La politique d'acquisition des services de soutien (faire ou faire faire) : retrospective sur

Patrick Molan

Sommaire. Le rapport Glassco recommande qu'un contrale Btroit soit Ctabli sur l'acquisition des services de soutien de faqon B privikgier l'option a faire faire D plutdt que l'option a faire n. Aprks avoir rappel6 les principaux argu- ments invoquhs pour justifier cette politique, l'auteur examine les nouveaux facteurs surgis durant les quinze ann6es qui se sont 6coul6es depuis la publica- tion du rapport Glassco, qui exercent une influence sur la politique suivie dans ce domaine. Parmi ces nouveaux facteurs, mentionnons la syndicalisation de la fonction publique, l'accent mis sur la s6curitd et la confidentialit6 de l'informa- tion et, enfin, l'klargissement rapide de la nature et de la port6e du rdle du gouvemement.

Aprhs avoir expos6 successivement la situation qui pdvaut, B cet Cgard, aux gouvernements du Qukbec, de l'Ontario et du Canada, l'auteur conclut que la politique suivie dkpend, dans une large mesure, de la conception que se fait chaque gouvemement de son r6le dans l'6conomie. Ainsi, un gouvemement qui endosse la philosophie sous-jacente aux recommandations du rapport Glassco, coderait autant que possible les fonctions de soutien au secteur priv6.

Abstract. The Glassco Report recommends that tight controls be established over the acquisition of support services in such a way as to give preference to 'having it done' over 'doing it.' After reviewing the main arguments used to justify this policy, the author examines new factors which have arisen in the fifteen years since the Glassco Report's publication which have a bearing on the policy adopted in this field. Among these new factors mention should be made of the unionization of the public service, the emphasis placed on security and the confidentiality of information and, finally, the rapid expansion of the nature and scope of the role of government.

Following an exposition of the current situation in the governments of Quebec, Ontario and Canada, the author concludes that the policy adopted depends, to a great extent, on each government's perception of its role in the economy. Hence, a government which endorses the philosophy implicit in the Glassco recommendations would, as far as possible, place support activities in the hands of the private sector.

Introduction Oh en est la politique dacquisition des services de soutien en 1978, quel- que quinze ans aprks la publication d u rapport Glassco ? La production interne des services de soutien est-elle bien vivante et florissante A

L'auteur est directeur de la vAification, Gnse i l du tksor, Gouvernement du QuBbec.

PATRICK MORAN

QuCbec, A Toronto ? Les recommandations du rapport Glassco ont-elles etC mises A exkcution A Ottawa, A Winnipeg?

Au cours de cette pCriode de quinze ans, les activitks gouvernementales, au niveau fCdkral comme au niveau provincial, se sont considbrablement accrues. Quelles ont kt6 les &percussions sur l'acquisition des services de soutien de cet accroissement considkrable de la portke aussi bien que de l'ampleur du r61e gouvernementd au sein de la sociCte? Quelles ont Ctk et quelles seront les rkpercussions sur la politique dans ce domaine, du dhsenchantement actuel du public devant l'empiktement apparem- ment sans fin du gouvernement sur le secteur privk et devant les deficits budgktaires toujours croissants qui, sauf quelques heureuses et rares exceptions, sont si frkquents de nos jours ?

Les services de soutien regroupent un kventail si large dactivitb que l'on peut se demander si des rdgles strictes en matibre d'acquisition de services peuvent s'y appliquer. Quels sont les effets et les rkpercussions de la politique actuelle dans ce domaine ? Est-ce qu'une politique gknk- rale peut prkciser les dkcisions A prendre dans un secteur donne de la politique administrative ?

Le but du pr6sent document est dabord dCtudier en dktail les 616- ments fondamentaux de la politique d'acquisition des services de soutien tels que Glassco les a dCfinis, et danalyser les effets du passage du temps sur leur importance relative. Dans un deuxibme temps, les nouveaux fac- teurs qui se sont manifest& depuis la publication du rapport Glassco seront analysks et on tentera d'en estimer les rkpercussions. Le document se termine par une kvaluation globale des changements intervenus sur 1'Cquilibre relatif entre le faire et le faire faire. Finalement, on propose certaines rbponses aux questions poskes dans le premier paragraphe.

Le rapport Glassco Les recommandations qui figurent au chapitre 10 du deuxibme volume du rapport Glassco visent A Ctablir un contr6le des services de soutien internes. Plus prbciskment, le rapport recommande que le Conseil du trCsor et la haute direction de chaque ministbre soient charges d'Ctudier soigneusement chaque demande concernant l'expansion des fonctions de soutien internes existantes de fason A dCterminer si ces services addition- nels pourraient &re fournis A meilleur prix par le secteur privC. Selon le rapport, toutes ces demandes doivent &re accompagnkes dune analyse de rentabilitk complbte. Finalement, le rapport recommande d'entre- prendre pkriodiquement une revue du codt de toutes les fonctions de soutien, et dobliger les ministbres A d6montrer de fason prkcise pour- quoi ces activitks de soutien sont maintenues, s'il est possibie d'obtenir des services kquivalents du secteur privk, A un prix Cgal ou infkrieur.

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En faisant ces recommandations, la Commission Glassco insistait sur le fait que l’administration publique doit se concentrer sur sa fonction principale et confier toutes les fonctions secondaires ou satellites au secteur privC.

Selon Glassco, la production interne des services de soutien constitue un mauvais usage de ressources humaines et financikres relativement rares. Non seulement l’organisation et le contrble de services de soutien complexes accaparent-ils une large part du temps de la haute direction, mais il est Cgalement trks difficile dCviter la mise en place dune capacite de production excessive justifike uniquement par les besoins des phiodes de pointe.

Ces recommandations Ctaient Cvidemment conformes au principe fonda- mental de la Commission Glassco quant A la relation idkale entre le gouvernement et le secteur privd En effet, des services de soutien internes non justifics constituent un danger pour le secteur privh, alors que le fait d’accorder les contrats correspondants permet au gouvernement de sti- muler et d’encourager la croissance de l’kconomie. De la dkcoule le fonde- ment de la politique dacquisition selon Glassco : on ne doit avoir recours aux services internes que lorsqu’on a pu dkmontrer clairement que les biens et services nCcessaires ne pouvaient Ctre acquis ailleurs A un coGt raisonnuble.

Le rapport Glassco examine les arguments utilisks couramment pour justifier le recours A la production interne et analyse Cgalement la tendance bien connue de toute organisation, quelle que soit sa taille, A maximiser son autonomie et son indkpendance en Cvitant autant que possible de compter sur des fournisseurs de I’extCrieur, qu’il s’agisse de ceux du sec- teur privC ou m&me des agences dapprovisionnement centrales du gouvernement.

Le rapport analyse en dCtail l’argument selon lequel les ministkres doivent avoir une exphrience directe de la production des services en question afin de pouvoir contrdler de faqon convenable les services rendus par le secteur privk et afin de se protkger contre l’interruption possible des approvisionnements, ainsi que contre le danger de fixation artificielle des prix. Bien que, selon cette thCorie, il suffise dune capacith modeste pour atteindre ces objectifs, le rapport rejette cet argument A cause du risque inhQent de dkpasser le niveau de la u capacitC modeste s . Par contre, en utilisant de faqon intelligente le processus dacquisition, des mesures de sCcurit6 peuvent Ctre Ctablies pour se protCger contre les prix artificiels et l’interruption de l’approvisionnement.

Le rapport examine brikvement les difficult& que peut susciter l’acqui- sition des services de soutien auprks du secteur priv6 : - le fait d’i3tre obligC de recourir A des appels d’offres peut crCer de

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sCrieux problttmes dans le cas de services sp6cialisks pour lesquels le nombre de fournisseurs possibles est nkcessairement limitk ; - les appels d'offres valent normalement pour un service spkcifique ou pour une pkriode limitCe, ce qui peut poser des difficultks lorsque les entreprises doivent s'kquiper et faire d'autres investissements afin de pouvoir presenter une offre skrieuse ; - les mkthodes habituelles dappel doffres peuvent Cgalement limiter la diffusion prkalable de renseignements A l'industrie concernant l'impor- tance et la nature des besoins gouvernementaux.

L'acquisition de services de soutien aupres du secteur priv6 peut poser une autre difficult6 majeure relativement aux critttres utilisb pour la sklection des fournisseurs. Ce probleme est bvidemment nc5gligeable dans le cas des marchandises pour lesquelles il existe des criteres objectifs comme le prix, la qualitk et la date de livraison. Toutefois, dans le cas des services, il n'existe pas de critttre objectif de ce genre et les critttres sub- jectifs disponibles, comme la valeur artistique ou l'expkrience, sont diffi- ciles A &valuer ; on peut donc soutenir dans ce cas que, si l'huitk doit primer, la seule solution possible est le recours aux services internes.

A ces arguments relatifs au processus d'acquisition, le rapport Glassco n'oppose aucune rkfutation prkise, si ce n'est de signaler que certains ministttres rkussissent quand mQme A se procurer aupres du secteur privk tous les services de soutien dont ils ont besoin.

La Commission juge kgalement peu convaincant un autre argument souvent avancC pour justifier les services de soutien internes. Selon le rapport, les analyses de rentabilitk dont se servent les partisans du re- cours aux services de soutien internes sont, en rkgle gbnkrale, inadhuats pour ktablir une comparaison avec le secteur privk, car des postes aussi importants que le loyer, l'entretien, le chauffage, l'klairage, le nettoyage et les avantages sociaux sont omis ou sous-bvalu6s.

Les nouveaux facteurs De tous les facteurs qui ont surgi durant les quinze annkes qui se sont &oulCes depuis la publication du rapport Glassco, le plus important est peut-btre les pressions et le jeu politique auxquels se livrent les syndicats de la fonction publique afin d'assurer le maintien d'emplois dans le sec- teur. A toutes fins pratiques, au moment oh la Commission Glassco entre- prenait ses Ctudes au dCbut des annQs 60, le mouvement syndical ne faisait que ses premiers pas dans le secteur public. La situation est tres diffkrente de nos jours. Des syndicats militants sont bien Ctablis dans la fonction publique de la plupart des administrations, et n'hksitent pas A se manifester di?s que les gouvernements laissent entendre qu'ils vont confier au secteur privk des fonctions confiCes jusque lA aux services internes. On est donc en prbence dun sas A sens unique : des services de

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soutien offerts auparavant par le secteur privC peuvent passer quand le gouvernement dCcide de les prendre en main, mais le mouvement inverse est impossible.

L'intkrbt croissant que suscitent depuis une dCcennie la skcuritk et le caractbre confidentiel de l'information est un autre facteur qui sert A justifier le traitement interne de l'information, tAche qui aurait autrement pu btre confiCe au secteur privC. Le mbme raisonnement a pr6valu dans un secteur connexe, soit celui du nettoyage et de l'entretien. I1 est assez frhuent en effet que les opCrations de nettoyage des Cdifices de la L6gis- lature soient effectukes par du personnel interne, tandis que des op6ra- tions semblables dans des kdifices moins importants sont laisskes aux entrepreneurs privCs.

Toutefois, la tendance la plus importante apparue au cours des quinze dernihres annCes est probablement l'klargissement rapide de la nature et de la portke du r61e du gouvernement dans la sociktk. Bien que la presta- tion de services de santk et de services sociaux par exemple, n'ait en soi aucun effet direct sur la politique dacquisition de services de soutien, sans contredit elle a pour rhultat de justifier la prise en main par l'Etat de fonctions assumCes auparavant, bien que parfois inad%uatement, par le secteur privk. Par extension, les services de soutien sont du nombre.

La politique d'acquisition Exp6rience du Gouvernement du Quebec

A l'heure actuelle, le Gouvernement du Quebec ne dispose pas dune politique globale en matibre d'acquisition des services de soutien. En I'absence de politique globale, chaque cas est analysk en fonction de ses particularitks. I1 est, par conskquent, utile dktudier certains secteurs oh des dbcisions rkcentes fournissent des indications quant A la politique en matibre dacquisition des services de soutien.

Un des objectifs de la politique administrative actuelle relative au domaine de l'informatique est de favoriser l'essor du secteur privk. La politique prCvoit le recours aux resources du secteur privk lorsque les ressources internes ne suffisent pas pour rkpondre aux besoins des minis- tkres. Au moment de l'adoption de cette politique, on avait prCvu qu'elle se traduirait par un accroissement graduel du nombre et de la valeur des contrats octroyCs au secteur privC. Toutefois, 1'Cvolution rkcente de l'in- dustrie de l'informatique a eu les consCquences contraires. La diminution rapide du prix A l'unitC du traitement par les ordinateurs les plus puis- sants a fait que la capacitk de traitement des principaux centres dinfor- matique s'est accrue de faqon beaucoup plus rapide que le volume de travail disponible. Ainsi, le gouvernement Ctait place devant cette alterna-

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tive : renouveler les contrats actuels avec le secteur privC ou laisser les ordinateurs fonctionner A un regime inferieur A leur capacitC optimale.

Un autre service de soutien qu'a 6tudiC le Gouvernement du Quebec est celui de l'impression et de la copie. Les imprimeries du ministere des Communications executent des travaux dimpression qui ne peuvent &re accomplis de fagon Cconomique par les services de chaque ministkre. Au cours de l'Ctude, des comparaisons ont ete faites entre le coQt des tra- vaux effect& A l'imprimerie centrale du gouvernement et celui de travaux semblables effect& par des imprimeries locales. Le coQt des travaux effectub A l'imprimerie centrale provenait d u n systkme de prix de revient ClaborC A l'aide dune firme de consultants tandis que le co6t correspon- dant pour l'entreprise priv6e a 6td Ctabli en lanqant des appels doffres pour un certain nombre de travaux types. Etant don& qu'on compare ainsi le prix de revient moyen d u n atelier spCcialisC dune taille impor- tante avec le coQt marginal d u n mCme travail effectu6 dans des petits ateliers, il Ctait A prCvoir que la comparaison serait A l'avantage de l'im- primerie gouvernementale. Dam ce cas, aucune politique particulibre n'a CtC adoptCe pour changer la situation.

Un autre exemple rCcent est celui des services juridiques. Comme nous l'avons vu auparavant, l'acquisition de tels services peut Ctre la source de problhmes presque insurmontables quand l'Cquit6 doit primer. C'est ce qui fait qu'au cours des derniers mois, le Gouvernement du QuCbec a engage plusieurs avocats supplbmentaires.

Bien qu'il soit toujours dangereux de tirer des conclusions gCnCrales dun aussi petit kchantillon, il est ndanmoins rCv6lateur de constater que mCme si la politique d'acquisition n'6tait au coeur du problkme dans aucun de ces cas, pas une seule fois n'a-t-on dCcid6 de favoriser un ac- croissement du volume de services de soutien fournis par le secteur priv6.

Expbrience d'autres gouvernements I1 est intkressant de comparer l'exphrience du Gouvernement du Quebec dans ce domaine avec celles du gouvernement fCd6ral et de quelques autres provinces canadiennes. Pour le gouvernement f6dCral, la politique concernant l'acquisition des services de soutien a trouv6 son application la plus vigoureuse dans le domaine de l'acquisition de services scientifi- ques et technologiques. En effet, la politique approuvCe par le Conseil du trCsor fkdCral, et qui est entrke en vigueur le ler avril 1978, prbvoit que a sous rberve des contraintes budgktaires, le gouvernement federal fera appel au secteur privC et, plus prCcisCment, 21 l'industrie canadienne pour satisfaire A ses besoins en travaux scientifiques et technologiques orient& en fonction de mandats en science naturelle et dans le domaine des sciences humaines, notamment pour les Ctudes r6gionales de trans- port B. Cette politique vise A crCer un meilleur kquilibre entre les acti-

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vitCs scientifiques poursuivies par l’industrie et par le gouvernement A l’appui des mandats ministCriels.

Un autre domaine dans lequel la politique du gouvernement fCdCral a suivi les recommandations du rapport Glassco est celui des impressions et des publications. Dans ce secteur oh l’acquisition interne est, de faCon genCrale, limitCe aux services fournis au parlement et aux cas ou les considCrations de confidentialit6 ou de dClais de production empkhent le recours a l’entreprise pride, la proportion de travaux dimpression conf~es A l’entreprise privke, qui s’Clevait autrefois B 40 pour cent du volume total, s’btablit aujourd’hui A environ 60 pour cent. Dans le do- maine des publications, l’application de cette politique a eu pour rCsultat la fermeture des librairies ou les publications gouvernementales Ctaient vendues au dCtail. Aujourd’hui, ces publications sont vendues en vertu d’ententes intervenues entre le gouvernement et les librairies privCes. Par ailleurs, on a recours de plus en plus a la co-Cdition pour les nou- veaux ouvrages lances par le gouvernement.

Parmi les gouvernements provinciaux consult&, le Gouvernement de I’Ontario est le seul A avoir une politique formelle concernant l’acquisition des services de soutien. Cette politique, approuvCe par le Management Board le 13 juillet 1976, prkvoit que la mise sur pied d’un nouveau service central de soutien requiert au prCalable l’autorisation du Management Board. Les dossiers soumis A l’appui de toute demande de ce genre doivent obligatoirement comprendre une justification de la dCcision de ne pas recourir A l’entreprise p r ide pour le service en cause. Des ktudes de rentabilitC qui comparent le cofit total du service projet6 y compris les frais gCnCraux, les coQts directs, les coQts de transport, etc. doivent aussi 6tre prCsentCes. I1 est prCvu finalement que des Ctudes dkvaluation soient effectuCes A intervalle rbgulier, de faqon B s’assurer que les buts visCs sont atteints et que les prCvisions de cofits prCsentCes lors de 1’Ctude de la demande ce matkrialisent.

Dans les faits, la tendance genkrale qui se dessine dans ce domaine au Gouvernement de I’Ontario est de rCduire au maximum le nombre de services de soutien acquis de faqon interne. Selon les renseignements obtenus, cette Cvolution s’explique autant par la politique dbcrite ci- dessus que par les restrictions budgktaires skvbres que connait cette province depuis quelques annCes dCjA.

Un examen de la situation dans certaines autres provinces (Nouveau- Brunswick, Manitoba, Alberta) rkvitle que les considbrations qui domi- nent au gouvernement fCdCral et dans les plus grandes provinces ne s’appliquent pas toujours dans le cas des plus petites provinces. Dans certains cas, cette situation a pour rksultat une rCticence de recourir aux services de l’entreprise privke lorsque de tels services ne peuvent btre fournis par des fournisseurs domiciliCs dans la province en question.

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Mentionnons, A titre d'exemple, le cas de services de traitement des donnkes oh la dkcision de recourir A l'entreprise privke pourrait impliquer l'octroi dun contrat A des fournisseurs situks A l'extkrieur de la province. I1 en r6sulte que, pour ces provinces, le choix ne s'exprime plus en termes de faire ou faire faire mais plut8t de fournisseurs de l'intkrieur ou de l'extkrieur de la province.

Conclusion L'acquisition de services de soutien est rarement au centre des discussions touchant la politique administrative. C'est un aspect secondaire qui, bien qu'il soit toujours present, peut Qtre trks souvent nkglige ou sous-estimk A moins que des pressions tres fortes ne le fassent ressortir, obligeant ainsi les dirigeants A y faire face. En ritgle gknkrale, la politique administrative traite de la gestion efficace des entrants dun programme en tenant compte de l'honnbtetk, de la prudence et de la justice ; elle ne met toute- fois pas en cause l'attitude fondamentale de l'Etat quant A son r81e au sein de la sociktk. Le fait de modifier sensiblement cette attitude fonda- mentale dkpasse sans contredit le cadre des responsabilitks purement administratives et relbve plut8t du domaine politique. Si le gouvemement est persuadk qu'il doit rkduire le plus possible son intervention dans l'kconomie, toutes les fonctions de soutien que peut raisonnablement ac- complir le secteur privk lui seront inkvitablement confikes, mQme si, dans certains cas, on peut dkmontrer qu'il serait plus kconomique dutiliser les services internes. Par contre, un gouvernement ayant pour principe fonda- mental d'intervenir de fason plus active dans l'kconomie n'aura pas dobjection id6ologique A mettre en place un vaste appareil d'acquisition interne. Une politique administrative klaborke en l'absence d u n engage- ment politique fondamental sera gknkralement empreinte de la mbme neutralitk et, dans les cas concrets, penchera dun cat6 ou de l'autre de la balance selon la valeur relative (et l'importance) de chaque option.

L'kvolution des quinze demibres annkes semble avoir favorisk l'acquisi- tion interne de services de soutien. Cette opinion se fonde sur divers facteurs, telles la puissance accrue des syndicats du secteur public et l'expansion continue de l'intervention gouvernementale dans la sociktk, sans oublier la tendance constante A la croissance bureaucratique.

Pourtant, on ne peut s'emphcher de se demander si la tendance fonda- mentale ne va pas dans la direction contraire. L'incertitude croissante quant aux rkponses que peut apporter un ,gouvemement aux problbmes de la sociktk ainsi que le mkcontentement profond face au niveau actuel des imp&, n'auront-ils pas pour rksultat de favoriser l'option faire faire ? Est-ce la fin de 1'6poque oh, pour btre efficace, il fallait Qtre grand, complexe et centralisk ?

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