Les politiques d’intégration de l’UE et des EM à l’épreuve du principe de non-discrimination

Prof. Emmanuelle Bribosia (IEE-ULB – ebribo@ulb.ac.be)

“Which Integration Policies for Migrants? Interaction between the EU and its Member States”

Brussels28 & 29 October 2010

Introduction – rôle des DH

Art. 6 TUE: les DH (de la Charte ou reconnus en tant que PGD) lient les institutions de l’UE ainsi que les EM quand ils agissent dans le champ d’application du droit UE

CJCE, 2006, C-540/03, PE c. Conseil«  […] une disposition d’un acte CE pourrait, en tant que telle, ne

pas respecter les droits fondamentaux si elle imposait aux ÉM ou autorisait explicitement ou implicitement ceux-ci à adopter ou à maintenir des lois nationales ne respectant pas lesdits droits » (§ 23). 

CJUE, 2010, C-578/08, Chakroun« […] la marge de manœuvre reconnue aux EM ne doit pas être

utilisée par ceux-ci d’une manière qui porterait atteinte à l’objectif de la directive qui est de favoriser le regroupement familial » (§ 43)

Intro – Intégration et non-discrimination fondée sur la nationalité, la race et l’origine ethnique

< Docs officiels UE: liens étroits entre intégration et lutte contre discriminations fondées sur la nationalité, la race et l’origine ethnique

Conclusions du sommet européen de Tampere (1999)« Une politique plus énergique en matière d'intégration

devrait avoir pour ambition d’offrir [aux RPT] des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'UE. Cette politique devrait également favoriser la non-discrimination dans la vie économique, sociale et culturelle et mettre en place des mesures de lutte contre le racisme et la xénophobie ».

Programme de Stockholm (2009): L'objectif consistant à donner à tous des responsabilités, des chances et des droits comparables est au coeur de la coopération européenne en matière d'intégration, en tenant compte de la nécessité de trouver un juste équilibre entre les droits et les devoirs des migrants.

Intro – Intégration et non-discrimination fondée sur la nationalité, la race et l’origine ethnique (suite)

Nationalité = critère suspect de différentiation Mais traditionnellement le contexte migratoire a justifié une protection, moindre

Or, Evolution des politiques d’intégration vers un nouveau paradigme (passage d’un processus impliquant la reconnaissance de droits et d’un statut stable à une condition préalable à l’obtention de ce statut et de ces droits voire à l’accès au territoire)

instruments de la politique de gestion des flux Q°: L’interdiction des discriminations fondées sur la

nationalité risque-t-elle d’être moins rigoureuse quand ces politiques s’inscrivent dans la gestion des flux ?

Plan de la présentation

I. L’interdiction des discriminations: balise des politiques d’intégration

L’interdiction des discriminations fondées sur la nationalité

L’interdiction des discriminations fondées sur la race ou l’origine ethnique

II. Les politiques d’intégration à l’épreuve de l’interdiction des discriminations

La directive 2003/109 Mesures et conditions d’intégration adoptées

par les EM

Non-discrimination nationalité – Traités UE

Art. 18 TFUE : « Dans le domaine d’application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu’il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité […]»

Mais interprétation restrictive par la CJ uniquement différences de traitement entre ressortissants des EM et PAS différences entre citoyens UE et RPT (CJCE, C-22/08 et 23/08, 209, Vatsouras, § 52) 

Ttfs, interprétation controversée et arguments plaident pour inclusion des différences de traitement entre catégories de RPT voire entre citoyen UE et RPT

Articles 21 § 2 Charte DF UE mais renvoi à l’article 18 et à ses limitations

Non-discrimination nationalité – PGDUE - Article 14 CEDH

Quid existence d’un PGDUE d’interdiction des discriminations fondées sur la nationalité ?

Article 14 CEDH = clause autonome (pas indépendante ≠ Protocole 12 CEDH) d’interdiction des discriminations fondées notamment sur la nationalité (toute situation) dans la jouissance des droits et libertés de la CEDH

< JP Cour EDH: nationalité = motif suspect Seules des considérations très fortes peuvent justifier des différences de traitement fondées sur la nationalité

Gaygusuz, 1996 (allocations d’urgence remplaçant chômage);

Koua Poirrez, 2003 (allocation pour les adultes handicapés); Andrejeva c. Lettonie, 2009 (mode de calcul pension

travailleur)

Non-discrimination nationalité – PGDUE - Article 14 CEDH

Quid toutefois de la jurisprudence Moustaquim (1991) et Chorfi (1996) ?

Différence de traitement entre citoyens UE et RPT en matière d’expulsion du territoire pas discriminatoire car traitement préférentiel au bénéfice des citoyens UE pourvu d’une justification objective et raisonnable en raison de l’existence d’un « ordre juridique spécifique » ayant instauré « une citoyenneté propre »

Importance contexte migratoire et déférence vàv construction européenne

Ttfs motivation tautologique et JP en contradiction avec JP postérieure traitant la nationalité comme un critère suspect

Non-discrimination nationalité – Art. 14 CEDH (suite)

Le traitement préférentiel des ressortissants UE vàv des RPT doit être lié à la notion de citoyenneté européenne s.s. à moins de vider de son sens la jurisprudence postérieure traitant la nationalité comme un critère de différenciation suspect

Quid des mesures ou conditions d’intégration ? Quid de l’expulsion du territoire national? Quid de l’exercice des droits politiques?

Art. 16 CEDH – Cf. CEDH, Piermont c. France, 1995 Droits politiques au sens strict (droit de vote, éligibilité,…)

< De Schutter (Migration and Discrimination, 2009)

Non-discrimination nationalité – PGDUE – art. 26 PIDCP

Art. 26 PIDCP Existence indépendante (égale protection de la loi dans toutes

les situations // Protocole 12 CEDH) Inclusion implicite de la nationalité (liste ouverte < toute autre

situation) CDH, Karakurt c. Autriche (2002) caractère discriminatoire

d’une loi autrichienne réservant aux Autrichiens et aux nationaux des EM de l’EEE la possibilité de siéger au sein d’un conseil d’entreprise différence de traitement entre deux catégories d’étrangers non objectivement justifiée alors même que fondée sur des engagements internationaux

Attention ttfs art. 25 PIDCP = exception concernant participation à la direction des affaires publiques, aux élections et accès à la fonction publique limités aux citoyens

Non-discrimination nationalité – PGD à l’interdiction de discrimination

Au vu de sa reconnaissance dans les instruments internationaux de protection DH (art. 14 CEDH, art. 26 PIDCP) + consécration par un nombre important d’EM il s’agit d’un PGDUE (art. 6 § 3 TUE) qui doit s’appliquer dans le champ d’application du droit de l’UE et implique que les différences de traitement fondées sur la nationalité (entre nationaux/citoyens UE, nationaux et RPT, RPT et citoyens européens ou RPT entre eux) soient soumises au test du but légitime et de la proportionnalité

Cf. CJCE, Mangold (2005) discriminations fondées sur l’âge)

Non-discrimination fondée sur la race ou l’origine ethnique – traités UE

Une différence de traitement fondée sur la nationalité peut-elle être interdite en tant qu’elle discrimine indirectement sur base de la race ou l’origine ethnique ?

Objectif de l’ESLJ: lutte contre le racisme et la xénophobie

Article 19 TFUE Directive 2000/43 (interdiction discrimination directement ou indirectement fondée sur la race ou l’origine ethnique dans l’emploi, l’accès aux biens et services, le logement, la sécurité sociale, les soins de santé et l’éducation):

Champ d’application personnel OK car englobe les ressortissants de pays tiers

Non-discrimination fondée sur la race ou l’origine ethnique – CEDH et CEDR

Ttfs problème de l’article 3 § 2« La présente directive ne vise pas les différences de

traitement fondées sur la nationalité et s’entend sans préjudice des dispositions et conditions relatives à l’admission et au séjour des ressortissants de pays tiers et des personnes apatrides sur le territoire des Etats membres et de tout traitement lié au statut juridique des ressortissants de pays tiers et personnes apatrides concernés ».

Attention la directive et les instruments nationaux de mise en œuvre doivent être interprétés conformément aux DF et notamment à l’art. 14 CEDH et à la CEDR

+ PGDUE à l’interdiction des discriminations fondées sur la race et l’origine ethnique (pas de limitation du champ d’application matériel)

Différence de traitement fondées sur nationalité = discrimination indirecte fondée sur la race ou l’origine ethnique ?

< JP Cour EDH: race = critère suspect de discrimination + interdiction discriminations fondées indirectement sur la race (D.H. c. Rép. Tchèque, 2008 et Orsus c. Croatie, 2010)

Observations du CEDR n° 30 (2004): - Différences de traitement fondées sur la nationalité

ou le statut migratoire = discriminations prohibées par la CEDR si pas d’objectif légitime et/ou disproportionnées à cet objectif (§4)

- Lois anti-discriminatoires fondées sur la race doivent s’appliquer aux RPT indépendamment de leur statut migratoire (§ 7)

- Politique migratoires ne peuvent avoir pour effet de discriminer sur base de la race, couleur, ascendance ou origine nationale ou ethnique (§ 9)

II. Instrument UE intégration à l’épreuve non-discrimination

Directive 2003/109 sur le statut des RPT RLD: « afin de constituer un véritable instrument d’intégration

dans la société dans laquelle le RLD s’est établi, [il] devrait jouir de l’égalité de traitement avec les citoyens de l’EM dans un large éventail de domaines économiques et sociaux, selon les conditions pertinentes définies par la présente directive » (considérant 12)

Groenendijk (2006): 3 différences importantes subsistent entre traitement citoyens UE (directive 2004/38) et RPT RLD (directive 2003/109)

Directive 2003/109 à l’épreuve non-discrimination fondée sur la nationalité

Ces différences entre citoyens UE et RPT violent-elles l’interdiction de discrimination fondée sur la nationalité (art. 14 CEDH et 26 PIDCP) ?

pas de droit de vote aux élections municipales: justification possible car traditionnellement droits politiques s.s. = noyau dur citoyenneté UE

possibilité de restreindre l’accès aux emplois dans les services publics qui n’impliquent qu’une participation occasionnelle à l’exercice de l’autorité publique (q° de l’extension de la JP de la CJ aux RPT RLD)

possibilité de limiter l’égalité de traitement en matière d’aide sociale aux prestations essentielles: le plus problématique au vu de la JP CEDH exigeant des « considérations très fortes » pour justifier une différence de traitement fondée sur la nationalité notamment dans le domaine des prestations sociales

Mesures ou conditions d’intégration EM à l’épreuve non-discrimination

Attention pour que les mécanismes de protection UE et DF de l’UE s’appliquent, IF que l’on se situe dans le champ d’application du droit de l’UE

Il faut distinguer selon le stade auquel elles s’appliquent : Dans le pays d’origine avant tout accès au territoire

(lien avec directive 2003/86 sur RF) Dans le pays d’accueil notamment pour l’octroi d’un

statut de résident de longue durée (lien avec directive 2003/109 sur le statut des RLD)

Dans le cadre de la procédure de naturalisation (lien avec droit de l’UE + difficile à établir voir toutefois CJCE, Rottmann, C-135/08 concernant la perte de nationalité)

Illustration – mesure ou condition dans le pays d’origine avant RF

Mesures d’intégration adoptées dans le cadre de la transposition de la directive 2003/86 RF (article 7 § 2)

Attention pas blanc-seing donné aux EM: la CJ peut se prononcer sur la conformité de ces mesures à l’objectif de la directive de favoriser le regroupement familial (CJCE, Chakroun, § 43) ainsi qu’aux PGD, en ce compris les DF et l’interdiction des discriminations (cf. CJCE, PE c. Conseil, 2006, § 70)

< Commission: « Ces mesures ont pour objectif de faciliter l’intégration des membres de la famille. Leur conformité avec la directive dépend de savoir si elles servent cette finalité et si elles respectent le principe de proportionnalité. Leur conformité peut être discutable en fonction de l’accessibilité à ces cours ou tests, de leur conception et/ou organisation (documents utilisés, prix, lieu, etc.), ou si ces mesures ou leurs effets servent d’autres buts que l’intégration (par exemple, prix élevé excluant les familles à faible revenus).».(COM(2008)610 final 8 octobre 2008)

(Source: Intec project draft synthesis report 2010)

Pays-Bas France

Test requis pour admission

oui Non Mais signature d’un contrat d’intégration et cours à suivre pendant 2 mois si niveau insuffisant

Contenu et coût langue (orale) + société - 1440 euros (sans accès à un cours)

Langue (orale et écrite) + société - gratuit

Groupe cible RPT (18-65) (ayant besoin d’un visa exemptions liées à la nationalité) qui demandent un RF avec RPT ou national

RPT (16-65) qui demandent un RF avec un RPT ou un national

Objectif Responsabilisation du migrant et sélection

Meilleure gestion flux migratoires (immigration subie choisie)

Illustration – Mesure ou condition dans le pays d’origine avant RF - Evaluation

Au regard de la directive 2003/86 Quid conformité des objectifs et des effets aux

objectifs poursuivis par la directive 2003/86 de favoriser le regroupement familial et l’intégration des membres de la famille ?

Quid respect art. 7 § 2: mesures pas conditions d’intégration ?

Quid adéquation et proportionnalité des modalités prévues (accès à des cours, coût, etc.) eu égard à l’objectif ?

Mesure ou condition dans le pays d’origine avant RF – Evaluation (suite)

Au regard de l’interdiction des discriminations fondées sur la nationalité Quid caractère objectif et justifié des différences de traitements suivantes:

Situation du regroupant- RPT (+ nationaux) ≠ citoyens UE (membres famille exemptés)- ressortissants néerlandais ≠ citoyens UE (membres famille

exemptés)- Question des Turcs (accord d’association standstill, CJ, C-

92/07)

Situation des membres de la famille- RPT non-occidentaux ≠ RPT « occidentaux » (exemptés)

(NON: cf. HRW, Commissaire DH, CEDR)- RPT non-occidentaux ≠ citoyens UE (exemptés)

Mesure ou condition dans le pays d’origine avant RF – Evaluation (suite)

Au regard de l’interdiction de discriminations indirectement fondées sur la race ou l’origine ethnique ou d’autres motifs prohibés (âge, sexe,religion)

Déf°: Mesure apparemment neutre susceptible d’entraîner un désavantage particulier pour des personnes d’une race ou d’une origine ethnique, d’une religion, d’un sexe ou d’un âge donnés sauf si objectif légitime et moyens appropriés et nécessaires

Nécessité d’une analyse d’impact de ces mesures (cf. INTEC project « Integration and naturalisation tests and their effects on integration », 2010)

Ex.: Impact disproportionné sur les personnes d’origine turque ou marocaine aux Pays-Bas

Ex.: impact désavantageux sur les personnes âgées

Conclusions

Potentialités du principe de non-discrimination fondée sur la nationalité pour encadrer les politiques d’intégration mises sur pied par l’UE et par certains de ses EM

Même si changement de paradigme des politiques d’intégration qui évoluent vers des instruments de gestion des flux, les différences de traitement fondées sur la nationalité doivent poursuivre un objectif légitime et être adéquates et proportionnées à cet objectif

Importance d’une analyse en profondeur des effets de ces mesures/conditions d’intégration afin de débusquer leurs effets potentiellement indirectement discriminatoires à l’égard de certains groupes ethniques ou religieux, des personnes âgées, des femmes