la reivindicación de la política . ciencias de gobierno

Ciencias de GobiernoIZEPES

Gobernación del Estado Zulia

[email protected]

ISSN: 1316-371X

VENEZUELA

2003 Morelba Brito

LAS REFORMAS DE “SEGUNDA GENERACIÓN” EN AMÉRICA LATINA: LA REIVINDICACIÓN DE LA POLÍTICA

Ciencias de Gobierno, enero-junio, año/vol. 7, número 013 Instituto Zuliano de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (IZEPES)

Maracaibo, Venezuela pp. 11-35

www.redalyc.com

mailto:[email protected]

Ciencias de Gobierno, Año 7, No. 13, Enero-Junio, 2003, 11-35Instituto Zuliano de Estudios Políticos, Económicos y Sociales

ISSN 1316-371X ~ Depósito Legal pp 199702ZU1123

Las reformas de “segunda generación”en América Latina: La reivindicación de la política

Brito, Morelba*

Resumen

Desde mediados de los años 90 del siglo pasado y en razón del pesoteórico del neoinstitucionalismo, como el soporte argumental de los orga-nismos multilaterales de apoyo financiero y técnico para las reformas delEstado de “segunda generación” en América Latina, la política adquiereuna importancia significativa como la interacción social a partir de la cuales posible -con la mediación de “Buenos Gobiernos”- establecer los acuer-dos y diseñar las instituciones que permitan a estos países minimizar la bre-cha que los separan de aquellos más exitosos desde el punto de vista socioe-conómico. Para tratar esta premisa, ubicamos este trabajo en el contexto dela evolución de la relación entre estrategia de desarrollo, reforma y rol delEstado en la región para, finalmente, poner de relieve el papel y el sentidoque adquieren la democracia, los gobiernos y las interacciones políticas enmomentos cuando éstas categorías son reproblematizadas en cuanto a sufuncionalidad para el crecimiento económico y el desarrollo social.Palabras clave: Estrategia de desarrollo, reforma del Estado, gobernabili-

dad, “buen gobierno”, democracia y política, Latinoamérica.

Finalizado: Julio, 2002 Recibido: 02-08-2002 Aceptado: 13-03-2003

* Politóloga (Universidad Central de Venezuela); Profesora Titular e Investigadora delCentro de Estudios Sociológicos y Antropológicos de la Universidad del Zulia. Mgs.en Sociología del Desarrollo (Universidad del Zulia); Mgs. en Gestión y Dirección Pú-blica Local (Universidad Carlos III de Madrid-IZEPES). E-mail: [email protected].

“Second Generation” Reforms in Latin-American:The Revindication of Politics

Abstract

Since the mid 1990’s and due to the theoretical importance of neo-institutionalism, as the argumentative support for multilateral organisms of“second generation” state reforms in Latin America, politics acquires a sig-nificant importance as the social interaction which makes possible the es-tablishment of agreements and the design of institutions -with the media-tion of “Good Governments”- which permits these countries to minimizethe gaps that separate them from the more successful states from thesocial-economic point of view. To deal with this theme, this paper was ori-ented towards the evolution of the relationship between developmentstrategies, state reforms, and the role of the state in the region. This is donein order to finally point out this role and sense that they acquire democracy,governments and political interactions when these categories are redefinedin relation to functionality for economic growth and social development.Key words: Development strategy, state reform, governability, “good

government”, democracy and politics, Latin-American.

Introducción

Desde mediados de los años 90 del siglo pasado y para diferentesperspectivas de análisis, la política adquiere una importancia significativacomo la interacción social de la cual podrían emerger los acuerdos que lespermitan al mundo occidental enfrentar los riesgos que le impone un entor-no caracterizado por transformaciones cuyas dimensiones escapan al con-trol de gobernantes y gobernados.

En este contexto, un enfoque cuyas propuestas han adquirido granpeso teórico-prescriptivo para manejar el impacto de estos cambios enAmérica Latina ha sido el neoinstitucionalismo. Sus premisas se han consti-tuido en el principal soporte argumental de los organismos internacionalesde apoyo técnico y financiero para el desarrollo y la reforma del Estado enestos países, siendo una de sus características el considerar a la políticacomo la actividad humana con mayor potencial para activar los procesosperfiladores de las instituciones que requiere la subregión como el hábitatnormativo y organizativo dinamizador del desarrollo socio-económico den-tro de sus fronteras que le permitiría articularse ventajosamente con elmundo globalizado.

Brito, Morelba12 Ciencias de Gobierno, Año 7, No. 13, Enero-Junio ~ 2003

A partir de su influencia, los productos esperados de las estrategias dedesarrollo y de la reforma del Estado adquieren una perspectiva multidi-mensional en donde se articulan metas, objetivos y operaciones orientadashacia el logro de un marco institucional que estimule la constitución de unasociedad civil fuerte y capaz de interactuar con reglas de juego claramentedemocráticas, como condición necesaria –aunque no suficiente– para el cre-cimiento económico y el desarrollo social. Con ello, se plantean desafíos,tanto a los Estados y a los gobiernos en particular, como a las sociedades la-tinoamericanas en general, que implican una transformación societal queafectaría significativamente a los sistemas políticos, los estilos de gestionarlo público y las rutinas de interacción que mantuvieron durante décadassus estados con sus respectivas sociedades.

Lo que nos proponemos en este ensayo es, en primer lugar, poner derelieve la evolución en la región de la relación entre estrategias de desarro-llo, rol del Estado, reforma y espacio político, recurriendo a una periodiza-ción y síntesis descriptiva, que abarca los últimos 50 años, y que permite re-saltar, al final, las consecuencias operativas de la revisión del “Consenso deWashington”, en términos de la redefinición de los parámetros a considerarpara caracterizar el “desarrollo”, así como de los objetivos esperados de lareforma del Estado, tal como quedan plasmados en las llamadas reformasde “segunda generación”.

En segundo lugar, resaltar el papel que se le da a la política y al Go-bierno”, en momentos cuando ambas categorías son re-exploradas y re-con-textualizadas en el intento de construir marcos analíticos más sofisticadosque permitan precisar y discernir la funcionalidad de un entramado teóricoque articule aspectos como la calidad de la democracia, la gobernabilidad yel “buen gobierno” y que arroje luces sobre la relación entre democracia,crecimiento económico y desarrollo social.

Observamos que la política es reivindicada desde el momento en quese coloca en el tapete de la discusión la potencialidad de este quehacer so-cial, sobre todo cuando está basado en reglas democráticas, para la cons-trucción de propuestas de orden societal que articulen eficiente y sostenida-mente cuestiones como la generación de riquezas, la distribución del pro-ducto social, el desarrollo humano y la cohesión, cooperación y coordina-ción social.

1 Estrategias de desarrollo, reformas y rol del Estadoen América Latina

Una estrategia de desarrollo es una propuesta de ordenamiento de lasrelaciones entre lo económico, lo político y lo social. En sociedades demo-

Las reformas de “segunda generación”en América Latina: La reivindicación de la política 13

cráticas, es el camino que la mayoría ha considerado adecuado para alcan-zar determinados objetivos y metas y cuya selección ha sido el resultado dela correlación de fuerzas que emerge de los procesos electorales, quedandode manifiesto en la composición política de los poderes públicos. Compren-de consideraciones acerca del papel que deben jugar los actores políticos,económicos y sociales para que la sociedad logre cumplir con determinadasexpectativas; planteamientos respecto a las decisiones que se espera que to-men el Estado y los gobiernos y sobre la ubicación de los espacios deciso-rios, y propuestas sobre las operaciones que se deben adelantar –como polí-ticas públicas– para alcanzar tales objetivos y metas. En las sociedades nodemocráticas, una estrategia de desarrollo es aquella impuesta por algúnactor político –individual o colectivo– que se apropia del derecho de decidirunilateralmente en nombre del interés general.

1.1 Tres estrategias de desarrollo y cincuenta años de reformas

En América Latina, desde los años 50 del siglo pasado hasta el presen-te, se han sucedido tres oleadas de reformas del Estado (Oszlak, 1999) quese han correspondido a cambios en las estrategias de desarrollo. En cadauna de ellas se les ha definido un rol al Estado y a los gobiernos, se apunta-la un característico estilo de liderazgo, se establecen determinados mecanis-mos de acceso al terreno de la política y se reconoce a determinados actoresel derecho de acceder al espacio de interacciones sociales en donde se discu-ten, negocian y procesan desde alternativas de resolución de problemas pú-blicos puntuales, hasta propuestas de orden societal.

En la estrategia de desarrollo característica del período que transcurredesde la segunda postguerra hasta mediados de los 80 del pasado siglo,centrada en la búsqueda del crecimiento económico por la vía de la indus-trialización por sustitución de importaciones, la creación de mercados inter-nos y su protección y en políticas de bienestar universalistas, con el objetivode redistribuir el ingreso y alcanzar la justicia social, se le asignaron al Esta-do –y a los gobiernos como sus brazos ejecutores– los siguientes roles: mo-tores de la economía y planificadores del desarrollo; redistribuidores de losingresos, garantes de la integración social, empleadores, protectores de losnacientes sectores empresariales y subsidiadores del resto de la sociedad.De esta manera, durante esta etapa se asume como natural el papel centraldel Estado en la sociedad (Oszlak, 1999) y si bien se hacen esfuerzos teóri-cos por establecer una relación –causal– entre desarrollo económico y de-mocracia1, haciéndose énfasis en la mayoría de los países de la región en el


1 Véanse los esfuerzos de las teorías desarrollistas de la modernización, los estudios sobresistemas políticos comparados y la teoría del “take off”, de los años 50 y 60. En el caso par-

logro de sistemas democráticos como objetivo complementario del desarro-llo económico, en términos prácticos la prioridad es el crecimiento de laeconomía.

La reforma del Estado correspondiente tenía como meta última im-plantar, como soporte de las rutinas procedimentales de la administraciónpública, el modelo racional weberiano y las acciones se concentraron en lacapacitación técnica de los funcionarios para interactuar sobre la base deeste modelo, con el objeto de proporcionar al sector público herramientasde gestión que le facilitaran su papel de motor de la economía. Una de lasherramientas privilegiadas fue la planificación normativa, como recursopara operativizar –desde un único centro decisor– las directrices que se des-prendían de planes de desarrollo cuyo diseño fue concebido como una res-ponsabilidad unilateral de gobernantes –electos o no– que monopolizaronel acceso al terreno de la política y lo circunscribieron a un número reduci-do de actores2 que controlaron los espacios decisorios, con el apoyo técnicode los “expertos” en esta disciplina.

Al realizar el balance de esta etapa, autores como Cunill (1997), Prats(1998; 1999a; 1999b; 2001) y Oszlak (1999), resaltan el hecho de que hubopocos progresos, excepto por la incorporación de algunos supuestos delmodelo racional normativo, con el problema de que al combinarse con lospatrones culturales dominantes, devinieron en un híbrido que combinó elburocratismo y el modelo vertical de liderazgo, con la cultura patrimonia-lista y clientelar, con lo que más bien se acentuaron los rasgos autoritariosen algunos países.

Desde los 80 hasta mediados de los 90, a raíz del reconocimiento de lacrisis del Estado benefactor, del agotamiento del modelo de sustitución deimportaciones y de la necesidad de superar el tipo de organización societaldominante y sus secuelas intervencionistas, estatistas y paternalistas, se reo-rienta la estrategia de desarrollo. El objetivo es –de nuevo– el crecimientoeconómico, esta vez por la vía de la liberalización económica y comercial yla apertura a la inversión extranjera; en estos momentos, la meta es alcanzarsuficiente competitividad como para insertarse exitosamente en la econo-mía globalizada y fortalecer los mercados internos, para lo cual se recondu-cen las políticas públicas buscando, fundamentalmente, la estabilización


ticular del desarrollismo cepalino, marcado por el keynesianismo, se establece como nece-saria una vinculación entre crecimiento económico, distribución del ingreso, justicia socialy democracia.

2 En caso de países con sistemas democráticos, militantes del partido mayoritario o de lacoalición política ganadora de las elecciones, y representantes de las cúpulas empresarialesy sindicales.

macroeconómica vista, en esos momentos, como claro prerrequisito para al-canzar otros objetivos sociales y político.

Al considerarse urgente resolver el problema económico, dándosele ladimensión de causa última de las múltiples manifestaciones de la crisis, lasrespuestas se buscaron casi de manera exclusiva en el ámbito de las cienciaseconómicas. Durante esos años, al colocarse en la balanza las preocupacio-nes respecto al bienestar social y la democracia, frente a aquellas relativas alcrecimiento económico, el peso que se le asigna a esto último hace que, du-rante casi dos décadas, el tratamiento de los aspectos sociopolíticos del de-sarrollo quedara supeditado –y en casos extremos temporalmente relega-do– al logro previo de la resolución del nudo crítico del funcionamientoequilibrado de la economía.

Como el reverso de la estrategia perfilada, aparecen las propuestas co-nocidas como reformas de “primera generación”. Con ellas se intenta rede-finir la actuación del Estado y su rol dentro del nuevo modelo de desarro-llo; predomina la consideración de que el Estado debía limitarse a ejercersus competencias básicas e indelegables (seguridad y defensa, educación ysalud y programas sociales focalizados hacia la población vulnerable) y ad-quiere dominio discursivo la idea de que el sector público debía replegarsey darles espacio al mercado y a la sociedad.

Las prioridades de los reformadores durante este período fueron: lareducción del tamaño del Estado –en un contexto en donde priva una pro-funda criticidad ante la centralidad que éste había adquirido respecto a lasociedad– y la eliminación, o la transferencia a otros niveles de gobierno oal sector privado, de servicios prestados por el sector público, a los finesprácticos de generar ahorro fiscal. Las herramientas consideradas pertinen-tes para ello fueron: la descentralización, la privatización, la desregulaciónde la economía y la tercerización de servicios públicos, con el fin último deeliminar patrones culturales disfuncionales para la economía de mercadocomo el clientelismo, paternalismo e intervencionismo estatal3. No se pro-blematizan cuestiones como la calidad de la gestión pública o el tipo de re-glas políticas, ni se mostró preocupación –como plantea Oszlak (1999)– porfortalecer al Estado para su actuación, punto que, como resalta este autor,pasa a ser crucial en el marco de las reformas que se proponen en la décadasiguiente.

Secuela de lo anterior fue, no sólo cierta indiferencia respecto al tipode sistema político, sino que la democracia incluso pasa a ser consideradaun sistema político demasiado costoso e inversamente proporcional al desa-


3 Prats (1998); Oszlak (1999); Finot (1999).

rrollo económico4 (Payne, 1999), por lo que muchas de esas reformas se esti-mularon y adelantaron con el claro soporte de sistemas políticos abierta-mente autoritarios.

Al inventariarse, en la década de los 90 del siglo pasado, los resulta-dos de la estrategia de desarrollo y de las reformas adelantadas en la déca-da anterior, a raíz de la revisión crítica del “Consenso de Washington”5, seconcluye que sus costos, en términos de inequidad y dualización social, fue-ron mayores que sus beneficios, en términos de crecimiento, estabilidadeconómica y eficiencia pública. Un conjunto de aprendizajes conduce a re-plantear los parámetros de actuación del Estado y de los gobiernos y conello América Latina ingresa en la siguiente etapa de reformas: las de “se-gunda generación”.

Las nuevas propuestas intentan complementar lo que había quedadopendiente –estabilización macroeconómica y confrontación de los estilostradicionales de administrar lo público– con variantes significativas respec-to a los instrumentos y objetivos del cambio; se incluyen, tanto el desarrolloinstitucional como una radical modernización gerencial de la administra-ción pública, además del perfeccionamiento del sistema político democráti-co. Desde el neoinstitucionalismo, se invierte la relación causal entre creci-miento económico y democracia y los procesos políticos pasan, si no a supe-rar en importancia, a equipararse con los procesos económicos.

Las reformas de “segunda generación” se proponen en un ambientede creciente sensibilización ante la necesidad de transformar la relación en-tre el Estado y la sociedad y las propuestas se enmarcan dentro de una vi-sión del desarrollo más amplia que, además, supedita los avances en cuantoal desempeño económico de los países latinoamericanos a condicionescomo el perfeccionamiento del Estado de Derecho; la reforma de los pode-res públicos y su nítida separación y autonomización; la capacitación deservidor público; la reestructuración de los gobiernos –sobre todo en el áreasocial– y el rescate de la capacidad reguladora del Estado, entre otros aspec-


4 Esta apreciación se combina explosivamente con la pérdida de credibilidad en los actorespolíticos tradicionales y el cuestionamiento al desempeño de los sistemas políticos demo-cráticos respecto a capacidad para cubrir las crecientes y ahora más complejas expectativassociales.

5 El “Consenso de Washington” fue un acuerdo informal entre funcionarios del Banco Mun-dial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y algunos funcionarios estadouniden-ses, realizado en 1989 y basado en la experiencia vivida por los países latinoamericanos enesa década a raíz del agotamiento del modelo de sustitución de importaciones. Tuvo unagran influencia en las recomendaciones que hicieron los organismos multilaterales a estospaíses respecto a las reformas necesarias, y estas fueron planteadas a partir de un marco depolíticas públicas contables, que se pensaba que podían ser exitosas independientementedel contexto sociopolítico (Stiglitz, 1998: 71-72).

tos. Se reconoce la necesidad de fortalecer tanto al sector público como alprivado para lograr la competitividad en el mercado mundial y se tienemucho cuidado en advertir sobre el peligro de dar marcha atrás en cuanto alas reformas económicas anteriores6.

Las condiciones señaladas son entendidas como el hábitat políticoconveniente para que opere una perspectiva del desarrollo que articula as-pectos socioeconómicos y culturales en un corpus propositivo ante el cuallos gobiernos deben asumir una responsabilidad central como “agentespromotores” y “catalizadores” del cambio y el desarrollo, donde se antepo-nen a los requerimientos de estabilización y ajuste fiscal, otros dirigidos a:

• La promoción y creación de entornos culturales y normativos favora-bles para el funcionamiento eficiente y sostenido de los mercados,por medio del estímulo a la competencia, la transmisión de tecnolo-gía y la creación de marcos legales que minimicen los costos de tran-sacción7 y aseguren la disposición del sector privado para la inver-sión.

• La profundización del proceso de descentralización del sistema polí-tico, la promoción de la participación ciudadana y el fortalecimientode la sociedad, con fines que van más allá del ahorro fiscal y que in-cluyen abrir el acceso de nuevos actores al terreno político, de quie-nes se espera aprovechar su aprendizaje y las respuestas que generanante problemas públicos.

• La modernización de la administración pública, para, por una parte,incrementar su eficiencia, diseñando estructuras de incentivos que es-timulen al funcionario público a mejorar su actuación, y por otra, in-corporar la rendición de cuentas como componente de un estilo degestión de lo público más horizontal, responsable, transparente y quegarantice un sector público eficientemente vinculado con la sociedad.

Fundamentales para el desarrollo pasan a ser: el recurso humano; elcapital social, como requisito para la integración, la generación de confianzay la cohesión social (Putnam, 1994)8; la equidad y la superación de la pobre-


6 Banco Mundial (BM) (1997, 1998, 1999); Oszlak (1999); Fleury (1999); Garretón (1999); Le-chner (2000).

7 Los costos de transacción se reducen en las sociedades que cuentan con reglas de conviven-cia social que facilitan el intercambio -económico y político- y que sancionan eficientemen-te el incumplimiento de los acuerdos, haciendo que, por la confianza, éstos se multipli-quen, haya más disposición para la cooperación y se produzca, por ende, más riqueza y ca-pital social. Para los neoinstitucionalistas esto sucede cuando los actores se sienten frecuen-temente incentivados a contraer compromisos al tener certezas sobre las posibilidades debeneficio mutuo (North, 1993; Putnam, 1994).

8 En su libro ¿Cómo hacer para que la democracia funcione?, Putnam (1994) considera que unacomunidad cuenta con capital social cuando sus organizaciones se caracterizan por tener

za; la sustentabilidad ambiental y, muy importantes, la restitución de la go-bernabilidad y la consolidación de la democracia, percibida ahora como unsistema político funcional a la economía de mercado9.

Al Estado (en general) y a los gobiernos (en particular) se les vuelve aexigir un papel relevante como generadores de políticas de apoyo y estímu-lo al sector privado. Se les asigna una doble misión: a) complementar losmercados, no sólo corrigiendo sus fallas sino organizando y coordinandode forma dinámica las interacciones entre los factores humanos, económi-cos, políticos, sociales y culturales imprescindibles para la competitividad;y b) detectar y contactar a los potenciales agentes de desarrollo presentes enla sociedad, movilizarlos y articular sus acciones10.

La diferencia está en que se espera que, por una parte, no asuman es-tas funciones de manera “dirigista”, como en épocas pasadas (Garretón,1999), sino interactuando con la sociedad para explorar y encontrar, en con-junto, respuestas pertinentes a viejos y nuevos problemas públicos; y porotra, ofrezca, además, un clima de confianza, que sería la resultante de suacción organizadora y coordinadora.

En síntesis, los propósitos de largo plazo de las reformas de “segundageneración” incluyen, además del perfeccionamiento y la consolidación desistemas políticos democráticos, cambios en los patrones culturales y en lasreglas del juego social, con el objeto de propiciar en las sociedades latino-americanas las condiciones que les permitan diseñar instituciones que esti-


suficiente confianza en las otras, lo que les permite predecir su conducta, y cuando poseenormas y redes que incentivan la eficiencia social mediante la facilitación de las accionescoordinadas. Las redes de compromiso cívico no estorban sino que fomentan el crecimien-to económico, y funcionan sobre la base de intensas relaciones horizontales, que aumentanlos costos potenciales de un desertor en cualquier transacción individual, facilitan la comu-nicación y mejoran el flujo de información sobre la confiabilidad de los actores; su éxito semide por los niveles de colaboración y productividad alcanzados por la comunidad.

9 En este sentido comienza a avanzarse en investigaciones que intentan dilucidar con clari-dad si existe una relación funcional entre democracia y desarrollo económico. North (1993),Putnam (1994), Stiglitz (1998) y Sen (1999), entre otros, consideran que han progresado enel establecimiento de esa relación. Otros, entre quienes contamos a Sartori (1999) y Schmi-tter y Karl (1999), son más cautos; el primero habla del “binomio optimizador” democraciay mercado, aunque reconoce que no está “demostrado empíricamente que sea obligado yobligatorio”; los segundos plantean que las democracias no son necesariamente más efi-cientes desde el punto de vista económico, por lo que no deben colocarse demasiadas ex-pectativas en este tipo de sistema político. Para el neoinstitucionalismo, en términos gene-rales, -premisa compartida por Sen- el sistema político democrático es el que se constituyeen el entorno favorable para el crecimiento económico, y no a la inversa, como planteabanlas teorías desarrollistas modernizadoras de los años 50 y 60 del pasado siglo.

10 Lechner (1996); Stiglitz (1998); Garretón (1998; 1999); Rabotnikof (2001).

mulen el crecimiento económico11. De esta manera, los componentes bási-cos y parámetros relevantes para medir los resultados de estas reformas12

pasan a ser temas y aspectos de carácter eminentemente políticos como lainformación al ciudadano, la libertad de opinión y la comunicación interac-tiva gobiernos13-sociedad; la consolidación y extensión de los derechos eco-nómicos, políticos y sociales; la institucionalización y el fortalecimiento dela capacidad de control social, y la responsabilización del sector público,junto con aspectos de carácter gerencial como la modernización, la habilita-ción de los gobiernos y la capacitación de los funcionarios públicos paracumplir el papel crucial que se espera de ellos.

1.2 Nuevos actores, parámetros y rutas para el desarrolloy las reformas en América Latina

Las consecuencias operativas de la influencia del neoinstitucionalismoy de la revisión del “Consenso de Washington” las sistematizaremos de lasiguiente manera:

En primer lugar -en lo que respecta a las estrategias de desarrollo- nosólo se expanden sus metas, como puntualizamos en el apartado anterior,sino que se multiplican los actores que han de responsabilizarse de la im-plementación de las acciones necesarias para alcanzarlas. Además del Esta-do y de las organizaciones políticas estatales que actúan en el ámbito nacio-nal, se involucra a organizaciones políticas no estatales14, organismos em-presariales y sindicales, organizaciones no gubernamentales, con variadosniveles de actuación; asociaciones civiles con o sin fines de lucro; agentes fi-nancieros o de cooperación técnica internacionales; gobiernos subnaciona-les y comunidades locales. El acceso al terreno de la política se abre radical-


11 Prats (1998, 1999a, 1999b, 2001); Fleury (1999); Stiglitz (1998, 2000); Oszlak (1999); BancoMundial (BM) (1997, 1998); Banco Interamericano de Desarrollo (BID)(1997); Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2002).

12 La literatura sobre este tema abunda. Véanse los aportes de Bresser-Pereira (1997, 2000);North (1993); Putnam (1994); Prats (1998, 1999a, 1999b); Oszlak (1999); Stiglitz (1998, 2000);Garretón (1999, 2000); Fleury (1999); Payne (1999); Sen (1999).

13 Hablamos de gobiernos en plural, porque se reconocen los tres niveles de toma de decisio-nes públicas basados en una división jurídicamente establecida de competencias.

14 Hacemos una diferenciación entre organizaciones políticas estatales y organizaciones polí-ticas no estatales; las primeras son aquellas que actúan dentro de la frontera del estado(por ejemplo, los gobiernos en sus tres niveles y el parlamento) y las segundas como aque-llas organizaciones políticas que actúan dentro de las fronteras de la sociedad civil; ambasse encargan de mediar entre el Estado y la sociedad. Las organizaciones políticas no estata-les son organizaciones voluntarias que surgen de la sociedad misma para transmitir y re-presentar intereses y las estatales son las creadoras de las leyes y de las decisiones que seimponen en un territorio.

mente al extenderse la participación en la definición de las propuestas deorden societal a una multiplicidad de actores antes no considerados.

En segundo lugar –éste es uno de los productos más interesantes– losfocos para estimular el desarrollo se multiplican y descentralizan; los im-pulsos pueden –y deben– provenir de las más variadas fuentes –estatales yno estatales– y pueden –incluso– ser promovidos desde cada uno de los es-pacios locales15.

En tercer lugar –en lo que respecta a la reforma del Estado–, el impor-tante papel que se les asignan al Estado, a los gobiernos y a la Sociedad Ci-vil, para cumplir con los complejos requerimientos del desarrollo, amplíana tal punto los resultados esperados de la reforma, que su tratamiento tras-ciende el ámbito formalmente estatal para hacer de ella una reforma socie-tal. Se incorporan como parámetros de evaluación de su éxito, la habilidady capacidad de estas tres instituciones para sortear ventajosamente la etapatransicional y adaptarse eficientemente a los cambios. Para ello, se conside-ran como avances necesarios: el diseño de estructuras de incentivos que es-timulen el comportamiento eficiente y responsable del conjunto de actoressociales, públicos y privados; la restitución de la gobernabilidad social y lacredibilidad en las reglas democráticas, en los actores políticos y en la polí-tica; y la creación de dispositivos –como la participación y el fortalecimientode la ciudadanía activa– que sirvan de soporte a los esfuerzos innovadoresde los gobernantes en su intento por guiar a las sociedades en medio delcambiante entorno. Resaltan, con nuevos componentes, temas como la cali-dad de la democracia, la governance y la capacidad estratégica y resolutivade los gobiernos, y aparece un marcado interés, compartido por diversastendencias teóricas16, por la revisión del concepto y localización de lo políti-co y de sus actores.

2 Gobernabilidad y “Buen Gobierno”: la reivindicaciónde la política

En América Latina las reflexiones acerca de la gobernabilidad y el“Buen Gobierno” comienzan a desarrollarse a partir de dos preocupaciones:a) cómo superar el nudo crítico del agotamiento del modelo de sustituciónde importaciones –y sus secuelas en cuanto a la descomposición de las for-mas de integración social estatalmente centralizadas que lo complementa-ban–; b) el reconocimiento de las limitaciones tanto del modelo del Estado


15 Arocena (1995); Borja y Castells (1997); Borja (1998, 2001); Vásquez (1999).16 Beck (1999); Mouffe (1999); Garretón (1999); Vallespín (2000); Feldman (2001).

centralizado y paternalista, como de aquellas propuestas que colocaron al“Estado Mínimo” como solución, en vista de la incapacidad de ambos paralidiar con la complejidad sociopolítica contemporánea.

La gobernabilidad es un indicador de la aceptación, por parte de la so-ciedad, de los productos del Sistema Político y las decisiones de sus gober-nantes y representantes como vinculantes; es su disposición a actuar dentrode un marco institucional que considera adecuado. Esta disposición se ma-nifiesta cuando, por una parte, ese marco refleja los valores y las reglas quela mayoría social ha preferido, han sido recogidas por sus líderes y repre-sentantes –a través de los procesos políticos–, han quedado plasmadas en elEstado, como leyes y normas, y éstas son pertinentemente decodificadaspor sus gobernantes como políticas públicas que las hacen operativas. Porotra, cuando una sociedad juzga positivamente a los actores y los procesospolíticos generadores de instituciones y políticas, en cuanto a la correspon-dencia de lo que producen respecto a las necesidades de los ciudadanos17.

Por su parte, el concepto de governance –o “Buen Gobierno” – , remiteal uso compartido del poder y a la coordinación de acciones entre el sectorpúblico y el privado (Jessop, 1996; Mayntz, 2000) y tiene como eje la acepta-ción, por parte de las autoridades políticas, del fenómeno de la extensión dela esfera de lo público más allá de su ámbito formal de influencia18, a raízde la crisis resolutiva del Estado de Bienestar y de la emergencia de nuevosactores, identidades colectivas, problemas e intereses sociales.

Cada vez más, en democracia, la sociedad necesita de buenos gobier-nos para dejarse gobernar porque en este tipo de sistema político se eviden-cia con más claridad el hecho de que las limitaciones de los gobernantes ter-minan expresándose como desventajas de sus respectivos gobernados fren-te a otras colectividades. En los sistemas democráticos los ciudadanos de-tectan con mayor facilidad –gracias a mecanismos como la libertad de ex-presión y opinión, la participación y la deliberación– cuándo sus gobiernosno están preparados para garantizarles las condiciones que les permitan ac-ceder a las oportunidades que provienen del ambiente y cuándo las caren-cias de sus gobiernos los inhabilitan para controlar o evitar las posibles se-cuelas negativas de los cambios.

Algunas de las ventajas sociales de los sistemas políticos democráticoses que, sobre todo cuando son descentralizados, hay un mayor acceso e in-tercambio de información, lo que amplía las posibilidades de los gobiernos


17 Un tratamiento ya clásico de esta categoría y de sus dimensiones –legitimidad y resultadosde los gobiernos– la encontramos en Arbós y Giner (1993).

18 Cunill (1997); Bresser-Pereira (1997, 2000).

sean constantemente juzgados (Manin, 1998); emerjan y compitan distintasversiones del interés general19 (Sen, 1999), y se aproveche de manera máseficiente el aprendizaje social (North, 1993).

3. Neoinstitucionalismo, democracia y política

Como vimos, desde finales de los 70 hasta mediados de los 90 del si-glo pasado, la economía asumió el protagonismo como la disciplina que po-día proporcionar las soluciones ante la crisis del Estado y responder a laspreguntas sobre qué hacer frente a las grandes tendencias que estaban im-pactando a estas sociedades. En palabras de Lechner (1996), durante esosaños, se intentó construir el orden social desde el mundo de la economía,desplazando a la política de su espacio natural.

A mediados de los 90, se produce un cambio en las consideracionesacerca del peso de los factores políticos respecto al desarrollo así como acer-ca de la extensión del ámbito político, que ahora trasciende el espacio de lasinstituciones públicas formales. La democracia deja de ser considerada unobstáculo para la toma eficiente de decisiones económicas y la formación de“buenos gobiernos”, con habilidades para estimular los cambios económi-cos y sociales necesarios que permitan a América Latina insertarse con éxitoen el mundo globalizado, se constituye en uno de los fines más importantesde las reformas y de las estrategias de desarrollo.

Autores como North (1993) y Sen (1999)20 han intentado demostraruna relación significativa entre democracias consolidadas, un entramadosocial fuerte, confianza en las instituciones y desarrollo socioeconómico.Para el primero, un sistema político es funcional para el desarrollo cuandoposibilita la eficiencia adaptativa21, alentando en la sociedad y en la econo-mía los experimentos, los ensayos y las innovaciones, y cuando aprovecha


19 Ya en la década de los 80, Dahrendorf (1983) planteaba que el sistema político democráticoes el único que permite tener en cuenta y asimilar, sin traumas, los cambios que se produ-cen en las áreas de los intereses de los ciudadanos, porque es el único en donde, aún enmedio de la incertidumbre, siempre es posible dar cabida a varias respuestas, y eso es loque inserta en las sociedades las posibilidades de cambio de adecuación al entorno.

20 En este sentido es también interesante revisar las consideraciones de Putnam (1994) y Pas-quino (2000).

21 La eficiencia adaptativa es la capacidad de una sociedad para aprender e innovar en la me-dida en que necesita resolver los problemas que se le presentan en su continuo y necesarioproceso de adaptación a los cambios del entorno. Para los neoinstitucionalistas, esta capaci-dad está determinada por las reglas que cada sociedad ha diseñado para regular la convi-vencia social. La eficiencia adaptativa depende, según North (1993), de si las reglas del jue-go social incentivan o no la aptitud hacia la innovación y la predisposición natural alaprendizaje que caracteriza al hombre. A mayor eficiencia adaptativa, una sociedad tienemayor posibilidad de mejorar su desempeño socioeconómico.

los esfuerzos que la sociedad hace para explorar modos alternos de solu-ción de problemas. Para este autor, el tipo de sistema político que disponede más mecanismos y herramientas para convertir el aprendizaje social ennueva institucionalidad es el sistema político democrático.

Por su parte, Sen (1999) reivindica a la democracia como sistema polí-tico por ser aquel que: a) potencia la audiencia donde la gente obtiene al ex-presar sus demandas de atención política, incluyendo las necesidades eco-nómicas; b) abre la oportunidad de aprender los unos de los otros, y c) ayu-da a la sociedad a conformar sus valores y a seleccionar adecuadamente susprioridades. Visto así, la ventaja de las interacciones políticas en sociedadesdemocráticas es que garantizan al ciudadano la apertura hacia diversas op-ciones frente a los problemas que el mismo genera en sus interacciones y lepermiten convertir las soluciones más eficientes en nueva institucionalidad,permitiendo a su vez a la sociedad remozarse a sí misma constantemente.

Desde esta lectura, las reformas de “segunda generación” tienden a cen-trarse en el perfeccionamiento del sistema político democrático en cada país ya tener como propósitos afinar los mecanismos de comunicación entre el Esta-do y la Sociedad y mejorar los procesos de selección de autoridades, de recep-ción de demandas, de definición de la agenda pública y de conversión de loaprendido colectivamente en nuevas reglas y normas de convivencia. Dentrode los objetivos políticos resaltan el fortalecimiento de las capacidades legislati-vas y judiciales de los Estados latinoamericanos y la promoción de el “buengobierno” a los fines de encontrar, con ayudad de la sociedad, las mejores res-puestas posibles ante los déficits acumulados y ante los retos que se le presen-tan hoy a estas sociedades, garantizando, a su vez, la necesaria gobernabilidadque se requiere para la estabilización socio-económica.

De lo que se trata hoy, en la región, es de la construcción de un ordeny de una renovada institucionalidad que permita actuar eficientemente y demanera simultánea ante cuestiones como el crecimiento económico, la com-petitividad y la generación de riqueza; el desarrollo humano y la eficienciasocial; la equidad, la cohesión e integración social y la calidad de las demo-cracias. En este contexto termina por reconocerse la importancia de gobier-nos con capacidad y habilidades para estimular la formación de entrama-dos relacionales que contacten pertinentemente las esferas y actores econó-micos, políticos y sociales.

El Cuadro No. 1 periodiza sintéticamente la evolución de la relacióndescrita entre estrategias de desarrollo, reforma y rol del Estado; explicita lacompleja dimensión, que bajo la influencia del neoinstitucionalismo, ad-quieren estos dos procesos en el último lustro y resalta el significativo papelque desde éste enfoque teórico se le asigna hoy a los procesos políticos y alsistema político democrático.



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Consideraciones finales

Títulos como El retorno de lo político de Chantal Mouffe (1999), La in-vención de lo político, de Ulrich Beck (1999), El futuro de la política, de Fernan-do Vallesespín (2000); Política y Sociedad entre dos épocas, de Manuel Garre-tón (2000), o frases como “la política importa”, de Douglas North (1993),dan cuenta –desde diversos lugares y centros de investigación– del fenóme-no que nos propusimos resaltar en este trabajo y del esfuerzo teórico quehoy se hace por colocar de nuevo en un lugar central a la política.

Desde el neoinstitucionalismo, y dentro del contexto de las reformasde “segunda generación”, la política es entendida como la actividad socialorientada al diseño de reglas que permitan la construcción de decisiones co-lectivas negociadas, cuya legitimidad le es conferida por haber sido produc-to de procesos políticos abiertos y por proporcionar fortalezas a las socieda-des para interactuar con éxito ante un mundo cuyas transformaciones pue-den constituirse en amenazas u oportunidades, según sea su actuación.

En el contexto teórico que envuelve a las reformas de “segunda gene-ración”, la lectura de “lo político” se aleja de manera evidente de cuestionescomo la “reconfiguración de las relaciones de poder” (Fleury, 1999: 58)22, ola resolución de las “contradicciones sociales” por la vía de la imposición dela hegemonía de los –para el momento– dominados o excluidos, para cen-trarse en aspectos como la habilitación de estos últimos para la negociaciónde sus intereses, el acceso de sus demandas a los espacios de decisión y laasunción de estilos de construcción de acuerdos sociales que los reconozcancomo actores con voz legitima e intereses legitimables y que aprovechen elaprendizaje que han adquirido al lidiar con su difícil espacio vital.

Así, el fenómeno de la última década no es sólo que se produzca uninterés por la redefinición de la política –y de lo político– sino que su terre-no se expande, no sólo para agregar a la agenda pública temas que anteseran propios del ámbito privado, sino porque se incorporaron a él actoresantes excluidos –y muchas veces autoexcluidos– del debate sobre las opcio-nes del interés común.

El neoinstitucionalismo refuerza a la política como la interacción hu-mana cuya especificidad es la constante activación de procesos de defini-ción y redefinición del interés colectivo y la decodificación de los principiosque guían ese interés en reglas, prácticas sociales, políticas públicas, formasde interacción social e instituciones.


22 Lectura que tradicionalmente ha tenido mucho peso en la academia y en el análisis políticolatinoamericano.

Más allá de las visiones tradicionales con que se han caracterizado lasinteracciones políticas: ya sea como aquellas por medio de las cuales los in-tegrantes de una sociedad tratan de influir, fronteras afuera del sistema po-lítico y a través de sus mediadores, sobre las opciones que se le presentandesde espacios políticos formales y jerarquizados; ya como aquellas que laven como un conflicto constante entre distintas visiones que puedan teneractores sobre el interés general, y para las cuales los resultados de los proce-sos políticos son cambios en las correlaciones de fuerza y la sustitución deun sector político dominante por otro, hoy las interacciones políticas sonvistas, nuevamente como las que deben definir las reglas para todo tipo deinteracción humana, incluyendo las mismas interacciones políticas.

Quizá estemos volviendo al concepto aristotélico del hombre comoanimal político; quizá las nuevas tecnologías nos permitan convertir enprácticas rutinarias, propias de una ciudadanía en expansión, la acepcióngriega de la política como el arte de controlar los diferentes intereses dentrode un estado y llegar a acuerdos sobre ellos colocando, la “razón por enci-ma de la pasión”. Es probable que el concepto esté adquiriendo –o deba ad-quirir– nuevas connotaciones. No tenemos espacio para disertar al respecto.Sólo constatamos que desde la década de los 90 del siglo pasado, y desdelas más variadas perspectivas teóricas, tanto la noción de la política, comola esfera de lo social a que hace referencia, se discute. Lo que nos plantea-mos en este trabajo fue esbozar cómo ha sido esta lectura desde el neoinsti-tucionalismo y cuál ha sido su impacto sobre las propuestas de estrategiasde desarrollo y los resultados esperados de las reformas de “segunda gene-ración” en América Latina.

Otra consideración que no queremos dejar pasar por alto, es que ladiscusión en torno al concepto, ubicación y agentes políticos, arrastra inevi-tablemente hacia la discusión del concepto de gobierno. Hoy el gobierno esvisto como el sector público-estatal que está obligado a tomar decisionescompartidas con una sociedad política cuyos actos, en número y aspectossignificativos y de manera sostenida, han ido rebasando las esferas formal ytradicionalmente reconocidas como las responsables de “hacer política”, loque tiene un profundo impacto en las llamadas “Ciencias de Gobierno”.

Como conclusión, conectando el fenómeno de la ampliación del acce-so al terreno de la política y del derecho a definir las estrategias para loscambios sociales considerados necesarios, con algunas premisas del neoins-titucionalismo, definiremos el desarrollo como la capacidad de una socie-dad de maximizar su potencial, utilizando eficientemente sus derechos ycapacidades políticas y sus recursos humanos, cognitivos, organizativos,naturales, patrimoniales y económicos, para diseñar –y renovar cuando loconsidere necesario– marcos institucionales que le permitan aprovechar las


oportunidades que le presentan tanto el entorno, como el estado del conoci-miento científico y tecnológico en un momento determinado, a los fines dealcanzar el mayor grado posible de bienestar físico y emocional para la ma-yoría de sus miembros.

Evidentemente esta es una visión optimista de la política y del futuroque podríamos construir en América Latina. Puede aplicar, para el caso delas sociedades latinoamericanas, lo que Beck (1999) no descarta refiriéndosea las sociedades desarrolladas y a sus problemas específicos; es decir, la po-sibilidad de que en lugar de utilizar nuestros recursos políticos para resol-ver los problemas que como sociedad tenemos, optemos por la vía contrariay que gracias al poder de autoconfrontación y autorreflexión (Ródenas,1997; Beck, 1999) que hemos adquirido, y buscando culpables de las conse-cuencias negativas de la modernidad en estos países y su castigo, nos hun-damos en el barco que irremediablemente compartimos con ellos.

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