanan. PP ini menentukan pengukuhan hutan adalah satu kegiatan yang 11 Kepmen ini mencabut Keputusan Menteri Kehutanan No. 399/Kpts-II/1990 jo No. 634/KptsII/1996 tentang Pedoman Pengukuhan Hutan dan Keputusan Menteri Kehutanan No. 400/Kpts-II/1990 jo No. 635/KptsII/1996 tentang Panitia Tata Batas 12 Kepmen ini terakhir diubah dengan Keputusan Menteri Kehutanan No : SK. 48/Menhut-II/2004 Tentang Perubahan Keputusan Menteri Kehutanan Nomor 70/Kpts-II/2001 Tentang Penetapan Kawasan Hutan, Perubahan Status dan Fungsi Kawasan Hutan, tetapi perubahan tidak mengakibatkan substansi dan proses pengukuhan kawasan hutan berubah.

84

termasuk dalam ruang lingkup perencanaan hutan. PP ini memndatkan bahwa perencanaan kehutanan dilaksanakan dengan a) secara transparan, partisipatif dan bertanggung-gugat, b) secara terpadu dengan memperhatikan kepentingan nasional, sektor terkait dan masyarakat serta mempertimbangkan aspek ekonomi, ekologi, sosial budaya dan berwawasan global dan c) dengan memperhatikan kekhasan dan aspirasi daerah termasuk kearifan tradisional.

Seperti yang tergambar dibawah ini, pengukuhan kawasan hutan adalah rangkaian kegiatan penunjukan, penataan batas, pemetaan dan penetapan kawasan hutan dengan tujuan untuk memberikan kepastian hukum atas status, letak, batas dan luas kawasan hutan. Pengukuhan kawasan hutan ini dilakukan dengan memperhatikan RTRW. Penunjukan hutan ini dilakukan untuk Wilayah provinsi dan Wilayah tertentu secara partial. Penunjukan kawasan hutan wilayah provinsi dilakukan oleh Menteri dengan memperhatikan Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi (RTRWP) dan atau pemaduserasian TGHK dengan RTRWP. Penunjukan wilayah tertentu secara partial menjadi kawasan hutan harus memenuhi syarat-syarat a) usulan atau rekomendasi Gubernur dan atau Bupati/Walikota dan b) secara teknis dapat dijadikan hutan. Penunjukan kawasan hutan ini adalah kewenangan Menteri Kehutanan.

Kegiatan kedua dalam rangka pengukuhan hutan dilakukan penataan batas kawasan hutan. Penatabatasan kawasan hutan adalah kegiatan yang sangat fital karena tata batas akan menimbulkan hak dan kewenangan atas objek (hutan) yang ditata batas tersebut. Berdasarkan penunjukan kawasan hutan, dilakukan penataan batas kawasan hutan.

Penataan batasan hutan dilakukan dengan tahapan sebagai berikut:

1. Pemancangan patok batas sementara;

2. Pengumuman hasil pemancangan patok batas sementara;

3. Inventarisasi dan penyelesaian hak-hak pihak ketiga yang berada di sepanjang trayek batas dan di dalam kawasan hutan;

4. Penyusunan Berita Acara Pengakuan oleh masyarakat di sekitar trayek batas atas hasil pemancangan patok batas sementara;

5. Penyusunan Berita Acara Pemancangan batas sementara yang disertai dengan peta pemancangan patok batas sementara;

6. Pemasangan pal batas yang dilengkapi dengan lorong batas;

7. Pemetaan hasil penataan batas;

8. Pembuatan dan penandatanganan Berita Acara Tata Batas dan Peta Tata Batas; dan

9. Pelaporan kepada Menteri dengan tembusan kepada Gubernur.

Pelaksanaan penataan batas kawasan hutan dilakukan oleh Panitia Tata Batas kawasan hutan yang dibentuk oleh oleh Bupati/Walikota. Dalam melaksanakan pekerjaannya, panitia tata batas berpedoman pada petunjuk pelaksanaan penataan batas yang ditetapkan oleh

85

Bupati/Walikota. Pada petunjuk pelaksanaan penataan batas dibuat dengan berpedoman pada pedoman penyelenggaraan penataan batas yang ditetapkan oleh Gubernur yang mengacu pada kreteria dan standar pengukuhan kawasan hutan yang ditetapkan oleh Menteri Kehutanan. Panitia Tata Batas Kawasan Hutan antara lain bertugas:

1. melakukan persiapan pelaksanaan penataan batas dan pekerjaan pelaksanaan di lapangan;

2. menyelesaikan masalah-masalah berupa 1) hak-hak atas lahan/tanah disepanjang trayek batas dan 2) hak-hak atas lahan/tanah di dalam kawasan hutan;

3. memantau pekerjaan dan memeriksa hasil-hasil pelaksanaan pekerjaan tata batas di lapangan;

4. membuat dan menandatangani Berita Acara Tata Batas Kawasan Hutan dan Peta Tata Batas Kawasan Hutan.

PP ini menentukan bahwa pada lokasi-lokasi yang rawan perambahan kawasan hutan dapat dilengkapi pembuatan parit batas. Selain itu, catatan penting dari proses tata batas hutan inia adalah pengakuan hasil pemancangan patok batas sementara dituangkan dalam Berita Acara Pengakuan Hasil Pembuatan Batas Kawasan Hutan, yang telah mengakomodir hak-hak atas lahan/tanah. Berita Acara tersebut ditanda tangani oleh tokoh masyarakat yang mewakili masyarakat di sekitar trayek batas kawasan hutan dan diketahui/disetujui oleh Kepala Desa setempat atau yang disebut dengan nama lain. Pada saat pemasangan pal batas sekaligus dilakukan pengukuran posisi pal batas dan Berita Acara Tata Batas dan Peta Tata Batas adalah merupakan satu kesatuan yang tidak terpisahkan satu sama lain.

Selanjutnya, hasil penataan batas kawasan hutan dituangkan dalam Berita Acara Tata Batas Kawasan Hutan dan Peta Tata Batas Kawasan Hutan yang ditandatangani oleh Panitia Tata Batas Kawasan Hutan dan diketahui oleh Bupati/Walikota yang nantinya akan disahkan oleh Menteri.

PP ini menentukan pemetaan dalam rangka kegiatan pengukuhan kawasan hutan dilakukan melalui proses pembuatan peta 1) penunjukan kawasan hutan, 2) rencana trayek batas, 3) pemancangan patok batas sementara, 4) penataan batas kawasan hutan dan 5) penetapan kawasan hutan. Tahap akhir dari proses pengukuhan hutan adalah proses penetapan oleh Menteri Kehutanan. Menteri menetapkan Kawasan Hutan didasarkan atas Berita Acara Tata Batas Kawasan Hutan dan Peta Tata Batas Kawasan Hutan yang telah temu gelang. Ketika penataan batas kawasan hutan temu gelang tetapi masih terdapat hak-hak pihak ketiga yang belum diselesaikan, maka kawasan hutan tersebut ditetapkan oleh Menteri dengan memuat penjelasan hak-hak yang ada didalamnya untuk diselesaikan oleh Panitia Tata Batas yang bersangkutan. Hasil penetapan kawasan hutan terbuka untuk diketahui masyarakat.

Namun demikian, Pada tahun 2010, Kementerian Kehutanan menerbitkan Peraturan Menteri Kehutanan Republik Indonesia Nomor. P.47/Menhut -II/2010 Tentang Panitia Tata Batas Kawasan Hutan. Satu perubahan penting yang dilakukan oleh Permenhut ini adalah Panitia Tata Batas dibentuk oleh Menteri , akan tetapi wewenang pembentukan Panitia Tata Batas oleh

86

Menteri dapat dilimpahkan kepada Gubernur. Persiapan administrasi pembentukan Panitia Tata Batas dilakukan oleh Kepala Balai Pemantapan Kawasan Hutan dan disampaikan kepada Kepala Dinas Provinsi yang membidangi kehutanan untuk diusulkan kepada Gubernur. Panitia Tata Batas ini dibentuk untuk melakukan penyelenggaraan tata batas di setiap Kabupaten/Kota. Karena model begini, maka panitia Tata Batas Kawasan Hutan bertanggung jawab kepada Menteri melalui Gubernur.

Permen ini juga mengatur bahwa Panitia Tata Batas Kawasan Hutan terdiri dari:

1. Panitia Tata Batas Luar Kawasan Hutan;

2. Panitia Tata Batas Fungsi Kawasan Hutan; dan

3. Panitia Tata Batas Kawasan Konservasi Perairan

Masalah Pengukuhan Kawasan Hutan

Selama ini setiap tulisan tentang kehutanan dimulai dengan posisi normative hutan sebagai sumber kehidupan, sebuah keindahan yang harmonis dan mempertahankan kehidupan manusia. Tetapi sepuluh tahun belakangan ini, pembicaraan tentang hutan didominasi dengan gugatan terhadap menurunnya kualitas hutan (Degradasi) dan habisnya hutan (Deforestasi), serta isu social dan masalah ikutan seperti konflik penguasaan yang mengantarkan pada kemiskinan.

Pada kazanah kebijakan kehutanan Indonesia, hutan didevinisikan dalam pendekatan natural dan politik. Dalam pendekatan natural hutan diartikan sebagai suatu kesatuan ekosistem berupa hamparan lahan berisi sumber daya alam hayati yang didominasi pepohonan dalam persekutuan alam lingkungannya, yang satu dengan lainnya tidak dapat dipisahkan. Dalam pengertian politik hutan diartikan dalam lingkup kawasan hutan yang merupakan wilayah tertentu yang ditunjuk dan atau ditetapkan oleh pemerintah untuk dipertahankan keberadaannya sebagai hutan tetap. Konsekuensi langsung pemakaian devinisi natural dan politik ini, hutan di Indonesia dapat berupa hamparan yang tidak terdapat pohonnya.

Sejak lama pendefinisian hutan dalam pendekatan natural dan politik membawa beban yang tidak sedikit bagi Departemen Kehutanan sebagai pemangku urusan kehutanan. Kerapkali keterbatasan personil dan anggaran menjadi kambing hitam yang paling baik untuk menyandangkan segala kesalahan dalam pengelolaan hutan yang berujung pada degradasi dan deforestasi hutan beserta dengan masalah social ikutan. Luasan klaim pemangkuan ini mencapai 120 juta hektar lebih kawasan hutan dengan tingkat pengukuhan yang syah dan legitimate baru mendekati 10 % saja (Icraf 2006) sebagaimana kita gambarkan pada bagian sebelumnya.

Menurut Bappenas, dalam buku Biodiversity Action Plan for Indonesia, 1993, jumlah masyarakat yang hidup di dalam dan sekitar kawasan hutan di Indonesia adalah 12 juta jiwa. Sedangkan menurut Owen Lynch dan Kirk Talbott, dalam buku Balancing Acts: Community-Based Forest Management and National Law in Asia and the Pasifik, Washington: World

87

Resource Institute, 1995, jumlah masyarakat yang hidup di dalam dan sekitar kawasan hutan di Indonesia adalah antara 40-60 juta jiwa. Sebagaian besar dari masyarakat tersebut berada dalam situasi dicengkeram kemiskinan. Seperti yang ditampilkan oleh tabel dibawah, sebagian besar penduduk miskin berada di pedesaan.

Jumlah wilayah desa yang diidentifikasi dalam kegiatan identifikasi desa tahun 2007 berdasarkan data PODES SE 2006 sebanyak 31.957 sedangkan berdasarkan peta kawasan hutan 31.864 desa. Pada identifikasi desa di dalam dan di sekitar kawasan hutan tahun 2009 jumlah desa yang diidentifikasi berdasarkan data PODES 2008 sebanyak 40.859 sedangkan berdasarkan peta kawasan hutan sebanyak 38.565 desa13.

Sebagian besar desa-desa tersebut terdapat dalam kawasan yang ditunjuk sebagai kawasan hutan, baik pada periode TGHK ataupun berdasarkan Padu Serasi yang dilakukan beberapa tahun belakangan. Masyarakat sejumlah itu dan berada pada posisi berada dalam kawasan hutan yang ditunjuk itu, potensial menghadapi resiko-resiko tuduhan hukum, baik itu sebagai pelaku Illegal Logging ataupun perusak hutan.

Menurut Fay (2005) Peraturan Pemerintah no 33 tahun 1970 tentang Perencanaan Hutan, memberi kewenangan kepada Departeman Pertanian (yang pada saat itu menginduki Dirjen Kehutanan) untuk menetapkan manakah yang termasuk kawasan hutan negara dan yang bukan. Aturan yang digunakan untuk mengukuhkan kawasan hutan dikeluarkan pada tahun 1974 (Surat Keputusan Menteri Kehutanan No.85/74tentang Pedoman Penataan Batsa Kawasan Hutan) dan pada pertengahan tahun 80an hampir tiga perempat dari keseluruhan tanah Indonesia ditunjuk oleh Departemen Kehutanan yang baru sebagai Kawasan Hutan. Proses tersebut dilaksanakan oleh Departemen sebagai Tata Guna Hutan dengan Kesepakatan (TGHK). Hal itu dilakukan melalui data survei dan data peta vegetasi berdasarkan penginderaan jauh dan ditentukan oleh proses penilaian biofisik dengan kriteria scoring yang rumit dan mengabaikan kedaan kriteria sosial.

Berdasarkan TGHK tersebut ditunjuk sebagai kawasan hutan 1) Kawasan Konservasi 19,152,885, 2) Hutan Lindung 29,649,231, 3) Hutan Produksi Terbatas 29,570,656, 4) Hutan Produksi Tetap 33,401,655 dan 5) Hutan Produksi Konversi 30,000,000 dengan tptal luasan kawasan hutan negara sekitar 141,774,427. Seperti yang terlihat ternyata tingkat kesepakatan atau penerimaan para pihak tidak setinggi ketika pertama kali diprediksi oleh Departemen Kehutanan. Pemerintah daerah seringkali menentang batas dan kekakuan penggunaan ruang berhadapan dengan pilihan-pilihan pembangunan, yang dibatasi oleh fungsi hutan. Antara tahun 1999 dan 2001 berbagai kompromi dicapai melalui proses perencanaan ruang tingkat provinsi (RTRWP) dan saat ini sah bila dikatakan bahwa kawasan hutan Indonesia merupakan hasil dari sinkronisasi TGHK dan RTRWP2014. Sedangkan menurut Badan Planologi Kemenhut,

13 PT Kementerian Kehutanan, Identifikasi Desa di Dalam dan di Sekitar Kawasan Hutan 2009, Hlm 17-18 14 Diolah dari Kerangka Chip Fay & Martua Sirait, Hukum Negara dalam Mengatur Agraria dan Kehutanan Indonesia: Mempertanyakan Sistem Ganda Kewenangan atas Penguasaan Tanah, ICRAF Southeast Asia Working Paper, No. 2005_3

88

berdasarkan perkembangan Tata Guna Hutan Kesepakatan (TGHK) s/d tahun 1991 luas kawasan hutan ± 143.970.615 Ha. Berdasarkan Hasil Paduserasi TGHK-RTRWP tahun 1999 (tidak termasuk Provinsi Timor Timur ± 745.175 Ha) luas kawasan hutan ± 120.353.10415.

Pada tahun 2010 dilaporkan bahwa sampai dengan September 2010, berdasarkan Keputusan Menteri Kehutanan tentang Penunjukan Kawasan Hutan dan Perairan serta Tata Guna Hutan Kesepakatan/TGHK (untuk Provinsi Kalimantan Tengah dan Riau/Kepulauan Riau), luas kawasan hutan di Indonesia adaah 136.559.885,28 ha yang terdiri dari :

- Hutan KSA/KPA : 23.610.098,57 ha - Hutan Lindung (HL) : 31.029.946,02 ha - Taman Buru : 109.351,00 ha - Hutan Produksi (HP) : 37.175.870,43 ha - Hutan Produksi Terbatas (HPT) : 22.059.660,26 ha - Hutan Produksi yang Dapat Dikonversi (HPK) : 22.574.959,00 ha16.

Konsekuensi dari penetapan sebuah kawasan sebagai kawasan hutan, menyebabkan masyarakat tidak memiliki kebebasan dalam menetapkan peruntukan kawasan tersebut. Seperti yang diketahui, masyarakat yang hidup dalam hutan, memiliki ruang-ruang yang diperuntukkan bagi tempat tinggal dan lingkungannya. Penetapan hutan dianggab syah setelah adanya surat keputusan penetapan hutan oleh menteri. Akibatnya tentu lahir berbagai masalah sosial dilapangan yang berakar dari tidak terlibatnya masyarakat dalam penetapan kawasan hutan. Begitulah bentuk dari distorsi pelaksanaan HMN di sektor kehutanan sampai sebelum reformasi.

Menurut Fay (2006), ... Dengan tujuan untuk menetapkan status hak-hak lokal dengan ’Kawasan Hutan’, sebuah proses empat langkah yang cukup rinci telah dibuat, yang disebut Berita Acara Tata Batas (BATB). Dengan menandatangani BATB, sesuai prosedur yang melibatkan masyarakat, Departemen Kehutanan dan BPN – menggunakan prinsip-prinsip UUPA Tahun 1960 serta dengan masyarakat secara langsung menandatangani berita acara, bahwa mereka tidak memiliki klaim atas kawasan dan bahwa proses tersebut dilakukan secara adil dengan disertai penjelasan dan pemahaman atas konsekuensi-konsekuensi hukumnya – kawasan tersebut secara hukum dan dapat diterima (legal and legitimate) ditetapkan sebagai Kawasan Hutan Negara. Sampai dengan awal 2005, proses penatabatasan baru berhasil mencakup 12 juta hektar, atau sekitar 10% dari 120 juta hektar ’Kawasan Hutan’, menyisakan 108 juta hektar dengan status tak pasti dengan ketiadaan informasi atas hak-hak yang melekat pada kawasan tersebut. Hal tersebut berarti luas ’Kawasan Hutan Negara’ Indonesia yang resmi saat ini hanyalah 12 juta hektar, bukan 120 juta hektar seperti yang umumnya dianggap. ’Kawasan Hutan’ yang tersisa 108 juta hektar dapat dianggap sebagai ’Kawasan Hutan Non-Negara’ dan merupakan tanah yang dipertimbangkan oleh BPN dikuasai oleh negara, tetapi bukan ’Tanah

15 Data Dephut 2003 16 Kementerian Kehutanan, Laporan Perkembangan Pemanfaatan dan Penggunaan Hutan Produksi riwulan III (Juli-September 2010)

89

Negara’, karena pemerintah harus menentukan apakah hak-hak atas tanah ada atau tidak (seperti yang disyaratkan oleh PP No. 24).18 Sebagai hasilnya, negara tidak dapat memberikan hak pengelolaan, pengusahaan atau hak pakai (bahkan jika negara masih ’menguasai’ tanah tersebut) atas kawasan bersangkutan hingga ditentukan apakah terdapat hak privat di atasnya. Hanya setelah itu, sebagai contoh, Departemen Kehutanan dapat mengeluarkan izin pemanfaatan dan, pada kasus Hutan Hak, hanya kepada mereka yang memiliki hak atas tanah yang bersangkutan (Harsono 1997)...17

Poin penting yang harus dicatat, ternyata dari 120 juta ha kawasan hutan negara, baru 10 % yang telah melalui proses penatabatasan, dan secara sederhana dapat dipahami bahwa secara hukum baru sekitar 12 juta ha hutan negara yang resmi dan syah secara hukum. Fakta legalitas yang goyah dari kawasan hutan ini, tentulah tidak memberikan alasan yang cukup kuat mengkriminalkan masyarakat yang hidup dalam kawasan hutan yang ditunjuk sebagai hutan negara, karena tidak mungkin mengkriminalkan orang diatas onjek yang masih sangat kabur.

Masalah Hutan Di Jawa

Penulis ingin menampilkan sedikit overview masalah tenurial hutan di Jawa. Pemisahan ini dilakukan karena hutan di Jawa memiliki sejarah dan model pengaturan tersendiri berbeda dengan diluar Jawa.

Konflik tenurial di Jawa, terutama pada desa-desa yang posisinya berada di kawasan hutan terutama disebabkan oleh banyaknya petani yang miskin tanah atau lazim disebut dengan petani gurem yang menguasai tanah kurang dari 0,5 Ha. Jumlah petani gurem ini meningkat terus dari tahun ke tahun diakibatkan oleh pertamabahan penduduk, sementara tingkat ketersediaan lahan untuk pertanian berbanding terbalik dengan laju pertambahan penduduk. Apalagi, khususnya di Jawa, laju konversi tanah-tanah pertanian kepada peruntukan lain lebih tinggi dari pulau-pulau lain.

Di Jawa Timur, jumlah rumah tangga petani gurem mencapai 3,4 juta rumah tangga, atau sekitar 25,14 persen dari total rumah tangga petani gurem di Indonesia. Daerah lain yang mempunyai banyak rumah tangga petani gurem adalah Jawa Tengah (22,98 persen), Jawa Barat (18,84 persen), Sumatera Utara (4,01 persen) dan Banten (3,15 persen). Didaerah lain, banyaknya rumah tangga petani gurem relatif kecil, kurang dari 3 persen. Jumlah rumah tangga petani gurem tidak hanya meningkat secara absolut tetapi juga dari persentasenya terhadap rumah tangga pertanian pengguna lahan. Dalam periode 1993-2003, persentase rumah tangga petani gurem terhadap rumah tangga pertanian pengguna lahan meningkat dari 52,1 persen menjadi 56,2 persen, mengindikasikan semakin sempitnya rata-rata lahan yang dikuasai oleh rumah tangga pertanian.

17 Arnoldo Contreras-Hermosilla, Chip Fay, 2006, Memperkokoh pengelolaan hutan Indonesia melalui pembaruan penguasaan tanah: Permasalahan dan kerangka tindakan; Forest Trends, dan World Agroforestry Centre; Bogor, Hlm 19-20

90

Budaya pewarisan lahan keluarga ditambah konversi lahan pertanian menjadi lahan industri dan perumahan telah membuat kehidupan petani semakin terpuruk. Hal ini terutama terjadi di Jawa. Tak mengherankan kalau di DKI Jakarta, hampir seluruh (89,72 persen) rumah tangga pertaniannya adalah rumah tangga petani gurem (Gambar 4).Tingginya persentase rumah tangga petani gurem terhadap rumah tangga pertanian pengguna lahan ini juga terjadi disemua provinsi di Jawa sepeti Yogyakarta (80,11 persen), Jawa Barat (77,60 persen), Jawa Tengah (75,43 persen), Jawa Timur (72,81 persen) dan Banten 64,43 persen18.

Data lain menunjukkan selama 10 tahun terakhir, jumlah rumah tangga petani gurem meningkat 2,6 persen/ tahun. Menurut data BPS, persentase petani gurem di Jawa adalah 69,8 persen pada 1993, namun angka ini melaju cepat menjadi 74,9 persen atau bertambah sebanyak 1.922.000 rumah tangga. Di luar Jawa, ST93 persentasenya sebesar 30,6 persen, sedangkan ST03 mencatat 33,9 persen ekuivalen dengan 937.000 rumah tangga. Hal ini menunjukkan laju pertumbuhan rumah tangga petani gurem di Jawa lebih cepat dari pada di luar Jawa. Sebenarnya komposisi banyak rumah tangga pertanian di Jawa dan luar Jawa tidak berubah dalam sepuluh tahun ini. Apabila ST93 mencatat 56,1 persen sementara menurut ST03 komposisinya 54,9 persen di Jawa dan 45,1 persen di luar Jawa. Artinya, dalam 10 tahun ini yang terjadi adalah proses pemiskinan kehidupan petani. Petani semakin terpuruk bukan semakin baik19.

Jika diambil salah satu contoh sebuah desa di Jawa, ketimpangan pengusaan tanah tersebut jelas nampak terlihat di depan mata. Penguasaan tanah-tanah lebih banyak terkonsentrasi pada kelompok-kelompok pengusaha perkebunan baik itu berupa BUMN ataupun BUMS melalui HGU, HGB, HGP dan lainnya. Ketimpangan penguasaan ini dapat dilihat dari perbandingan di salah satu desa yang pernah diteliti oleh PPM Wonosobo, dimana dari petani yang ada didesa tersebut 50 % nya adalah petani tak bertanah, 40 % adalah petani miskin dengan kepemilikan lahan antara 0,05 – 0,5 Ha, 10 % dari lahan desa dikuasai oleh petani kaya didesa dan 70 % tanahnya dikuasai oleh Perkebunan Teh PT. Tambi beserta dengan Perum Perhutani20.

Akibat dari semua ketimpangan tersebut, desakan terhadap tanah-tanah yang terdapat diareal hutan semakin meninggi. STN Jabar menyampaikan bahwa Konfliknya sangat laten dengan pihak-pihak itu, dari 4700 ha lahan, 3 ribu Ha milik perhutani dan hanya 300 hektar lebih yang merupakan millik petani. Kebutuhan petani akan tanah menyebabkan mereka kemudian memasuki lahan-lahan yang dikuasai oleh Perhutani. Dari pemaparan wakil-wakil petani yang hadir pada pertemuan temu tani se Jawa terdapat polarisasi pemahaman tentang konflik tenurial yang mereka hadapi. Beberapa petani menyatakan bahwa tanah yang mereka kuasai saat ini adalah tanah negara. Namun demikian, walaupun itu merupakan tanah negara,

18 Sebaran rumah tangga pertanian dan rumah tangga Petani gurem menurut provinsi di indonesia (Angka Sementara Hasil Sensus Pertanian 2003). Berita Resmi Statistik, No. 14/VII/16 Februari 2004. 19 Naomi Siagian, SH, Proses Pemiskinan Pada Sektor Pertanian, Jumlah Petani Gurem Semakin Membengkak, Sinar Harapan, 2003 20 Tor Temu Tani Se-Jawa, PPM Wonosobo

91

petani saat ini justru butuh lahan untuk berusaha. Sebagian lain mengidentifikasi bahwa tanah negara tersebut sebagai tanah Perhutani. Alasan mereka merambah hutan dan mengusai tanah-tanah dalam kawasan hutan produksi tersebut adalah untuk usaha pertanian dan meningkatkan taraf hidup petani.

Sebagian lain dari petani jelas-jelas menyatakan bahwa Perhutani melakukan pencaplokan terhadap lahan pertanian mereka. Seperti yang diungkapkan dibawah ini:

”...........pada tahun 1933 merupakan persil teh bersama-sama bubar dan dikembalikan ketempat masing-masing. Namun ada yang tidak pulang dan berdomolisi di situ diberi tanah seperti program transmigarasi 1/4 hektar ke 13 orang. Dari leter D kemudian ada kepala desa diberikan kepada warga 80 an KK hal ini dilakukan pada tahun 1976. Tahun 67-76 masyarakat sudah menerima leter D dan sudah bayar pajak, tapi kemudian leter D dicabut lagi, dan sekarang sudah di cabut dan diduduki oleh Perhutani. Saya mau minta dukungan kawan-kawan disini terhadap kasus tersebut untuk dijadikan tanah hak milik”21.

“Di Garung Banten, perhutani ada sejak 1970-an awal merupakan anah belanda, tanah itu kemudian isebut tanah kebuang. Kemudian diambil alih ditanami cengkeh, perhutani masuk mengganti dengan pohon mahoni, dan pohon afrika, setelah masyarakat merasa tergusur tanahnya maka mereka mencoba melakukan perlawanan. Hal yang dilakukan oleh perhutani masih sebatas intimidasi. Misal harus tetap ada syarat menanam mahoni, maka strategi yang dilakukan membuat kesepakatan bahwa diantara pohon mahoni ditanami pohon pedes (merica/lada). Sehingga pohon mahoni mati maka pohon pedes hidup. Strategi lain menanami mahoni ditanam kemudian dicabut dan ditanam lagi namun tidak tumbuh. Kemudian perhutani datang lagi dengan membawa masukan PHBM, menurut kami ini merugikan karena kebutuhan petani adalah tanah”22.

Tetapi didaerah kawasan Halimun di Jawa Barat, para petani tidak hanya berhadapan dengan Perum Perhutani. Tumpang tindihnya penetapan kawasan Taman Nasional Halimun dengan kasepuhan-kasepuhan didaerah tersebut menimbulkan dampak-dampak pada petani setempat.

“...........FKMH (Forum Komunikasi Masyarakat Halimun) lahir pada tanggal 18 oktober 2003 yang dilatar belakangi oleh munculnya SK Menhut tentang perluasan taman nasional halimun. Maka dari 32 kampung disekitar daerah taman nasional halimun sepakat untuk membangun wadah sebagai alat perjuangan mempertahankan tanah yang sudah mereka garap......Masalah yang diusung sudah sejak lama tinggal

21 Bapak Wasis (Jaket Temanggung), Temu Tani Se Jawa, Dusun Jurang Jero, Desa Candiyasan, Kec. Cikertek, Wonosobo, 26-29 September 2005 22 AGRA Jabar, Temu Tani Se Jawa, Dusun Jurang Jero, Desa Candiyasan, Kec. Cikertek, Wonosobo, 26-29 September 2005

92

di kawasan Halimun sejak jaman Belanda sampai hari ini tapi dalam status kewilayahnya tidak diakui dengan adanya perum perhutani dan perluasan taman nasional gunung halimun. Dulu konflik dengan perhutani sekarang konflik dengan perkebunan dan taman nasional ”23.

Selain masalah-masalah dengan Perhutani dan Taman Nasional tersebut, beberapa perwakilan petani juga menyampaikan bahwa mereka juga berhadapan dengan perkebunan yang ada diwilayahnya. Dari peserta Temu Tani Se-Jawa yang hadir, dua perwakilan diantaranya menyampaikan hal tersebut. Herdi (SPP) menyampaikan bahwa SPP tersebar di empat kabupaten belum tahu jumlah persis anggota yang sudah memiliki kartu tanda anggota ada 300 ribu anggota, yang belum punya juga masih banyak. Sebaran wilayahnya terdiri dari 34 organisasi tani lokal, ditasik ada 7 OTL, dibandung ada 2 OTL, ada yang meliputi 1 desa, ada yang lima desa, atau bahkan ada yang satu desa 2 OTL, seperti di Tasik Malaya ada dua OTL, Kajar-Karja bersengkata dengan perhutani, yang satu Cieceng dengan perkebunan. Diciamis bersengketa dengan wilayah perhutani. Sementara itu Masyarakat petani peduli sumber air (MPPSA) menyampaikan bahwa dari 1985 merebut lahan perkebunan dipuncak bogor. 4 hektar lahan perhutani yang saya tebang. Karena sk 522 maka di ambil lagi. Karena ada sumber mata air , mati enggan hidup pun segan. Diintimidasi oleh perhutani, perkebunan dan pemerintah, jadi tanahnya saman dengantanah emas. Sk gubernur hanya mampu 5-bulan. Disitu LMDH diplot oleh perhutani yang tidak ada apa-apanya karena bukan dari masyrakat petani. Maka kami membangun masyarakat peduli sumber air kolam resapan dibawah sumber mata air. Kita memiliki keinginan untuk bangkit dan sadar untuk memperjuangkan saudara-saudara saya yang lain.

Dalam mengahadapi mensikapi PHBM yang dikembangkan oleh Perum Perhutani terdapat polarisasi sikap dan pandangan peserta temu tani. Sebagian kecil petani menganggab bahwa PHBM menguntungkan kepada petani kareana petani diikutsertakan dalam menikmati hasil hutan yang ada diwilayahnya. Tapi sebagian kecil lainnya menolak keras dengan alasan PHBM menganulir tuntutan petani yang sesungguhnya yaitu pemilikan atas lahan, disamping kecilnya persentase bagi hasil yang diberikan kepada petani. Pada kelompok petani lain menganggab PHBM sebagai salah satu jalan untuk menuju perolehan hak atas tanah.

Sampai pertemuan berakhir, berdasarkan pendekatan aktor, aktor penguasa hutan yang dianggab petani sebagai musuh utama yang harus dihadapi adalah Perum Perhutani, selanjutnya baru menghadapi aktor-aktor lain yang terkait dengan pengelolaan hutan Jawa. Secara umum sikap petani Jawa dapat dilihat pada pernyataan sikap yang dihasilkan pada penutupan temu tani se Jawa. Sikap ini didasari oleh keyakinan bahwa monopoli penguasaan dan pengelolaan sumber daya hutan di jawa selama ini jelas-jelas tidak untuk kepentingan negara karena selama ini ternyata rugi banyak di korupsi, apalagi kepentingan dan kesejahteraan rakyat, bahkan banyak

23 Jajang, Tokoh Petani & Masyarakat Adat Halimun, Dusun Jurang Jero, Desa Candiyasan, Kec. Cikertek, Wonosobo, 26-29 September 2005

93

bencana alam karena kerusakan lingkungan hidup akibat salah urus perhutani, ironisnya pemerintah selalu memberikan kebijakan untuk itu semua. Untuk mensikapi hal tersebut, Perwakilan oraganisasi tani se Jawa berhasil menyampaikan tuntutan sebagai berikut :

1. Kembalikan tanah rakyat yang telah dirampas oleh Perhutani

2. Hutan negara dikuasai dan di kelola oleh rakyat yang manfaat dan keuntungannya sebesar-besarnya untuk kemakmuran dan kesejahteraan rakyat serta pelestarian lingkungan hidup

3. Cabut UU kehutanan 41/1999

4. Tolak Rancangan Perpes Ilegal Logging

5. Mengecam tindakan represif yang dilakukan oleh perhutani maupun aparatus pemerintah terhadap petani yang menggarap hutan

6. Bebaskan petani yang ditangkap dan dipenjara oleh aparat

Pada tingkat tertinggi dan terkuat tuntutan petani Jawa berupa pemenuhan kebutuhan kongkrit dilapangan seperti pemenuhan hak atas tanah dimana jika dianalisa dari pergulatan dan perdebatan berbagai pendapat petani tersebut, hak ini mencakup hak untuk memelihara, memegang dan memiliki yang berada dalam lingkup tenure. Pada lingkaran diluar tuntutan utama ini baru muncul tuntutan untuk perubahan peraturan-peraturan hukum positif yang berhubungan dengan kehutanan diantaranya tuntutan untuk mencabut UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan yang tidak memberikan ruang yang cukup bagi partisipasi masyarakat terutama masyarakat desa di tepi-tepi hutan untuk ikut menentukan arah pengelolaan hutan di Jawa.

Sementara itu, dari pihak Perhutani sendiri, telah ada pengklasifikasian masalah kawasan tenurial. Pengklasifikasian ini dilakukan untuk mengarahkan pada model-model penyelesaian yang diharapkan. Perhutani membagi masalah tenurial diareal kerjanya dalam kategori A, B, C dan D. Keempat stratafikasi ini memiliki bobod yang berbeda. Pada gambar dibawah terdapat stratafikasi yang dimaksud.

94

Gambar 1. Identifikasi dan Stratafikasi Masalah Tenurial

Masalah Kehutanan Menurut Perhutani

Simpulan Masalah Kehutanan dan Masyarakat.

Kembali kemasalah kehutanan, masalah-masalah tersebut sederhananya dapat dikelompokkan dalam tiga kelompok besar. Masalah ini langsung dirasakan oleh masyarakat dilapangan. Masalah pertama adalah masalah hak-penguasaan atau popular disebut dengan masalah tenurial berupa tumpang tindih klaim atas kawasan hutan dan kepastian hak masyarakat lokal dan adat atas hutan dan kawasan hutan, masalah kedua adalah masalah social yang kerap kali berhubungan erat dengan masalah tenurial berupa kemiskinan dan ketimpangan penguasaan hutan dan lahan hutan, sedangkan masalah ketiga adalah masalah lingkungan yang mencakup masalah degradasi dan deforestasi hutan. Di bawah diberikan gambaran sederhana mengenai masalah-masalah kehutanan tersebut.

95

Gambar 2. Masalah-Masalah Kehutanan di Indonesia

Tekanan Sektor Lain Kepada Kehutanan

Akhir-akhir ini sektor kehutanan tidak hanya menghadapkan antara masyarakat dengan dengan pemegang hak dan izin dari Negara, tetapi telah berkembang menjadi benturan antara pemegang izin yang sama-sama berasal dari institusi Negara. Analisa awal penulis, tekanan sektor eksternal setidaknya disebabkan oleh, pertama luasnya klaim kehutanan terhadap bentang bumi Indonesia yang disebabkan oleh devinisi politik kawasan hutan, kedua karena pesatnya laju ekspansi usaha sektor lain. Tekanan sektor eksternal itu dating dari sektor perkebunan dan sektor pertambangan.

Tiga tahun terakhir, sektor perkebunan, terutama perkebunan kelapa sawit mengalami percepatan pertumbuhan-luasan yang signifikan. Sawit Watch mencatat, pada tahun 2006,perkebunan sawit telah eksis seluas kurang lebih 6.495.147 Ha. Pada tahun yang sama berdasarkan pengolahan data dari berbagai sumber ada rencana ekspansi 19.840.000 Ha. Pada tahun 2008 luas perkebunan sawit telah meningkat menjadi kurang lebih 7.866.070 Ha dengan rencana ekspansi pembukaan perkebunan baru pada tahun itu seluas kurang lebih 24.407.200 Ha.

Pada sektor pertambangan, sampai dengan tahun 2006, terdapat kurang lebih 2.559 izin pertambangan mineral dan batubara (non galian C) diseluruh Indonesia. Di Kalimantan Selatan saja, lebih dari 400 izin tambang dikeluarkan, di Kalimantan Timur ada 509 izin, dan Sulawesi Tenggara 127 izin tambang. Sebagai perbandingan di kabupaten baru seperti Morowali, Sulawesi Tengah pada tahun itu telah terdapat 190 perizinan tambang. Di bawah ini dapat kita lihat salah satu contoh penting bagaimana sektor lain diluar kehutanan kemudian masuk ke kawasan hutan.

96

Tabel 1.

Penggunaan Kawasan Hutan Berdasarkan TGHK Dan RTRWP Tahun 2003 Salah Satu provinsi di Indonesia

Izin Perkebunan Izin Pertambangan • Total Jumlah Kebun 340 unit, Seluas

: 4.681.997 Ha • Total Jumlah Kebun Aktif 139 unit,

Seluas : 1.983.834 Ha • Areal yang sudah pelepasan 59 unit,

Seluas : 750.054 Ha • Indikasi Penggunaan KH tdk

prosedural, 80 unit seluas : Ha (sesuai luas pembukaan lahan)

• Total Jumlah KP 445 unit, Seluas : 4. 997.196,51 Ha

• Jumlah KP Eksplorasi 351 unit, Seluas : 2.487.150,70 Ha • Jumlah KP Eksploitasi 94 unit, Seluas

: 2.510.045,81 Ha • Areal yang sudah pinjam pakai 09 unit,

Seluas : 9.648,60 Ha • Indikasi Penggunaan KH tdk

prosedural, 85 unit seluas : Ha (sesuai luas pembukaan lahan)

Untuk lebih terinci, dapat kita lihat contoh data mengenai tumpang tindih perizinan kehutanan dengan sektor lain

97

Tabel 2.

Izin Kehutanan dengan Perkebunan

Sumber : Kajian….2010

Daftar tumpang tindih HGU perkebunan dengan areal IUPHHK

Nama perusahaan perkebunan

Status kebun

Nama iuphhk

Operasi Fungsi berdasarkan tghk Jumlah (ha)

Hl

Hpt

Hp Hpk Apl

Pt. Akpl Hgu Pt. Kpw (blank) 494

926 1.420

Pt. Agu Hgu Pt. Ab Sudah 527 1.794

2.321

Pt. Bsk Hgu Pt. Ckp Sudah 12 12Pt. Flt Hgu Pt. Pw Sudah 94 195 289Pt. Gm Hgu Pt. Kh Sudah 1.134 652 1.786Pt. Kkps Hgu Pt. Ckp Sudah 1.562 2.22

5 3.787

Pt. Msm Hgu Pt. Ckp Sudah 1.650 1.372

0 3.022

Pt. Mms Hgu Pt. Krt (blank) 1.661 1.661Pt. Mpgm Hgu Pt. Bma Sudah 6 6Pt. Pwp Hgu Pt. Pw Belum 149 210 360Pt. Wnl Hgu Pt. Ckp Sudah 1.002 2.04

4 3.046

Grand total 494

8.479 5.635

3.101

17.710

98

Tabel 3.

Data Contoh tumpang tindih Izin Kehutanan Dengan Pertambangan

Tumpang Tindih Perizinan Kehutanan Dengan Pertambangan

Sumber: APHI 2011

Bagaimana Penanganan Masalah Kehutanan

Masalah hak dan masalah social kehutanan dimulai dari adanya klaim sepihak kawasan hutan Negara yang didalamnya terdapat desa-desa tempat masyarakat hidup. Pada tahun 2007 Departemen Kehutanan mengakui bahwa dari 31.957 desa yang diidentifikasi di 15 provinsi, sebagian besar (71,06 persen) desa terletak di luar kawasan hutan. Selanjutnya jumlah desa yang terletak di tepi kawasan hutan adalah sebesar 7.943 desa atau 24,86 persen dan sisnya sebesar 4,08 persen desa terletak di dalam kawasan hutan. Pada desa-desa ditemukan persentase rumah tangga miskin di sekitar kawasan hutan sebanyak 18,5 persen terhadap total penduduk di kawasan hutan atau sekitar 5,5 juta orang. Sebagian besar rumah tangga miskin, kepala rumah tangganya bekerja di sektor pertanian terutama sub sektor tanaman pangan.

Masalah lingkungan tergambar pada menurunnya kualitas maupun kuantitas hutan. Berdasarkan data kehutanan, antara tahun 2003 sampai dengan tahun 2006 laju deforestasi hutan di Indonesia adalah 1, 17 Juta Ha per tahun. Sementara itu luasan hutan yang terdeforestasi pada periode itu adalah 3,52 Juta Ha. Deforestasi tertinggi terjadi pada kawasan hutan produksi, kemudian diikuti dengan kawasan lindung dan konservasi.

Persinggungan masalah-masalah social dan lingkungan kehutanan tersebut menimbulkan konflik-konflik dilapangan. Cifor bersama dengan FWI pada tahun 2004 mencatat berbagai

99

konflik yang timbul dalam pengelolaan dan penguasaan hutan pada kawasan hutan produksi dan kawasan konservasi. Konflik tertinggi terjadi dikawasan hutan produksi terutama pada areal HPH yang disebabkan oleh masalah tatabatas dan pembatasan akses masyarakat. Temuan ini menunjukkan bahwa klaim sepihak yang dilakukan pemerintah dalam bentuk penunjukan hutan Negara telah menimbulkan reaksi negative dari masyarakat.

Sejak lama berbagai masalah-masalah kehutanan ini berusaha untuk dijawab. Berbagai tawaran solusi ditawarkan dan diuji coba untuk menjawab masalah hak, masalah social dan masalah lingkungan yang kian hari kian membesar. Jawaban terhadap masalah kehutanan ini didominasi oleh pendekatan-pendekatan manajemen kehutanan. Program dibawah payung isu Good Governance berupa Good Fores Governance dengan pilar transparansi pengelolaan hutan, partisipasi masyarakat dalam pengelolaan hutan dan akuntabilitas aparatur dalam pengelolaan hutan mewarnai sebagian besar program-program dukungan untuk menuju perbaikan masalah-masalah kehutanan.

Pendekatan ini ditempatkan sebagai satu pendekatan generik untuk menjawab masalah kesalahan tata kelola hutan yang menyebabkan lahirnya ketiga masalah yang telah kita uraikan pada bagian sebelumnya. Bagan dibawah, secara sederhana mencoba untuk mengelompokkan masalah kehutanan yang melibatkan masyarakat adat dan masyarakat lokal dengan jawaban berada pada dominasi pendekatan manajemen dengan mengenyampingkan pendekatan komprehensif yang ditawarkan oleh TAP MPR No. IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumberdaya Alam.

100

Bagan Penanganan Masalah Kehutanan

Jika kita lihat selintas tuntutan masyarakat adat untuk pengakuan hutan adatnya dijawab

dengan penyusunan RPP Hutan Adat yang mengunci masyarakat adat pada hak berian yang membatasi pemanfaatan hutan untuk kebutuhan sehari-hari dan bukan pada kawasan konservasi dan kawasan yang sudah dilekati perizinan kehutanan. Jika masyarakat adat, ingin memasuki lingkup peran serta pengelolaan hutan yang hasilnya dapat diperdagangkan, maka masyarakat ini harus menanggalkan identitasnya dan masuk pada skema hak berian lain berupa bentuk perizinan Hutan Desa, Hutan Kemasyarakatan atau Hutan Tanaman Rakyat. Niat baik untuk melibatkan masyarakat dalam pengelolaan hutan ini kemudian kembali tersungkur dalam belitan birokrasi, misalnya; untuk mendapatkan izin Hutan Tanaman Rakyat, dari proses awal masyarakat harus melewati 19 unit kerja kehutanan yang tersebar dari daerah sampai ke pusat dengan 54 tahapan perizinan (kartodiharjo 2009).

Resolusi Konflik

Gambaran-gambaran penyelesaian konflik yang ditawarkan oleh UUK berupa kegiatan-kegiatan untuk membuka ruang pengelolaan hutan bagi masyarakat ternyata bukan merupakan jawaban yang memadai, karena setidaknya dua alasan :

1. Tuntutan masyarakat adalah mengenai status kepemilikan mereka, bukan ruang pemanfaatan hutan.

2. Prosedur birokrasi perizinan, model-model pelibatan masyarakat dalam pemanfaatan hutan tersebut cendrung rumit dan diluar jangkauan masyarakat.

Karena itu marilah kita lihat bagaimana penanganan lebih lanjut dari konflik dan sengketa

101

yang turun temurun ditanggung oleh sektor kehutanan Indonesia. UU No. 41 Tahun 1999

Tentang Kehutanan (UUK) mencantumkan satu Bab khusus mengenai Penyelesaian Sengketa

Kehutanan. Bab ini mengatur hal-hal sebagai berikut :

Pasal 74

(1) Penyelesaian sengketa kehutanan dapat ditempuh melalui pengadilan atau di luar pengadilan berdasarkan pilihan secara sukarela para pihak yang bersengketa.

(2) Apabila telah dipilih upaya penyelesaian sengketa kehutanan di luar pengadilan, maka gugatan melalui pengadilan dapat dilakukan setelah tidak tercapai kesepakatan antara para pihak yang bersengketa.

Pasal 75

(1) Penyelesaian sengketa kehutanan di luar pengadilan tidak berlaku terhadap tindak pidana sebagaimana diatur dalam undang-undang ini.

(2) Penyelesaian sengketa kehutanan di luar pengadilan dimaksudkan untuk mencapai kesepakatan mengenai pengembalian suatu hak, besarnya ganti-rugi, dan atau mengenai bentuk tindakan tertentu yang harus dilakukan untuk memulihkan fungsi hutan.

(3) Dalam penyelesaian sengketa kehutanan di luar pengadilan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dapat digunakan jasa pihak ketiga yang ditunjuk bersama oleh para pihak dan atau pendampingan organisasi nonpemerintah untuk membantu penyelesaian sengketa kehutanan.

Pasal 76

(1) Penyelesaian sengketa kehutanan melalui pengadilan dimaksudkan untuk memperoleh putusan mengenai pengembalian suatu hak, besarnya ganti rugi, dan atau tindakan tertentu yang harus dilakukan oleh pihak yang kalah dalam sengketa.

(2) Selain putusan untuk melakukan tindakan tertentu sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pengadilan dapat menetapkan pembayaran uang paksa atas keterlambatan pelaksanaan tindakan tertentu tersebut setiap hari.

Bab mengenai Penyelesaian Sengketa Kehutanan ini tidak memberikan penjelasan lebih jauh tentang apa yang dimaksud dengan sengketa atau apa yang dimaksud dengan sengketa kehutanan. Kuat dugaan para pembuat UUK mencoba mengambil contoh kepada peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai mekanisme penyelesaian sengketa alternative yaitu dibidang lingkungan hidup yang lahir terlebih dahulu yaitu Undang Undang No. 23 Tahun

102

1997 Tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup24. Karena itulah kemudian tidak ada satupun kebijakan lanjutan atau kasus-kasus yang dapat menjadi contoh dalam sektor kehutanan tentang bagaimana mekanisme ini bekerja.

Pada tahun 2008, Menteri Kehutanan menerbitkan Kepmenhut No .SK.254/Menhut-II/2008 Tentang Pembentukan Tim Mediasi Konflik Kehutanan. Sepengetahuan penulis, SK ini merupakan SK pertama dibawah UUK yang membentuk sebuah tim resmi untuk menangani konflik kehutanan. Keberadaan SK ini menunjukkan sebuah pengakuan resmi bahwa memang ada konflik yang terjadi di sektor kehutanan dan konflik tersebut tidak dapat diselesaikan hanya dengan pendekatan penegakan hukum misalnya hanya melalui pemidanaan, perdata atau tata usaha negara.

Tim pertama dalam sejarah UUK ini diberikan tugas penting yaitu :

1. Sebagai mediator dalam penyelesaian konflik bidang kehutanan baik dengan masyarakat ataupun dengan sektor lain yang melaksanakan kegiatan pembangunan diluar sektor kehutanan.

2. Melakukan inventarisasi konflik bidang kehutanan baik dengan masyarakat ataupun dengan sektor lain yang melaksanakan kegiatan pembangunan diluar sektor kehutanan.

3. Merumuskan alternative penyelesaian masalah konflik kehutanan baik dengan masyarakat ataupun dengan sektor lain yang melaksanakan kegiatan pembangunan diluar sektor kehutanan.

4. Bertanggung jawab dan melaporkan hasil kerjanya kepada Menteri Kehutanan.

Dewan Kehutanan Nasional (DKN) sebagai penerima surat keputusan kemudian menindaklanjuti dengan membentuk Desk Resolusi Konflik Kehutanan (Desk). Desk ini bertugas untuk mengimplementasikan mandate yang diberikan oleh Menteri Kehutanan tersebut. Desk Resulusi Konflik Kehutanan DKN bekerja berdasarkan pengaduan konflik dari anggota DKN yang terdiri dari kamar masyarakat, kamar LSM, kamar Pemerintah, Kamar Pengusaha dan Kamar Pemerhati (Akademisi & Praktisi). 3 poin utama yang dilakukan Desk untuk menangani konflik kehutanan yang dilaporkan adalah 1) melakukan input data konflik, 2) melakukan pengolahan data dan 3)menyelenggarakan mediasi konflik.

a. Input dan Pengolahan Data Konflik.

Sistem data base ini mendokumentasikan konflik sumber daya alam hutan pada aspek pengelolaan termasuk aspek tenurial dan hak. Secara sederhana, istilah tenurial yang dimaksud dalam panduan ini diartikan sebagai penguasaan. Tenurial pastilah selalu bersentuhan dengan persoalan hak, khususnya hak untuk menguasai. Dengan catatan, bahwa

24 UU ini mendevinisikan bahwa Sengketa lingkungan hidup adalah perselisihan antara dua pihak atau lebih yang ditimbulkan oleh adanya atau diduga adanya pencemaran dan/atau perusakan lingkungan hidup.

103

hak yang dimaksud bukan tunggal melainkan sebundel hak (bundel of rights), seperti hak menguasai, hak sewa, hak milik dan hak pakai;

b. Para pihak adalah Pihak Masyarakat adat maupun lokal (komunitas), serta pihak yang terkait langsung (baik perorangan, badan hukum, maupun kelompok (dalam hal ini termasuk juga pihak Negara/pemerintah). Atau dengan kata lain, seluruh konflik pengelolaan sumber daya alam hutan yang secara langsung dan tidak langsung melibatkan unsur negara dan warga negara;

c. Resolusi Konflik Resolusi Konflik adalah sebuah upaya untuk menemukan solusi terbaik bagi penyelesaian persengketaan, perselisihan pendapat dan perebutan hak dalam pengelolaan sumber daya hutan di Indonesia diluar pengadilan, sehingga ditemukan formula yang mengembalikan arah dan tujuan pembangunan kehutanan pada prinsip keadilan, kesetaraan, Kesejahteraan dan berkelanjutan. Untuk menemukan solusi terbaik bagi penyelesaian sengketa, perselisihan, perebutan hak dalam pengelolaan sumber daya hutan harus dilihat dan dikaji dari semua aspek baik peraturan, kebijakan maupun temuan-temuan di lapangan yang berkait langsung maupun tidak langsung dari kegiatan pengelolaan hutan yang menimbulkan konflik tersebut. Dalam mediasi konflik disini dilakukan aktivitas untuk melihat, menggali, mendengar dari semua pihak dan fakta yang dapat dijadikan bahan untuk menentukan arah resolusi yang

tepat bagi penyelesaian sebuah kasus. Mediasi ini lebih bersifat fasilitasi, motifasi dan arahan, sehingga diharapkan para pihak yang berkonflik dapat menyelesaikan konfliknya. Dalam kerangka itu kemudian DKN membangun skema kerja Desk sebagai tergambar berikut:

104

Untuk setiap kasus yang dilaporkan kepada Desk, Desk akan melakukan pengolahan data untuk disampaikan kepada SC Resolusi Konflik. SC Resolusi konflik akan menilai data tersebut untuk menentukan strategi penanganan konflik. Ketika kasus itu diputuskan untuk ditangani, maka SC akan membentuk Tim Adhock kasus yang mewakili kelima kamar di DKN. Tim ini akan mencoba melakukan mediasi yang hasilnya akan direkomendasikan kepada Kementerian Kehutanan.

Berbagai pengalaman berharga muncul dalam proses mediasi kasus ini baik menyangkut proses mediasi maupun menyangkut hasil yang diharapkan. Secara sederhana dapat dilihat pada table berikut :

105

Tabel Pembelajaran Resolusi-Mediasi Konflik Desk DKN

Proses Hasil

1. Kultur mediasi konflik belum berkembang.

2. Ada kesulitan memilih tim mediator yang berasal dari kamar-kamar, karena kurangnya actor-aktor yang memiliki pengalaman dalam memediasi. Banyak actor memiliki atau setidak-tidaknya pernah belajar bagaimana alternative penyelesaian sengketa, tetapi seni melakukan mediasi tidak dapat dipelajari, tetapi ditemukan dalam pengalaman melakukan mediasi.

3. Pada sebuah kasus, tim mediator yang dikirim oleh salah satu kamar tidak dapat melepaskan dirinya dari latar belakang pekerjaan, posisi dan segenap prilaku serta privilege yang dihasilkan oleh posisi tersebut, sehingga menyebabkan orang ini tidak bias berposisi sebagai mediator yang harus menjaga independensi.

4. Kesulitan untuk menyamakan data sebagai bahan untuk kajian kasus yang akan mengarahkan kepada penyelesaian dimulai dari piohak terkait cendrung merahasiakan datanya.

5. Tidak ada keputusan resmi dan memaksa bagi para pihak untuk terlibat aktif dalam proses mediasi ini.

1. Hasil mediasi yang dihasilkan oleh tim adhoc yang kemudian menjadi sikap DKN bersifat rekomendasi yang pada akhirnya keputusan berada dalam otoritas Kementerian Kehutanan.

2. Hasil mediasi selalu tidak menghasilkan sesuatu yang maksimal 100 %, sehingga pada akhirnya akan menyebabkan implementasi mengalami hambatan.

3. Berdasarkan poin kedua diatas, desk memiliki pengalaman ketika terjadi perbedaan pendapat antara masyarakat dan pendamping, sehingga menyebabkan solusi yang dihasilkan dalam mediasi tidak bias dilaksanakan.

4. Kasus-kasus yang berhubungan dengan kepentingan lebih besar, sulit untuk dimediasi.

5. Kasus-kasus yang melibatkan para pihak diluar sektor kehutanan, hampir tidak bisa diselesaikan.

Diluar Desk Resolusi Konflik DKN, juga berkembang inisiatif-inisiatif resolusi konflik yang dilakukan oleh berbagai pihak, diantaranya Perum Perhutani. Perum Perhutani secara normative telah mengembangkan roadmap penyelesaian konflik tenurial yang ada diwilayahnya. Model penyelesaian yang dibangun dimulai dengan membangun pra kondisi untuk menuju solusi berdasarkan kategori konflik yang ada dilapangan. Dibawah ini adalah table yang menunjukkan cara dan arah penyelesaian yang ada dalam tubuh Perum Perhutani.

106

Tabel Roadmap Penyelesaian Konflik Tenurial Perum Perhutani.

Perhutani

No Tahapan Kegiatan

1 Pra kondisi 1. Validasi data & Update data per 3 bulan

2. Konsultasi data tenurial dgn lembaga pemerintah & perwakilan lembaga masy (data,metode, mekanisme penyelesaian dan monev)

3. Membangun kesepahaman dgn para pihak yg mempunyai konflik tenurial utk bersepakat/berkomitmen menyelesaikan permasalahan

2 Peningkatan sistem informasi manajemen penyelesaian tenurial

1. Penyusunan juklak penanganan tenurial

2. Review SOP

3. Sistem informasi manajemen penyelesaian tenurial

4. Pelatihan resolusi konflik petugas lapangan

5. Workshop & job training penyelesaian tenurial

3

3.1

Penyelesaian tenurial

Strata A

1. Standarisasi data, sistem monev dan pelaporan

2. Transparansi proses yg mendorong partisifasi eksternal

3. Membangun kesadaran akan fungsi & manfaat kwsn hutan (formal maupun informal)

4. Membuat bentuk pengakuan atas status kwsn hutan (kesepakatan terhadap sistem pemanfaatan yang sesuai ketentuan /PHBM)

3.2 Strata B 1. Mengubah oponent dari yg ingin menguasai kwsn menjadi proponent berbasis kepentingan akan akses terhadap SDH

2. Relokasi pengguna kawasan hutan

3. Tukar menukar kwsn sesuai ketentuan yg berlaku , apabila fungsi kawasan hutan sudah berubah & tidak mungkin utk di kembalikan sebagaimana fungsi awalnya

107

3.4 Strata C & D 1. Mengubah oponent dari yang ingin menguasai dan memiliki kawasan menjadi proponent berbasis kepentingan akan akses terhadap SDH

2. Overlay peta kawasan hutan dengan peta BPN , Pembatalan sertifikat, pencabutan SPPT, SK Kinag dan dokumen pertanahan lainya yang terbit di atas kawasan hutan

3. Relokasi pengguna kawasan hutan

4. Tukar menukar kawasan sesuai ketentuan , apabila fungsi kwsn hutan sudah berubah & tidak mungkin utk di kembalikan sebagaimana fungsi awalnya

5. Menyiapkan jalur ligitasi apabila jalur kolaborasi tidak bisa di tempuh

6. Pelaporan pidana kepada penyidik apabila terdapat unsur pidana

Data Perhutani 2011

Salah satu kelemahan penting dan menjadi pertanyaan hukum kedepan adalah menyangkut konflik perizinan atau tumpang tindih perizinan. Sampai sejauh ini tidak ada mekanisme yang terlembaga dan seimbang yang dapat menyelesaian konflik tersebut. Sektor kehutanan lebih memilih untuk “mengalah” yaitu dengan mengembangkan mekanisme pinjam pakai, tukar guling dan pelepasan kawasan untuk menyelesaikan masalah ini. Sektor swasta kehutanan diminta untuk menyerahkan maksimal 20 % dari izin yang dimilikinya jika dalam areal izinnya ditompangi izin sektor lain. Selanjutnya masing-masing pihak (pengusaha) diminta untuk bernegosiasi langsung mengenai jumlah ganti rugi atau kompensasi yang timbul situasi tersebut.

Menuju “Happy Ending” Konflik Kehutanan Indonesia

Benturan-benturan yang terjadi di lapangan dalam pemanfaatan hutan telah melahirkan konflik dengan korban terbesar adalah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat lokal. Selain itu, kekacauan yang ditimbulkan oleh pertarungan berbagai sektor juga ikut memperparah masalah. Kenyataan ini sejak lama telah disadari oleh bangsa Indonesia sehingga di awal reformasi memberikan jalan pada lahirnya Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam (TAP IX).

108

Bangsa Indonesia menyadari bahwa a) pengelolaan sumber daya agraria dan sumber daya alam yang berlangsung selama ini telah menimbulkan penurunan kualitas lingkungan, ketimpangan struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatannya serta menimbulkan berbagai konflik; b) peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya agraria dan sumber daya alam saling tumpang tindih dan bertentangan; dan c) bahwa pengelolaan sumber daya agraria/sumber daya alam yang adil, berkelanjutan, dan ramah lingkungan harus dilakukan dengan cara terkoordinasi, terpadu dan menampung dinamika, aspirasi dan peran serta masyarakat, serta menyelesaikan konflik.

Karena itu diperlukan sebuah perubahan mendasar, yaitu dengan melakukan pembaruan agraria dan pengelolaan sumberdaya alam di Indonesia. Pada Pasal 5 TAP IX Tahun 2001 ini ditentukan arah pembaruan agraria dan pengelolaan sumberdaya alam yaitu:

Arah kebijakan pembaruan agraria adalah :

a. Melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan agraria dalam rangka sinkronisasi kebijakan antarsektor demi terwujudnya peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada prinsip-prinsip sebagaimana dimaksud Pasal 4 Ketetapan ini.

b. Melaksanakan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah (landreform) yang berkeadilan dengan memperhatikan kepemilikan tanah untuk rakyat.

c. Menyelenggarakan pendataan pertanahan melalui inventarisasi dan registrasi penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah secara komprehensif dan sistematis dalam rangka pelaksanaan landreform.

d. Menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumber daya agraria yang timbul selama ini sekaligus dapat mengantisipasi potensi konflik di masa mendatang guna menjamin terlaksananya penegakan hukum dengan didasarkan atas prinsip-prinsip sebagaimana dimaksud Pasal 4 Ketetapan ini.

e. Memperkuat kelembagaan dan kewenangannya dalam rangka mengemban pelaksanaan pembaruan agraria dan menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumber daya agraria yang terjadi.

f. Mengupayakan dengan sungguh-sungguh pembiayaan dalam melaksanakan program pembaruan agraria dan penyelesaian konflik-konflik sumber daya agraria yang terjadi.

Arah kebijakan dalam pengelolaan sumber daya alam adalah:

a. Melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya alam dalam rangka sinkronisasi kebijakan antarsektor yang berdasarkan prinsip-prinsip sebagaimana dimaksud Pasal 4 Ketetapan ini.

b. Mewujudkan optimalisasi pemanfaatan berbagai sumber daya alam melalui identifikasi dan inventarisasi kualitas dan kuantitas sumber daya alam sebagai potensi pembangunan

109

nasional.

c. Memperluas pemberian akses informasi kepada masyarakat mengenai potensi sumber daya alam di daerahnya dan mendorong terwujudnya tanggung jawab sosial untuk menggunakan teknologi ramah lingkungan termasuk teknologi tradisional.

d. Memperhatikan sifat dan karakteristik dari berbagai jenis sumber daya alam dan melakukan upaya-upaya meningkatkan nilai tambah dari produk sumber daya alam tersebut.

e. Menyelesaikan konflik-konflik pemanfaatan sumber daya alam yang timbul selama ini sekaligus dapat mengantisipasi potensi konflik di masa mendatang guna menjamin terlaksananya penegakan hukum dengan didasarkan atas prinsip-prinsip sebagaimana dimaksud Pasal 4 Ketetapan ini.

f. Mengupayakan pemulihan ekosistem yang telah rusak akibat eksploitasi sumber daya alam secara berlebihan.

g. Menyusun strategi pemanfaatan sumber daya alam yang didasarkan pada optimalisasi manfaat dengan memperhatikan potensi, kontribusi, kepentingan masyarakat dan kondisi daerah maupun nasional.

Keberadaan TAP IX Tahun 2001 ini membukakan pintu bagi penataan ulang tata kuasa dan tata kelola agraria dan pengelolaan sumberdaya alam, sinkronisasi berbagai kebijakan sektoral dan penyelesaian konflik.

Namun demikian, dalam perjalanannya, TAP MPR IX Tahun 2001 ini tidak mememiliki kekuatan untuk mengubah wajah penguasaan agraria dan pengelolaan sumber daya alam. Terdapat sejumlah langkah politik dan hukum yang dilakukan oleh pemerintah untuk menghentikan laju perubahan yang diinginkan oleh TAP ini. Hingga akhirnya berbagai kebijakan yang lahir tetap bersifat sektoral dan tidak berakar pada mandat TAP IX ini.

Pada sektor kehutanan, terdapat desakan kuat untuk melakukan perubahan substansi yang terkandung didalam UU ini. Desakan kuat dating dari Masyarakat Adat yang sejak lama merasakan dampak dari pemberlakukan UU ini yang mewarisi segala persoalan yang tak terselesaikan yang ditimbulkan oleh UU Kehutanan sebelumnya. Masyarakat adat dengan berbagai pihak telah menghasilkan naskah akademik perubahan UU Kehutanan dimana substansi perubahan yang diinginkan adalah sebagai berikut :

Berdasarkan analisa atas teks menyangkut definisi dan kriteria untuk adanya pengakuan keberadaan masyarakat hukum adat dan masyarakat setempat, menyangkut pengurusan dan pengelolaan hutan, dan landasan filosofis keberadaan UUK 41/1999, maka ada beberapa saran yang diberikan:

110

- Perlu diberikan landasan filosofis bagi keberadaan UUK 41/1999. Landasan filosofis itu harus merupakan cerminan dari isi Pasal 33 ayat 3 UUD 1945; 18B ayat 2; 28I ayat 3 sekaligus merefleksikan realitas sosial masyarakat Indonesia yang beragam;

- Pasal-pasal yang memuat pengaturan mengenai masyarakat hukum adat cukup menyatakan hak dan kewajiban masyarakat hukum adat bilamana mereka memiliki dan mengelola hutan adat dalam rangka menjaga kelestarian hutan;

- Frasa ‘sepanjang menurut kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya’ berikut penjelasannya ditiadakan;

- Perlu ada ketentuan baru dalam pengaturan mengenai status hutan, yaitu dengan memasukkan ketentuan mengenai hutan adat. Pengadaan ketentuan baru ini sekaligus merevisi ketentuan sebelumnya yang menyatakan bahwa hutan adat adalah hutan Negara;

- Berdasarkan analisa di atas, disarankan untuk mengadakan ketentuan baru yang dalam pengaturan mengenai pengukuhan kawasan hutan, di mana ada kewajiban dari pemerintah untuk melibatkan peran aktif masyarakat dalam proses penetapan status hukum sebuah kawasan hutan, mulai dari penunjukkan, penentuan tata batas, pengukuhan sampai penetapan. Disamping itu disarankan untuk menghapus ketentuan peralihan pasal 81 dan merevisinya dengan ketentuan untuk mewajibkan pemerintah segera melakukan penunjukkan dan penetapan ulang seluruh kawasan hutan, dalam jangka waktu tertentu dengan kewajiban untuk melibatkan peran aktif dari masyarakat yang berada di sekitar dan di dalam kawasan hutan, termasuk kelompok masyarakat adat.

- Berdasarkan analisa dan argumen utama yakni :

a. pengaturan mengenai hutan adat perlu dilengkapi dengan klausul-klausul mengenai syarat dan prosedur perizinan;

b. skema pemberdayaan masyarakat perlu menegaskan masuknya masyarakat hukum adat, selain masyarakat setempat.

c. Selain itu, skema perizinan harus menunjukkan keberpihakan kepada masyarakat dengan cara membuat syarat dan prosedur yang berbeda dengan yang umum.

Maka diperlukan ketentuan baru yang dengan tegas menentukan bahwa pemberian hak atau izin kepada masyarakat adat dilakukan dengan syarat dan prosedur yang berbeda dengan yang umum dengan mempertimbangkan situasi dan kondisi masyarakat tersebut. Syarat dan prosedur tersebut harus menunjukkan keberpihakan kepada masyarakat, dan dengan demikian harus memudahkan masyarakat adat. Salah satu hal yang akan memudahkan masyarakat adat adalah pemilahan antara hak dan izin. Pemberian hak tidak boleh diikuti atau ditambahi dengan pemberian izin. Hal yang lain adalah tidak dipaksakannya penggunaan koperasi sebagai satu-satunya legal personality, melainkan mengakomodir sekaligus mengakui lembaga-lembaga lokal sebagai recht persoon.

111

- Perlu penjelasan lebih tegas mengenai apa yang dimaksud dengan sengketa kehutanan. Penegasan itu seyogyanya disertai dengan merumuskan ketentuan penunjang yang memberi ruang bagi masyarakat hukum adat untuk menggunakan hukum adatnya dalam menyelesaikan sengketa

112

Lampiran

Lampiran 1. Tonggak Peristiwa dan Kebijakan Penguasaan Hutan Zaman Kolonial

Zaman VOC

Setelah VOC

1. 1620, VOC telah mengeluarkan larangan penebangan hutan tanpa izin di sekitar Jakarta.

1. 1880, Daendels mengeluar plakat yang mengatur penyewaan hutan Karawang. Palakat ini juga berisi pengaturan pemangkuan semua hutan sebagi milik negara (domain) dan pemangkuan ini dilakukan untuk kepentingan negara. Selain itu palakat ini juga mengatur penyerahan pemangkuan hutan pada sebuah dinas khusus yang tunduk pada perintah Gubernur Jendral.

2. Tahun 1678, VOC telah memberikan hak penebangan hutan diwilayah Betawi kepada pengusaha Cina

2. Periode 1811-1816, ketika Rafles berkuasa beberapa aturan penguasaan hutan diatur ulang seperti aturan pembayaran blandong dibayarkan secara sans beurse delier (tanpa membuka dompet) yaitu dengan pembayaran upah tebang dan pengangkutan dikompensasi menjadi pajak bumi.

3. Tahun 1690, VOC melarang pembukaan hutan diseberang pulau Nusa Kambangan

3. Reglemen hutan tahun 1856; ketentuan ini hanya menyebutkan hutan sebagai hutan negara dan menghapuskan jaminan pemanfaatan hutan oleh desa.

4. Plakat 1709 yang memberikan kekuasaan penuh kepada VOC untuk meninjau hutan di daerah Jipang (Bojonegoro, Sedayu, Tuban, Lasem, Joana dan Pati).

4. Reglemen 1874; ketentuan ini membedatan antara hutan rimba dan hutan jati dan menyatakan bahwa pemangkuan hutan ada pada residen. Reglemen ini berlaku untuk Jawa dan Madura.

5. Tahun 1733, merupakan tonggak penting yang menjadi asal-usul penguasaan hutan oleh VOC, yaitu ditandatanganinya kontrak antara VOC dengan Susuhunan Pakubuwono II. Kontrak ini berisi kewajiban susuhunan untuk menyerahkan 8500 balok kayu

5. Reglemen Pemangkuan Hutan Jawa dan Madura 1913 memuat ketentuan bahwa dalam hutan rimba tidak tetap dapat dimintakan hak milik, hak mendirikan bangunan, hak sewa dan hak membuka lahan untuk pertanian. Untuk pohon yang ada disana dikenakan retribusi negara.

113

setiap tahunnya dari daerah Jepara, Demak, Waleri dan Brebes.

6. Pada tahun 1743, klausul kontrak tersebut diperluas menjadi, semua kayu yang ada di hutan Jawa harus diserahkan kepada VOC.

6. Pada tahun 1927, pemerintah kolonial Belanda mengeluarkan Boschordonantie Java En Madura Staatblad 1927 No. 221. Peraturan ini memaknai hutan sebagai hutan kepunyaan negara berupa 1) Tanah yang termasuk tanah negara yang bebas dari hak ulayat pihak ketiga dan ditumbuhi oleh tumbuh-tumbuhan kayu-kayuan dan bambu yang timbul dari alam, kebun kayu-kayuan yang ditanam oleh Jawatan Kehutanan, kebun kayu-kayuan yang tidak ditanam oleh Jawatan Kehutanan, namun nyata diterima dari pihak pemerintah, sepanjang kebun-kebun itu oleh yang berwajib ditaruh di bawah pengelolaan Jawatan Kehutanan, kebun kayu-kayuan yang ditanam atas perintah Pemerintah Agung dan kebun yang berisi tumbuh-tumbuhan yang tidak menghasilkan kayu akan tetapi ditanam oleh Jawatan Kehutanan. 2) Tanah-tanah yang tidak ditumbuhi kayu-kayuan akan tetapi terkurung oleh bidang tersebut diatas sepanjang tanah-tanah itu atas keputusan yang berwajib atau karena hal-hal yang lain tidak diperuntukkan bagi sesuatu maksud diluar Jawatan Kehutanan, 3) tanah yang oleh yang berwajib disediakan untuk kepentingan pelestarian atau perluasan hutan dan 4) tanah-tanah yang demi penataan batas hutan dimasukkan kedalamnya.

7. Tahun 1760, sebagian besar hutan Rembang sudah ditebang habis oleh VOC.

7. Sementara itu aturan khusus untuk pemangkuan hutan diluar Jawa dan Madura, sampai tahun 1930, aturan tersebut masih berstatus rancangan. Hal ini disebabkan oleh beberapa kecendrungan politik dan tentangan dari Departemen Binnenlands Bestuur.

8. Tahun 1794, VOC menyewakan hutan Besuki dan Panarukan kepada pengusaha Cina.

114

Lampiran 2. Bagan Tata Batas

115

Lampiran 3. Contoh Berita Acara Tata Batas

116

Daftar Rujukan

Andiko. Securing Rights for REDD: Strengthening Forest Tenure for Indigenous Peoples and Forest Dependent Communities, 2009

Arnoldo Contreras-Hermosilla dan Chip Fay. Memperkokoh Pengelolaan Hutan Indonesia Melalui Pembaruan Penguasaan Tanah: Permasalahan dan Kerangka Tindakan, World Agroforestry Centre, 2006.

Dephut. Identifikasi Desa Dalam Kawasan Hutan 2007, Dephut, 2007

Dephut. Penghitungan Deforestasi di Indonesia Tahun 2008, Dephut 2008

Eva Wollenberg dkk. Analisa Konflik Sektor Kehutanan di Indonesia 1997 – 2003, Cifor 2003.

Hariadi Kartodiharjo. Hambatan Struktural Pembaharuan Kebijakan Pembangunan Kehutanan Di Indonesia : Intervensi IMF Dan World Bank Dalam Reformasi Kebijakan Pembangunan Kehutanan, World Resources Institute, April 6, 1999

Hariadi Kartodiharjo. Masalah Perizinan dan Reformasi Birokrasi Kehutanan, 2009

Moekti H Soejachmoen & Omar Sari. Mencari Pohon Uang: CDM Kehutanan di Indonesia, Pelangi Indonesia, 2003

Tom Griffiths. “RED”: AWAS ?; “Pencegahan deforestasi” dan hak-hak Masyarakat adat dan komunitas lokal, FPP 2007

Perum Perhutani Penggunaan Kawasan Hutan Tidak Prosedural Di Perum Perhutani, Jakarta, Mei 2011

APHI, Rekapitulasi Tumpang Tindih Perizinan Untuk IPHHK, 2011

UU No. 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan

117

VI. Diskusi Panel 3

Hak-Hak Masyarakat Atas Tanah dan Hutan: Perspektif Berbagai Kelompok Masyarakat Pengguna Hutan

Pengantar

Berbagai pandangan terkait dengan pengelolaan sumber daya hutan telah lama menjadi perdebatan panjang dalam sejarah kehutanan di Indonesia. Setidaknya, terdapat dua aliran paradigma besar yang saling tarik�menarik sampai saat ini, yakni paradigma pengelolaan hutan yang berbasis pada negara (statebased forest management paradigm) dan pengelolaan hutan berbasis masyarakat (community based forest management paradigm).

Harus diakui bahwa paradigma pengelolaan hutan berbasis negara inilah yang mendominasi kebijakan kehutanan di Indonesia. Sumber daya hutan masih menjadi domain ekslusif pemerintah (Kementerian Kehutanan), dimana pemerintah mendakan jadi pemain tunggal lam menentapdan mengatur pengelolaan dan penggunaan sumber daya hutan.

Kuatnya kekuasaan negara atas wilayah hutan mengakibatkan pola penguasaan dan penggunaan oleh masyarakat lokal menjadi ter(di-)singkirkan. Proses penyingkiran ini

118

berlangsung pada tataran praktik dan pada tataran pengetahuan. Sehingga sepertinya wilayah kelola hutan masyarakat, baik dalam bentuk hutan adat maupun sistem hutan kerakyatan tidak pernah menjadi pertimbangan di alam mengeluarkan kebijakan dan merumuskan program.

Dominasi penguasaan negara atas wilayah hutan inilah yang menjadi sasaran kritik dan protes dari petani dan komunitas adat yang sangat bergantung kepada sumber daya hutan. Dominasi negara dipandang sebagai penyebab utama munculnya berbagai persoalan kehutanan. Hal ini terlihat dari hasil pertemuan petani hutan se�Jawa, yang menyebutkan berbagai persoalan pengelolaan hutan, yakni :1) persoalan yang berkaitan dengan asal�usul atau sejarah tanah, 2) penentuan tata batas lahan tanpa melibatkan peran serta masyarakat, 3) perbedaan konsep antara masyarakat dan pemerintah dalam pengelolaan hutan, 4) masyarakat tak bisa mengelola hutan sendiri, dan 5) operasi hutan lestari yang berujung pada penangkapan petani hutan.

Sejarah panjang penguasaan sumber daya hutan oleh negara bukannya menghasilkan tata kelola kehutanan yang lebih baik, justru tingkat dagradasi dan deforestasi hutan terus meningkat. Hal ini disebabkan karena kewenangan negara itu kemudian didelegasikan pada aktor swasta yang orientasinya hanya sebatas meraup keuntungan. Ironisnya, karena pada saat yang bersamaan konflik tenurial terus tejadi dan kemiskinan masyarakat dipingggiran hutan terus meningkat.

Atas dasar ini, maka penting untuk segera dilakukan upaya penataan ulang terhadap sumber daya hutan ke arah yang lebih berkeadilan. Forestry land reform menjadi suatu jalan yang harus dipikirkan ditengah perubahan sosial masyarakat pasca reformasi. Forestry land reform di sini dimaknai sebagai bagian dari agenda reforma agraria yang harus dijalankan oleh pemerintah untuk menciptakan kesejahteraan dan keadilan sosial.

Forestry land reform mempunyai makna dan fungsi sebagai berikut: 1) menata ulang sistem kebijakan di sektor kehutanan dengan menempatkan UUPA 1960 sebagai basis dari pengelolaan hutan di Indonesia. Hal ini berarti bahwa sumber daya hutan tunduk kepada UUPA dalam hal penguasaan, dan semestinya kebijakan kehutanan hanya mengatur pada pemanfaatan; 2) Merombak paradigma pengelolaan hutan berbasis negara dan menjadikan tenurial sistem yang hidup di masyarakat sebagai basis pengelolaan dan penggunaan sumber daya hutan; dan 3) Sebagai sarana untuk merombak ketimpangan terkait dengan sumber daya hutan dan menyelesaikan konflik tenurial.

Pada sesi panel ini, Abdon Nababan (Sekjen AMAN) menyampaikan makalah yang kemudian ditanggapi oleh Sandra Moniaga (Dewan Pakar KPA) yang melihatnya dari aspek masyarakat adat dan Agustiana (Serikat Petani Pasundan) yang melihatnya dari aspek petani. Fasilitator diskusi oleh Idham Arsyad dan moderator oleh Iwan Nurdin. Panel ini bertujuan untuk mendiskusikan konsep forestry land reform (kebijakan, program dan kelembagaan) 2) Mendiskusikan posisi masyarakat adat dan pertain serta hak‐haknya dalam foresty land reform;

119

3) Menganalisis strategi advokasi forestry land reform di Indonesia dalam perspektif masyarakat adat dan petani.

120

Bagian 1


Hak-Hak Masyarakat atas Tanah dan Hutan:

Perspektif berbagai Kelompok Masyarakat Pengguna Hutan

Abdon Nababan

Satu pertanyaan berat dalam pembahasan ini adalah apakah bisa ada reforma agraria di sektor kehutanan dalam kondisi saat ini, setidaknya yang berkaitan dengan perspektif hak-hak masyarakat? Saat ini, dengan hitungan sederhana ada 30-50 juta masyarakat adat yang berada di kawasan hutan atau yang punya interaksi dan ketergantungan terhadap hutan. Masyarakat lokal dan petani serta yang mengidentifikasikan diri sebagai masyarakat adat lebih susah lagi dihitung. Terlepas dari hitungan itu, sebenarnya kita sedang berbicara tentang nasib rakyat Indonesia sebanyak puluhan juta orang.

Kondisi sektor kehutanan sangat memburuk. Banyak data yang menunjukkannya, misalkan terjadinya deforestasi dan degradasi sebanyak 1,9 juta hingga 2 juta hektar per tahun, paling tidak itu dari data sebelum reformasi. Situasi ini menunjukkan kondisi pengelolaan hutan kita yang buruk. Isu lain yang perlu saya tekankan adalah di mana posisi REDD+? Hal ini penting karena Indonesia tiba-tiba menjadi negara emiter terbesar dan itu berasal dari hutan/lahan. Di makalah saya, angkanya fantastis. Hutan menyumbang 74% emisi karbon, energi hanya 23%, industri hanya 3%. Hal ini menjadi sorotan penting dalam isu global perubahan iklim.

Sebenarnya masalah buruknya kondisi hutan kita bukan masalah baru. Masalah sudah ada sejak konsesi diberlakukan 43 tahun yang lalu, yang kemudian merambah ke wilayah-wilayah hidup masyarakat. Untuk Jawa, sistem konsesi lebih tua lagi. Sistem ini diadopsi oleh Soeharto dan dari praktik-praktik yang sudah diterapkan Belanda. Di kawasan lain sebenarnya hanya melanjutkan yang di Jawa.

Saat ini, di sektor kehutanan, ada tiga masalah besar, antara lain: 1) pengurasan sumber daya rakyat, diikuti dengan proses pemiskinan yang sangat tinggi; 2) eksploitasi yang menimbulkan bencana ekologis yang semakin besar dan semakin sering; dan 3) konflik tenurial. Konflik tenurial sudah banyak mengambil nyawa orang. Rezim Orba berlaku seperti saptam korporasi paling banyak menyumbang pada terjadinya konflik tenurial.

121

Kalau kita bicara tentang hak, masyarakat adat dan masyarakat lokal memiliki latar belakang yang berbeda dan punya posisi yang berbeda. Masyarakat adat hak dasarnya adalah hak yang mereka warisi atau hak titipan dari leluhur atas suatu wilayah karena mereka melanjutkan kehidupannya di tempat itu. Berdasarkan UUD Amandemen, masyarakat adat adalah aktor konstitusional, sedangkan masyarakat lokal haknya adalah sebagai warga negara yang harus hidup secara layak sebagai manusia. Masyarakat adat diatur dalam Pasal 18 B, dan Pasal 27 (2), Pasal 28A untuk masyarakat lokal.

Penting untuk menelusuri akar masalah ketidakadilan agraria yang kita hadapi sekarang. Saya ulas dalam hukum kita yang berlaku saat ini. Pada Pasal 27 (2), disebutkan bahwa tiap-tiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan. Untuk masyarakat adat, diatur dalam Pasal 18B (2) dan 28I (3). Ada pula pasal pamungkas, yaitu Pasal 33 (3) tentang sumber daya alam. Bagaimana kita membaca ulang pasal ini dengan hak-hak konstitusional yang dimiliki masyarakat adat dan WNI yang hidup dari sektor pertanian (alam, bumi)? Sebenarnya Pasal 33 (3) artinya tidak bersifat mutlak dan dibatasi oleh pasal-pasal lain yang menjadi tujuan dari pendirian RI. Pasal 33 (3) sekarang seolah menjadi pasal tertinggi dalam konstitusi, padahal mestinya dibatasi. Apakah pasal ini bisa mengambil hak-hak yang juga sudah dijamin konstitusi?

Dalam konteks reforma agraria (RA), otak saya selalu kembali ke UUPA. UUPA memberikan panduan operasional untuk bisa melaksanakan ini. UUPA menegaskan hak menguasai negara (HMN) untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, tapi dengan memberikan wewenang ke siapa? Apakah ke negara? Negara berarti pemerintah dan rakyat, atau hanya ke pemerintah?

Dari sisi masyarakat adat, ada masalah. Ada gugatan karena di Pasal 4 UUPA dinyatakan bahwa HMN pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah swatantra dan Masyarakat Hukum Adat (MHA) sekadar kalau diperlukan dan kalau tidak bertentangan dengan kepentingan nasional. Hal ini bisa mengaburkan hak-hak masyarakat adat. Apakah hak-hak masyarakat adat kemudian ada? Apakah tidak melekat dalam pasal-pasal lain?

Untuk Pasal 18 dan 28 tinggal menindak. Pasal ini mengambil dulu (hak-hak masyarakat adat) sehingga menjadi hak yang tidak melekat, yaitu hak berian. Kalau bicara RA dengan menggunakan UUPA dalam kaitannya dengan masyarakat adat, masih ada problematika yang harus dijawab. Misalkan soal pembatasan hak ulayat yang dinyatakan bahwa pelaksanaan hak menguasai negara kepada daerah swatantra dan masyarakat adat dapat diberikan sekadar bila diperlukan dan jika tidak bertentangan dengan kepentingan nasional. Di Jawa, kalau kita punya 5 ha saja sudah jadi tuan tanah, sedangkan di Kalimantan itu baru cukup untuk hidup. Problematika ini harus kita jawab kalau kita mau menaruh UUPA sebagai basis RA.

UUPA belum bisa menjabarkan amanat UUD 45 untuk menjamin perlindungan hak-hak masyarakat adat, tapi mampu untuk memberikan landasan bagi redistribusi tanah dari negara ke

122

petani agar mereka dapat hidup layak sesuai Konstitusi melalui land reform. UUPA belum sempat terlaksana, keburu dimandulkan dengan UU sektoral, yaitu UU Kehutanan No. 5 Tahun 67 dan yang sekarang. (UU No. 41 Tahun 1999). Saya pikir sumber masalah di sana adalah UU No. 5 Tahun 67 tentang UU Pokok Kehutanan (UUPK) yang mengadopsi sepenuhnya HMN dalam UUPA, tapi hanya diberlakukan di semua hutan yang ada atau kawasan hutan. Dalam Pasal 5 (1), dinyatakan mencakup semua hutan yang ada di wilayah RI. Dalam penjabarannya, HMN mengacu pada Pasal 33 dan tidak pada pasal lain. Ditambah dengan makin kuatnya cengkeraman. Di zaman Soeharto, hutan adalah sumber daya politik yang penting. Pemiliki konsesi adalah kroni-kroni Cendana, misalnya Bob Hasan, Prayogo.

Penting dicermati bahwa konsep negara dipersempit menjadi hanya pemerintah. HMN dimanipulasi menjadi hak milik pemerintah (sebagaimana sudah didiskusikan di sesi sebelumnya). Konsep pemerintah dipersempit menjadi hanya Kemenhut. Dalam praktiknya, UUPA menciptakan tuan tanah yang baru, yaitu Kemenhut. Mereka berkuasa atas 133 juta ha. Sejak saya terlibat dalam advokasi hutan, luas kawasan hutan tetap segini sampai hari ini, seolah-olah tidak ada perubahan di sektor kehutanan. Padahal dari tahun 89-2003, 59 juta ha hutan kita sudah tidak ada, tapi kawasan hutan besarnya tetap. Ini menunjukkan karakter sektor kehutanan, tuan tanah betul.

Selain itu, represi banyak terjadi. Pada masa Soeharto banyak orang ditangkap, khususnya masyarakat adat kalau mereka memasuki kawasan-kawasan konsesi. Industri kayu menjadi industri terpenting di sektor kehutanan saat itu karena merupakan nilai hutan yang paling tinggi. Artinya, terjadi ketimpangan akses dan penguasaan atas sumber daya hutan (SDH). Melalui konsesi, Barito Pasific sampai menguasai 5 juta ha HPH, Bob Hasan 2 juta Ha dan hal itu terkonsentrasi di segelintir grup perusahaan konsesi. Sampai tahun 1995, kita masih memiliki 586 konsesi HPH untuk 63 juta Ha. Selama reformasi ada pengurangan konsesi.

Yang menarik, saat itu adalah masa-masa UUPK No. 5 Tahun 1967, kemudian atas nama reformasi direvisi atau diperbarui dengan UUPK No. 41 Tahun 1999. Pertanyaanya, apakah UU baru ini memberikan perbaikan terhadap atau membantu memperbaiki ketidakadilan agraria di sektor kehutanan? Untuk masyarakat adat sudah pasti, paradigma UU ini sama seperti yang lalu, tidak mengakui hak-hak masyarakat adat. UU ini hanya mengakui keberadaannya, tapi tidak mengakui hak-hak masyarakat adat atas hutan dan tanah adat yang kebetulan ditumbuhi hutan. Semuanya sudah diambil UU. Lebih vulgar lagi, UU ini mengambil hak itu secara terang-terangan. Mereka diakui manusia, tapi diambil haknya. Hal tersebut adanya di bab pengertian, bukan di pasal-pasal. Adanya di Pasal 1(6), dinyatakan bahwa Hutan Adat (HA) adalah Hutan Negara (HN) yang berada di dalam wilayah masyarkat hukum adat (MHA). Hak mereka diambil di sini. Aasyarakat adat hanya bisa mengelola HA kalau diakui secara sah keberadaannya, harus melewati penelitian ini-itu sampai pengeluaran Perda. Persyaratannya tidak memungkinkan masyarakat adat untuk melakukan hal itu.

123

Sampai hari ini, tidak ada hutan adat yang hak pengelolaanya kemudian secara resmi diberikan oleh pemerintah ke masyarakat adat setelah 12 tahun UU ini berlaku. Salah satu contohnya, HA yang mendapat sertifikaf SFM (Sustainable Forest Management) oleh LEI di Sungai Utik, Kapuas Hulu. Karena pengelolaanya sangat baik (lestari), mereka mendapat sertifikat. Sertifikat ini diserahkan ke masyarakat adat oleh Menhut di kampung. Menhut berjanji akan memproses pengakuan hukum. Tapi kemudian ia sadar bahwa hal itu akan melanggar hukum. Jadi, menteri pun mau berbuat baik dilarang oleh UU. Itu ironi. Hal tersebut terjadi pada tahun 2008. Sampai hari ini tidak keluar pengakuan hukum sampai menterinya ganti. Jadi memang tidak ada ruang.

Dari sisi aspek hukum, pertanyaan penting yang belum terjawab adalah sebagai berikut: Melalui UU Kehutanan tahun 1967 dan tahun 1999, pemerintah dan DPR telah mengambil alih hak-hak adat di semua wilayah hutan adat. Apakah dengan sendirinya hak-hak adat atas tanah di mana hutan itu tumbuh turut terhapus? Dari definisi hutan, dari kumpulan pohon-pohon, dsb. Sebenarnya tanahnya masih tanah adatkah atau sudah menjadi tanah negara? Ada dua pendapat: 1) hutannya saja yang diambil negara, tanahnya tidak. Kalau begitu, mari kita tebangi pohon hingga tinggal menjadi tanah. 2) ada juga kelompok yang besar menjawab tidak, karena hutan dan tanah tidak bisa dipisahkan, jadi mereka berjuang supaya jangan sampai menebangi pohon. Hal ini harus diwaspadai juga. Kalau memang betul dari sisi hukum, pemerintah hanya mengambil hak atas hutan, tidak beserta tanah, hal tersebut bisa memancing masyarakat adat untuk menebang hutannya. Kalau sudah jadi tanah adat, bisa pakai UUPA.

Artinya, mungkinkah dilakukan RA di kawasan hutan dengan konstruksi hukum kehutanan yang sekarang? Rasa-rasanya tidak mungkin. Saya bisa melihat hal itu dari, misalnya, hutan adatnya ditahan, dibuat tidak ada. Mereka (pemerintah) mendorongkan ke masyarakat adat program pemberdayaan masyarakat yang namanya Hutan Desa (HD) dan Hutan Kemasyarakata (HKm) untuk mendorong agar masyarakat adat takluk: hak adat mereka jadi hak berian. Dan itu termakan oleh teman-teman di Jambi. Bahaya kalau hak bawaan (hak asal-usul) diubah menjadi hak berian. Setelah selesai dipakai selama 35 tahun, bagaimana hak adatnya?

Yang kedua adalah kelembagaan kehutanan. Ada ruang tidak untuk kita melakukan RA? Saya melihat ini juga berat untuk dilakukan. Kalau kita lihat organisasi Kemenhut, mereka juga bersifat sektoral di dalam. Ada Baplan, Rehabilitasi, Pemanfaatan Hutan (Bina Usaha Kehutanan). Hal ini sama seperti sektoralisme di dalam negara.

Kita uji dengan Sungai Utik. Ketika masuk dari pengusahaan, susah sekali berkomunikasi. Setiap Dirjen punya kerajaannya sendiri, tidak berubah hingga saat ini. Inti dari pengelolaan kelembagaan kehutanan adalah mengikuti jalur perizinan. Pengelolaannya tidak holistik, tidak ada pengelolaan hutan secara utuh. Tidak ada ruang untuk masyarakat adat untuk memberikan datanya atau memasukkan klaim mereka.

124

Selanjutnya yang menjadi masalah kehutanan saat ini adalah pasca Otonomi Daerah (Otda). UU No. 41 Tahun 1999 masih sangat sentralistik, desentralisasi tidak masuk di sana sementara kaki-kaki mereka, yaitu Dishut di provinsi sudah terputus. Sebenarnya, saat ini Menhut hanya punya rasa berkuasa dan kesombongan, tetapi sudah tidak punya kaki di daerah. Mereka sekarang hampir tidak berdaya di daerah. Hal ini berguna untuk melihat apa agenda kita ke depan.

Secara keseluruhan, dari seluruh sektor pembangunan yang ada, yang paling lamban berubah dan tidak ada tanda-tanda progresif adalah Kemenhut. Hal ini terjadi karena dulu sumber ekonominya adalah kayu, sedangkan saat ini mereka menjadi sumber tanah untuk para penguasa. Jualan mereka adalah izin pelepasan kawasan. Bisnis sudah berubah dari bisnis kayu ke bisnis tanah. HPH sudah tidak ada tapi SK-nya masih hidup, padahal perusahaannya sudah tidak jelas dan hutannya sudah hancur-hancuran. Ini harus menjadi perhatian untuk forestry reform. Banyak izin-izin yang masih hidup di tangan perusahaan-perusahaan mati yang sudah tidak ada hutannya sebanyak puluhan juta Ha. Hal ini bisa menjadi target Forest Land Reform yang besar.

Kekuatan Kemenhut ada di daerah yang tinggal berupa kawasan konservasi. Selebihnya, mereka tidak punya kekuasaan langsung. Dulu, DKN bisa menjadi counterpart, penentang Kemenhut yang akan mendorong perubahan kelembagaan yang signifikan. Kenyataannya, hal ini tidak menunjukkan hal ini. Ada beberapa kasus yang ditangani DKN, tapi jadi kasuistik. Terakhir Kemenhut membentuk Pokja yang katanya multipihak, tapi sebenarnya isinya kehutanan semua, yang dari luar hanya HPHI dan DKN. Jadi, ada persoalan di sini.

Yang diandalkan Kemenhut untuk isu ini adalah program-program pemberdayaan masyarakat, seperti HKm, HD, dan HTR. Dua instrumen pertama diharapkan yaitu untuk: 1) membuka akses masyarakat ke kawasan hutan dan 2) mengalokasikan dana pemerintah untuk peningkatan kawasan hutan. Kesimpulannya, dari program-program itu, sulit untuk mengandalkan dua program ini untuk menyentuh soal-soal tenurial. HKm di kawasan hutan negara yang diserahkan pengelolaannya dan punya jangka waktu izin pengusahaan itu juga dimasukkan sebagai bagian dari RA. Masak segitu saja RA di sektor Kehutanan? Sistem perizinan ini juga tidak dilaksanakan secara serius. HKm dimulai pada tahun 1995 sampai 2007. Selama 17 tahun, program itu hanya menghasilkan 203.573 Ha HKm dan paling tidak sampai hari ini hanya ada 19,445 Ha yang sudah dicadangkan dan yang dapat izin baru adalah 7753 Ha. HD yang juga digembor-gemborkan sampai tahun 2009 juga kondisinya memprihatinkan. Dari 6680 ha, yang dicadangkan dan diterbitkan baru 2356 Ha. Kalau dipadukan keduanya, belum sampai mencapai 1 % dari target tahunan sebesar 500.000 Ha. Akses yang dijanjikan dari program itu tidak ada. Katanya data terbaru lebih bagus, tapi saya belum dapat.

Jadi, kalau kita melihat RA di sektor kehutanan, tantangannya besar. Yang saya bayangkan, kalau hanya mengandalkan yang ini, agak sulit. Tapi, ada beberapa hal yang bisa kita lihat ke depan sebagai pintu masuk. Pak Heru sudah menyampaikan REDD+, suka atau tidak suka.

125

Logika REDD+ adalah logika investasi, jadi segala macam konflik yang muncul di kawasan hutan akan mengancam investasi. Akan menjadi lebih mudah untuk mendorong persoalan hak-hak ke arena sehingga menjadi agenda politik. Menurut saya, ini usulan kita ke depan. Tentu ada banyak usulan lain, tapi tidak ada yang baru, yaitu sebagai berikut:

1. Tidak ada pilihan lain, kita harus melanjutkan advokasi untuk pembaruan hukum di sektor kehutanan. Hal ini sudah dimulai oleh HuMa dan KPHSK atau Konsorsium Pembaruan Hukum di Sektor Kehutanan. Dulu, FKMM sudah keluar dengan draft usulan RUU, namun kemudian tersingkirkan dan terkalahkan oleh UU versi lain. Tapi, gagasan RA walau pun belum cukup kuat sudah ada di sana. Yang terpenting adalah, sekarang hanya ada dua jenis hutan: 1) hutan hak dan 2) hutan negara. Dulu, di usulan FKKM, ada hutan kolektif atau komunal. Gagasan ini harus direvitalisasi.

2. Harus ada kerja politik yang lebih serius untuk membantu diskursus RA di Kemenhut secara khusus. Konsep RA ada banyak versinya. Yang mana yang mau kita dorong? Kalau hanya mendorong RA di DPR tidak akan memberikan banyak. Dampak. Kita bilang “Mari kita lakukan RA di kawasan hutan.” Tapi banyak orang yang takut dan membatasi diri. Tapi tetap harus kita lakukan [mungkin namanya harus diganti].

3. Usulan lama: hal-hal yang terkait dengan penguasaan tanah yang menjadi urusan agraria harus bisa mencakup kawasan hutan. Bagaimana caranya supaya Kementerian Agraria kembali ada dan mencakup keseluruhan urusan agraria di Republik ini. Hal ini harus dilanjutkan menjadi kerja politik.

4. Mendorong program kerja sama antara Kemenhut, DPR, dan Kemendagri untuk melakukan RA di sektor hutan. Jangan lagi hanya mengandalkan BPN dan Kemenhut, apalagi dengan adanya 25.000 desa lebih di kawasan hutan, yaitu separuh dari keseluruhan desa di Republik ini. Ketiga instansi pemerintah ini harus bekerja sama.

5. Karena persoalan hubungan antara rakyat dan kawasan hutan ini menemui jalan buntu, maka harus kita mendorong skema-skema voluntary. Apa skema voluntary yang dapat mendukung pengelolaan hutan berbasis masyarakat yang kuat, baik dari pemerintah maupun non-pemerintah. Isu REDD bisa dipakai dan kita harus membuat yang kongkrit.

6. Melakukan percepatan pemetaan partisipatif dan registrasi. AMAN sudah memulai hal ini, yaitu dengan berencana membangun Badan Regsitrasi Kelola rakyat. Hal in karena reklaiming tidak bisa berhenti, tidak bisa menunggu pemerintah.

7. Dalam konteks gerakan masyarakat adat, penting untuk menggali, mendokumentasikan, dan merevitalisasi sistem agraria masyarakat adat.

8. Reklaiming masih harus tetap menjadi agenda gerakan sosial.

9. Harus ada strategi untuk memperkuat kapasitas Pemda. Memang kita banyak kecewa dengan Pemda, tapi ini menjadi amanat Otda. Urusan agraria termasuk yang didesentralisasikan di dalam Otda. Masalahnya adalah pembangunan kapasitas untuk mendorong mereka untuk

126

membuat perda-perda. Saya banyak bekerja dengan Pemda sekarang. Bukannya mereka tidak mau (membuat perda), tetapi mereka tidak punya kapasitas karena terlalu lama berada dalam sistem yang sentralistik.

Diskusi

Sandra Moniaga memberikan komentar dari perspektif masyarakat adat yang bercorak hukum. Catatan awal yang disampaikan bahwa makalah Abdon cukup komprehensif karena ada pembahasan dari akar masalah, soal pemberdayaan, REDD+ dan sebagainya. Namun ada kritik yang disampaikan, yaitu berkaitan dengan hak-hak siapa, jenisnya apa, dan atas apa yang dimaksud di dalam makalah.

Makalah ini telah menggambarkan akar masalah ketidakadilan agraria di dalam hukum yang berkaitan dengan UUPA, UUPK 1967, di mana terjadi tafsir sepihak pemerintah atas HMN atas kawasan hutan dan menimbulkan ketidakadilan agraria antara pengusaha dan masyarakat sekitar hutan. Selain itu, dibahas juga bahwa UU Kehutanan 1999 tidak mengoreksi ketidakadilan agraria di dalam kelembagaan kehutanan. Selain itu ada pula masalah sentralisme vs otonomi daerah dan analisa atas program pemberdayaan masyarakat lokal, yaitu HKm, Hutan Desa, IUPHKm, dan IUPHHK HKm. Juga ada masalah reforma agraria di Sektor Kehutanan vs REDD+. Dalam makalah ini, dinyatakan juga fakta bahwa masalah pengakuan dan jaminan perlindungan hak atas tanah dan hutan masih belum tuntas dan ada kebuntuan hukum dan kelembagaan di mana pemerintah “hanya” mau menyediakan akses terhadap kawasan hutan. Selain itu, dinyatakan juga fakta bahwa ketidakpastian hak masyarakat akan berdampak pada ketidakpastian iklim investasi dalam pelaksanaan REDD+. Makalah ini diakhiri dengan rekomendasi bagi masyarakat sipil.

Kesan utama Sandra Monaga pada makalah ini adalah terjebak dalam sektoralisme dan simplifikasi. Kenapa pikirannya FLR? Bagaimana melihat atau memposisikan FLR sebagai bagian dari agrarian reform dan resource management reform? Konteks besarnya tidak terlihat. Ada beberapa saran untuk makalah ini. Pertama, perlu ada klarifikasi terminologi dan konsep, misalnya ketidakadilan agraria (di antara siapa? Apakah hanya internal masyarakat adat?) dan reforma agraria (definisi yang mana dan bagaimana?). Pertama harus ada klarifikasi mengenai hak dan sumber legitimasi, misalnya mengenai hak masyarakat adat. Ini hak siapa: hak masyarakat adat sebagai kelompok atau hak individu sebagai anggota dalam masyarakat adat? Ini adalah dua hal yang berbeda. Di dalam masyarakat adat sendiri ada banyak ketimpangan agraria dan ketidakadilan. Sudah tidak waktunya lagi hal ini digeneralisasi. Soal perempuan juga, kalau tidak secara eksplisit dibicarakan, akan diasumsikan bahwa masyarakat adat mencakup perempuan, padahal belum tentu.

Kedua, hak jenis apa? Hak adat itu apa? Tidak ada hak adat di UUPA, adanya hak milik, hak guna usaha, hak pakai. Hak ulayat adalah hak bersama, tapi penguasaannya tidak terdefinisikan dengan jelas. Barangkali beragam juga konsepsinya. Apakah mirip dengan

127

ancestral domain atau native land title. Bagus juga kalau bisa mengacu pada konsep di negara-negara tetangga.

Ketiga, hak atas apa? Tanah? Hasil hutan? Hak untuk mengelola dengan cara mereka? Itu juga termasuk ke dalam hak, yaitu management system. Lalu mengenai hak atas karbon, hak atas jasa lingkungan, bagaimana? Perlu kita bedakan. Mungkin bisa dibuat matriks: hak yang individual dan yang lebih kolektif.

Yang juga saya lihat adalah ada yang luput. Di rekomendasi ada masalah dokumentasi sistem pengelolaan, tapi di depan, di dalam uraian masalah tidak ada pembahasan mengenai hal itu. Mengapa tiba-tiba muncul sebagai rekomendasi? Selanjutnya, bagaimana harapan masyarakat adat atas pengelolaan sumber daya? Siapa menuntut hak apa atas apa? Masyarakat tidak homogen. Masyarakat adat sudah bertransformasi selama puluhan tahun. Dinamikanya beragam. Orang Rimba berbeda dengan orang Flores dan Kalimantan. Contoh kasusnya adalah sistem penguasaan masalah dan tuntutan masyarakat adat. Setiap masyarakat punya tuntutan yang berbeda yang tidak bisa dinegasikan. Kalau dinegasikan akan ada penyalahgunaan wewenang internal.

Keadaan saat ini sangat kompleks. Perlu ada pemetaan land tenure lokal di-overlay dengan land tenure versi negara, bukan hanya land use. Ke depan harus lebih detail dengan pikiran lebih menjamin hak-hak marjinal di dalam masyarakat adat itu sendiri, misalnya yang paling miskin, perempuan, yang voiceless. Informasi detail diperlukan juga di dalam pengakuan masyarakat adat di dalam masyarakatnya sendiri supaya tidak terjadi ketimpangan penguasaan ketika mereka diakui negara.

Yang juga tidak ditemukan dalam makalah itu adalah kritik ke dalam mengenai kondisi masyarakat adat saat ini, realita adat ini sendiri. Yang paling menonjol adalah dominasi elit untuk masyarakat yang hirarkis. Orang Rimba lebih egaliter, tapi orang Iban? Kemudian berkaitan dengan adanya defisit hukum adat; adat tidak bisa mengatur tambang, urusan bagi-bagi karbon karena belum ada (aturannya). Selama 10 tahun orang berdebat di sana tapi tetap saja karena elitnya ikut berinvestasi.

Selain itu, belum ada acuan pengalaman masyarakat adat di negara tetangga dan hukum internasional. Hak-hak yang disebutkan tadi apa sumber legitimasinya? Apakah UUD, ratifikasi hukum, ICCPR, dan UNDRIP?

Selanjutnya adalah rasionalitas di antara analisis akar masalah dan rekomendasi. Misalnya, di depan dikatakan bahwa UUPA tidak serius, tapi di belakang dinyatakan bahwa UUPK harus mengacu pada UUPA. Lalu ada campur aduk antara agenda jangka panjang dan agenda transisional. Seharusnya dibuat grand design-nya dulu, baru dielaborasi. Misalnya, dinyatakan harus ada kerja sama antara BPN dan Kemenhut. Jadinya tidak konsisten, di satu sisi mengkritik, di sisi lain empowering.

128

Lalu, agenda advokasi internal (keadilan agraria, keadilan gender, kelestarian lingkungan dll) dan eksternal (kebijakan, hukum, kelembagaan dll) juga tidak seimbang. Selain pemetaan, perlu juga ada kritik dan pembenahan terhadap kerja-kerja internal.

Agustiana melihat bahwa alat pembenaran dalam makalah Abdon adalah pembenaran sejarah. Di Jawa, khususnya Jabar, dasarnya hanya satu, yaitu perencanaan Kawasan Hutan tahun 30-an. Agustiana pernah mencoba mengkaji apakah ada ruang di sana? Ternyata perencanaan itu sendiri mengakal-akali. Kasus Sagara contohnya, di dalam buku perencanaan dinyatakan bahwa seolah-olah kawasan itu adalah kawasan di antara sungai ini dan sungai itu. Begitu kita telusuri, Sungai Cisanggiri itu bukan di daerah itu letaknya. Setelah perjuangan lama, akhirnya….tapi saat itu masa transisi.

Setneg berani memberi rekomendasi ini tanah negara dan objek land reform, bukan di luar kawasan hutan. Sekarang, di dalam debat perencanaan, hampir semua Muspida bingung. Kita mencoba melakukan penguatan Pemda, tapi ketika logika mereka sudah ikut kita, tidak ada yang bisa mengeksekusi. Misalnya, Kapolres berani menyatakan di depan Kapolda bahwa usulan Perhutani itu kan dibuat Belanda, kenapa tidak diusut juga? Kita usut semua sejarah wilayah tanah. Kapolres sampai berani menyatakan bahwa Perhutani hanya mengaku-ngaku, tapi proses untuk menjadi pemilikan tetap tidak bisa. Di satu sisi, Perhutani tidak diakui keberadaannya oleh polisi, tapi di sisi lain mereka juga tidak ada keberanian untuk menghentikannya.

Perlu ada sebuah kelembagaan yang menentukan wilayah tersebut itu dalam batas kewenangan siapa. Selama ini, kita berbicara seolah-olah yang diakui Kemenhut itu benar dan kita mengemis. Kita membenarkan keberadaan dia lalu kita memohon, bukan menuntut adanya sebuah lembaga yang bisa menjelaskan dan mengeksekusi untuk menentukan yang ini punya Kemenhut dan yang itu bukan punya Kemenhut. Semuanya menyerah dengan gambar awal 71%, Padahal coba kalau bertarung, mungkin bisa lebih baik. Misalkan, di Lebak, tidak ada bukti-bukti kawasan hutan menurut prasyarat. Kepada siapa harus pergi kalau ada perbedaan tafsir atas kawasan? Kepada lembaga apa? Kalau tidak ada wasitnya, BPN dan Kemenhut terus bertengkar. Apakah harus dengan pengadilan?

Lalu, ada juga ketentuan memenuhi 30% kawasan hutan (konsep tata ruang). Padahal, nyatanya, hutan ada di 71% seluruh Indonesia (di Jawa hanya 30%). Apakah kita harus kaku terhadap konsep kawasan itu, bahwa kawasan itu milik Kemenhut? Faktanya, mereka menganggap itu hak milik. Kalau untuk memenuhi kebutuhan 30%, bisa saja kawasan kota milik Pemda menjadi hutan sehingga terpenuhi? Itu menurut saya perlu diperdebatkan. HPH sejelek apapun ada jangka waktunya, HTI juga, tapi Perhutani kapan sih berakhir pengelolaannya? Lalu apa alat ukurnya? Kenapa harus seumur hidup seakan-akan menjadi hak milik? Ini harus dipertanyakan.

Perhutani di Jawa sampai Lombok tidak memiliki batas waktu kekuasaan. Dia itu pemilik

129

tanah atau pengelola kawasan hutan? Yang penting untuk dipertajam adalah soal perebutan luas kawasan. Hutan kelola rakyat lebih memenuhi fungsi kawasan hutan daripada yang dikelola oleh Perhutani. Yang aneh, dia adalah perusahaan di bidang hutan, tapi punya regulasi/hak perizinan. Dia kan perusahaan, tapi kalau kita mau menebang kayu di Jawa harus dengan seizin perhutani, apalagi kayu jati. Soal kelembagaan ini menurut saya harus diperhatikan.

Saya melihat situasi seperti ini, yaitu perjuangan SPP terhadap Perhutani seperti belum ada yang kalah dan sekaligus belum ada yang menang. Di Sagara, kapling seluas 40 Ha sampai sekarang masih menjadi hak kelola Kampung Duku. Kita sedang mencoba mendapatkan pengakuan melalui Perda. Tidak ada satu jengkal tanah pun yang berhasil direbut dari Perhutani kembali ke tangan mereka sampai hari ini. Tapi sampai hari ini pun, belum ada yang dibenarkan, kecuali Sagara. Itu saja pengalaman di sana. Tapi perebutannya berdarah-darah. Pola-polanya akhirnya kompromistis, soal reboisasi dan ada proyek dari pemerintah. Itu pun melalui Kodim. Saya bilang, “Kodim boleh masuk tapi jangan bawa-bawa Perhutani.”

Ke depan, pengelolaan kawasan hutan dan upaya mengembalikan fungsi kawasan hutan (ekologis) sangat dibutuhkan dan karena rakyat yang membutuhkan, menurut saya yang mengelola harus rakyat. Evaluasi dan berikan ruang untuk sistem pengelolaan hutan oleh rakyat dengan syarat tidak mengurangi atau menghilangkan fungsi kawasan. Saya pernah menantang, saya pengen coba kelola hutan 5 tahun saja di DPRD provinsi, disaksikan oleh gubernur dan dewan. Mari kita kelola sama-sama, hutan yang rusak kita rehabilitasi, yang utuh kita pelihara. Dikelola oleh Perhutani dan SPP minimal 5 tahun, sampai 10 tahun. Kita lihat siapa yang gagal. Kalau SPP gagal, kita akan keluar dari seluruh area Perhutani. Faktanya selama puluhan tahun konflik dengan masyarakat, tidak pernah ada yang longsor, kekeringan, kebanjiran di wilayah kelola SPP. Pertanyaannya, apakah ada tanah yang sekarang dikuasai oleh SPP kemudian dijual? Jawabannya ada, khususnya yang sudah bersertifikat, tapi tidak ke tangan orang luar, melainkan ke tangan mereka sendiri. Memang ada ekses beberapa persen karena waktu itu mereka tidak tahu apa manfaatnya kawasan itu.

Mengenai kritikan Sandra ke Abdon: kita jangan membicarakan RA tanpa memperlihatkan bukti yang lebih baik, yang bisa bermanfaat. Kalau kita mau menjebolkan, harus ada contoh yang nyata. Saya tidak tahu terpenuhi atau tidak bagi panitia, saya hanya bercerita pengalaman saja. Saya sudah menganggap bahwa yang punya hutan adalah Gusti Allah, sedangkan yang punya hak kelola adalah rakyat, termasuk di dalamnya masyarakat adat. Menurut saya masyarakat adat Jawa adalah masyarakat yang memang masih asli, punya entitas yang berbeda dengan masyarakat biasa. Kalau Kampung Naga, saya usahakan masuk, tapi kalau Kampung Dukuh, itu jadi-jadian. Jadi, menurut saya, prospek ke depan, impian masyarakat adalah bagaimana bisa dievaluasi total soal luasan tanah yang ada dan kebutuhan fungsi kawasan sebagai alat pemenuhan dari sisi aspek ekologi: sudah segitu saja atau berubah? Berapakah idealnya? Yang ketiga adalah sistem pengelolaan kawasan hutan yang menurut saya harus dievaluasi.

130

Rahmat (Warsi) mengklarifikasi inisiatif Warsi di lapangan. Ia menjelaskan kenapa ada kesan “mengemis” untuk memperjuangkan model-model pengelolaan berbasis masyarakat. Menurutnya, ini hanyalah alat saja. Di Jambi, jauh sebelum ada pasal itu, sudah kita dorong. Kita dapat, tapi dari Bupati. Ini adalah soal membangun gerakan. Semua orang marah waktu itu karena dianggap melangkahi. Ini juga didorong ke Lempur, Kecamatan Hiang, karena ada konflik dengan TNKS dan diusir karena masuk ke TN. Katanya, silakan pakai skema hutan adat. Sekarang, di Jambi sudah ada 40.000 yang sudah mendapatkan rekognisi Bupati.

Yang ramai adalah di Bungo. Saat itu, kalau tidak diambil hari itu oleh masyarakat, HTI dan tambang akan masuk. Waktu itu, kita memilih pilihan soft dan hal itu berhasil menyelesaikan konflik-konflik agraria. Mereka melihat hutan adat seperti tabungan (leuweng titipan) yang dicadangkan, sedangkan sisanya dimanfaatkan. Sampai hari ini, ada tujuan yang didorong, mau dibuat pabrik semen dan sebagainya. Ini adalah pilihan-pilihan taktis, ini hanya bungkus dan bisa berubah-ubah. Kenapa Jambi memilih hutan desa? Karena kalau hutan adat akan ada kelompok adat yang dominan. Marga hanyalah anak adat, bukan induk. Sedangkan adatnya memilih batu bara. Jadi kami tidak memilih hutan adat. Ini adalah soal pilihan taktis saja. Ini bisa jadi pembelajaran juga karena ada beberapa terobosan hukum. Di Batu Kerbau ada Perda pengakuan hukum adat tapi belum efektif untuk melindungi mereka karena Bupati berkomitmen tapi izin dari menteri tetap turun.

Kami melihat sebenarnya ada beberapa dinamika pilihan hukum. Di Sumbar, tidak perlu Bupati cukup peraturan Nagari, di Bengkulu cukup Perdes. Kalau cukup peraturan lokal, tidak perlu naik. Terakhir, kami mem-PTUN-kan Bupati karena memberi izin batu bara di sekitar tanah adat. Pilihannya:apakah mengambil langkah keras atau prosedural (pilihan strategis). Kesannya kita memohon pada negara, tapi ada beberapa argumentasi karena kalau tidak, kawasan ini akan hilang. Di Batang Hari, hutan desa berhasil menutup HTI. Yang penting adalah, jangan sampai ketika aturannya lengkap, barang atau hutannya sudah tidak ada. Di Batu Kerbau setelah Datuk Rasyid sudah tua, yang muda tertarik Sawit, Tambang. Mereka bermain di APL, bukan hutan adat.

Perlu digambarkan bahwa salah satu yang membuat perluasan community-based management (CBM) tidak jalan adalah di Kemenhut, misalkan proses yang panjang untuk hutan desa yang harus melalui 37 meja. Tanpa didukung LSM, masyarakat tidak akan mungkin bisa. Reformasi harus dilakukan karena mereka sendiri yang mempersulit. Untuk HD, ada yang sudah 3 tahun tapi belum diberi izin. Sementara itu, perizinan untuk HTI Citra Lestari hanya 3 bulan. Ini menunjukkan ada sesuatu, menteri hanya lip service saja, tapi dia juga tetap buka keran untuk masuknya HTI. HD, HKm, HA adalah langkah untuk merebut dulu. Tapi di Jawa tidak ada hutan desa dan HKM, adanya PHBM, namun itu punya perhutani juga. Itu hanya langkah taktis. Perlu ditambahkan juga konteks masyarakat adat sendiri yang beragam, ada yang marjinal, misalnya Orang Rimba, Talang, Bating, mereka dimanfaatkan oleh masyarakat adat yang lebih besar, yaitu

131

Melayu. Orang Rimba tidak perlu uang. Kalau hutannya baik mereka bisa hidup lebih baik. Sekarang, di Jambi, ke manapun bergeser kita akan bertemu Sinar Mas yang menguasai ¾ wilayah hutan Jambi. Jadi, kita punya sejarah dan pilihan hukum dan bentuk-bentuk hukum. Intinya adalah apa saja pilihan-pilihan yang ada di lapangan yang bisa dimanfaatkan. Kita mencari payung perlindungan sementara dari Kemenhut. Hal itu bukan tujuan, hanya alat saja karena kalau sudah diklaim Kemenhut panjang lagi merebut HGU-nya. Di Jambi, ada 23 desa yang diproses untuk hutan desa dengan mengambil wilayah HTI Sinar Mas. Kalau tidak diklaim, akan diajukan izin baru, rencananya akan merebut 50.000.

Emil Kleden berbagi cerita, tadi ada pernyataan bahwa rakyat harus diberi hak mengelola kawasan selama 5 tahun saja dan kita evaluasi apakah mereka menganggu fungsi hutan. Dulu AMAN pernah bersepakat dengan Dishut Flores Timur untuk mengelola kawasan lindung, perlu ada proyek rintisan, pilot, masing-masih 50 Ha. Masyarakat boleh membuka kebun tapi tanamannya dikonsultasikan dengan Dishut. Evaluasi tahap pertama 3 tahun mulai akhir 2007, akhir 2010 harus dievaluasi. Seandainya dipandang tidak mengganggu, 5000 Ha akan diberikan untuk masing-masing kampung dari klaim mereka yang luas. Jadi, itu adalah contoh negosiasi tanpa tindakan kekerasan.

Merujuk pada apa yang dikatakan Pak Wiradi dalam sesi 1: objek reformasi adalah tanah-tanah surplus. Di sana ada batas maksimal, lebih dari itu menjadi prioritas pertama untuk direformasi. Terkait dengan masyarakat adat, pertanyaannya adalah begini: apakah pemilikan atas tanah dengan batas sekian adalah pemilikan individual dalam konteks hukum negara atau pemilikan yang subjeknya bertingkat? Maksudnya, misalkan saya membuat PT dan saya dapat izin 100 ribu ha sedangkan batas RA 50.000 ha, berarti saya harus melepaskan 50,000-nya. Tapi, kalau saya masyarakat adat di Papua misalnya, saya punya satu petak tanah yang boleh saya kelola, tapi saya juga punya tanah suku, ada juga tanah Suku Marin. Di atas itu, mereka merujuk ke satu wilayah besar lagi, yaitu Malin Ani. Jadi, satu orang bisa menjadi subjek hak yang bertingkat. Kecenderungan ini menimbulkan klaim subjek yang bisa belit-membelit. Semua ini adalah subjek hak. Yang mana yang harus diberi batasan dalam RA? Itu menjadi tantangan untuk menjembatani dua hak ini. Subjek itu berlapis. Kapan berlakunya? Ini situasi yang harus dibahas dalam konteks RA dan masyarakat adat.

Kalau kita lihat pasal 33, saya heran, kenapa bunyinya pasif? Dari perspektif hak, Negara harus ditafsirkan kembali, tunggal atau bertingkat? Ada negara sebagai rakyat, ada yang sebagai pemerintah, yang masing-masing bisa berlaku sebagai subjek. Selama ini negara identik dengan pemerintah.

RA itu wacananya harus jelas, harus ada kehendak politik, organisasi yang kuat, time frame, dan data yang jelas. Bisa tidak konsep seperti ini diberlakukan dalam menghadapi masyarakat yang penyakit utamanya adalah korupsi?

Iwan Nurdin mengajak bicara tentang membangun gerakan sosial mengatasi persoalan

132

yang lintas batas dan saling terkait dalam sistem politik sekarang. Kita juga perlu mendiskusikan soal gerakan rakyat. Karena tiap hari advokasi kita adalah membesarkan gerakan mereka, mentransformasikan gerakan mereka., mencegah mereka menjadi korban di tengah tidak adanya institusi yang melindungi mereka. RA harus melalui tahap membesarkan gerakannya, membantu mereka menghadapi konflik-konflik yang tiap hari mereka hadapi tanpa ada institusi yang melindungi mereka. Kalau tidak, maka tidak akan ada bahan bakar yang cukup untuk mendorong perubahan di Kemenhut.

Gunawan Wiradi menyatakan bahwa ia sudah 10 tahun tidak ke lapangan jadi tidak tahu kondisi lapangan. Yang Gunawan Wiradi garis bawahi dari pembahasan Sandra adalah sebagai berikut. Kita sering terjebak dalam peristilahan. Istilah yang digunakan apakah forest land reform (FLR) atau forest management reform (FMR)? Kita sering terpeleset hanya karena istilah. Manajemen itu konotasinya tertib. Reformasi itu konotasinya tidak tertib untuk sementara. Implikasinya, saat ini kita tidak bisa menyalahkan BPN karena fungsinya memang bukan untuk RA. Itu adalah catur tertib pertanahan yang hanya mengelola 30% dari luasan Indonesia. Dia itu hanya pelayan saja, jadi, jangan terlalu berharap. Gunawan Wiradi mendorong BPN tadi hanya untuk strategi saja supaya isu ini tidak lenyap. Di koran, Gunawan Wiradi menjawabnya sebagai bukan RA. Pertanyaan itu penting sekali. Yang akan kita dorong itu apakah FLR atau FMR?

Mengenai pertanyaan Emil, subjek harus ditentukan terlebih dahulu. Potential beneficiary nantinya siapa? Siapa yang secara potensial dianggap punya hak untuk menerima redistribusi? Harus ada kriteria-kriteria tapi Gunawan Wiradi sendiri belum bisa merumuskan. Saat ini kan paling tidak ada 19 masyarakat adat kata VVI.

Misalnya, untuk pertanian, yang bukan petani tidak masuk sebagai subjek. Itu belum jelas juga di BPN. Subjeknya siapa? Kemudian, kalau kita lihat UU No. 56 Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, yang menjadi subjek bukan individu. Asumsinya, orang itu tidak ada di data BPS. Contoh, 37 juta masih orang miskin, itu individu? Orang miskin itu tidak bisa individu satuannya, tapi keluarga. Itu yang mendasari UU No. 56. Jadi, batas minimum dan maksimumnya ada di level keluarga. Ini adalah salah satu contoh kriteria subjek. Kenapa hanya bicara pertanian rakyat? Karena itu kerjaanya KMB sehingga panitia LR yang ketiga terkekang perjanjian itu. Awalnya HGU itu tidak ada karena kebun-kebun itu dulu milik rakyat. Jadi, lahirnya hukum-hukum itu sendiri belum dilihat konteksnya karena kalau saya lihat, sebelum merdeka saja atau di awal merdeka, tulisan orang asing mengenai kita menunjukkan bahwa hutan terbuka di kita masih banyak sekali. Semua penelitian nadanya ingin mencari bagaimana hutan di Indonesia bisa dieksplorasi dan dieksploitasi. Artinya, secara implisit dinyatakan bahwa masih banyak tanah terbuka yang bisa dikelola oleh rakyat setempat atau siapa saja. Sekarang, Alas Roban di Kendal saja tidak ada lagi. Dulu, kera dan macan kecil masih ada.

Sudin menyampaikan bahwa di organisasi tani yang sudah dijalani dan dirasakan, ada tiga hal yang menjadi fokus pandangan. Pertama, RA lebih mengarah kepada krisis struktural karena berawal dari agrarische wet yang juga melahirkan pola sewa, komersialisasi di Indonesia,

133

masuknya modal asing, hingga menimbulkan transisi di Indonesia yang sampai sekarang mewariskan konflik, kemudian ditambah dengan UU sektoral yang juga mematikan spirit UUPA. Ketimpangan struktural itu mengakibatkan krisis kultural; kita namakan tanaman makan lahan karena kalau dulu ada tebu, ada pohon pinus, sekarang adanya sawit. Itu yang menyebabkan pengetahuan masyarakat adat lokal menjadi rusak atau hilang. Buktinya, dulu ada konservasi. Di Jawa, ada hutan lokon atau keramat (hutan cadangan untuk menjaga keberlanjutan ekologi dan ekosistem). Yang ketiga adalah krisis ekosistem yang merupakan dampak dari krisis struktur dan kultur. Kita lihat kaitannya dengan dunia internasional. Hutan Kalimantan dimainkan di bursa efek New York. Di bursa efek London, Jepang, perusahaan-perusahaan menjadi gemuk. Artinya, gerakan masyarakat adat atau komunitas adat, juga petani yang hidup di kawasan hutan juga peka terhadap situasi keberadaan arsitektur keuangan internasional. Laporan Kompas menunjukkan bahwa sejak SAP (structural adjustment program) dibuka pada tahun 98, hampir semua kepemilikan perusahaan nasional (aset dan keuangan) tiba-tiba dikuasai perusahaan-perusahaan asing. Ada beberapa tahapan yang harus kita lakukan. Untuk menyelesaikan krisis struktural strateginya apa? Apakah cukup dengan judicial review? Kemudian, untuk menyelesaikan krisis kultural apakah cukup dengan revitalisasi kebudayaan? Tantangannya berbeda dalam menghadapi laju deforestasi. Mau tidak mau kita butuh sedikit banyak strategi yang mengaitkan diri dengan situasi internasional yang terjadi. Misalnya, kerusakan hutan Kalimantan disumbang oleh kerakusan China dalam mengeksplorasi batu bara. Strateginya di tingkat lokal, nasional, internasional seperti apa? Mungkin tidak cukup untuk mengakomodasi arbitrase kerusakan lingkungan, terutama kerusakan hutan di negara berkembang.

Kemudian apakah sistem lokal bisa jadi lex specialis, lex generalis? Common law mensyaratkan bahwa keberhasilan hukum di satu wilayah di negara Indonesia bisa diberlakukan di wilayah lain, tapi kita digeser jadi hukum sipil, hukum individu. Bisa dipikirkan celah untuk memikirkan itu.

Salah seorang peserta dalam panel ini (menggunakan batik cokelat) menyampaikan bahwa gerakan yang akan kita siapkan dan perkuat mulai hari ini dapat dilakukan dengan beberapa cara. Pertama, mempelajari apa yang akan terjadi ke depan: yang cukup signifikan adalah master plan percepatan ekonomi 6 koridor (MP3I). Hal ini berpengaruh signifikan terhadap struktur penguasaan dan pemanfaatan lahan baik di kawasan kehutanan maupun luar kehutanan. Patut dimasukan sebagai wacana penting dalam draft paper Abdon.

Kedua, merespon ajakan Iwan, yang agak intens dan maju dalam gerakan di kawasan hutan (penguasaan data dan informasi yang cukup baik) adalah kawan-kawan di Kalimantan Tengah. Mereka mau ada konsolidasi. Ini bisa menjadi suatu pola konsolidasi karena kawasan hutan tidak dapat terpisah; region-region saling terkait. Bisa dikembangkan Sumatera Initiative, Jawa Initiative, dsb.

Ketiga, 2-3 tahun yang lalu ada konsolidasi petani se-Jawa yang berhadapan dengan HGU. Pola ini harus diintensifkan karena pengetahuan, praktik, dan penyelesaian konflik di kawasan

134

hutan lebih kompleks dibandingkan di luar kawasan kehutanan., Pengetahuannya sangat berjarak dengan masyarakat di tingkat bawah. Tidak semua regio punya basis pengetahuan dan informasi yang sama,juga pendampingan yang sama ke masyarakatnya.

Abdon yang merupakan pemakalah pada sesi ini kemudian menyampaikan akan mempertimbangkan berbagai poin masukan di dalam diskusi, dan itu membutuhkan waktu. Perlu tambahan data juga, tapi sudah terbayang harus bagaimana. Selama ini Abdon merasa RA hanya ada di petani. RA sekarang harus di kawasan hutan, tapi harus membentuk kerangka RA di sana. Perlu ada modus operandi yang agak berbeda.

Emil menyampaikan sekarang ini ada momentum politik ketika Bupati menjadi orang yang begitu keranjingan dengan banyaknya legitimasi. Setelah dia dilantik, dia merasa tidak cukup dan meminta dilantik dengan cara adat di 25 kampung. Cara menghadapi kawasan lindung juga tidak konsisten karena Kantor Bupati ada di kawasan lindung juga. Abdon menanggapi Emil dengan menyatakan bahwa di lapangan, banyak situasi yang mendukung. Tantangannya adalah bagaimana mengorganisir mereka? Bupati dan Depsos berpotensi jadi teman kita. Semua orang yang membutuhkan lahan saat ini berpotensi mendukung RA.

Idham Arsyad mengingatkan bahwa kita jangan masuk dalam jebakan sektoralisme. Bagaimana sejarahnya, sumber daya itu dipetakan kemudian direformasi sehingga muncul land reform, Forestry Reform, padahal istilah sumber daya itu selalu dipasangkan. Itu salah satu maksud UUPA; sumber daya itu adalah upaya untuk mengambil manfaat sedangkan tanah itu adalah soal pengusahaan. Hal ini tidak berkembang pada pengetahuan karena setiap hari dihadapkan pada konflik. Kita harus keluar dari jebakan konflik. Yang perlu adalah mencari satu formula yang lebih baik mengenai hubungan abadi antara manusia dan sumber dayanya. Dalam tahap tertentu, UUPA punya ketentuan open source, sumber daya yang dapat dimanfaaatkan itu berdasarkan pola subjek-objek. Kalau penduduk bertambah tapi penguasaan tetap di bawah Kemenhut, terjadi ketimpangan. Yang terparah dari BPN adalah tidak adanya upaya mereformasi, menginjeksi pertanahan kepada yang tidak punya tanah. Kita boleh bicara tentang FR, tapi dia harus diletakkan dalam konteks sumber kehidupan orang, berdampingan dengan sumber-sumber daya lain, jadi tidak perlu tambang reform, laut reform, dsb.

Abdon mengomentari, bahwa yang lebih penting FLR karena lebih besar. Kemudian Sandra menyebutkan kalau dilihat dari sisi administrasi departemen, tapi frame-nya harus tetap yang besar daripada FLR, yaitu agrarian reform. FLR harus menjadi bagian dari RA yang genuine, kata Irwan, yang bukan market land reform. Tantangannya: 1) secara hukum, kawasan hutan tidak mendukung FLR, tidak memungkinkan pekerjaan RA di kawasan itu berjalan sementara konsep-konsep yang dikembangkan masyarakat belum didukung gerakan yang terkoneksi dengan baik dalam sebuah jejaring dalam satu pemahaman RA bahwa RA di kawasan hutan adalah bagian, salah satu genre yang diperjuangkan.

135

Menutup diskusi, Idham menyebutkan bahwa Output dari sesi ini adalah satu pandangan utuh terkait dengan bagaimana merumuskan satu reformasi kebijakan di sektor kehutanan terutama untuk penguasaan dan pemanfaatan tanah kawasan hutan bagi masyarakat. Ada banyak hal yang harus diklarifikasi, antara lain jenis hak, subjek hak, hak atas apa, situasi lokal yang tidak berdiri sendiri, melainkan ada aspek politik ekonomi internasional, yang berimplikasi pada pemilihan gerakan, tidak harus selalu lokal, tapi harus juga di tingkat regional, nasional, internasional.

136

Hasil Panel 3

Hak-Hak Masyarakat Atas Tanah dan Hutan:

Perspektif Berbagai Kelompok Masyarakat Pengguna Hutan

1. Ada tiga persoalan mendasar terkait dengan kebijakan kehutanan yang sampai saat ini masih berlangsung, yakni : 1) pengurasan sumber daya rakyat, diikuti dengan proses pemiskinan yang sangat tinggi, 2) eksploitasi yang menimbulkan bencana ekologis yang semakin besar dan semakin sering, dan 3) konflik tenurial. Konflik tenuirial sudah banyak mengambil nyawa orang. Rezim Orba berlaku seperti saptam korporasi.

2. Setelah reformasi, tidak ada perubahan signifikan dari kebijakan kehutanan, khususnya yang memberi akses hak kepada masyarakat adat dan petani. Padahal kurang lebih 30-40 juta masyarakat adat yang sangat bergantung kepada sumber daya hutan, tidak hanya dari aspek ekonomi, tetapi juga sosial, budaya dan bahkan menjadi bagian identitas mereka. Justru ekploitasi hutan secara besar-besaran melalui sistem konsesi yang telah berlangsung kurang lebih 40 tahun telah menempatkan puluhan juta masyarakat adat dan petani yang hidup dari hutan menjadi kelompok yang paling rentan dan menjadi korban dari agresi pembangunan kehutanan di seluruh pelosok tanah air. Berbagai dampak yang diakibatkan adalah kemiskinan, bencana ekologis dan konflik tenurial yang tidak berkesudahan terkait dengan penguasaan atas tanah dan sumbery daya hutan.

3. Akar persoalan ketidakadilan agraria di sektor kehutanan yang berkaitan dengan kehidupan masyarakat adat terletak pada dua hal, yakni ketidakadilan agraria di dalam hukum dan ketidakadilan di kelembangaan kehutanan. Terkait dengan ketidakadilan di bidang hukum, dimana UUPA tahun 1960 dan UUPK tahun 1976 ditafsirkan secara sepihak pemerintah tentang Hak Menguasai Negara (HMN) atas kawasan hutan dan menimbulkan ketidakadilan agraria antara pengusaha dan masyarakat di sekitar hutan. Sementara kehadiran UU No.41 tahun 1999 tidak mengoreksi ketidakadilan agraria di masa lalu. Sedang terkait dengan kelembagaan kehutanan. Dimana struktur organisasi da kelembagaan di departemana kehutanan sangatlah sulit untuk melakukan reform, karena pada dasarnya juga terjadi sektorline di dalamnya.

4. Persoalan lain yang menjadi batu hambatan bagi reforma agraria di sektor kehutanan karena perspektif dan keyakinan Kemenhut yang terus menerus bekerja untuk mengembalikan jumlah kawasan hutan (71%), padahal pada kenyataan ada banyak kawasan hutan yang sudah diduduki oleh masyarakat yang mestinya diredistribusi.

5. Dalam kontens gerakan tani, fungsi ekologis dari kawasan hutan merupakan kebutuhan rakyat, namun dalam kerangka reform, maka sejatinya yang menjadi pelaku adalah rakyat

137

bukan satu instituis yang mempunyai kewenangan yang sangat power full tetapi mengabaikan kepentingan rakyat.

6. Dengan demikian, Konstruksi hukum yang ada sekarang, terutama di sektor kehutanan, sangat tidak memungkinkan adanya agenda pelaksanaan reforma agraria di kawasan hutan. Demikian juga kondisi kelembagaan kehutanan da sekarang ini mengamini dan memperkuat kemungkinan bahwa potensi kelembagaan ini untuk melakukan forest land reform (FLR).

7. Dalam kerangka pelaksanaan reforma agraria di sektor kehutanan, maka beberapa hal yang perlu dilakukan, adalah :

a) Bahwa reforma agraria di sektor kehutanan harus berpijak pada design yang lebih utuh dan holistik agara tidak terjebak pada sektoralisme. Reform di sektor kehutanan adalah bagian dari agenda reforma agraria secara keseluruhan yang dilakukan secara genuine, dimana mempertegas hak masyarakat atas wilayah hutan.

b) Reform juga harus memperhatikan kondisi subjektif dari masyarakat adat atau masyarakat lainnya, dimana aspek keadilan didalam dan antar angggota, serta keadilan antara perempuan dan laki-laki menjadi dasar dari pelaksaanan reform. Dengan demikian diperlukan satu konsepsi/klarifikasi mengenai hak apa yg dituntut? Bagaiaman pengelolaan dan managementnya,dsb. Tentu saja pertanyaan-pertanyaan ini didasari atas kenyataan bahwa masyarakt kita tidak homogen.

c) Perlu dilanjutkan upaya advokasi perubahan hukum di sektor kehutanan. Hal terpenting dari kerja ini adalah merombak pemikiran kementerian kehutanan mengenai kawasan hutan, jenis hak dalam hutan yang hanya mengenal dua jenis hak, yakni hutan hak dan hutan negara, sehingga hak komunal tidak masuk.

d) Diperlukan kerja-kera politik secara serius untuk memasukkan diskursus reforma agraria di kementerian kehutanan. Hal ini terutama untuk memperuat dorongan bahwa penguasaan tanah di sektor agraria harus mencakup kawasan hutan, dengan demikian juga diikuti degan reposisi kelembagaan yang mengatur masalah kehutanan.

e) Karena persoalan hubungan antara rakyat dan kawasan hutan ini menemui jalan buntu, maka harus kita mendorong skema-skema voluntary. Apa skema voluntary yang dapat mendukung pengelolaan hutan berbasis masyarakat yang kuat, baik dari pemerintah maupun non-pemerintah. Isu REDD bisa dipakai dan kita harus membuat yang kongkrit.

f) Melakukan percepatan pemetaan partisipatif dan registrasi. AMAN sudah memulai hal ini, yaitu dengan berencana membangun Badan Regsitrasi Kelola rakyat. Hal in karena reklaiming tidak bisa berhenti, tidak bisa menunggu pemerintah.

g) Dalam konteks gerakan masyarakat adat, penting untuk menggali, mendokumentasikan, dan merevitalisasi sistem agraria masyarakat adat.

h) Reklaiming masih harus tetap menjadi agenda gerakan sosial.

138

Bagian 2

Makalah

Hak-Hak Masyarakat atas Tanah dan Hutan:

Perspektif berbagai Kelompok Masyarakat Pengguna Hutan

Abdon Nababan

Pendahuluan

Sebagai Negara yang memiliki hutan tropis basah terluas kedua di dunia setelah Brazil, Indonesia sejak lama telah menjadi pusat perhatian internasional, baik karena kekayaan keanekaragaman hayati maupun karena keragaman budaya dan jumlah populasi masyarakatnya yang menggantungkan hidupnya dengan sumberdaya hutan. Masyarakat adat yang sangat tergantung dengan alam, terutama 30-50 juta di antaranya yang hidupnya menyatu dengan hutan, bukan hanya sebagai sumber mata pencaharian, tetapi juga menopang kehidupan sosial-budaya dan spritualitas, bahkan menjadi bagian penting dari identitas mereka. Keberadaan ekosistim hutan dan masyarakat adat sebagai penjaga dan pengelola kawasan yang sudah berlangsung turun-temurun tidak bisa dipisahkan satu sama lain.

Akhir-akhir ini Indonesia kembali menjadi pusat perhatian dunia, bukan hanya karena hutan tropis basah yang luas, tetapi diperkuat dengan posisinya sebagai salah satu Negara pengemisi karbon terbesar yang bersumber dari deforestasi dan degradasi hutan. Tingginya laju kerusakan hutan ini tentu akan mengurangi kemampuan hutan menyerap dan menyimpan karbon di ekosistim. Setelah 40 tahun ekploitasi hutan besar-besaran, Forest Watch Indonesia (FWI) memperkirakan bahwa Indonesia telah mengalami kerusakan hutan, berupa deforestasi dan degradasi hutan, seluas 59 juta ha. Untuk periode 1989-2003 rata laju deforestasi sudah tercatat mencapai 1,99 juta ha per tahun. Tingginya laju kerusakan hutan ini menjadi penyumbang 74% emisi karbon Indonesia, disusul kemudian oleh konsumsi energy 23% dan paling kecil dari aktifitas industry yang hanya 3%.

Eksploitasi hutan secara besar-besaran melalui sistim konsesi yang sudah berlaku lebih dari 40 tahun ini telah menempatkan puluhan juta masyarakat adat dan petani yang hidup dari hutan menjadi kelompok yang paling rentan dan menjadi korban agresi pembangunan kehutanan di seluruh pelosok tanah-air. Di samping menyebabkan kemiskinan dan bencana ekologis, konflik tenurial juga menjadi salah fenomena yang menonjol dalam pengelolaan hutan di

139

Indonesia. Masyarakat yang hidup di dalam dan sekitar hutan, baik itu masyarakat adat maupun penduduk lokal yang bukan masyarakat adat, mengalami persoalan yang relative sama, yaitu kemiskinan, bencana ekologis dan konflik yang tidak berkesudahan terkait dengan hak penguasaan atas tanah dan sumberdaya hutan. Kalau masyarakat adat mengalami perampasan hak adat yang bersifat bawaan/melekat secara turun-temurun (Ps. 18B ayat (2) dan Ps. 28I ayat (3) UUD 1945) atas hutan di wilayah adatnya karena dimasukkan secara sepihak menjadi kawasan hutan Negara yang kemudian sebagian di antaranya didelegasikan pengelolaannya ke korporasi swasta dan milik Negara. Bagi penduduk lokal yang bukan masyarakat adat, yang karena profesinya sebagai petani yang membutuhkan lahan pertanian yang mencukup untuk diolah sebagai sumber mata pencaharian untuk penghidupan yang layak sebagai warga Negara (Ps. 27 ayat (2), Ps. 28A dan Ps. 28H UUD 1945), mereka menghadapi persoalan karena tertutupnya akses terhadap tanah dan sumberdaya hutan di sekitar pemukiman mereka yang merupakan kawasan hutan Negara.

Menelusuri Akar Masalah

Ketidakadilan agraria di dalam hukum. UUD 1945 hasil amandemen mengamanatkan pada Ps. 27 ayat (2) bahwa “Tiap-tiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan”, pada Ps. 18B ayat (2) bahwa “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, ……”, dan pada Ps. 28I ayat (3) bahwa “Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban”. Tetapi pada bagian lain di Ps. 33 ayat (3) UUD 1945 yang sama juga ditegaskan tentang ideology penguasaan dan pemanfaatan sumber-sumber agraria/sumberdaya alam bahwa “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Kalau melihat secara utuh amanat konstitusi di atas maka Ps. 33 ayat (3) ini tidak bersifat mutlak, tetapi sejak awal sudah dibatasi dan dipandu oleh pasal-pasal lain yang menyangkut hak-hak masyarakat, baik hak konstitusional masyarakat adat maupun hak azasi warga Negara lainnya.

Pasal 33 ayat (3) ini telah dijabarkan dalam rumusan Ps. 2 UU No. 5/1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA) yang menegaskan Hak Menguasai Negara (HMN) untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dengan memberikan wewenang (kepada Pemerintah?) pengaturan yang peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa. Yang penting dicatat bahwa pada ayat (4) dinyatakan bahwa “Hak menguasai dari Negara tersebut diatas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah Swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah.” Ayat ini bisa mengaburkan semangat dan amanat UUD 1945 untuk mengakui, menghormati dan melindungi hak-hak masyarakat adat atas sumber-sumber agaria karena bisa disalah-tafsirkan hak-hak

140

masyarakat adat itu adalah bagian dari HMN yang hanya bisa dikelola oleh masyarakat adat setelah dikuasakan oleh Negara kepada masyarakat adat yang bersangkutan. Bahkan ayat ini jelas-jelas mengandung pemikiran untuk membatasi hak-hak masyarakat adat hanya untuk “sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional”. Hal ini bisa menunjukkan bahwa UUPA tidak sepenuhnya mampu menjabarkan amanat UUD 1945 untuk menjamin perlindungan hak-hak masyarakat adat atas tanah dan sumberdaya alam yang ad adi wilayah adat. Tetapi di lain pihak UUPA ini cukup kuat memberi landasan hukum bagi pelaksanaan redistribusi sumber-sumber agraria kepada petani dan buruh tani melalui “land reform”. Sayangnya, UUPA ini tidak sempat dilaksanakan dengan efektif oleh Presiden Soekarno sampai akhirnya mandul dengan muncul berbagai UU agraria/SDA sektoral di masa Rejim Kapitalis Otoritarian Orde Baru.

Di sektor kehutanan, mala petaka ini terjadi dengan keluarnya UU No. 5/1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kehutanan (UUPK) yang mengadopsi sepenuhnya HMN dalam UUPA tetapi hanya diberlakukan di semua hutan yang ada wilayah Republik Indonesia (Ps. 5 ayat (1) UUPK). Dalam penjabaran HMN yang mengacu pada Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945, UUPK sama sekali tidak mengakui keberadaan hak ulayat atau jenis hak adat lainnya di kawasan hutan dan menutup akses penduduk lokal terhadap kawasan hutan. Pemberlakukan UUPK ini dibarengi juga dengan makin kuatnya cengkeraman Jenderal Soeharto dalam pengusahaan hutan melalui pengusaha yang menjadi kroni keluarga dan para pembantu dekatnya. Negara dipersempit menjadi hanya Pemerintah dan HMN dimanipulasi menjadi Hak Milik Pemerintah. Pemerintah, dalam hal ini Departemen Kehutanan saat itu, telah menjadi “satu-satunya tuan tanah” yang berkuasa atas 133 juta ha luas daratan Indonesia yang dinyatakan sebagai kawasan hutan, tidak peduli ada hutan atau tidak di atas kawasan yang ditunjuk itu. Untuk mempertahankan luasan yang tetap atas kawasan hutan dan menjamin control yang sentralistik atas kayu sebagai nilai ekonomi hutan paling tinggi saat itu, Rejim ini juga menerapkan hukum yang represif untuk mengabaikan atau bahkan untuk menggusur hak-hak masyarakat adat dan hak rakyat lainnya yang menghalangi proyek pembangunan kehutanan yang demikian agresif berupa penebangan kayu di wilayah-wilayah adat yang berhutan. Berbagai peraturan perundangan di sektor ini dibuat untuk melindungi korporasi dan menghukum (mengkriminalisasi) rakyat yang menghalangi operasi korporasi yang sudah mendapat ijin konsesi dari Pemerintah.

Ketimpangan akses dan pengusahaan atas sumberdaya hutan antara segelintir pengusaha pemegang hak konsesi dengan masyarakat yang hidup di dalam dan sekitar hutan sudah sangat memprihatinkan. Pada tahun 1995 paling sedikit ada 586 konsesi HPH dengan luas keseluruhan 63 juta ha, atau lebih separuh dari luas hutan tetap, baik yang dieksploitasi perusahaan swasta maupun BUMN, dan jumlah ini masih terus meningkat sampai berakhirnya kekuasaan Soeharto. DEPHUTBUN bulan Juli 2000 mencatat ada 652 HPH dengan luas keseluruhan areal konsesi mencapai 69,4 juta hektar. Sebagian besar dari kawasan hutan produksi yang dikonsesikan oleh pemerintah ini berada di dalam wilayah-wilayah adat. Wilayah adat berhutan lainnya sebagian

141

masuk dalam hutan konservasi dan hutan lindung yang juga tidak kalah maraknya dengan konflik tenurial. Melekatnya pengaturan fungsi kawasan hutan dengan status penguasaan oleh Negara juga menjadi sumber ketidakadilan yang melekat pada hukum kehutanan sejak keluarnya UUPK yang juga dilanjutkan dalam UU No. 41/1999 tentang Kehutanan (UUK) yang menggantikannya kemudian.

UUK yang diterbitkan tahun 1999 ini tidak memberikan perbaikan memadai untuk menyelesaikan berbagai persoalan yang dihadapi masyarakat adat, khususnya menyangkut konflik hak atas tanah dan sumberdaya hutan akibat kebijakan Pemerintah selama masa Orde Baru. UUK ini mengakui keberadaan masyarakat adat dengan segala persyaratannya yang berat untuk dipenuhi tetapi yang ironis justru dalam UUK ini muncul penegasan bahwa “hutan adat adalah hutan Negara yang berada di dalam wilayah masyarakat hukum adat” (Ps. 1 ayat (6) UUK) dan bahwa “hutan Negara dapat berupa hutan adat” (Ps. 5 ayat (2) UUK) yang hak pengelolaannya hanya mungkin diberikan ke masyarakat adat yang bersangkutan setelah tersedia Peraturan Pemerintah yang mengaturnya dan harus melalui proses pengakuan hukum di daerah melalui pembuatan PERDA di tingkat kabupaten (membuktikan bahwa masyarakat adat itu “masih ada dan diakui keberadaannya”) yang proses politiknya rumit dan biayanya yang besar. Kendala hukum inilah yang kemudian sampai saat ini tidak hutan adat yang hak pengelolaannya secara hukum kehutanan yang sah berada pada masyarakat adat yang bersangkutan. Bahkan, Hutan Adat Iban Menua Sungai Utik yang sudah mendapatkan sertifikat PHBML dari LEI pada bulan Oktober 2008 dan bahkan penyerahan sertifikatnya dilakukan sendiri oleh Menteri Kehutanan pada waktu itu M.S. Kaban belum juga mendapatkan pengakuan hukum sebagai hutan adat sebagaimana dijanjikan di tengah masyarakat adat Iban Menua Sungai Utik yang disaksikan oleh banyak pihak, termasuk pejabat Pemerintah dari Pusat, Provinsi dan Kabupaten.

Dari aspek hukum, masih ada satu pertanyaan penting yang belum terjawab. Melalui UUPK 1967/UUK 1999 memang Pemerintah dan DPR telah mengambil-alih hak-hak adat terhadap “semua jenis” hutan yang tumbuh di wilayah adat, pertanyaannya kemudian apakah dengan sendirinya hak-hak adat atas tanah di mana hutan tumbuh juga dengan sendirinya hapus atau turut berpindah ke tangan Pemerintah dengan status penguasaan sebagai tanah Negara? Dalam berbagai diskusi yang ada selama ini, ada sebagian kalangan masyarakat adat yang yakin bahwa UUPK/UUK hanya mengambil hak dan kewenangan atas hutannya, sedangkan tanahnya tetap hak (milik) masyarakat adat. Kelompok inilah cenderung mengusulkan agar masyarakar adat sendiri menghabisi hutan adatnya sehingga tersisa berupa tanah adat dan bisa keluar (lebih mudah) dari penguasaan hutan oleh Negara (Kemhut). Pandangan satunya meyakini bahwa hutan dan tanah tempat tumbuhnya tidak bisa dipisahkan dari adatnya, baik sebagai sumber penghidupan sehari-hari maupun sebagai bagian dari sistim sosial dan identitas bersama komunitasnya. Untuk yang terakhir ini, menjaga hutan yang ada di wilayah adat harus terus dilakukan sebagai kewajiban adat, dan mengorganisir lebih baik untuk berjuang untuk pengakuan dan perlindungan hak adat sebagai hak bawaan atas tanah dan hutan yang tumbuh di atasnya adalah keharusan.

142

Ketidakadilan agraria di dalam kelembagaan kehutanan. Kementerian Kehutanan (Kemhut), yang sebelumnya dikenal sebagai Departemen Kehutanan, adalah instansi Pemerintah yang mendapat mandat menyelenggarakan urusan kehutanan di Indonesia, khususnya untuk mempertahankan luas kawasan hutan yang 133 juta ha walaupun pada kenyataannya kawasan hutan tersebut sudah tidak berhutan atau bahkan sudah berubah menjadi desa-desa atau perkotaan. Bagi Kemhut, penguasaan kawasan hutan sudah final dan tidak bisa ditawar-tawar lagi. Itulah sebabnya secara resmi data luas kawasan hutan ini selalu tetap sama sejak puluhan tahun lalu walau pun pada kenyataannya di lapangan sudah sangat berubah. Sikap Kemhut bisa terus berlanjut karena ditopang oleh pengaturan dalam UUPK/UUK yang berorientasi pada pengendalian kawasan sebagai sumber pendapatan bagi Pemerintah, baik dari produksi hasil hutan kayu pada masa kejayaan industry kayu di masa lalu maupun selama 10 tahun terakhir sebagai penyedia lahan untuk berbagai proyek pembangunan, khususnya untuk pengembangan perkebunan kelapa sawit yang sedang Berjaya di pasar global. Kebijakan kehutanan nasional masih jauh dari pengelolaan hutan yang berbasis ekositem, apalagi yang berbasis pada masyarakat.

Demokratisasi yang bersamaan dengan keluarnya kebijakan otonomi daerah secara nyata telah menambah spectrum permasalahan dalam pengurusan hutan di Indonesia. Konflik tenurial dan manajemen yang bersifat laten di masa Orde Baru menjadi konflik yang manifest sejak reformasi. Departmen/Kementerian Kehutanan memiliki kapasitas yang terbatas untuk menyelesaikan berbagai persoalan yang dihadapi sektor ini. UUK 1999 yang sentralistik dan menjadi landasan hukum operasi Kemhut mendapat tantangan serius dari Otonomi Daerah dan UU sektoral yang lain yang lebih progressif merespon perkembangan terbaru. Pemberlakuan UU No. 22/1999 dan penggantinya UU 32/2004 serta hadirnya UU Otonomi Khusus untuk Papua dan NAD telah memutus rantai birokrasi kehutanan antara Kemhut dengan Dinas-Dinas Kehutanan di Provinsi dan Kabupaten, kecuali untuk pengelolaan Kawasan Konservasi. Organisasi kerja di Kemhut sendiri juga mengalami perubahan yang lambat, belum responsive memberikan solusi atas perkembangan kebutuhan dan tuntutan, bahkan merespon prakarsa yang berkembang dengan sangat baik di masyarakat dan mendapatkan sambutan positif dari public luas tentang pemetaan wilayah adat dan pendokumentasian partisipatif terhadap sistim-sistim kelola hutan secara tradisional yang berkelanjutan secara ekonomi, sosial dan ekologi.

Dalam kaitan kelembagaan ini, kehadiran Dewan Kehutanan Nasional (DKN) yang multi-pihak belum mampu mendorong perubahan yang nyata, kecuali pada upaya bersama para pihak untuk menangani konflik-konflik tenurial di kawasan hutan yang dihadapi oleh masyarakat yang menyampaikan pengaduan melalui DKN.

143

Program pemberdayaan masyarakat lokal yang belum menyentuh persoalan hak penguasaan masyarakat dan penyelesaian konflik tenurial. Ada 2 masalah yang ingin ditangani lewat program ini, yaitu masalah akses masyarakat terhadap terhadap sumberdaya hutan yang dikuasi Negara (c/q Kemhut) dan lemahnya kemampuan masyarakat dalam pengelolaan hutan. Program Hutan Kemasyarakatan (HKm) sebagai salah satu upaya pemberdayaan masyarakat ini sudah dilakukan secara sporadic sejak tahun 1995, yang kemudian dikembangkan lebih luas sejak PP No. 6/2007 tentang Tata Hutan dan Penyusunan Rencana Pengelolaaan dan Pemanfaatan Hutan diluncurkan tahun 2007 dan setahun kemudian direvisi menjadi PP No. 3/2008. Di samping HKm, PP ini juga memperkenalkan Hutan Desa dan Kemitraan skema untuk pemberdayaan masyarakat setempat. Untuk pelaksanaan skema HKm di hutan lindung dan hutan produksi dikeluarkan Permenhut No. P.37/Menhut-II/2007 yang mengatur pemberian Ijin Usaha Pemanfaatan (IUP) Hkm oleh Bupati setelah ada penetapan areal oleh Menhut dan Ijin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu (IUPHHK) HKm oleh Menhut untuk jangka waktu 35 tahun (dapat diperpanjang) kepada kelompok dan koperasi, sedang untuk skema Hutan Desa di hutan lindung dan hutan produksi dikeluarkan Permenhut No. P.49/Menhut-II/2008 yang mengatur pemberian Ijin Pengelolaan Hutan Desa (IUPHD) oleh Gubernur setelah ada penetapan areal oleh Menhut dan IUUPHHK di Hutan Desa oleh Menhut untuk jangka waktu 35 tahun kepada lembaga desa yang diamantakan oleh PERDES.

Program HKm ini dicanangkan untuk mencapai target 2,1 juta ha, sedangkan untuk Hutan Desa dicanangkan 2,5 juta ha atau total menjadi sedikitnya 4,6 juta ha sampai tahun 2015. Target nasional HKM kemudian ditingkatkan lagi sebagai respon terhadap issu mitigasi perubahan iklim menjadi 5 juta hektar sampai tahun 2020. Untuk mengawal percepatan implementasi program ini, Kemhut membentuk gugus tugas multipihak pada tahun 2007 itu yang kemudian dikenal Working Group Pemberdayaan (WGP). Studi yang dilakukan Kemitraan dan WGP (2011) menunjukkan bahwa selama 3 tahun sejak diluncurkan kedua skema ini berjalan sangat lambat. Sampai dengan tahun 2009, dari luas HKm yang dievaluasi dan diverifikasi seluas 203.573 ha, baru dicadangkan 19.445 ha sedangkan yang sudah terbit ijinnya hanya seluas 7.753 ha. Tentu capaian ini sangat mengecewakan mengingat perjalanan HKm di Kemhut sudah berusia 14 tahun sejak diinisiasi tahun 1995 dengan dukungan dana yang besar, baik dari anggaran Pemerintah maupun dana luar negeri. Studi yang sama untuk perkembangan Hutan Desa di tahun 2009 juga tidak lebih baik. Dari 6.687 ha yang dievaluasi dan verifikasi, yang sudah dicadangkan dan diterbitkan ijinnya baru 2.356 ha. Total capaian kedua skema ini belum bisa mencapai 1% dari target tahunan yang dicanangkan 500.000 ha.

Reforma Agraria di Sektor Kehutanan: tantangan besar untuk pelaksanaan REDD+ di Indonesia

Dari ulasan tentang perkembangan dan kemajuan pembaruan hukum, penguatan kelembagaan dan pelaksanaan program-program pemberdayaan masyarakat yang ada saat ini di sektor kehutanan menunjukkan bahwa pengakuan dan jaminan perlindungan hak tanah dan hutan bagi

144

masyarakat adat masih memerlukan perjuangan yang berat dan panjang. Hubungan yang saat ini berlangsung antara Negara (c/q Kemhut) dengan masyarakat adat bukan lagi hanya diwarnai oleh ketegangan tetapi sedang mengalami kebuntuan hukum dan kelembagaan. Di satu sisi masyarakat adat menuntut pengakuan dan jaminan perlindungan atas tanah dan hutan adatnya, Pemerintah di sisi lain hanya mau menyediakan akses terhadap kawasan hutan dan upaya peningkatan kapasitas pengelolaan hutan. Bagi penduduk setempat yang bukan masyarakat adat, situasinya lebih baik karena masih tersedia pilihan yang sangat terbatas dalam program pemberdayaan masyarakat melalui skema HKm dan Hutan Desa yang bisa dimanfaatkan untuk membuka akses mereka terhadap tanah dan sumberdaya hutan di kawasan hutan melalui sistim perijinan usaha kehutanan yang sudah tersedia.

Sejatinya, reforma agraria dilaksanakan dalam situasi dan kondisi sosial dimana sedang terjadi ketimpangan penguasaan sumber-sumber agraria/SDA yang besar sebagaimana kondisi penguasaan Negara (c/q Pemerinta c/q Kemhut) atas 133 juta ha kawasan hutan yang melalui sistim konsesi sebagian besar hutan produksi didelegasikan pengelolaannya ke hanya ratusan perusahaan kehutanan dan membiarkan jutaan masyarakat adat dan petani tidak memiliki lahan yang cukup untuk menopang kehidupan yang layak sebagai di amanatkan UUD 1945. Di samping untuk menciptakan kesejahteraan dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat, reforma agraria di sektor kehutanan (forestry land reform) ini juga akan menciptakan prakondisi yang kondusif dalam pelaksanaan REDD+ di Indonesia karena skema ini dikembangkan dalam kerangka berpikir investasi. Investasi membutuhkan prasyarat kepastian berusaha. Dan kepastian berusaha melalui skema REDD+ ini hanya akan bisa diraih kalau konflik tenurial yang mewarnai pengelolaan hutan di Indonesia bisa diturunkan pada kondisi yang mampu dikelola oleh kelembagaan yang ada di Pemerintah.

Untuk mendorong dan mempercepat terjadinya reforma agraria di sektor kehutanan ini maka diperlukan berbagai upaya organisasi-organisasi masyarakat sipil sebagai berikut:

Melanjutkan advokasi untuk pembaruan hukum di sektor kehutanan, khususnya revisi UU No. 41/1999 tentang Kehutanan, agar minimal sesuai dengan norma hukum dalam UUPA, menjamin perlindungan hak masyarakat adat atas tanah, wilayah adat dan sumberdaya hutan yang tumbuh di atasnya. Secara khusus hutan adat harus dikeluarkan dari statusnya sebagai hutan Negara dan memiliki status sendiri sebagai hutan hak yang bersifat kolektif/komunal sebagaimana dirumuskan dalam Draft RUU Kehutanana versi FKKM 1999.

Membangun wacana dan menyelenggarakan advokasi politik untuk mendorong perubahan atas kelembagaan Pemerintah yang mengurusi agraria/SDA, antara lain mengembalikan urusan penataan hak penguasaan atas tanah baik di dalam kawasan hutan maupun di luar kawasan hutan ke dalam satu otoritas keagrariaan (Kementerian Agraria?) dan melakukan rasionalisasi terhadap mandate Kemhut untuk mengurus pengelolaan kehutanan.

Mendorong program bersama Kemhut dan BPN untuk menyelenggarakan reforma agraria di sektor kehutanan (forestry land reform)

145

Mengembangkan skema yang sifatnya sukarela (voluntary) agar prakarsa-prakarsa masyarakat adat/lokal dalam perlindungan hutan, konservasi keanekragaman hayati dan penyelenggaraan REDD+ yang Mandiri mendapatkan insentif dari berbagai pihak pendukung, termasuk dari pemerintah dan non-pemerintah berupa dukungan dana program secara langsung untuk masyarakat, misalnya: “FIP Dedicated Fund for Indigenous Peopelas and Local Community”.

Melakukan percepatan pemetaan partisipatif dan registrasi atas wilayah adat/wilayah kelola rakyat. Dengan dukungan banyak ORNOP, Pemerintah (misalnya KLH dan AMAN), lembaga-lembaga internasional, prakarsa ini sudah berkembang di seluruh pelosok nusantara. Di samping menghasilkan peta wilayah adat/wilayah kelola rakyat sebagai alat negosiasi antara masyarakat dengan “lawan sengketa”, proses pemetaan partisipatif juga merupakan alat pengorganisasian yang cukup ampuh bagi masyarakat yang sebelumnya terpecah-belah oleh kepentingan-kepentingan sesaat yang bersifat pribadi atau pada segelintir elit dalam masyarakat. Di beberapa daerah bahkan mulai terlihat peningkatan kapasitas masyarakat adat untuk memetakan sendiri tata-batas wilayah kuasa dan kelola, dilanjutkan dengan piñata-gunaan lahan di dalamnya sesuai dengan kebutuhan, pengetahuan tradisional dan cita-cita sosial mereka di masa depan.

Penggalian, pendokumentasian, pemberlakukan kembali dan penguatan pranata adat yang terkait dengan sistem penguasaan dan pengelolaan sumberdaya alam di wilayah adat. Dari berbagai studi dan dokumentasi yang terkait dengan issu ini di berbagai daerah di Indonedia membuktikan bahwa sistem penguasaan dan pengeloaan lahan yang ada di dalam wilayah adat sangat beragam (indigenous agrarian system). Sistem yang dimiliki masyarakat adat di pegunungan berbeda dengan penghuni hutan tropis basah di dataran rendah. Sistem yang dimiliki masyarakat adat petani menetap juga berbeda dengan masyarakat adat peladang berotasi, berbeda pula dengan masyarakat adat yang kehidupannya masih tergantung dari berburu dan memungut hasil hutan secara langsung, dsb. Setiap sistem memiliki keragaman hak yang berbeda dengan mekanisme transfer hak yang juga beragam.

Pendudukan/pengambil-alihan kembali (reclaiming) bagian-bagian wilayah adat yang sedang “dikuasai/diusahai” oleh pihak lain tanpa melalui aturan adat yang sepantasnya juga merupakan prakarsa masyarakat adat yang paling menonjol, khususnya sejak Soeharto dipaksa turun dari kursi kepresidenan. Prakarsa seperti ini ternyata cukup efektif untuk membuka jalan bagi terjadinya negosiasi antara masyarakat adat dengan “lawan sengketa” (biasanya gabungan dari pihak perusahaan, pemerintah dan aparat militer/polisi).

Memperkuat kapasitas Pemerintah Daerah untuk mampu merebut dan menyelenggarakan wewenang sesuai kebijakan desentralisasi dalam pengurusan sumberdaya alam, khususnya dalam pembuatan PERDA yang terkait dengan hak masyarakat atas tanah, wilayah dan SDA.

147

VII. Diskusi Panel 4

Kebijakan dan kelembagaan terkait penguasaan hutan: Kepastian dan integrasi kelembagaan

Pengantar

Luas kawasan hutan di Indonesia berdasarkan publikasi dari Kementerian Kehutanan berjumlah 136.559.885,28 ha. Data tersebut berasal dari penunjukan kawasan hutan dan Tata Guna Hutan Kesepakatan/TGHK (untuk Provinsi Kalimantan Tengah dan Riau/Kepulauan Riau). Tapi di sisi lain, Menteri Kehutanan (Koran Tempo, 14 Januari 2011) menyatakan bahwa baru 15,2 juta ha atau 11,1 % saja yang resmi ditetapkan sebagai kawasan hutan.

Dari pertentangan data di atas ada beberapa hal yang bisa diperbincangkan. Pertama, dari konstruksi hukum soal pengukuhan kawasan hutan sebagaimana diterakan di dalam UU No. 41 tahun 1999 terdapat celah yang menurunkan derajat kepastian kawasan hutan. Apakah kepastian kawasan hutan itu dapat lahir akibat penunjukan saja atau hanya ketika sudah ada penetapan dari Menteri Kehutanan? Persoalan tarik menarik ini bahkan sudah banyak menyurutkan aparat

148

penegak hukum ketika mengusut kejahatan kehutanan karena adanya ketidakpastian locus delicti�nya.

Titik lain yang lebih mengkhawatirkan adalah menyeret konflik dengan masyarakat adat atau masyarakat lokal lainnya yang sudah lama bermukim dan mengelola hutan di sekitarnya. Konflik itu terjadi karena adanya klaim sepihak pemerintah c.q. Kementerian Kehutanan (karena abai pada kondisi faktual lapangan atau diseret oleh kepentingan lain atau karena berdasarkan paradigma hak menguasai negara) yang kemudian memperlebar dan, dalam banyak kasus, menghilangkan kepastian hak masyarakat adat/lokal. konflik tersebut tidak hanya soal penguasaan lahan, tetapi juga merupakan area ketegangan antara hukum adat dan hukum negara. Hasilnya adalah sebagaimana ditunjukan oleh data Kemenhut dan Badan Pusat Statistik yang menyebutkan adanya 25.000 desa yang bertumpang tindih dengan kawasan hutan. Data dari Kemenhut di tahun 2005 menyebutkan bahwa ada 10,2 juta orang hidup miskin yang hidup di dalam kawasan hutan.

Kedua, pertentangan data di atas, munculnya konflik dengan masyarakat serta kemiskinan akut tersebut melahirkan keraguan kemampuan pemerintah c.q. Kementerian Kehutanan dalam mengelola kawasan hutan yang diklaimnya itu. Departeman Kehutanan, dengan kemampuan sumberdaya manusia dan finansialnya terbukti belum mampu mengurus hutan dengan baik. Di titik ini aktor lain harusnya muncul untuk mengurus kawasan hutan ini. Masyarakat sekitar hutan bisa dijadikan pilihan utama. Tapi dari sisi pemerintahan, kewenangan absolut Kementerian Kehutanan atas kawasan hutan tersebut perlu dikontestasi dengan kehadiran lembaga lain di tingkat negara.

Ada dua tujuan dari panel ini, yaitu (1) Mendiskusikan soal elemen penting dalam kepastian hukum kawasan hutan dan memetakan peran yang wajar KementerianKehutanan dalam mengurus hutan; dan (2) Terkonsolidasikannya gagasan kelompok masyarakat sipil terkait dengan kepastian hukum kawasan hutan dan kebijakan kelembagaannya. Dua orang yang menyampaikan makalahnya dalam sesi adalah Hariadi Kartodihardjo (Instutute Pertanian Bogor) dan Myrna A. Safitri (Epistema Institute). Sedangkan pembahas adalah Martua T. Sirait (ICRAF) dan Laksmi A. Savitri (SAINS).

149

Bagian 1


Makalah I

Kepastian hukum atas kawasan hutan di Indonesia:

Tunggakan masalah dalam konsep, legislasi dan interpretasi.

Myrna Safitri

Myrna Safitri memulai presentasi tentang kesalahan pemahaman tentang penguasaan oleh negara yang bersumber dari Pasal 33 ayat 3 UUD 1945. Pada sesi sebelumnya, Hedar mengatakan bahwa pasal tersebut merupakan counter terhadap domeinverklaring. Namun baik UUD 45 sebelum dan sesudah amandemen sebenarnya tidak memberikan penjelasan yang detail mengenai konsep ini. Pasal 2 UUPA lah yang biasanya dijadikan penjelasan mengenai hak publik negara untuk menguasai. Kalau kita lihat lebih jauh, sebenarnya ada 4 mandat yang diatur di dalamnya, yaitu:

a. lingkup hak menguasai negara;

b. definisi hak menguasai negara sebagai hak publik negara untuk memegang kewenangan pengaturan terhadap alokasi, pemanfaatan, pencadangan dan perlindungan tanah dan kekayaan alam, hubungan hukum dan perbuatan hukum antara warga negara dengan tanah dan kekayaan alam;

c. tujuan dari hak menguasai negara untuk mencapai kesejahteraan dan kedaulatan rakyat dalam konteks negara hukum yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur;

d. pelaksanaan hak menguasai negara yang dapat dikuasakan lagi kepada pemerintah daerah dan masyarakat adat.

Kita bisa simpulkan bahwa konsep hukum yang diusung oleh UUPA menyatakan semua tanah di Indonesia berada di bawah hak menguasai oleh negara dengan derajat intervensi yang berbeda-beda. Tapi negara hanya bisa memberikan hak atas tanah jika tanah tersebut bebas dari kepemilikan individu, kepemilikan kelompok masyarakat dan atau hak pengelolaan. Hak pengelolaan sendiri diatur secara rinci dalam UUPA.

150

Ada beberapa poin penting di dalam UUPA, yaitu: Pertama, jika suatu instansi pemerintahan ingin memanfaatkan tanah baik untuk instansi tersebut maupun untuk pihak lain, harus memiliki hak. Salah satunya adalah hak pengelolaan yang sudah ada sejak zaman kolonial, dilanjutkan dengan PP No. 8 Tahun 1953, dan terakhir diakomodasi dalam UUPA. Kedua, siapapun yang menguasai tanah, harus memiliki alas hak yang jelas. Hal ini nanti akan dijelaskan dalam kaitannya dengan dasar hukum yang digunakan oleh Kementerian Kehutanan untuk mengklaim kewenanagan kementerian ini terhadap kawasan hutan.

Lalu bagaimana dengan tafsir yg digunakan oleh Kementerian Kehutanan dalam menguasai hutan. Kementerian Kehutanan menyatakan bahwa kawasan hutan adalah hutan negara. Hal ini tidak disebutkan dalam UU No 41 Tahun 1999, tetapi dinyatakan dalam UU No. 5 Tahun 1967. Oleh karenanya dalam suatu kawasan hutan bisa saja terdapat hutan negara, hutan adat maupun hutan hak. Kemudian sebagai instansi pemerintahan dalam bidang kehutanan, Kemenhut memiliki kewenangan regulasi, alokasi dan perencanaan terhadap seluruh kawasan hutan apapun status penguasaannya. Tapi hal ini tidak berarti Kemenhut bisa memiliki kewenangan yang mirip dengan kewenangan keperdataan atau seolah-olah sebagai pemilik kawasan hutan. Seperti membuat perjanjian pinjam-pakai, tukar menukar kawasan hutan, memberikan izin-izin kepada pihak ketiga atas kawasan yang tidak termasuk sebagai hutan negara.

Apakah hutan negara itu? Apakah hutan negara meliputi hutan adat? Ya, dalam UU No 41 Tahun 1999. Tapi tidak dalam UUPA karena tidak jelas karena tidak tegas disebutkan apakah tanah adat itu termasuk dalam tanah publik atau tanah privat. Di dalam Pasal 2 ayat 4 UUPA, tanah adat diasumsikan sebagai bagian dari tanah publik. Tapi itu tidak kita temukan dalam Pasal 3 dan Pasal 16 ayat 1. Kemudian apa yang bisa kita lakukan di tengah keterbatasan legislasi itu? Ada 2 opsi yang dapat dikemukakan sebagaimana diilustrasikan dalam bagan berikut:

Opsi penataan struktur penguasaan tanah (hutan): Opsi hukum 1

Wilayah daratan Indonesia

Kawasan Hutan

Kawasan Hutan Negara

Hutan dengan hak pengelolaan Kemhut

Hutan negara

‘bebas’

Kawasan Hutan Hak

Hutan adat hutan‐ hak lainnya

Non‐Kawasan Hutan

Tanah‐tanah individual/kolektif

warga

Tanah‐tanah komunal

masyarakat adat

151

Kalau kita mengasumsikan hutan adat adalah hutan privat, maka akan ada berada di bawah kawasan hutan hak. Dalam kawasan hutan negara, seharusnya ada hutan yang diberikan hak pengelolaannya kepada kemenhut, tetapi ada juga hutan negara yang belum ada haknya yang disebus hutan negara “bebas”. Hutan negara “bebas”dapat dikelola oleh siapa saja dengan izin negara, dan wewenang ada pada BPN. Selain itu ada opsi kedua dalam bagan di bawah ini:

Opsi hukum 2

Wilayah daratan Indonesia

Kawasan Hutan

Kawasan Hutan Negara

Hutan dengan hak pengelolaan Kemhut

Hutan dengan hak pengelolaan

masyarakat adat

Hutan negara

‘bebas’

Kawasan Hutan Hak

Non‐Kawasan Hutan

Tanah‐tanah individual/kolektif

warga

Tanah‐tanah komunal

masyarakat adat

Jika kita mengasumsukan hutan adat menjadi bagian dari hutan negara dengan dasar Pasal 2 ayat 4 UUPA, maka di dalam hutan negara terdapat hutan yang dikelola dengan hak pengelolaan kemenhut, hutan dengan pengelolaan masyarakat adat dan hutan negara bebas. Masalahnya sampai sekarang kita tidak tahu apa yang menjadi basis hak dari kemenhut untuk menguasai tanah 136 juta hektar itu.

Selama ini argumen yang selama sering dikemukakan oleh Kemenhut dalam menguasai hutan adalah HMN konstitusi, kemudian UU No. 41 Tahun 1999. Myrna berpendapat tidak sepakat dengan pandangan tersebut. Karena HMN harus diturunkan menjadi sebuah konstruksi hak yang dengan jelas dijadikan dasar bagi siapapun yang ingin menguasai tanah. Kita tidak bisa mengatakan bahwa penguasaan kemenhut secara fisik atas hutan adalah legal karena tidak ada alas haknya.

Bagaimana legalitas dari kawasan hutan? Pengukuhan kawasan merupakan kawasan proses yang panjang. Sebenarnya penunjukan adalah sebuah inisiatif awal yang sifatnya sepihak. Sehingga perlu diklarifikasi dengan pemegang hak lain. Dengan fakta hanya 14 juta hektar yang telah ditetapkan, maka selebihnya statusnya masih dapat diperdebatkan. Persoalannya kemenhut menyatakan status kawasan hutan yang telah ditunjuk adalah sah. Status penunjukkannya

152

memang sah. Tetapi itu tidak berarti bahwa status finalnya sebagai kawasan hutan telah selesai. Kesimpulannya adalah ketika bicara kepastian hukum, persoalannya tidak hanya menimpa masyarakat, tetapi juga menimpa kemenhut. Kemudian juga dapat disimpulkan bahwa selama ini ada salah kaprah terhadap konsep dan tafsir terhadap hak menguasai negara, kawasan hutan dan hutan negara. Ada juga persoalan ketidakjelasan UUPA tentang status publik dan privat tanah-tanah komunal masyarakat adat dan ketidaklengkapan prosedur pengukuhan kawasan hutan yang dilakukan.

153

Makalah II

KPH Tasir Besar Serkap: Fungsi & Manfaatnya bagi Masyarakat

Hariadi Kartodihardjo.

Disampaikan oleh Mumu Muhajir

Mumu Muhajir menyampaikan makalah dari Hariadi Kartodihardjo tentang KPH Tasir Besar Serkap sebagai pintu masuk untuk memahami kebijakan dan kelembagaan dalam penguasaan hutan. Pertanyaan pertama yang dijawab oleh makalah Hariadi Kartodihardjo adalah: Apakah memadai kebijakan Pemerintah yang ada dalam pengelolaan kawasan hutan yang mengarah pada kepastian hukum kawasan hutan? Kawasan hutan negara ditetapkan dan disahkan legalitasnya dengan tanpa harus memenuhi proses penunjukkan, tata batas, pemetaan dan penetapan kawasan hutan sebagai urutan proses tahap demi tahap, melainkan sejak ditetapkan oleh Menteri Kehutanan yang disertai dengan peta penetapan kawasan hutan, telah dinyatakan legalitas hukumnya (P.50/2009). Dengan demikian, bentuk pengakuan secara administratif di atas peta lebih diutamakan daripada pengesahan secara sosial oleh masyarakat.

Pada situasi tersebut kawasan hutan dialokasikan dengan berbagai alternatif melalui izin pemanfaatan, pinjam pakai, maupun di lepas untuk berbagai keperluan. Hal ini masyarakat lokal/adat, karena selama pembuatan kebijakan tentang pengelolaan kawasan hutan negara, alokasi secara khusus kepada masyarakat lokal/adat yang telah ada sebelumnya maupun alokasi dari hutan produksi yang dapat dikonversi tidak pernah ada.

Situasi kawasan hutan di lapangan bukan saja secara umum telah terbagi ke dalam izin-izin pemanfaatan hutan, tetapi juga telah menjadi lokasi pembangunan perkebunan dan tambang, serta perkembangan pemukiman penduduk, kampung/desa. Keterlanjuran penggunaan kawasan hutan oleh berbagai piha di atas antara lain disebabkan oleh pelaksanaan kebijakan pemberian izin, bahwa penyelesaian pengukuhan kawasan hutan dan pencarian lokasi kawasan hutan untuk mendapat izin dibebankan kepada pihak calon penerima izin.

Bagaimana kebijakan kelembagaan yang dibuat oleh pemerintah terkait dengan tenurial hutan? “Tenurial hutan” di dalam kebijakan kehutanan dijabarkan ke dalam bentuk hak dan izin untuk hutan produksi, dengan manajemen pengelolaan hutan mengikuti “scientific forestry” (tata hutan, ketat, daur dll). Sedangkan untuk pengelolaan kawasan konservasi ditentukan berdasarkan zona pengelolaan kawasan. Seluruh jenis tenurial hutan berdasarkan pernyataan hukum bahwa selain dalam bentuk perizinan, dalam hal hutan adat berada di dalam kawasan hutan negara. Kerangka kebijakan demikian itu tidak berubah sejak tahun 1970an hingga saat ini.

154

Apakah kebijakan dan kelembagaan pemerintah terkait kawasan hutan sudah mencerminkan kebijakan reforma agraria di kawasan hutan? Kebijakan dan kelembagaan pengelolaan kawasan hutan tidak terkait dengan reforma agraria. Konversi hutan produksi yang dapat dikonversi (HPK) maupun Areal Penggunaan Lain (APL) hanya ditujukan kepada pemohon izin, pada umumnya perusahaan perkebunan besar. Bentuk alokasi manfaat kepada masyarakat dilakukan melalui pemberian izin dengan tetap berada di dalam kawasan hutan negara. Sejauh ini berupa HTR, HKm dan HD. Tidak ada kebijakan mengalokasikan HPK dan APL secara khusus bagi pelaksanaan reforma agraria.

Kebijakan kehutanan secara struktural maupun fungsional tidak mempunyai kaitan dengan penanggulangan kemiskinan. Seluruh program pembangunan kehutanan diukur berdasarkan capaian fisik, seperti hektar (Ha), jumlah pohon, jumlah volume kayu (m3) atau nilai finansial (US$). Pembangunan kehutanan tidak mempunyai sasaran misalnya jumlah desa atau jumlah orang miskin. Implikasi dari ketiadaan ukuran kinerja yang terkait persoalan sosial dan kemiskinan tersebut, maka alokasi lahan hutan bagi masyarakat lokal/adat tidak mempunyai relevansi atau tidak mempunyai pengaruh dalam pembangunan kehutanan.

Apakah kebijakan pemerintah dalam pengelolaan kawasan hutan beserta kelembagaannya memberikan ruang bagi pengakuan hukum sistem tenurial dalam masyarakat adat/lokal? Bagaimana bentuk pengakuan tersebut? Kerangka pikir pemberian ruang bagi pengakuan hukum tersebut berdasarkan pasal 67, UU 41/1999 tentang Kehutanan. Pengakuan masyarakat adat berdasarkan Peraturan Daerah. Dalam ketentuan itu, masyarakat adat sepanjang menurut kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya berhak (ditetapkan berdasarkan Perda tersebut) mempunyai hak:

a. melakukan pemungutan hasil hutan untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari masyarakat adat yang bersangkutan;

b. melakukan kegiatan pengelolaan hutan berdasarkan hukum adat yang berlaku dan tidak bertentangan dengan undang-undang; dan

c. mendapatkan pemberdayaan dalam rangka meningkatkan kesejahteraannya.

Ketentuan pelaksanaan hak masyarakat adat tersebut diatur dengan Peraturan Pemerintah, namun sampai saat ini belum ada.

Apakah ada elemen-elemen penting yang seharusnya ada dalam setiap kebijakan pemerintah terkait dengan tenurial kawasan hutan yang menunjang akses dan keadilan tenurial serta keamanan tenurial masyarakat adat/lokal? Beberapa hal yang terkait kebijakan pemerintah adalah sebagai berikut:

1. Dilihat dari perspektif birokrasi, apabila ukuran pembangunan kehutanan tidak terkait dengan subyek pembangunan (terutama masyarakat adat/lokal) maka perhatian tidak akan menuju ke subyek pembangunan tersebut. Oleh karena itu ukuran kinerja pembangunan ini harus diperbaiki,

155

2. Apabila target pembangunan terkait dengan subyek tertentu, maka perhatian utama akan tertuju pada subyek itu. Masyarakat apabila harus menyusun proposal untuk mendapatkan izin, membuat rencana pengelolaan, menyediakan peta dll, sebagian besar akan tidak mampu. Kondisi demikian ini harus menjadi perhatian dan diwujudkan dalam bentuk program pemberdayaan masyarakat secara kongkrit,

3. Kebijakan pemerintah yang terpusat di Jakarta tidak akan sanggup melayani berbagai urusan terkait masyarakat lokal/adat. Oleh karena itu hubungan pusat-daerah yang dapat melahirkan kebijakan masyarakat secara efisien menjadi syarat utama berjalannya kebijakan yang terkait dengan pemberian hak dan akses kepada masyarakat.

Penataan kebijakan dan kelembagaan di atas perlu ditopang oleh revisi atau pembaruan peraturan-perundangan. Diperlukan dukungan dan penguatan kebijakan yang benar-benar memastikan keberadaan hak dan akses masyarakat lokal/adat atas manfaat sumberdaya hutan dalam konteks persaiangan ruang kelola dengan pengusaha besar maupun berbagai kepentingan pembangunan lainnya

Diskusi

Martua Sirait mengomentari makalah Hariadi Kartodihardjo dengan menyampaikan bahwa pertanyaan 1-4 telah dijawab Pak Hariadi dengan menggambarkan konstruksi aturan kewenangan. Pertanyaan 1 dijawab Pak Hariadi dengan menjelaskan cara-cara kemenhut melakukan klaim yang masih cara lama. Pada poin 4 dan 5 Pak Hariadi mengangkat isu kemenhut melihat hutan dan tanah sebagai obyek, dan komoditas sebagai subyeknya. Jadi tidak menganggap masyarakat/manusia sebagai subyek. Dan ini sebagai konsekuensi dari Scientific Modern School of Forestry di dari abad ke 18 yang digunakan sampai sekarang. Jadi HMN berlaku semuanya. Kawasan hutan = hutan negara. Sehingga pada kawasan yang ditunjuk, mereka punya kewenangan penuh untuk mengurus semua hak yang terkait dengan hutan, penetapan status wilayah tertetu sebagai kawasan, dan menetapkan hubungan hukum antara manusia dengan hutan.

Kita perlu mendorong cara pandang sesuai peraturan perUUan, Manusia sebagai subyek, tanah dan hutan sebagai obyek. Hal ini sulit diterima kemenhut, kecuali jika terjadi konflik. Manusia merupakan bagian terpenting dalam revive scientific modern school of forestry abad ke 20. Saat ini penguasaan hutan di eropa tidak seluruhnya dikuasai oleh negara, tetapi banyak pihak yang menguasai hutan dan “katanya” berjalan dengan baik.

Hak menguasai negara menolak asas domain. Hak menguasai negara terbagi dua, yaitu hak langsung dan hak tak langsung. Kawasan hutan tidak sama dengan hutan negara. Kawasan hutan perlu diberi hak kelola oleh BPN dan dapat diberikan kepada pemda, masyarakat adat, maupun kemenhut. Ini merupakan analisis yang baru.

156

Hutan adat atau hutan desa belum tentu hutan negara karena UUPA belum tegas mengatur tentang itu. Pada permen BPN 5/99, hak adat diberikan hak kepunyaan. Tapi tidak didefinisikan dengan jelas. Seperti hak milik, tetapi tidak jelas. Izin tukar-menukar hanya dapat dilakukan pada hutan negara yang dapat dilakukan kemenhut dengan dasar hak kelola. Hak kelola diberikan oleh BPN kepara kemenhut, pemda, desa dan masyarakat adat.

Selain itu masih ada wilayah abu-abu0 yang belum diberi tapal batas. Bukan hutan hak, dan juga bukan hutan negara yang telah ditetapkan. Total 108 juta hektare hutan. Untuk pembenahan kebijakan, saya coba kaitkan dengan desentralisasi, karena pada posisi manusia sebagai subyek, sulit untuk melaksanakan sentarisasi, tapi harus dengan desentralisasi.

Untuk pembenahan organisasi, seharusnya penguatan BPN sentralistis, dan secara bertahap melakukan desentralisasi, untuk administrasi pertanahan di indonesia. Termasuk menerbitkan izin hak pengelolaan. Selain itu kemenhut bisa fokus bekerja di lapangan untuk mengembangakan KPH-KPH ini bekerjasama dengan pemda dalam format terdesentralisasi.

Laksmi A. Savitri menyampaikan tanggapannya, bahwa dalam dalam logika agraria, hutan adalah obyeknya. Ketika bicara tentang subyek, kita mencoba membaca tentang hubungan dan pengaturan hubungan antara institusi pemerintahan terkait dengan korporasi dan komunitas. Dari hubungan antar subyek ini, didapatkan gambaran bahwa permasalahannya bukan pada teksnya. Tapi pada interpretasi atau yang disebut mbak Myrna dengan kesalahpahaman tafsir.

Pertanyaan mendasarnya adalah apakah teks itu bisa menjawab pertanyaan “siapa memiliki apa?” “siapa melakukan apa?” “siapa mendapatkan apa?” “apa yang mereka lakukan terhadap apa yang didapat itu?” dan “apa yang mereka lakukan terhadap orang lain untuk mendapatkannya?”

Pak Hariadi melihat pengaturan tenurial diletakkan pada pengaturan izin dan hak. Sehingga menjadi kunci dari proses akses dan eksklusi. Yang menarik adalah dari mana kewenangan Kemenhut untuk mendefinisikan izin dan hak tersebut? Dari bang Martua, ada satu cara pandang tentang teritorialisasi yang menyatukan antara pengelolaan dan kewenangan atas suatu wilayah. Yang terdapat dalam ilmu kehutanan, dimana untuk mengelola suatu wilayah kita harus munguasai wilayah tersebut. Dan itu mendarah-daging di dalam Kemenhut, dan kemudian menjadi konsep untuk mengarahkan bagaimana mereka berlaku.

Pertanyaannya, apakah di dalam kemenhut ada politik klan? Karena ketika pandangan teritorialisasi membentuk property regim dan memberikan ruang kepada politik klan dalam Kemenhut, bisa jadi ini menjadi suatu cara untuk menjaga aliran keuntungan. Boleh jadi pandangan teritorialisasi dan politik klan ini mempengaruhi rezim hukum yang terjadi. Sampai pada tingkat izin dan pemberian hak. Bisa jadi inilah praktik institusionalisasi dari pengelolaan SDA kita. Hasilnya, yang terjadi dalam reforma agraria adalah redistribusi atau rekonsentrasi kekayaan dan kekuasaan atas pemberian akses dan izin tersebut. Dapat dilihat apakah terjadi redistribusi atau rekonsentrasi dengan mempelajari hubungan antar subyek. Selain itu juga perlu

157

dipahami bahwa masing-masing subyek beragam dan berlapis.

Dalam hal pemberian izin, Kemenhut dengan mudah menyimpulkan penerima izin adalah badan hukum. Pertanyaannya adalah siapa yang memiliki share keuntungan terbesar di dalam tatanan kelembagaan masyarakat yang dibangun untuk mendapatkan akses dari sumberdaya hutan tersebut.

Mumu Muhajir mengomentari apa yang disampaikan oleh Myrna, Kemenhut sebenarnya tidak memiliki basis hak untuk menguasai sekitar 134 juta Hektar kawasan hutan karena aturan hukum tentang hak pengelolaan juga belum ada. Dari bang Martua, ketika sebuah kawasan hutan ditetapkan otomatis dia menjadi hutan negara. Namun penetapan kawasan itu untuk menegaskan status kawasan hutannya. Tidak otomatis menjadi hutan negara. Juga ada PR besar karena ada 108 juta hektar hutan yang belum jelas statusnya apakah ia hutan hak atau hutan negara. Selain itu ada benang merah dengan pak Hariadi tentang perlunya sebuah lembaga yang lebih terdesentralisasi dalam mengurus kawasan hutan. Dari mbak Laksmi, ada proses teritorisasi yang ditambah dengan politik klan dalam lingkup Kemenhut yang tujuan utamanya adalah menguasai sumberdaya.

Bernadinus Steni mempertanyakan hal mendasar dari konsepsi penguasaan negara. Pertanyaannya adalah hak menguasai negara itu hak atau kewenangan. Karena Kemenhut lembaga yang diberi mandat untuk mengurusi urusan publik di bidang sumber daya, maka basisnya adalah kewenangan. Kedua tentang dasar klaim kemenhut. Ada sebuah disertasi yang dipertahankan di unibraw tentang hak atas tanah di kawasan hutan. Setelah memeriksa inpres no.1/75 yang menjadi basis hak kemenhut untuk mengontrol hutan sebagai kawasan, ternyata tidak disebutkan kata kawasan. Hanya kata-kata pohon.

Berkali-kali birokrat Kemenhut mengatakan UU kehutanan lex spesialis terhadap UUPA. Interpretasi lex spesialis ini juga bermasalah karena dalam KUHP terhadap UU khusus tentang kejahatan misalnya, yang dipakai sebagai khusus itu bukan KUHP secara keseluruhan tapi khusus terhadap pasal. Jadi hanya dari bagian ke bagian yang lain.

Soal kelembagaan yang disebutkan bang Martua dan pak Hariadi, mungkin perlu bicara pembenahan keseluruhan lembaga negara. Atau perlu pembuatan kementerian SDA dan agraria agar beberapa lembaga negara yg bertikai krn saling bersinggungan bisa bersatu padu. Walaupun tidak ada jaminan kalau pertikaian akan selesai (belajar dari kasus di Philipina). Karena bisa jadi letak masalahnya seperti yang disebutkan oleh mbak Laksmi, yaitu masalah aliran keuntungan. Rekomendasi konkrit yang dapat diusulkan adalah (a) Reinterpretasi terhadap makna HMN. Terutama penyebutan kata “hak”; (b) Penegasan interpretasi lex spesialis; dan (c) Pembenahan kelembagaan.

Grahat Nagara menyampaikan persetujuannya dengan apa yang disampaikan oleh Steni bahwa sebenarnya sejak awal arsitektur kewenangan Kemenhut (terkait dengan desentralisasi) sendiri belum jelas. Ada undang-undang tata ruang. Faktanya, bupati ketika membuat keputusan

158

tata ruang, pasti bersinggungan dengan kawasan hutan (overlapping kewenangan). Sehingga terjadi pertentangan. Jika hal ini dibawa kepengadilan, akhirnya seolah-olah jadi penentuan siapa menang siapa kalah.

Martua mempersoalkan bahwa lex spesialis UU kehutanan hanya mengatur dalam pengelolaan, dan bukan dalam penguasaan. Sedangkan UUPA mengatur tentang penguasaan. Sehingga seharusnya Kemenhut patuh kepada UUPA dalam hal penguasaan tanah. Grahat mengomentari, kalau memang begitu, kenapa penunjukan kawasan hutan menunggu usulan dari bupati? Seolah-olah Kemenhut ingin punya kewenangan tapi tidak ingin disalahkan. Grahat berpendapat UU 41 sudah reformatif, tetapi masih diterjemahkan dengan cara pandang kolonial. Kalau kita bisa merumuskan dari atas tentang kewenangan menguasai, saya pikir kekacauan ini bisa dihilangkan.

Asep menegaskan bahwa membuat arsitektur pengelolaan hutan itu menjadi tantangan tersendiri. Dan sayangnya, bidang kehutanan belum memilikinya. Bank sendiri punya. Bisakah kita menawarkan arsitektur pengolaan hutan yang komprehensif?

Fadhil menyoroti persoalan subjek di instansi pemeirntah. Kita berharap yang memiliki kewenangan lebih besar untuk memberikan hak adalah BPN. Bisa jadi kita butuh kemenko agraria yang mengatur tentang daratan dan laut. Lalu mungkin juga bisa kita lihat fungsi-fungsi hutan jaman sriwijaya dan majapahit dan bagaimanan penerapannya masa kini. Tujuannya untuk pemanfaatan hutan dan dikembalikan pada masyarakat, sesuai dengan pasal 33, dimana pemasukan negara atas kekayaan alam sebanding dengan penerimaan masyarakat. Selain itu juga harus dipikirkan kemungkinan dimunculkannya aktor-aktor baru yang lahir dari masyarakat.

Grahat mengemukakan bahwa saat ini para pengacara penggugat akan mengajukan judicial review UU 41 Pasal 1 “...penunjukan dan/atau penetapan kawasan hutan...” dengan dasar seolah-olah isi pasal 1 ini menyamakan antara penunjukan dan penetapan. Karena perlakuan hukum yang berbeda tetapi disamakan, maka kepastian hukumnya jadi hilang. Para pengacara penggugat perlu dibantu untuk memperkuat alasan penolakan dan resiko jika pasal ini tidak diubah.

Zaenal mengemukakan bahwa dalam praktiknya, negara sangat didominasi oleh kekuatan pengusaha. Mereka tidak peduli masalah perdebatan akademis. Pada praktiknya mereka tetap diuntungkan. Selain itu kekuatan sipil sulit untuk masuk ke domain-domain yang dikuasai oleh polisi/militer. Hal itu dapat dijadikan gambaran bahwa jika kita mengusulkan suatu desain aturan atau arsitektur hukum di bidang kehutanan, akan sia-sia jika tidak bisa melibatkan seluruh struktur hukum di Indonesia. Kehutanan hanya mengurus pohon, dan BPN mengurus tanahnya. Sekalipun kita mengubah interpretasi hak pengusaaan oleh negara menjadi pengelolaan. Ada wilayah politik yang tidak bisa kita sentuh. Sehingga itu semua bisa mentah.

Andri mengajukan pertanyaan kepada Myrna. Bila dikatakan bahwa saat ini tidak ada basis hak Kemenhut, lalu bentuk basis hak itu seperti apa? Inpres, UU, atau apa? Kemudian ide

159

Martua untuk mengeluarkan bagian planologi dari Kemenhut perlu didukung.

Menanggapi hal yang disampaikan oleh peserta diskusi, Myrna menyebutkan bahwa selama ini ada kelelahan karena kita sudah bertahun-tahun membicarakan persoalan yang hampir sama. Tentang arsitektur itu bagus kalau kita bisa konkrit. Ide besar apa yang solid yang dihasilkan oleh masyarakat sipil? Mungkin karena energi kita tidak ada atau proyek yang terlalu banyak. Menurut saya ini penting untuk kita seriusi. Kedua, menjawab andri, klaim hak menguasai negara tidak dapat diterima. Tapi memang tentang hak ini ada dalam UU PA. Tentang argumen Inpres no 1/76, setahu saya itu hanya sinkronisasi kewenangan, jadi bukan dasar hukum untuk kewenangannya. Sebagai kewenangan cukup UU 41/1999. Tapi untuk dasar klaim, harus diturunkan lagi. Instrumen itu sudah ada dalam UUPA. Karena tidak ada instansi pemerintah di Indonesia ini yang bisa menguasai tanah tanpa dasar hak yang jelas. Contohnya otorita batam punya hak pengelolaan pulau Batam yang bisa diberikan kepada pihak lain. Yang menerbitkan surat hak tetap pada BPN. Tapi otorita batam bisa jadi sample buruk, kata Grahat, karena jadi seperti kerajaan kecil yang tidak tersentuh.

Mumu mengemukakan perbandingan antara HMN di bidang pertambangan dengan kehutanan, bahwa di bidang pertambangan bisa dipisahkan antara HMN, mining rights dan economic rights. Kenapa di bidang kehutanan tidak bisa? Selainitu, mungkin kita perlu lembaga mediasi antara kehutanan dengan masyarakat atau pelaku usaha. Saya pikir untuk acara di Lombok, kita harus membuat suat langkah acuan, Kemenhut dan BPN harus berbuat apa. Kalau kita mendorong penarikan kewenangan kemenhut kepada BPN, kita sudah punya acuannya. Bahwa ada hak pengelolaan yang bisa diterbitkan oleh BPN. Saat ini hak pengelolaan seperti apa yang bisa diberikan? Apakah bisa diberikan untuk wilayah yang sudah selesai tapal batasnya dan sudah ditetapkan? Kalau itu bisa, berarti hanya pada wilayah-wilayah tersebutlah Kemenhut memiliki kewenangan.

Laksmi mengingatkan bahwa selain memikirkan jalur legal, perlu juga memikirkan jalur politik untuk mengatasi hal yang dihadapi sekarang ini. Untuk persoalan kelembagaan yang menangani konflik, bisa tidak kita mengusulkan lembaga arbitrase agraria yang bisa jadi ada di bawah naungan lembaga mana saja, tapi bisa mengurusi konflik agraria. Kalau hanya ad-hoc, mungkin sulit karena kasusnya sudah sangat banyak, yang jumlahnya sudah ribuan.

Pada akhir sesi ini, Asep mengajukan pertanyaa kepada Myrna dan Martua: apakah perdebatan saat ini sudah lebih maju dari apa yang sudah dihasilkan oleh pokja PA PSDA beberapa tahun lalu? Martua menjawab, kalau tentang lembaga penyelesaian konflik masih tetap sama. Bisa jadi lembaga negara, atau satu payung yang menaungi beberapa lembaga. Tapi usul ini tidak laku. Persoalan kelembagaan tidak tuntas. Organisasinya belum jelas. Kalau melihat reaksi kemenhut dan reaksi-rekasi yang lain, malah makin yakin kalau kita benar dengan perubahan iklim dan pembentukan satgas. Karena satgas seolah-olah dibentuk untuk mengurangi kekuasaan kemenhut. Walaupun sekarang dimentahkan lagi. Sedangkan Myrna mengemukakan, berkaitan dengan kelembagaan ada yang mengusulkan kemenko, departemen, ada yang biasa

160

saja, tapi satu payung dan UU. Karena kalau kemenko itu jadi, bisa menjadi lembaga super power. Sebagian besar argumen kita tidak banyak berubah. Usulan kita juga tidak banyak berubah. Pertanyaannya adalah apakah kita masih percaya bahwa apa yang dihasilkan dalam pokja PA PSDA itu yang paling benar.

161

Hasil Panel 4

“Kebijakan dan kelembagaan terkait penguasaan hutan: Kepastian hukum dan integrasi kelembagaan”

1. Ada tiga soal besar terkait dengan kepastian hukum penguasaan hutan: (1) tidak memadainya konsep itu sendiri (HMN, Hak Pengelolaan, pengukuhan kawasan hutan); (2) salah kaprah tafsir (proses pengukuhan kawasan hutan); (3) ketidaklengkapan/tumpang tindih peraturan.

2. Dua hal yang akan diperiksa adalah soal kepastian hutan status kawasan hutan dan pertanyaan atas kewenangan Departemen Kehutanan menguasai hutan.

3. Kepastian status kawasan hutan menjadi bermasalah karena salah kaprah tafsir dalam proses pengukuhan kawasan hutan. Pengukuhan kawasan hutan merupakan proses dari sejak penunjukkan kawasan hutan, penataan batas, pemetaan dan penetapan kawasan hutan. Proses ini merupakan satu kesatuan, sehingga status kawasan hutan akan memiliki kepastian hukum setelah ada penetapan dari Menteri Kehutanan. Namun, banyak pihak termasuk didalamnya Departemen Kehutanan sendiri berpendapat bahwa kawasan hutan sudah memiliki kekuatan hukum setelah ada penunjukkan kawasan hutan dan atau setelah ada penetapan kawasan hutan. Ini merupakan akal-akalan Kemenhut untuk dapat menguasai 134 jutaan kawasan hutan. Padahal dari seluas itu, hanya 14% saja sudah ada penetapannya. Sisanya merupakan wilayah hutan yang belum jelas statusnya. Wilayah hutan yang sudah ada penetapannya inilah yang dapat disebut sebagai “hutan negara” (jadi harus ada perubahan dan perbedaan pengertian pada istilah “kawasan hutan” yang seharusnya bersifat zonasi, dengan “hutan Negara” yaitu status hutan yang dikuasai langsung oleh Negara. Dalam posisi ini, Kemenhut sebenarnya hanya memiliki kewenangan pada wilayah hutan Negara saja, tidak pada kawasan hutan yang belum ada penetapannya (disebut sebagai ‘hutan Negara bebas’).

4. Pada saat Departemen Kehutanan sebenarnya hanya memiliki kewenangan pada 14% dari luasan 134 jutaan wilayah hutan, kewenangan itupun dipertanyakan. Kemenhut selama ini mengklaim bahwa dasar hukum penguasaan hutannya berasal dari konsep HMN (Hak Menguasai Negara) yang ada di dalam Pasal 33 Ayat 3 UUD 1945 serta di dalam UU No. 41 tahun 2009. Namun, prinsip HMN ini membutuhkan peraturan yang lebih operasional. Peraturan ini sebenarnya sudah disediakan di dalam UUPA dengan konsep hak pengelolaan. Merujuk pada yurisprudensi yang ada, misalnya pada PT Kereta Api atau Otoritas Batam, yang memiliki hak pengelolaan ketika menguasai lahan kereta atau wilayah Batam. Kewenangan berupa hak pengelolaan ini tidak dimiliki oleh Departemen Kehutanan. Ini menjadi pertanyaan besar pada kewenangan Kemenhut dalam menguasai hutannya.

162

5. Dua masalah di atas mengarahkan pada kebutuhan akan reposisi Kemenhut dan kelembagaan baru dalam menguasai hutan. Reposisi Kemenhut dapat dimulai dengan membagi perannya dengan Badan Pertanahan Nasional. Menurut yurisprudensi yang ada, Kemenhut seharusnya meminta Hak Pengelolaan kepada BPN.

6. Selain itu, ada beberapa usulan yang pernah diajukan oleh CSO: seperti pembentukan Kementerian baru yang mengelola SDA atau bisa juga dilakukan dengan membuat UU Baru pengelolaan SDA. Soal pembagian kewenangan dengan Kemenhut, BPN mempunyai kewenangan dalam mengurus hutan Negara bebas.

7. Usulan baru dari panel ini adalah menarik satu direktorat di Badan Planologi Kemenhut (Direktorat Pengukuhan/Penatagunaan hutan) yang dipindahkan ke BPN.

8. Satu kekisruhan lain yang CSO dapat berkontribusi untuk memperjelasnya adalah dalam memperjelas prinsip Hak Menguasai Negara (HMN). Prinsip HMN ini tidak sama dengan prinsip domein verklaring. Sayangnya, prinsip domein verklaring ini malah terus dipakai oleh Departemen kehutanan dalam klaimnya menguasai hutan. HMN ini senyatanya adalah kewenangan dan bukan hak. UUPA-lah yang menyatakan HMN ini selayaknya “hak”.

9. Persoalan lain yang juga penting adalah mengurai tumpang tindih peraturan yang berurusan dengan hutan. Misalnya “konflik” antara UU Kehutanan dengan UU Pemerintahan Daerah atau antara UU Tata Ruang dengan UU Kehutanan.

10. Opsi melakukan Judicial review (JR) ke MK dapat juga dikerjakan untuk sedikit mengurai kekisruhan soal pengurusan hutan ini. Saat ini ada JR dari Bupati Penajam Paser Utara yang mempertanyakan kewenangan Kemenhut dalam mengeluarkan izin pinjam pakai kawasan hutan. Rencana JR lain akan dilakukan oleh APKASI yang isunya adalah mempertanyakan Pasal 1 huruf 3 yang menyamakan posisi hukum penunjukkan kawasan hutan dengan penetapan kawasan hutan.

11. Di luar itu semua, penting kiranya untuk memotret dan memeriksa “aliran manfaat” aktor-aktor yang berwenang dalam pengurusan SDA/hutan. Kolaborasi antara penguasa dan pengusaha dalam penguasaan SDA/hutan menjadi pintu penghalang penting bagi lahirnya kebijakan yang lebih memberikan ruang bagi masyarakat dalam mengakses SDA. Harus ada usaha struktural yang berusaha memisahkan hubungan mesra ini.

12. Tindak lanjut yang perlu dilakukan oleh CSO antara lain adalah (1) membuat ide solid berupa arsitektur pembangun hutan di Indonesia; (2) hak pengelolaan yang seharusnya dimiliki oleh Departemen Kehutanan dalam mengelola kawasan hutan Negara memerlukan penjelasan lebih lanjut: bagaimana hak pengelolaan itu dioperasionalkan dan bentuknya? (3) mensolidkan kembali usulan lembaga yang mengurus soal hutan, baik reposisi, penguatan maupun pembentukan lembaga baru.

163

Bagian 2 Makalah

Kepastian hukum atas kawasan hutan di Indonesia:

Tunggakan masalah dalam konsep, legislasi dan interpretasi25

Myrna A. Safitri

Pendahuluan

Kepastian hukum atas penguasaan terhadap kawasan hutan merupakan prasyarat bagi pengelolaan hutan yang baik. Kepastian hukum ini tidak hanya diperlukan bagi masyarakat pengguna hutan tetapi juga bagi pemerintah yang menguasai kawasan hutan. Makalah ini membahas pertanyaan-pertanyaan berikut: bagaimana kerangka hukum tanah dan kehutanan di Indonesia mengatur kepastian hukum atas penguasaan pemerintah dan masyarakat, terutama masyarakat adat atas kawasan hutan, bagaimana ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam legislasi itu ditafsirkan dan apa implikasinya bagi kekuatan hukum penguasaan pemerintah atas kawasan hutan dan hak-hak masyarakat di kawasan tersebut. Untuk tujuan ini, saya membagi penulisan makalah ini ke dalam tiga bagian. Pertama adalah bagian yang menjelaskan konsep hukum penguasaan negara atas tanah (termasuk di dalamnya tanah-tanah dalam kawasan hutan), interpretasi terhadap konsep tersebut dan implikasinya pada kekuatan hak-hak pemerintah dan masyarakat atas tanah di dalam kawasan hutan. Bagian kedua membahas dasar hukum bagi penguasaan pemerintah atas kawasan hutan. Bagian ketiga memaparkan mengenai prosedur pengukuhan kawasan hutan dan implikasi hukumnya terhadap penguasaan pemerintah atas kawasan hutan.

Menelusuri tafsir yang utuh terhadap hak menguasai negara atas tanah

Sebuah konsep hukum yang acap digunakan untuk memberikan keabsahan pada penguasaan negara atas tanah dan kekayaan alam lainnya termasuk hutan di Indonesia adalah apa yang termaktub dalam Pasal 33 ayat 3 UUD 1945. Pasal ini menyatakan “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.” Inilah yang diartikan sebagai hak menguasai negara atas tanah dan kekayaan alam di Indonesia. Konsep hak menguasai negara ini di satu sisi dipandang sebagai

25 Makalah dipresentasikan pada Diskusi Panel 4, Lokakarya Merumuskan arah reformasi kebijakan penguasaan kawasan hutan di Indonesia, Jakarta 31 Mei 2011.

164

kesuksesan bangsa Indonesia merumuskan relasi hukum negara, rakyat dan tanah serta kekayaan alam guna menggantikan doktrin hukum kolonial yang dikenal dengan nama Doktin Domein.26 Namun, di sisi yang lain, konsep ini dipandang sebagai penyebab dari perilaku institusi negara yang menguasai secara fisik laksana memiliki tanah dan kekayaan alam; karenanya menyingkirkan hak-hak masyarakat terhadap tanah dan kekayaan alam itu.

Sejumlah pertanyaan muncul terhadap konsep hak menguasai negara ini. Seberapa benarkah bahwa persoalan ketiadaan pengakuan terhadap hak-hak masyarakat atas tanah dan kekayaan alam itu disebabkan oleh konsep hak menguasai negara ini? Apakah masalahnya semata-mata kesenjangan antara doktrin dan realitas?27 Adakah persoalan konseptual yang belum terselesaikan atau tafsir yang tidak sempurna hingga berimplikasi pada ketentuan hukum yang kabur dan mendorong beragam interpretasi dan cara mengimplementasikannya?

Untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan di atas saya pertama-tama perlu menyampaikan bahwa Konstitusi Indonesia pada masa sebelum dan sesudah amandemennya mengandung ketentuan yang teramat umum mengenai hak menguasai negara ini. Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 itu tidak menjelaskan atas tanah-tanah yang manakah hak menguasai negara itu berlaku. Mohammad Hatta, salah seorang yang mengusulkan mengenai Pasal ini, hampir satu dekade setelah UUD 1945 berlaku mengatakan bahwa hak menguasai negara itu belaku atas stanah-tanah yang berada di luar wilayah desa-desa dan atas tanah-tanah yang tidak dimiliki oleh rakyat (Hatta 1954:31). Dengan pernyataan ini, saya menyimpulkan bahwa hak menguasai negara menurut Hatta tidak dapat diterapkan atas tanah-tanah desa termasuk tanah-tanah yang dikuasai oleh masyarakat adat mengingat saat itu wilayah adat sama dengan wilayah desa (asli)28 serta tanah-tanah yang dikuasai oleh rakyat secara individual.

Berbeda dengan Hatta, UU No. 5 tahun 1960 (UU Pokok Agraria, UUPA) menjelaskan mengenai hak menguasai negara ini sebagai hak yang berlaku atas seluruh tanah-tanah yang ada di wilayah negara Indonesia. Pasal 2 UUPA menjelaskan mengenai empat hal terkait dengan hak menguasai negara: (i) lingkup hak menguasai negara yang meliputi seluruh bumi29, air, ruang angkasa dan kekayaan alam dan kekayaan alam; (ii) definisi hak menguasai negara sebagai hak publik negara untuk memegang kewenangan pengaturan terhadap alokasi, pemanfaatan, pencadangan dan perlindungan tanah dan kekayaan alam serta hal-hal lain terkait dengan hubungan hukum dan perbuatan hukum antara warga negara dengan tanah dan kekayaan alam; (iii) menegaskan tujuan dari hak menguasai negara untuk mencapai kesejahteraan dan kedaulatan rakyat dalam konteks negara hukum yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur; (iv) pelaksanaan

26 Mengenai Doktrin Domein, muasal kemunculan serta polemik di seputarnya lihat Burns (2004) dan Termorshuizen-Arts (2010). 27 Lihat misalnya Lynch dan Talbott (1995) dan Hutagalung (2004). 28 Terdapatnya pemisahan antara wilayah desa dengan wilayah adat di Indonesia baru terjadi sejak tahun 1979 yakni setelah berlakunya UU No. 5 tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa. UU ini kemudian tidak lagi berlaku dengan adanya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. 29 Bumi yang dimaksud oleh UUPA adalah permukaan tanah di daratan, tanah di dasar laut/perairan, dan mineral yang terkandung di dalam tanah (Pasal 1 ayat 4).

165

hak menguasai negara yang dapat dikuasakan lagi kepada pemerintah daerah dan masyarakat adat.

Pasal 2 UUPA ini merupakan tafsir hukum yang resmi (otentik) atas Pasal 33 ayat 3 UUD 1945. Meskipun demikian, dalam kenyataannya, Pasal 2 ini acap dijelaskan dalam kaitan dengan penjelasannya mengenai lingkup dan definisi hak menguasai negara. Sangat sedikit pembahasan mengenai tujuan dan pelaksanaan hak menguasai negara itu. Sebagai contoh tidak banyak pembahasan dilakukan mengenai dimungkinkannya masyarakat adat menjadi pengemban hak menguasai negara sama seperti beberapa instansi pemerintah pusat dan daerah menerimanya atas dasar Pasal 2 ayat 4 UUPA.

Persoalan lain lagi terkait dengan konsep hak menguasai negara ini ada pada cakupan pemberlakuannya. Sebagaimana telah saya sebutkan di atas, UUPA menyatakan bahwa hak menguasai negara berlaku atas seluruh tanah baik yang di atasnya terdapat hak atas tanah ataupun tidak. Derajat keberlakuan hak menguasai negara atas kedua tipologi penguasaan tanah itu berbeda. Terhadap tanah-tanah yang telah ada hak-hak atas tanah di atasnya, demikian pula terhadap tanah-tanah yang secara faktual dikuasai oleh masyarakat adat dengan hak-hak komunal yang disebut dengan hak ulayat atau yang serupanya, kekuasaan negara itu terbatas; sebaliknya terhadap tanah-tanah yang tidak terdapat hak-hak atas tanah maka kekuasaan negara lebih luas.30 Hanya terhadap tanah-tanah yang disebut terakhir inilah negara dapat memberikan hak-hak atas tanah kepada warga negara lain secara individual atau kolektif serta menyerahkannya kepada instansi pemerintah melalui hak pengelolaan.31

Atas dasar ketentuan dalam UUPA ini, maka dua hal dapat disimpulkan. Pertama, negara hanya dapat memberikan hak atas tanah kepada warga negara atau menyerahkannya kepada instansi pemerintah dengan hak pengelolaan pada tanah-tanah yang bebas dari penguasaan warga negara secara individual atau kolektif dan dari penguasaan faktual masyarakat adat. Kedua, untuk menjalankan hak menguasai negara atas tanah, instansi pemerintah perlu memperoleh hak pengelolaan. Dengan demikian, penguasaan atas tanah-tanah di wilayah Indonesia perlu didasari atas hak-hak baik yang bersumber dari hak-hak yang diberikan oleh negara sebagai hak-hak privat warga maupun hak publik instansi pemerintah atau hak-hak yang bersumber dari hak ulayat masyarakat adat.

Mengingat bahwa UUPA adalah legislasi utama yang mengatur mengenai urusan agraria (meliputi tanah, air, tambang dan kekayaan alam lain) di Indonesia, semestinya, UU ini menjadi

30 Lihat Penjelasan Umum II (2) UUPA. 31 Hak pengelolaan ini adalah sebuah format penguasaan tanah yang secara khusus diberlakukan kepada instansi-instansi pemerintah yang memerlukan tanah untuk pelaksanaan tugasnya namun tanah-tanah dimaksud juga dapat diserahkannya kepada pihak lain. Dasar hukum pertama dari hak pengelolaan ini adalah PP No. 8 tahun 1953 tentang Penguasaan tanah-tanah negara. Setelah berlakunya UUPA, hak pengelolaan ini memperoleh dasar dari Pasal 2 ayat 4 UUPA. Selanjutnya terdapat beberapa peraturan menteri agraria/dalam negeri terkait dengan hak pengelolaan ini. Dalam perkembangannya terdapat bias pengaturan hak pengelolaan ini dimana tidak hanya instansi pemerintah tetapi juga badan hukum swasta yang menjadi pemegang hak pengelolaan. Pembahasan lebih mendalam mengenai hak pengelolaan ini lihat Parlindungan (1989), Sumardjono (2008:197-215) dan Soemardijono (2008).

166

rujukan dalam hal pengaturan mengenai penguasaan tanah, termasuk tanah-tanah di dalam kawasan hutan. Posisi UUPA sebagai rujukan ini telah ditegaskan dalam Penjelasan Umum I paragraf 4 UUPA. Ini sejatinya cukup untuk menghentikan perdebatan mengenai kedudukan UUPA terhadap berbagai undang-undang lain yang mengatur mengenai kekayaan alam. Saya tidak akan membahas lebih jauh mengenai posisi hukum UUPA terhadap UU lainnya itu. Sesuai dengan tujuan makalah ini, pembahasan selanjutnya terkait dengan peryanyaan, bagaimanakah tafsir terhadap hak menguasai negara yang bersumber dari UUPA ini berimplikasi pada penguasaan negara/instansi kehutanan atas tanah-tanah di dalam kawasan hutan?

Kawasan hutan, hutan negara dan dasar hukum penguasaannya

Bagian ini membahas mengenai persoalan keabsahan hukum dari penguasaan pemerintah atas kawasan hutan di Indonesia. Meskipun demikian, sebelum sampai pada pembahasan itu saya perlu mendiskusikan perbedaan konseptual yang signifikan mengenai kawasan hutan dan hutan negara.

UU No. 41 tahun 1999 mendefinisikan ‘hutan’ sebagai entitas ekologis, sebagaimana tampak dalam ketentuan Pasal 1 angka 2-nya yang menyebutkan hutan sebagai: “suatu kesatuan ekosistem berupa hamparan lahan berisi sumber daya alam hayati yang didominasi pepohonan dalam persekutuan alam lingkungannya, yang satu dengan lainnya tidak dapat dipisahkan”. Selanjutnya, UU ini menyatakan ‘kawasan hutan’ sebagai konsepsi politik-admininistratif atas hutan, dengan menyebutkan dalam Pasal 1 angka 3 bahwa ‘kawasan hutan adalah wilayah tertentu yang ditunjuk dan atau ditetapkan oleh pemerintah untuk dipertahankan keberadaannya sebagai hutan tetap’. Memahami bahwa kawasan hutan adalah konsep politis-administratif ini penting untuk menyadari bahwa kawasan hutan yang disebut dalam legislasi, statistik dan laporan-laporan pemerintah di Indonesia bukanlah selalu berarti hutan dalam makna ekologisnya. Dari luas kawasan hutan 133,7 juta hekta, hanya 90 juta yang mempunyai tutupan hutan yang baik. Di dalam kawasan hutan terdapat berbagai bentuk pemanfaatan lahan seperti areal pertanian ataupun permukiman.

Selanjutnya, UU No. 41 tahun 1999 juga menyebut tentang istilah ‘hutan negara’. Pasal 1 angka 4-nya menyatakan bahwa ‘hutan negara adalah hutan yang berada pada tanah yang tidak dibebani hak atas tanah’. Hak atas tanah di sini mengacu pada ketentuan hak atas tanah yang diatur dalam UUPA. Apakah kawasan hutan adalah hutan negara? Meskipun beberapa legislasi kehutanan dan tafsir yang umunya digunakan oleh pemerintah menyatakan keduanya sama. Akibatnya, pada saat kawasan hutan ditunjuk atau ditetapkan maka saat itu pula tanah-tanah yang ada di dalamnya dipandang sebagai tanah-tanah yang dikuasai oleh negara (dalam hal ini Kementerian Kehutanan). Legislasi kehutanan selanjutnya seperti halnya PP No, 44 tahun 2004 tentang Perencanaan Hutan yang menyatakan bahwa pemerintah daerah harus menjamin tersedianya minimum 30% wilayahnya sebagai kawasan hutan menimbulkan penafsiran bagwa status tanah dalam luasan 30% wilayah daratan itu adalah tanah negara.

167

Saya mempunyai pandangan yang berbeda dengan interpretasi di atas. UU No. 41 tahun 1999 menempatkan hutan negara dan kawasan hutan sebagai dua konsep yang berbeda. Kawasan hutan terkait dengan kebijakan zonasi pengelolaan hutan (Contreras-Hermosilla and Fay 2005), sedangkan hutan negara adalah status hukum penguasaan atas tanah dan hutan. Menyamakan kawasan hutan sebagai hutan negara sejatinya tidak mempunyai dasar dalam UU No. 41 tahun 1999. Tidak ada satupun ketentuan dalam UU Kehutanan ini yang menyatakan bahwa kawasan hutan itu adalah hutan negara. Hutan negara sebagaimana definisi yang digunakan oleh UU No. 41 tahun 1999 merujuk pada entitas ekologis ‘hutan’ yang berada di atas tanah-tanah yang tidak dibebani dengan hak atas tanah. Di luar hutan negara terdapat hutan hak yakni hutan yang berada pada tanah yang dibebani hak atas tanah. Dengan demikian, di dalam kawasan hutan bisa terdapat hutan negara ataupun hutan hak.

Dengan tafsir terhadap kawasan hutan demikian, dimanakah kewenangan dari Kementerian Kehutanan? Pertama-tama saya perlu menegaskan bahwa Kementerian Kehutanan memegang kewenangan publik untuk mengatur pengalokasian dan pemanfaatan hutan dan kawasan hutan sebagaimana disebutkan dalam Pasal 4 ayat 2 UU No. 41 tahun 1999. Pasal ini menyebutkan:

Penguasaan hutan oleh Negara sebagaimana disebutkan pada ayat (1) memberi wewenang kepada pemerintah untuk:

a. mengatur dan mengurus segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan, dan hasil hutan;

b. menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan atau kawasan hutan sebagai bukan kawasan hutan; dan

c. mengatur dan menetapkan hubungan-hubungan hukum antara orang dengan hutan, serta mengatur perbuatan-perbuatan hukum mengenai kehutanan.

Meskipun demikian, Kementerian Kehutanan tidak dapat menjalankan tindakan-tindakan yang menyerupai kewenangan keperdataan seperti halnya membuat perjanjian pinjam pakai, tukar-menukar tanah kawasan hutan, melepaskan kawasan, melarang masuknya seseorang ke dalam kawasan hutan dan memberikan izin-hak melalui izin-izin kepada pihak lain atas tanah-tanah kawasan hutan yang bukan termasuk hutan negara yang berada di bawah penguasaannya. Kawasan ini, menurut kerangka hukum pertanahan yang ada semestinya dikuasai dengan hak pengelolaan oleh Kementerian Kehutanan.

Dengan demikian maka persoalan lebih pentingnya adalah menentukan definisi bagi tanah-tanah yang dikategorikan sebagai hutan negara itu. UU No. 41 tahun 1999 menyatakan bahwa kriteria pembeda atara hutan negara dan hutan hak adalah keberadaan hak-hak atas tanah. Rujukan paling tepat untuk menentukan hak-hak atas tanah ini adalah UUPA. Pasal 16 ayat 1 UUPA telah merinci berbagai bentuk hak atas tanah. Pada sisi ini tidak terdapat persoalan berarti

168

mengenai hutan negara. Namun, persoalan lain muncul terkait dengan hutan-hutan yang ada di atas tanah-tanah masyarakat adat (disebut dalam UU No. 41 tahun 1999 sebagai hutan adat). UU ini menyebutkan bahwa hutan adat termasuk ke dalam golongan hutan negara (Pasal 5 ayat 2). Banyak kritik terhadap ketentuan ini telah diajukan. Dalam makalah ini saya hanya akan menegaskan bahwa ketentuan Pasal 5 ayat 2 ini telah mendahului perdebatan yang belum selesai terkait dengan pandangan UUPA mengenai kedudukan tanah-tanah komunal yang dikuasai oleh masyarakat adat. Apakah tanah-tanah itu termasuk ke dalam kategori tanah dengan hak-hak privat sebagaimana tersirat dalam Pasal 3 UUPA atau tanah dengan hak publik (sebagai pendelegasian hak menguasai negara yang tercantum dalam Pasal 2 ayat 4 UUPA)? Tanpa melihat ini, UU No. 41 tahun 1999 memasukkan begitu saja hutan adat ke dalam kategori tanah-tanah publik karenanya absah untuk dijadikan sebagai hutan negara.

Kerangka hukum pertanahan di Indonesia belum menegaskan mengenai status tanah-tanah komunal masyarakat adat ini. Ketentuan-ketentuan dalam UUPA perlu diperjelas, apakah memasukkan tanah-tanah itu sebagai tanah publik atau privat. Setelah itulah maka legislasi kehutanan dapat menentukan apakah akan meneruskan untuk memasukkan hutan adat ke dalam hutan negara atau mengeluarkannya.

Andaikanpun tanah-tanah komunal masyarakat adat pada akhirnya dikategorikan sebagai tanah-tanah publik, ini tidak berarti bahwa hutan adat itu berada di bawah penguasaan Kementerian Kehutanan. Di bagian sebelumnya, saya menyampaikan bahwa Kementerian Kehutanan mempunyai hak untuk menguasai tanah-tanah di dalam kawasan hutan (negara) yang secara hukum berada di bawah penguasaannya. Untuk dapat menguasai tanah-tanah itu maka sesuai dengan kerangka hukum pertanahan yang ada, Kementerian Kehutanan perlu mempunyai hak pengelolaan atas tanah-tanah dimaksud (lihat kembali penjelasan pada bagian 2 paragraf 7). Sayangnya hingga kini hak pengelolaan itu belum ada. Kembali kepada persoalan status hutan adat, jikapun pada akhirnya legislasi pertanahan yang ada akan menetapkannya sebagai tanah publik maka dapat saja hutan adat itu menjadi hutan negara (artinya hutan yang dikuasai negara dan didelegasikan kepada masyarakat adat, lihat Pasal 2 ayat 4 UUPA) namun bukan hutan negara yang ada di bawah hak pengelolaan Kementerian Kehutanan.

Mengakhiri bagian ini, saya ingin menegaskan sekali lagi bahwa konsep-konsep, ketentuan dan tafsir terhadap kerangka hukum pertanahan dan kehutanan di Indonesia masih belum sempurna. Hal-hal yang dipaparkan di atas menunjukkan bagaimana persoalan kepastian hukum penguasaan kawasan hutan baik oleh pemerintah ataupun masyarakat, terutama masyarakat adat, belum dapat diselesaikan akibat situasi ini. Penguasaan Kementerian Kehutanan terhadap seluruh kawasan hutan adalah sebuah kesalahkaprahan penafsiran terhadap UU No. 41 tahun 1999. Dasar hukum penguasaan Kementerian Kehutanan terhadap kawasan hutan yang tergolong hutan negara belum dibahas dengan tuntas. Opsi hak pengelolaan yang semestinya dirujuk tidak pernah dilakukan. Status publik dan privat dari tanah-tanah komunal masyarakat adat belum terselesaikan dalam legislasi pertanahan yang ada. Seluruh kondisi ini berimplikasi pada persoalan hukum yang serius terkait dengan kepastian penguasaan pemerintah dan masyarakat

169

adat atas kawasan hutan.

Status hukum kawasan hutan

Selain bahwa persoalan terkait konsep, interpretasi dan ketidaklengkapan ketentuan hukum mengenai penguasaan kawasan hutan oleh pemerintah dan masyarakat adat, hal lain yang juga penting didiskusikan adalah mengenai prosedur pengukuhan kawasan hutan serta implikasi hukumnya terhadap penguasaan kawasan oleh pemerintah.

Pengukuhan kawasan hutan adalah salah satu bagian dalam perencanan kehutanan. Pengukuhan kawasan hutan dilakukan melalui serangkaian proses yang meliputi penunjukan, penatagunaan, pemetaan dan penetapan kawasan hutan (Pasal 15 ayat 1 UU No. 41 tahun 1999, lihat gambar 1-1). Penetapan kawasan hutan adalah status hukum yang final bagi keberadaan kawasan hutan. Kenyataannya, banyak kawasan hutan di Indonesia masih ada pada tahap penunjukan kawasan hutan.

Gambar 1-1

The establishment of Forest Areas in Indonesia

Sumber: Safitri, 2010.

Sebagaimana dapat kita lihat dalam gambar 1-1 di atas, penunjukan kawasan adalah tahap awal dalam pengukuhan kawasan hutan. Keputusan Menteri Kehutanan No. 72/2001 menyatakan bahwa kepastian hukum status kawasan hutan bergantung pada kelengkapan proses pengukuhan kawasannya, Dengan demikian penetapan kawasan adalah syarat mutlak bagi penentuan status

Forest Areas Designation

Forest Boundaries Delineation Designation

Forest Mapping

Forest Areas Enactment

Forest Land Use

Forest Inventory

Temporary Mapping

Temporary Borders

Public Notification of Forest Areas Plan

Ministry of Forestry Decree of Forest Areas Designation

Temporary Borders Public Announcement

Inventory & Exclusion of People’s land rights Procès- verbal

Forest Borders Making & Mapping

Ministry of Forestry Decree of Forest

170

hukum final atas kawasan hutan. Kenyataannya, sangat sedikit kawasan yang telah ditetapkan itu. Data Kementerian Kehutanan tahun 2008, misalnya menyebutkan ada 14 juta hektar kawasan hutan yang telah ditetapkan, atau sekitar 12% dari seluruh luas kawasan hutan yang ada.32

Penatabatasan kawasan adalah proses penting dalam keseluruhan pengukuhan kawasan hutan. Penatabatasan ini menentukan apakah kawasan yang telah ditunjuk benar-benar telah terbebas dari klaim pihak-pihak ketiga. Penilaian kembali bahkan renegosiasi terhadpa batas kawasan hutan yang ditunjuk dapat dilakukan pada fase ini (Contreras-

Hermosilla dan Fay 2005:12). Tetapi, penatabatasan inipun masih belum sepenuhnya dilakukan.

Kembali pada fakta bahya hanya 12% kawasan hutan yang telah ditetapkan, ini berarti bahwa hanya pada kawasan inilah apa yang dinamakan hutan negara yang bebas dari hak-hak rakjyat itu dijumpai. Selebihnya, pada 88% kawasan hutan yang lain adalah wilayah yang masih terdapat kemungkinan adanya hak-hak masyarakat.

Bagaimanakah status hukum kawasan hutan yang baru sampai pada tahap penunjukan? Statusnya tetap sah sebagai kawasan hutan. Pasal 81 UU No. 41 tahun 1999 serta Peraturan Menteri Kehutanan No. 50/2009 telah menjamin hal ini. Meskipun demikian, konsisten dengan ketentuan dalam UU No, 41 tahun 2009 bahwa kawasan hutan bukanlah hutan negara, dan hutan negara adalah hutan yang bebas dari hak-hak atas tanah masyararakat maka status penunjukan kawasan hutan itu tidak berarti melegalkan statusnya sebagai kawasan hutan yang dikuasai langsung oleh negara (dalam hal ini Kementerian Kehutanan).

Kesimpulan

Kepastian hukum bagi penguasaan semua pihak atas kawasan hutan penting untuk mendukung pengelolaan hutan yang baik, yang mendorong adanya insentif dalam pemeliharan dan mengakui hak-hak yang sah dari seluruh pihak. Persoalan kepastian hukum atas penguasaan hutan dalam kerangka hukum dan praktik di Indonesia terdapat tidak hanya dalam penguasaan masyarakat tetapi juga pemerintah.

Makalah ini telah menunjukkan bahwa kesalahkaprahan konsep kawasan hutan dan hutan negara menyebabkan banyaknya hak-hak masyarakat yang harus tersingkir ketika suatu kawasan ditunjuk dan/atau ditetapkan sebagai kawasan hutan. Oleh sebab itu, dalam makalah ini dinyatakan pula pentingnya menasirkan kawasan hutan lebih luas, sebagaimana terdapat dalam UU No. 41 tahun 1999 dimana kawasan hutan meliputi hutan negara dan hutan-hutan yang dikuasai oleh masyarakat. Kawasan hutan perlu dipahami sebagai sebuah konsep zonasi, bukan konsep penguasaan hukum terhadap tanah dan sumber daya.

32 http://www.dephut.go.id/files/Statistik_Kehutanan_2008_Planologi.pdf (diakses 26-5-2010).

171

Memasukkan hutan negara ke dalam kawasan hutan – sekali lagi bukan mengartikannya sama dengan kawasan hutan – belum menyelesaikan seluruh masalah. Memperjelas apa yang disebut sebagai hutan negara adalah persoalan selanjutnya. Apakah hutan yang berada di atas tanah-tanah komunal masyarakat adat adalah bagian dari hutan negara? Apakah seluruh hutan negara ada di bawah penguasaan Kementerian Kehutanan?Legislasi dan praktik terkait hal ini belum lengkap. UUPA yang semestinya menjadi rujukan masih menunjukkan sikap ambigu dalam menyatakan apakah tanah-tanah komunal masyarakat adat tergolong tanah-tanah publik atau privat. Ini semestinya harus diselesaikan terlebih dahulu sebelum UU No. 41 tahun 1999 memasukkan hutan adat ke dalam kategori hutan negara.

Dasar hukum yang jelas sangat diperlukan bagi pemerintah untuk menguasai kawasan hutan. Akan tetapi, sikap menerima argumen bahwa seluruh hutan negara berada di bawah penguasaan fisik Kementerian Kehutanan sejatinya tidak sesuai dengan konsep implementasi hak menguasai negara yang diajukan oleh UUPA. Hak menguasai negara yang dijalankan oleh instansi pemerintah perlu ditransfer terlebih dahulu ke dalam hak pengelolaan. Sayangnya, ini tidak terjadi pada penguasaan Kementerian Kehutanan terhadap hutan negara. Inilah yang menimbulkan tudingan dualisme administrasi pertanahan di Indonesia. Jika saja hak pengelolaan ini ada pada Kementerian Kehutanan maka integrasi administrasi pertanahan akan terjadi dan tidak akan berimplikasi apapun terhadap cakupan kewenangan Kementerian Kehutanan maupun Badan Pertanahan Nasional.

Akhirnya, persoalan tumpang tindih klaim atas kawasan hutan patut disadari bersumber dari belum tuntasnya prosedur pengukuhan kawasan hutan. Fakta hanya 12 % kawasan hutan yang ditetapkan menunjukkan bahwa sebagian besar kawasan ini berada di areal abu-abu dimana kemungkinan klaim pihak ketiga sangat besar. Percepatan proses penataan batas yang dilakukan dengan proses partisipasi yang sejati dari warga masyarakat di wilayah itu menjadi salah satu solusi untuk mengurangi konflik penguasaan kawasan, dan pada gilirannya mengancam kepastian hukum penguasaan kawasan oleh semua pihak yang berada di wilayah tersebut.

172

Referensi

Burns, Peter

2004 The Leiden legacy: Concepts of law in Indonesia. Leiden: KITLV.

Contreras-Hermosilla, A. dan Chip Fay

2005 Strengthening forest management in Indonesia through land tenure reform: Issues and framework for action. Washington D.C.: Forest Trends.

Harsono, Boedi

2005 Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Jilid 1. Edisi revisi. Jakarta: Penerbit Djambatan.

Hatta, Mohammad

1954 Kumpulan karangan III. Jakarta: Penerbit dan Balai Buku Indonesia.

Hutagalung, Arie S.

2004 ‘Konsistensi dan korelasi antara UUD 1945 dan UUPA 1960’, in Jurnal Analisis Sosial 9(1): -27.

Lynch, Owen J. and Kirk Talbott

1995 Balancing acts: Community-based forest management and national law in Asia and the Pacific. Wahington DC: World Resources Institute.

Parlindungan, A.P.

1989 Hak pengelolaan menurut sistem UUPA. Bandung: Mandar Maju.

Safitri, Myrna A.

2010 Forest tenure in Indonesia: The socio-legal challenges of securing communities’ rights. Leiden: Leiden University.

Soemardijono

2008 Hak pengelolaan atas tanah. http://www.landpolicy.or.id/kajian/2/tahun/2008/bulan/10/tanggal/20/id/133/ (diakses 25-7-2009).

Sumardjono, Maria

2008 Tanah dalam perspektif hak ekonomi, sosial dan budaya. Jakarta: KOMPAS.

173

Termorshuizen-Arts, Marjanne

2010 ‘Rakyat Indonesia dan tanahnya: Perkembangan Doktrin Domein di masa kolonial dan pengaruhnya dalam hukum agraria Indonesia’, dalam: Myrna A. Safitri dan Tristam Moeliono (ed.), Hukum agraria dan masyarakat di Indonesia: Studi tentang tanah, kekayaan alam dan ruang di masa kolonial dan desentralisasi, hal.33-74. Jakarta: HuMa, Van Vollenhoven Institute, Leiden University, KITLV-Jakarta.

175

Lampiran 1

183

Lampiran 2

Daftar Peserta Lokakarya Merumuskan Arah Reformasi Kebijakan Penguasaan Kawasan Hutan di Indonesia

Hotel Cemara, 31 Mei – 1 Juni 2011

No Nama Lembaga

1 Andiyono LBH Semarang

2 Suhendri Watalla – Lampung

3 Emil Ola Kleden Pusaka

4 Suwito WGP/Kemitraan

5 Iwan Nurdin KPA

6 Rakhmat Hidayat KKI‐Warsi

7 Prudensius Maring Politani Kupang

8 Markus Ratiyono FWI – Bogor

9 Gunawan Wiradi

10 Eko Cahyono SAINS

11 M. Nuruddin Seknas Api

12 Totok Dwi D Arupa

13 Steve Rhee Ford Foundation

14 Patrick Anderson Forest People Program

15 Muayat Ali Muhshi FKKM/WGT

16 Marisa Samdhana

17 Laksmi A. Savitri SAINS

18 Arifin Saleh Monang AMAN

19 Andi W AMAN

20 Mumu Muhajir Epistema Institute

21 M. Fadhil Kirom API

22 Albertus Hadi Pramono JKPP

23 Danang KS Kemenhut

184

24 Irma Dana Samdhana

25 Andri Santosa FKKM

26 Abdon Nababan AMAN

27 Sabiq Carebesth Bina Desa

28 Grahat Nagara Silvagama

29 Bos Purba Telapak

30 Sapei Rusin Pergerakan

31 Martua T. Sirait ICRAF

32 Hedar Leudjeng DKN

33 Ganga R. Dahal RRI ‐ RECODFTC

34 Christine Wulandari FKKM/Unila

35 Sandra Moniaga HuMa/Epistema/KPA

36 Andiko HuMa/DKN/Samdhana

37 Anggi HuMa

38 Dwi Sudarsono SAMANTA

39 Avi Mahaningtyas Kemitraan

40 Zaenal Muttaqin KPA

41 Idham Arsyad KPA

42 Dumpas Manalu KSPPM

43 Ratih Chandradewi HuMa

44 Emila Widati WG‐Tenure

45 Deddy Permana YWBH ‐ Sumsel

46 Paul Gellert University of Tennessee

47 Ichwanto M Nuch Watala

48 Mubariq Ahmad World Bank

49 Rudi R BPN

50 Asep Yunan Firdaus HuMa

51 Agustiana Serikat Petani Pasundan

52 Aidil Putra PJJ

185

53 Fachrudin Rijadi Javlec

54 Hery Santoso WGP

55 Suhendro Basori Dishut Prov. Sulawesi Tenggara

56 Betty Aidenvironment

57 Inal Lubis KPSHK

58 Bernadinus Steni HuMa

59 Satyawan Sunito IPB/PKA

60 Andi Sandhi Epistema Institute

61 Yance Arizona Epistema Institute

62 Alexander J Saputra Epistema Institute

63 Sri Sudarsih Epistema Institute

64 Wiwin Widayanti Epistema Institute

65 Mamak

66 Panji

67 Ucok

68 Pandri Dokumentasi

69 Fading Arima PP. Muslimat Alit

70 San Afri Awang Kementerian Kehutanan

71 Made Subadia Kementerian Kehutanan

72 Itan Mitra LH Kalteng

73 Rahmat Sabani Konsepsi

187

Lampiran 3

Peserta Panel 1

Perhutanan Sosial:

Beberapa model kebijakan dan implementasi terkini

Koordinator panel: Suwito WGP/Kemitraan No Nama Lembaga

1 Totok Dwi D Arupa

2 Bos Purba Telapak

3 Inal Lubis KPSHK

4 Franditya Notulis

5 Suwito WGP – Kemitraan

6 Muayat Ali Muhshi FKKM/WGT

7 Hendri Watala

8 Made Subadia Kementerian Kehutanan

9 Hery Santoso Javleg/WGP

10 Dwi Sudarsono SAMANTA

11 Steve Rhee Ford Foundation

12 Deddy Permana WBH Sumsel

13 Rahmat Sabani Konsepsi

14 Christine Wulandari FKKM/Unila

15 Danang KS Kementerian Kehutanan

16 Fachrudin R Javlec

189

Lampiran 4

Peserta Panel 2

Konflik tenurial dalam pengelolaan hutan di Indonesia:

Inisiatif, praktik dan agenda yang tersisa

Koordinator panel: Emila Widati WG Tenure No Nama Lembaga

1 Eko Cahyono SAINS

2 Satyawan Sunito IPB/Samdhana/PKA

3 Ganga R. Dahal RRI‐ RECOFTC

4 Mubariq Ahmad World Bank

5 San Afri Awang Kementerian Kehutanan

6 Prudensius Maring PPNK – LPAKI

7 Arifin Saleh AMAN

8 Itan Mitra LH Kalteng

9 Markus Ratriyono FWI – Bogor

10 Hedar Leudjeng Dewan Kehutanan Nasional

11 Nana Suparna APHI/DKN

12 Ratih Chandradewi HuMa

13 Avi Mahaningtyas Kemitraan

14 Ichwanto M Nuch Watala

15 Albertus Hadi Pramono JKPP

16 Emila Widati WG Tenure

191

Lampiran 5

Peserta Panel 3

Hak‐hak masyarakat atas tanah dan hutan:

Perspektif berbagai kelompok masyarakat pengguna hutan

Koordinator panel: Idham Arsyad KPA No Nama Lembaga

1 Sandra Moniaga HuMa/Epistema/KPA

2 Abdon Nababan AMAN

3 Agustiana SPP

4 Sabiq Carebesth Bina Desa

5 Anggi HuMa

6 Emil Ola Kleden Pusaka

7 Rakhmat Hidayat KKI‐Warsi

8 Aidil Putra PPJ

9 M. Nuruddin Seknas API

10 Sapei Rusin Pergerakan

11 Gunawan Wiradi KPA

12 Iwan Nurdin KPA

13 Idham Arsyad KPA

193

Lampiran 6

Peserta Panel 4

Kebijakan dan kelembagaan terkait penguasaan hutan: Kepastian hukum dan integrasi kelembagaan

Koordinator panel: Mumu Muhajir Epistema Institute

No Nama Lembaga

1 Asep Yunan Firdaus HuMa

2 Bernadinus Steni HuMa

3 Paul Gellert University of Tennessee

4 Martua T. Sirait ICRAF

5 Laksmi A. Savitri SAINS

6 M. Fadhil Kirom API

7 Betty Tiominar Aidenvironment

8 Andri Santosa FKKM

9 Mumu Muhajir Epistema Institute

10 Andiyono LBH Semarang

11 Zaenal Muttaqin KPA

12 Grahat Nagara Silvagama

13 Patrick Anderson Forest People Program

14 Myrna A. Safitri Epistema Institute

15 Andi Sandhi Epistema Institute

merumuskan arah reformasi kebijakan hutan

Documents