manual curso operaciones de emergencias nivel i
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MANUAL DEL PARTICIPANTECURSO: “OPERACIONES DE EMERGENCIAS, NIVEL I”TRANSCRIPT
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MANUAL DEL PARTICIPANTE
CURSO: OPERACIONES DE EMERGENCIAS,
NIVEL I
Oficina Nacional de Emergencia
Ministerio del Interior y Seguridad Pblica
Academia de Proteccin Civil.
2013
PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
Gobierno de Chile Ministerio del Interior y Seguridad Pblica Oficina Nacional de Emergencia ONEMI Academia de Proteccin Civil Programa Presencial en Proteccin Civil Curso de Operaciones de Emergencia, Nivel I 6 Edicin Revisada y Actualizada, 2013.
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
INDICE
I.- Introduccin.. 5
II.- Captulo 1: Marco Conceptual en Proteccin Civil.. 7
1.1 Fundamentos. 9
1.2 La Proteccin Civil 10
1.3 La Evolucin del Concepto de Desastres 12
1.4 Conceptualizacin del Riesgo.. 15
1.5 La Gestin del Riesgo y la Reduccin del Riesgo de Desastres 17
1.6 El Ciclo de Manejo del Riesgo.. 19
1.7 El Concepto de Desarrollo dentro de la Gestin del Riesgo.. 23
1.8 Emergencias, Desastres y Catstrofes. 26
III.- Captulo 2: Sistema Nacional de Proteccin Civil. 31
2.1 La Gestin del Riesgo en el mbito Nacional. 33
2.2 El Plan Nacional de Proteccin Civil. 34
2.3 Sistema Nacional de Proteccin Civil 36
2.4 Accionar del Sistema Nacional de Proteccin Civil. 37
2.5 Marco Normativo Legal del Sistema Nacional de Proteccin Civil 38
2.6 La Gestin Integrada en el Sistema Nacional de Proteccin Civil 40
2.7 Informes de Emergencia. 41
2.8 Metodologas y Herramientas del Plan Nacional de Proteccin
Civil
42
IV.- Captulo 3: Comit de Proteccin Civil y Comit de Operaciones de
Emergencia
45
3.1 Fundamentos. 47
3.2 Coordinacin en los Comits de Gestin en Proteccin Civil 49
3.3 Comits de Gestin en Proteccin Civil. 51
3.4 Comit de Proteccin Civil. 52
3.5 Comit de Operaciones de Emergencia. 54
3.6 Gestin y Operacin del Comit de Operaciones de Emergencia 58
3.7 Mando Tcnico, de Coordinacin y de Autoridad 59
3.8 Funciones de un Director de Proteccin Civil y Emergencias 62
V.- Captulo 4: Metodologa para la Elaboracin de un Plan de
Emergencia
65
4.1 Fundamentos.... 67
4.2 El Plan de Emergencia 68
4.3 Diagnstico de Riesgos y Recursos: La Metodologa AIDEP.. 71
4.4 Elaboracin de un Plan de Emergencia: La Metodologa
ACCEDER
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4.5 Niveles de Planificacin en Emergencias.. 87
4.6 Estructura para un Plan Comunal de Emergencia.. 89
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VI.- Captulo 5: Sistema de Evaluacin de Daos y Necesidades: Plan
DEDO$
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5.1 Fundamentos.. 95
5.2 Plan DEDO$.. 96
5.3 Informes de Emergencia.. 97
5.4 Instrumentos del Plan DEDO$.. 99
5.5 Flujo de la Informacin 101
5.6 Anexos, Sistema de Evaluacin de Daos y Necesidades: Plan
DEDO$
106
VII.- Captulo 6: Administracin de Recursos de Emergencia 135
6.1 Fundamentos.. 136
6.2 Recursos. 137
6.3 Recursos Humanos. 138
6.4 Recursos Financieros. 139
6.5 Recursos Tcnicos 139
6.6 Recursos Materiales 140
VIII.- Glosario. 147
IX.- Bibliografa. 158
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
MANUAL CURSO DE OPERACIONES DE EMERGENCIAS, NIVEL I
I.- INTRODUCCIN
Chile es un pas expuesto constantemente a amenazas de origen geolgicas, a lo largo de nuestra
historia, constantemente se nos recuerda que somos uno de los pases con mayor sismicidad en el
mundo, por lo que no estamos ajenos a la ocurrencia de desastres o incluso catstrofes como la
ocurrida el 27 de Febrero del 2010. Como pas, hemos tenido que afrontar diversos momentos
crticos, los cuales ponen de manifiesto la necesidad de estar preparados, y de contar con un
Sistema, que planifique y brinde respuesta ante las emergencias, desastres o catstrofes que
puedan ocurrir.
Frente a esta realidad, es que en nuestro pas, se aprueba mediante el Decreto Supremo N 156
del 2002, el Plan Nacional de Proteccin Civil. Este plan, sienta las bases tcnicas y operativas que
dan sustento y articulacin al Sistema Nacional de Proteccin Civil, el cual tiene por fin ltimo la
proteccin de las personas, sus bienes y el medio ambiente. Este sistema, requiere de una
operacin coordinada, eficiente y oportuna para las labores de planificacin y respuesta frente a la
ocurrencia de emergencias, desastres o catstrofes.
Es importante destacar, que una de las bases del Sistema Nacional de Proteccin Civil, son los
niveles locales, ya que es a nivel local o Municipal, en donde se requiere que la respuesta
entregada, sea oportuna y eficiente, por ello la importancia de que el nivel local cuente con las
herramientas y conocimientos para la gestin y coordinacin de las Operaciones de Emergencias y
Desastres dentro del nivel local. Se requiere entonces fortalecer y desarrollar las acciones de
planificacin que consideren la Reduccin del Riesgo de Desastre, como tambin, el
fortalecimiento de acciones de respuesta coordinada y oportuna frente a la ocurrencia de evento
o incidente adverso.
Frente a esta necesidad, es que la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y
Seguridad Pblica- ONEMI-, organismo tcnico del Estado, a cargo de la coordinacin del Sistema
Nacional de Proteccin Civil en Chile, mediante su Academia de Proteccin Civil -unidad que se
encarga de realizar las capacitaciones al Sistema Nacional de Proteccin Civil en nuestro pas- se
ha propuesto como misin la implementacin de un programa de capacitacin presencial en
Proteccin Civil.
El presente programa de capacitacin se encuentra dividido en dos cursos, el primero de ellos,
tiene por ttulo: Operaciones de Emergencias, Nivel I, tiene como principal objetivo, el
fortalecimiento de las capacidades de coordinacin y gestin en torno al correcto y oportuno
despliegue del Sistema de Proteccin Civil, como tambin de la eficaz articulacin de los recursos
asociados a la respuesta en Emergencias, Desastres y Catstrofes. A su vez el curso posibilita la
contextualizacin del capacitado en torno al marco conceptual que sustenta y articula al Sistema
de Proteccin Civil, permitiendo la incorporacin de un lenguaje comn utilizado en la gestin de
Emergencia y Desastres.
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El segundo curso tiene por ttulo: Escenarios de Riesgo, Nivel II, busca entregar contenidos que
les permita a los capacitados identificar los distintos escenarios de riesgos presentes en nuestro
pas, con el objetivo de desarrollar e implementar acciones que tengan como base una gestin
preventiva en el nivel local, apoyndose para ello en la identificacin de los riesgos, tomando en
consideracin el anlisis de las Amenazas, Vulnerabilidades y Capacidades locales.
Cada uno de estos cursos, concluye con un taller de ejercitacin de los mdulos de trabajo,
propiciando un correcto manejo de los diversos contenidos entregados por cada curso,
consolidando un conocimiento integrado tanto de las operaciones de emergencias como de el
anlisis de amenazas, deteccin de vulnerabilidades y capacidades del contexto local
Esperamos que esta instancia formativa, le permita al capacitado desarrollar y fortalecer sus
capacidades de gestin, basados en la principal labor del Sistema Nacional de Proteccin Civil, la
proteccin de las personas, sus bienes y el medio ambiente.
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Captulo 1: Marco Conceptual en Proteccin Civil
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CAPTULO 1: MARCO CONCEPTUAL EN PROTECCIN CIVIL
PRESENTACIN
En el presente mdulo se abordar el marco conceptual que sustenta y articula de manera terica
y prctica a la proteccin Civil en Chile, elaborando a su vez, una visin integrada de diversos
conceptos y trminos que permitan comprender el contexto en donde opera el Sistema Nacional
de Proteccin Civil.
Los principales contenidos a revisar son: concepto y breve historia de la Proteccin Civil, la
evolucin del concepto de Desastre, el concepto de evento o incidente, la conceptualizacin del
Riesgo, amenaza, vulnerabilidad, la Gestin del Riesgo, la Reduccin del Riesgo de Desastres, el
concepto de Desarrollo dentro de la gestin del Riesgo, la Gestin Correctiva y Prospectiva del
Riesgo de Desastres, el Concepto de Cultura Preventiva y Resiliencia, el ciclo de Manejo del Riesgo
como un modelo de gestin integral y sus fases, la conceptualizacin de las Emergencias,
Desastres y Catstrofes y sus conceptos asociados, Niveles de coordinacin y Capacidad de
Respuesta.
Al finalizar la revisin de estos contenidos, los participantes sern capaces de:
1. Identificar el marco conceptual utilizado en la Proteccin Civil de nuestro pas.
2. Aplicar una terminologa comn en base al marco conceptual entregado durante el
desarrollo del programa de capacitacin, destacando la utilizacin de los conceptos de
Riesgo, Amenaza, Vulnerabilidad, Emergencias, Desastres, Catstrofes, Ciclo de Manejo
del Riesgo y Capacidad de Respuesta.
1.1.- FUNDAMENTOS
En cada una de las actividades humanas sustentadas en un mtodo, el marco conceptual permite a
distintas personas interactuar en funcin de un mismo objetivo, con mucha mayor eficacia,
eficiencia y efectividad. En suma, permite a un grupo humano concebir cada accin en su justo
contexto, relacionndose cada uno de sus integrantes a partir de una misma concepcin de la
realidad, desde un mismo idioma y concretar su labor desde lo general a lo especfico.
En el mbito de la proteccin civil que se ejerce a partir de la conformacin de redes que
comparten variados recursos- este marco conceptual es clave. En la proteccin civil se conjugan
los esfuerzos de diversos actores y organismos que a veces manejan distintos lenguajes tcnicos.
Asumir un lenguaje comn, en virtud de una clara comprensin de su significado y caractersticas,
posibilita a un equipo humano delimitar en forma concreta acciones especficas para una efectiva
coordinacin en funcin del fin ltimo: la seguridad y proteccin integral de la comunidad.
La instalacin de un marco conceptual y metodolgico, un lenguaje y formas de proceder
comunes, constituyen el primer paso para una eficaz, eficiente y efectiva gestin del riesgo.
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1.2.- LA PROTECCIN CIVIL
La proteccin civil se puede definir, en general como el sistema por el que cada pas proporciona
proteccin a las personas, sus bienes y el medio ambiente ante situaciones de emergencia,
desastre o catstrofe.
Histricamente la Proteccin Civil tiene su origen en las conflagraciones blicas y de manera
especfica en el contexto de las dos guerras mundiales.
Es as que se plantea que la proteccin civil nace el 12 de agosto de 1949, en el marco de la
actualizacin del Tratado de Ginebra: Proteccin a las vctimas de los conflictos armados
internacionales
Durante las dcadas anteriores a la fecha existi una creciente preocupacin por el desamparo en
que quedaban los militares heridos en los campos de batalla. En 1864, en Suiza, 16 pases firmaron
el tratado de Ginebra lo que gener la conformacin del Comit Internacional de la Cruz Roja
cuya misin consista en proporcionar la asistencia mdica requerida.
Con el paso de los aos, los Comits de la Cruz Roja, pasan a ocuparse tambin de los civiles
afectados por los conflictos blicos. Es entonces cuando en 1949, se firman los protocolos
adicionales al tratado original, en uno de los cuales se define por primera vez la proteccin civil, su
identificacin y mbito de aplicacin. Sealando lo siguiente:
Se entiende por Proteccin Civil el cumplimiento de algunas o de todas las tareas humanitarias
que se mencionan a continuacin., destinadas a proteger a la poblacin contra los peligros de
las hostilidades y de las catstrofes y a ayudarla a recuperarse de sus efectos inmediatos, as
como a facilitar las condiciones necesarias para su supervivencia1
A partir de entonces, un triangulo equiltero azul sobre un fondo naranja deba identificar la
infraestructura, el personal y el material de las distintas organizaciones nacionales de proteccin
Civil.
1 Comit Internacional de la Cruz Roja (1996).La Proteccin Civil en el Derecho Internacional Humanitario.
Recuperado de: www.icrc.org
http://www.icrc.org/
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Si bien histricamente la Proteccin Civil tiene su origen en los conflictos blicos, las
organizaciones, estructuras y sistemas conformados para cumplir con su misin original, se
mantuvieron por parte de los estados como instrumentos eficaces para hacer frente a otros tipos
de sucesos de emergencias, desastres o catstrofes.
Actualmente a nivel internacional, la proteccin civil se relaciona con la gestin permanente del
riesgo, es decir, con el manejo sistemtico de decisiones administrativas, de organizacin, de
capacidad tcnica y de responsabilidades para la aplicacin de polticas, estrategias y otras
acciones para la reduccin de los riesgos, con la finalidad de brindar proteccin de las personas sus
bienes y el ambiente, pudiendo ser definida de de la siguiente manera:
Es un Sistema, mediante el cual cada pas proporciona proteccin a las personas, sus bienes y el
ambiente, ante situaciones de emergencia, desastre y catstrofe.2
Otra definicin dada a la proteccin civil es la que define la Organizacin Internacional de
Proteccin Civil, entendida sta como:
La estructura o cualquier otra entidad del estado establecida con el objetivo de prevenir
desastres y mitigar los efectos de estos desastres en las personas, la propiedad y el ambiente3.
En rasgos generales podemos concretar que la proteccin civil es la gestin de los servicios de
emergencias de un pas, extendida a todos los niveles, e involucrando a todas las partes. As pues,
son proteccin civil el bombero que interviene en la extincin de un incendio y el rescate de las
vctimas, el sanitario que atiende a los heridos y los traslada al hospital, el polica que controla el
acceso de vehculos y personas a una zona siniestrada, el operador telefnico que atendi la
llamada de emergencia, y el operador de radio que la transmiti al correspondiente servicio.
Tambin son proteccin civil el ciudadano que avisa a los servicios de emergencias, el que con
conocimientos vlidos para la ocasin realiza la primera intervencin hasta que llegan los servicios
especializados. Incluso el que sin conocimientos ayuda en lo que se le requiera tambin es
proteccin civil.
Durante los ltimos aos, frente a los distintos desastres y catstrofes ocurridos en los distintos
pases del mundo, la comunidad internacional ha consensuado la necesidad de reducir la
vulnerabilidad en el periodo previo al evento o incidente (mitigacin y preparacin o reduccin de
riesgo de desastres, RRD) como una inversin racional de la sociedad y altamente efectiva en
trminos de coste-beneficio en l largo plazo.
En base a esta realidad, es que la temtica de la proteccin civil actual, ha requerido de incorporar
un enfoque integrado de poltica y economa, ya que estas disciplinas nos permiten evaluar de
manera integral e integrada los diversos aspectos relacionados a los impactos, daos y prdidas de
2 ONEMI. (2010). Manual Curso Coordinacin de Operaciones de Emergencia. Programa de Formacin en
Proteccin Civil. 3 Organizacin Internacional de Defensa Civil. (2000). Framework Convention on Civil Assistance.
Recuperado de: www.icdo.org
file:\\10.13.19.55\Academia%202013\AREA%20ACADMICA%202013\Programa%20Presencial%20en%20Proteccin%20Civil%202013\Curso%20Gestion%20de%20Emergencias%20y%20Desastres%20NIVEL%20I\Manual%20Nivel%20I\www.icdo.org
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los eventos extremos, ya sean desastres o catstrofes, proporcionando de esta manera, nuevos
aportes para la reduccin de riesgo de desastres en el contexto internacional actual.
Ahora bien, en nuestro pas, como se profundizar en el siguiente mdulo, la Proteccin Civil es
asumida por un Sistema, que integran organismos, servicios e instituciones, tanto del sector
pblico como del privado, incluyendo a las entidades de carcter voluntario y a la comunidad
organizada, bajo la autoridad del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica y la coordinacin de su
organismo especializado, la Oficina Nacional de Emergencia ONEMI, a este sistema le llamamos en
nuestro pas: el Sistema Nacional de Proteccin Civil.
Nuestro sistema de proteccin civil, debe asumir la tarea de ir integrando e incorporando las
nuevas conceptualizaciones a nivel internacional, de manera de ir avanzando en la temtica de la
reduccin del riesgo de desastres.
1.3.- LA EVOLUCIN DEL CONCEPTO DE DESASTRE
Como se ha comentado anteriormente, ha ocurrido una evolucin en torno a la proteccin civil,
pasando desde un modelo centrado principalmente en la respuesta, centrado en el caos, mando y
el control del evento, hacia un modelo de gestin integral para la reduccin de Riesgos de
desastres, lo cual implica a su vez que ha habido un cambio en torno al concepto de desastres,
incorporando una visin de continuidad, coordinacin y cooperacin.
A partir de lo anterior, se puede puntualizar que histricamente, el ser humano y las sociedades
que componen se han preocupado en cierto grado de la gestin del riesgo en sus sistemas
tecnolgicos, infraestructuras urbanas y cosmologa. En Per por ejemplo, la cultura Chim
represento los impactos sociales y econmicos del El Nio en enormes tapices de adobe en la
ciudad costera de Chan Chan. (Informe de Evaluacin Global sobre la Reduccin del Riesgo de
Desastres, GAR 2011)
Se plantea que durante el siglo XIX, es cuando se comenzaron a incorporar conceptos de las placas
tectnicas, lo cual gradualmente fue aceptado por la comunidad cientfica, y paulatinamente se
comenzaron a entender las amenazas fsicas de la naturaleza, de manera que fueron
incorporadas como amenazas, con potencial de convertirse en riesgos de desastres.
Una visin complementaria a la anteriormente planteada, nos indica que las sociedades han
enfrentado los desastres de diferentes maneras, principalmente de acuerdo a la forma en que
stos han sido comprendidos, y si bien existen tantas definiciones de desastres como autores que
han escrito sobre ellos, es posible identificar tres grupos de definiciones, relacionadas a tres
momentos de la evolucin del concepto:
El Desastre como fenmeno sobrenatural: Etimolgicamente la palabra desastre proviene del
latn des, que significa dificultad o anomala e indica negatividad, y de astre, que significa astro o
estrella, asociados en pocas antiguas a las divinidades. El desastre es concebido entonces como
producto de la voluntad divina, generalmente un castigo por el comportamiento errado del ser
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humano, frente a lo cual, la posibilidad de intervencin de las comunidades se reduce a la
realizacin de ceremonias y rituales en busca de la compasin y del perdn.
El Desastre como fenmeno natural: Con el comienzo del estudio cientfico de stos, el desastre
deja de ser concebido como producto de la voluntad divina y pasa a ser considerado como una
expresin de la naturaleza, resulta inevitable, impredecible e impacta azarosamente a las
comunidades. Frente a ello, la intervencin de las comunidades enfatiza la reaccin, la atencin y
respuesta inmediata de los afectados.
El desastre como construccin social: Slo a partir de la segunda mitad del siglo XX, se puede
observar un anlisis ms estructurado respecto de la relacin entre los fenmenos de la
naturaleza y las condiciones de vida de las personas. Particularmente en las dos ltimas dcadas,
se ha hecho evidente que:
Las caractersticas de la sociedad pueden minimizar o magnificar el impacto de un
fenmeno natural.
La distribucin de los daos producidos en los desastres no es homognea ni azarosa.
La capacidad de recuperacin de las diversas comunidades afectadas es diferente para
unas u otras comunidades.
A partir de esto, surge una comprensin de las situaciones de desastre distinta a las anteriores. Los
desastres hasta ah conocidos como naturales, se comprenden mas bien como producto de una
construccin social.
Si bien se reconoce la existencia de fenmenos naturales potencialmente peligrosos, estos
constituyen ms bien amenazas, de modo que un fenmeno natural no origina necesariamente un
desastre. Para que ste se materialice, hace falta una comunidad propensa a sufrir dao, es decir,
vulnerable.
Como se ver ms adelante, la vulnerabilidad se conceptualiza como un producto social, como una
condicin o situacin en la cual hay una propensin a sufrir dao, lo cual se va a traducir en la
capacidad o no de una comunidad de anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de
una situacin de desastre. En este sentido, la relacin que se da entre amenaza y vulnerabilidad,
habla ms bien de una probabilidad o riesgo de ocurrencia del desastre.
A lo anterior, se le suma el concepto de capacidad, la cual es definida por la Oficina de las
Naciones Unidas para la Reduccin del Riesgo de Desastres UNISDR- como:
La combinacin de todas las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de una
comunidad, sociedad u organizacin que pueden utilizarse para la consecucin de los objetivos
acordados4.
4 Oficina de las Naciones Unidas para la Reduccin del Riesgo de Desastres-UNISDR-.(2009). Terminologa
sobre la Reduccin del Riesgo de Desastres.2009. UNISDR. Recuperado de:www.unisdr.org
http://www.unisdr.org/
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De este modo, la capacidad se encuentra directamente relacionada con la vulnerabilidad y la
amenaza, en trminos de que posibilitan o no, una mejor respuesta del sistema (comunidad,
instituciones) frente a la ocurrencia de un evento o incidente con impacto negativo hacia las
personas, sus bienes y el medio ambiente.
La capacidad puede incluir la infraestructura y los medios fsicos, las instituciones y las habilidades
de afrontamiento de la sociedad, al igual que el conocimiento humano, las destrezas y los
atributos colectivos tales como las relaciones sociales, el liderazgo y la gestin. La capacidad
tambin puede describirse como aptitud. La evaluacin de las capacidades es un trmino para
describir un proceso en el que se revisan las capacidades de un grupo en comparacin con los
objetivos deseados, y se identifican brechas relativas a las capacidades con el fin de tomar
acciones posteriores.
Esta forma de comprender los desastres ha sido expresada y ampliamente difundida como:
Esta expresin, muestra que el riesgo de ocurrencia de desastre est dado por una relacin
compleja entre amenaza y vulnerabilidad.
Junto con la evolucin en el modo de comprender los desastres, la Proteccin Civil, fue
desarrollando y profundizando su modalidad de accin:
Desde un modelo de administracin de Caos Mando Control, se asume de manera
progresiva en el mundo el modelo de Continuidad Coordinacin Cooperacin.
Paulatinamente se van fortaleciendo los sistemas de proteccin civil de las naciones, y la gestin
realizada en relacin a stos, ya no se reduce a los meros preparativos y respuesta para controlar
los eventos destructivos. Se comienza a instalar un enfoque preventivo e integral, que promueve
la gestin permanente y la integracin de recursos para evitar la ocurrencia de dichos eventos, y
de ser posible, para reducir al mnimo su impacto.
Es a partir de ello que se habla de una Gestin del Riesgo de Desastres, y la Estrategia
Internacional para la Reduccin de Desastres- EIRD-, lo ha definido de la siguiente manera:
El conjunto de decisiones administrativas, de organizacin y conocimientos operacionales
desarrollados por sociedades y comunidades para implementar polticas, estrategias y fortalecer
sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y
tecnolgicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas
estructurales y no-estructurales para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) los
efectos adversos de los desastres. 5
5 Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres - EIRD- las Amricas. (s/a). Terminologa: Trminos
principales relativos a la reduccin del Riesgo de Desastres, Recuperado de: http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm
RIESGO=AMENAZA*VULNERABILIDAD CAPACIDAD
http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm
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A nivel internacional ha existido una creciente preocupacin ante esta situacin. La Asamblea
General de las Naciones Unidas decret el periodo 1990 1999 como el Decenio Internacional
para la Reduccin de Desastres Naturales (DIRDN), con el propsito de promover las acciones de
prevencin ante estos. Ms tarde se establece la Estrategia Internacional para la Reduccin de
Desastres (ERID) como sucesora de la DIRDN, cuyo principal objetivo es implementar un cambio
conceptual como base para el desarrollo de sociedades ms seguras ante los desastres.
La iniciativa internacional ha logrado una mayor concientizacin acerca de la importancia de
reducir el riesgo de desastres: han sido 168 los pases que han adherido a la estrategia, entre ellos
Chile, comprometindose a garantizar que la reduccin del riesgo de desastres sea una prioridad
nacional, utilizando el conocimiento y la educacin para crear una cultura de la seguridad y
proteccin.
En la actualidad, se esta trabajando en base al Marco de Accin de Hyogo, sucesor de la Estrategia
de Yokohama, la cual fue aprobada en 1994, y se constituye como un plan de accin que ofrece
una orientacin para reducir los riesgos y el impacto de los desastres. El Marco de accin de Hyogo
adopta las cinco prioridades siguientes:
1.- Velar por que la reduccin de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local
dotada de una slida base institucional de aplicacin.
2.- Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana.
3.- Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educacin para crear una cultura de seguridad
y de Resiliencia a todo nivel.
4.- Reducir los factores de riesgo subyacentes.
5.- Fortalecer la preparacin para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo
nivel.
Hyogo plantea un trabajo por parte de los pases que adheridos, implica una incorporacin en sus
polticas pblicas y accionar institucional, una gestin para la Reduccin del Riesgo de Desastres y
en ese sentido, nuestro pas a travs del Sistema Nacional de Proteccin Civil y la Oficina Nacional
de Emergencia ONEMI, han ido incorporando esta temtica dentro de su accionar.
1.4.- CONCEPTUALIZACION DEL RIESGO
Como se ha comentado anteriormente el riesgo de ocurrencia de desastre esta dado por la
relacin entre amenaza y vulnerabilidad.
El riesgo es la probabilidad de exceder un valor especfico de daos sociales, ambientales y
econmicos en un lugar dado y durante un tiempo de exposicin determinado. El valor especfico
de daos se refiere a las perdidas que la comunidad esta dispuesta a asumir, y se conoce como
riesgo aceptable. Esto debido a que resulta impensado concebir un sistema social absolutamente
carente de riesgo, ya que se plantea que el Riesgo cero no existe.
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Como ya se ha visto, el riesgo est relacionado con la probabilidad de que un sistema sufra dao,
lo que no est determinado slo por la ocurrencia de un evento o incidente externo (amenaza),
sino tambin por la susceptibilidad del sistema frente a este, (vulnerabilidad) esta relacin propicia
una visin general, en donde el riesgo puede ser visto como causa, y su efecto vendra siendo la
ocurrencia de emergencias, desastres y catstrofes.
Lo anterior plantea un trabajo en el cual se considere un anlisis tanto de las amenazas como de
las vulnerabilidades, de manera que sea una labor integrada entre estos elementos, a su vez se
debe considerar la capacidad de respuesta que una comunidad (sistema) tenga para hacer frente a
los riesgos en su integralidad.
AMENAZA
La amenaza se concibe como un factor externo de riesgo, representado por la potencial ocurrencia
de un suceso en un lugar especfico, con una intensidad y duracin determinadas, no predecible.
Algunos ejemplos de amenaza son los siguientes: el desborde de un ro; un derrame txico; un
sismo, etc.
Si bien la amenaza se define como un factor externo en relacin a un sistema, es necesario sealar
que las amenazas pueden provenir tanto de la naturaleza como de la organizacin del sistema
mismo, es decir, se pueden clasificar como amenazas de origen natural o como amenazas
producto de la actividad humana o antrpica.
Estas ltimas son las generadas en la medida que el ser humano es precursor de ciertos procesos o
eventos que pueden provocar daos. Ejemplos de amenazas de origen natural son todos los
procesos asociados a la dinmica geolgica, geomrfica, atmosfrica y oceanogrfica, mientras
que las explosiones, derrames de sustancias peligrosas y contaminacin ambiental, constituyen
ejemplos de amenazas de origen humano.
Junto con la clasificacin de acuerdo al origen, las amenazas tambin pueden ser clasificadas de
acuerdo a su forma de manifestacin:
De manifestacin lenta: son aquellos elementos de lento desarrollo, que por su duracin,
extensin y severidad, terminan traducindose en daos materiales y/o humanos con
caractersticas de emergencia, desastre o catstrofe. Se caracterizan por el dao
sistemtico producido por un periodo de tiempo. Por ejemplo: sequas, contaminacin
ambiental, desertificacin, entre otras.
De manifestacin sbita: son aquellos eventos de desarrollo intempestivo, las ms de las
veces violentos generando daos materiales y humanos con caractersticas de
emergencia, desastre o catstrofe. Por ejemplo: terremotos, tsunamis, entre otros.
VULNERABILIDAD
La vulnerabilidad se concibe como un factor interno de riesgo de un sistema expuesto a una
amenaza, que corresponde a su disposicin intrnseca a ser daado. Algunos ejemplos de
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vulnerabilidad son los siguientes: asentamientos en la ribera de un ro, inadecuada manipulacin
de sustancias peligrosas; construcciones no sismo resistentes en reas ssmicas, entre otros.
La vulnerabilidad se conceptualiza como un producto social que se refiere a la propensin o
susceptibilidad, derivada de la estructura y funcionamiento de un sistema social, a sufrir dao, lo
cual se va a traducir en la capacidad o no de una comunidad de anticipar, sobrevivir y resistir y
recuperarse del impacto de una situacin de desastre.
Algunos de los factores o variables que configuran la vulnerabilidad son los siguientes:
Factores geogrficos y climticos: Relacionados a condiciones intrnsecas de la zona,
como por ejemplo, la erosin.
Factores estructurales: Caractersticas de asentamientos humanos, construcciones y redes
de servicio, acceso a medios de transporte y comunicacin, entre otros.
Factores econmicos: Incapacidad de mantener los procesos productivos, escasez,
desorganizacin o deficiente utilizacin de los recursos econmicos, poca capacidad de
reserva, es decir, de acumular excedentes para enfrentar los periodos de escasez.
Factores socio-culturales: Caractersticas de las relaciones humanas y de sus
organizaciones, participacin de la comunidad, relacin con las autoridades, actitud de la
poblacin y modo en que enfrenta la situacin crtica.
De esta manera, el riesgo, producto de la interrelacin de amenazas y vulnerabilidades es una
construccin social, dinmica y cambiante, diferenciada en trminos territoriales y sociales, la cual
si no es abordada en mayor o en menor medida, pudiese generar la ocurrencia de emergencias,
desastres u catstrofes.
1.5.- LA GESTIN DEL RIESGO Y LA REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES
Como se ha mencionado anteriormente, el riesgo es el resultado entre la interaccin de amenazas
y vulnerabilidades, la interrelacin de estos elementos como ecuacin fundamental del riesgo,
genera un abordaje en trminos de acciones que tanto los estados, como las instituciones y
sistemas debiesen abordar, a esta accin se le denomina la Gestin del Riesgo, la cual, puede ser
definida como:
El enfoque y la prctica sistemtica de gestionar la incertidumbre para minimizar los daos y
las prdidas potenciales6
Este enfoque abarca la evaluacin y anlisis del riesgo (interrelacin e interaccin entre amenazas
y vulnerabilidades), como tambin la ejecucin de estrategias y acciones especficas para
controlar, reducir y transferir el riesgo.
6 Oficina de las Naciones Unidas para la Reduccin del Riesgo de Desastres-UNISDR-.(2009). Terminologa
sobre la Reduccin del Riesgo de Desastres.2009. UNISDR. Recuperado de:www.unisdr.org
http://www.unisdr.org/
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Esto implica que la gestin del riesgo es una labor que debiese ser incorporada en todo proceso de
planificacin territorial y proceso de desarrollo de los estados, de manera de reducir los impactos
negativos a todo nivel frente la ocurrencia de emergencias, desastres o catstrofes. Por lo tanto
implica un enfoque que incluya a todos los sectores de la sociedad, y principalmente la labor de los
estados o gobiernos como garantes de la seguridad de la poblacin y del medio ambiente.
Tal como lo plantea Allan Lavell (Lavell, 1996): La gestin del riesgo no es solo la reduccin del
riesgo, sino la comprensin que en trminos sociales se requiere de la participacin de los diversos
estratos, sectores de inters y grupos representativos de conductas y modos de vida (incluso de
ideologas y de perspectivas del mundo, la vida, la religin) para comprender como se construye
un riesgo social colectivo, con la concurrencia de los diversos sectores de una regin, sociedad,
comunidad o localidad concreta. La gestin del riesgo no es simplemente bajar la vulnerabilidad,
sino la bsqueda de acuerdos sociales para soportar o utilizar productivamente los impactos, sin
eliminar la obtencin inmediata de beneficios.
La gestin del riesgo como enfoque y prctica debe ser transversal a todos los procesos y
actividades humanas, como eje integrador de las fases del ciclo de manejo del riesgo, el cual se
analizar ms adelante.
En la actualidad, la gestin del riesgo se ve complementada con la visin planteada por el trmino
de la Reduccin del Riesgo de Desastres (RRD), la cual puede ser definida como:
El concepto y la prctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemticos
dirigidos al anlisis y a la gestin de los factores causales de los desastres, lo que incluye la
reduccin del grado de exposicin a las amenazas, la disminucin de la vulnerabilidad de la
poblacin y la propiedad, una gestin sensata de los suelos y del medio ambiente, y el
mejoramiento de la preparacin ante los eventos adversos7
Esto incluye la reduccin del grado de exposicin de las amenazas, como tambin la disminucin
de la vulnerabilidad. Se plantea que estas acciones pueden ser de orden poltico, tcnico, social o
econmico. La reduccin del riesgo de desastres puede revestir formas tan variadas como el
asesoramiento en la definicin de polticas, legislacin, planes de preparacin ante catstrofes,
proyectos agrcolas, planes de seguros, entre otros. Este enfoque hace posible que las personas
reflexionen y se esfuercen en toda la sociedad, para asegurarse que todos (desde gobiernos hasta
los individuos), tomen las decisiones correctas para reducir el riesgo y los efectos de los desastres.
Como ya se ha mencionado, estas acciones deben ser cuidadosamente dirigidas, frente a lo cual
surge la necesidad de adoptar o considerar diversas etapas para el manejo del riesgo, y para
responder a esta necesidad se plantea el ciclo de manejo del riesgo, como herramienta
fundamental del trabajo en proteccin civil.
7 Oficina de las Naciones Unidas para la Reduccin del Riesgo de Desastres-UNISDR-.(2009). Terminologa
sobre la Reduccin del Riesgo de Desastres.2009. UNISDR. Recuperado de:www.unisdr.org
http://www.unisdr.org/
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1.6.- EL CICLO DE MANEJO DEL RIESGO
La comprensin de los desastres como producto de una construccin social, sitan el concepto de
riesgo como el eje fundamental en el anlisis de este tipo de situaciones, as como tambin en la
bsqueda de esquemas de intervencin, que permitan reducir la probabilidad de su ocurrencia.
Esto implica desarrollar estrategias para la transformacin de ciertas condiciones que subyacen al
riesgo, principalmente a la vulnerabilidad.
Se ha visto que la gestin del riesgo se entiende como el esfuerzo de deteccin y evaluacin del
mismo, con el fin de prevenir su derivacin en eventos destructivos, (emergencias, desastres o
catstrofes), o bien, frente a los inevitables, responder minimizando las prdidas y potenciando las
capacidades de recuperacin ante sus consecuencias.
Para lograr lo anterior, el ciclo de manejo del riesgo, presenta un modelo de accin, que
sistematiza las acciones a implementar frente a los riesgos en diferentes instancias, en relacin a
la ocurrencia de un evento o incidente adverso, logrando una gestin integral del riesgo, para la
efectiva reduccin de la vulnerabilidad existente.
Las etapas del ciclo de manejo del riesgo, pueden ser sintetizadas en tres grandes fases: Fase de
Prevencin, Fase de Respuesta y Fase de Recuperacin. La fase de prevencin, est compuesta por
tres etapas interrelacionadas: prevencin propiamente tal (tambin llamada supresin),
mitigacin y preparacin. La fase de recuperacin, en tanto, est compuesta por dos etapas:
rehabilitacin y reconstruccin.
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
Fase de Prevencin
La prevencin involucra todas aquellas actividades previas a la ocurrencia de un evento o
incidente adverso, a fin de evitarlo o suprimirlo definitivamente y, de no ser posible, reducir al
mximo los efectos que sobre las personas, los bienes y el ambiente pueda llegar a provocar.
Esta fase considera las etapas de prevencin propiamente tal, mitigacin; preparacin,
comprendiendo todas aquellas actividades destinadas a evitar o reducir la vulnerabilidad asociada
a determinadas amenazas, y, por ende, las consecuencias adversas que se pudiesen ocasionar a
partir de un evento. A su vez considera la implementacin de la alerta, como medida precautoria,
la cual se explicar ms adelante.
Prevencin propiamente tal (Supresin): Son todas aquellas actividades destinadas a
suprimir o evitar, en forma definitiva, que sucesos naturales o generados por la actividad
humana causen dao. Por ejemplo: erradicacin de viviendas de lugares de riesgo; sistema
de cierre automtico de vlvulas para evitar escapes de sustancias qumicas.
Mitigacin: Son todas aquellas actividades tendientes a reducir o aminorar el riesgo,
reconociendo que en ocasiones es imposible evitar la ocurrencia de un evento. Por
ejemplo: cdigos de construccin sismo-resistente de edificios; obras de represamiento o
encauzamiento de ros; construccin de vas exclusivas para transporte de carga peligrosa.
Preparacin: Conjunto de medidas y acciones previas al evento o incidente destructivo,
destinadas a reducir al mnimo la prdida de vidas humanas, y otros daos, organizando
las medidas y procedimientos de respuesta y rehabilitacin para que stas sean oportunas
y eficaces. Por ejemplo: elaboracin y ejercitacin de planes de emergencia; inventario de
recursos humanos y financieros; capacitacin de los equipos humanos de emergencia y de
la comunidad.
Alerta: Resulta importante mencionar que parte de la etapa de preparacin, es la Alerta.
sta como ya se ha mencionado anteriormente, es un estado declarado de atencin, con
el fin de tomar precauciones especficas, debido a la probable y cercana ocurrencia de un
evento incidente adverso.
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La activacin del sistema de Alertas debe realizarse solamente una vez que es validado el aviso
sobre la probable ocurrencia o ya registrado un evento o incidente adverso. El aviso de alerta
puede provenir desde un comunicado, o bien, ser recibido por un organismo tcnico competente
del Sistema de Proteccin Civil.
A partir de la validacin se movilizan de manera inmediata los recursos comunales habituales que
se determinen necesarios. El que quede activado el sistema de Alerta, implica mantener atentos
los recursos adicionales, por si fuese necesario activarlos
La declaracin de alerta debe ser clara y comprensible; accesible, vale decir, difundida por el
mximo de medios; inmediata, sin demora, puesto que cualquier retardo puede sugerir que el
evento o incidente no es ni probable ni cercano, coherente, sin contradicciones, oficial y
procedente de fuentes autorizadas validadas.
Se tipifican distintos tipos de alertas segn gravedad e intensidad del evento o incidente ocurrido,
estas se exponen a continuacin:
Alerta verde: se define como el estado permanente que implica la vigilancia contina de la
situacin general del pas para advertir con la mxima prontitud una situacin de riesgo. Al
advertirse una situacin de riesgo que pudiera desencadenar un evento o incidente
destructivo, esta Alerta Verde se proyecta al Sistema de Proteccin Civil como Alerta
Temprana Preventiva.
Alerta Temprana Preventiva: constituye un estado de reforzamiento de las condiciones de
vigilancia y atencin. Constituye un estado de anticipacin (en los trminos y condiciones
factibles), a posibles situaciones de emergencia, e implica el monitoreo riguroso de las
condiciones de riesgo advertidas. A su vez, implica determinar estrategias bsicas para la
movilizacin de recursos y actividades para guiar y apoyar los esfuerzos locales de
administracin de la situacin.
Alerta Amarilla: Se establece cuando una amenaza crece en extensin y severidad, que no
podr ser controlada con los recursos locales habituales, debiendo alistarse los recursos
necesarios para intervenir, de acuerdo a la evolucin del evento o incidente destructivo.
Alerta Roja: Se establece cuando una amenaza crece en extensin y severidad,
requirindose la movilizacin de todos los recursos necesarios y disponibles, para la
atencin y control del evento o incidente destructivo. Una alerta roja de acuerdo al tipo de
evento o incidente destructivo podr establecerse de inmediato, sin que medie
previamente una alerta amarilla.
El establecimiento de una Alerta debe contemplar la extensin de esta misma, sobretodo
pensando en los recursos comprometidos y el rea de aplicacin de una Alerta, por lo que sta
extensin se encuentra definida por la Amplitud y por la Cobertura.
Amplitud: Puede abarcar a todos los servicios y organizaciones del Sistema de Proteccin
Civil o limitarse slo a aquellos ms directamente involucrados en el evento.
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Cobertura: Factor territorial, pudiendo declararse para una o ms comunas, una o ms
provincias, una o ms regiones.
Cabe sealar, que la alerta no debe ser confundida con la alarma. La Alarma es la percepcin
directa o seal emitida que indica que se ha producido o iniciado un evento o incidente
potencialmente destructivo, para la activacin inmediata de los respectivos planes de emergencia
o contingencia y corresponde ms bien a la fase de respuesta del Ciclo de Manejo del Riesgo.
Fase de Respuesta
Corresponde a las actividades propias de atencin y control de un evento o incidente destructivo.
Estas actividades se llevan a cabo inmediatamente de iniciado u ocurrido el evento o incidente, y
tienen por objetivo salvar vidas, reducir el impacto en la comunidad afectada y disminuir las
prdidas. Ejemplos de acciones de respuesta son la bsqueda y rescate, asistencia mdica,
evacuacin.
Fase de Recuperacin
Son las actividades destinadas a recuperar, en una primera etapa las condiciones bsicas de vida,
como tambin, en una segunda etapa volver al estado de desarrollo previo y, si es posible, superar
ese nivel. Considera las etapas de Rehabilitacin y Reconstruccin.
Rehabilitacin: Corresponde al perodo de transicin comprendido entre la culminacin
de las acciones de respuesta o control y el inicio de las acciones de reconstruccin. La
Rehabilitacin consiste en la recuperacin, en el corto plazo, de los servicios bsicos e
inicio de la reparacin del dao fsico, social y econmico. Apunta a proveer a las
comunidades afectadas al menos, seis elementos sustantivos: alimento, agua, abrigo, luz,
refugio y comunicacin.
Reconstruccin: Consiste en la reparacin y/o reemplazo, a mediano y largo plazo, de la
infraestructura daada y, en la restauracin y/o perfeccionamiento de los sistemas de
produccin. Por ejemplo: construccin de viviendas y edificios pblicos; reparacin de
carreteras y aeropuertos; recuperacin agrcola; pavimentacin de carreteras;
reordenamiento de la comunidad y del ambiente fsico.
Existe una estrecha interdependencia entre las actividades de cada etapa y de cada fase. Por un
lado, esta situacin dificulta delimitar con exactitud cundo una actividad corresponde a una
etapa o a otra, de all que el modelo final sea un ciclo. Por otro, implica que la gestin realizada en
una etapa, debe ser realizada pensando en las etapas siguientes, en especialmente, pensando en
la prevencin. De este modo las decisiones en la etapa de respuesta deben promover una
rehabilitacin rpida; o bien, la reconstruccin debe ser diseada con un enfoque preventivo. De
hecho, el ciclo se conforma por s solo frente a cada reconstruccin emprendida con enfoque
preventivo, con el fin de evitar que ste vuelva a registrarse y, de no ser ello posible, al registrarse,
el impacto sea mucho menor.
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Ahora bien, todas las gestiones que se puedan desarrollar en cada una de las etapas, llevan
integrado el concepto de Desarrollo, entendido como el aumento acumulativo, durable y
sostenible en cantidad y calidad de bienes, servicios y recursos de una comunidad, unido a
cambios sociales, en funcin de una mejor seguridad y calidad de la vida, sin comprometer los
recursos de las generaciones futuras.
De esta manera, el Ciclo de Manejo del Riesgo, proporciona una orientacin acerca de cmo
intervenir el riesgo, propicia una gestin iniciada en la prevencin, pero si ello no es posible,
tambin advierte como oportuna la gestin iniciada a partir del evento o incidente destructivo o
de la reconstruccin.
1.7.- EL CONCEPTO DE DESARROLLO DENTRO DE LA GESTIN DEL RIESGO
Cuando nos referimos al desarrollo dentro de la gestin del riesgo, necesariamente tenemos que
referirnos nuevamente al concepto de amenaza, entendida esta como un factor externo de riesgo,
representado por la potencial ocurrencia de un suceso de origen natural o generado por la
actividad humana, que puede manifestarse en un lugar especfico, con una intensidad y duracin
determinada. Relacionado a este punto, cabe destacar que podemos encontrar amenazas que
remiten al mbito ms social del ser humano, como son las industrias, transporte, actividades
agrcolas, mineras y pesqueras, localizacin de asentamientos humanos, crecimiento urbano,
calidad de la administracin y gestin pblica, infraestructura existente, etc., los que en trminos
generales constituyen manifestaciones del proceso productivo de las sociedades.
Estas manifestaciones del proceso productivo pueden expresarse de dos modos, por un lado, un
proceso o elemento de desarrollo puede pasar a convertirse en un factor externo de riesgo, vale
decir una amenaza particular, por otro lado, estos mismos procesos o elementos tambin se
manifiestan como elementos o condiciones de vulnerabilidad para la sociedad en general.
En trminos muy sencillos, esta relacin puede graficarse de manera directa con un ejemplo: Si en
una determinada zona existe un volcn activo y en su entorno un asentamiento poblacional, se
est en frente a una zona de riesgo: la amenaza es el volcn y la vulnerabilidad son las personas y
sus bienes. Si no existen personas, ni bienes, el volcn deja de ser una amenaza, siendo slo un
fenmeno de la naturaleza. Por lo tanto, no hay riesgo volcnico en esa zona especfica, pues se ha
eliminado el factor de vulnerabilidad.
Desde esta perspectiva, es clave tener en cuenta que frente a las dinmicas propias de la
naturaleza, la gestin del riesgo es mucho ms factible desde el manejo de la vulnerabilidad, para
evitar o mitigar la ocurrencia de emergencias, desastres o catstrofes.
Siempre, y en todo contexto y actividad humana, confluyen determinados factores de amenaza y
vulnerabilidad, tal vez en su mayora controlables con una gestin profunda y sostenida, pero no
eliminables en su totalidad. En relacin a esto y teniendo en cuenta el mismo ejemplo anterior
sobre el volcn, cuando se traslada a la poblacin, se elimina la condicin de vulnerabilidad frente
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al volcn activo, pero la poblacin puede igualmente recibir la influencia de otros factores de
amenaza o del mismo volcn, pero en un grado mucho menor.
Es por este motivo que hoy en el mundo se plantea de manera racional la reduccin del riesgo
como rea formal de la gestin, particularmente en funcin de la reduccin de la vulnerabilidad
humana.
Es aqu donde se requiere de un enfoque ms moderno de la gestin en Proteccin Civil,
centrando su preocupacin fundamental en que el proceso de desarrollo al que esta abocada la
sociedad, se vaya cumpliendo bajo ntidas y efectivas condiciones de proteccin y seguridad
integral para las personas, sus bienes y el medio ambiente. Ello sin duda, otorga efectivas
condiciones de sustentabilidad a este proceso de desarrollo, donde el manejo de las
vulnerabilidades pasa a ser el cimiento de la gestin de riesgos.
La existencia de condiciones de riesgo en las distintas naciones del mundo, es reflejo de
determinadas opciones de desarrollo, las ms de las cuales no ha logrado incorporar
adecuadamente equilibrios de relacin y equidad entre los seres humanos y la naturaleza, lo que
ha dado lugar a un incremento de la vulnerabilidad de la sociedad frente a los cambios de su
entorno.
Es as, que el concepto de desarrollo toma vital relevancia dentro de este contexto de la gestin de
riesgos, para destacar su importancia, se utilizar el concepto de desarrollo empleado por el
Programa de Capacitacin y Asistencia Tcnica de USAID/OFDA para la Amrica Latina:
Desarrollo es el aumento acumulativo y durable de cantidad y calidad de bienes, servicios y
recursos de una comunidad, unido a cambios sociales, tendiente a mejorar la seguridad y calidad
de la vida humana, sin comprometer los recursos de las generaciones futuras8
Complementando la definicin anterior de desarrollo, se plantea en la actualidad el concepto de
desarrollo sostenible, entendido este como:
Un Proceso de transformaciones naturales, econmicas, sociales, culturales e institucionales,
que tienen por objeto asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida del ser humano, la
proteccin de bienes y prestacin de servicios, sin deteriorar el ambiente natural ni
comprometer las bases de un desarrollo similar para las futuras generaciones.9
8 Sarmiento J.P. El Desafo de la Gestin de Riesgos como Estrategia de Intervencin Multisectorial y
Participativa al Servicio del Desarrollo. 9 Lavell, Allan. (s/a). Sobre la Gestin del Riesgo: Apuntes Hacia una Definicin.
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En base a las descripciones mencionadas anteriormente acerca del desarrollo, cabe destacar el
concepto que se contextualiza en torno a la gestin del riesgo como parte fundamental del
desarrollo sostenible, esta ltima se puntualiza como:
La gestin de riesgo es un componente esencial e integral de desarrollo humano sostenible, en
el marco de una agenda universal que busca incrementar el bienestar de las mayoras10
Cabe destacar que la gestin del riesgo debe estar centrada en el trabajo sobre las amenazas,
sobretodo a las amenazas que remiten al mbito ms social del ser humano, las cuales se
constituyen manifestaciones del proceso productivo (industrias, transporte, actividades agrcolas,
mineras y pesqueras, localizacin de asentamientos humanos, entre otras.) las cuales pueden
expresarse de dos modos:
Como un proceso o elemento de desarrollo puede pasar a convertirse en un factor
externo de riesgo, vale decir una amenaza particular
Se pueden manifestar como elementos o condiciones de vulnerabilidad para la sociedad
en general.
Es clave tener en cuenta que frente a las dinmicas propias de la naturaleza, la gestin del riesgo
es mucho ms factible desde el manejo de la vulnerabilidad, para evitar o mitigar la ocurrencia de
emergencias, desastres o catstrofes.
En torno a lo anteriormente sealado es que actualmente se han incorporados dos enfoques que
tienden a propiciar un trabajo integral en la gestin del riesgo:
Uno se encuentra centrado en la Gestin Correctiva o Compensatoria: la cual se entiende por ser
aquella accin que pretende reducir los niveles existentes de riesgo, revirtiendo procesos
negativos consolidados en el tiempo o interviniendo en la vulnerabilidad, que por lo general
requieren de una alta inversin econmica. Ejemplo de aquello sera el traslado de una comunidad
en riesgo, la reconstruccin de edificaciones vulnerables y la recuperacin de cuencas degradadas,
entre otros.
10
Sarmiento J.P. El Desafo de la Gestin de Riesgos como Estrategia de Intervencin Multisectorial y Participativa al Servicio del Desarrollo. (Pagina 16)
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Sumando a la anterior se encuentra la Gestin Prospectiva: definida por ser aquella accin que
busca evitar y controlar el riesgo dentro del desarrollo econmico y territorial de una comunidad o
estado. Requieren de un alto grado de conciencia, preocupacin y compromiso con la reduccin
del riesgo. Ejemplo de aquello seria la normativa sobre el uso del suelo urbano y rural, el uso de
materiales y mtodos de construccin seguros, la reforma de malla curricular escolar, y los usos
productivos alternativos para terrenos peligrosos, entre otros.
En definitiva, estos enfoques que se encuentran contextualizados a los desafos actuales de la
gestin de riesgos, que buscan por un lado, incrementar las capacidades de resiliencia de las
comunidades y generar un cultura preventiva. Y por otro lado, buscan generar un cambio de
conciencia de la poblacin, las instituciones y autoridades, en torno a la importancia que toma la
gestin de riesgos, al ser incorporada en las polticas pblicas, como parte de un trabajo integral
que se direcciona hacia un desarrollo sostenible real, lo cual implica un esfuerzo, como ya se ha
mencionado, de todos los actores involucrados en la sociedad.
Cabe destacar que por Resiliencia se entiende como la capacidad de resistir o de resurgir de
un choque, contextualizada en el grado en que una comunidad cuenta con los recursos necesarios
y es capaz de organizarse tanto antes como durante los momentos apremiantes. A su vez refiere a
la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad, expuestos a una amenaza para resistir,
absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la
preservacin y la restauracin de sus estructuras y funciones bsicas.
Sumado a lo anterior, se entiende por cultura preventiva como la toma de conciencia por parte de
las autoridades, de los organismos que trabajan en el plano de las emergencias, y de los
ciudadanos como clave del xito para enfrentar el impacto de los procesos naturales o aquellos
que pueden ser provocados por el hombre, logrando una cultura de prevencin y mitigacin.
1.8.- EMERGENCIAS, DESASTRES Y CATSTROFES
Cuando se habla de situaciones de emergencia, desastres y catstrofes, en general se est
hablando de eventos adversos o destructivos. Estos ltimos se definen como alteraciones intensas
en las personas, los bienes y el medio ambiente causadas por un suceso natural o generado por
la actividad humana que pueden exceder o no la capacidad de respuesta del sistema afectado.
La capacidad de respuesta es la accin de articular y gestionar los recursos humanos, materiales,
tcnicos y financieros, con que cuenta una comunidad en un territorio determinado, de acuerdo a
lo establecido en un plan de emergencia o respuesta ante situaciones de emergencia o desastre.
La capacidad de respuesta de un sistema o comunidad frente a un evento o incidente adverso, es
fundamental para determinar si, este ltimo se constituye o se identifica como emergencia,
desastre o catstrofe.
Un Evento o Incidente es definido como un acontecimiento, ya sea de origen natural o producto
de la accin humana, que requiere de una respuesta para proteger la vida, los bienes y el medio
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ambiente. Que un evento o un incidente derive en una emergencia, desastre o catstrofe,
depende de la capacidad de respuesta de la comunidad afectada. Los eventos o incidentes pueden
contemplar; incendios forestales y estructurales, inundaciones, derrames con materiales
peligrosos, accidentes nucleares, accidentes de aeronaves, sismos y tsunamis y otros eventos que
requieren de una respuesta de emergencia
A continuacin se presentan las definiciones operativas de las emergencias, desastres y
catstrofes:
Para una mejor comprensin a continuacin se sealan, las definiciones operativas utilizadas en
proteccin civil para los conceptos mencionados de Emergencias, Desastres y Catstrofes.
Emergencia: Es un evento o incidente causado por la naturaleza o por la actividad humana
que produce una alteracin en un sistema, la cual no excede o supera su capacidad de
respuesta
Desastre: Es una interrupcin grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad
que puede causar prdidas humanas, materiales, econmicas o ambientales
generalizadas, que exceden la capacidad respuesta utilizando los propios recursos.
Catstrofe: Es una situacin de una alteracin tal que resultan insuficientes los medios y
recursos del nivel nacional, siendo requerido el aporte de la comunidad internacional.
Esto implica que slo una evaluacin objetivada de los daos registrados y de las necesidades
producidas, permite establecer si la capacidad de respuesta de la comunidad afectada ha sido
superada o no, determinndose si se est frente a una emergencia, un desastre o una catstrofe.
En busca de una comprensin y entendimiento acerca de las emergencias, desastres y catstrofes,
nos encontramos con conceptos asociados que permiten medir objetivamente el dao causado
por estos fenmenos.
Daos: Corresponde a los perjuicios o efectos nocivos cuantificables, ocasionados por la
emergencia. Lo anterior puede constatar en efectos en la propia comunidad (lesionados,
heridos, muertos), en la infraestructura (cada de murallas u otros daos), comunicaciones
(suspensin del servicio telefnico, suspensin del trnsito, entre otros).
Impactos: Corresponde a los cambios o modificaciones que, a partir del evento o incidente
adverso, se producen en las condiciones de vida de las personas, en sus interacciones
habituales, en su entorno, en su habitabilidad, en su lugar de trabajo, en su estado
psicolgico, vale decir, son los desequilibrios que se producen en su habitualidad. Estos,
no siempre pueden ser cuantificados.
Necesidades: Este aspecto apunta directamente a satisfacer las demandas de las personas
de acuerdo a la situacin creada. Pueden generarse necesidades de primeros auxilios,
albergues, habilitacin de rutas alternativas, rescate, traslado a centros asistenciales,
entre otros. La prioridad debe centrarse en las necesidades bsicas de vida de las
personas: techo, alimentacin, luz, agua y abrigo.
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Prdidas: Concepto asociado a un flujo econmico negativo, percibido tras el evento o
incidente adverso que se mantiene por un periodo de tiempo, se relaciona al concepto de
dao, ya que estos necesitan ser cuantificados, se realiza mediante:
o Medicin del factor econmico disminuido o afectado en torno a: Ingresos
econmicos perdidos, produccin no realizada, reduccin del empleo, dficits
presupuestarios asociados a la emergencia post desastre, altos gastos de
recuperacin y reconstruccin, as como los ingresos fiscales disminuidos.
o Prdidas de vidas humanas y lesiones provocadas por los eventos adversos,
o Prdidas en trminos sociales y comunitarios, generando una ruptura en los lazos
sociales, afectando la estructura familiar y comunitaria.
Respecto de la coordinacin en torno al evento, o en efecto si ste se convierte en emergencia,
desastre o catstrofe, surge la necesidad de aclarar el concepto de manejo de evento y manejo de
la emergencia la cual se presenta a continuacin:
Manejo del Evento o Incidente: este implica la tipificacin del evento, (si es un evento o incidente
destructivo producto de un sismo por ejemplo) la aplicacin de procedimientos especficos de
contencin, control y extincin por parte de los organismos especializados, (como en el caso de
CONAF para el manejo de incendios forestales) la aplicacin de planes de contingencia especficos.
A su vez se debe monitorear el estado de situacin del evento, evaluando y analizando la
capacidad de respuesta respecto a los recursos involucrados, se debe a su vez definir los nuevos
cursos de accin si fuese procedente acorde al control o avance del evento, y el establecimiento
de las zonas de gestin operativas y otras acciones que permitan un correcto y efectivo manejo de
la situacin.
Manejo de la Emergencia: corresponde al desarrollo de una gestin integral que involucra: el
control del evento, sus impactos en la poblacin, bienes y entorno, el establecimiento de alertas,
la evacuacin, la coordinacin y movilidad de recursos, la evaluacin de daos y necesidades y la
permanente informacin a la autoridad superior y a la comunidad, entre muchas otras acciones.
De acuerdo a lo anterior, un mismo evento o incidente adverso puede constituir una emergencia
para un sistema y desastre para otro. Por otro lado, lo que para un sub sistema como el nivel local
puede constituir un desastre, debido a que super su capacidad de respuesta, para el macro
sistema como el nivel nacional puede constituir una emergencia.
La capacidad de respuesta en relacin a los daos, las prdidas y el impacto, son los nicos
factores objetivos que permiten determinar, en el mnimo tiempo posible, la dimensin de un
evento, con el fin de priorizar y disponer las acciones ms efectivas para el control de la situacin.
Para una mayor claridad en la delimitacin entre situaciones de emergencias, desastres o
catstrofes, se han establecido cuatro niveles, en relacin a la capacidad de respuesta:
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Nivel I: Situacin que es atendida con recursos locales habitualmente disponibles para
emergencias en un territorio en particular. Por ejemplo: el rompimiento de una matriz de
agua es atendido por el servicio de emergencia propio de la empresa de agua potable
respectiva; el incendio de una o dos viviendas es combatido por la Compaa de Bomberos
del sector y Carabineros de la Tenencia local estable un permetro de seguridad en el rea
del siniestro.
Nivel II: Situacin que es atendida con recursos locales adicionales o reforzados,
dispuestos para emergencias, sin exceder su capacidad. Normalmente se establece una
coordinacin a nivel comunal. Por ejemplo: ante el rompimiento de una matriz de agua
potable cuya reparacin tardar algunos das, el Municipio debe contratar camiones
aljibes en la misma localidad, para abastecer a la poblacin.
Nivel III: Situacin que sobrepasa la capacidad local de respuesta. Se establece una
coordinacin a nivel provincial o regional. Por ejemplo: para el combate de un incendio
forestal de grandes proporciones, se solicita apoyo a la Intendencia Regional para
coordinar operativos (Bomberos, CONAF, entre otros.) y para la contratacin de aviones
cisterna.
Nivel IV: Situacin que sobrepasa la capacidad regional, requirindose el apoyo de
recursos dispuestos y/o coordinados por el nivel nacional. Por ejemplo: terremoto, cuyos
efectos sobrepasan siempre la capacidad regional de respuesta, ante lo cual se debe
establecer una coordinacin superior para las operaciones multisectoriales que permitan
superar la situacin.
Generalmente, los eventos destructivos de los niveles I y II se asocian con el concepto de
emergencia y los niveles III y IV con el concepto de desastre, cabe destacar que respecto al nivel IV
tambin esta pudiese ser catalogada como catstrofe.
Como parte del proceso de respuesta frente a las emergencias, desastres o catstrofes, en nuestro
pas, el Sistema Nacional de Proteccin Civil, implementa el sistema nacional de alertas, que ante
la presencia o la posible ocurrencia de una emergencia o desastre, se ponen en sobre aviso
mediante una seal de alerta, la que determina una accin conjunta, bajo una coordinacin
superior orientada por los principio de ayuda mutua y uso escalonado de los recursos.
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
Captulo 2: Sistema Nacional de Proteccin Civil
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
CAPTULO 2: SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL
PRESENTACIN
En el presente mdulo se abordar la manera en que se compone y la forma en que funciona y
opera el Sistema Nacional de Proteccin Civil, el cual se articula en nuestro pas, bajo el marco
normativo/legal plasmado en el Plan Nacional de Proteccin Civil, DS N 156 del 12 de Marzo del
2002. Este Plan, se constituye como un instrumento indicativo de un mtodo de gestin integral
para cada una de las fases y etapas del ciclo de manejo del riesgo.
Los principales contenidos a revisar son: la Gestin del Riesgo en el mbito Nacional, el Plan
Nacional de Proteccin Civil, el Sistema Nacional de Proteccin Civil, el accionar del Sistema
Nacional de Proteccin Civil, la coordinacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, el
organigrama del Sistema Nacional de Proteccin Civil, el marco normativo legal del Sistema
Nacional de Proteccin Civil, la gestin Integrada en Proteccin Civil, los roles y funciones del
Sistema Nacional de Proteccin Civil, los informes de Emergencia, las herramientas del Plan
Nacional: AIDEP, ACCEDER, Plan DEDO$, los instrumentos que constituyen el Plan DEDO$.
Al finalizar la revisin de estos contenidos, los participantes sern capaces de:
1. Identificar el contexto Nacional en donde se enmarca y estructura el Sistema Nacional de
Proteccin Civil, segn lo estipulado en los contenidos del presente mdulo.
2. Indicar la manera en que se estructura y funciona el Sistema Nacional de Proteccin Civil,
tomando en consideracin los contenidos entregados en el presente mdulo.
3. Identificar los roles y funciones a realizar dentro del Sistema, acorde a los contenidos
revisados en el presente mdulo.
4. Identificar las metodologas y herramientas del Plan Nacional de Proteccin Civil, en base a
los conceptos abordados en el presente mdulo.
2.1.- LA GESTIN DEL RIESGO EN EL MBITO NACIONAL
Las situaciones de desastre en Chile, a lo largo de su historia, han sido recurrentes. Las
caractersticas geofsicas del territorio, es decir, la gran cantidad de volcanes, la extensa zona
costera, la ubicacin sobre una de las reas ms ssmicas del planeta, entre otras, hacen que
nuestro pas est permanentemente expuesto a situaciones de riesgo.
El manejo sistemtico de este tipo de situaciones, encuentra su fundamento en La Constitucin
Poltica de la Repblica de Chile en su Art. 1, Cap. I., la cual dispone que:
Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar proteccin a la poblacin y a la
familia....11
11
Biblioteca del Congreso Nacional. (2003). Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, texto actualizado al 07 de Mayo del 2003.Recuperado de: www.bcn.cl
file:\\10.13.19.55\Academia%202013\AREA%20ACADMICA%202013\Programa%20Presencial%20en%20Proteccin%20Civil%202013\Curso%20Gestion%20de%20Emergencias%20y%20Desastres%20NIVEL%20I\Manual%20Nivel%20I\www.bcn.cl
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
Es entonces deber del Estado, ejercer la funcin de proteccin a las personas, sus bienes y el
ambiente frente al riesgo, funcin denominada como ya se ha revisado, Proteccin Civil.
Para la implementacin de acciones relacionadas a ejercer dicha funcin, se han asignado
competencias y otorgado facultades a diversos rganos de la Administracin del Estado, mediante
disposiciones legales dictadas en diferentes pocas.
En el contexto de la destruccin provocada a partir de los terremotos de Valdivia en 1960 y de
Valparaso en 1965, surgi la necesidad de contar con una legislacin que permitiera tomar las
medidas necesarias frente a este tipo de situaciones, lo que motiv y dio inicio a la generacin de
normas, programas y polticas pblicas en materia de desastres, hasta que se consider la
necesidad de crear un organismo especializado en la planificacin y coordinacin de recursos y
acciones destinados a prevenir o solucionar los problemas derivados de stas.
As, en 1974 mediante el D.L. N 369, se cre la Oficina Nacional de Emergencia ONEMI, como
servicio de carcter pblico, centralizado y dependiente del Ministerio del Interior. ONEMI
constituye el organismo articulador y referente de las polticas pblicas en materia de Proteccin
Civil y Gestin del Riesgo de desastres. Tiene la misin de planificar, articular, impulsar y ejecutar
acciones de prevencin, respuesta y recuperacin frente a situaciones de riesgo.
Ahora bien, el marco conceptual y metodolgico que sustenta el modelo de gestin del riesgo en
Chile, se plasma en el documento llamado Plan Nacional de Proteccin Civil, promulgado como
Decreto Supremo N 156 el 12 de Marzo de 2002 y publicado en el Diario Oficial N 37.282 de 13
de Junio del mismo ao.
En ste, se entiende la Proteccin Civil como la proteccin a las personas, sus bienes y el
ambiente, lo que se lleva a cabo a travs de la Gestin del Riesgo, es decir, la deteccin y
dimensionamiento de riesgos, para prevenir su degeneracin en eventos destructivos, o bien,
frente a los inevitables, responder minimizando las prdidas y acrecentando las capacidades de
recuperacin ante sus efectos.
2.2.- EL PLAN NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL
Como se ha mencionado anteriormente, el Plan Nacional de Proteccin Civil otorga el marco
conceptual y metodolgico para la gestin de riesgos en nuestro pas, el cual es aplicable paso a
paso, de acuerdo a las realidades especficas de distintas reas geogrficas.
A su vez, se constituye como una estrategia de planificacin multisectorial de proteccin civil,
destinada al desarrollo de acciones permanentes, para la prevencin y atencin de emergencias,
desastres o catstrofes en el pas, a partir de una visin integral de manejo de riesgos como factor
de sustentabilidad del desarrollo.
El Plan Nacional de Proteccin Civil, como modelo de gestin, constituye:
Un marco de accin global para abordar de manera sistmica las distintas etapas del ciclo
del riesgo.
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
Una base de estructuracin para las coordinaciones entre los distintos sectores y actores.
Una gua para la delimitacin de responsabilidades tanto polticas, legales, cientficas,
tcnicas, como tambin operativas del Sistema Nacional de Proteccin Civil, en cada una
de las etapas del ciclo del manejo del riesgo.
Un marco nacional de gestin en Proteccin Civil que, bajo una perspectiva de
administracin descentralizada, sirva de base estructurada para las planificaciones
regionales, provinciales y comunales, segn las respectivas realidades de riesgos y
recursos.
Una conjuncin de herramientas para la normalizacin de los elementos bsicos a
considerar en un Plan de Respuesta ante emergencias, desastres o catstrofes.
En suma, el Plan Nacional responde a una evolucin del mundo frente al fenmeno del desastre,
en donde se ha ido imponiendo una visin preventiva, desde un enfoque ms integral,
denominado Gestin para la Reduccin del Riesgo de Desastres, RRD, y se basa en un enfoque
sistmico,- El cual opera en base a los conceptos de la Proteccin Civil de Coordinacin,
Cooperacin y Continuidad-. Que se encuentra dado por la relacin establecida entre las distintas
variables de Riesgo a abordar, los mtodos y herramientas dispuestas para la gestin y la
estructura organizacional de soporte.
Lo anterior implica, que el Plan Nacional de Proteccin Civil da respuesta y se adeca al ciclo
metodolgico para el manejo de riesgos, utilizando metodologas especficas de gestin. A su vez
conlleva un ordenamiento que otorga institucionalidad al Sistema Nacional de Proteccin Civil,
estructurndolo de acuerdo a la organizacin administrativa del pas.
A continuacin se analizar en detalle como se compone y articula dinmicamente este Sistema
Nacional de Proteccin Civil.
Sistema Nacional
Proteccin Civil
Coordinacin
CooperacinContinuidad
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
2.3.- SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL
La Proteccin Civil es asumida en Chile por un Sistema que integran las autoridades y servicios
pblicos y privados, el mundo de la ciencia y la tecnologa y la comunidad organizada, bajo la
responsabilidad del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica y de la coordinacin de su
organismo especializado, la Oficina Nacional de Emergencia, ONEMI, del Ministerio del Interior y
Seguridad Pblica.
Cabe destacar que dentro del marco normativo legal vigente, en donde por medio del D.L. N 369,
de 1974, que crea la Oficina Nacional de Emergencia, se pone de manifiesto el rol coordinador de
la ONEMI del Sistema Nacional de Proteccin Civil.
En este Sistema, todos sus integrantes mantienen su propia estructura y tienen plena libertad para
adecuar su organizacin, con el objetivo de lograr mxima eficiencia en el cumplimiento de sus
tareas preventivas, de respuesta y rehabilitacin en relacin a la ocurrencia de un evento o
incidente destructivo, concurriendo cada uno con sus recursos humanos especializados en forma
coordinada segn corresponda, ya sea por mandato, capacidad, competencia, inters o vocacin,
pueden aportar a la gestin de emergencias.
De esta manera, el Sistema de Proteccin Civil es la organizacin de diversos organismos que
comparten la meta de contribuir a la seguridad de las personas sus bienes y el medio ambiente.
Dada la envergadura de esta tarea, se coordinan los recursos humanos, econmicos y tcnicos y se
establecen protocolos de coordinacin.
El funcionamiento del Sistema Nacional de Proteccin Civil, se basa en dos principios bsicos:
Ayuda Mutua y Uso Escalonado de Recursos.
Ayuda Mutua: Es la prestacin de asistencia humana, tcnica y material entre entidades
miembros del Sistema de Proteccin Civil, tanto para la accin preventiva mancomunada,
como frente a una emergencia que sobrepase las posibilidades individuales de operacin,
o amenace con hacerlo.
A partir del proceso de modernizacin de la gestin nacional de proteccin civil en Chile, el
concepto ha evolucionado hacia la accin integrada de organismos, bajo una lnea de coordinacin
tambin en los aspectos preventivos, radicados en investigaciones, estudios e intervenciones
preventivas.
Uso Escalonado de Recursos: Se refiere al empleo racional y ordenado de medios
disponibles para una efectiva y eficiente accin integral en Proteccin Civil. La aplicacin
de este principio al momento de ocurrido un evento o incidente destructivo, implica un
uso o movilizacin gradual de recursos humanos, tcnicos y materiales por parte de los
distintos niveles del Sistema, de acuerdo a las necesidades que ste genera. En la medida
que los recursos locales no son suficientes, se deben ir anexando, de acuerdo a
prioridades, los recursos del nivel inmediatamente superior y as sucesivamente (Nivel
Comunal Provincial Regional Nacional).
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
Al igual que el principio de Ayuda Mutua, que ha ampliado su rango de influencia, el principio de
Uso Escalonado de Recursos, tambin se aplica a la Gestin del Riesgo de Desastres a partir de
evaluaciones de los niveles de riesgo a que estn expuestas las comunidades y sus respectivos
bienes en determinados territorios, segn sus caractersticas naturales y en relacin a sus
actividades productivas.
2.4.- ACCIONAR DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL
Respecto de la accin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, esta se ejecuta y desarrolla en los
subsistemas a nivel Comunal, Provincial, Regional y Nacional, y cada uno de estos es presidido por
su respectiva autoridad; es decir que para el nivel Nacional este subsistema ser presidido por el
Ministro del Interior, a nivel Regional por su Intendente, a nivel Provincial por su Gobernador y
finalmente a nivel Comunal se encontrara presidido por su Alcalde.
En cuanto a la coordinacin de estas instancias, estarn a cargo de los Directores de Proteccin
Civil y Emergencia en sus respectivos niveles; Regionales, Provinciales y Comunales.
Cada subsistema, bajo esta presidencia y coordinacin, se expresa en una plataforma de gestin,
que por un lado se conforma en un Comit de Proteccin Civil, el cual es para la gestin integral
del manejo del riesgo. Y por otro lado que en situaciones de emergencia, se conforma el Comit
de Operaciones de Emergencia, este ultimo bajo Decreto N 38 del 18 de marzo de 2011, ambos
comits sern abordados con mayor profundidad en el siguiente mdulo.
Para una eficiente y efectiva gestin en emergencias, desastres o catstrofes, los niveles
regionales, provinciales y comunales deben trabajar coordinadamente con los organismos de
proteccin civil de su respectiva rea jurisdiccional, a travs del funcionamiento permanente de
Comits de Proteccin Civil.
Lo anterior, a su vez implica coordinarse por medio de mandos, los cuales se definen de la
siguiente manera:
Mando de Autoridad: Autoridad Administrativa respectiva; Ministro del Interior; Intendente Regional, Gobernador Provincial, Alcalde.
Mando de Coordinacin: Director Nacional ONEMI, Director Regional ONEMI y Directores
de Proteccin Civil y Emergencia de Gobernaciones Provinciales y Municipios.
Mando Tcnico: De acuerdo al tipo de evento o incidente y sus derivaciones.
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PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL
Organigrama del Sistema de Proteccin Civil
2.5.- MARCO NORMATIVO LEGAL DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL
El Sistema Nacional de Proteccin Civil involucra a variadas instituciones, organizaciones,
estamentos estatales de base, que en conjunto se deben articular y coordinar para realizar un
trabajo tanto preventivo como de respuesta, y para que ello ocurra, es necesario contar con un
marco normativo legal que sustente este accionar. Dicho marco legal considera a su vez una
evolucin en trminos histricos, los cuales se presentan como hitos en la historia de la proteccin
civil en nuestro pas, estos se presentan a continuacin:
Decreto de Ley N369 del 22 de Marzo de 1974, Crea la Oficina Nacional de Emergencia
A la fecha, se contaba con la necesidad de crear un organismo que planificara y coordinara el
empleo de los recursos humanos y materiales de las entidades y servicios pblicos o privados para
evitar o aminorar los daos derivados de sismos, catstrofes o calamidades pblicas. Nace as, la
Oficina Nacional de Emergencia, la cual es un servicio pblico dependiente del Ministerio del
Interior y Seguridad Pblica.
Decreto Supremo N509 del 11 de Noviembre de 1983, del Ministerio del Interior
Establece el reglamento para la aplicacin del D.L. N369 de 1974, que crea la Oficina Nacional de
Emergencia.
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Decreto Supremo N156 del 13 Junio del 2002, Aprueba el Plan Nacional de Proteccin
Civil
El Plan Nacional de Proteccin de Proteccin Civil se establece como un Instrumento Indicativo
para la gestin del riesgo en Chile, visto como una realidad dinmica y controlable, que apoya el
proceso de desarrollo sostenible mediante el fortalecimiento de las condiciones de seguridad,
como factor de mejoramiento de la calidad de vida y para el desarrollo sustentable.
Decreto N38 del 18 de Marzo de 2011, Determina la constitucin de los Comit de
Operaciones de Emergencia (COE)
Se indica mediante esta ley que Deber constituirse un Comit Nacional de Operaciones de
Emergencia, cuando se registren emergencias, desastres o catstrofes que provoquen daos de
consideracin en las personas y/o bienes, que afecten a todo o parte del territorio nacional,
entendindose por tal cuando se vean involucradas una o dos ms regiones del pas, o bien, en el
caso que, afectndose a una o ms comunas de una misma regin, el Ministro del Interior resuelva
que el siniestro provoca un alto impacto en la poblacin, atendida la magnitud del mismo.
Ley N 18.415 del 14 de Junio de 1985, Orgnica Constitucional sobre Estados de
Excepcin Constitucional
En una situacin de emergencia, donde se ven sobrepasadas las capacidades de las autoridades
para proveer el orden y seguridad pblica, se podr declarar la zona afectada en un estado de
Excepcin Constitucional, en donde el ejercicio de los derechos y garantas que la Constitucin
Poltica asegura a todas las personas, slo puede ser afectado en las situaciones en que sta lo
autoriza y siempre que se encuentren vigentes los estados de excepcin que ella establece.
Ley N 19.175 del 8 de Agosto de 2005, Orgnica Constitucional sobre Gobierno y
administracin Regional
Esta ley dispone en su Art.4, letra e) y Art. 16, letra f), que ser funcin general del Gobierno
Regional, mediante la figura de los Intendentes y Gobernadores, adoptar las medidas necesarias
para enfrentar situaciones de emergencia o catstrofe y desarrollar programas de prevencin y
proteccin ante situaciones de emergencia o catstrofe.
Ley N 18.695 del 9 de Mayo del 2006, Orgnica Constitucional de Municipalidades
En el Art. 4, letra i), se designa como funcin del municipio la prevencin de riesgos y la
prestacin de auxilio en situaciones de emergencia.
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Ley N 16.282 del 28 de Julio de 1965, Fija Disposiciones permanentes para casos de
sismos o catstrofes
Esta ley promulgada por el Ministerio de Hacienda, fija las dispo