legal problems concerning the protection and utilization ... · protection and utilization of the...

437 การประชมวชาการน าเสนอผลงานวจยระดบชาต

เครอขายบณฑตศกษา มหาวทยาลยราชภฏภาคเหนอ ครงท 18 และล าปางวจย ครงท 4

ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการคมครองรกษาและใชประโยชน จากพนทชายฝงทะเลในประเทศไทย

Legal Problems Concerning the Protection and Utilization of the Coastal Zone in Thailand

อารยา สขสม(Araya Sooksom) สงกดโปรแกรมวชารฐประศาสนศาสตร คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยราชภฏสงขลา

Corresponding author. E-mail: [email protected]

บทคดยอ

บทความวชาการฉบบน มงศกษาเรองปญหาทางกฎหมายเกยวกบการคมครองรกษาและใชประโยชนจากพนทชายฝงทะเลโดยแบงขอบเขตการศกษาออกเปน 2 ชวงเวลาคอ ปญหาทางกฎหมายทเกดขนกอนและหลงมพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝง พ.ศ. 2558 โดยศกษาจากการทบทวนวรรณกรรมและวเคราะหเอกสารตางๆ ทเกยวของ ผลจากการศกษาพบวา การประกาศใชกฎหมายฉบบนท าใหมมาตรการทางกฎหมายเพอคมครองรกษาและใชประโยชนจากการชายฝงทะเลโดยเฉพาะเปนครงแรกในประเทศไทย แตถงกระนนยงมชองวางทางกฎหมายซงท าใหการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงไมอาจเกดขนไดอยางบรณาการและมประสทธภาพ จงสมควรแกไขเพมเตมพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ โดยก าหนดนยามและขอบเขตของพนทชายฝงทะเลใหชดเจน และรบรองใหชมชนชายฝงรวมถงองคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจตดสนใจเกยวกบการก าหนดเขตพนทและมาตรการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงดวยตนเอง ตลอดจนก าหนดเรองระยะถอยรนส าหรบชายฝงทะเลไวในกฎหมายฉบบนในฐานะเปนมาตรการขนต าทจ าเปนตอการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝง ทงนเพอเพมประสทธภาพในการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงใหมากยงขน ค าส าคญ : ปญหาทางกฎหมาย การคมครอง การใชประโยชน พนทชายฝงทะเล

Abstract This academic article was aimed to study the legal problems concerning the

protection and utilization of the coastal zone in Thailand which was divided into 2 periods, before and after adoption to the Act on the promotion of Marine and Coastal Resources Management, B.E. 2558 (2015). This article applies the method by reviewing literatures and analyzing relating materials. The study revealed that the



promulgation of this law establish the legal measures to protect and use of the coastal zone in Thailand for the first time. Notwithstanding, there are some legal gaps which cause the management of marine and coastal resources cannot be integrated and effective. Therefore, the law should be amended by explicitly prescribed the definition and boundary of coastal zone, as well as ensure coastal communities including local administration organizations got the authority to decide on the zoning and protection measures of marine and coastal resources. In addition, by establishing the coastal setback lines as a minimum standard for coastal protection, the legal measures in this act will be more capable. Keywords: Legal Problems, Protection, Utilization, Coastal Zone 1. บทน า

ปจจบนการกดเซาะชายฝงทเกดขนในประเทศไทยบรเวณพนททะเลฝงตะวนตกและทะเลฝงอาวไทยไดเกดขนอยางตอเนองและทวความรนแรงยงขนโดยมระดบความรนแรงและสาเหตแตกตางกนออกไปรวมระยะทางกดเซาะประมาณ 830 กโลเมตร (กรมทรพยากรทางทะเลและชายฝง, 2557, น.1) ผลจากการศกษาปญหาดงกลาว พบวาสวนหนงมสาเหตจากการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลทด าเนนไปโดยขาดประสทธภาพ เนองจากขาดบทบญญตของกฎหมายทมวตถประสงคเฉพาะเพอการคมครองรกษาและใชประโยชนจากชายฝงทะเลอยางเปนระบบ สงผลใหการแกไขปญหาการกดเซาะชายฝงตกอยภายใตความรบผดชอบของหลายองคกรทงในระดบสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถนตามบทบญญตของกฎหมายหลายฉบบจนท าใหการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลขาดความเปนเอกภาพและขาดบรณาการในการแกปญหา นอกจากนนบทบญญตของกฎหมายทมอยกลาสมยมเนอหาไมครอบคลมเรองทจ าเปนและมไดเกยวของกบการคมครองรกษาและใชประโยชนจากพนทชายฝงทะเลโดยตรง ทงยงใหอ านาจแกหนวยงานของรฐผกขาดการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลแตฝายเดยว ผลทตามมาคอการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลทงในสวนทอยในสภาพปกตตามธรรมชาตและสวนทถกกดเซาะท าลายไมมประสทธภาพ ซ าซอนและสนเปลองงบประมาณ (จนทจรา เอยมมยรา และ อารยา สขสม, 2556, น. 215-218)

ตอมาประเทศไทยไดมการประกาศใชพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝง พ.ศ. 2558 ซงนบวาเปนกฎหมายฉบบแรกทเกยวของกบการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลโดยตรง โดยกฎหมายฉบบนมวตถประสงคส าคญเพอก าหนดหลกเกณฑการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลแบบบรณาการโดยการมสวนรวมของประชาชนและชมชนในทองถน รวมถงรบรองใหองคกรของรฐมอ านาจประกาศเขตพนทคมครองประเภทตางๆ พรอมทงก าหนดมาตรการ



คมครองทงในเชงปองกนและแกไขเพอใชในการจดการและคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝง (อดมศกด สนธพงษ, 2560, น. 155-161) ซงหากพจารณาในแงเนอหาสาระส าคญจะพบวากฎหมายฉบบนยงมขอบกพรองอยหลายประการซงกอใหเกดปญหาในทางปฏบตและไมสอดคลองกบพนธกรณระหวางประเทศทประเทศไทยเปนภาค (มานตา มตนาว และ ชชชม อรรฆภญญ, 2560, น. 520-521) อยางไรกตาม ปญหาส าคญทตองพจารณาเพมเตมคอการบงคบใชกลไกในการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงตามกฎหมายฉบบนอาจเกดขนจากการผกขาดโดยภาครฐซงขาดการมสวนรวมจากภาคประชาชน ชมชนชายฝง และองคกรปกครองสวนทองถนอยางแทจรง อกทงกฎหมายฉบบนยงขาดมาตรการหรอหลกเกณฑขนต าทจ าเปนตอการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงอนเปนวตถประสงคส าคญของกฎหมาย บทความฉบบนจงมงศกษานยามและขอบเขตของพนทชายฝงทะเล รวมถงชองวางทางกฎหมายของการคมครองรกษาและใชประโยชนจากชายฝงทะเลในประเทศไทยทเกดขนในอดตและในปจจบนซงยงไมไดรบการแกไข โดยก าหนดขอบเขตการศกษาแบงออกเปน 2 ชวงคอ ปญหาทางกฎหมายทเกดขนกอนและหลงมพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ ทงนเพอเสนอแนะแนวทางปรบปรงกฎหมายฉบบนใหมผลใชบงคบไดอยางมประสทธภาพมากยงขน 2. นยามและขอบเขตของพนทชายฝงทะเล

ชายฝงทะเล (Coast) หมายถง แถบแผนดนนบจากแนวชายฝงทะเลขนไปบนบกจนถงบรเวณทมลกษณะภมประเทศเปลยนแปลงอยางเดนชด มความกวางก าหนดไมไดแนนอน โดยทวไปแลวลกษณะภมประเทศของชายฝงทะเลแตละแหงนนจะมความแตกตางกนไปตามลกษณะทางธรณวทยาของหนเปลอกโลกทประกอบเปนชายฝงและอทธพลจากการกระท าของคลน ลม และกระแสน าในบรเวณนนท าใหเกดเปนลกษณะภมประเทศชายฝงทแตกตางกน (กรมทรพยากรน า, 2561) พนทชายฝงทะเลจงเปนพนทรอยตอระหวางระบบนเวศบนบกและน าจดในแผนดนกบระบบนเวศทางทะเลซงประกอบดวยพนทส าคญสองสวน ไดแก พนทบก (Terrestrial area) และพนทน าทะเล (Marine area) (กรมทรพยากรทางทะเลและชายฝง, 2557, น. 19) อยางไรกด การก าหนดค านยามและขอบเขตของพนทชายฝงทะเลนบวาเปนเรองทมความยงยากและไมงายนกทจะก าหนดใหเกดความชดเจนและแนนอน เนองจากพนทชายฝงทะเลเปนแหลงรวมผลประโยชนของผมสวนเกยวของหลายฝายไมวาจะเปนภาครฐ เอกชน หรอประชาชนผอยอาศยอยในบรเวณพนทชายฝงทะเล ปจจบนการก าหนดค านยามและขอบเขตของพนทชายฝงทะเลจงกระท าไดอย 2 ลกษณะ (Dauvin et al., 2004, p. 465) ไดแก

ลกษณะทหนง การพจารณาจากลกษณะทางชวภาพและกายภาพของพนทชายฝงทะเล (Biophysical definition) โดยทวไปมกอธบายใหพนทชายฝงทะเลหมายความถงสวนหนงของผน



แผนดนซงมความสมพนธกบระดบน าทะเล (Tides) ความเคม (Salinity) กระแสลม (Winds) และสงมชวต (Biota) ทอาศยอยบนพนผวของผนแผนดนทเชอมตอกบทะเลโดยพนทชายฝงทะเลและมองคประกอบทางกายภาพทส าคญ ไดแก พนทชายฝงทะเลซงอยระหวางระดบน าขนและน าลง (Intertidal zone) หรอเปนพนทซงน าทะเลทวมถง (Floodplains) พนทปาชายเลน (Mangrove swamps) พนทปากแมน า (Estuaries) พนทซงเปนดนโปง (Salt marshes) พนทชายหาด (Beach) สนทราย (dunes) พนทชมน า (Wetlands) พนทซงเปนเกาะ (Barrier islands) พนทซงเปนแนวปะการรง (Coral reefs) หรอพนทซงเปนทราบน าทวมถง (Tidal flats)

ลกษณะทสอง การก าหนดจากแนวนโยบายของรฐ (Policy-oriented definition) ซงเกดจากการวางแผนเพอบรหารจดการพนทชายฝงทะเลของรฐและน ามารบรองในรปของบทบญญตแหงกฎหมาย โดยทวไปแลวผรางกฎหมายจะก าหนดขอบเขตพนทชายฝงโดยอาศยขอความคดวาเรอง “พนทชายฝงในฐานะเปนสาธารณะสมบตของแผนดน (Marine public domain)” มาใชเปนหลกเกณฑส าคญในการก าหนดค านยามและขอบเขตพนทชายฝงทะเล (Duxbury & Dickinson, 2007, pp. 319-320) ผลจากการศกษาบทบญญตของกฎหมายทมการก าหนดค านยามและขอบเขตของพนทชายฝงทะเลในตางประเทศพบวามการบญญตอย 2 รปแบบ (อารยา สขสม, 2556, น.8-9) ไดแก

1) การบญญตค านยามและขอบเขตพนทชายฝงทะเลโดยอาศยการวดระยะทางจากสงอางองเขามาสแนวชายฝงทะเลของรฐ เชน การก าหนดขอบเขตพนทชายฝงทะเลโดยการวดจากระดบน าขนสงสดเฉลยดงทเกดขนในกรณของประเทศศรลงกาและประเทศอนเดย

การก าหนดขอบเขตพนทชายฝงทะเลของประเทศศรลงกา เปนไปตามกฎหมายวาดวยการอนรกษชายฝง ค.ศ. 1981 (The Coast Conservation Act 1981 : CCA) โดยมาตรา 42 ของกฎหมายฉบบนก าหนดค านยามของค าวา “พนทชายฝง (Coastal zone)” วาหมายถงพนทซงตงอยภายในระยะ 300 เมตรจากระดบน าขนสงสดเฉลย (Mean High Water Line: MHWL) เขามาสชายฝง และอยภายในระยะ 2 กโลเมตรนบจากระดบน าต าสดเฉลย (Mean Low Water Line: MLWL) ออกไปนอกชายฝง ในกรณทเปนแมน า ล าธาร และทะเลสาบ หรอพนทซงมอาณาเขตเชอมตอกบทะเลทงถาวรหรอเปนชวงเวลาใหลากเสนเขตพนทชายฝงขยายออกไป 2 กโลเมตรซงวดจากทางออกของแหลงน าตามธรรมชาตโดยตงฉากกบเสนฐาน ในทนหมายความรวมถงแมน า ล าธาร และทะเลสาบ หรอพนทซงมอาณาเขตเชอมตอกบทะเลอยแลวดวย ซงจะเหนไดจากภาพท 1 ดงน



ภาพท 1 ขอบเขตพนทชายฝงทะเลตามกฎหมายวาดวยการอนรกษชายฝงของประเทศศรลงกา ค.ศ.1981

ทมา : Samaranayake, R.A.D.B., 2005

สวนการก าหนดขอบเขตพนทชายฝงทะเลของประเทศอนเดย เปนไปตามประกาศกระทรวง

วาดวยการวางกฎเกณฑเกยวกบการจดการพนทชายฝง ค.ศ. 2011 (The Coastal Regulation Zone (CRZ) Notification 2011) ซงรฐมนตรวาการกระทรวงสงแวดลอมและปาไม (The Ministry of Environment and Forests : MoEF) ไดตราขนโดยอาศยอ านาจตามกฎหมายคมครองสงแวดลอม ค.ศ. 1986 (The Environment (Protect) Act 1986) โดยมวตถประสงคเพอก าหนดมาตรการในการปกปองคมครองตลอดจนสงวนรกษาไวซงทรพยากรชายฝงของประเทศ ส าหรบขอบเขตของพนทชายฝงซงอยภายใตกฎหมายฉบบนประกอบดวยพนทชายฝงทะเลทส าคญ 3 สวนซง ไดแก 1) พนทชายฝงซงตงอยระหวางระดบน าลงต าสด (Low Tide Line : LTL) และระดบน าขนสงสด (High Tide Line : HTL) ซงเรยกวาพนทชายฝงซงอยระหวางระดบน าขนและน าลง (inter-tidal zone) 2) พนทชายฝงซงอยภายในระยะถอยรน 500 เมตรจากระดบน าขนสงสดเขามาในแผนดน และ 3) พนน าทะเลระหวางระดบน าลงต าสดออกไปนอกชายฝงทะเลเปนระยะทาง 12 ไมลทะเล และรวมถงพนน าบรเวณปากแมน าซงไหลลงสทะเลดวย โดยกฎหมายฉบบนไดมการจดสรรพนทชายฝงทะเลโดยแบงออกเปนเขตพนทตางๆ อกทงยงมการก าหนดหลกเกณฑการใชประโยชนจากพนทและวธการบรหารจดการพนทชายฝงในแตละเขตพนท (Coastal Regulation Zone : CRZ) ไวเปนการเฉพาะดวย



2) การบญญตค านยามและขอบเขตพนทชายฝงทะเลโดยการจ าแนกรายการ เชน การก าหนดขอบเขตของพนทชายฝงในประเทศฝรงเศส ซงเปนไปตามกฎหมายฉบบลงวนท 28 พฤศจกายน ค.ศ.1963 โดยกฎหมายฉบบนก าหนดใหความคมครองแกพนทชายฝงทะเลและชายหาดในประเทศฝรงเศสในฐานะเปนพนทสาธารณะทางทะเลเพอประโยชนรวมกนของประชาชนทเรยกวา “สาธารณะสมบตทางทะเล” (Domaine Public Maritime : DPM) ซงประกอบดวย ดนผวทองทะเลและดนใตผวทองทะเลในบรเวณทะเลอาณาเขต ทชายตลง สนดอนทรายทน าทวมถง กลาวไดวา ในกฎหมายฝรงเศส ค าวา “ชายฝงทะเล” (Littoral หรอ Espace côtier) มความหมายอยางกวาง หมายถงพนททเชอมตอระหวางผนแผนดนรมฝงกบทะเลและมหาสมทร ครอบคลมพนท 3 สวนดวยกน ไดแกพนน า (l’avant-pays marin) พนทรมฝง (La côte) ซงเปนพนทระหวางแนวน าทะเลลงต าสดและแนวน าทะเลขนสงสดทขนานไปกบชายฝงทะเล (l’estran) และพนดนทตดตอกบพนทรมฝงเขาไปในแผนดนใหญ (l’arrière-pays continental) (จนทจรา เอยมมยรา และ อารยา สขสม, 2556, 147,153)

อยางไรกตาม ในบางประเทศซงมไดมการตรากฎหมายเพอก าหนดขอบเขตพนทชายฝงทะเลภายในรฐของตนไวอยางชดเจน หากมความประสงคทจะก าหนดขอบเขตพนทชายฝงทะเลแลว อยางนอยทสดประเทศเหลานนควรก าหนดขอบเขตพนทชายฝงทะเลครอบคลมถงพนทดงตอไปน 1) พนทรมชายฝงทอาจเกดภยพบตจากพายและน าทวมจากทะเลได 2) บรเวณชายฝงทมน าขนลงของปาชายเลน บง สามเหลยมปากแมน า 3) แนวชายฝงน าตน เชน อาว ทะเลสาบ สามเหลยมปากแมน า หรอพนทใกลชายฝงทมทงหญาทะเลแนวปะการง สตวน าทมเปลอก เชน หอย กง ป และ 4) เกาะขนาดเลกตามชายฝงและองคประกอบอนๆ ทอยใกลชายฝง (Clark, 1996, pp. 82-85 อางถงใน พรภทร อธวทวส, 2548, น. 234)

3. ปญหาการคมครองรกษาและใชประโยชนจากชายฝงทะเลในระบบกฎหมายไทย

3.1 ปญหาการคมครองรกษาและใชประโยชนจากชายฝงทะเลกอนป พ.ศ. 2558 จากการศกษากลมกฎหมายเกยวกบการคมครองรกษาและใชประโยชนจากชายฝงทะเล

ในประเทศไทย พบวาอาจแบงกลมตามวตถประสงคของกฎหมายไดเปน 2 กลมใหญ (จนทจรา เอยมมยรา และ อารยา สขสม, 2556, น. 55) ดงน

กลมทหนง กลมกฎหมายเกยวกบการอนรกษ คมครองรกษา และใชประโยชนจากชายหาด โดยกฎหมายกลมนจะมบทบญญตใหรฐมอ านาจในการก าหนดใหพนทชายหาดแหงใดแหงหนงเปนเขตพนทคมครองพเศษหรอใชประโยชนเฉพาะ ตลอดจนก าหนดมาตรการเพอ ใหความคมครองและก าหนดลกษณะการใชประโยชนจากชายหาดในรปแบบตางๆ ไว ไดแก การก าหนดใหพนทชายหาดเปนเขตอนรกษและเปนพนทคมครองสงแวดลอมตามพระราชบญญตสงเสรมและรกษา



คณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ.2535 การก าหนดใหพนทบรเวณชายทะเลแหงใดแหงหนงเปนอทยานแหงชาตตามพระราชบญญตอทยานแหงชาต พ.ศ.2504 การก าหนดพนทชายทะเลเปนเขตปาสงวนแหงชาตตามพระราชบญญตปาสงวนแหงชาต พ.ศ. 2507 การวางและจดท าผงเมองรวมหรอผงเมองเฉพาะเพอก าหนดใหชายฝงทะเลเปนเขตรกษาคณภาพสงแวดลอมตามพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ.2522 และการสรางสงกอสราง ดดแปลง รอถอน เคลอนยาย และใชหรอเปลยนการใชอาคารชนดใดหรอประเภทใดในบรเวณชายหาดและการก าหนดระยะถอยรนของสงกอสรางจากแนวชายฝงตามพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ.2522

กลมทสอง กลมกฎหมายเกยวกบการใชประโยชนจากชายฝงและชายหาดในทางเศรษฐกจ การปกปองคมครองความปลอดภย และการสาธารณสข สขอนามยและความสะอาดของทสาธารณะ โดยกฎหมายกลมนเปนเรองเกยวของกบกจกรรมทกระท าบนพนทชายหาดหรอใชประโยชนจากพนทชายหาดในมตตางๆ และกฎหมายทดแลรกษาความปลอดภย สขอนามยและความสะอาดบนชายฝงทะเลและชายหาด ไดแก

1) กฎหมายเกยวกบการจดสรรการใชประโยชนจากพนทบรเวณชายหาดในเชงเศรษฐกจและอตสาหกรรมการทองเทยว เชน การก าหนดให พนทบร เวณหาดเปนทจบสตวน าตามพระราชบญญตการประมง พ.ศ.2490 การก าหนดเขตพนทของนคมอตสาหกรรมตามพระราชบญญตการนคมอตสาหกรรมแหงประเทศไทย พ.ศ.2521 การก าหนดเขตอาณาบรเวณเพอความสะดวกและความปลอดภยแกการเดนเรอและการสนคาทมความเกยวเนองกบพนทบรเวณชายหาดตามพระราชบญญตการทาเรอแหงประเทศไทย พ.ศ.2494 และการก าหนดนโยบายหรอมาตรการเพอปองกนการท าลายสงแวดลอมในแหลงทองเทยวบรเวณชายหาดตามพระราชบญญตนโยบายการทองเทยวแหงชาต พ.ศ.2551

2) กฎหมายเกยวกบการดแลรกษาความปลอดภยจากกจกรรมทกระท าบนชายฝงทะเลและชายหาด เชน การสรางสงลวงล าล าน า หรอท าการขดลอก แกไข หรอมการกระท าอนเปนการเปลยนแปลงรองน า ทางเดนเรอ แมน าล าคลอง ทะเลสาบหรอทะเลภายในนานน าไทยตามพระราชบญญตการเดนเรอในนานน าไทย พระพทธศกราช 2456การก าหนดใหพนทบรเวณชายหาดแหงใดแหงหนงเปนเขตบรเวณหามขดดนหรอถมดนตามพระราชบญญตการขดดนและการถมดน พ.ศ.2543 และการท ากจการคาขายอนเปนสาธารณปโภคบรเวณชายหาดตามประกาศของคณะปฏวต ฉบบท 58 พ.ศ.2515

3) กฎหมายเกยวกบการสาธารณสข สขอนามยและความสะอาดของทสาธารณะ ซงกฎหมายเหลานไดก าหนดขอหามและมาตรการทางกฎหมายเพอคมครองและรกษาชายฝงทะเลและชายหาดไวดงน เชน การก าหนดหามมใหบคคลทงสงปฏกลหรอมลฝอยในทหรอทางสาธารณะซงรวมถงพนทบรเวณชายหาด ตามพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 และการก าหนดให



บคคลมหนาทรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยในทสาธารณะตามพระราชบญญตรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง พ.ศ. 2535

เมอไดวเคราะหระบบกฎหมายไทยขางตนพบวามปญหาทงในเชงโครงสรางและเนอหาสาระของกฎหมาย (จนทจรา เอยมมยรา และอารยา สขสม, 2556, น. 215-218) ดงน

ปญหาในเชงโครงสรางของระบบกฎหมายไทย ในเชงโครงสรางของระบบกฎหมาย พบวามปญหาการขาดกฎหมายวาดวยการคมครองรกษาชายฝงทะเลโดยเฉพาะ เนองจากกฎหมายไทยทเกยวของกบการคมครอง รกษา และใชประโยชนจากชายฝงทะเลมอยหลายฉบบแตกลบไมมกฎหมายฉบบใดเลยทมวตถประสงคและวางมาตรการเพอการคมครองรกษาและใชประโยชนบนชายฝ งทะเลโดยตรง ชายฝ งทะเลคงเปนเพยงทรพยากรธรรมชาตท พวงหรอแฝงอยกบทรพยากรธรรมชาตอนๆ เชนอยในความหมายของดน หรอปาสงวนหรออทยาน หรอแรธาต ดงนน ชายฝงทะเลจงอาจอยภายใตบงคบของกฎหมายหลายฉบบควบคกนไป การใชบงคบกฎหมายจงตองพจารณาแยกขอบเขตการบงคบใชจากวตถประสงคเฉพาะของกฎหมายแตละฉบบซงมไดวางมาตรการท เหมาะสมส าหรบชายฝงทะเลโดยเฉพาะ เชนการก าหนดระยะถอยรนจากแนวระดบน าทะเลขนสงสด ก าหนดพนทควบคมการปลกสรางอาคาร การพจารณาถงศกยภาพของชายฝงทะเลในการรองรบการใชประโยชน การวางผงเมองชายทะเล การควบคมการขยายตวของเมองไปตลอดแนวชายฝงทะเล ฯลฯ เปนตน

นอกจากนน การขาดองคกรของรฐทท าหนาทเปน “หนวยงานกลาง” ในการดแลรกษาเยยวยาชายฝงทะเลและชายหาดใหเปนเอกภาพท าใหการดแล รกษา และการใชประโยชนจากชายฝงทะเลอยภายใตอ านาจและความรบผดชอบของหนวยงานของรฐทเกยวของหลายหนวยงานซงมอ านาจหนาทแยกเปนอสระจากกนจงกอใหเกดความยงยากสบสน และบางกรณเกดความขดแยงกนในการปฏบตการใหเปนไปตามอ านาจหนาทตามกฎหมาย ปญหาการขาดความเปนเอกภาพและการบรณาการในการแกปญหาเชนนสงผลใหการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลของประเทศไทยทงในสวนทยงอยในสภาพปกตตามธรรมชาตและสวนทถกกดเซาะท าลายไปแลวไมมประสทธภาพซ าซอนและสนเปลองงบประมาณ

ปญหาในเชงเนอหาสาระของกฎหมาย หากพจารณาถงสาระส าคญของกลมกฎหมายทเกยวของกบการคมครอง รกษา และใชประโยชนจากชายฝงทะเล พบวายงมปญหาในเชงเนอหาทนาสนใจคอกฎหมายสวนใหญมบทบญญตทผกขาดอ านาจในการบรหารจดการชายฝงทะเลไวทหนวยงานของรฐสวนกลาง การบรหารจดการชายฝงทะเลและการตดสนใจในเรองส าคญ ๆ เปนตนวา การจดสรรการใชประโยชนบนพนทชายฝงทะเล การประกาศเขตพนทคมครองสงแวดลอม และการวางมาตรการคมครองรกษาชายฝงทะเล มลกษณะรวมศนยอยภายใตอ านาจของหนวยงานราชการสวนกลางและสวนภมภาคโดยขาดการมสวนรวมตลอดจนการตรวจสอบถวงดลอ านาจจากชมชน



ทองถนและองคการปกครองสวนทองถนซงเปนผไดรบผลกระทบหรอมสวนไดเสยโดยตรงกบการคมครองรกษาและการใชประโยชนจากชายฝงทะเล

นอกจากนน การใชอ านาจตามกฎหมายทมผลกระทบตอบคคล ภาคธรกจ ชมชนทองถนและองคการปกครองสวนทองถนสวนใหญขาดกระบวนการการมสวนรวมของประชาชนและผมสวนไดเสยอยางแทจรงท าใหการบรหารจดการ และการบ ารงรกษาหรอการฟนฟเยยวยาสภาพของชายฝงทะเลขาดการมสวนรวมจากผมสวนไดเสยทกฝาย เปนเหตใหรฐไมไดรบความรวมมอจากทกฝายทเกยวของกบพนทชายฝงทะเล ในขณะทรฐเองกไมมทรพยากรและความสามารถดแลรกษาชายหาดไดอยางมประสทธภาพและทนทวงทกบปญหา การแกไขปญหาการกดเซาะชายฝงทะเลขาดความเปนอนหนงอนเดยวกนระหวางสวนกลางกบทองถนและภาคเอกชน บางครงการแกไขปญหาของรฐไมสอดคลองกบแนวทางในการอนรกษสภาพแวดลอมและวถชวตความเปนอยและการประกอบอาชพของชมชนและประชาชนในพนท แสดงใหเหนถงการขาดประสทธภาพในการบรหารจดการชายฝงทะเลของประเทศไทย

3.2 ปญหาการคมครองรกษาและใชประโยชนจากชายฝงทะเลนบตงแตปพ.ศ. 2558 ปญหาการขาดบทบญญตของกฎหมายทมวตถประสงคเฉพาะเพอการคมครองรกษาและ

ใชประโยชนจากชายฝงทะเลและชายหาดอยางเปนระบบทเกดขนในอดต สงผลท าใหการแกไขปญหาการกดเซาะชายฝงและชายหาดตกอยภายใตความรบผดชอบของหลายองคกรทงในระดบสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถนตามบทบญญตของกฎหมายหลายฉบบ ผลทตามมาคอการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลของประเทศไทยทงในสวนทอยในสภาพปกตตามธรรมชาตและสวนทถกกดเซาะท าลายไมมประสทธภาพ ซ าซอนและสนเปลองงบประมาณ นอกจากน นยงมสาเหตจากการทกฎหมายสวนใหญมบทบญญตทกระจายอ านาจเกยวกบการจดการ บ ารงรกษาและใชประโยชนจากชายฝงและชายหาดใหแกองคการปกครองสวนทองถนทไมเพยงพอ สงผลท าใหองคการปกครองสวนทองถนซงเปนผไดรบผลกระทบหรอมสวนไดเสยโดยตรงจากการคมครองรกษาและใชประโยชนจากชายฝงทะเลไมสามารถเขาไปมสวนในการบรหารจดการชายฝงทะเลรวมกบรฐในเรองทมความส าคญไดอยางแทจรง ดวยเหตน รฐสภาจงไดตราพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝง พ.ศ. 2558 (ซงตอไปขอใชค าวา “พระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ”) เพอแกไขปญหาการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงทยงไมมความเปนเอกภาพขาดการบรณาการและการมสวนรวมของประชาชนและชมชนในทองถน

ประเดนส าคญทตองพจารณาในเบองตนคอ การบรหารจดการพนทชายฝงทะเลแบบบรณาการนนคออะไร ในเรองนจะเหนวาการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลแบบบรณาการ (Integrated Coastal Zone Management : ICZM) คอ วธการบรหารจดการทรพยากรชายฝงทะเลอยางหนงน ามาใชจดการแกไขปญหาทเกดขนจากการท าประมงชายฝงทะเล ปญหาการกดเซาะชายฝงทะเล



และปญหาเกยวกบการใชประโยชนจากทดนและแหลงแรในทะเล โดยการอธบายความหมายของการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลแบบบรณาการในทางวชาการนนพบวายงไมมความหมายทยอมรบตรงกนเปนการทวไป (จนทจรา เอยมมยรา, 2557, น. 267; Portman, Esteves, Le, & Khan, 2012, p. 195.; Department of Environmental Affairs & SSI Engineers and Environmental Consultants, 2009, p. 6.) แตจากการศกษาเอกสารตางๆ ในทางระหวางประเทศไดอธบายถงการบรหารจดการพนทชายฝงแบบบรณาการไววาเปนแนวทางในการบรหารจดการภายในพนทชายฝงทะเลซงมการก าหนดขอบเขตพนทไวเปนเฉพาะ (Defined area or zone) บนพนฐานของความรวมมอระหวางผมสวนเกยวของทกฝายเพอก าหนดกลยทธในการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลรวมกนโดยมหลกส าคญคอ การท าความเขาใจและเคารพบทบาทหนาทของกระบวนการชายฝงในภาพรวมทงระบบกลาวคอตองมการบรหารจดการพนทชายฝงแบบบรณาการและเปนหนงเดยวมากกวาเปนการบรหารจดการพนทชายฝงแบบแยกสวนโดยการวางแผนและการตดสนใจในเรองทเกยวกบของกบพนทชายฝงทะเลตองสอดคลองกบระบบของการด าเนนกจกรรมบนพนทชายฝงทะเลของมนษยทงหมดตามความเปนจรง (Food and Agriculture Organization of the United Nation, 2006, p.10) การบรหารจดการพนทชายฝงทะเลแบบบรณาการเปนแนวทางในบรหารจดการพนทชายฝงทะเลอยางหนงซงเกดจากการอาศยความรความเขาใจเกยวกบระบบของพนทชายฝงทะเลทมความซบซอนและมลกษณะเปนพลวตรทามกลางบรบทความสมพนธระหวางมนษยกบสงแวดลอมทตางมอทธพลในการด ารงอยซงกนและกน โดยมเปาหมายส าคญคอเพอใหเกดการบรหารจดการแบบบรณาการรวมกนเปนหนงเดยว (อารยา สขสม, 2560, น. 123)

ในการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลแบบบรณาการ บทบญญตของกฎหมายถอเปนกลไกส าคญทจะท าใหนโยบายและแผนบรหารจดการพนทชายฝงทะเลของรฐมผลในทางปฏบตไดอยางแทจรง อยางไรกด การใชกลไกทางกฎหมายด าเนนการเพอใหบรรลซงเปาหมายของการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลแบบบรณาการนน กฎหมายดงกลาวตองประกอบดวยสาระส าคญ ดงน ประการทหนง มกฎเกณฑซงใชบงคบกบพนทชายฝงทะเลเปนการเฉพาะรวมถงหลกการและกลไกทางกฎหมายเพอบงคบการใหเปนไปตามวตถประสงคของกฎหมาย ประการทสอง สาระส าคญของบทบญญตในกฎหมายตองเกยวของกบการใชประโยชนและการปกปองคมครองสงแวดลอมในเขตพนทชายฝงทะเลซงอาจก าหนดใหครอบคลมทงทะเลและตลอดแนวชายฝง และ ประการทสาม บทบญญตของกฎหมายตองก าหนดแนวทางในการบรหารจดการการใชทรพยากรชายฝงของมนษยบนพนฐานของการพจารณาถงระบบนเวศนชายฝงทะเลทงระบบ อกทงแนวทางดงกลาวตองกอใหเกดการจดการพนทชายฝงทะเลอยางเปนหนงเดยวทงระบบโดยทมไดเปนเพยงแคการก าหนดแนวทางการใชประโยชนจากพนทชายฝงทะเลแบบแยกสวนหรอเปนไปเพอประโยชนเฉพาะเรอง ทงนบทบญญตของกฎหมายซงประกอบดวยสาระส าคญดงทไดกลาวมาในขางตน ตองมวตถประสงค



ส าคญคอเพอกอใหเกดระบบการบรหารจดการทอ านวยความสะดวกและสนบสนนใหเกดการบรหารจดการเกยวกบการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตในเขตพนทชายฝงทะเลของมนษยแบบบรณาการได (Food and Agriculture Organization of the United Nation, 2006, pp. 8-9) ตวอยาง เชน กฎหมายวาดวยการจดการพนทชายฝง ค.ศ. 1972 ของประเทศสหรฐอเมรกา (Federal Coastal Zone Management Act : CZMA) กฎหมายวาดวยชายฝงทะเล ค.ศ. 1988 ของประเทศสเปน (Ley de Costas, Shore Act) กฎหมายวาดวยการจดการชายฝงทะเลแบบบรณาการ ค.ศ. 2008 ของประเทศแอฟรกาใต (Integrated Coastal Management Act : ICMA) กฎหมายวาดวยการอนรกษชายฝง ค.ศ. 1981 ของประเทศศรลงกา (The Coast Conservation Act 1981 : CCA) และกฎหมายแมบทวาดวยชายฝงทะเลและชายหาด ค.ศ. 1986 ของประเทศฝรงเศส (Loi littoral) เปนตน

เมอพจารณาถงพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ จะพบวากฎหมายฉบบนไดวางหลกเกณฑในการบรหารจดการ การบ ารงรกษา การอนรกษ การฟนฟทรพยากรทางทะเลและชายฝง และการปองกนการกดเซาะชายฝง รวมทงใหประชาชนและชมชนในทองถนไดมสวนรวมในการปลก การบ ารงรกษา การอนรกษ และการฟนฟทรพยากรทางทะเลและชายฝงอยางสมดลและยงยนภายใตการประสานของหลกการทส าคญ 3 ประการคอ ประการทหนง การประสานความรวมมอเพอบรณาการกฎหมายและแผนงานนโยบายของแตหนวยงานตางๆ เขาดวยกน ประการทสอง การก าหนดพนทโดยแบงออกเปนพนทปาชายเลนอนรกษ พนทคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝง และพนทเพอจดการเกยวกบปญหาการกดเซาะชายฝง และ ประการทสาม การเสรมสรางใหชมชนชายฝงมโอกาสเขาถงขอมลขาวสาร เปดโอกาสใหผแทนภาคประชาชนและชมชนมสวนรวมเปนคณะกรรมการทงในระดบชาตและระดบจงหวดเพอใหสอดรบกบการบรหารจดการทรพยากรรวมกนทงในระดบนโยบายและการปฏบต จงเหนไดวาพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ เปนกฎหมายฉบบแรกของประเทศไทยทไดก าหนดมาตรการทางกฎหมายเพอบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงในลกษณะของการบรณาการความรวมมอจากทกภาคสวนทเกยวของรวมทงเปดโอกาสใหชมชนชายฝงรวมถงทองถนไดเขามามสวนรวมกบรฐในการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝง ปญหาในเชงโครงสรางทเกดขนในอดตจงไดรบการแกไขโดยผลของการตรากฎหมายฉบบน อยางไรกด หากพจารณาในแงเนอหาสาระส าคญจะพบวาบทบญญตของกฎหมายยงคงผกขาดอ านาจในการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงบางเรองไวกบราชการสวนกลาง ทงยงขาดนยามความหมายของชายฝงทะเลทชดเจนและหลกเกณฑขนต าทจ าเปนในการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงอนเปนหวใจส าคญของกฎหมายฉบบน กลาวคอ



1) ปญหาการผกขาดอ านาจในการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝง ตามพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ ไดก าหนดมาตรการคมครอง

ทรพยากรทางทะเลและชายฝงไวในหมวดท 3 ตงแตมาตรา 17 ถงมาตรา 23 โดยในสวนของการก าหนดเขตพนทและมาตรการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงนนกฎหมายฉบบนไดมอบหมายใหเปนอ านาจของรฐมนตรวาการกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมโดยความเหนชอบของคณะกรรมการนโยบายและแผนการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงแหงชาตออกกฎกระทรวงก าหนดเขตพนทปาชายเลนอนรกษ (มาตรา 18) หรอพนทคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝง (มาตรา 20) หรอพนทเพอจดการเกยวกบปญหาการกดเซาะชายฝง (มาตรา 21) พรอมทงก าหนดมาตรการคมครองทจะใชบงคบในพนทบรเวณดงกลาวและแผนทแสดงแนวเขตแนบทายกฎกระทรวง นอกจากนนยงใหอ านาจแกรฐมนตรโดยความเหนชอบจากคณะรฐมนตรประกาศใชมาตรการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงในพนทซงไดรบความเสยหายทรายแรงเขาขนวกฤต (มาตรา 22)

ประเดนทนาสนใจในเรองนคอ เหตผลของการตราพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ นนสวนหนงเปนผลมาจากความพยายามในการแกไขปญหาการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงทผกขาดอ านาจไวทหนวยงานของรฐสวนกลางโดยขาดการมสวนรวมตลอดจนการตรวจสอบถวงดลอ านาจจากชมชนทองถนและองคการปกครองสวนทองถน กฎหมายฉบบนจงไดจดตงองคกรเพอการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงทงในระดบชาตและระดบจงหวด ไดแก คณะกรรมการนโยบายและแผนการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงแหงชาต ซงตอไปขอใชค าวา “คณะกรรมการระดบชาต” (มาตรา 5) และคณะกรรมการทรพยากรทางทะเลและชายฝงจงหวด ซงตอไปขอใชค าวา“คณะกรรมการระดบจงหวด” โดยท างานรวมกบภาคประชาชน ชมชนชายฝง และองคกรปกครองสวนทองถน (มาตรา 12) เพอท างานรวมกนทงในระดบนโยบายและการปฏบต ดงนน หากภาคประชาชน ชมชนชายฝงหรอองคกรปกครองสวนทองถนมความประสงคจะก าหนดใหชายฝงทะเลหรอชายหาดพนทใดพนทหนงของตนเปนเขตพนทคมครองหรอก าหนดมาตรการปองกนการกดเซาะในพนทของตนเองตามกฎหมายฉบบนกสามารถเขามามสวนรวมกบคณะกรรมการระดบจงหวดเพอจดท าความเหนเสนอตอคณะกรรมการระดบชาตในการออกกฎกระทรวง หรอพจารณาใหความเหนชอบพนททจะใชมาตรการปองกนการกดเซาะชายฝงตอไป (มาตรา 13(2)-(3)) อยางไรกตาม อ านาจของคณะกรรมการระดบจงหวดเปนเพยงอ านาจในการเสนอความคดเหนในเรองทเกยวของกบการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงเทานน ทงกฎหมายฉบบนกไมไดมบทบญญตใหคณะกรรมการระดบชาตตองผกพนตอขอเสนอซงเกดจากความคดรเรมของคณะกรรมการระดบจงหวดแตอยางใด ซงหมายความวา คณะกรรมการระดบชาตยอมมอ านาจอสระทจะตดสนใจเสนอใหพนทชายฝงทะเลแหงใดแหงหนงเปนเขตพนทคมครองตามความคดเหน



ของคณะกรรมการระดบจงหวดหรอไมกได คณะกรรมการระดบจงหวดจงไมมอ านาจตดสนใจก าหนดเขตพนทคมครองหรอก าหนดมาตรการปองกนการกดเซาะในพนทของตนเอง ดงนน อ านาจในการตดสนใจเสนอใหชายฝงทะเลพนทใดพนทหนงเปนเขตพนทคมครองและก าหนดมาตรการคมครองจงเปนอ านาจทแทจรงของคณะกรรมการระดบชาต

นอกจากนนแลว แมวาอ านาจการตดสนใจของรฐมนตรจะตองไดรบความเหนชอบจากคณะกรรมการระดบชาตทมตวแทนชมชนชายฝงเปนองคประกอบของคณะกรรมการแลวกตาม (มาตรา 5 วรรคทาย) แตหากพจารณาสดสวนของตวแทนชมชนชายฝงแลวพบวามสดสวนนอยมากเมอเทยบกบตวแทนทมาจากราชการสวนกลางจงเหนไดวาอ านาจในการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงยงเปนอ านาจผกขาดไวกบราชการสวนกลาง สภาพการณเชนนไมมความแตกตางไปจากการผกขาดอ านาจในการออกกฎกระทรวงของรฐมนตรเพอประกาศพนทชายหาดใหเปนพนทคมครองตามมาตรา 43 และมาตรา 45 ของพระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม พ.ศ.2535 ดงทเกดขนในอดต ซงแมวาการออกกฎกระทรวงในเวลานนจะเปดโอกาสใหองคกรปกครองสวนทองถนเขามามสวนรวมในการเสนอใหชายฝงทะเลหรอชายหาดพนทใดพนทหนงเปนเขตพนทคมครองสงแวดลอมและก าหนดมาตรการคมครองสงแวดลอมกตาม แตอ านาจในกรณดงกลาวยงคงเปนเพยงอ านาจรเรมในการเสนอเทานน ทายทสดแลวการเสนอความเหนดงกลาวยงคงอยภายใตความเหนชอบจากราชการสวนกลาง โดยองคกรผมอ านาจในการก าหนดนโยบายทแทจรงยงคงเปนอ านาจของคณะรฐมนตรหรอกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (จนทจรา เอยมมยรา และ อารยา สขสม, 2556, น. 130) ปญหาการรวมศนยอ านาจในการจดทรพยากรไวทรฐสวนกลางทเคยเกดขนในอดตจงยงไมไดรบการแกไขในกฎหมายฉบบน

มขอสงเกตวา เขตพนทจะประกาศใหเปนพนทปาชายเลนและพนทคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงกถกจ ากดเฉพาะพนทซงไมอยในเขตอนรกษตามกฎหมายอน ซงเปนพนททมการประกาศเพอควบคมการท ากจกรรมในพนทชายฝงเทานนไมไดเพอคมครองลกษณะตามธรรมชาตของพนทชายฝงเปนการเฉพาะ จงท าใหการคมครองไมอาจกระท าไดครอบคลมพนทชายฝงทะเลไดทงหมด (อดมศกด สนธพงษ, 2560, น. 158) กลาวไดวาการก าหนดมาตรการทางกฎหมายเพอคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงตามกฎหมายฉบบนเปนเรองของดลพนจและมขอจ ากดอยางมาก

2) ปญหาค านยามและขอบเขตของพนทชายฝงทะเลขาดความชดเจน แมวามาตรา 3 ของพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ ไดก าหนดนยามค าวา

“ทรพยากรทางทะเลและชายฝง” ไวอยางชดเจนแตจะเหนวาเปนการนยามถงลกษณะของทรพยากรทเกดขนหรอตงอยในบรเวณทะเลและชายฝงตามธรรมชาตหรอเปนสงทมนษยสรางขนเพอประโยชนแกระบบนเวศทางทะเลและชายฝงเทานน กฎหมายฉบบนมไดบญญตถงนยามและขอบเขตของพนท



ชายฝงทะเลแตอยางใด ทงทขอบเขตของพนทชายฝงทะเลแสดงถงเขตแดนทรองรบการใชอ านาจรฐเหนอทรพยากรทางทะเลและชายฝงทตงอยในพนทชายฝงทะเลแหงนน การก าหนดนยามและขอบเขตของพนทชายฝงทะเลทชดเจนจงเปนประโยชนตอการวางหลกเกณฑส าหรบการวดแนวเขตพนทคมครองภายใตกฎหมายฉบบนใหเปนไปในแนวทางอยางเดยวกน นอกจากนนยงมผลดตอการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลของรฐเพราะมสวนส าคญตอการวางแผนเพอก าหนดลกษณะการใชประโยชนจากพนทชายฝงทมความแตกตางกน อกทงยงชวยก าหนดพนทความรบผดชอบของหนวยงานทเกยวของเกดความชดเจนและสามารถบรหารจดการไดอยางมประสทธภาพอกดวย

3) ปญหาการขาดหลกเกณฑขนต าทจ าเปนในการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝง

เมอพจารณาหมวด 3 วาดวยเรองการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงในพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ จะพบวามาตรการตางๆ ทก าหนดไวมลกษณะใกลเคยงกบมาตรการทก าหนดไวในพระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ.2535 เชน การออกกฎกระทรวงเพอก าหนดเขตพนทตามมาตรา 18 มาตรา 20 มาตรา 21 และมาตรา 22 ของพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ มความคลายคลงอยางมากกบบทบญญตมาตรา 43 และ 45 ของพระราชบญญตสงเสรมฯ

อยางไรกตาม เมอพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ เปนกฎหมายเฉพาะทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงยอมตองก าหนดมาตรการหรอหลกเกณฑขนต าทจ าเปนตอการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงเปนการเฉพาะดวยเชนกน แตกฎหมายฉบบนกลบขาดมาตรการคมครองในเรองดงกลาวอยางชดเจน ซงหากพจารณาจากกฎหมายในตางประเทศพบวามการก าหนดมาตรการตางๆ ในลกษณะของการสรางหลกเกณฑขนต าทจะน าไปสการบรหารจดการแบบบรณาการ เชน การก าหนดระยะถอยรนรวมถงการบรหารจดการพนททมการประกาศระยะถอยรนโดยหลกเกณฑดงกลาวปรากฏอยางชดเจนในกฎหมายของตางประเทศ (อารยา, 2560, น. 128) ซงจะเหนวาการก าหนดระยะถอยรนส าหรบชายฝงทะเล (Coastal Setback Line) เปนแนวทางการจดการพนทชายฝงทะเลทไดรบการยอมรบอยางกวางขวางวาสามารถน ามาใชเพอจดการทรพยากรชายฝงทะเลใหคงอยอยางสมดลและยงยน (Portman et al., 2012, p. 194) ในหลายประเทศจงน าวธการก าหนดระยะถอยรนมาใชในการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลโดยมวตถประสงคส าคญเพอใหความคมครองแกพนทชายฝงทะเลซงเปนสาธารณะสมบตของชาตและในขณะเดยวกนกเปนการคมครองคมครองสทธในการเขาถงการใชทรพยากรชายฝงของบคคล (Public’s right of access to the shore) ตลอดจนปกปองผลประโยชนทางทะเลของรฐชายฝง เชน สเปน ฝรงเศส สหรฐอเมรกา ออสเตรเลย ศรลงกา แอฟรกาใต มาเลเซย ฟลปปนส เปนตน (Fenster, 2005, pp.863-866) โดยประเทศเหลานไดน า



แนวทางการก าหนดระยะถอยรนหรอแนวถอยรนมาบญญตไวเปนสวนหนงของกฎหมายของรฐเพอใหความคมครองและควบคมการใชประโยชนจากพนทชายฝงของประชาชนใหด าเนนไปอยางเหมาะสม โดยเปดโอกาสใหผมสวนไดเสยทกฝายมสวนรวมในการตดสนใจเพอวางแผนการใชประโยชนจากพนทชายฝงทะเล เพอใหเกดความสมดลระหวางการพฒนา การใชประโยชนและการปกปองคมครองทรพยากรธรรมชาตทางชายฝงทะเล การก าหนดระยะถอยรนจงเปนการก าหนดมาตรฐานขนต าในการคมครองพนทชายฝงทะเลและเปนการสรางแผนงานทวไปเกยวกบการจดการพนทชายฝงทะเลแบบบรณาการในขณะเดยวกน (European Union, 2013, p.3) ดงนน หากมการแกไขเพมเตมโดยการระบใหการก าหนดระยะถอยรนเปนหลกเกณฑขนต าในการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงไวในพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ ยอมท าใหบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงเกดการบรณาการทกภาคสวนอยางเปนเอกภาพสมดงตามเจตนารมณของกฎหมายฉบบน 4. บทสรปและขอเสนอแนะ

กอนหนาปพ.ศ. 2558 การคมครองรกษาและใชประโยชนจากพนทชายฝงทะเลของประเทศไทยอยภายใตกฎหมายทเกยวของหลายฉบบ สงผลใหการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลขาดความเปนเอกภาพและขาดบรณาการในการแกปญหา นอกจากนนการขาดบทบญญตทจ าเปนตอการคมครองรกษาและใชประโยชนจากการพนทชายฝงทะเลโดยตรงรวมถงการผกขาดอ านาจในการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลไวกบรฐ จงท าใหการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลทงในสวนทอยในสภาพปกตตามธรรมชาตและสวนทถกกดเซาะท าลายไมมประสทธภาพ ซ าซอนและสนเปลองงบประมาณ การตราพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ ในปพ.ศ. 2558 จงนบวาเปนกลไกส าคญในการแกไขปญหาการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลของประเทศไทยทเกดขนในอดต อยางไรกตาม กฎหมายฉบบนยงมชองวางทางกฎหมายซงท าใหกลไกการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงทะเลทบญญตไวไมอาจเกดผลในทางปฏบตไดอยางมประสทธภาพ นอกจากนน การขาดมาตรการขนต าทจ าเปนตอการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงยอมไมอาจท าใหการบรหารจดการพนทชายฝงทะเลใหเกดความเปนเอกภาพและเกดการบรณาการความรวมมอจากทกภาคสวนไดอยางแทจรง ดงนนผเขยนเสนอใหมการแกไขเพมเตมบทบญญตของพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการฯ ในประเดนทส าคญดงน

ประการทหนง ควรก าหนดค านยามและขอบเขตของพนทชายฝงทะเลในฐานะเปนสาธารณะสมบตของแผนดน ซงผรางกฎหมายอาจกระท าไดอย 2 ลกษณะคอ การบญญตค านยามและขอบเขตพนทชายฝงทะเลโดยอาศยการวดระยะทางจากสงอางองเขามาสแนวชายฝงทะเลของรฐ เชน การวดระดบน าขนสงสดเฉลย หรอแบบจ าแนกรายการกไดดงเชนกฎหมายของตางประเทศ ทงนการก าหนดค านยามและขอบเขตของพนทชายฝงทะเลใหมความชดเจนแนนอนยอม มผลดตอการบรหารจดการ



พนทชายฝงทะเลของรฐ กลาวคอ การก าหนดขอบเขตพนทชายฝงทะเลท าใหรฐทราบวาพนทชายฝงทะเลซงเปนวตถทกฎหมายมงประสงคใหความคมครองนนมสาระส าคญและมขอบเขตแคไหนเพยงไร นอกจากนนแลวการก าหนดขอบเขตพนทชายฝงทะเลยงมสวนส าคญตอการวางแผนเพอก าหนดลกษณะการใชประโยชนจากพนทชายฝงทมความแตกตางกน อกทงยงชวยก าหนดพนทความรบผดชอบของหนวยงานท เกยวของเกดความชดเจนและสามารถบรหารจดการไดอยางมประสทธภาพอกดวย

ประการทสอง ควรรบรองใหสทธแกชมชนชายฝงรวมถงองคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจตดสนใจเกยวกบการก าหนดเขตพนทและมาตรการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝงดวยตนเอง เชน การรบรองอ านาจขององคกรปกครองสวนทองถนในการขอบญญตทองถนเพอจดการ บ ารงรกษา และใชประโยชนในพนทชายฝงทะเลทอยในเขตอ านาจความรบผดชอบของตนเอง โดยพจารณาถงศกยภาพความสามารถและความพรอมขององคการปกครองสวนทองถนชายทะเลแตละรปแบบประกอบการกระจายอ านาจดวย ทงน เพอใหเกดการกระจายอ านาจในลกษณะแนวราบซงจะชวยท าใหเกดประสทธภาพในการปองกนและการเยยวยาความเสยหายในทรพยากรชายฝ งทะเลไดอยางทนทวงท

ประการทสาม ควรก าหนดเรองระยะถอยรนส าหรบชายฝงทะเลไวในกฎหมายฉบบนในฐานะเปนมาตรการขนต าทจ าเปนตอการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝง เนองจากการก าหนดระยะถอยรนเปนแนวทางการบรหารจดการพนทชายฝงทเปดโอกาสใหผมสวนไดเสยทกฝายทงภาครฐและเอกชน องคการปกครองทองถน และชมชนมสวนรวมในการตดสนใจเพอวางแผนการใชประโยชนจากพนทชายฝงทะเล โดยมงทจะกอใหเกดความสมดลระหวางการพฒนาการใชประโยชนและการปกปองคมครองทรพยากรธรรมชาตทางชายฝงทะเล ดงนน การก าหนดระยะถอยรนนอกจากเปนมาตรการขนต าในการคมครองพนทชายฝงทะเลแลวยงเปนการสรางแผนงานทวไปเกยวกบการจดการพนทชายฝงทะเลแบบบรณาการในขณะเดยวกนอกดวย เอกสารอางอง กรมทรพยากรทางทะเลและชายฝง. (2557). สถานการณชายฝงและการจดการปญหา การกดเซาะ

ชายฝงจากอดตถงปจจบน. กรงเทพฯ: กรมทรพยากรทางทะเลและชายฝง กรมทรพยากรน า. (2552). เรองนารทะเลไทย. สบคนเมอวนท 5 พฤษภาคม 2561. จาก

http://www.dwr.go.th/contents/content/files/001002/0009842_1.pdf, จนทจรา เอยมมยรา. (2557). “ระบบกฎหมายวาดวยการจดการชายฝงทะเลแบบบรณาการใน

ประเทศฝรงเศส”. วารสาร นตศาสตร, ปท 43(1), 264-288.

http://www.dwr.go.th/contents/content/files/001002/0009842_1.pdf



จนทจรา เอยมมยรา และอารยา สขสม. (2556). รายงานฉบบสมบรณโครงการศกษาปญหาทางกฎหมายเกยวกบการ

คมครองและใชประโยชนจากชายหาดบรเวณชายทะเลฝงอาวไทยภาคใตตอนลาง. เสนอ แผนงานสรางเสรมนโยบายสาธารณะทด (นสธ.).

พรภทร อธวทวส. (2548). “การจดการพนทชายฝง: ขอเสนอแนะหลงการเกดเหตการณธรณพบตในจงหวดภาคใต”.วารสารวจยและสาระสถาปตยกรรม/การผงเมอง (ฉบบท 3), 227-238.

มานตา มตนาว และชชชม อรรฆภญญ. (2560). “มาตรการทางกฎหมายในการก าหนดเขตพนทและมาตรการคมครองทรพยากรทางทะเลและชายฝง”. วารสารการเมอง การบรหาร และกฎหมาย. ปท 9 (ฉบบท 2 พฤษภาคม-สงหาคม 2560), 513-547.

อดมศกด สนธพงษ. (2560). “มาตรการทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงตามพระราชบญญตสงเสรมการบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝง พ.ศ. 2558”. วารสารนตศาสตร. ปท 10 ( ฉบบท 1 มกราคม - มถนายน), 141-165.

อารยา สขสม.(2560). “การก าหนดระยะถอยรนส าหรบชายฝงทะเลตามกฎหมายของตางประเทศ”. วารสารการจดการ สงแวดลอม. ปท 13 (ฉบบท 1 มกราคม – มถนายน 2560), 118-136.

อารยา สขสม (2556). การศกษาเบองตนเพอการก าหนดระยะถอยรนส าหรบชายฝงทะเล : ดานกฎหมาย. เสนอส านกงานคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต.

Department of Environmental Affairs & SSI Engineers and Environmental Consultants (2009). A User-Friendly Guide to the Integrated Coastal Management Act of South Africa. Cape Town: Department of Environmental Affairs.

European Union. (2013). Establishment of coastal setback: An explanatory report on Article 8-2 of ICZM

Protocol, Issues to be considered. Final report. Retrieved May 15, 2013, from http://www.shape- ipaproject.eu/download/listbox/WP3 % 2 0 action%2 0 3 . 2 / Article%2 0 8 % 2 0 -%20Publication.pdf.

Fenster, M.S. (2005). Setbacks. In Schwartz, M.L. (ed.). Encyclopedia of Coastal Science. (pp. 863-866). Dordrecht, The Netherlands: Springer.

Food and Agriculture Organization of the United Nation (2006). Integrated coastal management law : Establish and strengthening national legal frameworks for integrated coastal management. Rome : FAO Legal Office.

http://www.shape-/



Duxbury, J., & Dickinson, S. (2007). “Principle for sustainable governance of the coastal zone : In the context of coastal disasters”. Ecological Economics. 63, 319-330.

Dauvin, J.C., Lozachmeur, O., Capet, Y., Dubrulle, J.B., Ghezali, M.,& Mesnard, A.H.(2004). “Legal tools for preserving France’s natural heritage through integrated coastal zone management”, Ocean & Coastal Management. 47, 463-477.

Portman, M.E., Esteves, L.S., Le, X.Q., & Khan, A.Z. (2012). Improving integration for integrated coastal zone management : An eight country study. Science of the Total Environment, 439, 194–201.

Samaranayake, R.A.D.B. (2005). Pre-and post-tsunami coastal planning and land-use policies and issues in Sri Lanka. Retrieved May 10, 2018, from http://www.fao.org/docrep/010/ag124e/AG124E10.htm

legal problems concerning the protection and utilization ... · protection and utilization of the...

Documents