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Le Centre québécois du droit de l'environnement

et Dufresne Hébert Comeau

présentent

Me Jean-François Girard,avocat et biologiste

dans

La La préservationpréservation du parc du parc régional régional Dufresne Dufresne

à Val-David:à Val-David:un engagement perpétuel

pour les générations futures

Val-David

25 avril 2009

PrésentationPrésentationCQDE – CENTRE QUÉBÉCOIS DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT•Organisme à but non lucratif fondé en 1989•Mission du CQDE:

Promouvoir les outils juridiques et les pratiques environnementales responsables. Dans l’intérêt collectif, le CQDE privilégie le développement de modes de gestion de l’environnement qui placent l’action citoyenne au cœur des mécanismes de protection de la qualité de nos milieux de vie.

En matière de conservation, le CQDE offre assistance juridique et conseils aux nombreux groupes et aux municipalités qui travaillent à la conservation des caractéristiques patrimoniales du Québec.

DUFRESNE HÉBERT COMEAU

•Étude d’avocats spécialisés en droit municipal, environnement et conservation.

Contenu de la présentationContenu de la présentation1) Le projet de la Municipalité du Village

de Val-David• Objectifs fondamentaux

2) Le parc Dufresne actuel• Protection par règlements• Limites inhérentes aux outils

réglementaires de protection des milieux naturels

3) Une solution pour assurer la pérennité: la fiducie d’utilité sociale• Présentation du concept juridique

4) Difficultés de mise en œuvre et solutions• Capacité légale de la municipalité à créer

une fiducie• Procéder par loi privée

1) Le projet de la Municipalité du 1) Le projet de la Municipalité du Village de Val-DavidVillage de Val-David

• Le parc Dufresne jouit déjà d’une certaine protection, mais Val-David désire plus.

• En fait, il s’agit: 1) d’assurer la protection du parc pour

la perpétuité;

2) de mettre en place un cadre de gestion du patrimoine naturel du parc qui en permette véritablement sa conservation perpétuelle.

1) Le projet de la Municipalité du 1) Le projet de la Municipalité du Village de Val-DavidVillage de Val-David

• Il faut donc trouver un moyen d’assurer la protection:1) du cadre du parc, ses limites;

2) de son contenu, le patrimoine naturel, notamment en y restreignant les usages qui risquent d’affecter la capacité de support des écosystèmes;

3) et cela… pour la perpétuité.

• Ce sont là les objectifs fondamentaux du projet de Val-David.

2) Le parc Dufresne actuel2) Le parc Dufresne actuel

• À l’heure actuelle, la protection du cadre du parc Dufresne est assurée par:– règlement de la MRC pour la portion

originale du parc; – l’affectation « parc » prévue au

règlement de zonage de Val-David pour le reste.

• Quant aux usages et activités, ils ne sont contrôlés que par des règles administratives.


• Par exemple, l’article 115 de la Loi sur les compétences municipales prévoit: 115. La municipalité régionale de comté peut, à

l'égard d'un parc régional, adopter des règlements sur toute matière relative:1° à son administration et à son fonctionnement; 2° à la protection et à la conservation de la

nature; 3° à la sécurité des usagers; 4° à l'utilisation ou au stationnement de

véhicules; 5° à la possession et à la garde d'animaux; 6° à l'affichage; 7° à l'exploitation de commerces; 8° à l'exercice d'activités récréatives; 9° […].


• Ceci dit, il existe une limite inhérente aux outils réglementaires:– ils ne permettent pas d’assurer la

protection perpétuelle des milieux naturels.

• Pourquoi?– En raison du principe de droit

administratif selon lequel on ne peut lier le pouvoir réglementaire des conseils futurs.

• Ainsi, ce qui est fait aujourd’hui pourrait être défait dans le futur par un prochain conseil.

3) Une solution pour assurer la 3) Une solution pour assurer la pérennité: pérennité: la fiducie d’utilité socialela fiducie d’utilité sociale

• Question:

– Quel est le meilleur outil juridique pour permettre l’atteinte des objectifs poursuivis par Val-David?

• Réponse:

– La fiducie d’utilité sociale (FUS)

• En effet, la FUS est le seul outil juridique qui permette:

– de fixer un cadre de gestion obligatoire;

– d’atteindre la perpétuité.

La fiducie d’utilité socialeLa fiducie d’utilité sociale

• Définition–La fiducie résulte d’un acte par

lequel une personne, le constituant, transfère de son patrimoine à un autre patrimoine qu’il constitue, des biens qu’il affecte à une fin particulière et qu’un fiduciaire s’oblige, par le fait de son acceptation, à détenir et à administrer. (art. 1260 C.c.Q.)

La notion de patrimoineLa notion de patrimoine

La théorie classique du patrimoine• Selon Aubry et Rau, le patrimoine est

indissolublement lié à une personne:

La théorie moderne du patrimoine• Le patrimoine est affecté à une destination

particulière: la conservation.

La notion de patrimoineLa notion de patrimoine (suite) (suite)

La fiducie d’utilité socialeLa fiducie d’utilité sociale

• Les acteurs de la fiducie–Le constituant (propriétaire foncier)

• La Municipalité du Village de Val-David

–Le(s) fiduciaire(s)• Ils administrent la fiducie

–Le(s) bénéficiaire(s)• Les usagers du parc Dufresne• Les générations futures

• La fiducie peut être perpétuelle

La fiducie d’utilité socialeLa fiducie d’utilité sociale (suite) (suite)

Les quatre éléments clés d’une fiducie:

1. Constitution d’un patrimoine2. Transmission de biens à ce

patrimoine3. Détention des biens par le

fiduciaire4. Affectation des biens à une fin

permise par la loi (conservation perpétuelle des caractéristiques patrimoniales)

L’acte constitutifL’acte constitutif

• Il consacre la naissance de la fiducie.• Il détermine l’affectation à laquelle les biens

sont destinés:– en l’occurrence, la FUS poursuit notamment des

fins à caractère:• social;• récréatif et de plein air;• scientifique;• éducatif;• culturel et patrimonial.

• Il en établit toutes les règles de régie.• Il doit prévoir un mécanisme de désignation

et de remplacement du(des) fiduciaire(s).• Il prévoit la durée de la fiducie.

Les acteurs de la fiducie – Les acteurs de la fiducie – le constituantle constituant

• La Municipalité du Village de Val-David (le propriétaire foncier).

• Le constituant établit le cadre de régie de la fiducie.

• Il nomme le(s) premier(s) fiduciaire(s).

• Son rôle s’éteint dès que la fiducie est constituée, sauf s’il se nomme

fiduciaire.

Les acteurs de la fiducie – Les acteurs de la fiducie – le constituantle constituant (suite) (suite)

• L’article 20 de la Loi sur les compétences municipales consacre le pouvoir d’une Municipalité de créer une fiducie d’utilité sociale: « 20. Toute municipalité locale peut confier à une fiducie d'utilité sociale, qu'elle a constituée à des fins environnementales, la réalisation de travaux relatifs à un immeuble découlant d'un programme visé au deuxième alinéa de l'article 92. »

Les acteurs de la fiducie –Les acteurs de la fiducie –le fiduciairele fiduciaire

• C’est son acceptation qui donne vraiment naissance à la fiducie.

• Il a la pleine administration des biens du patrimoine, mais il doit rigoureusement s’en tenir au cadre de gestion établi par le constituant dans l’acte fiduciaire.

• Il administre la fiducie selon trois axes:• Conservation• Fructification• Accroissement

• Dans l’état actuel de notre droit, le fiduciaire ne peut pas être une personne morale, en l’occurrence une Municipalité.

• Il est cependant possible de désigner le maire de la Municipalité « fiduciaire d’office ».

Les acteurs de la fiducie –Les acteurs de la fiducie –le bénéficiairele bénéficiaire

• Il n’est pas essentiel à la création et à la vie de la fiducie d’utilité sociale vouée à la conservation de milieux naturels.

• C’est la destination de conservation qui est la justification et la raison d’être de la fiducie.

• Le « bénéficiaire » est, dans cette optique, la collectivité qui profite des caractéristiques patrimoniales ainsi protégées.

• Dans le cas actuel, les « bénéficiaires » de la FUS seront les usagers actuels et futurs du parc Dufresne.

Avantages de la fiducieAvantages de la fiducie

• Simplicité et souplesse, elle est créée par un simple acte.

• Lorsqu’elle constitue une donation, elle doit être reçue par un notaire.

• Permet la perpétuité (art. 1273 C.c.Q.).

• Le patrimoine fiduciaire peut s’accroître par acte d’augmentation.

• L’acte constitutif ne peut plus être modifié, dans le futur, sauf par un tribunal.

4) Difficultés de mise en4) Difficultés de mise enœuvreœuvre et solutionset solutions

• Question:Est-ce que Val-David peut se porter constituante – procéder à la création – d’une FUS à partir d’un parc?

• Il existe une controverse à ce sujet dans le monde juridique.– Certains juristes prétendent qu’une

Municipalité ne peut pas faire cession d’un bien affecté à l’utilité publique sans en changer l’affectation.

4) Difficultés de mise en4) Difficultés de mise enœuvreœuvre et solutionset solutions (suite) (suite)

• L’article 916, al. 2 C.c.Q. dispose en effet:

« Nul ne peut […] s'approprier les biens des personnes morales de droit public qui sont affectés à l'utilité publique. »

• À ce jour, des avis juridiques disent que si la vocation « parc » est maintenue, il n’est pas possible de faire cession du parc Dufresne au profit du patrimoine de la FUS.


•Il faut cependant faire la distinction entre un patrimoine d’appropriation (le patrimoine classique) et un patrimoine d’affectation (le patrimoine de la FUS).

•Ainsi, l’article 1270 C.c.Q. précise:

« La fiducie d'utilité sociale est celle qui est constituée dans un but d'intérêt général, notamment à caractère culturel, éducatif, philanthropique, religieux ou scientifique.

Elle n'a pas pour objet essentiel de réaliser un bénéfice ni d'exploiter une entreprise. »


• Aussi, la FUS peut-elle poursuivre l’affectation publique de parc?

• Dans ses commentaires sur l’article 1270 C.c.Q., le ministre indique:

« La fiducie d’utilité sociale se distingue de la fiducie d’utilité privée, dont elle constitue en quelque sorte le prolongement, en ce qu’elle vise à favoriser le public en général, une partie importante de ce public ou même une personne à choisir parmi ce public […]. »


• Peut-on éviter la controverse?

– Oui, par le biais d’une loi privée.

• Ainsi, Val-David a décidé de faire confirmer sa capacité de constituer une FUS par loi privée.

• C’est la solution retenue pour aller de l’avant dans la réalisation de ce projet.

Présentation d’un Présentation d’un projet de loi privéeprojet de loi privée

• On recourt aux projets de lois privées pour, notamment:– ratifier un règlement ou une résolution municipale

(ex.: Fiducie du Domaine Saint-Bernard à Mont-Tremblant);

– obtenir des pouvoirs non autrement prévus dans les lois publiques.

• Tout projet de loi privée doit être présenté par un député de l’Assemblée nationale.

• Le député ne se porte toutefois pas garant du contenu du projet de loi et n’en approuve pas nécessairement les dispositions.

• Le requérant choisi généralement le député de sa circonscription.

Présentation d’un Présentation d’un projet de loi privée (suite)projet de loi privée (suite)

• Le projet de loi est rédigé par les conseillers juridiques de la Municipalité.

• Il fait l’objet d’un avis publié dans la Gazette officielle.

• Il est ensuite acheminé au ministère concerné pour avis.

• Le projet de loi est enfin étudié et débattu devant la Commission parlementaire compétente (Aménagement du territoire) à laquelle participe le ministre responsable.

• La Commission fait un rapport à l’Assemblée nationale qui adopte ou rejette le projet de loi.

Source: Assemblée nationale (www.assnat.qc.ca/fra/travaux/participation/projpriv.html)

ConclusionsConclusions

• En procédant à la création d’une FUS, Val-David va effectivement se départir de la propriété formelle du parc.

• Mais ce faisant, Val-David s’assure que ces terrains:

– ne pourront plus jamais être cédés ou développés à des fins immobilières;

– que les objectifs de conservation seront respectés pour la perpétuité;

– que les générations futures bénéficieront elles aussi du parc Dufresne.

• Les objectifs de Val-David sont nobles, avant-gardistes et ils cadrent dans les objectifs de création d’aires protégées, pour la perpétuité, du gouvernement du Québec (objectif de 12%).

Pour nous joindrePour nous joindre

Centre québécois du droit de l’environnement454, av. Laurier Est, 2e étage

Montréal (Québec) H2J 1E7

Tél: (514) 861-7022 (poste 26)

Fax: (514) 861-8949

DUFRESNE HÉBERT COMEAUDroit municipal, environnement et conservation800, Place Victoria

C.P. 391, bureau 4500

Montréal (Québec) H4Z 1J2

Tél: (514) 331-5010

Fax: (514) 331-0514

Courriel: [email protected]

Internet: www.dufresnehebert.ca

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