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1
LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE TRANSFERENCIAS
INTERGUBERNAMENTALES:
EL CASO DEL FAIS
Guillermo M. Cejudo
Roberto Gerhard
División de Administración Pública
CIDE
Introducción1
En 2009, el Estado mexicano destinará –según el presupuesto de egresos autorizado por la
Cámara de Diputados– poco más de 47 mil millones de pesos al programa social más
importante del gobierno federal: el programa de desarrollo humano Oportunidades, que
busca atender a la población en situación de pobreza. También destinará, por la vía de las
aportaciones federales transferidas a los municipios (el Fondo de Aportaciones a la
Infraestructura Social, en su componente municipal, FAISM), 37 mil millones de pesos, al
desarrollo de infraestructura básica que ayude a mitigar la marginación.
1 Este documento forma parte del proyecto de investigación La estructura de la rendición de cuentas en
México, realizado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas y la Fundación Hewlett. El análisis
de la rendición de cuentas en estados y municipios está coordinado por Guillermo M. Cejudo y Alejandra
Ríos. Marcela Vázquez colaboró como asistente de investigación en las primeras etapas de este proyecto.
2
Sobre Oportunidades, existen datos desagregados sobre beneficiarios y montos; hay
reglas de operación precisas que definen requisitos y procesos; se han realizado incontables
evaluaciones, nacionales e internacionales, sobre su desempeño e impacto; se han hecho
ajustes con base en los resultados de esas evaluaciones y se emiten informes regulares sobre
los resultados. Estudios de todo tipo –desde tesis doctorales en universidades de varios
países hasta análisis específicos comisionados por el gobierno– dan detalles a dónde va,
para qué sirve y qué se logra.
Sobre el FAIS, en cambio, los estudios son escasos y poco concluyentes. Más allá
de la Ley de Coordinación Fiscal, no hay reglas precisas sobre su funcionamiento; y hay
estados que no cuentan con reglas de operación. Si bien hay requisitos generales sobre el
tipo de obras que pueden financiarse, no hay mecanismos para hacerlos valer. Se ha
construido un entramado complejo de relaciones entre los municipios y autoridades
estatales y federales, en los ejecutivos y en los legislativos, que sin embargo no bastan para
que los ciudadanos sepan a dónde va el dinero, qué se logra con él y cómo se ha reducido la
marginación. El contraste entre la calidad de la información disponible acerca de dos
destinos del presupuesto sugiere que la rendición de cuentas intergubernamental no
funciona correctamente.
Este texto muestra que el FAIS tiene un déficit serio en materia de rendición de
cuentas, pues, tal como opera al día de hoy, es imposible garantizar que quienes deben
rendir cuentas lo hagan, que quienes deben vigilarlos cuenten con instrumentos para
hacerlo, que se expliquen y justifiquen los resultados del desempeño del FAIS, y, con todo
ello, que el ciudadano tenga información y pueda exigir cuentas a los responsables sobre las
consecuencias de las decenas de miles de millones de pesos que desde 1998 se han
destinado a este fondo.
3
Para desarrollar dicho argumento, en este documento se analiza el marco legal y
funcionamiento de la rendición de cuentas de las aportaciones federales, en concreto del
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) en su componente municipal.
En las siguientes páginas se explica brevemente el funcionamiento del FAIS (no se
pretende entrar en la discusión sobre su efectividad en reducir la marginación, o en el
combate a la pobreza o en el desarrollo de infraestructura),2 con énfasis en el proceso de
transferencia de recursos y en el de rendición de cuentas. El primero servirá para trazar la
ruta del dinero –como equivalente a la ruta de la delegación que supone el FAIS: el
gobierno federal delega a los estados y municipios el gasto en infraestructura social. Con
base en esa ruta, se identificará la vía de vuelta: cómo se rinde cuentas –desde los
municipios hasta la federación y al ciudadano –por las obras de infraestructura realizadas
con los recursos federales recibidos.
La revisión de estas trayectorias muestra que hay dos vías para la rendición de
cuentas del ejercicio del FAIS: la rendición de cuentas intragubernamental: cómo cada
municipio, estado y la federación rinden cuentas en cada ámbito de gobierno por el
ejercicio del fondo; y la rendición de cuentas intergubernamental, cómo el municipio rinde
cuentas ante los órganos estatales y éste a la federación. En la primera, el FAIS debería
entrar en los mecanismos genéricos que dentro de cada gobierno existen para rendir
cuentas. En la segunda, se crean nuevas relaciones de rendición de cuentas que obligan a
los municipios y a los estados a reportar el uso de los recursos; además, se abre la
posibilidad de que haya revisiones desde la federación (y desde el estado respectivo) sobre
2 Al respecto, véanse: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Impacto del FAIS sobre el índice de
marginación, 2000-2005, México, Cámara de Diputados LX legislatura, 2007. Disponible en
www.cefp.gob.mx/notas/2007/notacefp0302007.pdf. Fausto Hernández Trillo y Brenda Jarillo,
Transferencias condicionadas federales en países en desarrollo: el caso del FISM en México., México,
CIDE, DTE 336, 2007.
4
los montos ejercidos y las obras realizadas.
El diagnóstico realizado muestra que, si bien hay una serie compleja de relaciones
de rendición de cuentas establecida en torno al FAIS –más compleja que la ruta para
distribuir los recursos--, la mayor parte de las relaciones existentes son relaciones de
información sobre el uso de los recursos; no hay mecanismos efectivos para llamar a
cuentas por los objetivos del Fondo (no sorprende, por tanto, que distintos estudios
muestren su poca eficacia) y en ocasiones ni siquiera los hay para exigir la entrega de
informes. Además, los controles existentes parecen diseñados para que los órganos
federales puedan monitorear el uso de los recursos, pero no para que los ciudadanos sepan
qué ocurre con ellos y cómo se atienden los problemas que supuestamente el FAIS debería
resolver. En el mejor de los casos, se trata de mecanismos de control del gobierno federal
para prevenir la discrecionalidad en el uso de recursos federales por parte de estados y
municipios; pero no son mecanismos de rendición de cuentas democráticas, en las que el
ciudadano esté como destinatario y el objeto de la rendición de cuentas sea el contenido de
la acción gubernamental y no las formas sobre cómo se actúa.
Aportaciones federales y rendición de cuentas en el sistema intergubernamental
La rendición de cuentas en el Estado federal mexicano no se compone sólo de las
relaciones de rendición de cuentas dentro de cada ámbito de gobierno, pues existe un
componente intergubernamental que atraviesa los ámbitos de actuación de la federación, los
estados y los municipios y que no está capturado en los mecanismos tradicionales de
rendición de cuentas.
En efecto, el sistema federal, más por evolución histórica que por diseño deliberado,
no establece límites fijos en torno a las responsabilidades de política pública de cada ámbito
5
de gobierno. Si bien la constitución precisa los servicios públicos a cargo de los municipios
y las facultades reservadas a la federación, en la práctica se ha creado un sistema
intergubernamental basado en políticas públicas, fondos presupuestarios e instrumentos de
coordinación entre dos o tres ámbitos de gobierno. Las dimensiones presupuestales de este
sistema intergubernamental han crecido considerablemente en los últimos lustros, como lo
ha hecho también la lista de responsabilidades gubernamentales que se atienden con la
participación de más de un ámbito de gobierno.
En concreto, las aportaciones federales se definen como los recursos que la
federación transfiere a las haciendas públicas de los estados, el Distrito Federal, y en su
caso, de los municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los
objetivos que para cada tipo de aportación establece la Ley de Coordinación Fiscal (LCF).3
Estas aportaciones son decididas en el presupuesto federal, que desde 1998 incluye al Ramo
33, que se divide en fondos específicos. En 1998, incluía los primeros cinco fondos
mostrados a continuación; un año después, en 1999, se incorporaron los fondos VI y VII y,
finalmente, por reforma efectuada a la LCF en diciembre de 2006, se adicionó al Ramo 33
un octavo fondo para quedar como sigue:4
I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal.
II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud.
III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.
V. Fondo de Aportaciones Múltiples.
3 Ley de Coordinación Fiscal, art. 25.
4 Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, Diagnóstico Integral de la Situación de las Haciendas
Públicas Estatales y Municipales, México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2007, p. 38.
6
VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos.
VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito
Federal.
VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
Desde su creación, los recursos transferidos a estados y municipios vía aportaciones
se constituyeron en una fuente muy importante de ingresos para los gobiernos estatales y
municipales. Por ejemplo, en su primer año representaron el 45.60% de los ingresos de las
entidades federativas; en 2000, el 46%, y en 2004, el 42.5%5. Dentro del esquema de
transferencias federales, las aportaciones del Ramo 33 y las participaciones del Ramo 28
suman, en conjunto, casi el 90% del total.
Como muestra el siguiente gráfico, las aportaciones federales han tenido una
tendencia a la alza desde su aparición en 1998. Para el 2006, su incremento real era del
44.5%. En el año 2007, representaron el 46.17% del gasto federal pagado transferido a las
entidades federativas y los municipios.6
5 Ibíd., p. 178.
6 Presidencia de la República, Segundo informe de gobierno del Presidente Felipe Calderón, México, 2008, p.
116.
7
Figura 1. Fondo de aportaciones federales para entidades federativas y
municipios (Ramo 33). Millones de pesos
Fuente: elaboración propia con base en acuerdos publicados por la SHCP en los D.O.F. accesibles
en: http://www.e-local.gob.mx/work/resources/documentos%20hacienda/siha_1_4_1_1.xls
Los recursos transferidos a las entidades y municipios vía estos fondos son
sustanciales. Lo mismo ocurre con las responsabilidades que conllevan; dado que se trata
de aportaciones etiquetadas (a diferencia de las participaciones derivadas del ramo 28, que
corresponden a la transferencia de la recaudación tributaria), cada peso lleva consigo una
responsabilidad concreta de gasto: para pagar nóminas a maestros de primaria, mejorar las
condiciones de los hospitales, construir infraestructura básica, etc. Las condiciones pueden
ser más o menos laxas, pero en cualquier caso imponen obligaciones para estados y
municipios. Crecen así los recursos y las responsabilidades de las entidades federativas y
los gobiernos locales.
No se ha construido, sin embargo, la arquitectura institucional equivalente para que
$50,000
$100,000
$150,000
$200,000
$250,000
$300,000
$350,000
$400,000
$450,000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
8
este sistema intergubernamental rinda cuentas. La LCF distribuye las responsabilidades de
control, evaluación y fiscalización de los fondos federales entre las autoridades de cada
ámbito de gobierno, dependiendo de la etapa del ejercicio del gasto. El artículo 49 hace esta
distribución:
I.- Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la
legislación presupuestaria federal y hasta la entrega de los recursos
correspondientes a las Entidades Federativas, corresponderá a la Secretaría
de la Función Pública;
II.- Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las Entidades
Federativas, los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito
Federal, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control
y supervisión interna de los gobiernos locales.
La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones ni restricciones,
de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos Fondos;
III. La fiscalización de las Cuentas Públicas de las entidades, los municipios
y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, será efectuada por el
Poder Legislativo local que corresponda, por conducto de su Contaduría
Mayor de Hacienda u órgano equivalente conforme a lo que establezcan sus
propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo Local y,
en su caso, de los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito
Federal, respectivamente aplicaron los recursos de los fondos para los fines
previstos en esta Ley;
IV. La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, al fiscalizar la Cuenta Pública Federal que
corresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal
cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales y, por lo
que hace a la ejecución de los recursos de los Fondos a los que se refiere este
capítulo, la misma se realizará en términos del Título Tercero de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, […]
Es decir, se pide que el control sobre el ejercicio de los fondos entre como parte de
los mecanismos de rendición de cuentas existente en cada ámbito de gobierno. Pero, como
se muestra más adelante, la suma de rendición de cuentas en municipios, estados y
federación no basta para que haya información, cuentas y responsables sobre el sistema
intergubernamental. Esto, desde luego, no es un problema idiosincrático a las relaciones
intergubernamentales mexicanas; cualquier sistema federal tiene problemas similares. El
9
caso de la Unión Europea es paradigmático no sólo por la construcción deliberada de un
nuevo sistema intergubernamental sino por ser un caso de estudio recurrente sobre la falta
de rendición de cuentas y sus consecuencias. Como explica Benz (con referencia a la Unión
Europea):
En un arreglo de gobernanza multinivel, las políticas son coordinadas entre
niveles [de gobierno], usualmente en negociaciones o redes de ejecutivos y
representantes de grupos de interés. Los actores que forman parte de estos
arreglos difícilmente pueden ser sujetos de rendición de cuentas por los
parlamentos o los ciudadanos.7
En México el sistema intergubernamental ha sido construido de manera accidentada:
respondiendo a la nueva pluralidad política y a las demandas de descentralización.8 Por
ejemplo, el proceso y el arreglo institucional derivado de la descentralización educativa son
distintos que los de la descentralización de salud: no ha habido un diseño homogéneo que
aplique a todas las responsabilidades descentralizadas, sino que se han hecho arreglos
casuísticos, política por política.
Diseño institucional del FAIS
La descentralización de los servicios de salud y educación fueron el inicio de un proceso de
fortalecimiento financiero y de las atribuciones de las entidades federativas y los
municipios. Este proceso recibió un nuevo impulso cuando, tras las elecciones legislativas
de 1997, los partidos de oposición alcanzaron la mayoría en la Cámara de Diputados, que
es la encargada de aprobar el presupuesto federal. En la discusión presupuestal hubo dos
7 Arthur Benz, “Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination”, European Law
Journal, 2007, vol. 13, núm. 4. pp. 505-506. 8 Enrique Cabrero, Guillermo Cejudo, Mauricio Merino y Fernando Nieto, “El nuevo federalismo mexicano:
diagnóstico y perspectiva” en Federalismo y descentralización. México, CONAGO, 2008, pp. 137-180.
Mauricio Merino, “Nuevo Federalismo”, en Las instituciones y los procesos políticos en los albores del siglo
XXI. México, El Colegio de México (en prensa).
10
factores que incidieron en promover la descentralización del gasto social: el interés por
acotar el poder del ejecutivo federal en la política social –una área donde la
discrecionalidad había sido constante, por lo que los legisladores intentaron reducir los
recursos que directamente usaba el presidente para gasto social–, y el interés por fortalecer
a las entidades federativas al dotarlas de mayores ingresos. En 1998 se reformó el sistema
de transferencias federales, para crear un conjunto de Fondos de Aportaciones Federales
agrupados en el Ramo 33. Se trata de transferencias condicionadas –a diferencia de las
aportaciones federales. La lógica de las transferencias es que se trata de gasto federal que,
se traslada a los estados y municipios para su ejecución.
En concreto, el FAIS es un fondo del ramo 33 del presupuesto federal que remplaza
a una serie de programas que le antecedieron en el ramo 26. Desde su creación en 1983,
este ramo ha pasado por cinco nombres: Promoción Regional (1983-1984), Desarrollo
Regional (1984-1989), Solidaridad y Desarrollo Regional (1990-1995), Superación de la
Pobreza (1996-1997) y Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza (1998).
Desde entonces este ramo del presupuesto ha estado orientado a impulsar el desarrollo y
combatir la pobreza en las entidades de la república y sus municipios. El FAIS está
destinado a acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a los
sectores de la población que se encuentre en condiciones de rezago social y pobreza
extrema. Para ello, se utilizan criterios compensatorios para transferir más recursos a las
entidades con mayores rezagos.9
El FAIS cuenta con recursos equivalentes al 2.5% de la Recaudación Federal
Participable y se divide a su vez en el Fondo de Infraestructura Social Estatal, FISE
(0.303% de la Recaudación) y Fondo de Infraestructura Social Municipal, FISM (2.197%
9 Presidencia de la República, Segundo Informe de Gobierno de Felipe Calderón, México, 2008, p. 114.
11
de la Recaudación).10
El FISE se destina a obras de alcance regional o intermunicipal.
Mientras que el FISM se destina a la provisión de servicios de agua potable; alcantarillado;
drenaje y letrinas; urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres;
infraestructura básica de salud; infraestructura básica educativa; mejoramiento de vivienda;
caminos rurales; e infraestructura productiva rural; además un 2% de este fondo puede
destinarse para programas de desarrollo institucional.
Destino de los recursos del FAIS según el artículo 33 de la Ley de Coordinación
Fiscal
FISM FISE
Agua potable, alcantarillado,
drenaje y letrinas
Urbanización municipal
Electrificación rural y de colonias
pobres
Infraestructura básica de salud
Infraestructura básica educativa
Mejoramiento de vivienda
Caminos rurales
Infraestructura productiva rural
Obras y acciones de alcance o
ámbito de beneficio regional o
intermunicipal
Evolución de los montos
En términos constantes, los montos asignados al FAIS no siempre han aumentado año con
año; sin embargo, el crecimiento porcentual real del fondo desde 1998 a 2006 fue de
45.6%. En el 2009, el monto del FAIS fue de $39,881 millones de pesos, equivalente al
10
La distribución del FAIS se determina con base en el índice global de pobreza o Masa Carencial de Pobreza
de cada entidad que surge de una fórmula que toma en cuenta: ingreso per cápita, nivel educativo,
disponibilidad de espacio en la vivienda, disponibilidad de drenaje y disponibilidad de electricidad
combustible para cocinar. En el caso de que estos datos no se encuentren disponibles entonces se toman en
cuenta los siguientes cuatro criterios ponderados de igual manera: población municipal que reciba menos de
dos salarios mínimos, población ocupada mayor de 15 que no sepa leer o escribir, población municipal que
habite en viviendas particulares sin drenaje; y población municipal que habite en viviendas particulares sin
disponibilidad de electricidad.
12
10.06% del total de las aportaciones federales a estados y municipios de ese año.11
Figura 2. Evolución 1998-2009 de los montos del FAIS
Millones de pesos corrientes
Fuente: Elaboración propia con base en acuerdos publicados por la SEDESOL en el DOF en Octubre
de cada año. Datos disponibles en:
http://www.e-local.gob.mx/work/resources/documentos%20hacienda/siha_1_4_1_1.xls
Más allá de los montos agregados, hay datos que muestran la relevancia del FAIS
(y, por ende, la importancia de que la rendición de cuentas por su ejercicio sea efectiva).
Destaca en primer lugar, que el FAIS representa una gran parte de los ingresos de los
municipios del país; los municipios más pobres, en particular, son los más dependientes de
los recursos del fondo. Se trata, sin lugar a dudas de uno de los instrumentos más poderosos
del Estado mexicano para abatir la pobreza y la marginación. Los recursos del fondo se han
triplicado en tan sólo diez años. Para el año 2009 el monto total del FISM (es decir, sólo el
componente municipal) es de 37 mil millones de pesos, 10 mil millones menos que el
11
Cabe señalar que el 16 de mayo de 2008 el Gobierno Federal formalizó la puesta en marcha del Programa
de Financiamiento de la Construcción de Infraestructura Social en Municipios –que se había contemplado
desde diciembre de 2006–, con el fin de fortalecer las actividades de apoyo a la gestión municipal. Este nuevo
programa permite anticipar recursos –vía Banobras– a los municipios del país hasta por el 25% del FAIS,
mismos que los municipios podrán comprometer para garantizar o servir las obligaciones financieras que
contraigan (Presidencia de la República, Segundo informe de gobierno del Presidente Felipe Calderón,
México, 2008, p. 116).
5,000
15,000
25,000
35,000
45,000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
13
presupuesto para el programa Oportunidades.12
Figura 3. Comparación de los montos del FAIS con los de Oportunidades
Millones de pesos corrientes
Fuente: Elaboración propia con base en los presupuestos de egresos publicados en el DOF.
Marco Legal del Ejercicio del FAIS
Para entender cómo los gobiernos del sistema intergubernamental mexicano rinden cuentas
por el FAIS, debe partirse de las obligaciones normativas derivadas del marco legal del
fondo. El ejercicio del FAIS se encuentra regulado principalmente por la LCF y el
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), así como por las disposiciones estatales y
municipales aplicables. En estos documentos se puede encontrar quiénes son los sujetos
obligados en el proceso de la ejecución del fondo y cuáles son sus responsabilidades
(véanse los anexos A y B). Son estos actores quienes, en un régimen ideal, deberían rendir
cuentas –entre sí y hacia la ciudadanía –por el destino del FAIS.
El ejercicio del FAIS está a cargo de la SHCP, Sedesol, el Congreso, las secretarías
12
Héctor Alcántara García, Estudio de los problemas de implementación del Fondo para la Infraestructura
Social Municipal, Tesina de Maestría en Administración y Políticas Públicas, México, CIDE, 2009.
$20,000
$25,000
$30,000
$35,000
$40,000
$45,000
$50,000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
FAIS
Oportunidades
14
de finanzas estatales y los municipios. Las funciones del ámbito federal pueden resumirse
de la siguiente manera: Sedesol determina la masa carencial de pobreza con base en la cual
se distribuirán los fondos, el Congreso aprueba el presupuesto asignado al fondo y la SHCP
determina los montos y el calendario de ministración, para que Sedesol los distribuya a los
estados.13
En la federación, entonces, los actores involucrados se encargan de determinar la
distribución, aprobarla, calendarizarla y ejecutarla. Todas estas facultades se encuentran
basadas en el PEF, en la LCF y en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPRH).
13
El primer paso dentro del proceso de transferencias a los estados y municipios ocurre cuando Sedesol
publica las fórmulas con las que estima la masa carencial de pobreza de cada entidad y el porcentaje que esta
representa del total nacional (lo cual debe hacerse en el mes de octubre de cada año). El segundo paso se da
cuando la SHCP manda la propuesta del presupuesto de egresos al Congreso, esta contiene el monto que le
corresponde al ramo 33, y al FAIS en particular.
Una vez que ha sido aprobado el presupuesto de egresos la SHCP tiene que publicar en el Diario
Oficial de la Federación el calendario de entrega, fórmulas y variables utilizadas para estimar los montos que
recibirá cada entidad. A pesar de que es la SHCP quien determina los montos y el calendario de ministración
corresponde a la Sedesol realizar su distribución durante los primeros 10 meses del año a cada entidad.
15
De tal suerte que, en el ámbito
estatal, el número de actores
involucrados se reduce a dos:
Secretarías de Finanzas y congresos
locales. La diferencia entre el
proceso estatal y el federal es que las
Secretarías de Finanzas asumen las
tareas que tienen la SHCP y Sedesol;
de tal forma que concentran y
distribuyen los fondos, además de
publicar los criterios para su
distribución después de aprobarse el
presupuesto de egresos.
Generalmente los calendarios de
ministración estatales coinciden con
los de la federación.
Finalmente, los fondos llegan,
en diez ministraciones mensuales, a
los municipios donde, de acuerdo con
la legislación federal mencionada, los
gobiernos están obligados a hacer del
conocimiento de sus habitantes los
recursos recibidos, en qué los van a gastar, dónde se van a realizar las obras, cuáles son sus
metas y sus beneficiarios, con lo cual inicia el proceso de rendición de cuentas. El diagrama
Recuadro 1.
FAIS: de la Federación a Tlalnepantla de Baz
La primera parte del proceso es controlada por los actores a nivel
federal, particularmente Sedesol, SHCP y la Cámara de diputados.
Este proceso inició el 31 de octubre de 2007 cuando Sedesol, con
base en el artículo 34 de la LCF, publicó en el DOF los estimadores
de pobreza, así como la masa carencial de pobreza que cada estado
representa en la federación para efectos de formulación del PEF
2008. A continuación, la Cámara de diputados, con base en artículo
74 de la Constitución Política de los EUM, aprobó y publicó el
PEF 2008 el 13 de diciembre de 2007.
El siguiente fue la publicación del calendario de
ministración. Este calendario regula los montos y fechas en las que
la SHCP depositará los mencionados fondos a las cuentas
previamente identificadas por las secretarías de finanzas, o
tesorerías, estatales y se publicó el 7 de enero de 2008 en el DOF
con base en los artículos 31 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, 44 de la LFPRH, 7, 62 y 65 del
Reglamento Interno de la Secretaría. De acuerdo con éste
calendario el FAIS se enteró el último día hábil de cada mes
durante los primeros 10 meses del año.
Antes de que los fondos llegaran al Estado de México, la
legislatura estatal aprobó el 26 de diciembre la ley de ingresos y el
presupuesto egresos del gobierno del Estado de México para el
ejercicio fiscal 2008. A pesar de que la ley de ingresos si
contabiliza al FAIS como tal, el presupuesto de egresos no
menciona el uso que recibirá el FISE en específico, esto se debe a
que en el momento que ese fondo llega a la tesorería es etiquetado
como recurso estatal.
Siguiendo con el proceso, con base en el artículo 35 de la
LCF, el 31 de enero de 2008, la Secretaría de Finanzas del Estado
de México, publicó en la Gaceta del Gobierno del Estado Libre y
Soberano de México las variables, fórmula, metodología,
distribución y calendario de las asignaciones por municipio que
corresponden al Fondo para la Infraestructura Social Municipal (las
fechas en las que el Estado deposita el FISM a cada municipio
corresponde al mismo día en que la federación le transfiere los
recursos). De acuerdo con el calendario publicado por el gobierno
del Estado de México, el municipio de Tlalnepantla de Baz, así
como el resto de los municipios mexiquenses deberían de haber
recibido la primera transferencia por concepto del FISM el 31 de
enero de 2008. Por su parte el municipio de Tlalnepantla de Baz
publicó el 13 de febrero sus presupuestos de ingresos y egresos
para el ejercicio fiscal del 2008 (por concepto del FISM recibió 53
millones que representa alrededor del 2.6% de su presupuesto de
ingresos), con lo cual concluye el proceso sobre como bajan los
recursos de la federación al municipio.
16
1 ilustra el proceso de flujo de los recursos. El recuadro 1, a su vez, presenta un estudio de
caso que narra la trayectoria del FAIS de la Federación al municipio de Tlalnepantla de Baz
en el Estado de México.
Diagrama 1. Cómo bajan los recursos
Marco Legal sobre la transferencia de recursos del FAIS
La ruta prevista en la legislación para la rendición de cuentas es más larga y complicada
que la de la transferencia de los recursos. Esto se debe, en primer lugar, a que se tiene que
rendir cuentas a varios actores. Esta no tiene que ser una desventaja, si el arreglo satisface
distintas necesidades de rendición de cuentas; por el contrario, si simplemente reproduce
relaciones de información que no justifican las decisiones, y que no llegan al ciudadano,
entonces sí sería un defecto. El proceso de rendición de cuentas está regulado por leyes
17
federales, estatales y municipales –por tanto, la diversidad en las rutas es tanta como la
variación en normas estatales y municipales. Las siguientes generalizaciones deben tomarse
con esa precaución en mente. Se utiliza el caso del Estado de México con propósitos
ilustrativos. También debe aclararse que esta descripción excluye los mecanismos intra-
gubernamentales de rendición de cuentas, que son estudiados en otros documentos de este
proyecto.14
Rendición de cuentas a los ciudadanos
En algunos municipios –como en el Estado de México, véase recuadro 2–, la rendición de
cuentas inicia incluso antes de que el municipio termine con el ejercicio de los recursos: al
dar a conocer a los beneficiarios los propósitos de las obras.
Según la legislación en este estado –que amplía las obligaciones desde la ley
federal–, los ayuntamientos deberán hacer del conocimiento de las comunidades
beneficiadas las obras y acciones a realizar con los recursos de la federación a favor del
municipio, el costo de cada una y su ubicación, metas y beneficiarios, así como cualquier
información extra que sea requerida por la comunidad beneficiada. El artículo 223 del
Código Financiero del Estado de México (CFEM) obliga a los municipios del Estado de
México a que todas las obras o acciones que realicen con recursos federales deberán ser
supervisadas por un comité ciudadano de Control y Vigilancia que será constituido por la
autoridad municipal, mediante elección en asamblea de tres vecinos de la comunidad
beneficiada. Una vez terminada, la obra deberá ser entregada a la comunidad mediante la
elaboración de un acta de entrega-recepción que recibirá el comité ciudadano de control y
vigilancia (artículo 236 del CFEM). Existen, además, los procesos de rendición de cuentas
14
Guillermo Cejudo y Ríos, “La Rendición de Cuentas en los Estados de la Federación”, México, CIDE,
2009
18
usuales en cada municipio.15
Rendición de cuentas al gobierno estatal
La rendición de cuentas entre el municipio y el estado es un ejercicio que involucra al
ayuntamiento, la Secretaría de Finanzas –y, en caso de auditorías ex post, el Órgano
Superior de Fiscalización (OSF). Los municipios deben informar a las secretarías de
finanzas acerca de las obras realizadas y los montos utilizados. Las normas varían de estado
a estado; usando de nuevo el caso del Estado de México, encontramos que
independientemente de la etapa en la que se encuentran las obras que el municipio esté
llevando a cabo, el ayuntamiento tiene la obligación, conforme a los artículos 27 del
Presupuesto de Egresos del Estado de México (PEEM) y 235 del CFEM, a rendir cuentas
mensualmente a la Secretaría de Finanzas sobre la aplicación de los fondos que les sea
requerida, así como de reportar cualquier movimiento bancario o financiero, con la
finalidad de que la secretaría informe lo conducente a las dependencias estatales y
federales.
15
Véase Guillermo Cejudo, “La rendición de cuentas en el espacio municipal”, México, CIDE, 2009.
19
Además de los
informes mensuales a la
Secretaría de Finanzas del
Estado, las tesorerías
municipales deben enviar
mensualmente, dentro de los
primeros 20 días hábiles de
cada mes, un reporte al
Órgano Superior de
Fiscalización del Estado de
México para que analice y
evalúe la siguiente
información:
1) Información contable y
administrativa
2) Información presupuestal
3) Información de la obra
pública
4) Información de nómina16
Desde la legislación
federal, además, está prevista
16
Vale la pena mencionar que tanto los informes mensuales, como la cuenta pública deben ir firmados por el
presidente municipal así como por sus síndicos, tesorero y secretario del ayuntamiento. Si alguno de ellos
tiene algún comentario que hacer al respecto lo puede hacer por escrito en el cuerpo del documento, debiendo
fundar y motivar cada uno de sus comentarios. Por otro lado si no firman el documento se entiende que lo dan
por aprobado (LSFEM arts. 47-49).
Recuadro 2.
FAIS: De Tlalnepantla de Baz a la Federación
El marco legal para la rendición de cuentas del FAIS en
Tlalnepantla esta compuesto por el CFEM, PEEM 2008 y la Ley de
Fiscalización Superior del Estado de México (LFSEM). Con
respecto al ejercicio de los recursos, de acuerdo al artículo 233 del
CFEM toda obra pública que se realice con recursos federales
deberá ser supervisada por un comité ciudadano de control y
vigilancia, constituido por la autoridad municipal mediante
elección en asamblea de tres vecinos de la comunidad beneficiada.
Asimismo, el municipio de Tlalnepantla publicó en su portal de
internet los informes que ha enviado a la secretaría de finanzas
del gobierno del estado, cumpliendo así con los artículos 33 y 37
de la LCF.
La Secretaría de Finanzas del Estado de México también
está obligada a presentar un informe agregado a la SHCP y a
SEDESOL. Con base en el artículo 48 de la LCF la secretaría de
finanzas del Estado de México debería de haber publicado en su
órgano oficial de difusión el mismo informe que mandó a SHCP 5
días hábiles después de que esta lo entregar al congreso, lo cual
quiere decir que a más tardar el 8 de mayo de 2008 deberían de
haber hecho pública esta información. (Se contactó a las
autoridades de la secretaría de finanzas y respondieron que esa
responsabilidad se había adquirido a partir del ejercicio fiscal 2009
y que por lo tanto no se encontraría la información para los años
fiscales anteriores en la gaceta de gobierno -entrevista telefónica
con el particular del antiguo secretario de finanzas Luis Videgaray
Caso).
Por su parte, para la elaboración del informe nacional que
realiza la SHCP, la secretaría de Finanzas del Estado de México
tuvo que haberle enviado su informe trimestral sobre el ejercicio
del FAIS, a más tardar 20 días naturales después de haber
terminado el trimestre, esto quiere decir que a más tardar el 20 de
abril la SHCP ya debería haber recibido el informe.
Con los datos consolidados a nivel nacional sobre el
ejercicio del FAIS, la SHCP y la Sedesol están obligados a enviar
al congreso -a la comisión de vigilancia y a la de desarrollo social,
respectivamente- sus respectivos informes, así como a publicarlos.
Los informes de la SHCP deberán ser publicados el mismo día que
entregue la información al congreso, esto es a más tardar el 30 de
abril (tienen 30 días naturales después de que terminó el trimestre
para enviar sus informes trimestrales).
Todos los informes referidos tuvieron como único insumo
la información básica sobre gasto ejercido y avances de obra
entregada por el ayuntamiento de Tlalnepantla.
20
la obligación de que el municipio prepare reportes sobre el ejercicio de los recursos del
FAIS. Estos reportes deben hacerse públicos en cada municipio y enviarse a la Secretaría
de Finanzas para que, a su vez, ésta mande los reportes de todos los municipios a Sedesol.17
Rendición de cuentas a la federación
El proceso de rendición de cuentas de los estados a la federación consiste en el envío de
informes a la SHCP y la Sedesol. Estos informes, ya concentrados por ambas dependencias,
entran en los mecanismos
usuales de rendición de cuentas en el poder ejecutivo federal (hacia el congreso y hacia el
órgano federal de fiscalización).
El proceso inicia desde los lineamientos que definen los reportes que se tienen que
presentar, los sujetos obligados a hacerlo y ante quién. Con base en el artículo 33 de la
LCF, el 9 de junio de 2005 la Sedesol publicó en el DOF los lineamientos para el reporte
del ejercicio de los recursos del FAIS.18
El reporte está compuesto por: recursos asignados,
obras en las que se van a usar dichos recursos, qué monto y porcentaje de los recursos se
17
Estos reportes contienen información sobre el número de proyecto, cuál fue el presupuesto asignado para
dicha obra, cuánto se ha gastado, cuál es la unidad de medida principal de la obra y en qué punto de la meta se
encuentran. 18
A partir de junio de 2005, se publicaron los Lineamientos para el reporte del ejercicio de los recursos del
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) en el Diario Oficial de la Federación, y para
facilitar la homologación de la información acerca de la aplicación de los recursos del FAIS, la SEDESOL
desarrolló el Sistema de Información del FAIS (SIFAIS). A partir de esta fecha se ha informado el uso de los
recursos del FAIS a la SEDESOL, a través de este medio o por algún otro permitido. En el Decreto de
Presupuesto de Egresos 2007 y en las modificaciones realizadas en la Ley de Coordinación Fiscal en
Diciembre de 2006, se establece como obligación que los estados y municipios informen a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) del uso que hagan de los recursos federalizados que reciben. En esta
categoría se encuentran los Fondos de Aportaciones Federales (Ramo 33). Para cumplir con esta atribución, la
SHCP creo un formato único de reporte que se encuentra disponible en una plataforma Web y que se conoce
como Sistema de Formato Único (SFU). La SEDESOL con la finalidad de no duplicar la tarea de los estados
y municipios ha trabajado en conjunto con la SHCP para que se integre al SFU el catálogo de obras y acciones
del FAIS. Esta integración estará disponible a partir del primer trimestre de 2008. En virtud de lo anterior, en
el reporte del primer trimestre de 2008 se debe utilizar el SFU como único medio de reporte al poder ejecutivo
federal. http://sedesol2006.sedesol.gob.mx/subsecretarias/prospectiva/upri_fais.htm
21
van a destinar por cada obra, el monto y porcentaje de recursos devengados y porcentaje de
avance de la obra.19
Para fines prácticos las secretarías de finanzas estatales concentran los
reportes municipales y los envían a Sedesol.
Por su parte, el 31 de enero de 2007, la SHCP publicó en el DOF el acuerdo por el
que se dio a conocer a las entidades federativas y el DF el formato para proporcionar
información relacionada con recursos presupuestarios federales.20
Esta disposición no
significó anular la atribución de Sedesol de requerir información a los estados y municipios,
de tal manera que se debe informar a ambas secretarías.
En el siguiente paso, con fundamento en el artículo 107 de la LFPRH, la SHCP
entregó a la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Hacienda y Crédito
Público, y de la Comisión de Presupuesto y Cuenta pública, el informe mensual acerca del
pago de las participaciones y aportaciones a las entidades federativas. Esto debe hacerse a
los 15 días naturales después de haber concluido el mes. SHCP publicó el primer informe
mensual –puramente financiero– de 2008 el 29 de febrero. Y conforme a los artículos 3 y
48 de la LCF y 107 de la LPRH, la SHCP tiene que entregar al Congreso de la Unión sus
informes trimestrales a los 30 días naturales de que haya terminado el trimestre de que se
trate.21
Asimismo, está obligada a hacer públicos estos informes a través de su página de
Internet y deberá actualizar la información a más tardar en la fecha en que el ejecutivo
19
Las claves para cada obra y acción ejecutada con el FAIS deberán constar de 7 dígitos compuestos de la
siguiente manera:
Dos dígitos para el programa o etiqueta, dos dígitos para el sub programa o etiqueta, un dígito para la acción y
dos dígitos para la sub-acción.
Ejemplo: 0411103: corresponde a la etiqueta de urbanización municipal, al sub-programa referente a calles y
caminos, a la acción de construcción y a la sub-acción de adoquinamiento y empedrado. 20
Este reporte tiene información sobre los recursos que van a recibir el estado y el municipio, qué obras van a
hacer, cuántos recursos van a dedicar a esa obra, cuántos han recibido, cuánto han gastado y en qué estado se
encuentra la obra. 21
Además de los reportes mensuales la SHCP también está obligada a presentar ante el Congreso de la Unión
informes trimestrales sobre la situación económica del país, dichos informes deben llevar un apartado sobre el
ejercicio de los Fondos que la federación transfiere a los estados. Para elaborar este informe Hacienda debe
concentrar primero toda la información concerniente al ejercicio del FAIS en cada entidad.
22
federal entregue los citados informes (se deduce que a más tardar el 30 de abril deben
actualizar la información del primer reporte). El diagrama 2 ilustra el proceso de rendición
de cuentas descrito.
Diagrama 2. Cómo se rinden cuentas
¿Rendición de cuentas basada en informes?
La compleja trama de flujos de información de municipios a estados y de éstos a la
federación podría dar la apariencia de un régimen de rendición de cuentas sofisticado que
garantiza que los ciudadanos sepan que la autoridad delegada y los recursos entregados a
los gobiernos sirven para construir infraestructura social básica que contribuya a abatir la
marginación. Lo cierto, sin embargo, es que la información objeto de dicho flujo no sirve
para ello.
La revisión del funcionamiento de la rendición de cuentas en torno al FAIS muestra
23
que se trata, en realidad, de relaciones de información, en las que una autoridad envía a otra
información en formatos preestablecidos, que son agregados, procesados y publicados por
distintas autoridades, pero que nunca pasan por una revisión crítica, que permita volver a
los gobiernos locales con preguntas concretas sobre el gasto federal ejercido por ellos y los
resultados alcanzados.
Respecto al gasto federal asociado al FAIS, se rinde cuentas no por las mejoras en la
calidad de vida de los ciudadanos, por los resultados alcanzados en materia de marginación,
o la calidad de las obras de infraestructura construidas en cada localidad. Se rinde cuentas
por los montos ejercidos y los avances de obra. Los reportes entregados por los municipios
a las secretarías de finanzas estatales, y por ellas a la Sedesol y a Hacienda están
estructurados para arrojar datos sobre el tipo de obra y la localidad donde se realiza, la
inversión aprobada y ejercida y los avances en la construcción.
Los responsables de generar esta información son los municipios, y ésta es la única
información que da sustancia al resto de las relaciones de rendición de cuentas en torno al
FAIS: es decir, la información que las secretarías de finanzas entregan a las legislaturas
locales, a los órganos de fiscalización, a las autoridades federales y éstas a la Auditoría
Superior de la Federación están basadas en su totalidad en los datos generados
originalmente por los municipios. Los reportes así elaborados, permiten identificar algunos
problemas en el ejercicio de los recursos: retrasos de obras o subejercicios, pero poco
más.22
Como parte de esta investigación, se realizaron solicitudes de acceso a la
información a las secretarías de finanzas de varios estados. En las respuestas, se encontró
que no se realizan revisiones de los montos del FAIS ejercidos por los municipios, con el
22
En algunos estados los municipios además entregan reportes mensuales o trimestrales a los órganos
fiscalizadores con información agregada de sus gastos (incluyendo el FAIS).
24
argumento de que son fondos federales o que los órganos fiscalizadores en cada estado son
los únicos responsables. Se ignora complemente la disposición legal que indica que son
precisamente los mecanismos de rendición de cuentas estatales los encargados de control,
evaluación y fiscalización de estos recursos. Las entidades de fiscalización en cada estado
son entonces los únicos responsables de revisar los montos, y suelen hacerlo también con
base en los reportes realizados, salvo auditorías especiales.
En el nivel federal la situación no es mejor: tanto Sedesol como Hacienda utilizan
los informes para elaborar reportes agregados que se publican en internet o se envían al
congreso. No hay mecanismos para verificar la información, exigir explicaciones sobre los
reportes y evaluar la calidad del gasto o el impacto del Fondo.
Se trata, en suma, de un sistema de rendición de cuentas basado exclusivamente en
informes. Pero estos informes contienen información sólo sobre montos financieros y
avances de obra.
El problema es más grave aún cuando encontramos que ni siquiera estos informes
son realizados con la regularidad debida. Dado que Sedesol es el órgano responsable del
fondo, acudimos a ella para solicitar datos sobre los informes entregados por los gobiernos
estatales desde la creación del Fondo a la fecha. Sobre los informes previos a 2003
recibimos una respuesta que vale la pena citar en extenso:
Respecto a su solicitud general quisiera precisar que [la] Dirección General
de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios y la Unidad de Planeación y
Relaciones Internacionales [de la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y
Evaluación de la Sedesol] cumple trimestralmente con la obligación de
requerir, a través de sus delegaciones estatales, a los gobiernos estatales, y
por su conducto a los gobiernos municipales, ponga a disposición de esta
Dirección General los informes trimestrales correspondientes, no obstante el
reporte de uso de recursos es aún insuficiente y la Secretaría no tiene
atribuciones para aplicar medidas correctivas al respecto … me permito
informarle, con fundamento en el artículo 70 fracción V del Reglamento de
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
25
Gubernamental, que la presente administración no cuenta con registro
documental de los reportes trimestrales FAIS previos al 2003.23
A partir de ese año, hay registros enviados por los estados, pero siempre
incompletos. Véase el anexo C, que recupera la información consolidada de registros
enviados por municipios en poder de Sedesol.
Encontramos entonces que, si bien hay un entramado complejo de responsables en
la rendición de cuentas del FAIS, las relaciones de rendición de cuentas están basadas
exclusivamente en información; que tal información está contenida en reportes con base en
los cuales no hay suficiente evidencia para comprender si los objetivos del Fondo se han
logrado; que dichos reportes no siempre se entregan; que las autoridades no tienen
mecanismos (más allá de medidas de apremio) para exigir dichos informes; y que la no
presentación de informes no tiene consecuencias.24
No en vano, cuando la Secretaría de Desarrollo Social informa (en su informe de
labores 2008) lo relativo a sus atribuciones en torno al FAIS, sólo puede informar la
23
Resolución de inexistencia emitida por el Honorable Comité de Información de la Secretaría de Desarrollo
Social en relación a la solicitud de acceso con número de folio 0002000053009, con fundamento en el artículo
46 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y 70 fracción V de
su reglamento, de 20 de mayo de 2009. Cursivas añadidas. 24
Este flujo de información ahora estará automatizado, con el Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda
(PASH), que sirve como mecanismos de recuperación y sistematización de la información de ejecutores del
gasto. Los lineamientos de su funcionamiento (emitidos en abril 2007), especifican que los municipios
seguirán siendo los principales responsables de generar la información. A ellos corresponde:
“- Capturar y validar la información de su ámbito de competencia.
- Revisar la información correspondiente a sus municipios o demarcaciones territoriales, según
corresponda.
- Atender las observaciones de las dependencias o entidades competentes, en los términos
establecidos en el numeral 23, de los presentes Lineamientos, a efecto de asegurar la calidad de la
información.
- Responsabilizarse de la información de su competencia que se entregue al H. Congreso de la
Unión, a través del Sistema, para la integración de los Informes Trimestrales y para su publicación en
su órgano oficial y su portal de Internet.”
Artículo 15 de los lineamientos
A los estados corresponde revisar la calidad de la información, y a la Secretaría de Hacienda
concentrar la información y generar reportes”.
El proceso de trasmisión de información se ha automatizado; pero la calidad de la información no ha
mejorado.
26
generación del cálculo que determina la distribución de recursos y, más adelante, de
gestiones para que los gobiernos locales entreguen informes:
En relación al cumplimiento de las atribuciones de la SEDESOL en torno al
FAIS, se realizó y publicó el cálculo de la distribución porcentual estatal del
Fondo. Asimismo, se brindó asesoría técnica y se convino con los estados el
cálculo de la distribución a nivel municipal del mismo. Adicionalmente, se
han reforzado mecanismos que aseguren una mejor comunicación con las
autoridades de los tres órdenes de gobierno involucradas con el Fondo, con
el objeto de lograr una mejor gestión, entre los que se encuentran: clarificar,
hacer más efectivo y sencillo el procedimiento para el reporte del uso de los
recursos (a través de una plataforma informática provista por la SHCP),
brindar asesoría sobre temas específicos de la asignación, ejecución y reporte
del uso de los recursos del FAIS a las autoridades locales y ciudadanos que
así lo soliciten, así como la transmisión de capacitación a través de la Red
Nacional de Teleaulas sobre el Fondo dirigida a funcionarios estatales y
municipales. Finalmente, la SEDESOL participó como entidad coordinadora
en la definición de los indicadores del FAIS a los que se refiere el Capítulo
V de la Ley de Coordinación Fiscal, a través de la realización de talleres con
representantes de los gobiernos estatales y de comunicación oficial. 25
En pocas palabras, Sedesol no puede rendir cuentas sobre los resultados del Fondo. Puede
explicar su papel al inicio del proceso de transferencias, y puede dar datos sobre actividades
accesorias (capacitación, generación de indicadores) pero no rinde cuentas sobre el destino
del fondo ni logra explicar sus efectos. Hacienda, por su parte, emite informes mensuales,
trimestrales y anuales sobre las transferencias federales, donde incluye datos agregados
sobre el FAIS. Dicha información, sin embargo, se reduce a mostrar los montos agregados
entregados a cada entidad federativa.
Conclusiones
En general, los objetivos de las aportaciones del fondo analizado son alinear las prioridades
y objetivos del gobierno federal con las de los gobiernos subnacionales para atender las
desigualdades regionales por medio de la construcción de infraestructura social básica.
25
Secretaría de Desarrollo Social, Segundo informe de labores, México, 2008, p. 64.
27
Desde un punto de vista normativo, el diseño institucional del sistema de transferencias
debe contemplar mecanismos efectivos de supervisión del desempeño de los gobiernos y
establecer sanciones para corregir el incumplimiento de acuerdos. Por lo tanto, para que las
transferencias funcionen apropiadamente, el gobierno federal debería vigilar
sistemáticamente que las entidades federativas utilicen los fondos conforme a lo estipulado
y que las transferencias no sustituyan recursos propios que los gobiernos subnacionales
hubiesen invertido en las áreas para las que las transferencias fueron otorgadas.26
Además,
el ciudadano debería ser destinatario de las relaciones de rendición de cuentas.
El diagnóstico presentado en este texto muestra que el funcionamiento de los
mecanismos de rendición de cuentas no satisfacen estos criterios. Se ha mostrado cómo la
mayor parte de la relaciones de rendición de cuentas se basa en flujos de información
simple sobre montos ejercidos, obras realizadas o materiales adquiridos. Sabemos muy
poco sobre los resultados de los fondos.
Al respecto, en un documento elaborado por la Unidad de Coordinación con
Entidades Federativas de la SHCP, se declara: “los aspectos relacionados con la evaluación
de resultados obtenidos con la aplicación de los diferentes fondos del Ramo 33 […] no son
desarrollados […] debido a que no se cuenta con la información básica de referencia que
permita efectuar un análisis integral y cualitativo de este rubro del gasto federalizado”. Y
continúa: “lo anterior obedece fundamentalmente al hecho de que se carece de la
información y datos sobre el impacto y la eficiencia con que se contribuye al cumplimiento
de las metas de las dependencias federales, lo que limita la instrumentación de herramientas
26
Ehtisham Ahmad, “Intergovernmental Transfers: An International Perspective”, en Ehtisham Ahmad (ed.),
Financing Decentralized Expenditures. An International Comparison of Grants. Cheltenham, Edward Elgar
Publishing Company, 1997, p. 7.
28
de análisis para perfeccionar, reprogramar o corregir los programas y recursos aplicados a
través de los fondos de aportaciones federales”.27
La única autoridad que entra a la sustancia de los fondos, la Auditoría Superior de la
Federación, muestra un diagnóstico preocupante:
La revisión de la Cuenta Pública 2005 reveló que las entidades federativas y
municipios del país, mantienen prácticas recurrentes de irregularidades en la
aplicación de los recursos federales, tales como pagos efectuados con fines
distintos a los establecidos, multas y recargos por pagos extemporáneos,
pagos por estímulos no autorizados, falta de penalizaciones por
incumplimiento de proveedores, incumplimiento de estándares establecidos
en sistemas de calidad, otorgamiento de anticipos superiores a los previstos,
obras que no benefician a grupos en rezago social, adjudicaciones indebidas
de contratos, sobreprecios en el pago de estimaciones, obra pagada no
ejecutada, falta de documentación comprobatoria del gasto y falta de
reintegro de recursos no utilizados o aplicados extemporáneamente, entre
otras. (ASF, 2008, p. 23)
Debe decirse, para concluir, que hay indicios de que algunas de las fallas
identificadas en este diagnóstico han cambiado o están por hacerlo: en la última reforma a
la LCF del 31 de diciembre de 2008, se precisó en el artículo 49:
V. El ejercicio de los recursos a que se refiere el presente capítulo deberá
sujetarse a la evaluación del desempeño a que se refiere el artículo 110 de la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Los resultados
del ejercicio de dichos recursos deberán ser evaluados, con base en
indicadores, por instancias técnicas independientes de las instituciones que
los ejerzan, designadas por las entidades, a fin de verificar el cumplimiento
de los objetivos a los que se encuentran destinados los Fondos de
Aportaciones Federales conforme a la presente Ley.
Cuando las autoridades de las Entidades Federativas, de los Municipios o de
las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, que en el ejercicio de
sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos de los
Fondos no han sido aplicados a los fines que por cada Fondo se señale en la
Ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de la Función Pública
en forma inmediata.
Por su parte, cuando la Contaduría Mayor de Hacienda o el órgano
equivalente del Poder Legislativo local, detecte que los recursos de los
Fondos no se han destinado a los fines establecidos en esta Ley, deberá
27
Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, op. cit., 2007, p. 43. Cursivas añadidas.
29
hacerlo del conocimiento inmediato de la Auditoría Superior de la
Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los
servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación indebidos
de los recursos de los Fondos a que se refiere este Capítulo, serán
determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según
corresponda conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de
conformidad con sus propias legislaciones.
También la aún más reciente (29 de mayo de 2009) Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación que amplía las posibilidades de la ASF de fiscalizar
el gasto federalizado, exigir información y directamente fincar responsabilidades
resarcitorias directamente a funcionarios estatales o municipales. Se ha agregado, además
desde el artículo 73 constitucional, la obligación de no sólo revisar el aspecto financiero de
los fondos, sino también la “verificación del desempeño en el cumplimiento de los
objetivos de los programas federales”.
Se abren así varias vías para mejorar la rendición de cuentas: la obligación de
realizar revisiones del desempeño (y no sólo auditorías financieras); la instrucción de
evaluar los fondos (y que estas evaluaciones sean hechas por organismos técnicos y
autónomos); la facultad de la Auditoría Superior de la Federación para fiscalizar los
recursos federales sin importar quién los haya ejercido; y se especifica a los responsables de
iniciar procedimientos de sanción. Los efectos de estas reformas no serán automáticos:
habrán de reformarse leyes estatales y, sobre todo, habrán de transformarse muchas
prácticas arraigadas en materia de control, evaluación y fiscalización.28
Será necesario
también mejorar la calidad de la información con que se rinde cuentas (que no sean
simplemente reportes de avances de obras o de gasto). Lo que aún no tiene perspectiva de
solución, sin embargo, es la ausencia de mecanismos para que los ciudadanos se enteren del
28
Cejudo, Guillermo, La construcción de un nuevo régimen de rendición de cuentas en las entidades
federativas, Rendición de cuentas (México: Auditoría Superior de la Federación, 2009).
30
desempeño del FAIS más allá de las obras en su comunidad. Así, el componente
democrático de la rendición de cuentas intergubernamental está por construirse aún.
31
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en:
http://www.apartados.hacienda.gob.mx/ucef/html/diagnostico.html
32
Leyes Federales
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Ley de Fiscalización Superior de la Federación
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal
Ley de Coordinación Fiscal
Presupuesto de Egresos de la Federación 2008
Presupuesto de Egresos de la Federación 2009
Leyes Estatales del Estado de México
Ley de Fiscalización Superior del Estado de México
Código Financiero del Estado de México
Ley Orgánica Municipal del Estado de México
Leyes Estatales de Jalisco
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto público del Estado de Jalisco.
Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Jalisco con sus Municipios.
Ley de Fiscalización Superior y Auditoría Pública del Estado de Jalisco y sus
Municipios
Ley de Gobierno y Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco
Leyes Estatales de Chiapas
Ley de Fiscalización Superior de Chiapas
Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Chiapas
Código Fiscal Municipal de Chiapas
Presupuesto de Egresos del Gobierno de Chiapas 2008
Publicaciones en el Diario Oficial de la Federación
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008), Acuerdo por el que se da a conocer a los
gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la
ministración durante el ejercicio fiscal 2008 de los recursos correspondientes a los
ramos generales 28 participaciones a entidades federativas y a municipios, y 33
aportaciones federales para entidades y municipios en el Diario Oficial de la
Federación el 7 de enero de 2008.
_____, Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas y
municipios, y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, el formato para
proporcionar información relacionada con recursos presupuestarios federales en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de enero de 2007.
Secretaría de Desarrollo Social (2007), Acuerdo que tiene por objeto dar cumplimiento a
los dispuesto en el último párrafo del artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal,
para los efectos de la formulación del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio fiscal 2008, en el Diario Oficial de la Federación el 31
de octubre de 2007.
_____ 2005, Acuerdo por el que se emiten y publican los Lineamientos para el Reporte del
Ejercicio de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS) en el Diario Oficial de la Federación el 9 de junio de 2005.
33
Publicaciones en los órganos oficiales de divulgación estatales
Secretaría de Finanzas del Estado de México 2008, Ley de Ingresos del Estado de México
para el Ejercicio Fiscal 2008 en la Gaceta de Gobierno del Estado de México el 26
de diciembre de 2007.
_____ 2008, Presupuesto de Egresos del Estado de México para el Ejercicio Fiscal 2008 en
la Gaceta de Gobierno del Estado de México el 26 de diciembre de 2007.
_____ 2008, Acuerdo por el que se dan a conocer la fórmula, metodología, distribución y
calendario de las asignaciones por municipio que corresponden al fondo para la
infraestructura social municipal, para el ejercicio fiscal 2008, en la Gaceta de
Gobierno del Estado de México el 31 de enero del 2008.
Gobierno de Jalisco. Poder Ejecutivo. Secretaría General de Gobierno. Presupuesto de
egresos del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal 2008, en el Periódico Oficial el
29 de diciembre de 2007.
Solicitudes de información:
Solicitud de información a la Dirección General de Planeación y Prospectiva de la
Secretaría de Desarrollo Social enviada el 13 de abril de 2009 a través de Infomex;
número de folio 0002000053009.
Solicitud de información a la Auditoría Superior de la Federación enviada el 13 de abril de
2009 a través de Infomex.
Solicitud de información a la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal enviada el 16 de
abril de 2009 a través de Infomex; número de folio 0104000012709.
Solicitud de información a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Morelos
enviada el 13 de abril de 2009 a través de Infomex; número de folio 00168209.
Solicitud de información a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Jalisco
enviada el 14 de abril de 2009 a través de Infomex; número de folio 03823/2009.
Solicitud de información a la Secretaría de Finanzas del Estado de México enviada el 18 de
abril de 2009 a través de Infomex; número de folio 203240000/101/2009.
34
ANEXOS
Anexo A
Relaciones de rendición de cuentas con respecto al FAIS (obligaciones y procesos)
A continuación se presentan aquellas leyes federales que regulan las relaciones de rendición
de cuenta entre los distintos actores involucrados en el ejercicio del FAIS. Para ejemplificar
la diversidad que puede existir entre las legislaciones estatales en el anexo también se
podrán encontrar una serie de tablas que comparan las legislaciones estatales del Estado de
México, Jalisco y Chiapas que también regulan el proceso de rendición de cuentas entre
gobiernos municipales y estatales.
Municipio-Ciudadanos
PEF: Art 9. frac. I: los municipios deberán publicar en el medio oficial de difusión y en
medios asequibles a la población, a más tardar el 31 de enero, la distribución por municipio
y el calendario de ministración.29
PEF: Art 9. frac. II: los municipios deberán informar sobre el ejercicio, destino y resultados
conforme al artículo 8 del PEF.
LCF Art. 33 frac. I-III y V: los municipios deberán hacer del conocimiento de sus
habitantes los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, su costo, ubicación,
metas, beneficiarios; también deberán promover la participación de las comunidades,
informarles a sus habitantes al término de cada ejercicio sobre los resultados alcanzados y
procurar que las obras que se realicen sean compatibles con la preservación del medio
ambiente.
Municipio-OSF
PEF: Art 9. frac. III: informar a la SHCP así como a los organos de control y fiscalización
locales y federales sobre la cuenta específica en la que se recibirán los recursos
PEF: Art 9. frac. III inciso e): coadyuvar con la fiscalización de las cuentas públicas,
conforme a lo establecido.
Municipio-Finanzas Estatales
LCF Art. 48: Deberán enviar a la SHCP informes sobre el eje icio y destino de los recursos
de los fondos de aportaciones federales que se refiere este capítulo (FAIS y FASP).
Enviarán la información consolidada de lo que las entidades y municipios han eje ido a
más tardar los 20 días naturales posteriores a la terminación de cada trimestre del ejercicio
fiscal. (Aunque no se menciona explícitamente al municipio se entiende que tiene que
reporta a la Secretaría de Finanzas estatales).
Estado – Ciudadanos
PEF: Art 9. frac. II: las entidades federativas deberán informar sobre el ejercicio, destino y
resultados conforme al artículo 8 del PEF.
29
Para el PEF 2008 la fecha era el 15 de febrero
35
Estado - OSF
PEF: Art 9. frac. III inciso e: Las instancias fiscalizadoras competentes verificarán que los
recursos que reciban las entidades federativas, los municipios y demarcaciones territoriales
del DF, se ejerzan conforme a los calendarios previstos y de acuerdo a las disposiciones
aplicables del ámbito local y federal.
PEF: Art 9. frac. IV: Evaluar el avance alcanzado en los aspectos en los que se destinen los
recursos de este fondo en los términos de la Ley.
LCF Art. 49 frac. II: Recibidos los recursos de los fondos, hasta su erogación total
corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los gobiernos locales su
control, evaluación y fiscalización del manejo.
LCF Art. 49 frac. III: La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades y municipios
será efectuada por el poder legislativo por medio de sus OSF, a fin de verificar que las
dependencias del ejecutivo local aplicaron correctamente los fondos.
Estado-ASF
PEF Art. 11: La ASF llevará a cabo la revisión del ejercicio de los recursos federales
realizado por las entidades federativas, DF y municipios. La ASF fiscalizará dichos
recursos. El propósito del programa para la Fiscalización del gasto tendrá por objeto ayudar
a mejorar la calidad del gasto correspondiente al Ramo 33.
LCF Art. 49 frac. IV: Al fiscalizar la cuenta pública que corresponda, verificará que las
dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con las disposiciones legales y
administrativas federales y, por lo que hace a la ejecución de los fondos, la misma se
realizará en términos del título tercero de la ley de fiscalización superior de la federación.
Secretaría Finanzas – Sedesol
LCF Art. 33 frac. IV: deberán proporcionar a la SEDESOL la información que sobre el uso
del FAIS le sea requerida. En el caso de los municipios lo harán por conducto de los
estados.
Secretarías de finanzas-Hacienda
PEF: Art 9. frac. II: deberán informar sobre el ejercicio, destino y resultados conforme al
artículo 8 del PEF.
PEF: Art 9. frac. III: informar a la SHCP así como a los órganos de control y fiscalización
locales y federales sobre la cuenta específica en la que se recibirán los recursos.
PEF: Art 9. frac. IV: deberán informar a las instancias de evaluación y fiscalización de
ambos ámbitos sobre la aplicación del FISM.
LCF Art. 48: Deberán enviar a la SHCP informes sobre el ejercicio y destino de los
recursos de los fondos de aportaciones federales que se refiere este capítulo (FAIS y
FASP). Enviarán la información consolidada de lo que las entidades y municipios han
ejercido a más tardar los 20 días naturales posteriores a la terminación de cada trimestre del
ejercicio fiscal.
Sedesol-Congreso
PEF: Art 9. frac. IV: deberá remitir trimestralmente la información correspondiente al
FISM a la Comisión de Desarrollo Social de la Cámara de Dips.
36
Comisión de Desarrollo Social
PEF: Art 9. frac. IV: La comisión de desarrollo social debe recibir los informes trimestrales
de la información correspondiente al FISM entregados por Sedesol.
Hacienda-Congreso
PEF: Art. Art 8 frac. II: Dará acceso al sistema de información generado por los reportes
del ejercicio trimestral a las instancias de control y fiscalización que lo soliciten para que
puedan verificar el cumplimiento en la entrega de la información, su calidad y congruencia.
LCF Art. 3: También deberá incorporar en los informes trimestrales sobre las finanzas
públicas, un apartado referente a la evolución de la recaudación federal participable, el
importe de las aportaciones entregadas de cada fondo a las entidades en ese lapso. Y
presentar este informe al Congreso de la Unión 30 días naturales después de haber
terminado el trimestre (Art. 107 LFPRH).
LCF Art. 48: Deberá incluir los informes trimestrales, por entidad federativa, en los
informes trimestrales que debe entregar al congreso, asimismo debe poner esta información
a disposición para consulta en la pagina de Internet.
LFPRH Art. 107: Informará a la Cámara de diputados, por conducto de la comisión de
hacienda y crédito público, y de la Comisión de presupuesto y cuenta pública, 15 días
naturales después de concluido el mes, acerca del pago de las participaciones a las
entidades federativas. La información debe ir desagregada por tipo de fondo y por entidad
federativa y publicarse en su página de internet.
Comisión de Vigilancia y Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara:
PEF Art. 11: La Comisión de Vigilancia y Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la
Cámara deberá emitir su opinión respecto al programa para la Fiscalización del Gasto
Federalizado a más tardar el 15 de marzo.
OSF-ASF
LCF Art. 49: Cuando los OSF detecten que los recursos de los fondos no se destinaron para
sus fines establecidos deberán hacerlo del conocimiento de la ASF.
37
ANEXO B Tablas comparativas de la legislación estatal
Relaciones de rendición de cuentas entre los municipios y sus ciudadanos
Estado de México Jalisco Chiapas CFEM, Art 233: Las obras o acciones que
realicen con recursos federales serán
supervisados mediante la integración de un
comité ciudadano de Control y Vigilancia que
será constituido por la autoridad municipal,
mediante elección en asamblea de tres vecinos
de la comunidad beneficiada.
CFEM, Art 236: Los ayuntamientos deberán
hacer del conocimiento de las comunidades
beneficiadas las obras y acciones a realizar con
los recursos de la federación a favor del
municipio, el costo de cada una y su ubicación,
metas y beneficiarios, así como cualquier
información extra que sea requerida por la
comunidad beneficiada. Cuando hayan
terminado la obra serán entregadas a la
comunidad a través de su Comité Ciudadano de
Control y Vigilancia,30
mediante la elaboración
de un acta de enterga-recepción.
CFEM, Art 327-A: Los titulares de las
LPCGPEJ Art. 58 bis: Los municipios y sus
dependencias y entidades que ejerzan recursos
provenientes del presupuesto estatal, deberán publicar en
estrados y por cualquier medio electrónico que
consideren pertinente, dentro de los veinte días siguientes
al cierre de la contabilidad mensual sus estados
financieros, por un término de treinta días. También
deberán expedir a costa de cualesquier ciudadano, las
copias simples o certificadas que les sean solicitadas de
los movimientos financieros publicados en estrados, sin
mayor requisito que la promoción por escrito en términos
claros y dirigida con atención y respeto.
LGAPMEJ Art. 124. Los comités de planeación para el
desarrollo municipal se consideran como organismos
auxiliares de los Ayuntamientos, en la planeación y
programación del desarrollo municipal. Cada
ayuntamiento determina si estos comités forman parte de
la administración pública municipal o funcionan
exclusivamente como órganos ciudadanos de consulta.
LOM Chis Art. 38 frac. VIII: El ayuntamiento tiene
que darle difusión al corte de caja mensual fijando
copias en los estrados de avisos de la presidencia
municipal y por lo menos en otros cinco lugares
públicos; así como publicar cada mes sus estados
financieros en el periódico oficial del estado. Dichos
estados financieros deberán ser claros y en ellos se
deberá especificar en forma desglosada el origen y
aplicación de los recursos.
LOM Chis Art. 38 frac. XVIII: El ayuntamiento tiene
la atribución de formular el programa municipal de
desarrollo urbano que se someterá a consulta popular
y una vez aprobado publicarlo conjuntamente con las
declaratorias de provisiones, usos, reservas y destinos
de áreas y predios.
LOM Chis Art. 38 frac. XXXIII: Es obligación del
presidente municipal rendir un informe anual del
estado que guarde la administración publica municipal
LOM Chis Art. 42 frac. XXXI: El presidente
municipal esta obligado a rendir a la población del
30
Los comités ciudadanos de control y vigilancia deberán ser promovidos por los ayuntamientos para que supervisen la obra pública estatal y municipal en su colonia o
demarcación. Los comités tienen las siguientes funciones de acuerdo con la Ley Orgánica Municipal del Estado de México: I. Vigilar que la obra pública se realice de
acuerdo al expediente técnico y dentro de la normatividad correspondiente; II. Participar como observador en los procesos o actos administrativos relacionados con la
adjudicación o concesión de la ejecución de la obra; III. Hacer visitas de inspección y llevar registro de sus resultados; IV. Verificar la calidad con que se realiza la obra
pública, V. Hacer del conocimiento de las autoridades correspondientes las irregularidades que observe durante el desempeño de sus funciones o las quejas que reciba de la
ciudadanía, con motivo de las obras objeto de supervisión, VI. Integrar un archivo con la documentación que se derive de la supervisión de las obras, VII. Intervenir en los
actos de entrega-recepción de las obras y acciones, informando a los vecinos el resultado del desempeño de sus funciones; y VIII. Promover el adecuado mantenimiento de la
obra pública ante las autoridades municipales.
38
dependencias y entidades públicas deberán
enviar a la Tesorería del municipio el informe
del comportamiento del ejercicio presupuestal
y el informe de avance programático en forma
mensual y trimestral respectivamente, para la
revisión, seguimiento y evaluación del
cumplimiento de los objetivos y metas
establecidas. RC y (Ejercicio) Municipio-
Municipio
LOMEM Art 113 A.- Los ayuntamientos
promoverán la constitución de comités
ciudadanos de control y vigilancia, los que
serán responsables de supervisar la obra
pública estatal y municipal.
LOMEM Art 113 C.- Para cada obra estatal o
municipal se constituirá un comité ciudadano
de control y vigilancia. Sin embargo, en
aquellos casos en que las características
técnicas o las dimensiones de la obra lo
ameriten, podrán integrarse más de uno.
LOMEM Art 113 D.- Los comités ciudadanos
de control y vigilancia tendrán además, las
siguientes funciones:
I. Vigilar que la obra pública se realice de
acuerdo al expediente técnico y dentro de la
normatividad correspondiente;
II. Participar como observador en los procesos
o actos administrativos relacionados con la
adjudicación o concesión de la ejecución de la
obra;
III. Hacer visitas de inspección y llevar registro
de sus resultados;
IV. Verificar la calidad con que se realiza la
obra pública,
V. Hacer del conocimiento de las autoridades
correspondientes las irregularidades que
LGAPMEJ Art. 125. Los comités de planeación para el
desarrollo municipal están integrados por representantes
de los sectores público, privado y social del Municipio,
son presididos por el Presidente Municipal y cuentan con
las atribuciones que establezca la ley estatal en materia
de planeación y los reglamentos aplicables.
LGAPMEJ Art. 126. La forma de integración,
organización y funcionamiento de los comités de
planeación para el desarrollo municipal se regula en los
reglamentos municipales, atendiendo además, a lo
dispuesto por la ley estatal en materia de planeación.
Ley de Gobierno y Administración Pública Municipal del
Estado de Jalisco (LGAPMEJ)
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto público del
Estado de Jalisco. (LPCGPEJ)
municipio, en el mes de septiembre y en sesión
solemne de cabildo, un informe pormenorizado de su
gestión administrativa anual.
LOM Chis Art. 42 frac. XVII: El presidente municipal
esta facultado y obligado a convocar audiencias
publicas, cuando menos una vez al mes, para conocer
con el ayuntamiento y el concejo de participación y
cooperación vecinal municipal, los problemas de la
población; para que con su participación se adopten
las medidas tendientes a su solución.
LOM Chis Art. 123.- los jefes de comités formaran el
consejo de participación y colaboración vecinal de
colonia o barrio.
LOM Chis Art. 130.- cada consejo de participación y
cooperación vecinal tiene la obligación de celebrar
sesiones ordinarias cuando menos una vez al mes y las
extraordinarias que considere necesarias.
I. Designar libremente a los miembros de su directiva
para que los represente legalmente.
II. Representar legalmente a todos los concejos del
municipio.
III. Establecer los lineamientos generales y las bases
de organización y funcionamiento de los concejos de
participación y colaboración vecinal.
IV. Proponer que determinada actividad se declare
servicio público por considerarse de interés social y
utilidad publica.
V. Informar al ayuntamiento de los problemas de
carácter social, económico, político, cultural,
demográfico, de seguridad publica y de salubridad, del
municipio, con base en los informes o estudios que
rinda la asociación del concejo de ciudad o pueblo.
VI. Visitar las instalaciones penitenciarias e informar
al ayuntamiento sobre sus funcionamientos,
proponiendo las medidas que pudieran corregir las
irregularidades.
39
observe durante el desempeño de sus funciones
o las quejas que reciba de la ciudadanía, con
motivo de las obras objeto de supervisión,
VI. Integrar un archivo con la documentación
que se derive de la supervisión de las obras,
VII. Intervenir en los actos de entrega-
recepción de las obras y acciones, informando a
los vecinos el resultado del desempeño de sus
funciones; y
VIII. Promover el adecuado mantenimiento de
la obra pública ante las autoridades
municipales.
LOMEM Art 113 E.- Los comités ciudadanos
de control y vigilancia deberán apoyarse en las
contralorías municipal y estatal y coadyuvar
con el órgano de control interno municipal en
el desempeño de las funciones a que se refieren
las fracciones VII y VIII del artículo 112 de
esta ley.
LOMEM Art 113 F.- Las dependencias y
entidades de la administración pública
municipal que construyan las obras o realicen
las acciones, explicarán a los comités
ciudadanos de control y vigilancia, las
características físicas y financieras de las obras
y les proporcionarán, antes del inicio de la
obra, el resumen del expediente técnico
respectivo y darles el apoyo, las facilidades y la
información necesaria para el desempeño de
sus funciones.
Código Financiero del Estado de México
(CFEM)
Ley Orgánica Municipal del Estado de México
(LOMEM)
VII. Llevar el registro de los concejos del municipio
así como el directorio de los integrantes de los órganos
directivos.
VIII. Recomendar que algún servicio público
proporcionado por un particular pase a la prestación
directa del municipio; o viceversa. 46
IX. Opinar sobre planeación urbana y regulación de la
tenencia de la tierra. X. Promover actividades de
participación, colaboración y ayuda social entre los
habitantes del municipio.
XI. Impulsar las campañas oficiales de beneficio
general, entre otros, las de seguridad publica y
protección civil, defensa del medio ambiente,
reforestación y cuidado de áreas verdes, combatir a la
fármacodependencia, el alcoholismo y la prostitución,
recolección de basura, control de la natalidad,
regulación del estado civil de las personas y
promoción deportiva.
XII. Ejercer vigilancia cívica para fortalecer la lucha
contra la corrupción y las transgresiones legales y
apoyar la superación moral y material de la población.
XIII. Otorgar reconocimientos a las personas que se
distingan por sus servicios a la comunidad vecinal.
XIV. Iniciar ante el ayuntamiento; ordenanzas
municipales, bandos de policía y buen gobierno,
reglamentos gubernativos y acuerdos administrativos.
XV. Conocer y opinar previamente sobre los
proyectos de la ley de ingreso y el presupuesto de
egresos del municipio.
XVI. Solicitar y aceptar la colaboración de entidades
civiles, deportivas, artísticas, culturales y ecológicas,
cuando coadyuven al cumplimiento de sus finalidades.
XVII. Crear las comisiones de trabajo que consideren
procedentes para cumplir adecuadamente con sus
atribuciones.
XVIII. Celebrar mensualmente con el ayuntamiento en
40
pleno, sesiones de trabajo para evaluar el
funcionamiento de los servicios públicos, el avance de
las obras publicas y la solución a los problemas
planteados.
XIX. Intervenir, dictaminar y resolver acerca de los
conflictos que se susciten entre los órganos vecinales.
XX. Las demás que le confieran la presente ley los
reglamentos y bandos municipales y otras
disposiciones legales aplicables.
Ley Orgánica Municipal de Chiapas (LOM Chis)
Relación de rendición de cuentas entre el Municipio y la entidad fiscalizadora estatal
Estado de México Jalisco Chiapas CFEM, Art 350: Mensualmente dentro de los
primeros 20 días hábiles, la Tesorería enviará para su
análisis y evaluación al OSF del EM la siguiente
información:
1) Información contable y administrativa
2) Información presupuestal
3) Información de la obra pública
4) Información de nómina
LFSAPJyM Art. 9: La revisión de la cuenta pública
está a cargo del Congreso del Estado, la cual se
apoya para tales efectos, en la Auditoría Superior,
misma que tiene a su cargo la auditoría pública de
la cuenta pública y goza de autonomía técnica y de
gestión para decidir sobre su organización interna,
funcionamiento y resoluciones, de conformidad con
lo establecido en esta ley.
LFS Chis. Art. 7.- Los ayuntamientos deberán
remitir a la auditoría superior del estado, toda la
documentación comprobatoria y justificativa de la
cuenta pública (deberán presentar a más tardar en el
mes de mayo la cuenta pública del año anterior).
LFS Chis. Art. 7.- el ejecutivo del estado y los
ayuntamientos deberán remitir a la auditoría
superior del estado, toda la documentación
41
LSFEM Art 46: Los municipios coordinarán sus
acciones de revisión con el OSF a través de sus
síndicos y tesoreros.
LSFEM Art 47: Los presidentes municipales y los
síndicos están obligados a informar al OSF dentro de
los 15 primeros días del mes de enero de cada año, el
presupuesto aprobado. Asimismo deberán informar
de las modificaciones al presupuesto, dentro de los 5
días siguientes a su aprobación.
LOMEM Art 94: El tesorero municipal, al tomar
posesión de su cargo, recibirá la hacienda pública de
acuerdo con las previsiones a que se refiere el
artículo 19 de esta Ley y remitirá un ejemplar de
dicha documentación al ayuntamiento, a la
Contaduría General de Glosa del Poder Legislativo y
al archivo de la tesorería.
Código Financiero del Estado de México (CFEM)
Ley Orgánica Municipal del Estado de México
(LOMEM)
LFSAPEJyM Art. 34 y 53: las entidades auditables
municipales deberán entregar un informe antes del
30 de junio sobre la revisión de la cuenta pública
hecha por un contador publico externo autorizado, o
por el contralor interno del municipio; la Auditoría
Superior tendrá un plazo de doce meses, contados a
partir del día siguiente a aquel en que remitan las
correspondientes cuentas públicas y estados
financieros, para realizar su examen y rendir su
informe final al Congreso del Estado.
LFSAPJyM Art. 53. Los entes públicos estatales o
municipales descentralizados o fideicomisos, están
obligados a remitir a la Auditoría Superior del
Estado antes del día 30 de junio sus estados
financieros dictaminados, cada anualidad por
contador público externo autorizado por la
Contraloría del Estado, en los términos de la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado a la
Auditoría Superior y los municipales por Contralor
Interno del municipio debidamente autorizado por
el Auditor Superior en los términos de esta ley.
LPCGPEJ Art. 58 bis: Los municipios deberán
remitir al Congreso del Estado a través de la
Auditoría Superior del Estado dentro de los veinte
días siguientes al cierre de la contabilidad mensual
sus estados financieros, por un término de treinta
días. Los egresos deberán desglosarse conteniendo
el concepto y finalidad del gasto, nombre y
domicilio del destinatario, así como fecha del pago
y cantidad.
LGAPMEJ Art. 37 frac III y XI: El ayuntamiento
esta obligado a remitir a la Auditoría Superior a
más tardar el día veinte de cada mes, la cuenta
detallada de los movimiento de fondos ocurridos en
el mes anterior; a más tardar el día último de julio,
el corte del primer semestre; y a más tardar el día
comprobatoria y justificativa de la cuenta pública
(al tercer día de la apertura del segundo período
ordinario de sesiones, la cuenta pública
correspondiente al año anterior.)
LFS Chis Art. 9.- los ayuntamientos presentarán al
congreso, y en sus recesos a la comisión
permanente, a mas tardar en el mes de mayo, la
cuenta pública correspondiente al año anterior.
LFS Chis Art. 17 frac. III: La auditoria superior
tiene la facultad de evaluar los informes de avance
de gestión financiera respecto de los avances físicos
y financieros de los programas autorizados y sobre
procesos concluidos;
LFS Chis Art. 17 frac. IV: La auditoria superior
tiene la facultad de evaluar el cumplimiento final de
los objetivos y metas fijados en los programas
estatales y municipales, conforme a los indicadores
estratégicos aprobados en los presupuestos, a efecto
de verificar el desempeño de los mismos y la
legalidad en el uso de los recursos públicos;
LFS Chis Art. 17 frac. V: Verificar que las
entidades fiscalizadas que hubieren recaudado,
captado, manejado y ejercido recursos públicos, lo
hayan realizado conforme a los programas
aprobados y montos autorizados, así como en el
caso de los egresos con cargo a las partidas
correspondientes, además con apego a las
disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas aplicables.
LFS Chis Art. 17 frac. VII: Verificar obras, bienes
adquiridos y servicios contratados, para comprobar
si las inversiones y gastos autorizados a los poderes
del estado, municipios y entes públicos estatales y
municipales, se han aplicado legal y eficientemente
al logro de los objetivos y metas de los programas
aprobados;
42
último de febrero, el corte general del año
inmediato anterior. Así mismo también es
responsable de realizar la fiscalización y evaluación
de la administración pública municipal, mediante
los órganos, dependencias o entidades creadas para
tal efecto;
LGAPMEJ Art. 91. Dentro de los treinta días
posteriores a la adquisición o transmisión de
dominio de cualquier inmueble, el Ayuntamiento
debe comunicarlo al Congreso del Estado y remitir
copia certificada del dictamen, así como del acta de
sesión del Ayuntamiento en la que se aprobó la
adquisición, para los efectos de la revisión y
fiscalización de la cuenta pública respectiva.
LGAPMEJ Art. 67. Compete al funcionario
encargado de la Hacienda Municipal:
II. Enviar al Congreso del Estado, a través de su
órgano de fiscalización, las cuentas detalladas de
los movimientos de fondos, en los términos de la
fracción III del artículo 37, de esta Ley y notificar
por escrito al Congreso del Estado que se ha
cumplido con esta disposición;
Ley de Gobierno y Administración Pública
Municipal del Estado de Jalisco (LGAPMEJ)
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto público
del Estado de Jalisco. (LPCGPEJ)
Ley de fiscalización superior y auditoría pública del
estado de Jalisco y sus municipios (LFSAPJyM)
LFS Chis Art. 17 frac. XXI: Establecer las bases
para la entrega-recepción de la documentación
comprobatoria y justificativa de las cuentas
públicas del estado y municipios;
LFS Chis Art. 9: Los municipios y los entes
públicos municipales rendirán a la auditoría
superior del estado, en forma consolidada, dentro de
los quince días siguientes a la conclusión del
periodo, el informe trimestral de avance de gestión
financiera sobre los resultados físicos y financieros
de los programas a su cargo.
LFS Chis Art. 11.- las cuentas públicas que se
rindan al congreso deberán consolidar la
información de los informes de avance de gestión
financiera, según se trate del estado o municipios.
LOM Chis Art. 38 frac.. IV: En la fecha señalada,
el ayuntamiento entrante enviara la cuenta pública
del tercer ejercicio del anterior ayuntamiento que
deberá dejar totalmente integrada y debidamente
autorizada la documentación y contabilidad de
dicho ejercicio.
LOM Chis Art. 38 frac.. VIII: El ayuntamiento
tiene que enviar copias al congreso del estado y a la
tesorería general del estado sobre el corte de caja
mensual;
LOM Chis Art. 46 frac.. VIII: El síndico tiene la
obligación de vigilar que la cuenta pública sea
presentada oportunamente al congreso del estado.
Ley Orgánica Municipal de Chiapas (LOM Chis)
Ley de fiscalización superior de Chiapas (LFS
Chis)
43
Relación de rendición de cuentas entre el Municipio y la secretaría de finanzas estatal
Estado de México Jalisco Chiapas PEEM, Art. 27: Las dependencias y entidades
públicas deberán informara a la Secretaría de
Finanzas mensualmente sobre sus depósitos en
moneda nacional, valores u otro tipo de operaciones
financieras y bancarias que realicen.
CFEM, Art 235: Para la ejecución de las obras o
acciones que lleven a cabo los municipios con los
FAIS, los ayuntamientos presentarán a la secretaría
de finanzas, de manera mensual, la información
sobre la aplicación de los fondos que les sea
requerida, con la finalidad de que la secretaría
informe lo conducente a las dependencias federales
competentes. Será responsabilidad de los
Ayuntamientos cumplir con lo señalado en la LCF
y demás legislación normativa aplicable sobre el
uso de estos recursos.
CFEM, Art 327-A y C: Los titulares de las
dependencias y entidades públicas deberán enviar a
la secretaría de finanzas el informe del
comportamiento del ejercicio presupuestal y el
informe de avance programático en forma mensual
y trimestral respectivamente, para la revisión,
LCFEJM Art. 18, cap. VI: Los municipios están
obligados a coordinarse en términos fiscales con el
Gobierno del Estado, por conducto de la Secretaría
de Finanzas y con el Congreso del Estado, por
conducto de la Comisión de Hacienda y
Presupuestos.
El medio de comunicación será el Consejo Estatal
Hacendario compuesto por: I. El Gobierno del
Estado, por conducto del Secretario de Finanzas, o
el Director General de Ingresos, quien lo presidirá;
II. El Congreso del Estado, por conducto del
Presidente de la Comisión de Hacienda y
Presupuestos; y III. Los 124 Municipios, por
conducto de los Tesoreros de cada uno de los
Ayuntamientos de la entidad. El Consejo Estatal
Hacendario, se establece como un órgano de
consulta y análisis técnico, respecto del estudio,
modificación y actualización de la legislación fiscal
estatal y municipal de la entidad, en sus diversas
modalidades, para proponerlos al Congreso del
Estado, para su aprobación, por conducto de las
instancias gubernativas correspondientes (Art. 19,
LCFChis Art 11.- El ejecutivo del estado, por si o
por conducto de la secretaria de hacienda del
estado, la contaduría mayor de hacienda del
congreso del estado y los ayuntamientos
participaran en el desarrollo, vigilancia y
perfeccionamiento del sistema de coordinación
fiscal del estado, por medio de:
I. La convención fiscal de los ayuntamientos del
estado.
II. La comisión permanente de tesoreros
municipales y funcionarios fiscales.
III. La comisión coordinación de capacitación y
asesoria fiscal.
Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Chiapas
(LCF Chis)
44
seguimiento y evaluación del cumplimiento de los
objetivos y metas establecidas en los proyectos
aprobados con relación al presupuesto. Los
informes deberán ser entregados dentro de los
primeros diez días hábiles posteriores del mes
inmediato.
Código Financiero del Estado de México (CFEM)
Presupuesto de Egresos del Estado de México para
el Ejercicio Fiscal 2008 en la Gaceta de Gobierno
del Estado de México el 26 de diciembre de 2007.
cap. VI, LCFEJM).
LPCGPEJ Art. 58: La Secretaría cuidará de la
exacta aplicación y ejecución del presupuesto
aprobado por el Congreso del Estado, debiendo
además llevar el registro de los compromisos
establecidos, con el objeto de comprobar que la
aplicación de los recursos se realice conforme a los
programas autorizados y de conformidad con las
disposiciones legales vigentes, sin perjuicio de las
facultades de Inspección, revisión y comprobación
que la Contraloría Estatal y el Congreso de la
Entidad tengan al respecto.
LPCGPEJ Art. 100: La Secretaría tendrá amplias
facultades para hacer las inspecciones y
comprobaciones de aplicación presupuestal que
juzgue necesarias, salvo las facultades reservadas al
Congreso del Estado y a la Contraloría del Estado
por las Leyes y reglamentos aplicables.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto público
del Estado de Jalisco. (LPCGPEJ)
Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Jalisco
con sus Municipios. (LCFEJM)
45
Relación entre el gobierno estatal con el Órgano Superior de Fiscalización Estatal
Estado de México Jalisco Chiapas PEEM Art. 68: Los órganos de control interno de las
dependencias y entidades públicas, en el ejercicio de las
atribuciones que en materia de inspección, control y
vigilancia les confieren las disposiciones aplicables,
podrán establecer auditorías de resultados a fin de
identificar el ejercicio del gasto público con el logro de
los objetivos de los proyectos y de las metas
comprometidas.
PEEM, Art. 27: La secretaría deberá informar
mensualmente a la legislatura sobre cualquier tipo de
operación bancaria o financiera de las dependencias o
entidades públicas.
CFEM, Art 327-E: El ejecutivo, a través de la secretaría
de finanzas enviará a la legislatura los informes
preliminares mensuales del comportamiento de los
ingresos y egresos y, trimestralmente en abril, julio y
octubre el avance programático-presupuestal del Poder
Ejecutivo. Los informes mensual y trimestral
preliminares correspondientes al cierre del ejercicio, se
presentarán en el mes de marzo del año siguiente. El
LPCGPEJ Art. 97: La revisión, glosa y control de la
cuenta pública,31
será realizada por el Congreso del
Estado, a través de la Auditoría Superior del Estado y
comprenderá una revisión legal, económica y contable
del ingreso y del gasto público, verificando la exactitud
y la justificación de dichos aspectos, de acuerdo con los
conceptos autorizados para uno y otro rubro, así como
su impacto en el cumplimento de la programación
oficial del Gobierno del Estado egresos.
Según la Ley de Fiscalización Superior y Auditoría
Pública del Estado de Jalisco y sus Municipios (en
adelante LFSAPEJM) título octavo, capítulo I, la
Secretaría entrega un informe final del resultado de la
revisión, Examen y Auditoría de las Cuentas Públicas o
los Estados Financieros, donde se incluye el análisis de
las Aportaciones federales o estatales (Art. 81.XI, d), en
dinero o en especie y la Auditoría Superior tendrá un
plazo de doce meses, contados a partir del día siguiente
a aquel en el que las entidades auditable estatales le
remitan las correspondientes cuentas públicas, para
LFS Chis. Art. 7.- el ejecutivo del estado deberá remitir
a la auditoría superior del estado, toda la documentación
comprobatoria y justificativa de la cuenta pública (al
tercer día de la apertura del segundo período ordinario
de sesiones, la cuenta pública correspondiente al año
anterior).
LFS Chis Art. 17.- para la revisión y fiscalización
superior de las cuentas públicas, la auditoría superior
del estado tendrá las atribuciones siguientes:
III. Evaluar los informes de avance de gestión
financiera respecto de los avances físicos y financieros
de los programas autorizados y sobre procesos
concluidos;
IV. Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y
metas fijados en los programas estatales y municipales,
conforme a los indicadores estratégicos aprobados en
los presupuestos, a efecto de verificar el desempeño de
los mismos y la legalidad en el uso de los recursos
públicos;
31
LPCGPEJ art. 95: La formulación de la cuenta pública se realizará por la Secretaría de Hacienda y en particular por cada una de las entidades, misma que la someterán a la
consideración del Gobernador del Estado, lo anterior con la finalidad de que el Titular del Poder Ejecutivo la valide y a su vez la remita para su revisión y aprobación
definitiva al Congreso del Estado en los términos que señalan la Constitución Política y la ley de Deuda Pública, ambos ordenamientos del estado de Jalisco.
46
poder Ejecutivo, a través de la Secretaría, comparecerá
en las reuniones trimestrales de análisis y evaluación de
los informes presentados, que celebren el Órgano
Superior de Fiscalización de la Legislatura y las
Comisiones Legislativas respectivas.
CFEM, Art 350: Mensualmente dentro de los primeros
20 días hábiles, la Secretaría de Finanzas enviará para
su análisis y evaluación al OSF del EM la siguiente
información:
1) Información contable y administrativa
2) Información presupuestal
3) Información de la obra pública
4) Información de nómina
LFSEM Art. 32: Deberá presentar a la legislatura la
cuenta pública del estado del ejercicio fiscal inmediato,
a más tardar el 15 mayo de cada año.
PEEM, Art. 2: Podrá fiscalizar el ejercicio del gasto
público estatal en el marco de sus atribuciones legales.
LSFEM Art. 36: Las cuentas públicas serán remitidas a
la legislatura y presentada al órgano superior por
conducto de la comisión, para su revisión y fiscalización
superior en forma y plazos establecidos por la ley.
Código Financiero del Estado de México (CFEM)
Presupuesto de Egresos del Estado de México para el
Ejercicio Fiscal 2008
realizar el dictamen respectivo.(Art. 80)
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto público del
Estado de Jalisco. (LPCGPEJ)
VII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios
contratados, para comprobar si las inversiones y gastos
autorizados a los poderes del estado, municipios y entes
públicos estatales y municipales, se han aplicado legal y
eficientemente al logro de los objetivos y metas de los
programas aprobados;
LFS Chis Art. 35.- el auditor superior del estado, con
sujeción a los convenios celebrados, acordará la forma y
términos en que, en su caso, el personal a su cargo
realizará la fiscalización de los recursos de origen
federal que ejerzan los poderes del estado, los
municipios y las demás entidades públicas fiscalizadas.
Ley de fiscalización superior de Chiapas (LFS Chis)
Anexo C
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Respuesta de Sedesol, la Dirección de Planeación y Prospectiva; así como una copia de la primera página del reporte mensual que entrega el
municipio de Tlalnepantla a la Secretaría de Finanzas del Estado de México, corresponde a Enero de 2006.
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