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Paper presentado en la Conferencia FLACSO-ISA
Buenos Aires, 23 al 25 de julio de 2014
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Los partidos políticos frente a la participación de Uruguay en las Operaciones de
Mantenimiento de Paz: el debate sobre la seguridad colectiva y la no intervención
Camilo López* y María Gracia Delgado
**
Resumen:
El sistema político uruguayo está marcado por la centralidad de sus partidos, quienes desempeñan un
papel importante en la estructuración de la agenda política y en la definición de las orientaciones
estratégicas de las políticas públicas. Este trabajo presenta un análisis del posicionamiento de los partidos
y sus fracciones sobre algunos temas vinculados a la defensa y seguridad en el ámbito internacional,
particularmente sobre la participación de Uruguay en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP)
de Naciones Unidas, bajo la consideración de que las mismas constituyen un componente relevante de la
política exterior uruguaya. Se muestran las convergencias y divergencias que se manifiestan a nivel inter
e intra-partidario sobre el tema, identificándose posiciones tales como el rechazo a la participación en las
OMP por considerarlas actos de intervención, el impulso a la participación uruguaya basada en el
compromiso con la seguridad colectiva y el multilateralismo y posiciones divergentes sobre los aspectos
relativos a la coordinación regional de las OMP en el ámbito de UNASUR. La información presentada
surge del procesamiento estadístico de datos obtenidos mediante la aplicación de una encuesta a los
senadores y diputados uruguayos de la actual legislatura (2010-2015) -habiéndose obtenido 125
respuestas de las 130 posibles-, así como de fuentes secundarias.
Palabras clave: Partidos Políticos Uruguayos – Operaciones de Mantenimiento de la Paz – Política
Exterior
1. Introducción
Este trabajo presenta un análisis del posicionamiento de los partidos políticos uruguayos
y sus fracciones sobre, entre otros temas, la participación de Uruguay en las
Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) de Naciones Unidas, bajo la
consideración de que éstas constituyen un componente relevante de la política exterior
uruguaya.
Las OMP consisten en misiones internacionales, básicamente de carácter militar o
policial, desplegadas en el territorio de uno o más Estados con el objetivo de favorecer
la paz y seguridad internacionales en lugares donde éstas se ven amenazadas o
quebrantadas. Si bien no están previstas en la Carta de San Francisco, son creadas por
las Naciones Unidas como recurso alternativo ante la parálisis sufrida durante la Guerra
* Candidato a Doctor en Ciencia Política. Docente e Investigador del Instituto de Ciencia Política de la
Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República de Uruguay. Correo electrónico:
Licenciada en Relaciones Internacionales por la Facultad de Derecho de la Universidad de la República
de Uruguay y estudiante avanzada de la Licenciatura en Ciencia Política de la Facultad de Ciencias
Humanas de la Universidad Católica del Uruguay. Correo electrónico: [email protected]
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Fría por el sistema de seguridad colectiva diseñado en la segunda posguerra y han
devenido, en la práctica, en el mecanismo más utilizado para cumplir con el propósito
principal de la Organización, ámbito en el que el Consejo de Seguridad tiene asignada la
responsabilidad primordial (Iglesias Velasco en CESEDEN 2009).
Desde 1948 se han llevado a cabo sesenta y nueve OMP, pero es desde el final de la
Guerra Fría que se han incrementado tanto cuantitativa como cualitativamente: se
extienden a todas las regiones del mundo; se amplían y complejizan sus mandatos;
aumenta la cantidad de operaciones, el personal y los Estados implicados. Actualmente
hay dieciséis OMP en curso. A ellas debe sumársele la Misión de Asistencia de las
Naciones Unidas en Afganistán (UNAMA), de carácter político, que también es dirigida
por el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP) de Naciones
Unidas.
El número total de personas que prestan servicio en las OMP dirigidas por el DOMP
asciende a 118.111, de las cuales el 83,7% es personal uniformado (86% soldados, 12%
policías y 2% otro personal militar), el 14,6% es personal civil (69% local y 31%
internacional) y el 1,7% restante son voluntarios. En total, ciento veintidós países
aportan contingentes de personal uniformado a las OMP. En términos de distribución
geográfica, nueve OMP se encuentran en África (MINURSO, MINUSCA, MINUSMA,
UNMIL, UNOCI, MONUSCO, UNMISS, UNISFA y UNAMID), dos en Europa
(UNMIK y UNFICYP), cuatro en Asia (FNUOS, FPNUL, UNMOGIP y ONUVT) y
una en América (MINUSTAH).1
Si bien se establecen inicialmente para actuar en conflictos entre Estados, las OMP se
han visto crecientemente inmersas en conflictos intra-estatales y guerras civiles, sobre
todo con la puesta en marcha del proceso de descolonización. Actualmente, sus
objetivos incluyen: la facilitación de procesos políticos, la protección de civiles, la
promoción del desarme, la desmovilización y la reintegración de ex combatientes, el
apoyo a la organización de procesos electorales, la protección y promoción de los
derechos humanos y el restablecimiento del estado de derecho. Ante estos cambios, las
OMP han visto modificadas sus características tradicionales en tanto se reconoce que en
el ciclo de un conflicto pueden identificarse diversas fases, cada una de las cuales
genera una respuesta internacional diferente: medidas de prevención de conflictos,
1 Datos de abril de 2014 extraídos de http://www.un.org/es/peacekeeping/resources/statistics/ (24 de mayo
de 2014).
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operaciones de establecimiento de la paz (peacemaking), operaciones de imposición de
la paz (peace-enforcement), operaciones de mantenimiento de la paz (peacekeeping) y
operaciones de consolidación de la paz (peacebuilding) (Lasheras en CESEDEN 2009,
González 2009).
Las principales novedades refieren a que, mientras las operaciones de establecimiento
de la paz se enmarcan en el capítulo VI de la Carta de Naciones Unidas (Arreglo
pacífico de controversias), las operaciones de imposición de la paz son aquellas
adoptadas, en el marco del capítulo VII, para mantener o restablecer la paz y la
seguridad internacionales en situaciones en que el Consejo de Seguridad haya
determinado la existencia de una amenaza para la paz, un quebrantamiento de la paz o
un acto de agresión. A diferencia de las primeras, estas últimas no requieren el
consentimiento de las partes en conflicto para instalarse, se habilita el uso de la fuerza
para el cumplimiento de sus objetivos y no se exige imparcialidad en el accionar del
personal que compone la misión (Iglesias Velasco en CESEDEN 2009).
Esta creciente amplitud y complejidad de las misiones emprendidas por Naciones
Unidas, sobre todo desde la década del noventa del siglo pasado, ha introducido
cuestionamientos sobre la efectividad de las mismas y puesto de manifiesto las
debilidades de sus métodos operacionales sobre financiación, planificación y dirección
en el terreno. En el sistema político uruguayo, marcado por la centralidad de los partidos
en tanto actores que estructuran la agenda política y definen las orientaciones
estratégicas de las políticas públicas, la participación de Uruguay en las OMP es tema
de debate público tanto a nivel inter como intra-partidario. Esto último se da
fundamentalmente desde el año 1992, tras “[…] la solicitud de venia legislativa para el
primer despliegue numeroso de efectivos acordado por el Poder Ejecutivo con
Naciones Unidas al crearse la UNTAC en Camboya” (González Guyer 2014: 7).
Mientras algunos rechazan dicha participación por considerar las OMP actos de
intervención, otros la impulsan sobre la base del compromiso con la seguridad colectiva
y el multilateralismo.
Se trata de un tema relevante de la política exterior nacional, considerando que Uruguay
es el país que más personal aporta a las OMP en términos relativos. En cifras absolutas,
es el 17º contribuyente a nivel mundial y el primero de la región, con un contingente de
1.829 efectivos. Más del 98% del total está constituido por tropas militares, las cuales
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representan el 1,8% del personal militar mundial destinado a las misiones.2 En efecto,
las OMP tienden a reflejar una división internacional del trabajo en las que “[…] el
Norte industrializado aporta financiamiento, tecnología civil y militar y buena parte de
los expertos civiles, [mientras que] el Sur contribuye con mano de obra barata.”
(González 2009: 12).
Teniendo en cuenta su tradición de defensa de la solución pacífica de controversias y de
contribución a la paz internacional, Uruguay ha estado presente en las OMP desde sus
inicios. Sin embargo, como se adelantó, se destaca especialmente en términos
cuantitativos desde la década del noventa. Desde entonces, “[…] personal militar
uruguayo ha participado en 37 operaciones de paz de NNUU.” (González Guyer 2014:
8). En la actualidad, Uruguay participa en seis OMP: MINUSTAH (Haití), MONUSCO
(República Democrática del Congo), UNISFA (Abyei), UNMIL (Liberia), UNMOGIP
(India y Pakistán) y UNOCI (Costa de Marfil). Sin embargo, más del 99% de su
personal de paz se concentra en MONUSCO (1.190 efectivos) y MINUSTAH (628
efectivos), operaciones enmarcadas en el capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas.
Este trabajo se organiza de la siguiente manera: en el siguiente apartado se presentan
algunos apuntes sobre la evolución de los estudios sobre política exterior en la Ciencia
Política y la importancia de su consideración como política pública, así como la
hipótesis que guía el trabajo; luego se explicita la metodología utilizada para contrastar
la hipótesis, centrándose la siguiente sección en la presentación de los datos recabados y
su análisis; por último, se resumen las conclusiones.
2. Partidos políticos y política exterior: un campo de investigación sobre la política
de una política pública
Los estudios sobre la política exterior desde enfoques teóricos de la Ciencia Política,
analizan la misma como política pública y en algunos de ellos se contempla el rol de los
partidos políticos de forma significativa.
El análisis de la política exterior en la academia norteamericana ha tenido, como señala
Soares de Lima (2013), tres momentos diferentes. Los primeros abordajes que
incluyeron el ámbito doméstico en la política exterior se centraron en los procesos
decisorios, donde se analizaban los modelos de toma de decisión incluyendo los
2 Datos de abril de 2014 extraídos de http://www.un.org/es/peacekeeping/resources/statistics/ (24 de mayo
de 2014).
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liderazgos, la dimensión organizacional y el juego político entre diversos actores. El
trabajo más representativo es el de Allison (1969) sobre la crisis de los misiles.
Un segundo momento se centró en mostrar la interdependencia de los actores y en
visibilizar la influencia que la dimensión interna tiene en la externa, y viceversa, a la
hora de la toma de decisiones. A partir de esta idea, Putnam (1993) señala cómo, frente
a la situación de un acuerdo internacional, se registra un juego a dos niveles (nacional e
internacional). El equilibrio óptimo que el autor busca identificar es el que se genera en
escenarios donde las ganancias son consistentes en ambos niveles. Siguiendo a Putnam
(1993), Milner (1997) avanzó en la búsqueda de formular modelos de análisis donde se
incorporaran actores, intentando superar el enfoque que concebía a los estados como
actores racionales unificados. El Estado, en esta mirada, está integrado por diversos
actores con preferencias distintas que comparten desigualmente el poder de decisión en
esta arena política.
En el tercer momento comienza a avanzarse en la mirada de la política exterior como
política pública3 y se introducen elementos claramente domésticos para entender la
política exterior, como por ejemplo la ideología de los partidos y las relaciones entre
poderes, entre otras variables. Este enfoque se desarrolla más adelante al ver el rol de
los partidos y los congresos.
Aun teniendo en cuenta las diferencias entre ambas arenas de la política (interior y
exterior), puede afirmarse la existencia de una estrecha relación e interdependencia
entre ellas. Esta visión de interacciones mutuas (linkages) posiciona a los partidos
políticos como centros de convergencia entre la política doméstica y la exterior. (Merle
1985). Al decir de Merle “[…] muchas cuestiones internas se internacionalizan, junto
con muchos de los problemas internacionales que fueron internalizados […].” (Merle
1998: 46).4 La mirada que aquí se propone recoge la preocupación por colocar a los
partidos como actores centrales en la orientación de la política exterior.
Desde el enfoque que resalta dicho rol, en los últimos años se han realizado pocos
estudios de caso5 y comparados
6 sobre la influencia de las ideologías, esquemas de
3 Por ejemplo Ingram y Fiederlein (1988) y Lentner (2006). Un estudio de caso sobre Brasil que toma este
enfoque es el de Lippe Pasquarelli (2010). 4 La traducción del original en francés fue realizada por los autores.
5 Por ejemplo el de Galvano (2008) que se centra sobre Argentina desde 1976 a 1999.
6 Por ejemplo el trabajo de Mora Vera (2009) que compara los casos de la política exterior de Brasil y
Argentina en el marco de la izquierda latinoamericana: el caso de Luis Inácio Lula da Silva (2002- 2006)
y Néstor Kirchner (2003 - 2006). Granja y Sanz (2012) avanzan algunos elementos teóricos sobre cómo
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pensamiento, marco de valores y percepciones relacionadas que influyen al momento de
realizar la elección del menú de políticas y orientaciones de la política exterior de los
países. Como bien señalan Feliú, de Oliveira y Galdino, este es un camino que demanda
mayor cantidad de estudios:
“Entretanto, el estudio de la política exterior, tradicionalmente considerada por
encima de los partidos políticos, aún carece de trabajos empíricos más sistemáticos
sobre la influencia del Congreso Nacional y los partidos políticos, sobre todo al
respecto de los países latinoamericanos. (2009: 837).”7
Este trabajo parte de la idea, reafirmada con estudios empíricos, que señala la influencia
de la orientación de los partidos sobre las políticas públicas, particularmente sobre la
política exterior. Desde la década de 1990, la literatura politológica estadounidense ha
vuelto a colocar su mirada sobre los partidos políticos como actores centrales del
proceso político y la formulación de las políticas públicas. De esta manera, la ideología,
la disciplina y la cohesión partidaria, y el party government han sido algunas de las
claves explicativas y conclusiones extraídas de los resultados del juego político de los
actores y de la observación de votaciones de leyes.8 En América Latina, desde fines de
la década de 1990 y durante el presente siglo, se han realizado estudios que avanzan en
el campo del estudio de la política de las políticas públicas y que observan la relación
causal entre el posicionamiento ideológico de los partidos políticos, su disciplina
partidaria, y las votaciones en el Congreso.9 Por otra parte otros investigadores se han
centrado en observar las capacidades de los congresos a la hora de intervenir en los
procesos de política exterior.10
Estos enfoques nos advierten que no alcanza con observar factores vinculados
exclusivamente al sistema internacional para comprender la política exterior de un país.
Nos alertan de una posible caída en el reduccionismo o la excesiva simplificación al
pensar la política exterior como el resultado de la acción de un Estado como actor
racional unificado. Los actores domésticos y sus perspectivas y posicionamientos a la
comparar el rol de los partidos políticos en la política exterior de Brasil y Uruguay. Este último trabajo
aún se encuentra en proceso de elaboración. 7 La traducción del original en portugués fue realizada por los autores.
8 Ejemplos de esta literatura son Cox y McCubinns (1991); Rohde (1991) y (1994); Poole y Rosenthal
(1991) y (1997); Gerring (1997); Aldrich y Rohde (2000); Hager y Talbert (2000); Cox y Poole (2002). 9 Ejemplos de esta literatura son Figueiredo y Limongi (1999); Londregan (2000); Leoni (2002); Stein y
Tomassi (2006); y Scartascini, Spiller, Stein y Tommasi (2011). 10
Por ejemplo, para el caso chileno, Valdivieso (2007) y Aranda y Riquelme (2011) quienes analizan el
rol del Congreso en la elaboración de la política exterior desde la perspectiva del enfoque transaccional
propuesto por Spiller y Tommasi (2000).
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hora de la toma de decisiones son relevantes para entender la política exterior, y la
misma es vista como el resultado del juego de los actores domésticos en el marco de un
proceso decisorio.11
Se concibe aquí a la política exterior en tanto política pública, ya que el visualizarla de
este modo y abordarla con un enfoque politológico es clave para avanzar en su
comprensión. Siguiendo a Ester Mancebo (2002)12
, la política pública es entendida
como un conjunto de líneas de acción diseñadas, decididas y efectivamente seguidas por
la autoridad en el ámbito de su competencia. Es un binomio integrado por contenido y
proceso. El primero es un conjunto de líneas de acción orientadas normativamente por
ciertos principios u objetivos rectores. Estas líneas de acción son actos y “no actos”, en
el entendido que la omisión de actuar también puede construir una política. Y estas
líneas de acción se efectivizan a través de leyes, acuerdos, tratados, etc. Se constituye un
ciclo de política, atravesado por la negociación y el juego político entre los actores, que
va desde el diagnóstico a la evaluación, pasando por la inclusión en la agenda, el diseño,
la implementación y el monitoreo.
En Uruguay, la política exterior ha sido calificada de estable e incluso algunos actores
políticos señalan la necesidad de tener una política exterior de Estado (PEE). Fernández
Luzuriaga señala que:
“La política exterior presenta, en cualquier país y momento histórico,
particularidades que la hacen propender hacia la continuidad. Sin embargo, como
cualquier política pública, puede ser objeto de revisión o readaptación ante un
cambio de gobierno. La PEE dependerá de la ecuación continuidad/cambio, pero
sin duda principios y valores se presentan como los atributos más difíciles de
variar. Esta última afirmación es incluso válida en hipótesis de abandono explícito
de políticas de Estado para encarar las relaciones exteriores.” (Fernández
Luzuriaga 2008: 11).
Por su parte, desde la arena política, el expresidente Julio María Sanguinetti, al
reflexionar sobre la política exterior uruguaya, señala la importancia de los partidos y
sus fracciones en la orientación de la misma y cómo es difícil encontrar momentos de
acuerdo inter-partidario:
11
Por ejemplo puede verse a Neack, Hey y Haney (1995); y Hudson (2005), entre otros. 12
Debe señalarse que María Ester Mancebo (2002) recoge y sintetiza en su análisis aspectos de diversos
autores. Los que aquí se recogen son síntesis y construcciones de Mancebo a partir de Meny y Thoenig
(1992).
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“Suele decirse que hay una política de Estado y yo les diría que no. Uruguay no tuvo una
política exterior de Estado. Siempre la política exterior fue un debate entre los partidos o
entre las fracciones de los partidos o entre las tendencias de los partidos. Hay pocos
momentos de nuestra historia en los cuales se puede hablar de una coincidencia
generalizada en la política exterior.” (Búsqueda, 13 de Diciembre de 2012).
Al igual que toda política pública, la política exterior se iniciará a partir de un
diagnóstico –nunca neutro, pues prefigura las soluciones–, de una forma de comprender
el escenario y de una definición de los problemas a resolver o desafíos frente a los que
actuar. La construcción conceptual de los problemas, la formulación de las posibles
soluciones, la inclusión en la agenda, su negociación, la toma de decisiones, la
implementación, el monitoreo y la evaluación comparten una dinámica comparable a la
de cualquier política pública. Cada arena de políticas tiene sus especificidades y, por
tanto, sus propias complejidades. En el caso de la política exterior, son diversos los
actores que participan en el ciclo de la política pública (la burocracia estatal, los grupos
de interés, los actores internacionales, entre otros), pero en este trabajo el foco se
centrará en los partidos políticos.
Para el caso uruguayo, que es el analizado en este trabajo, la centralidad de los partidos
como actores políticos dominantes –pero no excluyentes– ha sido una de las
conceptualizaciones surgidas como línea de larga duración en su historia y clave
configuradora del sistema político uruguayo, visto como una partidocracia (Caetano,
Rilla y Pérez 1987). Partiendo de esta idea, se plantea como hipótesis general que la
política exterior uruguaya es una política de partidos, y la ideología de los mismos es la
principal variable que orienta las preferencias que condicionarán el tipo de política
exterior que los mismos impulsan en el contexto de una situación institucional dada. Por
lo tanto, la ideología del partido de gobierno, el tipo de gobierno (mayoritario, de
coalición o minoritario), los consensos posibles en el sistema político y la disciplina
interna de los partidos generarán un tipo determinado de política exterior. Debe,
también, explicitarse un supuesto que está presente en este análisis y justifica el
observar la dimensión doméstica para comprender la política exterior: cuanto más los
países se integran a la región y al mundo, a través de diferentes instrumentos e
instituciones, más interdependientes y relacionadas se vuelven la política interna y la
externa. Desde el enfoque propuesto, son los partidos quienes orientan la política
exterior a partir de ideas e intereses en el marco de instituciones que son construidas por
los actores y, a su vez, generan incentivos para su comportamiento.
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Sin embargo, atendiendo a la estructura del sistema de partidos uruguayo, se deberá
observar detenidamente a las fracciones o agrupamiento de fracciones, así como a la
dinámica de competencia y colaboración inter e intra-partidaria. Ello porque, en
Uruguay, los agentes políticos de relevancia son de dos tipos: partidos y fracciones.
Siguiendo la descripción de Chasquetti y Moraes (2000: 311 – 317), el sistema de
partidos uruguayo muestra una estructura política con un alto nivel de
institucionalización y con barreras para el surgimiento de nuevos partidos. Los partidos
uruguayos poseen un formato fraccionalizado de agentes de gran visibilidad pública y
con estructuras de liderazgo consolidadas. Esto hace que existan instancias de
competencia –no exentas de conflicto– donde las fracciones buscan construir liderazgos
dentro de los partidos, pero también momentos de cooperación intra-partidaria e incluso
inter-partidaria.
Se da una coexistencia de intereses, por una parte a nivel de partido y por otra a nivel de
fracción. Partidos y fracciones, al competir, buscan diferenciarse y, para ello, adoptan
diferentes posiciones a partir de perfiles ideológicos en tanto conjuntos de ideas que
constituyen y caracterizan a los actores, y matrices de pensamiento político como
“mapas de ruta” para la acción, siempre condicionada por los incentivos institucionales
del espacio en el que aquella se desarrolla.
Buquet (2007) ha puesto de manifiesto este proceso a través de las divergencias en las
opiniones y expectativas de las élites políticas sobre la estabilidad, previsibilidad y
posibilidad de acuerdos inter-partidarios en esta arena de política. Este proceso se
manifiesta especialmente a partir del gobierno de Tabaré Vázquez (2005 – 2010), pero
comenzó a registrarse a partir del gobierno de Jorge Batlle (2000 – 2005). Buquet
(2007) afirma:
“[...] la política exterior pasó de verse como una política de Estado a convertirse
en un campo fundamental de discusión y divergencia en la política nacional. [...] la
política exterior se convierte crecientemente en una cuestión de disputa ideológica,
tanto entre los partidos como entre sectores al interior de los mismos.” (Buquet
2007: 117).
Por otra parte, Chasquetti (2007) ha mostrado como algunos temas, como por ejemplo
la relación de Uruguay con Venezuela o el MERCOSUR,
“[…] dividen al sistema político y erosionan la idea de que la Política Exterior es
un campo propicio para generar consensos políticos amplios (o políticas de
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Estado). En el estudio se muestra que el discurso tradicional que se refiere a la
Política Exterior como una política de consenso es un discurso falso. El proceso
legislativo estudiado demuestra que, por el contrario, es un elemento distintivo que
divide las aguas.” (Chasquetti 2007: 98).
Las afirmaciones que Buquet (2007) y Chasquetti (2007) realizan a partir de los
resultados de sus investigaciones muestran la relevancia de trabajar sobre los
posicionamientos que tienen partidos y fracciones sobre la política exterior del Uruguay.
Los debates inter e intra-partidarios ponen de manifiesto la existencia de diferentes
concepciones, posturas, objetivos, medios y horizontes de la política exterior. Incluso
puede decirse que, en ciertos debates sobre la política exterior del Uruguay, las
fracciones de los partidos –o agrupamientos de fracciones– han tenido posicionamientos
más cercanos con fracciones de otros partidos que con fracciones de su propio partido.
Ejemplo de esto es el debate, durante el gobierno de Tabaré Vázquez, en torno a
suscribir un Tratado de Libre Comercio (TLC) y la final concreción de un Acuerdo
Marco de Comercio e Inversiones (TIFA)13
con Estados Unidos de Norteamérica
(Porzecanski 2010). En esa oportunidad parte de la izquierda se opuso al TLC, mientras
que el ala derecha del mismo partido (el Frente Amplio) coincidía con el resto de los
partidos (el centrista Partido Independiente y los de derecha Nacional y Colorado) en el
impulso del tratado. Por lo tanto, es importante observar tanto la fragmentación del
sistema de partidos como la fraccionalización de los partidos.
El trabajo que aquí se presenta tiene como objetivo analizar la relación entre ideología y
posicionamiento en política exterior, observando a los partidos políticos uruguayos –y
sus fracciones– a partir de sus legisladores, y trabajando con el caso de su postura frente
a la participación de Uruguay en las OMP y otros temas vinculados a la defensa y
seguridad internacional. La hipótesis específica sobre los temas estudiados refiere a que
los posicionamientos de los partidos dependen de la ubicación en el eje izquierda –
derecha de los partidos y sus fracciones.
3. Metodología
Como fue planteado, este trabajo coloca la mirada en los partidos políticos y sus
fracciones como actores centrales en la política de Uruguay, sea ella doméstica o
exterior. Los legisladores, en tanto tomadores de decisiones, son las unidades de
observación elegidas, siendo su agregación en fracciones, alas ideológicas 13
Trade and Investment Framework Agreement.
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(agrupamiento de fracciones) y partidos las unidades de análisis aquí consideradas. El
supuesto que implica esta elección es que, al observar a los legisladores, se pueden
construir los posicionamientos de los partidos por la agregación de las preferencias de
sus integrantes.
Para la obtención de los datos con los que se trabaja en este artículo, se realizó una
encuesta a los legisladores uruguayos en funciones (99 diputados, 30 senadores y el
Vicepresidente de la República que es quien preside el Senado). En el Cuadro 1 se
presenta la distribución y cobertura por partido y cámara de los encuestados.
Cuadro 1. Cantidad y porcentaje de legisladores encuestados según partido y cámara.
Senadores Representantes Total
N % N % N %
Frente Amplio (FA) 16 100 50 100 66 100
Partido Nacional (PN) 9 90 27 90 36 90
Partido Colorado (PC) 5 100 16 94 21 95
Partido Independiente (PI) - - 2 100 2 100
Total 30 97 95 96 125 96
El universo elegido se fundamenta en que, al mirar el Legislativo, se identifican las
élites partidarias. En el Senado se encuentra la mayoría de los líderes de partidos y de
fracciones, y puede señalarse que casi todos los políticos más influyentes del país
ocupan cargos parlamentarios –salvo algunos que no ejercen cargos políticos o se
encuentran en el Ejecutivo. En el Cuadro 2 se presenta la distribución de los
legisladores según partido y fracción, por cámara, en la legislatura 2010-2015.
Cuadro 2. Cantidad de legisladores según partido, fracción y cámara.
Senadores Representantes Total
FA
Movimiento de Participación Popular (MPP) 5 25 30
Frente Líber Seregni (FLS) 6 11 17
Partido Socialista (PS) 2 9 11
Corriente de Acción y Pensamiento – Libertad (CAP-L) 1 2 3
Partido Comunista del Uruguay (PCU) 1 2 3
Vertiente Artiguista (VA) 1 1 2
Total 16 50 66
PN
Herrerismo (H) 4 17 21
Alianza Nacional (AN) 4 13 17
Correntada Wilsonista (CW) 1 0 1
Concertación Republicana Nacional (CRN) 1 0 1
Total 10 30 40
PC
Vamos Uruguay (VU) 3 14 17
Propuesta Batllista (ProBa) 2 3 5
Total 5 17 22
PI - - 2 2
Total - 31 99 130
La encuesta se realizó entre el 15 de junio y el 27 de diciembre de 2013. No se
registraron acontecimientos que, particularmente, afectaran la comparabilidad de las
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respuestas. Se logró encuestar a 125 de los 130 legisladores, cubriendo el 96% del
universo, no existiendo desbalances significativos en las tasas de respuesta por fracción.
En el Cuadro 3 puede observarse la cobertura por fracción y cámara.
Cuadro 3. Cantidad y porcentaje de legisladores encuestados según fracción14 y cámara.
Senadores Representantes Total
N % N % N %
FA
MPP 5 100 25 100 30 100
FLS 6 100 11 100 17 100
PS 2 100 9 100 11 100
CAP-L 1 100 2 100 3 100
PCU 1 100 2 100 3 100
VA 1 100 1 100 2 100
PN
H 3 75 16 94 19 90
AN 4 100 11 85 15 88
CW 1 100 - - 1 100
CRN 1 100 - - 1 100
PC VU 3 100 13 93 16 94
ProBa 2 100 3 100 5 100
PI - - - 2 100 2 100
Adicionalmente se rastreó el debate sobre la temática abordada en diferentes medios de
prensa impresos y digitales para complementar la información aportada por las
respuestas a la encuesta.
4. Los datos y su análisis
4.1 Partidos políticos, ideología y orientación de la política exterior en Uruguay
La hipótesis central que planteamos es que el posicionamiento con respecto a la
participación uruguaya en las OMP –y a otros temas vinculados con la seguridad y
defensa internacionales– responde al posicionamiento ideológico. Por lo tanto, se
iniciará el análisis de los datos intentando mostrar cómo la ideología15
condiciona las
preferencias en la orientación de la política exterior para el caso uruguayo.
Para obtener una primera mirada sobre el posicionamiento de los partidos en el eje
izquierda-derecha, se tomaron las respuestas de los legisladores en conjunto,
entendiendo que los mismos son una agrupación calificada y equilibrada. En el Cuadro
4 se presentan las medias de las respuestas para cada partido. En síntesis, puede
señalarse que, según el conjunto de los legisladores, el sistema de partidos uruguayo
tiene en la izquierda al Frente Amplio, en el centro al Partido Independiente, y al
Partido Nacional y al Partido Colorado a la derecha con una superposición importante.
14
Según respuesta del legislador al momento de realización de la encuesta. 15
Medida en función de la ubicación en el eje izquierda-derecha.
Paper presentado en la Conferencia FLACSO-ISA
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13
También debe señalarse que el Partido Colorado es el que presenta una mayor
dispersión.
Cuadro 4. Ubicación de los partidos políticos en el eje izquierda-derecha a juicio de todos los miembros del
Parlamento.
Todos los miembros del Parlamento ven Desviación estándar (N)
Frente Amplio 3,825 1,2479 123
Partido Colorado 7,554 1,5652 124
Partido Nacional 7,110 1,3097 123
Partido Independiente 5,561 1,0995 122
Otra forma posible de medición es considerando solamente las respuestas de los
miembros de cada partido sobre su colectividad. En el Cuadro 5 se presentan estos
datos, que coinciden en el ordenamiento que aparece en el Cuadro 4, dándose un
corrimiento del Partido Nacional y el Partido Colorado hacia el centro, al igual que del
Frente Amplio, y un corrimiento del Partido Independiente hacia la izquierda. Pero, en
términos generales, la imagen del sistema de partidos que esta medida arroja es similar a
la que muestra la medición que toma a todos los legisladores como un único grupo.
Cuadro 5. Ubicación de los partidos políticos en el eje izquierda-derecha según los miembros de los partidos
evaluados.
Los miembros de cada partido ven Desviación estándar (N)
Frente Amplio 3,667 0,9740 66
Partido Colorado 5,875 1,0745 19
Partido Nacional 5,639 0,7133 35
Partido Independiente 4,000 0,7071 2
Otra forma posible de analizar el posicionamiento ideológico de los partidos es
promediar la autoidentificación de sus miembros en la escala. Esta es la medición que se
presenta en el Cuadro 6 donde, por primera vez, el Partido Colorado muestra un enroque
en el posicionamiento con el Partido Nacional. Sin embargo, al comparar estos datos
con los del Cuadro 5, se puede concluir que los legisladores colorados consideran que
su partido está más a la derecha de la posición que ellos asumen individualmente.
Cuadro 6. Ubicación de los partidos políticos en el eje izquierda-derecha según la autoidentificación de los
miembros de los partidos evaluados.
Los miembros de cada partido ven Desviación estándar (N)
Frente Amplio 2,735 1,1239 66
Partido Colorado 5,00 0,8272 20
Partido Nacional 5,443 1,0202 35
Partido Independiente 4,500 0,7071 2
También por autoidentificación se construyó el posicionamiento de las fracciones de los
partidos, cuyos datos se presentan en el Cuadro 7 para cada partido. Debe señalarse que
el Partido Independiente no posee fracciones a su interna y tiene solamente dos
diputados en esta legislatura.
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14
Cuadro 7. Ubicación de las fracciones de los partidos políticos en el eje izquierda-derecha según la
autoidentificación de los miembros de las fracciones evaluadas.
A partir de estos datos se construyeron agrupamientos de fracciones, denominadas en
adelante “alas ideológicas”, utilizando el siguiente criterio: se consideraron como parte
del ala derecha (e izquierda) de un partido, a los sectores que aparecen en esa posición
con relación a la media que resulta de la autoidentificación de los miembros de cada
partido, tomando como ubicación de la fracción la media de la autoidentificación de sus
miembros. Este criterio se tomó de González (1993), realizando algunos ajustes ya que
el autor usa como indicador la autoidentificación de los votantes.
En el Cuadro 8 se presenta la ubicación de las fracciones de los partidos por ala
ideológica según el criterio antes reseñado16
.
Cuadro 8. Ubicación ideológica de las fracciones por ala de partido.
Ala izquierda FA
(MPP, CAP-L y PCU)
(N) 36
Media 2,347
Desv. estándar. 1,0877
Ala derecha FA (FLS, PS y VA)
(N) 30
Media 3,200
Desv. estándar ,9965
Ala izquierda PN (AN, CW y CRN)
(N) 17
Media 5,176
Desv. estándar ,9344
Ala derecha PN (H)
(N) 18
Media 5,694
Desv. estándar 1,0591
Ala izquierda PC (ProBa)
(N) 5
Media 4,800
Desv. estándar ,7583
Ala derecha PC (VU)
(N) 15
Media 5,067
Desv. estándar ,8633
PI
(N) 2
Media 4,500
Desv. estándar ,7071
Debe señalarse que la mayor distancia que se registra entre las alas de un partido se
presenta en el caso del Frente Amplio, donde las medias de sus alas izquierda y derecha
tienen una distancia de 0,853. El legislador mediano de su ala izquierda se ubica en el
16
Las alas de partido y los partidos serán las unidades de análisis que se utilizarán en este artículo de
forma más sistemática.
Frente Amplio Partido
Colorado Partido Nacional PI
MPP PS VA FLS CAP-L PCU ProBa VU H AN CW CRN PI
Media 2,417 3,091 3,500 3,235 2,333 1,667 4,800 5,067 5,694 5,267 5,000 4,000 4,500
Desv.
estándar
1,091
4 0,8312 0,7071 1,1472 1,1547 1,1547 0,7583 0,8633 1,0591 0,9424 0 0 0,7071
(N) 30 11 2 17 3 3 5 15 18 15 1 1 2
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15
punto dos de la escala y el de su ala derecha en el punto tres. Como se verá más
adelante, las alas ideológicas del Frente Amplio muestran algunos matices o
divergencias en materia de política exterior, mientras que el resto de los partidos, con
distancias ideológicas menores entre sus alas, muestran posicionamientos más
homogéneos.
4.2 La percepción de los partidos políticos uruguayos sobre la paz y el conflicto
global
Para iniciar el análisis de las concepciones sobre la defensa y la seguridad internacional,
es interesante observar cómo la élite parlamentaria y los partidos ven a los actores
globales con respecto a su capacidad de mantener la paz. Para ello se analizan las
respuestas de los parlamentarios a la pregunta: “¿Cuál es el país que le genera más
confianza para mantener la paz en el mundo?” Los legisladores podían elegir hasta tres
opciones en orden de preferencias.17
Adicionalmente, se completa este panorama con la
pregunta: “¿Cuál es el que le genera menos confianza?”, teniendo el mismo mecanismo
y opciones posibles de respuesta que la pregunta anterior.
Como se puede ver en el Cuadro 9, el país que más recoge la confianza de la élite
parlamentaria uruguaya para mantener la paz mundial es Brasil. El 30,4% de los
legisladores lo manifiestan así como primera opción y el 47,2% de los legisladores lo
colocan entre los tres actores más confiables. El orden de preferencias tiene en segundo
lugar a Estados Unidos de Norteamérica, con el 16% de las preferencias de los
legisladores en la primera mención –la mitad en relación a Brasil–, patrón que se reitera
al ver las tres menciones acumuladas. Alemania ocupa el tercer lugar con un 11,2% de
las primeras menciones y un 24,8% acumulado en las tres menciones, seguida por China
con un 8% y un 28,8% de las menciones respectivamente. El resto de los actores
muestra porcentajes acumulados menores.
17
Las opciones posibles intentaron incluir a los países desarrollados (Estados Unidos, Francia, Gran
Bretaña y Alemania) y a los emergentes (China, Rusia, India, Brasil y Sudáfrica), a la vez que existía la
posibilidad de colocar otro país si el encuestado lo hacía espontáneamente. Del mismo modo, éste podía
señalar que no confiaba en ninguno o que no sabía o no contestaba la pregunta.
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16
Cuadro 9: País que genera confianza para mantener la paz mundial por partido político de pertenencia.
Primera mención Tres primeras menciones
Todos los partidos Legisladores % Legisladores %
Brasil 38 30,4 59 47,2
EEUU 20 16,0 30 24,0
Alemania 14 11,2 31 24,8
China 10 8 36 28,8
Francia 6 4,8 17 13,6
Gran Bretaña 3 2,4 19 15,2
Sudáfrica 3 2,4 13 10,4
India 1 0,8 16 12,8
Rusia 0 0,0 5 4,0
Ninguno 25 20
NS/NC 5 4,0
Total 125 100
Frente Amplio
Brasil 34 51,5 47 71,2
EEUU 2 3,0 4 6,1
Alemania 1 1,5 8 12,1
China 10 15,2 24 36,4
Francia 4 6,1 10 15,2
Sudáfrica 1 1,5 10 15,2
India 1 1,5 15 22,7
Rusia 1 1,5
Ninguno 13 19,7
Total 66 100
Partido Nacional
Brasil 2 5,6 4 11,1
EEUU 11 30,6 16 44,4
Alemania 10 27,8 17 47,2
China 9 25,0
Francia 2 5,6
Gran Bretaña 2 5,6 11 30,6
India 1 2,8
Rusia 1 2,8
Ninguno 7 19,4
NS/NC 4 11,1
Total 36 100
Partido Colorado
Brasil 2 9,5 4 19,0
EEUU 6 28,6 9 42,9
Alemania 3 14,3 7 33,3
China 2 9,5
Francia 2 9,5 5 23,8
Gran Bretaña 1 4,8 8 38,1
Sudáfrica 2 9,5 2 9,5
India 1 4,8
Ninguno 4 19,0
NS/NC 1 4,8
Total 21 100
Partido Independiente
EE.UU. 1 50,0 1 50,0
China 1 50,0
Rusia 1 50,0
Ninguno 1 50,0
Total 2 100
Al observar las respuestas resumidas en el Cuadro 9, pero ahora segmentadas por
partido, surgen divergencias. El Frente Amplio, partido ubicado a la izquierda en el
sistema de partidos uruguayo, señala a Brasil como el país más confiable para mantener
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17
la paz global, con el 51,5% de las menciones en primer lugar y un 71,2% acumulado en
las tres menciones. Esta preferencia por un actor regional se complementa con dos
países emergentes: China, que recoge la confianza del 15,2% de los legisladores de este
partido en su primera mención y un acumulado del 36,4% en las tres menciones, e
India, que presenta un acumulado del 22,7% en las tres menciones. La izquierda ve en
un actor regional al país al que le tiene mayor confianza para mantener la paz global, y a
los países emergentes, si se amplía la mirada.
La mirada es diferente en los partidos que se ubican desde el centro hacia la derecha del
sistema de partidos uruguayo. En el Partido Nacional y en el Partido Colorado la
primera mención corresponde a Estados Unidos de Norteamérica, recogiendo el 30,6%
y el 28,6%, respectivamente, y el 44,4% y 42,9% acumulado en las tres menciones,
respectivamente. En el caso del Partido Nacional, el segundo país que recibe más
preferencias es Alemania, con el 27% en la primera mención y el 47,2% acumulado en
las tres menciones, mientras que, en el Partido Colorado, Alemania ocupa el segundo
lugar en la primera mención con el 14,3%, pero Gran Bretaña ocupa este lugar si se
observa la acumulación de las tres menciones, recogiendo el 38,1% de las preferencias.
Mientras la izquierda mira a la región y al sur emergente como los más confiables para
mantener la paz en el mundo, los partidos que se ubican a la derecha se orientan
mayoritariamente hacia los países desarrollados.18
En el Cuadro 10 se muestran los resultados en relación a la desconfianza para mantener
la paz mundial. El país que acumula más menciones es Estados Unidos de
Norteamérica, con un 42,4% en la primera y un 52,8% en el acumulado de las tres.
Rusia es el segundo, con un 15,2% en la primera mención y un 36,8% en el acumulado
de las tres menciones. China le sigue con un 10,4% y un 27,2% respectivamente. Gran
Bretaña, que no recoge un porcentaje alto de menciones en la primera opción, sí lo hace
a nivel acumulado, llegando al 32%.
18
No se realiza análisis sobre el Partido Independiente por los pocos representantes que posee en el
Congreso.
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18
Cuadro 10: País que genera desconfianza para mantener la paz mundial por partido político de pertenencia.
Primera mención Tres primeras menciones
Todos los partidos Legisladores % Legisladores %
EEUU 53 42,4 66 52,8
Rusia 19 15,2 46 36,8
China 13 10,4 34 27,2
Gran Bretaña 4 3,2 40 32
Francia 2 1,6 15 12
Alemania 2 1,6 12 9,6
Brasil 1 0,8 1 0,8
Otros 4 3,2 10 8,0
Ninguno 8 6,4 8 6,4
NS/NC 19 15,2 19 15,2
Total 125 100
Frente Amplio
EEUU 42 63,6 51 77,3
Rusia 5 7,6 19 28,8
China 4 6,1 13 19,7
Gran Bretaña 2 3,0 36 54,5
Francia 2 3,0 13 19,7
Alemania 2 3,0 12 18,2
Otros 1 1,5 4 6,0
Ninguno 3 4,5 3 4,5
NS/NC 5 7,6 5 7,6
Total 66 100
Partido Nacional
EEUU 6 16,7 7 19,4
Rusia 9 25,0 16 44,4
China 5 13,9 11 30,6
Gran Bretaña 2 5,6 3 8,3
Alemania 2 5,6
Otros 2 5,6 4 11,1
Ninguno 2 5,6 2 5,6
NS/NC 10 27,8 10 27,8
Total 36 100
Partido Colorado
EEUU 5 23,8 8 38,1
Rusia 5 23,8 11 52,4
China 4 19,0 10 47,6
Gran Bretaña 1 4,8
Brasil 1 4,8 1 4,8
Ninguno 3 14,3 3 14,3
NS/NC 3 14,3 3 14,3
Total 21 100
Partido Independiente
Ninguno 1 50,0
NS/NC 1 50,0
Total 2 100
Cuando se segmentan por partido las respuestas sobre desconfianza para mantener la
paz, pueden verse algunos matices. En el Frente Amplio, Estados Unidos de
Norteamérica aparece como el país con más menciones, tanto en primer lugar (63,6%)
como acumuladas (77,3%). Es seguido por Gran Bretaña, que en el acumulado de las
tres menciones recoge el 54,5%, mientras que Rusia recoge el 28,8% y China el 28% de
las menciones acumuladas.
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Buenos Aires, 23 al 25 de julio de 2014
19
Los partidos ubicados a la derecha del sistema de partidos uruguayo, el Nacional y el
Colorado, tienen como primera mención a Rusia (en el caso del Partido Colorado,
compartida con Estados Unidos de Norteamérica), con el 25% y el 23,8%
respectivamente. El segundo lugar, en el caso del Partido Nacional, es ocupado por
Estados Unidos de Norteamérica (16,7%), seguido por China (13,9%). En el Partido
Colorado, el segundo lugar corresponde a China, con el 19% de las primeras menciones.
Si se observa la acumulación de las tres menciones, Rusia y China obtienen los dos
primeros lugares en cada partido: el primero, el 44,4% en el Partido Nacional y el
52,4% en el Partido Colorado, mientras que el segundo recoge el 30,6% en el Partido
Nacional y el 47,6% en el Partido Colorado. En este último, las menciones acumuladas
de desconfianza hacia Estados Unidos de Norteamérica alcanzan el 38,8%.
4.3 La defensa nacional entre la región y el mundo
Para comprender mejor las perspectivas de cómo visualizan los partidos uruguayos la
relación con otros países en materia de defensa, se analizan en este apartado las
respuestas de los legisladores sobre el apoyo o rechazo a firmar un tratado de defensa
con Estados Unidos de Norteamérica y con China, así como su posicionamiento frente a
la coordinación de la política de defensa nacional con una política de defensa regional
en el marco del Consejo de Defensa Suramericano de UNASUR.
En el Cuadro 11 se sintetizan las respuestas de los legisladores uruguayos sobre el
apoyo o rechazo a firmar un tratado de defensa con Estados Unidos de Norteamérica19
y
con China. El rechazo frente a las dos opciones es alto, superando en ambos casos el
80%, viendo a los legisladores como un único conjunto. A nivel de partidos, la
variación más significativa se visualiza en el Partido Colorado, donde el rechazo a
firmar un tratado de defensa con Estados Unidos de Norteamérica baja al 57,1% y su
aprobación alcanza el 38,1%. Debe señalarse que este partido posee una tradición
panamericanista fuerte, enmarcada en una visión general universalista y pro-occidental.
19
Debe señalarse que Uruguay posee, desde 1952, un tratado de defensa con los Estados Unidos de
Norteamérica.
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20
Cuadro 11: Apoyo a la firma de un tratado de defensa con EE.UU. y China por partido político de
pertenencia.
Tratados de defensa EE.UU. China
Todos los partidos Legisladores % Legisladores %
Sí 19 15,2 15 12,0
No 104 83,2 109 87,2
NS/NC 2 1,6 1 0,8
Total 125 100 125 100
Frente Amplio
Sí 6 9,1 8 12,1
No 60 90,9 58 87,9
Total 66 100 66 100
Partido Nacional
Sí 5 13,9 4 11,1
No 31 86,1 32 88,9
Total 36 100 36 100
Partido Colorado
Sí 8 38,1 3 14,3
No 12 57,1 17 81,0
NS/NC 1 4,8 1 4,8
Total 21 100 21 100
Partido Independiente
No 1 50,0 2 100
NS/NC 1 50,0
Total 2 100 2 100
Otro aspecto relevante es el posicionamiento de los partidos uruguayos en torno a la
coordinación de la política de defensa nacional de Uruguay con una política de defensa
regional en el marco del Consejo de Defensa Suramericano. Si se toma a todos los
legisladores como un único grupo, se puede observar que 121 de los 125 encuestados
manifestaron sus preferencias: 58,4% a favor y 38,4% en contra de coordinar la política
de Defensa Nacional a nivel de UNASUR. Pero debe señalarse que los partidos tienen
posiciones divergentes que correlacionan con su posicionamiento en el eje izquierda-
derecha (Cuadro 12). Mientras que el Frente Amplio muestra un muy alto acuerdo con
esta idea, el resto de los partidos registra un alto desacuerdo con la misma.
Cuadro 12. Posición con respecto a coordinar la política de Defensa Nacional del país con una política de
Defensa Regional en el marco del Consejo de Defensa Suramericano de UNASUR por partido político de
pertenencia.
Legisladores Porcentaje
Frente Amplio Acuerdo 62 93,9
Desacuerdo 2 3,0
Total 64 97,0
NS/NC 2 3,0
Total 66 100,0
Partido Nacional Acuerdo 8 22,2
Desacuerdo 28 77,8
Total 36 100,0
Partido Colorado Acuerdo 3 14,3
Desacuerdo 16 76,2
Total 19 90,5
NS/NC 2 9,5
Total 21 100,0
Partido Independiente Desacuerdo 2 100,0
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21
Estos posicionamientos divergentes también aparecen frente a la opinión sobre cuál es
la institución que debería intervenir en caso hipotético de conflicto armado en la región.
A pesar de que, al tomar a los legisladores como un único grupo, la UNASUR es la
institución que nuclea más preferencias (Cuadro 13), pueden verse las divergencias
entre izquierda y derecha al segmentar las respuestas por partido.
Cuadro 13. Actor que debe intervenir en conflicto armado en la región.
Legisladores Porcentaje
ONU 40 32,0
OEA 13 10,4
EEUU 1 ,8
UNASUR 45 36,0
MERCOSUR 16 12,8
Un grupo de países de la región 3 2,4
Un grupo de países de fuera de la región 1 ,8
Nadie 2 1,6
Total 121 96,8
NS/NC 4 3,2
Total 125 100,0
Al ver las preferencias por partidos (Cuadro 14) puede observarse que, mientras el
Frente Amplio prioriza la acción de la institucionalidad regional –en primer lugar la
UNASUR con el 62,1% de las preferencias y en segundo el MERCOSUR con el
18,2%–, el resto de los partidos prefiere la acción de las Naciones Unidas en primer
lugar.
Cuadro 14. Actor que debe intervenir en conflicto armado en la región por partido político de pertenencia.
Legisladores Porcentaje
Frente Amplio ONU 7 10,6
OEA 2 3,0
UNASUR 41 62,1
MERCOSUR 12 18,2
Un grupo de países de la región 3 4,5
Un grupo de países de fuera de la región 1 1,5
Total 66 100,0
Partido Nacional ONU 18 50,0
OEA 7 19,4
UNASUR 3 8,3
MERCOSUR 4 11,1
Nadie 2 5,6
Total 34 94,4
NS/NC 2 5,6
Total 36 100,0
Partido Colorado ONU 14 66,7
OEA 4 19,0
EEUU 1 4,8
UNASUR 1 4,8
Total 20 95,2
NS/NC 1 4,8
Total 21 100,0
Partido Independiente ONU 1 50,0
NS/NC 1 50,0
Total 2 100,0
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22
Por otra parte, tanto el Partido Nacional como el Partido Colorado muestran como
segunda preferencia a la Organización de Estados Americanos (OEA). Debe decirse que
desde la izquierda uruguaya existen algunas críticas a la OEA, particularmente en lo que
atañe al peso que Estados Unidos de Norteamérica tiene en este ámbito panamericano.
Al observar el Cuadro 15, se evidencia que la preferencia por la coordinación de la
política de Defensa Nacional con una política de Defensa Regional en el marco del
Consejo de Defensa Suramericano es mayor para los legisladores que se autoidentifican
con la izquierda, mientras que quienes lo hacen con el centro o la derecha muestran
altos niveles de rechazo a dicha coordinación.
Cuadro 15. Ubicación ideológica del encuestado – Acuerdo/Desacuerdo con coordinar política de defensa a
nivel regional.
Coordinar política de defensa a nivel regional
Total Acuerdo Desacuerdo
Ubicación ideológica
encuestado
1,0 11 0 11
2,0 12 0 12
2,5 2 0 2
3,0 22 3 25
3,5 0 1 1
4,0 15 2 17
4,5 1 0 1
5,0 6 25 31
5,5 2 6 8
6,0 1 6 7
7,0 0 1 1
8,0 0 3 3
Total 72 47 119
A partir de esta observación se puede pensar que existe relación, en el caso uruguayo,
entre autoidentificación ideológica y acuerdo o desacuerdo con coordinar la política de
Defensa Nacional con una política de Defensa Regional en el marco del Consejo de
Defensa Suramericano: mientras que “ser de izquierda” favorece el acuerdo, “ser de
centro” o “de derecha” lo desalienta. Para descartar la hipótesis nula –inexistencia de
relación entre ambas variables–se realizó el test de independencia Chi-cuadrado que
contrasta la relación estadística genérica, es decir, si hay dependencia o independencia
entre las dos variables seleccionadas. Para realizar el test se recodificó la variable
“ubicación ideológica del encuestado” en dos categorías: izquierda y no izquierda
(centro y derecha). Los legisladores que se ubicaron en la escala de autoidentificación
en valores que van del 1 al 4,5 fueron codificados como de izquierda, los que se
autoidentificaron en los valores 5 y 6 se consideraron como de centro y quienes se
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23
autoidentificaron entre el 6,5 y el 10 fueron considerados de derecha.20
Recodificada
esta variable, se analizó su relación con la postura de los legisladores con respecto a la
coordinación de la política de Defensa Nacional con una política de Defensa Regional
en el marco del Consejo de Defensa Suramericano, siendo los valores posibles el
acuerdo o el desacuerdo. Los datos se presentan en el Cuadro 16.
Cuadro 16. Ubicación ideológica del encuestado recodificada en izquierda / centro-derecha –
Acuerdo/Desacuerdo con coordinar política de defensa a nivel regional.
Coordinar política de defensa a nivel
regional Total
Acuerdo Desacuerdo
Ubicación ideológica encuestado Izquierda 63 6 69
Centro y Derecha 9 41 50
Total 72 47 119
Lo primero que debe señalarse a partir de los resultados obtenidos es que la
significación asintótica (p-valor) que arrojó la prueba fue de 0,000. Esto nos permite
descartar la hipótesis nula, pues el p-valor asociado al resultado observado es menor que
el nivel de significación establecido de 0,05.
Para medir la intensidad de la relación entre las variables dicotómicas elegidas se utilizó
el coeficiente Phi, con un resultado de 0,74. Esto muestra una asociación positiva alta
entre las variables. Si bien la misma no puede ser interpretada directamente como
causalidad, estos resultados permiten afirmar que los legisladores de izquierda son más
propensos a favorecer la coordinación de la política de Defensa Nacional con una
política de Defensa Regional en el marco del Consejo de Defensa Suramericano de la
UNASUR. Estos resultados nos permiten ver que los legisladores de izquierda, y por
consiguiente sus partidos o alas de partidos, son afines a coordinar la política de defensa
nacional en el ámbito regional de UNASUR, mientras que los legisladores de derecha
no lo son.
4.4 La participación de Uruguay en las OMP
Como se ha señalado, la participación de Uruguay en las OMP es un componente
central en la política exterior del Uruguay, sostenida bajo la visión de que reafirma el
compromiso del país con el esquema de seguridad colectiva de Naciones Unidas. En
términos generales, el 92% de los legisladores uruguayos considera que el país debe
participar en las OMP. Más aún, el 20% considera que debe hacerlo en situaciones
20
Al recodificar de esta manera, los marginales no superan el 20% de casillas con menos de 5 casos
(ninguna casilla tiene una frecuencia esperada inferior a 5).
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donde se imponga la paz (peace-enforcement), aunque el 72% restringe su afirmación a
operaciones de mantenimiento de la paz (peacekeeping).
Esta actitud favorable generalizada puede ser resumida en las palabras del diputado del
Partido Nacional, Javier García quien, refiriéndose a la participación de Uruguay en las
OMP, afirmó que se trata de “[…] una decisión de política internacional que ha
prestigiado al país internacionalmente”. Y, al referirse a la discusión sobre el retiro de
las tropas uruguayas de Haití, agregó: “El dejar de participar en Misión de Paz en Haití
no puede ser una decisión unilateral del Presidente de la República, ni del gobierno, ni
del Frente Amplio, porque participa de una decisión, primero, de políticas de Estado en
donde todos los partidos están respaldándola y, segundo, porque fue también una
autorización que otorgó el Parlamento.” (Montevideo Portal, 17/11/2013). En el mismo
sentido, el ex diputado colorado, Walter Vener, señaló lo siguiente, en oportunidad de la
aprobación del envío de tropas uruguayas a Haití en la Cámara de Diputados: “[…] los
uruguayos son capaces de transformar infiernos en paraísos y esas son las cosas que se
van a realizar en Haití, en una actitud solidaria de auxiliar a un pueblo que sufre.” (La
Red21, 17/06/2004).
Como puede observarse en el Cuadro 17, solamente en un partido (el Frente Amplio) se
encuentran posiciones que expresan una negativa a la participación de Uruguay en las
OMP: un 12,1% de los legisladores frenteamplistas la rechaza, lo cual quedó de
manifiesto durante el proceso de discusión de las bases programáticas del partido para el
período 2015-2020. En esa oportunidad, un dirigente del Partido por la Victoria del
Pueblo (PVP), fracción integrante del Frente Amplio, reconoció que, en el tema de
Defensa Nacional, “[…] hay más de una visión”. (La Diaria, 23/07/2013). La
relevancia de esta situación para el partido de gobierno se manifiesta en el
establecimiento, a instancias de la Presidencia del Frente Amplio, de una comisión
coordinada por el diputado de la Vertiente Artiguista y ex Ministro de Defensa
Nacional, José Bayardi, con el objetivo de alcanzar un acuerdo sobre los puntos
divergentes (entre los que se encuentra la participación de las tropas uruguayas en las
misiones de paz, específicamente en Haití). Sin embargo, el debate no es nuevo ni se
circunscribe a los intercambios en el marco de la elaboración del programa de esa fuerza
política, siendo una de las discusiones internas que más trascendencia pública ha tenido
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la participación del contingente uruguayo en la MINUSTAH.21
En efecto, una nota
publicada en el Semanario Brecha el 28 de diciembre de 2012 planteaba que, “[…]
como siempre ha ocurrido en los ocho años que las tropas llevan en Haití, la decisión
del PE [Poder Ejecutivo] –de prorrogar la estadía del contingente uruguayo por un año
más– provocó discusiones en la interna frenteamplista, aunque las posturas diferentes
fueron saldadas por la disciplina partidaria.” (Brecha, 28/12/2012).
Cuadro 17. Opinión de los legisladores sobre la participación de Uruguay en las OMP por partido de
pertenencia.
Debe participar en
operaciones de
mantenimiento de la
paz
Debe participa en
operaciones de
imposición de la
paz
Debe participar en
ambas No debe participar NS/NC
Legisladores % Legisladores % Legisladores % Legisladores % Legisladores %
90 72,0 2 1,6 23 18,4 8 6,4 2 1,6
Frente Amplio
52 78,8 0 0 5 7,6 8 12,1 1 1,5
Partido Nacional
20 55,6 2 5,6 13 36,1 0 0 1 2,8
Partido Colorado
16 76,2 0 0 5 23,8 0 0 0 0
Partido Independiente
2 100,0 0 0 0 0 0 0
Por su parte, el Cuadro 18 evidencia que, al segmentar por ala ideológica a los
legisladores del Frente Amplio, el rechazo a la participación uruguaya en las OMP se
encuentra en el ala izquierda de este partido, representando el 22,2% de la misma. Esto
es consistente con la distribución de la opinión por fracción: quienes se manifiestan en
contra de la participación son seis legisladores del Movimiento de Participación Popular
(MPP), uno del Partido Comunista del Uruguay (PCU) y uno de la Corriente de Acción
y Pensamiento Libertad (CAP-L), fracciones todas pertenecientes al ala izquierda del
Frente Amplio según lo anteriormente planteado.
Cuadro 18. Opinión de los legisladores frenteamplistas sobre la participación de Uruguay en las OMP por ala
ideológica de partido.
Legisladores Porcentaje
Ala
izquierda
FA
Debe participar en operaciones de mantenimiento de la paz 24 66,7
Debe participa en ambas 3 8,3
No debe participar 8 22,2
Total 35 97,2
NS/NC 1 2,8
Total 36 100,0
Ala
derecha
FA
Debe participar en operaciones de mantenimiento de la paz 28 93,3
Debe participa en ambas 2 6,7
Total 30 100,0
21
El envío de refuerzos a las tropas uruguayas destacadas en Haití fue votado afirmativamente por
legisladores del Frente Amplio, además de los partidos tradicionales, en la Cámara de Senadores el
08/12/2004. Por el contrario, en junio de 2004 la bancada frenteamplista había negado la autorización
solicitada por el Poder Ejecutivo para el envío de tropas.
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Una revisión sucinta de las notas de prensa vinculadas a estos temas refuerza estas
afirmaciones, evidenciando que las divergencias internas que se observan en el Frente
Amplio en lo que respecta a la participación del país en las OMP se dan
fundamentalmente entre parte del ala izquierda y el resto del partido.22
Una nota
publicada en La Diaria el 29 de octubre de 2012, por ejemplo, recoge las posiciones del
senador comunista Eduardo Lorier, quien planteaba que “[…] el Partido Comunista ha
mantenido históricamente una posición discrepante con el envío de tropas a misiones
de paz”, y del diputado anteriormente mencionado, José Bayardi, quien consideraba que
“[…] los planteos de retirar las tropas son un ‘lirismo fuera de la realidad’” (La
Diaria, 29/10/2012). En el mismo sentido, mientras la entonces senadora del Espacio
609, Constanza Moreira, se preguntaba “[…] qué están haciendo las Fuerzas Armadas
uruguayas en Haití”, el presidente de la Comisión de Programa del Frente Amplio,
Héctor Lescano, manifestaba que él “siempre ha acompañado la presencia de Uruguay
en las misiones de paz” (Ibídem).
El último acontecimiento relevante sobre el tema refiere a la prórroga de la permanencia
de las tropas uruguayas en Haití, autorizada por el Parlamento en diciembre de 2013,
hasta diciembre de 2014. La ley incluye una reducción del 33% de los efectivos a partir
de abril, en consonancia con lo resuelto por el Consejo de Seguridad de la ONU el 10 de
octubre de 2013. El debate sigue abierto.
5. Conclusiones
En términos generales, en este trabajo se intentó mostrar que el posicionamiento
ideológico de los partidos políticos (y el de sus fracciones y agrupamientos de
fracciones) se relaciona con las orientaciones que aquellos prefieren para la política
exterior. Esta premisa se enmarca en la consideración de la política exterior como
política pública y, por lo tanto, signada por la interacción de ideas e intereses de actores
heterogéneos en un marco institucional determinado.
Los temas de política exterior analizados en este trabajo se inscriben en el área temática
de seguridad internacional y defensa: actores más/menos confiables para mantener la
22
Un ejemplo es la actitud asumida por los legisladores del PVP, el PCU, el Fidel y algunos de los del
Espacio 609, a la hora de votar sobre la prórroga del contingente uruguayo en Haití en el año 2012:
argumentaron en contra y votaron a favor o se retiraron de sala, habilitando el voto del suplente y, en
consecuencia, la aprobación de la extensión del mandato (Brecha, 28/12/2012).
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paz mundial, disposición a firmar un tratado de defensa con determinados países,
actores preferidos para intervenir en caso de conflicto armado en la región, opinión
sobre la coordinación de la política de defensa nacional en el marco de UNASUR y
sobre la participación de Uruguay en las OMP de Naciones Unidas.
En este sentido, el análisis sobre la confianza y la desconfianza sobre los actores para
mantener la paz mundial muestra divergencias entre los partidos. Mientras el Frente
Amplio, desde la izquierda del sistema político uruguayo, señala su confianza en el rol
de Brasil, en primer término, y en los países emergentes (China e India), en segundo
lugar, los partidos ubicados a la derecha (Partido Nacional y Partido Colorado) orientan
su confianza mayoritariamente hacia los países desarrollados, siendo Estados Unidos de
Norteamérica el país elegido en primer lugar. Este país es el que recoge la mayor
desconfianza por parte del Frente Amplio, aunque también aparece entre las primeras
menciones de desconfianza del Partido Nacional y el Partido Colorado. Estos dos
partidos tienen a Rusia como principal país objeto de desconfianza (en el caso del
Partido Colorado, compartido con Estados Unidos de Norteamérica).
Al analizar la disposición de los legisladores a apoyar la firma de un tratado de defensa
con China y otro con Estados Unidos de Norteamérica, en ambos casos el rechazo fue
amplio. Aunque debe señalarse que el 38,1% de los legisladores del Partido Colorado
está a favor de la firma de un tratado en esta área con los Estados Unidos de
Norteamérica, actitud que es coherente con su tradición panamericanista, universalista y
pro occidental.
Al plantearles a los legisladores la hipotética situación de un conflicto armado en la
región, los integrantes del Frente Amplio prefieren que actúe la UNASUR (62,1%) y el
MERCOSUR (18,2%) para resolverlo, mientras que el resto de los partidos prefiere el
accionar de las Naciones Unidas, siendo la OEA la segunda preferencia de los partidos
ubicados en la derecha del sistema político uruguayo.
Sobre la coordinación de la defensa nacional con una política regional en el marco del
Consejo de Defensa Suramericano, los legisladores de izquierda son afines a esta
orientación mientras que los de derecha claramente no lo son.
Por último, en términos generales, todos los partidos políticos representados en el
Parlamento uruguayo se pronuncian a favor de la participación del país en las OMP de
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Naciones Unidas (con matices según se trate de operaciones de mantenimiento o
imposición de la paz). Sin embargo, se registran divergencias en el caso del Frente
Amplio. Mientras que un sector (el ala derecha), al igual que el resto de los partidos en
su totalidad, apoya la participación uruguaya justificándola como parte del compromiso
con la seguridad colectiva y el multilateralismo, en el ala izquierda de esta fuerza
política se manifiestan rechazos por considerarlas actos de intervención. El tema es uno
de los puntos de debate al interior de la izquierda uruguaya, que visualiza los temas de
defensa y seguridad colectiva en el marco de una visión de la política exterior que
considera la integración regional como una apuesta relevante. En este punto destaca
especialmente la importancia de la consideración de las fracciones de los partidos
políticos –además de los partidos en sí mismos– como unidades de análisis, teniendo en
cuenta que las diferencias ideológicas y, en consecuencia, los posicionamientos
divergentes asumidos en materia de política exterior, se dan en ambos niveles en el caso
uruguayo.
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8. Prensa
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Montevideo Portal: Debate abierto (17/11/2013).
La Diaria: Programa reservado (23/07/2013).
La Diaria: Política de retorno (29/10/2012).