marko elijaš - pravo na suđenje u razumnom · pdf filešto se ustavna tužba...
TRANSCRIPT
Pravni fakultet u Zagrebu
Katedra za građansko procesno pravo
Izborni predmet Organizacija pravosuđa
Marko Elijaš
PRAVO NA SUĐENJE U RAZUMNOM ROKU
mentor: prof. dr. sc. Alan Uzelac
Zagreb, travanj 2006.
SADRŽAJ
1. UVOD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2. ZAŠTITA PRAVA NA SUĐENJE U RAZUMNOM ROKU. . . . . . . 3
2.1. ZAŠTITA PRED USTAVNIM SUDOM . . . . . . . . . . 3
2.1.1. PRAKSA USTAVNOG SUDA . . . . . . . . . . . 6
2.1.2. STATISTIČKI PODACI. . . . . . . . . . . . 11
2.1.3. PROBLEMI OVOG SUSTAVA . . . . . . . . . . 12
2.2. ZAŠTITA PO NOVOM ZAKONU O SUDOVIMA . . . . . . 13
2.2.1. PROBLEMI I DVOJBE NOVOG SUSTAVA . . . . . 15
3. ZAKLJUČAK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
LITERATURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1. UVOD
Pravo na suđenje u razumnom roku je pravo stranke u
sudskom postupku da sud o njezinim pravima i obvezama odnosno
o optužbi za kažnjivo djelo odluči bez nepotrebnog
odugovlačenja.
Ovo pravo zajamčeno je Konvencijom za zaštitu ljudskih
prava i temeljnih sloboda, sklopljenom u Rimu 4. studenog
1950. godine.1 Republike Hrvatska je Konvenciju ratificirala 5.
studenog 1997. godine, čime je u Hrvatskoj također prihvaćena
obveza poštivanja tog prava.2
Konvencija pravo definira u članku 6. pod nazivom ''Pravo
na pošteno suđenje'', i to u stavku 1. sljedećim riječima:
''Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ili
u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega
svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i
nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita
njegov slučaj.''
To pravo je ustavnim izmjenama od 9. studenog 2000. godine
uneseno i u Ustav Republike Hrvatske, kao čl. 29.: ''Svatko
ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud
pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i
obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.''3
Vidljivo je da je odredba hrvatskog Ustava analogna onoj iz
1 Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Narodne novine - Međunarodni ugovori, broj 18/97, pročišćeni tekst – Narodne novine, br. 6/99, ispravak pročišćenog teksta – Narodne novine, br. 8/99); u daljnjem tekstu: Konvencija 2 Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i protokola br. 1, 4, 6, 7 i 11 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Narodne novine - Međunarodni ugovori, br. 18/97); akt o ratifikaciji položen je 5. studenog 1997. godine 3 Promjena Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 113/00); pročišćeni tekst Ustava - Narodne novine, br. 41/01, ispravak – Narodne novine, br. 55/01; u daljnjem tekstu: Ustav
Konvencije, osim dijela koji se odnosi na garanciju javnosti.
Na tu garanciju je već prilikom potvrđivanja Konvencije
Hrvatska stavila rezervu jer ne može jamčiti održavanje javne
rasprave kad Upravni sud odlučuje o zakonitosti pojedinačnih
akata upravnih vlasti jer on u pravilu odlučuje u nejavnoj
sjednici.4 S druge strane, može se reći da pravo na pošteno
suđenje Ustav određuje za širi krug postupaka, jer umjesto
kaznenog, govori o kažnjivom djelu, koji je genus proximum (po
toj interpretaciji, ustavno pravo odnosilo bi se i na postupke
pred prekršajnim sudovima). Najvažnije za ovu temu jest da je
time pravo na suđenje u razumnom roku uzdignuto na razinu
ustavnog prava (jer prava koja proizlaze iz odredaba
Konvencije, kao i odredbe ostalih međunarodnih ugovora su po
svojoj pravnoj snazi iznad zakona, ali ispod Ustava, kao
temeljnog i najvišeg pravnog akta5).
Duljina trajanja sudskih postupaka u Hrvatskoj jest velik
i značajan problem pravosuđa,6 pa je zaštita prava na suđenje u
razumnom roku vrlo važno pravno i političko pitanje.
4 Zakon o upravnim sporovima (Narodne novine, br. 53/91, 9/92, 77/92), čl. 34. st. 1.: "O upravnim sporovima sud rješava u nejavnoj sjednici" 5 Ustav, čl. 140.: ''Međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Njihove se odredbe mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava.'' 6 Uzelac, Alan: Vladavina prava i pravosudni sustav: sporost pravosuđa kao prepreka pridruživanju, Pridruživanje Hrvatske Europskoj Uniji: Izazovi institucionalnih prilagodbi, Zagreb, 2004., str. 100.: ''problem suđenja u razumnom roku je isplivao na površinu kao najkonkretniji i najeklatatniji problem na putu punog ostvarenja pravne države i vladavine prava.''
2. ZAŠTITA PRAVA NA SUĐENJE U RAZUMNOM ROKU
2.1. ZAŠTITA PRED USTAVNIM SUDOM
Pravo na suđenje u razumnom roku, uvedeno Konvencijom i
Ustavom, nije u prvim godinama nakon stupanja na snagu u
Hrvatskoj bilo zaštićeno prikladnim unutarnjim pravnim
sredstvom, koje Konvencija zahtijeva (svatko ima pravo na
djelotvoran pravni lijek pred domaćim državnim tijelom za
zaštitu prava i sloboda priznatih Konvencijom7). Međutim, sama
Konvencija ustanovljuje Europski sud za ljudska prava radi
osiguranja poštovanja obveza koje su države preuzele
Konvencijom i dodatnim protokolima.8 Nadležnost Europskog suda
proteže se na sve predmete glede tumačenja i primjene
Konvencije i dodatnih protokola: kako na međudržavne sporove,
tako i na pojedinačne zahtjeve osoba čija su prava iz
Konvencije povrijeđena.9 Ključan uvjet dopuštenosti za
podnošenje zahtjeva Europskom sudu jest iscrpljenost domaćeg
pravnog puta.10 U slučaju povrede prava razumnog roka, Europski
sud je smatrao kako u hrvatskom pravnom sustavu nema
adekvatnog pravnog sredstva, te je osobama koje su tvrdile da
im je pred hrvatskim sudovima povrijeđeno to pravo omogućen
izravan pristup Europskom sudu.
U svjetlu navedenih činjenica i zbog povećanog broja
slučajeva iz Hrvatske koji su se našli pred Europskim sudom,
24. rujna 1999. godine donesen je novi Ustavni zakon o
7 Konvencija, čl. 13. 8 Ibid., čl. 19.; u daljnjem tekstu: Europski sud 9 Ibid., čl. 34.: '' Sud može primati zahtjeve bilo koje fizičke osobe, nevladine organizacije ili skupine pojedinaca koji tvrde da su žrtve povrede prava priznatih u ovoj Konvenciji ili dodatnim protokolima što ih je počinila jedna visoka ugovorna stranka. Visoke ugovorne stranke obvezuju se da ni na koji način neće sprječavati djelotvorno vršenje toga prava.'' 10 Ibid., čl. 35. st. 1.: '' Sud može razmatrati predmet samo nakon što su iscrpljena sva raspoloživa domaća pravna sredstva, u skladu s općeprihvaćenim pravilima međunarodnog prava''
Ustavnom sudu11 koji u čl. 59. st. 4. predviđa kako ''Ustavni
sud iznimno može pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije
negoli je iscrpljen pravni put ako utvrdi da je potpuno
razvidno da se pobijanim aktom, odnosno nedonošenjem akta u
razumnom roku grubo vrijeđaju ustavna prava ili slobode i da
bi nepokretanjem postupka za podnositelja tužbe mogle
nastupiti teške i nepopravljive posljedice''. Ovo rješenje
Europski sud nije priznao kao djelotvorno nacionalno pravno
sredstvo12: razlozi su prvenstveno u tome što dopuštenost ovisi
o ocjeni Ustavnog suda, a postupak se dopušta samo iznimno i
to ispunjenjem nekoliko vrlo teških uvjeta na strani
podnositelja. Ustavni sud također nije imao na raspolaganju
druge sankcije izvan pukog određivanja povrede.13
Zaštita prava na suđenje u razumnom roku u hrvatskom
pravnom sustavu uvedena je novelom Ustavnog zakona o Ustavnom
sudu od 23. ožujka 2002. godine, kao poseban ustavnosudski
postupak.14 Čl. 63. st. 1. UZUS-a15 kaže: ''Ustavni sud će
pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije no što je
iscrpljen pravni put, u slučaju kad o pravima i obvezama
stranke ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela nije u
razumnom roku odlučio sud...''. Ovo je bio temeljni način
zaštite prava na suđenje u razumnom roku do kraja 2005.
godine.
11 Ustavni zakon o Ustavnom sudu (Narodne novine, br. 99/99, pročišćeni tekst Ustavnog zakona o Ustavnom sudu - Narodne novine, br. 49/02), u daljnjem tekstu: UZUS 12 što se vidi iz obrazloženja presude u slučaju Rajak protiv Hrvatske od 28. lipnja 2001. godine, u povodu zahtjeva br. 49706/99; te presuda u slučaju Horvat protiv Hrvatske od 26. srpnja 2001. godine, o zahtjevu 51585/99 (za presude i odluke Europskog suda vidi Database of the case-law of the European Convention on Human Rights: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/, hrvatski prijevodi odluka i presuda u kojima je tužena Republika Hrvatska dostupni su na internetskim stranicama Ministarstva pravosuđa: http://www.pravosudje.hr/default.asp?ru=241&sid=&akcija=&jezik=1) 13 Uzelac, op. cit. (bilj. 6.), str 113. 14 Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 29/02) 15 čl. 59a po originalnoj numeraciji
Navedeno rješenje jest način zaštite ljudskih prava i
temeljnih sloboda u postupku povodom ustavne tužbe, kojim se
pred Ustavnim sudom štiti ustavno pravo (ljudsko pravo ili
temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom zajamčeno
pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu).16 Ovo
sredstvo Europski sud ocijenio je kao učinkovito nacionalno
pravno sredstvo zaštite prava na suđenje u razumnom roku
(dakle ono mora biti iskorišteno, kao uvjet dopuštenosti
obraćanja Europskom sudu).17
Pravo na suđenje u razumnom roku jest pravo u sklopu prava
na pošteno suđenje i spada pod navedenu definiciju ustavnog
prava. Međutim, specifičnost ovog načina zaštite jest u tome
što se ustavna tužba može podnijeti i prije uobičajenih
sredstava pravne zaštite.18 Upravo je nedonošenje odluke u
razumnom roku, dakle nemogućnost iscrpljivanja pravnog puta
ratio sužavanja pretpostavaka za podnošenje ustavne tužbe po
ovoj osnovi.
Odlukom kojom Ustavni sud usvaja ustavnu tužbu, odredit će
nadležnom sudu rok za donošenje akta kojim će taj sud
meritorno odlučiti o pravima i obvezama ili o sumnji ili
optužbi zbog kažnjivog djela podnositelja.19
Također, Ustavni sud određuje primjerenu naknadu koja
pripada podnositelju zbog povrede njegova ustavnog prava koju
je sud učinio kada o pravima i obvezama podnositelja ili o
16 UZUS, čl. 62. st. 1. 17 Europski sud je u odluci u predmetu Slaviček protiv Hrvatske od 4. srpnja 2002. godine (Odluka o zahtjevu, br. 20862/02) utvrdio da je novi ustavnosudski postupak učinkovito nacionalno pravno sredstvo za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, a u odluci u predmetu Nogolica protiv Hrvatske od 5. rujna 2002. godine (Odluka o dopuštenosti zahtjeva, br. 77784/01) zauzet je stav da to sredstvo mora biti iscrpljeno kao pretpostavka dopuštenosti obraćanja Europskom sudu 18 iscrpljen pravni put je jedna od pretpostavki podnošenja ustavne tužbe Ustavnom sudu 19 UZUS, čl. 63. st. 2.; o ovome se više govori infra kroz primjere iz prakse
sumnji ili optužbi zbog njegova kažnjivog djela nije odlučio u
razumnom roku.20 Naknada se isplaćuje iz državnog proračuna u
roku od tri mjeseca od dana podnošenja zahtjeva stranke za
njezinu isplatu.
Dakle, možemo razlikovati dva aspekta ovog posebnog
ustavnosudskog postupka: onaj koji se odnosi na ubrzanje
sudskog postupka, te drugi koji se odnosi na obeštećenje osobe
čije je pravo povrijeđeno. Oba elementa analiziraju se kroz
primjere iz ustavnosudske prakse.
2.1.1. PRAKSA USTAVNOG SUDA
U ovom dijelu rada, kroz primjere ću prikazati vrste
odluka koje Ustavni sud donosi u odnosu na ustavne tužbe u
kojima se podnositelj poziva na povredu prava na suđenje u
razumnom roku.
Prema rješenju Ustavnog suda broj: U-IIIA-4396/2005,
ustavna tužba se odbacuje. Razlog tomu jest činjenica, kako
stoji u obrazloženju, da je postupak okončan prije podnošenja
ustavne tužbe (ustavna tužba je podnesena 5. listopada 2005.
godine, a rješenje o nasljeđivanju u ostavinskom postupku,
donio je Općinski sud u Pazinu 31. kolovoza 2004. godine, koje
je postalo pravomoćno 13. listopada 2004. godine). Dakle, ako
je sudski postupak okončan prije podnošenja ustavne tužbe,
Ustavni sud će ustavnu tužbu rješenjem odbaciti.
Odlukom broj: U-IIIA-2203/2004, Ustavni sud odbija kao
neosnovanu ustavnu tužbu podnesenu radi duljine ovršnog
20 Ibid., čl. 63. st. 3.; također, vidi infra
postupka. Kroz obrazloženje ove odluke, vide se razlozi koje
Ustavni sud uzima kao relevantne pri odlučivanju21:
• duljina sudskog postupka22 (u navedenom slučaju, ovršni
postupak je trajao dvije godine, osam mjeseci i
devetnaest dana),
• postupanje nadležnog suda23 (Općinski sud u Opatiji je
rješenjem odredio ovrhu na nekretninama, te je proveo
vještačenje i donio više zaključaka te dva meritorna
rješenja, a Županijski sud u Rijeci je odlučujući o
žalbama stranaka i trećih osoba donio rješenje kojim je,
u jednom dijelu, predmet vratio sudu prvog stupnja na
ponovni postupak, a nakon toga prvostupanjski je sud
donio rješenje o upućivanju trećih osoba na pokretanje
parnice radi proglašenja ovrhe nedopuštenom),
• ponašanje podnositelja ustavne tužbe24 (ovrhovoditelj u
sudskom ovršnom postupku svojim ponašanjem nije doprinio
duljini postupka),
• složenost sudskog predmeta25 (s obzirom na brojne
prigovore trećih osoba i provedeno vještačenje, te
činjenicu da je provođenje ovrhe uvjetovano rezultatom
parničnog postupka koji je pokrenut radi proglašenja
ovrhe nedopuštenom, Ustavni sud ocjenjuje da se radi o
složenoj pravnoj stvari).
Prosudbom svih navedenih kriterija, Ustavni sud je ocijenio da
se trajanje ovog sudskog postupka ne može smatrati
prekoračenjem razumnog roka. Zaključak koji se može izvesti
jest taj da razumni rok nije fiksna, striktno određena
21 ''povredu ustavnog prava na donošenje sudske odluke u razumnom roku, Ustavni sud razmatra u svjetlu osobitih okolnosti svakog pojedinog slučaja'', odluka Ustavnog suda broj: U-IIIA-2203/2004, stranica 3. 22 i to primarno od dana ratifikacije Konvencije, vidi infra 23 primjeri odgovornosti države: spora dostava premeta među sudovima, neodržavanje rasprave kroz dulje vrijeme, nepotrebno ili predugo izvođenje dokaza itd. 24 podnositelj, međutim, ima pravo iskoristiti sve postupovne mogućnosti koje mu zakoni pružaju i to se neće samo po sebi smatrati otezanjem postupka 25 u postupovnom smislu ili s obzirom na meritum spora
veličina, već da je riječ o standardu koji sud procjenjuje
zasebno u svakom konkretnom slučaju, prvenstveno rabeći
navedene parametre.26 Uz kriterije navedene u primjeru kao i u
ostalim odlukama Ustavnog suda koje dalje navodim, daljnji
putokazi pri donošenju odluke također su: važnost predmeta za
podnositelja zahtjeva te posebne okolnosti koje mogu opravdati
produženje postupka.27 Sljedeći kriterij je vrsta spora.28
Postupak se sagledava kao cjelina, što je važno u slučaju kad
je drugostupanjski sud svojim ekspeditivnim djelovanjem
osigurao da postupak ne traje nerazumno dugo, iako je
prvostupanjski sud prešao granicu razumnog roka.
Primjer odluke Ustavnog suda kojom se ustavna tužba
usvaja, predstavlja odluka broj: U-IIIA-3414/2003. Riječ je o
radnom sporu radi utvrđenja nedopuštenosti otkaza i isplate.
Dakle, riječ je o hitnoj vrsta spora, koji je usto nedvojbeno
i od velike važnosti za podnositelja. Postupak nije pravomoćno
okončan u razdoblju od šest godina, deset mjeseci i deset dana
do podnošenja ustavne tužbe 29. listopada 2003. godine (a pet
godina, jedanaest mjeseci i dvadesetčetiri dana od
potvrđivanja Konvencije). Iz ovoga se vidi da razumni rok teče
od dana podnošenja tužbe (odnosno prijedloga ili drugog
zahtjeva kojom se pokreće određeni sudski postupak, a u
kaznenom postupku od dana pokretanja kaznenog postupka29) do
dana podnošenja ustavne tužbe.30 Ustavni sud u obrazloženju
26 koji su u najvećoj mjeri preuzeti od Europskog suda, više o kriterijima Europskog suda vidi: Vajić, Nina: Duljina sudskog postupka u Hrvatskoj i praksa Europskog suda za ljudska prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 51:5/2001, str. 981.-990. 27 Crnić, Jadranko: Komentar Ustavnoga zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Zagreb, 2002. 28 u odluci broj: U-IIIA-1038/2005, Ustavni sud pri usvajanju ustavne tužbe obrazlaže kako je za osnovanost ustavne tužbe važno imati u vidu da je riječ o radnom sporu 29 donošenja rješenja o provođenju istrage ili podizanja optužnice, ili optužnog prijedloga, ili privatne kaznene tužbe, odnosno od dana uhićenja, ako je uhićenje prethodilo pokretanju kaznenog postupka 30 tu Ustavni sud odstupa od prakse Europskog suda koji procjenjuje razumnost s obzirom na stanje predmeta na dan donošenja odluke o osnovanosti zahtjeva
posebno raščlanjuje aktivnosti suda do 5. studenoga 1997.
godine i nakon tog datuma. Iz ovog obrazloženja vidi se kako
je za ispitivanje povrede prava na razuman rok
pravnorelevantno razdoblje od stupanja Konvencije na snagu
(jer od tada je to pravo zajamčeno i dio unutarnjeg pravnog
poretka Republike Hrvatske), međutim određenu važnost ima i
trajanje postupka do navedenog datuma (prvenstveno kod
popravljanja štete, ali se aktivnosti do tog datuma ne
analiziraju detaljno). Navodi se da je drugostupanjski sud (u
ovom slučaju Županijski sud u Splitu) iskazao dugogodišnju
neaktivnost u žalbenom postupku (žalba je podnesena 13. srpnja
1998. godine, a Županijski sud je donio presudu i rješenje 18.
studenog 2005. godine). U dijelu osporene odluke
prvostupanjskog suda koji je ukinut, spis je vraćen
prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje. Postupak je u tijeku
pred prvostupanjskim sudom. Sud utvrđuje da podnositelj
ustavne tužbe kao tužitelj u parničnom postupku nije doprinio
duljini postupka. U predmetu nema elemenata složenosti.
Ocjenom svih navedenih okolnosti, Ustavni sud donosi odluku
kojom se ustavna tužba usvaja. Ustavni sud nalaže nadležnom
Općinskom sudu u Splitu donijeti odluku u predmetu u najkraćem
mogućem roku, ali ne duljem od šest mjeseci.31 Kod ovog
rješenja, također se moram zaustaviti i napomenuti da je
navedena formulacija gotovo standardna u odlukama Ustavnog
suda. Dakle, ako je pravo na suđenje u razumnom roku
povrijeđeno, kao najduži rok za donošenje odluke u predmetu
ostavlja se šest mjeseci.32 U navedenom slučaju, s obzirom da
je ustavna tužba usvojena, Ustavni sud je odredio i primjerenu
naknadu (u iznosu od 9.000,00 kuna).
31 rok se računa od prvoga idućeg dana nakon objave odluke u Narodnim novinama 32 s tim da je nadležni sud dužan Ustavnom sudu dostaviti pisanu obavijest o datumima donošenja i otpreme odluke u roku osam dana od otpreme, a najkasnije osam dana od isteka roka od šest mjeseci propisanog u izreci odluke Ustavnog suda
U odluci broj: U-IIIA-1038/2005, Ustavni sud usvaja
ustavnu tužbu, ali samo donosi odluku o obeštećenju, budući da
je za vrijeme trajanja ustavnosudskog postupka nadležni sud
donio odluku. Visina naknade u ovom slučaju iznosi 7.500,00
kuna. Visinu naknade zbog povrede ustavnog prava na donošenje
sudske odluke u razumnom roku Ustavni sud određuje uzimajući u
obzir okolnosti svakog pojedinog slučaja, uz istodobno
uvažavanje gospodarskih i socijalnih prilika u Republici
Hrvatskoj. Radi se o popravljanju neimovinske štete33, koja se
naknađuje zbog nerazumno dugog trajanja postupka nakon 5.
studenog 1997. godine, ali se u određenoj mjeri uzima i
trajanje duljine postupka prije tog datuma. Naknada se
određuje u višem iznosu ako je riječ o hitnom postupku.34
Naknada se umanjuje ako postoji doprinos podnositelja dugom
trajanju postupka. Iz prakse Ustavnog suda može se uočiti
postupno povišenje iznosa ovih novčanih satisfakcija.35 Uz
novčanu satisfakciju, neimovinska šteta se popravlja i
moralnom satisfakcijom, što predstavlja objava odluke o
povredi prava (kroz objave odluka Ustavnog suda o povredi
prava na razumni rok u Narodnim novinama).36 Druga važna
činjenica koja je vidljiva iz navedene prakse jest u tome da
Ustavni sud može odlučivati o obeštećenju samo podnositelja
ustavne tužbe čiji je postupak okončan za ustavnosudskog
33 Ustavni sud u ovom slučaju također usvaja shvaćanje Europskog suda po kojem se radi o neimovinskoj šteti, kaja se po novom Zakonu o obveznim odnosima (Narodne novine, br. 35/05) definira kao povreda prava osobnosti; u ovom slučaju posljedice su frustracija, neizvjesnost, čekanje, stres, te fizičke i duševne patnje koje proizlaze iz te povrede temeljem kojih se određuje visina pravične novčane naknade 34 u navedenom primjeru to jest slučaj, jer se radi o radnom sporu; specifičan primjer visokog obeštećenja jest odluka broj: U-IIIA-2113/2003 kojom je u statusnoj stvari utvrđivanja očinstva naknada dosuđena u iznosu od 12.500,00 kuna 35 Potočnjak, Željko: Zaštita prava na suđenje u razumnom roku – neki prijedlozi za unapređenje hrvatskog sustava na temelju stranih iskustava, Hrvatska pravna revija, travanj 2005., str. 5. 36 točka V. izreke odluke Ustavnog suda, kao primjer odluke kojom se ustavna tužba usvaja, broj: U-IIIA-3414/2003 nalaže: ''Ova odluka objavit će se u Narodnim novinama.''; temelj je čl. 29. st. 1. UZUS-a: '' odluke i rješenja doneseni u ustavnosudskim postupcima za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom objavljuju se u Narodnim novinama''
postupka37, ali ne i glede podnositelja ustavne tužbe čiji je
sudski postupak već prije podnošenja iste završen.38
Meritorne odluke Ustavnog suda kojima se ustavna tužba
usvaja ili odbija, Ustavni sud donosi na temelju ustavne
tužbe, očitovanja suda na tužbu i preslike spisa predmeta.
Očitovanje i presliku spisa Ustavni sud traži od nadležnog
suda kojem se prigovara neopravdano odugovlačenje s postupkom.
Praksa pokazuje da već samo traženje očitovanja od nadležnog
suda djeluje na ubrzanje sudskog postupka (a ako postupak bude
okončan prije ustavnosudskog, tad se Ustavni sud u svojoj
meritornoj odluci ograničava, kako je već rečeno, na
određivanje novčane satisfakcije).39
2.1.2. STATISTIČKI PODACI
Sljedeći podaci su prikaz rada Ustavnog suda u razdoblju
od 2000. godine do 2005. godine, dok je to tijelo bilo jedino
nadležno za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku:
• od ustanovljenja ustavne tužbe kao sredstva zaštite prava
na suđenje u razumnom roku (dakle, od novele UZUS-a iz
2002. godine) do kraja 2005. godine Ustavnom sudu je
podneseno oko 3300 ustavnih tužbi zbog povrede tog prava,
od kojih je 1700 riješeno, a u više od 800 predmeta
utvrđena je povreda prava na suđenje u razumnom roku,
37 takvu praksu Ustavni sud provodi od 5. svibnja 2004. godine, prije kojeg datuma je ovakve tužbe odbacivao zbog nepostojanja pretpostavki za odlučivanje u biti stvari 38 u tim predmetima može se predmet iznijeti neposredno pred Europski sud (u roku šest mjeseci od okončanja postupka), s tim da je razlika Konvencije u odnosu na UZUS u tome što Europski sud može, prema potrebi, dosuditi pravičnu naknadu (čl. 41.), dok Ustavni sud to redovito čini 39 Potočnjak, op. cit. (bilj. 35.), str. 5.
• predmeti zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku
imaju najbržu stopu rasta (22,4 puta više ustavnih tužbi
u 2005. godini u odnosu na 2000. godinu), u
• u 2005. godini podnesene su 1433 ustavne tužbe (724 su
riješene) zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku,
te su dosegle udio od 27,4% svih zaprimljenih predmeta
Ustavnog suda,
• uočava se porast broja usvojenih ustavnih tužbi (6
odnosno 4% usvojenih 2002. godine, u odnosu na 493
odnosno 68% usvojenih 2005. godine),
• iznosi obeštećenja koji se dosuđuju u slučajevima kad je
utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku rastu
(prosječna naknada u 2005. godine iznosi 7.400,51 kunu,
dok je 2003. godine iznosila 4.754,24 kuna; sveukupno je
dosada isplaćeno 8.029.555,00 kuna iz državnog proračuna
Republike Hrvatske na ime ove naknade).
2.1.3. PROBLEMI OVOG SUSTAVA
Iz podataka navedenih u prethodnom potpoglavlju, vidljiv
je konstantan porast priljeva predmeta zbog povrede razumnog
roka. Takav trend rezultirao je prevelikim opterećenjem
Ustavnog suda koji se našao u situaciji da ne bi sam mogao
odlučivati o iznesenim mu predmetima poštujući razumni rok, a
s druge strane, postoji opasnost glede sposobnosti Ustavnog
suda da rješava druga pitanja iz svoje nadležnosti
(prvenstveno apstraktnu kontrolu ustavnosti i zakonitosti).40
Također, vidljivo je kako Ustavni sud ne može rješavati
40 kako Ustavni sud upozorava u Izvješću Hrvatskom saboru U-X-835/2005 od 24. veljače 2005. godine
podnesene ustavne tužbe adekvatnom brzinom (riješi otprilike
polovicu godišnje pristiglih). Visok postotak usvojenih
ustavnih tužbi ukazuju na opravdanost zahtjeva podnositelja,
odnosno kako je pravo na suđenje u razumnom roku ugroženo u
hrvatskom sudskom sustavu. Ustavni sud stoga 2005. godine
traži da se pri donošenju novog Zakona o sudovima osigura
sudjelovanje redovitih i specijaliziranih sudova u zaštiti
prava na suđenje u razumnom roku.
2.2. ZAŠTITA PO NOVOM ZAKONU O SUDOVIMA
9. prosinca 2005. godine, donesen je novi Zakon o
sudovima.41 U općim odredbama tog zakona, također se navodi
jamstvo na pošteno suđenje42, koje uključuje i pravo na suđenje
u razumnom roku43. Novina koju donosi ZS jest u tome što
drukčije uređuje pravni mehanizam zaštite toga prava, u glavi
III. pod naslovom ''Zaštita prava na suđenje u razumnom
roku''.
Naime, prema odredbama zakona, stranka koja smatra da
nadležni sud nije odlučio u razumnom roku o njezinom pravu ili
obvezi (odnosno o sumnji ili optužbi za kažnjivo djelo), može
neposredno višem sudu uputiti zahtjev za zaštitu prava na
suđenje u razumnom roku44, koji odlučuje u hitnom postupku45.
Ako se zahtjev odnosi na postupak koji je u tijeku pred
Visokim trgovačkim sudom Republike Hrvatske, Visokim
prekršajnim sudom Republike Hrvatske ili Upravnim sudom
41 Zakon o sudovima (Narodne novine, br. 150/05); u daljnjem tekstu: ZS 42 Ibid., čl. 4. st 1.: ''Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.'' 43 stari Zakon o sudovima (Narodne novine, br. 3/94) govori o ''pravu suđenja bez neosnovanog odgađanja'' 44 ZS, čl. 27. st. 1. 45 Ibid., čl. 27. st. 3.
Republike Hrvatske o zahtjevu će odlučiti Vrhovni sud
Republike Hrvatske.46
Dakle, prema novom uređenju, za zahtjeve u vezi povrede
razumnog roka nadležni su sudovi i to neposredno viši sud
(odnosno Vrhovni sud u odnosu na visoke specijalizirane
sudove). Taj sud sada odlučuje o osnovanosti zahtjeva, te ako
nađe da je do povrede prava došlo određuje rok u kojem sud
pred kojim je postupak u tijeku mora odlučiti o pravu ili
obvezi (odnosno o sumnji ili optužbi za kažnjivo djelo
podnositelja zahtjeva), te također određuje primjerenu naknadu
podnositelju zahtjeva koja mu pripada zbog povrede njegovog
prava na suđenje u razumnom roku.47 Dakle, obje komponente
zaštite: ubrzanje postupka i obeštećenje sudionika nerazumno
dugog postupka su u nadležnosti sudske vlasti. Sud bi o njima
trebao odlučivati u hitnom i sumarnom izvanparničnom postupku
koji je akcesoran glavnom postupku.48 Stajalište Ustavnog suda
je da bi se sudovi trebali služiti već utvrđenim mjerama i
kriterijima iz bogate trogodišnje prakse tog tijela.
Sljedeće pravno sredstvo koje stoji na raspolaganju
podnositelju zahtjeva jest žalba protiv rješenja donesenog u
navedenom postupku koja se upućuje Vrhovnom sudu Republike
Hrvatske u roku 15 dana.49
Tek korištenjem ovih pravnih sredstava iscrpljuje se
pravni put zaštite prava na suđenje u razumnom roku, te se
nakon njega može podnijeti ustavna tužba.50 Dakle, ustavna
tužba se podnosi isključivo u odnosu na rad Vrhovnog suda:
bilo na njegovo drugostupanjsko rješenje (kojim odlučuje o 46 Ibid., čl. 27. st. 2. 47 Ibid., čl. 28. st. 1. 48 valja napomenuti da kao posljedica ovog tumačenja ZS-a, dakle korištenje postupovnih odredaba izvanparničnog postupka, isključuje se dopuštenost revizije 49 ZS, čl. 28. st. 3. 50 što ZS izrijekom navodi u čl. 28. st. 3.
žalbi uloženoj na rješenje prvostupanjskog, neposredno višeg
suda51), ili na njegovo prvostupanjsko rješenje (kojim odlučuje
o zahtjevu podnijetim na zaštitu razumnog roka u odnosu na
sudove za koje je Vrhovni sud neposredno viši sud52, ili je
izrijekom ovlašten53), odnosno na nerazumno dugo trajanje
postupka pred samim Vrhovnim sudom. Razlika jest što u zadnjem
slučaju nema roka za podnošenje ustavne tužbe, dok u ostalim
slučajevima se ona podnosi u roku od 30 dana od dostave odluke
Vrhovnog suda.54 Eventualna iznimka od navedenog bila bi u
slučaju kad bi sam postupak zaštite prava na suđenje u
razumnom roku pred nadležnim sudom trajao nerazumno dugo.55
Ono što je traženo i postignuto novim sustavom jest u tome
da se nadležnost u vezi pitanja uz povredu prava na razumni
rok zadržava primarno unutar okvira sudbene vlasti te da je
pritisak koji je opterećivao jedno tijelo disperziran na
dvadesetpet nadležnih sudova (županijski, Visoki prekršajni
sud, Visoki trgovački sud i Vrhovni sud Republike Hrvatske),
koji zadržavaju jednake ovlasti kakve je imao Ustavni sud.
Poseban naglasak je na ulazi Vrhovnog suda, koji ovim sustavom
dobiva mogućnost da i u okviru prava na suđenje u razumnom
roku osigurava jedinstvenu primjenu zakona kao najviši sud.
2.2.1. PROBLEMI I DVOJBE NOVOG SUSTAVA
Kakva je nova praksa? Nakon stupanja na snagu novog ZS-a,
Ustavni sud je ustavne tužbe u kojima se podnositelj poziva na
51 dakle, rješenje županijskog, Visokog trgovačkog ili Visokog prekršajnog suda u odnosu na zahtjev podnijet glede zaštite razumnog roka u postupku pred općinskim, trgovačkim ili prekršajnim sudom 52 županijski sudovi 53 Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske i Upravni sud Republike Hrvatske 54 UZUS, čl. 64.: '' Ustavna se tužba može podnijeti u roku od 30 dana računajući od dana primitka odluke.'' 55 što je ustvari ista relacija kao i kod prijedloga Europskom sudu kod nerazumno dugog postupka pred Ustavnim sudom
čl. 63. UZUS-a počeo dopisom prosljeđivati sudu koji je
nadležan po čl. 27. ZS-a (dakle, neposredno višem sudu,
odnosno Vrhovnom sudu). Radi se o jednom zanimljivom rješenju.
Naime, po načelu lex posterior derogat legi priori, odredbe
ZS-a trebale bi imati primat nad odredbama UZUS-a, te bi
Ustavni sud morao odbaciti ustavnu tužbu podnesenu nakon
stupanja ZS-a na snagu.56 Međutim, istovremeno se postavlja
pitanje mogu li odredbe ZS-a derogirati odredbe UZUS-a budući
da je riječ o zakonu koji Hrvatski sabor donosi postupkom
određenim za promjenu Ustava.57 UZUS je pravni izvor po snazi
iznad ''običnog'' zakona te iz ovog svega proizlazi da novim
uređenjem postoje ustvari dvije opcije, odnosno dva pravna
puta zaštite prava na suđenje u razumnom roku.58 To znači da bi
Ustavni sud ostao nadležan kod ustavnih tužbi koje stranke
podnose i bez prolaska pravnog puta neposredno višeg suda, te
zatim Vrhovnog suda.59
Međutim, Ustavni sud nije takvog mišljenja. Stajalište
koje Ustavni sud zauzima jest da je pravni put predviđen novim
ZS-om pretpostavka dopuštenosti ustavne tužbe zbog povrede
razumnog roka, a da je Ustavni sud zadržao svoja ovlaštenja iz
čl. 63. UZUS-a kao zadnja instanca nacionalnog pravnog
poretka.60 Takvo stajalište Ustavnog suda jest razumljivo, jer
je upravo Ustavni sud prvenstveno upozoravao na potrebu
vlastitog rasterećenja glede ovog tipa ustavne tužbe. Tako
56 UZUS, čl. 32.: '' Ustavni sud će rješenjem odbaciti ustavnu tužbu ako nije nadležan za odlučivanje...'' 57 Ustav, čl. 131. st. 2., te čl. 144.: '' O promjeni Ustava odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.'' 58 odnosno, u gorem slučaju, da su članci 27. i 28. ZS-a neustavni 59 tako tumači i Crnić, Jadranko: Razmišljanje u (ne)ustavnosti nekih odredaba (novog) Zakona o sudovima, Informator, br. 5405-5408/2006, str. 30. 60 Potočnjak, Željko: Zaštita prava na suđenje u razumnom roku nakon stupanja na snagu novog Zakona o sudovima, Hrvatska pravna revija, travanj 2006., str. 18.; te str. 20.: ''Mišljenja smo da odredbama ZS-a nije uspostavljen usporedni postupak zaštite prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na onaj predviđen UZUS-om, već da se radi o sukcesivnim postupcima, pri čemu postupak utvrđen ZS-om mora prethoditi onom koji je uređen UZUS-om.''
Ustavni sud sada koristi jedno srednje rješenje, koje se teško
može opravdati u postupovnom smislu, jer Ustavni sud ne donosi
nikakve odluke, niti proceduralne niti meritorne, već ustavnu
tužbu samo prosljeđuje neposredno višem sudu (kojem se ne može
podnositi ustavna tužba, već zahtjev za zaštitu prava na
suđenje u razumnom roku61). Od stupanja ZS-a na snagu (29.
prosinca 2005. godine) do datuma pisanja ovog rada (28.
travnja 2006. godine) Ustavni sud već je proveo 192 takva
ustupa pismima.62 Ratio takvog postupanja je, prema Ustavnom
sudu, kako se ne bi dalje opterećivalo podnositelja zahtjeva,
koji je ionako već u poziciji da zahtijeva zaštitu zbog
povrede razumnog roka (a statistike supra pokazuju koliko
često su ti zahtjevi opravdani), procesnim formalnostima.63 U
svakom slučaju, rješenje jest ekonomično i, nadajmo se, samo
privremeno. Trenutna situacija definitivno ne pridonosi
harmonizaciji sustava vlasti i vladavini prava. Rješenje treba
tražiti ponovo u zakonodavnom postupku i to novelom UZUS-a,
kojom će se brisati dio odredbe čl. 63. st. 1. koji omogućava
podnošenje ustavne tužbe zbog povrede razumnog roka i prije
iscrpljenosti drugog pravnog puta. Pravnotehnički to rješenje
smatram najopravdanijim i onim kojem po svom cilju teži
reforma zaštite prava na suđenje u razumnom roku u hrvatskom
pravnom sustavu.
61 nešto više o formalnim uvjetima podneska vidi infra 62 npr. pismo Ustavnog suda br. Su-RR-20-5/2006 od 20. siječnja 2006. godine upućeno Županijskom sudu u Splitu 63 oko procesnih pretpostavki kod podnošenja ustavne tužbe zbog povrede razumnog roka Ustavni sud je u praksi postavljao vrlo niske formalne zahtjeve: prvenstveno naznaku podnositelja i oznaku sudskog postupka za koji se tvrdi da traje nerazumno dugo
3. ZAKLJUČAK
Spomenutom novelom ZS-a došlo je do stvaranja sustava u
kojem je pravo na suđenje u razumnom roku dobilo jedan
relativno složen pravni put zaštite. Novelom UZUS-a došlo bi
do nužnog ujednačavanja i otklanjanja nejasnoća i manjkavosti
sustava. Ono što je jasno vidljivo jest geneza sustava u kojem
je Republika Hrvatska u osam godina od stupanja Konvencije na
snagu razvila sustav zaštite prava na suđenje u razumnom roku
u kojem sudjeluje prvenstveno sama sudbena vlast, zatim
Ustavni sud, te na kraju i Europski sud. Normativno, riječ je
o sustavu koji zadovoljava kriterije čl. 13. Konvencije glede
pravnog lijeka, te je sličan nekim poredbenopravnim rješenjima
koja je Europski sud okarakterizirao učinkovitima.64 Međutim za
njegovu valorizaciju ključna će biti djelotvornost, odnosno
rezultati primjene novog sustava. Oni će odgovoriti na pitanje
radi li se doista o efikasnom sredstvu i, što je najvažnije,
hoće li se njime konačno (barem djelomično) popraviti stanje u
pogledu prava na suđenje u razumnom roku, jednog od
najugroženijih ljudskih prava u Hrvatskoj danas. Jer, primarni
cilj nije u postojanju efikasnog sustava za zaštitu prava na
suđenje u razumnom roku. To je ipak samo sredstvo, jedan
akcesoran postupak, za postizanje konačnog cilja u stvaranju
efikasnog sudskog sustava zaštite subjektivnih prava čija je
važna odrednica i prihvatljive vremenske granice postupka.
64 npr. sustavi u Austriji i Poljskoj, detaljnije u: Potočnjak, op. cit. (bilj. 35.), str. 7. i 10.
LITERATURA
Crnić, Jadranko: Komentar Ustavnoga zakona o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske, Zagreb, 2002.
Crnić, Jadranko: Razmišljanje u (ne)ustavnosti nekih odredaba
(novog) Zakona o sudovima, Informator, br. 5405-5408/2006
Gerkman-Rudec, Renata: Odlučivanje u razumnom roku u praksi
Ustavnog suda Republike Hrvatske, Godišnjak 9. Hrvatskog
društva za građanskopravne znanosti i praksu, Zagreb, 2002.
Potočnjak, Željko: Zaštita prava na suđenje u razumnom roku –
neki prijedlozi za unapređenje hrvatskog sustava na temelju
stranih iskustava, Hrvatska pravna revija, travanj 2005.
Potočnjak, Željko: Zaštita prava na suđenje u razumnom roku
nakon stupanja na snagu novog Zakona o sudovima, Hrvatska
pravna revija, travanj 2006.
Sokol, Smiljko; Smerdel, Branko: Ustavno pravo (Zagreb, 1998.)
Uzelac, Alan: Vladavina prava i pravosudni sustav: sporost
pravosuđa kao prepreka pridruživanju, Pridruživanje Hrvatske
Europskoj Uniji: Izazovi institucionalnih prilagodbi, Zagreb,
2004.
Vajić, Nina: Duljina sudskog postupka u Hrvatskoj i praksa
Europskog suda za ljudska prava, Zbornik Pravnog fakulteta u
Zagrebu, 51:5/2001