ColecciónHealthPolicyPapers

2019–13

LOSCUIDADOSDELARGADURACIÓN.ALTERNATIVASDEFINANCIACIÓN.GRAVARELPATRIMONIOPARAFINANCIARLADEPENDENCIA.

UNAPROPUESTA

GuillemLópezCasasnovas

CatedráticodeEconomíadelaUniversidadPompeuFabra

CentrodeInvestigaciónenEconomíaySalud(CRES)

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LaColecciónPolicyPapers,englobauna seriedeartículos,enEconomíade laSaludyPolíticaSanitaria,realizados y seleccionados por investigadores del Centro de Investigación en Economía y Salud de laUniversitat Pompeu Fabra (CRES-UPF), al amparo del apoyo incondicionado por convenio con la ObraSocial“laCaixa”.

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Barcelona,Julio2019

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ColecciónHealthPolicyPapers2019–13

LOSCUIDADOSDELARGADURACIÓN.ALTERNATIVASDEFINANCIACIÓN.GRAVARELPATRIMONIOPARAFINANCIARLADEPENDENCIA.UNAPROPUESTA

GuillemLópez-Casasnovas,CatedráticodeEconomíadelaUniversidadPompeuFabra,CentrodeInvestigaciónenEconomíaySalud(CRES).

Enel textoquesigueargumentosobre losproblemasde loscuidadosde largaduraciónquerequiereunasociedad envejecida y con prevalencia de situaciones de dependencia, y sus alternativas de financiación.Losmensajesquepretendosondirectosydejolosmaticesparafuturosdebatesapartirdeloqueentiendosuponeunalíneasólidadefundamentación.

Laaproximaciónpropuesta

Enprimerlugar,lapropuestahuyedeunataxonomíadeposiblessolucionesdescontextualizadas(seilustranparalaOCDEenlosCuadrosqueacompañanestetexto)yseposicionaafavordeconsiderarambosladosdelpresupuesto,alcompaginarnecesidaddegastoymecanismosdefinanciación.Estoexigeunanálisisdelasostenibilidadgasto/financiaciónporunladoylabúsquedadelimpactodelapropuestaconsiderandosuincidenciadinámica,enequilibriopresupuestario,conefectoseconómicosgenerales,deimpactodiferencialrespectoasusalternativas,priorizacióndecolectivos,selectivoenserviciosycontribuyentesafectados,porotrolado.Deestamaneraseponerlalupaenlaeficiencia(incentivos,segúnelasticidadesderespuestaalasmedidas)ylaequidad(intereintrageneracional).

Todaslasrestriccionesconfrontadashacenquelaspropuestasseandeóptimodesegundogrado.Asimismo,tambiénsehandeconsiderarlassiguientescuestiones:eldebaterespectoaladobleimposición;lacuestióndecómomejorigualarelterrenofiscal;lanecesidaddeprovocarunaumentoderecaudación,ysindejardecontemplarelexcesodegravamentributarioylaspérdidasdebienestarésteasociado.

En el camino de valoración de la propuesta se ha rechazado pivotar cambios en el aumento de lascotizaciones (en situación de paro, economía sumergida, compleja tributación de autónomos), ni deimposición sobre el consumo (regresiva por naturaleza en principio). De entre la tributación directa irpf/sociedadessehadescartadoelprimerodadalaconcentracióneningresosporcuentaajena.Ydentrodelaqueafectaapersonasjurídicasrenta/riquezasehaconsideradoestaúltimaenlaformadegravamendelpatrimonio.Elfocoinicialsehapuestoasíenelpatrimonio,sutenenciaytransmisión,siemprealavistadesusefectosenequidad(concentracióngeneracionalpropiedad)yeficiencia(incentivos,donaciones,capitalhumano)conelobjetivodeactivarpatrimonioproductivo.

Laperspectivadelasnecesidadesdegasto

Laperspectivademográficay lasproyeccionesdeevoluciónde lapoblacióndemenosde65añosyde65años y más hasta 2050, los ancianos que viven solos y su estado de salud, se resume en los gráficossiguientes.

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38%32%

38%44%

14% 16%5% 6%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%

Varonesquevivensolos

Mujeresquevivensolas

Muybueno Bueno Regular

Malo MuyMalo

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Algunasproyeccionesconsimulaciónhastaelaño20351,utilizandolosfactoressocio-demográficos,algunossupuestosdemorbilidad(healthbehaviour)ydeenfermedadescrónicasparaelcasodeInglaterra)ofrecelos siguientes resultados.Hombres: 4.2 años más de vida, de los que 3.5 serán en alguna forma dedependencia.Mujeres:3añosmásdevida,de losque sólo0.9 serían sindependencia, (1.4dependenciamoderada, y 0.7 alta dependencia). Respecto a la demencia: doblaría su número absoluto entre 2015 y2035,condemenciaydependenciasustancial(ayudadiaria),ylamayoríacondosomásco-morbilidades.

Confrontandolosnuevoscontextos

A la hora de hacer frente a la nueva situación proyectada y para el caso concreto de los cuidados de ladependencia, conviene situar las razones de la intervención del Estado en dicho terreno ya sea: (i) paracorregirunfallodemercado,yasea(ii)paratutelarunbiensocialpreferente.

Enelcasoquenosocupa,elproblemaesanuestroentenderdedemandaanticipada,ynodeoferta,ysedebe a quehaymenospercepciónde efectos cuando las probabilidades son encadenadas (esperanzadevida,dependencia,grado)ylejanaseneltiempo(paraquelaprimaseaasumiblealconstituirseelseguroentiemporazonable).Ellodeterminalaconvenienciadeunacoberturapúblicafrentealamiopíaprevisoracondiferentes alternativas posibles: (i) Regulación, con obligatoriedad de aseguramiento. (ii) Financiera:responsabilización (en ingresos: vía cotización o impuestos; en gastos: transferencia indemnizatoria;suministro de servicios –de producción propia o concertada-, prestación monetaria o en especie);intervención ya preventiva o reparadora. Recuérdese que la Ley española es ‘de promoción de laautonomía’; de servicios (la prestación monetaria se quiere excepcional), del Estado (AdmimistraciónGeneralyCC.AA.)–ynodeSeguridadSocial,yconunafuertedependenciadesendaterritorial(histórica)porserviciosyaexistentes.

En todo caso sepuede legítimamente cuestionar si noharía falta revisar la intervenciónpúblicadesde laópticadelainformaciónantelamejorprevisibilidaddelanecesidad,cuandoessabidoqueun25%delosquealcanzanlos65años–un20%deltotaldelapoblaciónenpocotiemposerándependientesenalgunaforma,ysesabedelastransiciones(entraronoentrarendependencia,movimientoentregradosynivelescon factores explicativos, atenuables por la acción, costes evitables con prevención susceptible de unanálisiscostebeneficio.Restaentodocasolaconsideracióndepotencialesefectoscatastróficos,ladesigualdistribucióndeloscostesdeloscuidadosalolargodelavida(coberturagraduableypriorizada),conquizásuna redde seguridadmínimauniversal ybásica sólo traspruebademediosexigentesdealguna formauotraderegulación.

Paraello,la consideraciónde laequidad transitadesde la correlación renta/dependencia (más rentamássupervivenciamásdependencia)condudaspotencialesde laregresividadquepuedasuponer unserviciototalmenteuniversal. Poreficiencia, fallodemercado, seconsideraríaelescasodesarrollodeproductosfinacieosasociables,talescomoanualidades,hipotecasinversas,usufructos(ventadenudaspropiedades),activacióndevalordevivienda,ocombinados.

Laslimitacionesdelaseguramientoprivado,yaseadecubrirelcostedeserviaciosversuslaindemnización‘tantoalzado’ indemnizatorioy libredecisión.Paraesto,esnecesariohacercomparativa,mirarquéhacenotros.CómoafrontanlospaísesOCDE,quiéneselegible,aqué,comoeselegido,quienfinancia,desdequéfuenteyefectosesperablesseincluyeenloscuadrossiguientes.

1Fuente:KingstonA,Comas-HerreraAandJaggerCfortheMODEMproject(2018)ForecastingthecareneedsoftheolderpopulationinEnglandoverthenext20years:estimatesfromthePopulationAgeingandCareSimulation(PACSim)modellingstudy.LancetPublicHealth(3):e447–55,yKingston,A.,Robinson,L.,Booth,H.,Knapp,M.,Jagger,C.,2018.Projectionsofmulti-morbidityintheolderpopulationinEnglandto2035:estimatesfromthePopulationAgeingandCareSimulation(PACSim)model,AgeandAgeing,47,374:38

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LacoberturadedependenciaenEspaña:¿Quéhacer?

En reve, estas serían la ideas base. Primero, reprogramar la Ley pensada para otro ciclo económico.Segundo,volverarepensarlasresponsabilidadesindividualesenlaobligacióndeaseguramientoyfavorecerla aparición de productos adecuados,más garantizados. Tercero, aumentar la financiación; concentrar lafinanciaciónpúblicadisponibleenladependenciagraveyreorientar loscopagosparamodalidadesmenosgravesyparaserviciosnonucleares.Uncopagomásintensivoendependenciamenosgravequeextensivopara todo tipo de dependencia. Cuarto, fijar marcos estables para la oferta proveedora de servicios(respectode las prestacionesmonetarias, hoypocodiscriminantes) y velarmáspor lamaneraenque seimplementa la Ley que por su hermenéutica, alineando los incentivos de financiadores territoriales,cuidadoresformaleseinformales,equiposdebaremaciónydeterminacióndeprestaciones,equipamientospropios y concertados. Y quinto, recuperar la imposición patrimonial y de sucesiones para afectar surecaudación, en favor de unamayor redención, contra patrimonio, de costes públicos incurridos en loscuidadosdedependencia.

Se han de tener en cuenta, en cualquiere caso, los siguientes temas de fondo para encauzar el futuro.Abordaraspectosdeaseguramientoindividualexigeconjugarlosconelementosconductuales(nudging)enla previsión de cobertura de dependencia, siguiendo estrategias diferentes en caso de actuar sobre elcomponente privado (complementando) que a la hora de construir el aseguramiento público. Se trataademás de reconocer el problema de las priorizaciones, ya sea (i) por falta de apoyo (moral hazard dedesresponsabilización),(ii)derenta(ocultaciónytransmisiones),o(iii)conpruebademedios(exante:pocoaceptadoparapersonasfrágiles)yensucaso(iv) recuperar‘expost’ loquenopudoserunafinanciaciónconcomitante.Finalmente,hacefaltaabordarelfuturodelcuidadoformal/informalparaigualarelterrenodeladecisiónydelavaloracióndesusefectos.¿Disminuiráentodocasoelcuidadoinformalenelfuturo?¿Conviene que sea sí, ante tecnologías blandas, idiosincráticas más baratas que las instituciones(inteligencia artificial)? y de los desarrollos de la asistencia sanitaria, no siempre de probada costeefectividad?.Enestesentido,elageing inplacerequiere incentivar losacuerdosdeasistenciadomiciliaria(home care arrangements) y favorecer una mejor coordinación con la asistencia sanitaria, no siemprefactibledadasciertasrestriccionesinstitucionales.

Propuestasparagenerarnuevosrecursos.Impuestosobreherenciasypatrimonioconfinanciaciónafectada

La propuesta parte de considerar que uno de los efectos del aseguramiento público es el de protegerpatrimonios, y herencias en particular. La cobertura supone por lo demás un cierto desincentivo alaltruismo, a la inversión en cuidados intrafamilares, y con unas consecuencias en la solidaridad familiarcuandoenos inciertas. Contraellosetrataríadeentradadegravarherenciasamododeinternalizaciónyrecuperacióndegastos,eindirectamenteasífavorecerdonacionesconventajafiscal.

A los anteriores se añadirían nuevos recursos generados como complementos de financiación con elimpuesto sobre el patrimonio de las personas jurídicas, patrimonio no afecto a actividades económicas,cerrando el agujero de tributación patrimonial de quienes mayores capacidades de pago cuentan ensituacionesdenecesidad.Laaplicacióndelafinanciaciónquedaríagraduada,‘alaholandesa’(reformadel2015),priorizadasegúnnecesidadbaremadadelosbeneficiariosodelosservicios,unavezasignadosentre(i) cuidados institucionales e intensivos o domiciliarios de 24 horas (a financiación general estatal); (ii)Cuidadosdomiciliariosgeneralesydeenfermeríacomunitarios(sujetosaseguromandatoriointegradosenla asistencia sanitaria) y (iii) servicios sociales de apoyo y asistencia de día para crónicos físicos opsicológicos (servicios descentralizados y bajo financiación local). A las anteriore se podría compaginaralternativasdefinanciacióntipotamtoalzado,lumpsum,parcialdecoberturasmenores(mejorqueotorgar

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beneficios proporcionales) y atendiendo a contextos; porr ejemplo, que los afectados puedancomplementar(topup)unseguroprivado,conahorrospropiosoapoyosfamiliares.

Concrecióndelapropuesta:

1-Afectacióndesucesiones

Afectación del impuesto de donaciones y sucesiones: 2500millones (500 en CAT). Su argumentación seencuentra ya en 2008 en López Casasnovas - Durán Sindreu en InDret(http://www.indret.com/pdf/520_es.pdf).Razonesdeeficiencia, incentivos,meritocracia,equidadestaríanen su base. Sin doble imposición, contra la desigualdad dinástica. Incentivo a capital humano, efectointergeneracional positivo. Y afecta de lleno a la concentración de la riqueza en la parte ‘no ganada’ delbeneficiario(WarrenBuffetetal.).

PikettyySaez(2013)calculanquelatasaimpositivaóptimadebeserpositivayelevadasilaelasticidaddelas herencias a la tasa impositiva es baja, y si la concentración de las herencias es alta, a la vez que lasociedadsepreocupaprincipalmenteporaquellosquerecibenpocaherencia.Además,comoseñalaL.PuxeyA.Díaz(NeG,mayo2019),convieneparalosanterioresobjetivosenEspañahomogeneizarlatributacióndelastransmisionesdepropiedadqueseproducenenelsenodelassociedades,conlasqueseproducenentre personas físicas.Los grandes propietarios inmobiliarios y corporativos operan bajo el paraguas desociedadesdeinversiónyfinancieras,loquelimitaenormementelacapacidadrecaudatoriadelimpuestoysuequidad.

Lastransmisionesdevalorsociedadesporrazóndeherenciaconstituyenbasesdelosincrementosdevalorde las empresas. Dichos elementos deberían reflejarse en el beneficio, y con ello incorporarse a laimposición de sociedades. Se trata no tan sólo de dedicar recursos a desenmascarar la naturaleza delpatrimonio de las diversas sociedades que posee una familia acaudalada, sino también de favorecer lascondicionesadecuadasparaunaobservaciónmásprecisadelbeneficiodelaempresa,elmásclarodelcualeslacotizaciónenbolsa.

2-Impuestosobreelpatrimonio

Impuestopersonalsobreelpatrimonio:Recaudaunosmilmillones.MásdelamitadprocedendeCataluña(520)LaelevaciónpropuestadetiposporelEstado(conafectaciónautonómica)aumentaríalarecaudaciónprevista un 30%. Siendo el impuesto inicialmente extraordinario, cuestionado por suponer dobleimposición, recuperaría una nota coyuntural y una justificación de equidad en caso de vincular surecaudaciónalasnecesidadesdegastoantescomentadas.

3-Nuevoimpuestosobreelpatrimoniodepersonasjuridicasrespectodeactivosnoafectosalaactividadempresarial2

Podríaconsistirendosmodalidadesdiferentes.PorunladoelImpuestoestatalquegraveelpatrimoniodelas sociedades (eximiendoensucasoelpersonal);patrimonionoafectoaactividadeseconómicas.Porelmomentosóloycondificultadgravados losbeneficiosa lossocioscomobeneficioenespecieensu IRPF.Incluyendobásicamenteinmuebles(segúnvalordecompraocatastral)yel‘exceso’detesorería,(sobreelde maniobra) parametrizado al volumen de negocios como pasa ya en la actualidad en Sucesionesempresariales.Porotrokado,podríaafectarseelmpuestoautonómico(nuevoenCataluña):laley6/2017,del9demayo,del impuestosobre losactivosnoproductivosde laspersonas jurídicascon la finalidadde

2Estapartees‘workinprogress’deotrotrabajoenfasedeelaboraciónconelDrADuránSindreu.

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desincentivarlasposiblesestrategiasdeelusiónfiscal,mejorarlaeficienciaenlautilizacióndeestosactivosdecontenidoeconómicoycontribuir,enparte,aunaciertaredistribución(exposicióndemotivos).

Es cierto, también, que tales activos no productivos, tradicionalmente identificados con la expresión de“elementos no afectos”, tributan indirectamente en el IP y en el ISD en la medida que su valor estaimplícitamente incluidoenelvalorde lasaccionesy/oparticipacionesquesetomacomoreferenciaenelcálculo de la base imponible de ambos impuestos; circunstancia, no obstante, que tiene importantesmatices,entreotros,queloscriteriosdevaloracióndelosdistintosbienesalosefectosdelIPnocoincidenconloscriterioscontablesproduciéndosepuesdiferenciasentérminosdebaseimponibleycuota.Peroescierto, igualmente, que dicha tributación se puede minimizar mediante determinadas estructurassocietarias complejas o a través de sociedades interpuestas. Sea como fuere, y como yahemosdicho, laactual situación desincentiva la distribución de dividendos y en el gravamen real de otros tributosrepercutiendo, por tanto, en la recaudación total. Además, tal realidad no responde a una práctica alalcancedetodosloscontribuyentes,sino,fundamentalmente,alosderentasmásaltas,produciéndose,así,una faltadeequidadadicionalquedaña losefectos redistributivosdenuestro sistema tributario.Enestemismosentidohayquecitar laNotade laAEATsobre interposicióndesociedadesporpersonasfísicasdefebrerode2019.Se trata,por tanto,decorregiruna realidadnoqueridapor la fiscalidadyque, sinesta,difícilmenteseproduciría.

Lasopcionesparacorregirlasonbásicamentedos.

Laprimera, laopciónelegidapor laGeneralitatdeCatalunya, yque consisteenun tributoquegrava losActivosNoProductivosaexcepcióndeaquelloscuyousoporpartedelsocioseadecuaaloquelanormativaestablece.Noobstante,hayquetenerencuentaquelafinalidaddeestanuevafiguraesladedisuadirelcomportamientoilícitodelsocioynoelmeroremansamientodebeneficiosconfinalidadesnoproductivas.

La segunda opción es gravar sin más los activos no productivos de las sociedades desincentivandodirectamentelaaplicacióndereservasaactivosquenoseincorporanalprocesonormaldeproduccióndelaempresa.Setrata,endefinitiva,deunimpuestosobreelpatrimonionoproductivodelaspersonasjurídicaso,siseprefiere,sobreelpatrimonionoafectoaactividadeseconómicasestrictosensu.

Elconceptodepatrimonionoafecto,o,mejor,deelementosnoafectosaunaactividadeconómica,gozadeunagrantradiciónennuestroordenamientotributarioyaquefiguraincluidoenlanormativadediferentesimpuestos como en la del IRPF, IP y ISD (3). Se trataría en realidad de un impuesto progresivo,complementarioalIRPF,quecoadyuvaalanecesariaredistribucióndelasrentasmedianteellevantamientodel“velo”societarioalosefectosexclusivamentefiscales.

Sea como fuere, se quiere con ello disuadir aquellos comportamientos con fines no empresariales quedeterioranlaequidaddenuestrosistemafiscaldañandosusefectosrecaudatoriosyredistributivos.

Enestecontexto,sehabríandesometeragravamentodoslosactivospropiedaddelaspersonasjurídicascuyousoodestinonosea laactividadeconómicaproductivaqueconstituyesuobjetosocialexcluidos losquenoseestánutilizandoenlamismaperocuyodestinoobjetivonoesotroquelapropiaactividad(navesindustriales,localescomerciales,etc.).

3Así,porejemplo,enelámbitodelIRPF,elart.29delaLey35/2006,recogelasnormasconcernientesaloselementospatrimonialesafectos.Enelámbitodel IP,elart.6delRealDecreto1704/1999,regula loscriteriosdevaloracióndeparticipacionesexentasmedianteremisiónalosactivosafectos.Asímismo,endiferentesredaccionesdelaLeydelISsehahechotambiénreferenciaaloselementosafectosalaactividadeconómica.

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