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La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010

“LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO: ANTECEDENTES HISTÓRICOS, SITUACIÓN

ACTUAL Y PERSPECTIVA, 2000 - 2010”

DOCUMENTO METODOLÓGICO.


ÍNDICE

INTRODUCCIÓN. I

I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA. XIV

II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. XXI

III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. XXIII

IV. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. XXX

V. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA. XXXII

VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. XLIV

VII. COMPROBACIÓN-FALSACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS

EMPÍRICAS O CUALITATIVAS).

XLVI

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. LX

FUENTES DE INFORMACIÓN. LXXIV


I

INTRODUCCIÓN.

Al comenzar el estudio de “La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010”, fue preciso definir y ajustar el

planteamiento inicial a ciertas consideraciones generales, así como del contexto

histórico social dentro del cual se encuentra determinado como un instrumento jurídico

que le da razón y lógica necesaria dentro de nuestro sistema jurídico vigente.

Mientras "el liberalismo y el individualismo, característicos de la primera etapa del

Estado contemporáneo, proclamaron como valores políticamente predominantes los

derechos del hombre y la división de poderes, para preservarlos... los gobiernos dejaron

libremente el desarrollo de las fuerzas económicas, propiciando con ello que,

paradójicamente, la injusticia social se institucionalizara en las estructuras

constitucionales a través de los derechos individuales" según menciona Sánchez

Bringas. En épocas anteriores como la del esplendor del mundo antiguo, en Grecia, así

como durante la Edad Media fuera considerada un hecho meramente natural además

de circunstancial, siendo esto el motivo fundamental por el cual el Estado mantuvo su

carácter de vigilante al limitarse estrictamente a mantener y soportar el orden público,

preservar la paz social y aplicar las leyes, siguiendo a Sánchez Bringas.

Sin duda consideramos que constituyó un alcance desproporcionado el que los

individuos lograran la justicia individual basada principalmente en la igualdad formal

frente a la ley, es decir, que existiera la posibilidad tangible de exigir el respeto a todos y

cada uno de sus derechos individuales frente a otras personas, ya que de esta manera

no solamente se reconocieron los derechos humanos, sino además la posibilidad de

hacerlos valer frente a otros gobernados y frente a la propia autoridad.

Así pues, los derechos del hombre alcanzaron niveles máximos de

institucionalización al ser consagrados a nivel constitucional en diversos sistemas

jurídicos contemporáneos, incluyendo desde luego al nuestro. Sin embargo, los


II

defectos de este modelo liberal no tardaron en aparecer, pues diversos sectores de la

población cuyas circunstancias eran desventajosas respecto del libre mercado, se

sometieron al arbitrio de un Estado en el cual la premisa legal estaba basada en la

igualdad formal frente a la ley, provocando profundas y dolorosas diferencias en cuanto

a posibilidades de desarrollo económico, oportunidades de elevar su nivel de vida en lo

que corresponde a educación, trabajo, salud y seguridad social respecta

fundamentalmente.

Debido a esta circunstancia es que, la aspiración a la justicia y la igualdad se

volvieran el eje rector y permanente de la historia de nuestro país a partir de su

surgimiento como Estado independiente. Así pues, desde José María Morelos, quien

expidió Los Sentimientos de la Nación en 1813 se hablaba ya de la necesidad

imperiosa de establecer los principios normativos que se encaminaran al rescate de los

sectores vulnerables de la población. En dicho documento se establecía que "como la

buena ley es superior a todo hombre, las que dicte nuestro Congreso deben ser tales

que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal

suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, aleje la ignorancia,

la rapiña y el hurto".

A lo largo de este análisis daremos cuenta del desarrollo de esta investigación y

de sus verdaderos alcances, pues la demagogia está de más cuando aunado a los

problemas anteriormente planteados tales como la miseria extrema de miles de

mexicanos, la desigualdad de oportunidades educativas y laborales, la ínfima estructura

del sector salud, y otros, se adhieren la concentración y rezago institucional, la creciente

corrupción, el lastre de la delincuencia organizada, la miseria exacerbada, la

contaminación ambiental y la pérdida de vitales recursos naturales como el agua.

A inicio del siglo XX, debido a que la dinámica socio-política del país, en ese

momento refleja situaciones trascendentes, que lo proyectan a una Revolución Social y

que después de seis décadas y media, se reincide con los viejos vicios, como es la

preferencia del capital transnacional dominante -por las élites locales-, omitiendo los

intereses de la sociedad y la defensa de la soberanía nacional, sin importar los valores


III

cívico-políticos que esta institución implica. Los anales económico-sociales han sido

claros: cuando las fuerzas sociales de una Nación se encuentran en equilibrio, un país

tiende a superar todas las barreras que se le impongan u obstaculicen, realizando lo

que a su interés nacional corresponda.

Como ejemplo de esto, hemos encontrado constancia con los actos y hechos de

gobierno del general Lázaro Cárdenas del Río en el período 1934 a 1940, con el Plan

Sexenal; manifestándose la trascendencia constructiva y positiva que en la economía y

sociedad puede dejar el manejo de los recursos naturales y los acuerdos con los

sectores productivo y social interesados por la vía del desarrollo nacional autónomo y

soberano; lo cual es posible aplicar de nueva cuenta en México, conjugándose esta

tendencia -en el actual período de globalización-con una apertura comercial de

auténtico desarrollo económico para la empresa nacional y, de creación y apertura de

igualdad de oportunidades, para toda la población.

Al respecto, con el despegue económico apoyado en la explotación y

transformación de los recursos petroleros -de 1977 en adelante-, se vislumbró la

posibilidad de dirigir al país por la vía del desarrollo mediante los factores de capital y

de avance científico y tecnológico; truncándose esta oportunidad por el incorrecto

manejo de los abundantes recursos públicos.

El problema anterior no es el único factor que propició el actual rezago social de

nuestro país; contribuyendo a modificar las políticas, principios y objetivos que dieron

sustento a la pacificación social en el país después de la revolución, con las que se

logró un crecimiento económico y la atención de las necesidades de bienestar social a

una población mayoritaria de escasos recursos durante el Cardenismo y el desarrollo

estabilizador (6% de crecimiento económico anual de 1935 a 1968), así como en el

desarrollo compartido 1970-1982.

La economía latinoamericana -incluyendo México-, se ha caracterizado por la

dependencia económica (de capital, ciencia, tecnología e infraestructura moderna) y un

atraso cultural y educativo; acentuado en la medida que las economías europeas se

desarrollaron con la tecnología resultante de la revolución industrial -energía calórica,


IV

máquina de vapor y telar mecánico- y el uso posterior de la electricidad; acelerándose

esto en el s. XX con el desarrollo de la investigación científica en materia de energía

atómica, electrónica, informática, robótica y biotecnología).

Esta realidad ha sido adversa para nuestra región; su cultura -autóctona- y

propiedades han sido transgredidas al nivel de exterminio o subsistencia; los

vencedores -peninsulares y herederos criollos- poseyeron los medios de producción,

con una cultura, costumbres y preferencias por el atesoramiento y el consumo suntuario

de la riqueza originaria, con mínima o nula reinversión; generando economías de

autoconsumo y quedando a la zaga respecto a las metrópolis europeas y a las colonias

anglosajonas en América (E.U.), con un considerable atraso en ciencia y tecnología.

Es así como este tema corresponde a las condiciones desfavorables que

históricamente ha experimentado México desde sus inicios como Nación, confrontando

a los núcleos de Poder políticos y económicos de la Plutocracia; y que obedece a la

necesidad de que sean reconocidos los intereses de clase de estos estratos sociales

desfavorecidos por motivos sociales, económicos y políticos; regionales y geográficos.

Social y Económico debido a que la estructura económica del dominio español,

se fundó en una práctica de clasificación de castas, tipificadas por las funciones y

tareas de orden productivo que requerían del control de la población aborigen,

continuando esta situación en los períodos Independiente, de Reforma, Porfiriato y los

primeros años después de la Revolución Mexicana.

Político, por los intereses en juego de la clase dominante: Imperial (esclavista) y

Señorial (feudal) y, posteriormente, Imperialismo capitalista transnacional, conjugado

con los grupos de poder locales, en un México subdesarrollado, debido a grandes

carencias de Educación y Cultura para la mayoría de la población, así como de Ciencia

y Tecnología; modificándose esto cuando fueron aplicados los preceptos de la

Revolución Mexicana:

Con esta, la modificación de estructuras políticas generó un cambio paulatino en

el ámbito social y económico; propiciando el desarrollo del sector social en períodos


V

sucesivos, en materia de: Educación Pública; Salud (se logró incrementar la edad

promedio de vida del mexicano); Vivienda (se crearon importantes organismos con

cobertura nacional, con grandes logros para la población trabajadora); Desarrollo Rural

y Urbano (se construyeron grandes, medianas y pequeñas obras de infraestructura

hidráulica para el desarrollo agrícola y para la entrega de agua en bloque para el medio

urbano, industrial y turístico).

Finalmente, Regional y Geográfico debido a que las características de climas y

suelos, como económico-sociales de cada localidad y ámbito territorial -desde la

Conquista-, marcaron tanto a los autóctonos como a las actividades productivas que

estos debían desarrollar, bajo condiciones de explotación intensa del trabajo

esclavizado y concentración de la riqueza por sus dueños.

En este contexto, con el advenimiento de la Revolución Francesa y la

Independencia de Estados Unidos, la concepción humanista institucionalizó los

Derechos del Hombre, reflejándose en México como factor de cambio y

constituyéndose como nación independiente. Posteriormente y una vez concretada la

guerra revolucionaria del siglo XX, estos se establecen en la Constitución de la

República -1917-, como Derechos Sociales de la población; por esto, la inquietud deriva

de la necesidad de establecer en forma clara, con base en el análisis de las conductas,

decisiones, programas, recursos y metas alcanzadas o logradas por el Gobierno, los

siguientes puntos:

A) ¿Qué ha sucedido con los compromisos derivados de la ideología de la

Revolución Mexicana en términos de Justicia Social, como son: Reparto de

Tierras; Apoyo Integral a la Producción Rural y Políticas en Materia Alimentaria;

Respeto a los Derechos Laborales; Atención económico-social a los Grupos

Marginados; y Dignificación de las Etnias?

B) ¿Qué ha pasado en la orientación de las Políticas y Acciones del Gobierno

Federal después de noviembre de 1982 en cuanto a la obligación de atender las

necesidades de la población bajo término Constitucional en materia de


VI

Educación, Salud, Vivienda, Empleo, Redistribución de la Riqueza, Derechos

Indígenas, Protección a Menores y Derechos de la Mujer?

Recordemos que el Estado Mexicano es el ente político cuyo compromiso es el

de resolver los requerimientos de la Comunidad Nacional con los instrumentos de

Política Económica y Social que han sido creados en el transcurso del México

contemporáneo; ya que como factor de equidad y justicia, ante la "obligación de los

Mexicanos de contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito

Federal o del Estado y Municipio en que residan, de manera proporcional y equitativa

que dispongan las Leyes" (Art. 31, fracc. IV; Constitución General de la República), el

Estado Mexicano, como contraprestación, debe atender las necesidades de sus

ciudadanos, debido a que..."La soberanía nacional reside esencial y originariamente en

el pueblo y se instituye para beneficio de este"... (Art. 39, Constitución General de la

República).

Pobres, pobreza ¿qué hacer con ellos y sobre ellos? Mucho: pensar, discutir,

actuar, contarlos, medirlos, clasificarlos, hacerlos más, disciplinarlos con toda la

formalidad reglamentaria establecida y necesaria. Los pobres y la pobreza nos ocupan,

son muchos y no se les puede dejar sueltos por ahí, es necesario hacerlos soñar en

mundos mejores, ofrecerles la redención o que acepten su destino, indicarles el camino

para lograrlo, que crean en ella, y tomen la senda que se les indica para enfilarse rumbo

al éxito (o la prisión), pobres excelentes, de calidad. No es poca cosa embarcarse en tal

empresa de transformación y aceptación, se necesitan poderes extraordinarios para

acometer tal empresa de seducción y cambio.

La pobreza y sus implicaciones se pueden analizar a partir de tres líneas: a) la

discusión sobre la participación del Estado en la economía; b) la relación entre la

política económica y la política social y c) los aspectos que condicionan la situación de

pobreza.

Al comparar los indicadores del bienestar social en México del INEGI en su inicio

y fin de siglo, los resultados y tendencias son contrastantes:


VII

• México abrió el siglo con 14 millones de habitantes y lo cierra casi con

100.

• Hacia mediados de siglo la esperanza de vida era de 55 años, hoy es

mayor a 70 años.

• El promedio de educación de los mexicanos hacia mediados de siglo era

de primero de primaria. Hoy es de segundo de secundaria, según cifras

oficiales.

• En cuestión de vivienda, casi se han triplicado porcentual mente los

satisfactores. Hacia mediados menos del 20% de las viviendas tenían

agua entubada, hoy gozan de este servicio el 88% de los hogares.

• Actualmente son 3 las entidades federativas de menor desarrollo:

Guerrero, Chiapas y Oaxaca. Sus indicadores son similares a los que

presentaban el D.F. y Nuevo León en 1960.

• En las zonas de mayor desarrollo, la alfabetización es del 100%, mientras

que en las de menor desarrollo aún hay un 20% de analfabetas.

• El crecimiento poblacional continuará disminuyendo. Hacia el año 2030

llegaremos a ser 130 millones de mexicanos.

• El proceso de urbanización proseguirá en las primeras décadas del siglo

XXI.

• La fuerza laboral en el campo seguirá disminuyendo. En 1970 eran el

50%, hoy son el 23%.

• Continuará la expansión del sector terciario. Del 30% en 1970, se pasó al

55% en el 2000

• Los flujos migratorios entre regiones crecerán. En 1970 sólo el 14% de la

población vivía en una entidad diferente de donde había nacido, en el año

2000 es de 25%.

• Hay un proceso de envejecimiento de la población. En 1970 casi la mitad

de mexicanos tenía menos de 15 años, ahora se ha reducido al 35%.

• El crecimiento de la informática continuará en el orden del 40% anual, lo

cual impactará en la enseñanza, en el uso del tiempo libre y en los

procesos productivos.


VIII

• México cuenta con los litorales más extensos de América Latina.

• Es la tercera reserva mineral del mundo.

• Las reservas forestales están entre las primeras diez del mundo.

• Tiene grandes reservas petroleras.

• Es el noveno lugar mundial en flora.

• Es el primer lugar en reptiles.

• Es el segundo lugar en mamíferos.

• Es el sexto lugar en patrimonio natural de la humanidad.

• Tiene tres mil kilómetros de frontera con el primer mercado del mundo.

• Tiene un gran capital humano en su población.

• Tenemos ciudades costosas en su mantenimiento.

• Hay sobreexplotación en las zonas de agua subterránea.

• Hay una importante pérdida de biodiversidad en flora y fauna.

El reto para el futuro cercano es la preservación de recursos naturales y el

ordenamiento territorial, para que la población pueda estar ubicada en zonas, regiones

y ciudades, en donde exista una mayor calidad de vida y un desarrollo sustentare.

Durante el gobierno de Miguel de la Madrid se acentuó la discusión acerca de la

participación del Estado en la economía, incrementándose la influencia de ideólogos

neoliberales, cuya presencia es hoy notoria en los altos niveles de la administración

pública mexicana.

La Reforma del Estado, replantea la participación estatal en la economía,

reduciéndose ésta desde entonces y afectando rubros tan importantes como el gasto

social. Esta disminución se ha mantenido durante los últimos sexenios, con resultados

muy desfavorables para los sectores más desprotegidos de la población.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sigue señalando que

la rectoría económica está en manos del Estado, facultándolo para asegurar el

bienestar de la mayoría, situación que realmente no se cumple.


IX

Las políticas económicas aplicadas por los gobiernos mexicanos en las últimas

décadas tienen netamente un carácter restrictivo. De acuerdo a los Criterios Generales

de Política Económica de 1999, el gobierno justificó el predominio de las políticas de

contracción de la oferta monetaria, del crédito y del gasto público para reducir las

presiones inflacionarias, y así proteger el poder adquisitivo de la población. Sin

embargo, en México, los salarios reales se deterioran con alta y con baja inflación, ya

que los salarios siempre se reajustan en menor proporción que el crecimiento de

precios.

El proceso de globalización exige en las economías emergentes el predominio de

políticas contraccionistas y de estabilidad monetaria y cambiaría que favorecen al

capital financiero internacional, y deja a un lado por tanto la instrumentación de políticas

en favor de las demandas nacionales y del crecimiento económico generalizado, así

como sus consecuencias sobre la acumulación en la producción, el ahorro interno, el

comportamiento de los mercados de capitales y sobre el sector bancario.

Se ha observado que en México y en el resto de América Latina, por más que se

insiste en la disciplina fiscal y estabilidad monetaria y el tipo de cambio, no se logra el

aumento del ahorro interno, ni la disminución de las prácticas especulativas, ni la

vulnerabilidad externa, ni se alcanza la estabilidad bancaria.

Las deficiencias del actual modelo de crecimiento económico indican que habrá

que introducir nuevas políticas dirigidas para que disminuya la pobreza en México. El

ritmo de crecimiento económico lento o irregular en algunas zonas puede ocasionar que

no se logre una reducción significativa de la pobreza. Dada la actual distribución del

ingreso, aún con tasas de crecimiento sostenido, no se logrará sino una moderada

reducción de la pobreza. Las fuerzas del mercado no están generando ese modelo de

crecimiento económico de uso intensivo de la mano de obra no calificada conducente a

una reducción de la pobreza. Todos estos factores tienen importantes consecuencias

para la formulación de políticas.

El trabajo denominado “La Política Social en México: Antecedentes Históricos,

Situación Actual y Perspectivas”, tiene carácter de investigación documental descriptiva


X

y de gabinete (cualitativo), llegando a nuestras propias conclusiones sobre la

información recopilada y ha sido pensada en función de dos aspectos centrales: la

importancia de la política social para mejorar la calidad de vida de las personas y la

relevancia de los procesos de implementación en el accionar gubernamental. El primer

punto nos remite a considerar las acciones por los que un gobierno puede brindar

condiciones de vida dignas a las personas y el segundo subraya la complejidad del

accionar gubernamental en la búsqueda de sus objetivos.

El debate en México sobre las estrategias de combate a la pobreza y el

desarrollo social han cobrado interés en los últimos años, en parte por la constante

disminución del nivel de vida de las personas (crisis económicas recurrentes,

recesiones, desempleo y subempleo, desastres naturales, inseguridad pública) y en

parte por el renovado interés en el ámbito internacional sobre las prioridades sociales

que todo gobierno debe tener. También es de notar que, después de más de setenta

años de gobierno priísta, hay una exigencia de la sociedad de un cambio en la forma de

ejercer el poder público.

Precisamente, el triunfo de Vicente Fox en las elecciones presidenciales del año

2002 tuvo como pilar la amplia expectativa de cambio en las condiciones

socioeconómicas de las personas. Es por eso que los retos en materia social,

particularmente el manejo de la política social del actual gobierno, cobra relevancia para

saber si existe una diferencia tanto en el enfoque como en la cantidad de recursos

destinados a atender dicho asunto.

De antemano sabemos que todos los problemas acumulados no pueden

resolverse en pocos años, sin embargo, el presente estudio nos ofrece una visión

interesante de lo que se ha hecho en la materia y las perspectivas para el futuro

inmediato. Tampoco pretendemos descalificar a priorí las acciones del gobierno. Por el

contrario, intentamos ubicar las causas por las que el Programa Nacional de Desarrollo

Social (PNDS), documento rector de la política social, pudiera no ser exitoso y, de esta

manera, saber qué acciones emprender para mejorar su implementación.


XI

El presente trabajo de investigación se dividió en siete capítulos. El primero está

dedicado a plantear el marco histórico de referencia de la situación social en México, el

tiempo prehispánico, la colonia, la revolución de independencia, la reforma y el imperio,

la república restaurada y el porfiriato, la revolución mexicana, el cambio social y el

compromiso constitucional; en el segundo se definen los principales conceptos

utilizados durante el desarrollo de la investigación, tales ¿Qué es política social?, ¿Qué

son las políticas públicas?, ¿Qué significa implementar una política?, definición de

desarrollo social, etc.; el tercero se hace un esbozo de la evolución en diferentes

épocas de la política social en México, partiendo de 1920 y hasta 2006, pasando por la

política social y el estado bienestar, el periodo formativo, desarrollo capitalista

independiente e igualdad social, crecimiento económico y desigualdad, etc.; en el cuarto

se puntualiza el marco jurídico social, asimismo analizamos cuidadosamente los

aspectos constitucionales de las garantías sociales, el derecho para el desarrollo social

tales como educación, salud, alimentación, vivienda, ambiente sano, trabajo, seguridad

social y los que sustentan el principio de la no discriminación. El principio de

supremacía constitucional, el principio de rigidez constitucional, la relación entre el

amparo y las garantías sociales, el carácter público e interés general de la LGDS, son

otros temas que abordaremos en este apartado.

En el quinto capítulo se analiza la política social nacional para el desarrollo

social, los objetivos de la política social nacional contenidos en el plan nacional de

desarrollo, entre los que serán de principal interés el garantizar que el gobierno federal,

las entidades federativas y los municipios apoyen la participación social en la

formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de

desarrollo social, de manera activa, coordinada y corresponsable, tomando como

vertientes de la política nacional para el desarrollo social la superación de la pobreza

por medio de los instrumentos adecuados para proporcionar educación, salud,

alimentación, generación de empleos o en su defecto autoempleos y capacitación;

seguridad social y programas de asistencia social; el desarrollo por regiones y su

estructura social básica, así como el fomento al sector social de la economía.


XII

En el sexto se describe el diagnóstico de la situación social formulado por el

gobierno federal (a través del PNDS), Finalmente procedimos al estudio de las

instancias administrativas creadas por la Ley General de Desarrollo Social para la

consecución de todos y cada uno de los objetivos que pretende alcanzar, es decir,

desde la medición de los índices de pobreza, hasta la distribución, canalización y

aplicación de los recursos públicos que utilizarán las entidades y dependencias públicas

que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social.

El séptimo aborda una estrategia social alternativa, la tendencia en

Latinoamérica y en México, elementos a considerar en el diseño de una política social

alternativa para México; el último apartado de esta investigación está destinado a

presentar las conclusiones a las que se llegaron en el desarrollo del presente trabajo.

Finalmente, tal vez convenga puntualizar que la política social es un asunto

sobre el que mucho se ha discutido, aunque no siempre con la seriedad necesaria. En

esta discusión encontramos las opiniones más diversas sobre lo que se debe entender

por necesidades básicas, bienestar o calidad de vida; inclusive no hay un consenso

entre los expertos sobre el significado de pobreza. Asimismo, las metodologías para la

identificación y cuantificación de las personas u hogares carenciados enfrentan

problemas de diversa índole, desde aspectos tales como la simplicidad de sus

supuestos, pasando por la falta de información disponible en las encuestas que sirven

como fuente de información, hasta la extrema complejidad de las propuestas, lo cual, en

términos políticos, las hace inviables.

Los elementos anteriores hacen del presente tema una interesante fuente de

estudio, donde las investigaciones orientadas a mejorar las estrategias de desarrollo

representan una contribución para mejorar la eficacia de los gobiernos en el manejo de

la política social, y con ello, a mejorar las condiciones de vida de las personas.

A manera de cierre, en todas las organizaciones humanas han existido sectores

poblacionales que por diversas circunstancias se encuentran en desventaja respecto de

los otros individuos que también forman parte de dicho Estado, y es precisamente esa

desventaja la que ha propiciado la creación de mecanismos tanto jurídicos como de


XIII

índole política para subsanar en tanto sea posible, dicha desigualdad. En estos

términos se crea la Ley General de Desarrollo Social, como un instrumento legal

encaminado a la protección de los sectores más vulnerables, por no llamarles débiles,

de la población mexicana; anota así Martínez Morales "la protección al débil como

derecho social debe entenderse como el conjunto de medidas jurídico políticas

adoptadas para tutelar el interés de la parte que se encuentra en relativa desventaja en

determinadas relaciones personales".


XIV

I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA.

A partir de 1936 la preocupación por el factor cultural en las políticas de integración de

los pueblos indígenas se hizo patente; en ese año se creó el Departamento de Asuntos

Indígenas, que tenía como propósito: “movilizar a los pueblos indios y concientizarlos

con respecto a sus derechos sobre la tierra, la dignidad y el poder que la Revolución

promueve”. En 1954 se creó el Instituto Nacional Indigenista (INI), organización que

dejaría una herencia positiva dentro del sector social del gobierno mexicano. Desde esa

instancia, se adoptó el concepto de aculturación como base teórico-práctica de la

política indigenista.

Durante la década de los 70, el INI recibió un nuevo impulso gracias al

reconocimiento de su participación en la promoción de la pluralidad étnica del país,

considerada para entonces una de las principales fortalezas de los pueblos indios.

Para la década de 1980, el INI adoptó nuevos lineamientos, basados en el

fortalecimiento de los recursos de los propios pueblos indígenas. Entre ellos se

destacaba la importancia de aprovechar sus formas de organización, es decir, “las

relaciones sociales que generan la capacidad de lograr la participación y la autogestión

sociales”, así como sus experiencias y conocimientos, códigos de comunicación y

formas de representación interna.

Estas son sin duda aplicaciones tempranas de lo que ahora conocemos como

capital social, en las que las consideraciones éticas y valorativas fueron tomadas en

cuenta quizá no de manera explícita, pero estoy convencida que sí estuvieron presentes

en lo que sin duda fue un espacio de experimentación y formación de funcionarios

comprometidos con el trabajo conjunto con las comunidades, con las redes informales

autogestivas y con líderes locales. Sin embargo, y como resultado de una decisión

política el INI no contó nunca con suficientes recursos como para convertirse en una

instancia efectiva de promoción del desarrollo de las regiones indígenas, como lo


XV

tuvimos que constatar, no de manera sorpresiva, pero sí dramática con el levantamiento

indígena en enero de 1994.

A pesar del escaso sino es que nulo apoyo no sólo del gobierno sino de casi

cualquier otro sector de la sociedad mexicana, la fuerza organizativa de las

comunidades impactó incluso ámbitos fuera de la política indigenista a finales de la

década de los años setenta. En 1973 aparece el Programa de Inversión para el

Desarrollo Rural (PIDER), dirigido a apoyar a los sectores más atrasados de la

economía nacional, concentrados en el campo. Fue el primer programa social apoyado

con fondos del Banco Mundial y tenía como objetivo financiar proyectos de generación

de empleo y creación de infraestructura en zonas aisladas. Otro proyecto

gubernamental que incluyó un fuerte componente de participación fue el impulsado por

la Coordinación General del Plan Nacional de zonas Deprimidas y Grupos Marginados

(COPLAMAR) creada en 1977 con el objetivo de conjugar los esfuerzos de atención a

grupos en desventaja económica y social.

Estos esfuerzos hechos para incorporar plenamente la participación de los

beneficiarios en la puesta en marcha y desarrollo de los programas fueron limitados,

entre otras razones, porque apoyaron grupos que ya estaban vinculados a las

estructuras corporativas del Estado, lo que no era criticable en sí, pero que resultaba al

menos discutible dado que, primero no eran los más necesitados, y, segundo

empezaron a consolidar redes en las que los apoyos comenzaron también a ser

cambiados por manifestaciones de sustento a los gobiernos en turno.

El componente de control político y de la urgencia de tener resultados

susceptibles de contabilizarse como éxitos políticos frustró el que dichos esfuerzos

alcanzaran algunos resultados sustantivos y de largo aliento. Más adelante la crisis de

1982 obligó al gobierno a recortar el presupuesto destinado a este tipo de experiencias

y tuvieron que pasar caso diez años para que se volviera a pensar en la necesidad de

apoyar programas de esta naturaleza, cuando la situación de los grupos marginados y

empobrecidos, era, si cabe, aún más desesperada.


XVI

El gobierno que inició su administración en diciembre de 1988, estableció las

líneas principales de lo que se perfiló como un “nuevo” modelo de política social. En

primer lugar, se justificó el nuevo papel regulador del Estado (a partir del abandono de

la intervención directa en los mercados y de la privatización de la mayor parte de las

empresas paraestatales), como una forma de liberar recursos y dirigirlos de manera

prioritaria hacia la política social. Consecuentemente, el primer objetivo establecido fue

lograr que la población marginada tuviera acceso a una canasta básica de servicios, la

cual no necesariamente sería provista por el sector público en todas las localidades. El

segundo lugar y quizás como el cambio más importante, fue el de la introducción de la

idea de corresponsabilidad de la población en alcanzar este objetivo; el Estado dejaría

de ser el único responsable de garantizar el acceso a los servicios de bienestar y se

exigiría a los beneficiarios que realizaran alguna aportación.

La privatización del sistema de pensiones, las reformas al marco legal de la

tenencia de la tierra y la reducción del crédito para el desarrollo por parte del gobierno,

fueron acompañados de un nuevo y ambicioso programa de atención a las poblaciones

menos favorecidas: el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). El elemento

central de este programa sería la atención supuestamente focalizada, pero sobre todo

gestionada por medio de la participación activa de los grupos beneficiados y de esa

manera atacar las causas de la pobreza. Se fijaron los objetivos de procurar niveles

mínimos de bienestar y promover un desarrollo regional equilibrado, a partir de cuatro

principios: respeto a la voluntad comunitaria, participación social, corresponsabilidad en

las tareas y transparencia en el manejo de recursos. Los grupos a los que se dirigió

fueron los indígenas, los marginados y los sectores populares urbanos. El PRONASOL

pretendía involucrar a la ciudadanía en todo el ciclo de la política social por medio de

los llamados Comités de Solidaridad, que eran las instancias conformadas por

representantes elegidos por la comunidad que establecían las demandas que debían

satisfacerse, se aseguraban las acciones necesarias para ello y, finalmente, se

encargaban de realizar su evaluación.

En cuanto al impulso del capital social, una buena parte de los Comités de

Solidaridad aparecieron como resultado de la promoción que hizo el programa, no


XVII

obstante más de la tercera parte de estos comités se montó sobre estructuras

organizativas que ya existían. Si bien el programa favoreció la participación bajo ciertas

características, ésta ya estaba arraigada en muchos de los lugares en los que se

promovieron acciones.

La asignación del gasto de PRONASOL tuvo escasa relación con la distribución

geográfica de los pobres y de las comunidades marginadas. Parecía que las variables

que más pesaron en las decisiones de gasto fueron otra vez políticas antes que

sociales. La intención formal de focalizar los recursos hacia la población más

necesitada no logró hacerse realidad y de hecho al paso del tiempo se pervirtió. A pesar

del componente esencial de la “solidaridad” que –incluso- formaba parte de su

definición, no se logró recuperar este componente desde una dimensión ética y

valorativa.

Quizás por ello el programa se politiza, y, por ende diluye sus impactos al punto

de que queda reducido a un nuevo esquema de patronazgo y promoción de la figura

presidencial. Finalmente, los beneficios eran otorgados como una dádiva, con la

intención principal de mantener los equilibrios políticos, antes que atacar la pobreza y

marginación extremas.

Al llegar un nuevo gobierno en 1994, el desprestigio de Solidaridad era tan

patente que no pudo mantenerse como el esquema privilegiado de la política social en

México. La mala imagen del PRONASOL terminó por afectar otros programas que

contenía componentes de fomento a la organización popular, que fueron aislados y

mantenidos con un presupuesto precario. Las estrategias orientadas al fortalecimiento

del capital social quedaron en un impasse y los programas de reducción de la pobreza

se diseñaron orientados fundamentalmente a invertir en el capital humano, sin

preocuparse tampoco por la dimensión ética.

En agosto de 1997 inició su operación el Programa de Educación, Salud y

Alimentación (PROGRESA). Se trata de un programa focalizado para atender a la

población en extrema pobreza y que combinaba tantos mecanismos para aumentar los


XVIII

ingresos familiares (subsidios monetarios), como medidas para garantizar la salud de

las personas y la permanencia de los menores en la escuela.

En el caso de PROGRESA, la definición de las personas elegibles para obtener

sus beneficios es un ejercicio realizado desde el gobierno, quien fija la línea de pobreza

y determina las comunidades que participarán dentro del Programa. La participación

social queda restringida a validar los padrones de beneficiarios en una asamblea y

“denunciar irregularidades” durante el desarrollo de las acciones.

El caso mexicano es un buen ejemplo a propósitos de las dificultades para el

diseño y puesta en marcha de políticas sociales que contengan componentes de

fortalecimiento del capital social solo para ser políticamente sustentables. Hasta ahora

se ha visto a la cultura y al capital social como una entre muchas otras herramientas a

disposición de los diseñadores de política y no como elementos clave para un desarrollo

económico y social integral, que implica primero que otra cosa considerar a los seres

humanos como algo más que insumo para las “estadísticas oficiales”.

En el caso de México quedan muchas dudas sobre la capacidad de los gobiernos

para generar capital social, pero también sobre el grado de corresponsabilidad de otros

sectores, como el privado, el académico y hasta el llamado tercer sector el que por

momentos su energía parecería está sólo canalizada en reivindicar intereses muy

particulares. Queda también abierta la pregunta de en dónde estaría la clave del éxito

en atacar y superar la pobreza, en los programas, en la vinculación e interacción de

acotes diversos o en el rescate de valores esenciales.

Las propias características del capital social (que es, al mismo tiempo, un

insumo, un producto y una relación) complican la planeación de estrategias que se

valgan de él para afrontar el problema de la desigualdad y la pobreza. Es bien sabido el

hecho de que, al igual que otros tipos de capital, no es un “bien” que se distribuye de

manera homogénea entre todos los grupos. Por el contrario, existen marcadas

diferencias de disponibilidad de capital social entre sectores sociales y regiones

geográficas. Debido a eso, es muy probable que las iniciativas encaminadas a fortalecer

el capital social disponible sean mejor aprovechadas por aquellos sectores que tienen


XIX

inherentemente mejores capacidades de crear redes y relaciones cooperativas, grupos

que justamente no suelen ser los más empobrecidos. ¿Cómo incidir, entonces, para

superar estos desequilibrios?

Los costos en la creación de capital social pueden ser en ocasiones demasiado

altos, sobre todo cuando los gobiernos y las sociedades enfrentan no solo escasez de

recursos sino restricciones de todo tipo que fueron acumulándose durante años y hasta

siglos. Los costos operativos de la participación, aunados al hecho de que la creación

de redes sociales estables puede ser un proceso lento, que alimenta la impaciencia de

los funcionarios y políticos que prefieren las ganancias de corto plazo. Por otra parte, el

capital social tarda en forjarse pero si no se sustenta en valores éticos se pierde

rápidamente, por lo que es un recurso sumamente volátil en circunstancias de débil

cohesión institucional como la que se vive en nuestra región, y sin duda en México.

El riesgo de que los programas que formalmente pretenden el fortalecimiento

autónomo de los grupos sociales terminen convirtiéndose en nuevas formas de relación

clientelar o corporativa, no es solo una presunción, sino se ha convertido en una

constante que cruza el “fracaso” de la lucha contra la pobreza.

Como enfrentar el problema de adoptar el concepto de capital social en el

discurso formal y que en la realidad quede relegado a una muy relegada prioridad.

Habría que trabajar seriamente en el hecho de que no resulte una contraposición

inevitable asegurar que los recursos lleguen a quienes más los necesitan y la

promoción de un papel activo de la sociedad en la mejora de su bienestar. Habría que

insistir hasta el cansancio en que la construcción de las redes de confianza y

solidaridad social, sin menoscabar los objetivos de eficiencia y eficacia en el combate a

la pobreza y la desigualdad. Solo poniendo en valor – valga la redundancia- los valores

éticos, podremos estar mejor armados para superar la pobreza sin que tengamos

(después de décadas) que acudir a este recurrente recuento de avances y retrocesos.

En este sentido, para Movimiento Ciudadano resulta fundamental conocer la

situación actual de la política pública de desarrollo social en el país –para ello se revisa

primero el origen y la esencia de la política social en México en lo general, para


XX

después pasar estudiar las diversas políticas sociales y analizar su eficiencia a la luz de

los planteamientos de la política estatal.

Este trabajo tiene un carácter de investigación documental descriptiva y de

campo, llegando a nuestras propias conclusiones sobre la información recopilada.


XXI

II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.

OBJETIVO GENERAL.

• Identificar y describir los fundamentos históricos y conceptuales que dan forma

a la política social en México, a partir de identificarlas como una construcción

que responde a un juego político-social determinado y efecto en la

transformación de la realidad política y social.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS.

• Examinar la política social implementada por el Gobierno Federal en México,

en particular en los últimos 10 años.

• Identificar el marco jurídico e institucional que da forma y contenido a la

política social en México, en particular respecto al contenido del marco jurídico

e institucional que les da sentido y orden.

• Identificar y describir el efecto de la política pública en materia de desarrollo

social en el desarrollo socioeconómico mexicano.

• Proyectar y definir las perspectivas de la política de desarrollo social en

nuestro país para el siglo XXI.

• Determinar si la política de desarrollo social de estado mexicano ha cumplido

con su objetivo primordial de garantizar el desarrollo, la equidad y el bienestar

en general


XXII

• Examinar los componentes de los principales programas que atienden las

necesidades más sentidas de la población, con el fin de proponer su

adecuación o desaparición.


XXIII

III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.

En México, las políticas de bienestar, muestran rasgos completamente distintos a

la experiencia europea, la cual se considera pionera en la materia; las características de

nuestra política social, son propias del subdesarrollo en el que ha estado inmerso el

país a lo largo de su historia.

Podemos resumir en seis las características de la política social mexicana:

1. En México, la política social surge hasta el Siglo XX y se remonta a los

contenidos sociales de la Constitución Política de 1917, fundamentalmente en

los artículos constitucionales que establecen el derecho a la educación básica

(art. 3°); el reconocimiento de la composición pluricultural de la nación

mexicana, sustentado en sus pueblos indígenas el derecho a la salud, y a la

vivienda digna (art. 4°); el artículo 27 que propició el reparto agrario y definió el

derecho de propiedad; así como el artículo 123 que establece el derecho a un

empleo socialmente útil.

Antes de la Revolución de 1910, las acciones sociales y la atención de los

pobres se atendió bajo un esquema asistencialista, compartida por la caridad de

la iglesia católica, por la beneficencia privada y muy marginalmente por la

intervención del Estado. Es ya con los gobiernos posrevolucionarios cuando la

política social comienza a formar parte de la agenda gubernamental, aunque

bajo modalidades diferentes.

2. La política social ha respondido a la estrategia económica que se ha adoptado,

subordinándose a la misma.


XXIV

La política social en nuestro país, hasta finales de los años ochenta, venía

implícita en las políticas de crecimiento, partiendo de la tesis de que el modelo

de crecimiento adoptado crearía las bases del bienestar social.

Como bien menciona Rolando Cordera, en las dos primeras etapas de la

política social mexicana, ésta se sustentó sobre el proceso de industrialización y

crecimiento económico que si bien crearon las condiciones que permitieron en

general elevar los niveles de vida de la mayoría de la población, este esquema

de crecimiento fue desigual en la distribución del ingreso, pero no fue

empobrecedor en la medida en que se conjugó la expansión económica y el

gasto social que creció más rápido que la población.

Durante estas décadas el planteamiento gubernamental consideró que se podía

crecer económicamente y simultáneamente mejorar la distribución del ingreso.

El crecimiento era considerado el medio para satisfacer las grandes

necesidades del desarrollo nacional, lo cual no supuso necesariamente un gran

esfuerzo de política social como tal (aunque si hubo creación de programas

sociales, sobre todo porque se crearon y se expandieron las instituciones

públicas dedicadas al servicio social), más bien se crearon empresas,

regulaciones, entre otras cosas que buscaban aumentar el empleo; así el

crecimiento mismo del empleo se consideró una forma de hacer política social.

A través del trabajo asalariado, los trabajadores y sus familias accedían a

esquemas de protección social, ante los riesgos de enfermedad, vejez,

vivienda, prestaciones, etc.

3. Las relaciones sociopolíticas marcadamente corporativas que caracterizó

durante décadas a la política social mexicana, provocó que el mapa geográfico

de la pobreza y el de las instituciones sociales no coincidan.

Las instituciones sociales se crearon bajo esquemas de relaciones entre Estado

y organizaciones sociales, estructuradas sectorialmente (obreros, campesinos,

empresarios, comerciantes y organizaciones populares) muchos de los cuales

fueron ubicándose en las grandes ciudades, y la pobreza y sobre todo la


XXV

pobreza extrema, se ha concentrado, fundamentalmente en los estados del sur,

en la zona de montaña, donde han predominado las actividades agropecuarias,

y que generalmente son de baja productividad; y es ahí, donde se ubica una

mayor proporción de la población indígena, como son los estados de Chiapas,

Oaxaca, Guerrero, Puebla, Hidalgo y parte del estado de Veracruz, los cuales

conforman la principal zona de marginación y pobreza del país.

4. La población objetivo de la política social en el país, ha respondido a tres

necesidades que ha generado el desarrollo económico:

i) En el periodo de movilización, después del movimiento revolucionario la

población objetivo de la política social, fue la población campesina que

protagonizó muchas de las batallas revolucionarias.

ii) Al modificarse el modelo de desarrollo en la posguerra y hasta finales de los

años setenta, la población privilegiada con acciones de política social fue la

asalariada industrial y la de los sectores de servicios formales.

iii) A finales de los años ochenta y hasta la actualidad, en medio de ajustes y

reformas estructurales, y de una miseria masiva, la población objetivo de la

política social, ha sido la que se ha encontrado en pobreza y pobreza

extrema.

5. Si bien, el gobierno mexicano, ya había registrado esfuerzos dirigidos a la

atención a los sectores de la población de escasos recursos de las áreas

rurales, a través de diversos programas como el Programa Integral de

Desarrollo Rural (PIDER), La Coordinación General del Plan Nacional de Zonas

Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) y el Sistema Alimentario

Mexicano (SAM), no se puede decir que formaban parte de una estrategia de

política social. Más bien, fueron programas aislados.


XXVI

La política social, como política pública; y el concepto de ésta, aparece en el

vocabulario de la agenda gubernamental hasta finales de los años ochenta, por

dos cuestiones:

i) Cuando la pauperización alcanza niveles verdaderamente alarmantes.

ii) Esta preocupación gubernamental también responde a la tercera

generación de reformas en las que se han embarcado varios de los países

subdesarrollados con los organismos internacionales.

Nuestro caso, no ha sido la excepción; el cambio de modelo, hacia el

neoliberalismo, presuponía un paquete de medidas acordadas con el Fondo

Monetario Internacional; que consistía en primer lugar, aplicar una reforma

económica a través de políticas deflacionarias para estabilizar el nivel

inflacionario y los desequilibrios de la balanza comercial que agobiaba a nuestra

economía a finales de los años setenta y principios de los ochenta; una vez

estabilizada la economía, se aplicó una segunda generación de reforma,

conocida como la reforma del Estado, cuyo objetivo central era la liberalización

de la economía y la apertura comercial; posteriormente y como consecuencia

de las dos primeras generaciones de reformas el mismo Fondo Monetario

Internacional y el Banco Mundial han propuesto una reforma social, para

subsanar los costos sociales y los efectos negativos en la calidad de vida de la

población que han dejado los ajustes y la reforma estructural.

6. La prioridad del gobierno mexicano en los últimos años, y en particular el

objetivo central de la política social, ha sido el combate a la pobreza. Así, la

guerra contra la pobreza en México, nace en 1989 con el Programa Nacional de

Solidaridad y posteriormente, en el sexenio siguiente continúa esta tendencia

con el Programa Educación, Salud y Alimentación y actualmente con el

Programa Oportunidades.

Estos han sido programas focalizados y con subprogramas diferenciados,

orientados al abatimiento de la pobreza extrema. De esta manera, la


XXVII

característica de la política social contemporánea, es una política social que

tiende a la focalización. Aunque es importante señalar que esta tendencia se ha

dado marginalmente, ya que la mayor proporción del gasto social se ha

destinado a los sectores tradicionales de la política social: educación y salud.

Ambos programas y sobre todo PRONASOL, nacen en la época de los

lineamientos de ajuste y cambio estructural, propios del neoliberalismo. Esto da

lugar a una discusión intelectual y política de la política social que se centra

prácticamente en:

i) la crítica a los programas focalizados;

ii) en los riesgos políticos;

iii) y los intereses de grupo que genera.

La focalización, adquirió un significado especial en el marco de la política de

saneamiento de las finanzas estatales llevadas a cabo como componente principal de

los programas de ajuste estructural. Dicha política requería de los gobiernos la

racionalización y la reducción del gasto estatal.

A través de la focalización se ofrecía la posibilidad de utilizar recursos escasos

de manera selectiva a favor de grupos meta predeterminados y según criterios de

costo-eficiencia.

De tal manera con la focalización se ponía el acento no sólo en la forma de

utilización del gasto social, sino también en los destinatarios de dicho gasto.

Con la revalorización de las estrategias focalizadoras del combate a la pobreza

como tarea fundamental de las políticas de desarrollo, comenzó a observarse un

desplazamiento de los principales grupos meta-destinatarios de la acción social, desde

los trabajadores organizados a la población pobre.


XXVIII

En un contexto de redefinición de objetivos y estrategias también se modificaron

las visiones acerca de los roles asignados al Estado y al mercado en el ámbito social.

Los argumentos que atribuían al Estado el rol de actor principal de la política social y

garante del principio de justicia social redistributiva, igualitaria y universal resultaron

fuertemente cuestionados.

En el nuevo discurso social y político comenzó a atribuirse crecientemente al

mercado el rol de mecanismo de asignación de servicios y beneficios sociales con el

argumento de una mayor eficiencia y equidad, que en última instancia, llevarían a una

mayor igualación de oportunidades. Así el discurso comenzó a abandonar el término

tradicionalmente asociado a la política social de justicia social por el políticamente

neutro de equidad social.

El discurso de la nueva política social puso énfasis en la necesidad de perseguir

una mayor conformidad de la política social con las reglas de la política económica.

Respetando, ante todo los equilibrios macroeconómicos, lo que se convertiría así en

principio regulador de las decisiones sobre el gasto social estatal. A esto, también se

añadía, la idea de que los gastos sociales del Estado, deberían ser entendidos como

una inversión eficiente y redituable destinada a la formación de capital humano.

Estableciendo una clara conexión entre la nueva política social y la economía de

mercado, comenzó a enfatizarse que el capital humano debería reforzar la relación

positiva entre educación, salud, nutrición por un lado y el crecimiento económico y la

productividad por otro.

En México, las políticas de desarrollo de capital humano se han focalizado y

conforman la parte medular de los programas de combate a la pobreza extrema.

En el presente trabajo se hará una revisión de las principales políticas públicas

destinadas a la superación de la pobreza en México, con el objetivo de identificar

algunos elementos que sirvan como puntos de referencia históricos para el análisis de

la institucionalidad social. Debe subrayarse que no se pretende llevar a cabo una

revisión exhaustiva de los programas y sus características, ni del contenido particular de

los programas sociales.


XXIX

La política social en México ha estado sujeta a una amplia discrecionalidad

expresada en las variaciones en la prioridad concedida a la política social en relación

con la política económica, en los montos presupuestales asignados y en los criterios

para la aplicación de los programas y la selección de los beneficiarios. Esta situación ha

sido particularmente aguda en las políticas y los programas orientados a la superación

de la pobreza. En términos generales, la política social se ha caracterizado por la

centralización del diseño de las políticas en el Ejecutivo Federal, por la escasa

intervención de los estados y municipios en su diseño y ejecución, por una baja

participación ciudadana y de otros actores sociales y por una multiplicidad de políticas

sectoriales muchas veces contradictorias entre sí. Aunque poco a poco se han ido

incorporando elementos institucionales que han dado lugar a una mayor eficiencia de la

política social y que han coadyuvado a la disminución de su discrecionalidad y

vulnerabilidad, el intento deliberado de crear una institucionalidad social que prevea

mecanismos para dar continuidad y transparencia a la política social es un fenómeno

reciente.


XXX

IV. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN.

• ¿Cuál es la relevancia que tiene la existencia o no de programas de índole

social en el desarrollo social y el bienestar de la ciudadanía? ¿Es necesaria

una política social del estado mexicano?

• ¿Cuáles han sido las principales características que detonan la definición y

diseño de políticas sociales en México?

¿Se puede identificar distintos modelos de políticas sociales que ha aplicado

el estado mexicano? ¿Cómo se materializa en materia de la

descentralización de recursos, programas y acciones?

• ¿Cómo se ha insertado el concepto de equidad y no discriminación en los

distintos ordenamientos y programas con el fin de promover la igualdad de

oportunidades y derechos entre las personas, sin distinción de género, raza o

condición social?

• ¿Cuáles son los principales rasgos que determinan la singularidad de la

política social que aplica el estado mexicano?

• ¿Existe consistencia entre los mecanismos jurídicos y las institucionales

encargadas de garantizar su plena vigencia en el gobierno federal?


XXXI

• ¿Cuál es el papel de la política pública de desarrollo social en el marco de los

objetivos y propósitos de la gestión gubernamental?

• ¿Qué perspectivas existe sobre la forma de la política social en nuestro país?

• ¿Cuál ha sido la contribución de los programas sociales, para la protección y

promoción del nivel de vida de la población más vulnerable?

• ¿Cuál es la evidencia sobre la contribución de la política de subsidios

focalizados a la población, a la superación de las condiciones de pobreza y

marginación?


XXXII

V. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA.

La política social es una rama de la política económica con la que cuentan todos los

gobiernos para impulsar una mayor calidad de vida en la sociedad. La política social

comprende, a su vez, un conjunto de acciones coherentes con el objeto de influir sobre

el nivel de educación y de alimentación, el mejoramiento y la construcción de viviendas,

así como el acceso a la salud y a los sistemas de seguridad social.

La generación de empleos y algunas políticas sectoriales y regionales, como las

políticas agrarias, aunque no son consideradas como parte de la política social, se

encuentran estrechamente vinculadas a su tratamiento, por lo que deben ser

consideradas -aunque sea indirectamente- en un análisis integral. Lo mismo podría

decirse del desempeño económico general del país, cuyo comportamiento influye de

manera determinante en la consecución de los objetivos sociales. Siempre hay que

tener presente que la política económica y la política social descansa sobre las mismas

bases ideológicas.

El diagnóstico social realizado en cada país determina en gran medida los

alcances, límites, prioridades y lugar de la política social en la agenda de gobierno,

configurando, de esta manera, su peculiar estilo de atender los problemas sociales. Sin

embargo, es importante resaltar que, independientemente del tratamiento particular

dado a la política social, existe un consenso internacional sobre las atribuciones que

debiera tener el Estado y sobre las características del manejo de la política económica

en general. El combate a la inflación, el equilibrio fiscal, el fortalecimiento de la balanza

comercial, el control en el ejercicio del presupuesto público y el sano manejo de la

deuda externa son principios básicos a los que se deben sujetar los gobiernos para

evitar desajustes macroeconómicos.

Los objetivos de la política social deben insertarse en el contexto anterior, a

menos que se desee discutir el modelo económico en general, cuestión por demás


XXXIII

amplia y ajena a este trabajo. De esta manera, los fines comúnmente atribuibles a la

política social son:

a) Asegurar sistemas de cobertura universal relacionados con la dotación de

bienes y servicios básicos.

b) Diluir el "riesgo" individual mediante sistemas de distribución social de la

riqueza.

c) Cumplir una función redistributiva y en particular la erradicación de la

pobreza extrema.

d) Promover la cohesión social y asegurar la estabilidad y legitimación política,

a su vez factores de competitividad económica.

De acuerdo con Marc Rimez y León Bendesky, los elementos anteriores no se

reducen a la lucha contra la pobreza o la pobreza extrema, por lo que al hablar de

política social en realidad estamos hablando de "derechos sociales", los cuales se

distinguen por ser universales y no restringirse a determinados grupos

socioeconómicos.

La política social así entendida -como producto de derechos sociales- se

fortalece si reconocemos la existencia de un conjunto de necesidades humanas

básicas, las cuales tienen como eje fundamental la dignidad del ser humano. Este

enfoque identifica una serie de necesidades humanas absolutas -comer, beber, dormir,

tener un refugio y vestido, convivir en sociedad-, que pueden ser cubiertas con

diferentes satisfactores de acuerdo a la evolución de los patrones culturales y al

desarrollo económico del país o región. La definición de dichos satisfactores, si en

verdad se atiende a la dignidad humana, debe tomar en cuenta las fuentes de bienestar

adicionales al ingreso monetario, considerar que el contenido de las canastas básicas

alimentarias debe ir más allá de la sola inclusión de alimentos, que es deshonroso

aparecer desnudo en público, andar sucio o con harapos, no tener un sitio dónde

pernoctar o vivir en una casa sumamente deteriorada. Los anteriores aspectos, aunque


XXXIV

pudieran parecer obvios, no lo han sido a la hora de diseñar métodos de medición de la

pobreza y al recomendar la instrumentación de las respectivas políticas.

De esta manera, la política social debe ser trazada considerando que todo ser

humano, además de poder contar con los ingresos suficientes para adquirir una canasta

alimentaria básica, tiene que comprar combustible para cocinar su comida, otros

enseres domésticos (platos, cucharas, vasos, jabón, etc.), vestirse de tal manera que

"no se avergüence de aparecer en sociedad", dedicar parte de su tiempo al

esparcimiento y al estudio, contar con una vivienda digna, poder viajar de vez en

cuando, disfrutar de un ambiente no contaminado, poder recibir atención médica de

manera oportuna en caso de requerirla, poder tener uno o dos hijos sin ver seriamente

afectada su situación social y, en general, tomar en cuenta todos aquellos elementos

que pudiesen afectar su interacción social cotidiana, además de tener siempre en

cuenta la necesidad de un cuadro mínimo de satisfactores en salud, educación y

alimentación.

Como puede observarse fácilmente, los elementos anteriores sugieren una

política social orientada a establecer niveles mínimos de bienestar para todas las

personas, los cuales no se restringen exclusivamente a un sector socioeconómico,

además de subrayar la dignidad del ser humano. Este tipo de acciones tienen el

objetivo de materializar los derechos sociales frecuentemente encontrados en las

legislaciones de diversos países y en el derecho internacional -derecho a la protección

a la salud, a la vivienda, al trabajo, a la seguridad social, a la alimentación-, pero que

debido a un sin fin de razones, suelen ser letra muerta en la práctica para un amplio

sector de la población.

Los derechos sociales a menudo son considerados en un segundo plano en los

diversos foros discusión, ya sea porque se les consideran medidas paternalistas,

porque el combate a la pobreza ocupa prácticamente la totalidad de los debates o por

no haber un acuerdo en torno a los medios por los cuáles se pueda exigir el

cumplimiento de estos derechos. Esto ha propiciado que la política social haya sido

identificada con programas de combate a la pobreza y, consecuentemente, se haya


XXXV

limitado a estudiar aspectos como la pertinencia de programas universales o

focalizados, centralizados o descentralizados, públicos o privados, de gestión

gubernamental o de gestión pública, subrayando la eficiencia en el accionar

gubernamental y la escasez de los recursos económicos.

En el caso de México, la política social fue estructurada bajo un perfil

corporativista, donde los principales beneficiarios eran los trabajadores asalariados,

quienes al ser aglutinados en algún sindicato oficial, se les brindaban ciertos

"privilegios" a cambio de votar por el partido oficial. A partir de 1940 la política social fue

estructurada de tal manera que sólo los trabajadores asalariados y familiares más

cercanos fueran los beneficiarios directos de las medidas sociales instrumentadas por el

gobierno.

En este proceso, los sindicatos fungieron como intermediarios entre gobierno y

trabajadores, convirtiéndose así, en los gestores oficiales de cualquier aspecto que

influyese en el nivel de vida de éstos últimos. Toda persona ajena al entramado

institucional formal era, en términos generales, ajena a los principales beneficios de la

política social.

El sector no asalariado, aunque se benefició de algunos programas, estos fueron

pensados más como paliativos a su situación social que como estrategia integral de

desarrollo. Dichos programas buscaban evitar conflictos, confrontaciones o

movilizaciones de las personas afectadas.

Lo anterior favoreció la polarización de la situación social de los trabajadores en

la economía formal e informal, así como entre los trabajadores del campo y la ciudad, lo

cual "llevó a una selectividad y diferenciación en el acceso a los servicios y las

prestaciones, y se prestó a un control social de esencia corporativa ligado de modo

estrecho con el partido oficial y con el propio gobierno. Debido a esta selectividad, se

fue abriendo una brecha social entre los grupos que demandaban atención y las formas

institucionales en que ésta se atendía".


XXXVI

La política social con programas universales pero con acceso restringido ha sido

severamente cuestionada por no haber atendido la pobreza extrema. De acuerdo a

Rimez y Bendesky, la cobertura de los derechos sociales, producto de esta política

social, sólo llegó a las clases medias y a los trabajadores del sector formal o de alguna

manera organizada.

A partir de 1982 comienzan una serie de transformaciones en la política

económica que modifican el perfil de la política social. Ante la crisis fiscal y el

agotamiento de la estrategia de desarrollo, se critica la participación pública en el

ámbito económico y se da un repliegue paulatino en sus actividades.

El tradicional funcionamiento de la política social no pudo hacer frente a la

incapacidad de la economía para producir suficientes fuentes de empleo formales y, en

consecuencia, del disfrute de los derechos sociales. A partir de este momento, diversos

programas dirigidos a sectores específicos de la población (focalizados) se

instrumentan con el objetivo de paliar el aumento de la pobreza extrema. Tales han sido

los casos del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el Programa de

Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) y, actualmente, el Programa

Oportunidades.

El cambio en la concepción de la política social (no sólo de México sino en todo

el mundo) se da en un contexto de recesión económica y crisis fiscal en donde lo

prioritario es la eficacia en la asignación de los recursos, la descentralización

administrativa y una gestión corresponsable de los programas sociales. Sin embargo, la

importancia de los programas focalizados no puede tomarse al grado de considerarlos

como modelo de desarrollo social porque su alcance es limitado y por su tendencia a

romper la cohesión social de las comunidades.

En los últimos años, y de manera particular a partir de 1999, el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) ha difundido la importancia de la formación de

capital social para lograr una instrumentación exitosa de la política social. Este enfoque

aboga por considerar a la cultura de las comunidades como punto esencial, en donde

factores como la confianza social, la solidaridad y la conciencia cívica sean los


XXXVII

elementos de anclaje de los programas sociales. Particularmente se pone de

manifiesto que no habrá desarrollo económico significativo si no se piensa antes en

aumentar la inversión que dignifique la condición de los seres humanos, los capacite y

los haga más productivos. De otra manera, la polarización de la situación social

inevitablemente llevará a problemas de ingobernabilidad y, en casos extremos, de

seguridad nacional.

Si bien el término política tiene varias acepciones, para fines de este trabajo

entenderemos por políticas públicas a los cursos de acción o conjunto-secuencia de

decisiones de una autoridad legítima relativas a la elección de fines y/o medios, de largo

o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y necesidades

públicas.

De esta manera, los programas gubernamentales caen dentro del objeto de

estudio de la política pública, pues son decisiones gubernamentales con la finalidad de

resolver problemas públicos en un tiempo determinado. El análisis de estos programas

se desarrolla como un curso de acciones sucesivas o simultáneas, en donde se transita

desde el momento en que un asunto llega a formar parte de la agenda pública hasta su

exclusión dentro de las prioridades del gobierno, pasando por los procesos de

instrumentación y evaluación.

Precisamente este interés por "diseccionar" el actuar gubernamental, es decir,

saber cómo funciona el gobierno, permite a la política pública analizar a los programas

gubernamentales a lo largo de un proceso en donde se pueden identificar varias fases.

Aunque no existe un consenso sobre el número y el nombre de dichas fases, se podría

decir que en realidad se tratan de cuestiones de enfoque y, en términos generales,

comprenden: Iniciación (definición de objetivos), estimación (trabajo de investigación y

ponderación de impactos y consecuencias), selección (decisión entre diversas opciones

posibles), implementación (instrumentación de la política), evaluación (comparación

entre los niveles esperados de rendimiento y los ocurridos) y terminación (análisis de la

clausura o reducción de actividades).


XXXVIII

La presente investigación gira en torno a la fase de implementación, la cual, a su

vez, implica todo un proceso. Como puede observarse, la implementación resulta ser

esencial en las políticas públicas al representar la materialización de los objetivos

planteados. Este hecho, importante por sí mismo, posiblemente haya sido el punto más

débil de muchos programas, pues por mucho tiempo se le consideró como una acción

tersa y automática.

Antes explicar más detenidamente las características de un proceso de

implementación, vale la pena señalar que la política pública es un subcampo de estudio

de la ciencia política y la administración pública que se caracteriza por retomar aspectos

de ambas disciplinas con el objeto de desarrollar análisis que superen la dicotomía

entre política y administración.

El aporte principal de la ciencia política al enfoque de política pública radica en el

hecho de subrayar el carácter político de las decisiones de la administración pública.

Esta contribución permitió superar los recurrentes análisis cuantitativos de la

administración -con orientaciones economicistas, gerenciales o de investigación de

operaciones- al incorporar variables políticas para la construcción de escenarios.

En cuanto a la administración pública, la renovación de la concepción de lo

público en esta disciplina resultó esencial para caracterizar al subcampo de estudio. Lo

público, típicamente identificado con la burocracia gubernamental, ahora adquiere un

significado menos institucional y comprende la participación de diversos actores -

gobierno, sociedad civil, partidos políticos. Así, "al hablar de políticas públicas queremos

decir decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la

corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos, electores y

contribuyentes."

La definición clásica de implementación es la proporcionada por Pressman y

Wildavsky y que retoma Luís F. Aguilar: "...existe un problema de implementación

cuando, a pesar de ser indudable la aptitud técnica y la responsabilidad de las

organizaciones [e individuos] participantes, a pesar de haber consenso en torno de los

objetivos y los medios (las "condiciones iníciales"), el desarrollo de la política se desvía,


XXXIX

atrasa, frena con el resultado final del incumplimiento o fracaso de la política." Dicho de

otra manera, implementar una política significa llevarla a cabo, ejecutarla o

instrumentarla, tomando en cuenta las restricciones económicas, políticas, sociales,

administrativas y culturales que conlleva la movilización de recursos y atribuciones de

toda acción de gobierno.

Un proceso de implementación "...desata muchas oportunidades y expectativas,

poderes e intereses en juego, cargas de trabajo y responsabilidades, operaciones y

decisiones, [con lo que] se vuelve un proceso muy complejo y elusivo, también

conflictivo, y es casi imposible encontrar una fórmula de coordinación que integre las

diferencias y configure una acción colectiva armónica y efectiva."

La complejidad de la acción conjunta inherente a la implementación ponen de

manifiesto la importancia del conflicto y la negociación, intra e interinstitucional, desde la

definición de los objetivos hasta las conclusiones y evaluaciones que cada actor realice

sobre el programa, su implementación y sus resultados, por lo que en sentido estricto,

nunca se podrá hablar de consenso total y de capacidad y aptitud técnica absolutas,

como señalan Pressman y Wildavsky.

Cuando existen diversos actores, que muestran ciertas preferencias y actitudes

ante determinadas políticas y que manejan recursos en mayor o menor cantidad,

aunado a la complejidad de la acción colectiva versus acción individual y al estudio de

las instituciones que moldean el comportamiento humano, la incertidumbre en el

proceso de implementar una política es la norma. Tal situación nos lleva a ubicar a la

negociación política como un elemento imprescindible en la implementación para poder

llegar a consensos.

Los estudios sobre la implementación de programas sociales rescatan la

importancia de la política en cualquier decisión gubernamental, pero también ponen de

manifiesto lo fundamental que puede resultar la inflación de las metas.

Al pretender metas desmesuradas los programas están condenados al fracaso,

pero más allá de esta situación, una de las carencias de los estudios de implementación


XL

es que no han considerado la importancia de la percepción ciudadana sobre la eficacia

y eficiencia del gobierno.

En este sentido, la inflación de metas puede ser más dañina y destructiva si va

acompañada de la generación de falsas expectativas hacia la población; expectativas

que tarde o temprano se verán derruidas por las externalidades. La sociedad exigirá el

cumplimiento de las promesas realizadas y acrecentadas continuamente. Ante

situaciones como la anterior, no habrá logro que pueda mitigar el descontento social

porque las expectativas generadas han puesto la línea de lo factible muy por encima de

la capacidad gubernamental, arrastrando consigo descrédito, frustración y no pocas

veces castigo electoral.

Aunque la elaboración de políticas es analíticamente distinta al proceso de

implementación, cualquier política debe elaborarse procurando estar sustentada en

conocimientos científicos firmes y en experiencias previas. Es decir, debe existir una

teoría causal que nos permita afirmar que una política "P", desencadenará un proceso

de implementación "I", con el cual obtendremos un resultado "R". Si bien es cierto que

una teoría causal con un respaldo científico sólido no asegura de ninguna manera el

logro de sus objetivos, también es cierto que sin una teoría causal adecuada no habrá

implementación que logre salvar del fracaso a la política instrumentada. Este punto es

de especial relevancia para nosotros puesto que los actores más importantes con

injerencia en la implementación de la política social ofrecerán (o deberían ofrecer) una

teoría causal de la situación social prevaleciente y, a partir de ella, realizar propuestas y

diseñar los cursos de acción respectivos para solucionar diversos problemas sociales,

aspecto que, como se verá en el siguiente capítulo, no siempre se cumple

satisfactoriamente.

A manera de recapitulación, podemos decir que los estudios de implementación

intentan comprender "por qué buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales,

abundantes y oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y

personas, simplemente no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que

afrontaron y quedaron muy lejos de los objetivos que prometieron alcanzar. Tratan de


XLI

saber si en definitiva el gobierno posee la capacidad (y en qué medida) de ofrecer

soluciones a las cuestiones sociales y, por consiguiente, si tiene sentido y plausibilidad

su intervención... El problema de fondo es entonces el de saber ¿cuál es el ámbito de

factibilidad de la acción gubernamental?" En otras palabras, el factor clave del éxito o

fracaso de la acción gubernamental reside en la tratabilidad de los asuntos elegidos.

Para quienes toman decisiones gubernamentales es indispensable saber de las

posibles consecuencias que generará cuando intente diseñar y poner en acción una

política. Si se parte de la premisa que todos los participantes estarán de acuerdo con un

proyecto debido a su solidez científica, el mismo estará condenado al fracaso por el

simple hecho de partir de condiciones irreales. De igual manera, pensar en la

realización automática de planes y programas excelentes no resulta útil en un contexto

organizacional diferenciado, competitivo y semiautónomo.

En esta investigación se ha considerado conveniente estudiar el proceso de

implementación de acuerdo a los siguientes pasos:

a) Analizar la teoría causal del Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-

2006 (PNDS), de los tres principales partidos políticos (PAN, PRI, PRD) y de

organismos internacionales (Banco Mundial, ONU).

b) Localizar las instancias gubernamentales y no gubernamentales inmiscuidas en

el PNDS.

c) Identificar la visión y objetivos que tienen dentro del programa.

d) Determinar el peso que tienen las instituciones del gobierno (federal, estatal y

municipal), los partidos políticos, la sociedad civil y organizaciones informales

en el desarrollo de las acciones.

e) Analizar las externalidades.

f) Formular conclusiones.


XLII

El esquema es característico de los estudios de implementación que enfatizan el

control administrativo, lo cual es una desventaja. Sin embargo, consideramos que si

paralelamente se toman en cuenta los juegos estratégicos sugeridos por Eugene

Bardache se compensa la debilidad del modelo de Pressman y Wildavsky. Así,

tomaremos en cuenta la importancia de los desvíos de fondos, la distorsión de

objetivos, los comportamientos y declaraciones de funcionarios y burócratas, la

capacidad de acción de las distintas organizaciones y los intereses personales y

políticos de los actores.

La responsabilidad social de la administración pública es indiscutible. No importa

si se trata de un gobierno autoritario o democrático. La relevancia de la administración

pública radica en que ésta, mediante su eficacia y eficiencia en el tratamiento de

diversas demandas, garantiza la gobernabilidad de un régimen político.

La capacidad de la administración pública federal en el control de las políticas,

sin embargo, no es tan amplia como pudiera pensarse. Como se ha mencionado con

anterioridad, en un proceso de implementación existen actores diversos, con diferentes

grados de compromiso y de recursos disponibles, en donde la administración pública

federal es sólo uno de ellos. Por tal motivo, es necesario considerar la participación de

los estados, de los municipios, de los partidos políticos, de los grupos de presión,

departamentos, oficinas especiales y/o de asesoramiento del orden federal involucradas

en la instrumentación de la política.

La administración pública, no obstante, tiene una capacidad de influencia

considerable al ser el conjunto institucional que representa al gobierno y, como tal, con

la legalidad y legitimidad necesarias para emprender diversas iniciativas con el objeto

de modificar una situación social y/o económica.

Dentro del presente trabajo de investigación y a lo largo de sus capítulos

abordamos diferentes temas de interés que nos guiaran en el proceso y desarrollo de:

“La Política Social en México: antecedentes Históricos, situación actual y perspectiva”,

el reporte de investigación se encuentra conformado por los siguientes apartados, a

saber: La introducción, justificación del tema, objetivos de la investigación,


XLIII

planteamiento y delimitación del problema a investigar, el capitulado, conclusiones y

bibliografía consultada, así mismo cuenta con un apartado metodológico que a su vez

contiene lo siguiente: Introducción; Justificación del Tema; Objetivos de la investigación;

Planteamiento y delimitación del Problema; Preguntas de Investigación; Marco teórico -

conceptual de referencia; Formulación de hipótesis; Comprobación - falsación de las

Hipótesis (pruebas empíricas o cualitativas); Conclusiones y nueva agenda de

investigación, y Fuentes de información. REPORTE DE INVESTIGACIÓN: Índice;

Introducción; A. Justificación del Tema; B. Objetivos de la investigación; C.

Planteamiento y delimitación del Problema; Capitulado; Conclusiones y nueva agenda

de investigación, y Bibliografía y Fuentes electrónicas.


XLIV

VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.

HIPÓTESIS

Existen en los gobiernos la tentación de utilizar los programas sociales, sobre todo los

diseñados para sectores específicos, focalizados, como instrumentos de manipulación y

coerción social alejándolos de los principios inherentes a su naturaleza.

La política social implica no sólo los servicios que beneficiaran a la población que

tiene las mayores carencias, sino una serie de mecanismos de protección y sustento a

diversos sectores y actores sociales. El sustento conceptual para esta investigación

recupera la idea de expresar la política social en sus términos más amplios, es decir

consistente en el deseo de asegurar a todos los miembros de la comunidad unos

niveles mínimos determinados y ciertas oportunidades. En la definición de la política

social están presentes aquellos actos que directa o indirectamente se identifican como

acciones de gobierno, producto de una gran variedad de razones para satisfacer un

rango de necesidades materiales y sociales, que el mercado no satisface o no puede

satisfacer para sectores numéricamente importantes de la población.

LA HIPÓTESIS CENTRAL del trabajo es:

La política pública de desarrollo social de los gobiernos posrevolucionarios en México

ha fracasado en el logro de los objetivos fundamentales: justicia social y equidad, al no

contar con una definición precisa y cierta sobre los orígenes estructurales de la pobreza

y la desigualdad, enfocándose a la implementación de programas que responden solo a

circunstancias coyunturales y sirven para específicos propósitos políticos.


XLV

HIPÓTESIS SECUNDARIAS:

1. La evidencia muestra que aun a pesar de un andamiaje institucional y normativo

robusto y costoso, el impacto de las diversas políticas públicas de bienestar

social es escaso, teniendo como efecto contrario a sus propósitos la

profundización y permanencia de la situación de precariedad de amplios

sectores de la población.

2. La falta de eficacia en los programas de desarrollo social, pese a las reformas

recientes en el enfoque, son insuficientes para lograr reducir los efectos de la

pobreza y la desigualdad debido a la falta de articulación entre estos los

objetico de los programas, por lo que subsisten problemas de duplicidad y

segmentación en la ejecución de los programas.


XLVI

VII. COMPROBACIÓN-FALSACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O CUALITATIVAS).

HIPÓTESIS CENTRAL:

La política pública de desarrollo social de los gobiernos posrevolucionarios en México ha fracasado en el logro de los objetivos fundamentales: justicia social y equidad, al no contar con una definición precisa y cierta sobre los orígenes estructurales de la pobreza y la desigualdad, enfocándose a la implementación de programas que responden solo a circunstancias coyunturales y sirven para específicos propósitos políticos.

Para comprobar la hipótesis que guío esta investigación se desarrolló en primer

lugar (capítulo I) un marco histórico, teórico y conceptual de referencia basado en la

evolución que ha tenido la política social en México, en particular respecto a la que ha

instrumentado el gobierno federal. Asimismo, para mejor compresión del “objeto” de

estudio consideramos necesario precisar y definir algunos conceptos básicos

estrechamente vinculados con la investigación, de tal suerte que para el momento de

adentrarse al análisis en sí de las políticas sociales en México (capítulo II), ya contamos

con un contexto temporal y espacial, y con definiciones claras y concretas que son de

utilidad para el buen entendimiento de lo que durante el desarrollo de la presente

investigación será analizado y conceptualizado.

En este contexto entendemos a la política social como parte de las estrategias

que instrumento el estado benefactor, que tendrían como origen no sólo el beneficio

social de una gran parte de la población, sino también la búsqueda de mayores niveles

de desarrollo económico.


XLVII

Es pertinente reconocer algunos de los conceptos que por su relevancia

caracterizan esta actuación del estado. Reducir la pobreza extrema: La pobreza

entendida ampliamente significa una alta vulnerabilidad y la existencia de una situación

social inequitativa, el que ningún mexicano viva sin satisfacer sus necesidades básicas,

garantiza para el resto de la sociedad el gozar de una vida social que le permita

desarrollar y potencializar sus capacidades, aportando al desarrollo humano, social y

económico del país.

Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables;

esto es, que todos tengan acceso real a las oportunidades para que con su propio

esfuerzo alcancen un mejor grado de bienestar. Apoyar al desarrollo de las capacidades

de las personas en condición de pobreza; es decir, que todos dispongan de un conjunto

mínimo de capacidades para acceder plenamente a las oportunidades con el fin de

alcanzar y mantener un nivel de vida con calidad y dignidad.

Fortalecer el tejido social a través del fomento a la participación y el desarrollo

comunitario para que se fortalezca la cohesión entre los diferentes grupos de la

sociedad y ampliar los mecanismos, con el propósito de fomentar las iniciativas de las

comunidades.

Para analizar adecuadamente las facultades y compromisos del estado de

bienestar, es de importancia relevante abordar y analizar el marco institucional el cual

sustenta la política social en México (capítulo I). El enfoque teórico-conceptual permite

situar tanto en el tiempo como en el espacio, la relevancia que significa el marco

institucional y programático que le da forma a la intervención estatal. En este sentido el

precepto constitucional determina el acceso de toda la población al desarrollo social,

prohibiendo cualquier práctica discriminatoria en la prestación de los bienes y servicios

contenidos en los programas para el desarrollo social.

Tiene muy poco las reformas constitucionales que incorporan nuevos derechos

humanos, no obstante de que dichos preceptos ya contaban con su debido

reconocimiento a través de las garantías individuales, su contenido es eminentemente

de carácter social, en virtud de que tutela a ciertos grupos sociales que se encuentran


XLVIII

en situación de desventaja respecto de otros dentro del mismo Estado. Por lo anterior,

la doctrina ha dado en denominar a los preceptos constitucionales con estas

características garantías sociales.

De esta manera observamos que las garantías sociales son tutelares de los

sectores de la sociedad que carecen de poder económico y de la posibilidad de

obtenerlo, son por un lado, las clases sociales carentes del poder económico o de los

medios de producción y en general los grupos colocados en situación precaria, y por

otro, las castas poseedoras de la riqueza o situadas en mejor posición económica.

En el capítulo 2 expusimos los diferentes rubros del desarrollo social, y la

relación que existe con la planeación para el desarrollo, los antecedentes, concepto y

clasificación de la planeación, en el cual expusimos que a partir de una publicación de

la Organización de Naciones Unidas de los años sesenta el concepto de desarrollo

social se hizo presente en la esfera internacional debido a la aguda problemática social

de los países subdesarrollados y su particular proceso de crecimiento tanto en materia

económica, como política, social e incluso cultural. Se hizo especial mención de los

países latinoamericanos, ya que es precisamente en esta región, junto con otras de

África, las que presentaban una generalización de los bajos niveles de vida de la

población mayoritaria, mismos que podrán ser enfrentados de la misma manera que en

las sociedades industrializadas. De esta manera, surgieron las primeras leyes para

proteger a los pobres y a las minorías desprotegidas, se hicieron intentos para

redistribuir de cierta manera algunos de los servicios que para entonces eran privativos

de la parte pudiente de la población, sin embargo los alcances del rezago tocaban a la

sociedad en su conjunto, por lo que dichos esfuerzos no sirvieron de mucho.

Ámbitos en los cuales se desarrollan política social que tienen como finalidad

promover el principio del desarrollo social, y es entendido en últimos términos como un

proceso largo y complejo que abarca varios aspectos de amplio y diverso contenido.

La hipótesis central quedó corroborada con la información presentada en los

capítulos 2 y 3.


XLIX

Tomando en cuenta que en el ámbito nacional, además de la recuperación

documental, que abarca desde la Constitución Política hasta leyes y programas

específicos. También se consideraron los análisis que en distintas esferas de

especialidad han realizado diversas instancias tanto pública, privada y de la sociedad

civil nacional e internacional como las Comisiones estatales y federales de la política

social.

“Si la política social hubiera sido diseñada de manera integral y de largo plazo se

podría decir que el Estado -en la tradición más pura del Benefactor- y específicamente

el gobierno debió haber puesto todo su esfuerzo para resolver ese problema histórico al

imaginar y poner en práctica soluciones para las necesidades de los grupos más

desfavorecidos. Pero lo que en realidad sucede es que se diseñaron diversas

modalidades que fueron adoptando los gobiernos en relación a los grupos marginados,

que los alejaron del supuesto de construir una política social que resolviera las

carencias de amplios grupos sociales que no quedaban incluidos en ningún esquema

protector”, al que hace referencia la hipótesis central quedó corroborada al enfrentar

esta información sobre los mecanismos jurídico-institucionales, los diferentes rubros del

desarrollo social en México, el diagnóstico de la situación social actual, y con la

estrategia social alternativa, con una serie de indicadores que fueron elegidos para

evaluar los niveles de correlación entre la política social del estado mexicano y las

acciones realmente puestas en práctica al amparo de diversos programas sociales

tendientes a la superación de la pobreza.

De esta manera presentamos información empírica sobre siete grandes rubros:

1) Los antecedentes de la situación social en México.- Los indicadores utilizados

fueron de tipo histórico-descriptivos: tiempo prehispánico, la colonia, la revolución

de independencia, la reforma y el imperio, entre otras.

2) Definiciones de conceptos básicos utilizados. Fuentes bibliográficas.

3) La política social en México desde 1920 a 2011. Desde un enfoque de políticas

públicas: la política social y el estado bienestar, experiencias relevantes en otros


L

países, el periodo formativo, el desarrollo capitalista independiente e igualdad

social, el crecimiento económico y desigualdad, neoliberalismo, iniquidad y

empobrecimiento, el impacto económico de la crisis en el bienestar social, el

proyecto salinista de reforma de estado, el Programa Nacional de Solidaridad, el

Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), la rebelión armada

del (EZLN), el programa de privatizaciones, etc.

Los indicadores utilizados para evaluar la política social-institucional en México

fueron: la presencia de criterios afines a los diversos programas sociales a escala

nacional y correlacionados con otros países (Inglaterra, Alemania, y los Estados Unido),

en el marco jurídico que sustenta la política social en el país, la información estadística

mencionada a lo largo del estudio, cuya fuente entre otras INEGI, Banco Mundial,

Informes de Gobierno, entre otras.

4) El marco Jurídico Social Federal.- La baja presencia de mecanismos

institucionales que garanticen la promoción, garantía y ejercicio correcto de todos

los programas sociales tendientes a combatir la pobreza, de manera especial

como parámetros de exclusión social, utilizando los siguientes indicadores:

Coincidencia en el marco jurídico federal y local de los principios rectores que

definen los acuerdos internacionales. En este sentido, no se trata de establecer el grado

de presencia en el nivel discursivo de los programas sociales, si no de identificar

primero la presencia formal de dichos programas, sin importar si estos responden al

interés de cumplir con los objetivos planteados o provienen de procesos coyunturales,

pero que de alguna manera coinciden en su propósito.

Esta hipótesis se comprobó con la presentación de dos instrumentos jurídicos

específicos en materia de política social a nivel nacional: la Constitución Política y la

Ley General de Desarrollo Social. Si bien dichos instrumentos fueron diseñados y

modificados para garantizar y promover diversos ámbitos de la vida social de todos los

ciudadanos; las cifras expuestas en materia de avance contra la pobreza y la forma en

que estas se atienden muestran que dichos documentos aún no han tenido el efecto

esperado.


LI

Los indicadores utilizados para medir la correspondencia entre ambos factores

fueron: el análisis entre los elementos constituyentes en las leyes de obligaciones

federales en materia social y su contraparte en los acuerdos internacionales,

considerando que estos conforme lo establece la propia carta magna, tienen rango

constitucional.

Presencia de organismos e instituciones (andamiaje institucional).

En nuestro país, la pobreza sigue siendo un grave problema social que inhabilita

el buen desarrollo socioeconómico de la población y que representa un ejemplo de la

baja presencia e incidencia del sistema democrático en la cultura cívica y política del

país. Asimismo, desde una perspectiva social se trata de una expresión más de la

desigualdad entre la ciudadanía.

5) La Política Nacional para el Desarrollo Social.- El desarrollo social es entendido

en últimos términos como un proceso largo y complejo que abarca varios

aspectos de amplio y diverso contenido, mismos que con el fin de ser analizados

de manera ordenada se dividió en los siguientes rubros principales: a)

transformaciones de las condiciones de vida de la población; b) configuración del

sistema económico y crecimiento económico; y c) disfrute de un medio ambiente

sano. En cada uno de estos rubros se presentaron información diversa de tipo

documental (recolección de datos), estadística, etc. con la que pudimos tener un

panorama más exacto y real del fenómeno estudiado.

6) Diagnostico de la situación social actual.- La realización del diagnóstico es una

tarea propia de la planeación. La intención de incluirlo en este estudio -centrado

en el proceso implementación - es atender el señalamiento de que no habrá

implementación exitosa cuando la teoría causal es inadecuada desde un

principio.

El diagnóstico de la situación social en México es comprobado principalmente en base a

los documentos siguientes: el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, y

2007 – 2012 (PNDS) y las plataformas electorales y/o de gobierno de los tres


LII

principales partidos políticos -PRI, PAN, PRD. La razón por la que se incluyó el

diagnóstico de los partidos políticos en este estudio es porque, a partir de sus

propuestas, se conforma en gran medida el debate público, se asignan las partidas

presupuestarias -las cuales dan sustento a los programas de gobierno-, además de

influir decididamente en la discusión y aprobación de las iniciativas de ley. Asimismo, el

hecho de tener puntos de referencia adicionales a las propuestas del PNDS nos brinda

una perspectiva más amplia sobre la situación social del país y nos ayuda a

comprender un poco sobre el posicionamiento que cada uno asume con relación a las

acciones propuestas por el programa federal. La extensión del apartado del PNDS es

ligeramente mayor a la de los partidos políticos por tratarse de un documento más

detallado y por ser el documento central del análisis. En cada sección se encontrará la

respectiva teoría causal del desarrollo social y la pobreza, las prioridades sociales y las

estrategias de acción sugeridas.

También consideramos adecuado incluir la visión del Banco Mundial y del

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, pues recogen los lineamientos

básicos a nivel mundial sobre pobreza y desarrollo humano aplicables a todos los

países. Finalmente, se realiza una breve comparación entre el PNDS y las plataformas

de los partidos para analizar sus fortalezas y debilidades.

Estrategia Social Alternativa.- Para la comprobación-falsación de la hipótesis

relacionada, en este apartado se presentaron pruebas empíricas (enfoque cuantitativo)

y recolección de datos (enfoque cualitativo) de las nuevas tendencias en Latinoamérica

y México, indicadores que asimismo apoyan la comprobación de las diversas hipótesis

secundarias.

En este sentido, los planteamientos de estos enfoques son para nosotros desde el

punto de vista científico, los más adecuados para evaluar la situación de la política

social en México. Asimismo, al ser un enfoque que se considera columna del sistema

democrático por naturaleza, encaja perfectamente con el periodo que se analiza del año

1920 al 2010.


LIII


LIV

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN.

Las sociedades bajo modelos liberales cuya expresión de Estado confluye con la así

llamada democracia representativa, mantiene en su seno contradicciones básicas

formuladas desde el siglo XIX, y que no obstante la capacidad dinámica de la forma de

generación de riqueza del capitalismo y su avance tecnológico han permitido alargar las

crisis cíclicas inherentes a su forma de explotación de recursos y del trabajo

socialmente necesario para su concreción, en el continente americano se administran

dichas contradicciones al límite de su capacidad; y de manera significada en

Latinoamérica.

Las formas de participación social diseñadas en los marcos constitucionales de estos

estados pretenden contener la dinámica social, en términos generales, en los sistemas

de partidos que en un entorno de disputa por el poder y sus beneficios ha generado un

alejamiento de las reivindicaciones que sus programas dicen enarbolar; y en concreto

de las demandas subyacentes de los grupos marginales de sus sociedades. De manera

significada observamos que los partidos de “izquierda” se han acomodado

orgánicamente en estos esquemas, perdiendo en el camino la flexibilidad y capilaridad

necesarias para abanderar, orientar y conducir la efervescencia de demandas sociales

de los sectores mayoritarios de sus sociedades.

México no es la excepción, la disputa por los beneficios del poder se evidencian con

una simple narrativa de la distribución de las posiciones y candidaturas políticas a lo

largo de las últimas tres décadas. Observamos los mismos rostros y apellidos, dejando

como estela de vergüenza confrontamientos y señalamientos de todo tipo de

arbitrariedades, trampas y componendas.

Así, acudimos a una variedad de movimientos sociales en México que, al menos en su

origen, recogen reivindicaciones legítimas de todo tipo: estudiantiles, urbano-populares,

campesinas, de consumo, de expresión, etc.


LV

Los movimientos sociales son considerados como aquellas acciones ciudadanas, de

carácter contestatario, que ponen de relieve las contradicciones del orden económico,

político y social; por lo que buscan, a través de sus posiciones y movilizaciones,

intervenir en la dinámica social y política, tanto para promover cambios u oponiéndose a

ellos.

Este tipo de movimientos sociales han surgido en las sociedades modernas, debido a

las contradicciones del nuevo orden político, social y económico mundial, y por la crisis

por la que atraviesan los partidos políticos, diferenciándose de estos últimos por sus

formas innovadoras de organización, sus formas de participación, sus demandas muy

actuales -acordes con las nuevas exclusiones que ha traído el progreso y el

neoliberalismo-, así como por su nueva concepción del poder.

Esta investigación, busco contribuir al debate sobre el mejor conocimiento de los

movimientos sociales urbanos en México, partiendo de las concepciones teóricas de los

pensadores contemporáneos de los MS y los NMS, buscando coadyuvar al diálogo

entre las ciencias sociales latinoamericanas y los aportes de las teorías de las escuelas

europeas y norteamericanas, así como de la constitución de los MS al interior de la

sociedad civil, tratando de que la discusión entablada conlleve a conocer mejor y valorar

objetiva y sustancialmente al movimiento social urbano, así como su variante

independiente, partiendo de un acercamiento empírico-metodológico y de

reconocimiento al interior del mismo. Esta situación nos llevó a recorrer en el tiempo un

período que parte desde su emergencia hasta el momento actual, que conlleva en dicha

etapa de acontecimiento su organización, sus demandas, sus estrategias, sus formas

de lucha, su discurso, su identidad y sentido de pertenencia, su definición como

movimiento social, su inserción en el escenario o arena política en que se mueve, sus

actores y sub-actores, su evolución autogestionaria y su variante identitaria-cultural de

construcción de “comunidad” y de “ciudadanía de izquierda”, partiendo de una auto-

concepción de clase, principalmente popular y trabajadora.

El perfil autoritario del llamado por Octavio Paz “Ogro Filantrópico” cuyas prácticas

clientelares dieron sustento al modelo corporativista de la época posrevolucionaria que


LVI

a lo largo del siglo XX representaron un freno para la participación social, no lograron

inhibir el desarrollo de la organización social en nuestro país. Dichas prácticas no

representaron la cooptación de sectores independientes al régimen, por el contrario

buscaron canales para la participación y la organización la cual tuvo significancia hasta

la década de los setenta y alcanzó mayor relevancia en los ochenta, cuando la sociedad

ante el descontento por las crisis económica, política y social que sufría el país da lugar

a la emergencia en la participación social de la llamada sociedad civil, la cual se

establecería como un actor capaz de generar cambios sociales, siempre basada en la

participación social consciente y activa fuera del ámbito institucional, y la cual dio lugar

a la búsqueda de espacios para hacerse presente, y los encontró en la formulación de

organizaciones sociales que trataron de responder a diversas problemáticas, a fin de

buscar alternativas de acción para el mejoramiento de los niveles de vida y del

bienestar social.

Este fenómeno dinámico llamado sociedad civil se caracterizó por verter una

participación activa y consciente, reflejada en la aparición de organizaciones sociales

enfocadas a diversos problemas de la ciudadanía, una característica relevante de este

fenómeno fue la preocupación por intervenir en el plano público y el interés por

deslindarse del gobierno para actuar.

De estos grupos sociales han derivado las organizaciones populares de la cual se hace

referencia el término “popular” por ser organizaciones que asumen la problemática de

los campesinos, colonos, transportistas, comerciantes etc., y las cuales tienen una

estructura y mecanismos de participación bien definidos.

Dichas organizaciones como tal han representado un papel importante tanto en la

movilización social organizada como en la gestión autónoma de las demandas, lo cual

significa que han pasado por el proceso de ser organizaciones reivindicativas a

organizaciones de gestión y negociación.

Las organizaciones de carácter popular han sido las que han mantenido durante

algunas décadas una postura reivindicativa, asumiendo estrategias de presión para

lograr sus objetivos, sin embargo no hay que olvidar que las prácticas han ido


LVII

modificándose; actualmente las organizaciones populares implementan prácticas de

negociación, y sus acciones están articuladas a fin de conformar redes y poder

intervenir en las decisiones públicas; así mismo intentan establecer una nueva relación

entre el gobierno y la sociedad, en donde se han entablado relaciones y alianzas con

partidos políticos donde prevalece el dialogo y la negociación.

Retomando el papel de la participación y las organizaciones, esta ha necesitado

espacios para hacerse presente y esos espacios los ha encontrado en las

organizaciones sociales, en las cuales la efervescencia de un grupo de personas en

busca de un objetivo común establece una interrelación a fin de satisfacer o solucionar

su demanda.

Las organizaciones cumplen como una alternativa para mejorar los niveles de vida,

como un eje para la democracia y un espacio para el surgimiento de una cultura

participativa entre sus integrantes.

De acuerdo al estudio realizado con organizaciones populares del D. F. se tiene que la

cultura participativa surge precisamente en espacios como las organizaciones

populares, dado que es un lugar en el cual se permite la participación, se fortalecen las

relaciones, se interacciona, se comunica, se intercambia experiencias, se tolera y se

promueve la participación en la búsqueda de soluciones.

Ahora bien la investigación realizada con organizaciones populares del D. F., permite

crear una aproximación conceptual del término cultura de participación; el cual implica

la necesidad de reflexionar, reorganizarse y replantear la participación social; ahora

desde un enfoque cultural desde un entendimiento y plena conciencia en el cual la

sociedad asuma su compromiso de participar en conjunto en la construcción de una

identidad colectiva y de arraigo social lo cual dará como resultado una participación

comprometida y consciente de su entorno histórico.

De acuerdo a los resultados, entre los rasgos de cultura de participación que más se

desarrollan en las organizaciones populares se destaca la conciencia al participar, el

sentido de pertenencia, la equidad, el respeto, la colaboración y el involucramiento.


LVIII

Prueba de lo anterior es que los miembros consideran con pleno entendimiento que las

organizaciones son un medio para conseguir logros y dar respuesta a demandas a

través de la participación, lo que a su vez genera que entre las personas exista un

interés por formar parte y así satisfacer sus necesidades.

Al integrarse a las organizaciones y percibir logros y beneficios producto de su

participación, los miembros reflejan mayor interés y asumen un papel activo en las

organizaciones, interviniendo o involucrándose en las actividades que esta desarrolla, lo

cual poco a poco se ve reflejado en una participación constante que posteriormente se

traducirá en permanencia en la organización.

El dedicar el tiempo, acudir y colaborar en las tareas de la organización reflejan un

sentido de compromiso y de responsabilidad, pues los miembros consideran que la

base o el éxito de lograr sus demandas radican en la cooperación el involucramiento y

la responsabilidad para con la organización y para con ellos mismos, por tal motivo y

aunque consideran también que es a veces innecesario dedicarse mucho tiempo a la

organización, también creen que en la medida en que se dediquen a las actividades, en

esa misma medida se obtendrán resultados.

Para alcanzar su consolidación y generar entre sus integrantes cultura de participación,

las organizaciones populares necesitan trasmitir confianza, actuar con transparencia,

comprometerse con sus integrantes, y trabajar conjuntamente con ellos, coordinando

esfuerzos, promoviendo valores y capacidades a fin de hacer de la cultura de

participación una forma de vida que les permita lograr objetivos y mantener una

participación consciente y constante, independiente de los logros que se puedan

obtener.

Como vimos, las organizaciones populares son generadoras de cultura de participación

y que esto a su vez sienta las bases para desarrollar logros en sus demandas, así

mismo las organizaciones populares presentan características de cultura de

participación las cuales coadyuvan a la permanencia de los miembros en la

organización.


LIX

Al comprobarse que las organizaciones populares son medios de gestión y lucha, que

se traduce en una opción para solucionar demandas o problemáticas de los miembros

que las componen, así mismo son consideradas como espacios en los cuales se genera

cultura de participación, dado que al interior de estas existe un intercambio y una

transmisión de elementos culturales, que se adoptaran a través de la interacción y

socialización de los miembros, al pugnar por demandas comunes y el cumplimiento de

sus logros, que a su vez se manifiesta en la permanencia de los miembros, lo cual solo

se podrá conseguir, con base al involucramiento de los miembros en la participación y

en el trabajo colectivo, mismo que desarrolla en los miembros una conciencia social.

En espacios como las organizaciones populares si se generan rasgos de cultura

participativa mismos que se mantienen a través de la interacción de los sujetos, y se

transmite a través de la práctica activa, lo cual favorece no solo a que los integrantes

desarrollen sus capacidades personales para hacer frente a su problemática y la

problemática colectiva, sino que influye en su actitud pasiva, para que intervengan

directamente en la toma de decisiones, en el planteamiento de demandas en la

ejecución de acciones, en la supervisión y vigilancia del desempeño del gobierno lo cual

se traducirá en una participación comprometida y consciente de su realidad, misma que

le permitirá exigirle al Estado soluciones y acciones que mejoren su calidad de vida.

Vale la pena resaltar que la cultura de participación constituye un rumbo trascendental

en la intervención del profesionista en trabajo social, dado que cuenta con herramientas

para apoyar y orientar al individuo para que su participación sea real y eficaz de

acuerdo al momento histórico que vive.

El modelo propuesto tiene como objetivo una vez identificada la problemática que viven

las organizaciones populares, el trabajo en conjunto por parte del trabajador social y las

organizaciones, siendo participe de la dinámica y los fenómenos que al interior se

producen, facilitándole herramientas, que coadyuven a la planificación y formulación de

demandas, estrategias de acción para la consolidación de una cultura de participación

que apoye a la obtención de demandas.

Una alternativa para que esto sea posible es mediante el trabajo comunitario guiado a


LX

través de un modelo de intervención, en el cual el trabajador social puede ir sentando

las bases para que dentro de la organización se fortalezca el respeto, la transparencia,

la identificación, el arraigo y la pertenencia a la comunidad, resaltando entre los

integrantes la necesidad de transformar su realidad a partir de sus propios medios, y a

partir de su propia historia, así mismo puede crear condiciones para impulsarlos a

desarrollar sus capacidades y habilidades y que adquieran una actitud dinámica que les

permita llevar la iniciativa, y concientizarlos a que el éxito de sus demandas radican en

la colaboración y el involucramiento con su organización.

Por otro lado es indiscutible señalar que la participación no se puede imponer, sin

embargo se puede trabajar en la promoción y el fomento de esta, tomando en cuenta

que para que la participación sea efectiva debe haber tres condiciones; querer

participar, poder participar y saber participar, condiciones que no siempre aparecen en

las organizaciones.

La universalidad del conflicto y los movimientos sociales

La conflictividad social en América Latina a lo largo de los últimos años ha demostrado

una creciente heterogeneidad que signa una mayor complejización tanto para su

interpretación como para el análisis. La resistencia a las políticas de corte neoliberal

parece haberse convertido en un hito que habilitó nuevos caminos, como el ensayo de

alternativas populares para novedosos gobiernos. En este sentido, la recuperación del

interés por profundizar el estudio de la conflictividad social en nuestra Región se torna

hoy una tarea imprescindible, aunque no única.

El desafío continúa encontrándose en la renovación epistémica y paradigmática del

pensamiento crítico latinoamericano.

A lo largo del derrotero reflexivo de estas páginas, hemos cumplido algunos cometidos

originales, que dejan a nuestro criterio, ciertas ideas que esperan ser claras.

En primer lugar, ciertas especificidades de los colectivos que encaran la lucha a lo largo

de este siglo, donde rasgos de los viejos y de los nuevos movimientos sociales parecen


LXI

mixturarse dando pie a posibles nuevos híbridos que en su conformación dejan de lado

conceptualizaciones establecidas en las sociedades "desarrolladas”.

En este sentido, el auge del debate europeo sobre la "colonización del mundo de la

vida" por las dinámicas del mercado y la excesiva burocracia estatal que tuvo como

origen el surgimiento de los Nuevos Movimientos Sociales, se sobre impuso a la

realidad latinoamericana de auto-organización social dictada ante todo por la necesidad

de sobrevivir en condiciones de escasez, liquidación de las organizaciones populares

formales y ausencia de prestaciones sociales básicas.

En otros términos, vale volver a decirlo, mientras en Europa los Nuevos Movimientos

Sociales eran interpretados por Habermas y Offe como demanda de una sociedad

naciente, en América Latina los movimientos sociales son ante todo, acciones

colectivas signadas por la necesidad de supervivencia y reclamo de redistribución,

forzados a organizarse por su condición común de exclusión.

Ahora bien, los últimos años signados por las estrategias de gobernabilidad en la

Región han privilegiado la contención de los peligros que amenazan el orden. Se ha

construido toda una argamasa que “conteniendo” el conflicto social, despliega un

modelo de democracia restringida, sin opción para los excluidos.

De esta manera, los movimientos reivindicatorios en la Región, sugieren la necesidad

de dar cuenta de nuevos desafíos, por lo pronto, uno de los más importantes que se

espera haya sido correctamente fundamentado, es la necesidad de contar con un

marco teórico analítico nuevo, propio de los latinoamericanos, que otorgue nuevos

sentidos a las manifestaciones sociales encaradas y por encararse. En este ánimo es

que proponemos la categoría de Movimientos de Resistencia para dar cuenta de los

nuevos sucesos movimentistas y sus actores intervinientes, que portadores de

proyectos democratizadores novedosos, rechazan las medidas que sustenta el modelo

neoliberal y proponen nuevas formas de hacer política.

En segunda instancia, con el abordaje de la cartografía del conflicto social en la Región,

hemos pretendido crear un mapa simplificador, que permita leer los sucesos conflictivos


LXII

con nitidez, transparentando los reclamos más significativos y con mayor proyección.

Ha resultado una tarea interesante debido a los numerosos casos de derrocamientos

presidenciales que permiten tejer un patrón común entre el comportamiento de

gobiernos excluyentes, y mayorías desgastadas de medidas neoliberales.

Asimismo, la cartografía ha sido útil para demostrar la existencia del nuevo repertorio de

movilizaciones. Incluso, se despunta que la crisis de las instituciones políticas

tradicionales así como de la política en términos restringidos, ponen al descubierto su

estado crítico, auspiciando la llegada a la escena pública de estos movimientos. El

espacio librado por las instituciones tradicionales, permitió la habilitación de intersticios

para la deliberación democrática en términos horizontales a la par de nuevos reclamos

de autonomía.

Una de las lecciones que se derivan además, es aquella que permite leer que entre

2000 y hasta el presente, ha ocurrido una maduración de ciertos movimientos sociales

ya existentes, pero también, han surgido nuevos al calor de las demandas

convergentes. Así, las movilizaciones del sector público frente a la frontera de la

precariedad, las movilizaciones de los grupos considerados excluidos en el ámbito

urbano y las movilizaciones de los sectores campesinos e indígenas, son las

protagonistas de este novedoso repertorio conflictivo contestatario.

Lo cierto es que bastaron dos décadas para que los pueblos comenzaran a expresar en

América Latina el desgaste de los efectos de la implementación del neoliberalismo. La

súper-explotación vía flexibilización de los trabajadores, la merma de derechos sociales,

la exclusión de amplias franjas de la sociedad, el resurgimiento de posturas

conservadoras, el agotamiento de los recursos naturales, la criminalización de la

pobreza, entre otros, son factores que contribuyen a reflexionar sobre los agravios

cometidos.

Vinculado a lo anterior, vale la pena mencionar el lugar de protagonismo que los

"excluidos" adquieren, siendo la exclusión el atributo común de aquellos quienes

realizan las manifestaciones. Con esta idea en claro, podemos derivar del análisis, que

los Movimientos de Resistencia podrían ser nucleados en ámbitos diferenciados que


LXIII

fueron fuertemente impactados por las medidas neoliberales. Ámbitos que

paradójicamente, permiten dar cuenta de cortas distancias entre los “círculos

concatenados” que enmarcan los espacios en los que la acción de protesta se

desenvuelve.

Por todo esto, se considera que no puede desconocerse la capacidad explicativa e

interpretativa de los conceptos de marginalidad y masa marginal en tanto expresión de

un debate inconcluso de la teoría social latinoamericana, que podríamos considerar aún

vigente en la Región. De la misma manera, la contextualización de los “nuevos pobres”

y las nuevas condiciones en que la pobreza se desenvuelve, habilita a la recuperación

explicativa de un escenario que diferente y único en su especificidad, ya no debiera

signarse por imposiciones temáticas y diagnósticos de situación foráneos.

Por último, sostenemos que los Movimientos de Resistencia encaran su lucha en

términos de creación de nueva significación política, con el objetivo básico de hacerse

"visibles" destacando todo aquello que los constituye como particulares y colectivos. De

esta manera, volvemos a poner en debate la referencia a la existencia de una crisis y

restructuración de la política tradicional, crisis que ve morir antiguas formas de ejercicio

y legitimación, y que encuentra en nuevas prácticas y discursos, formas de hacer

política alternativamente.

Por todo esto, plantear a la construcción democrática como parte del impacto que los

movimientos de resistencia tienen sobre el quehacer político, implica el desafío de

reposicionar en el debate la finalidad de los propios movimientos que no se agota en la

satisfacción de un reclamo, sino que se presenta como horizonte de conquista más

amplio y valioso. Y de aquí la trascendencia que la dimensión de los movimientos tiene.

La democracia a concretarse, basada en la reciprocidad, la horizontalidad, la equidad y

la apuesta por refundar las relaciones sociales hacia un espectro no capitalista, da

cuenta de un fuerte contenido utópico. La utopía en este sentido, no se recrea como

anhelo esperanzado desanclado de la realidad, sino que supone un análisis de la

situación existente, para la construcción de una realidad diferente.

No resulta fácil pensar, pensarse, desde posiciones distintas de las actuales, y las


LXIV

tentaciones para reproducir conocimientos socialmente considerados comunicables o

asimilables desde la perspectiva dominante no dejan de ser fuertes. Existe, no obstante,

una significativa tendencia a contestar en cada etapa la visión dominante, poniendo en

cuestión sus afirmaciones, denunciando sus objetivos políticos o ideológicos y aún,

colocándose a distancia de los principios y criterios que postulan. Es esto lo que se ha

considerado como “pensamiento crítico” en diversos periodos, y puede decirse, sin

temor a la equivocación, que la confrontación con el pensamiento dominante que sobre

estas bases se realiza en toda América Latina constituye un principio significativo de

construcción de conocimiento problemático y de comunicabilidad con pensamientos

semejantes en nuestra propia región y en otras partes del mundo1.

Las conclusiones derivadas sobre las posibles motivaciones societarias en la

construcción identitaria y comunitaria de un sector de la realidad urbana y social-

cultural de la ciudad de México, fueron:

La estrategia de lucha social alternativa, han promovido un “sistema de organización

popular”, dentro de una concepción discursiva de construcción de una “nueva

sociedad”, de un ciudadano comunitario y con “conciencia de clase”, para influir en la

toma de decisiones de política pública.

La lucha por la definición de los derechos individuales y colectivos dentro del concepto

de sociedad civil, ha sido infinidad de veces escamoteada por los grupos de poder para

imponer su hegemonía y su visión de Estado, privilegiando sus intereses en detrimento

de “los otros”. Entendiéndose que esos “otros” eran los enemigos y/o contrarios de

clase: el proletariado o clase trabajadora, el pueblo en general; pero esos “otros” han

crecido y se han diferenciado; en particular la sociedad civil, integrada ya no solamente

por ese “pueblo” en abstracto, sino incluyendo, además de los trabajadores y las clases

medias, a los campesinos, indígenas, mujeres, luchadores de género y los en pro de los

derechos civiles, culturales, ambientalistas, sin tierra, de identidad, y un largo etcétera

que abarca todos los tipos de lucha democrática posible en la actualidad para incidir en

la toma de decisiones políticas.

1 Sosa, R. (2004)


LXV

Precisamente esa realidad social que pregunta “hacia dónde” dirigir sus pasos. Hacia

dónde y cómo participar en la misma realidad y que incluya a esos “otros” y abata la

desigualdad, privilegiando la democracia y la soberanía popular que dé paso a

gobiernos legítimos, incluyentes y comprometidos con la sociedad que le da su fuerza

institucional es el permanente cuestionamiento de América Latina, en especial en las

últimas décadas. La reclamación sobre los derechos comunitarios e identitarios ha

devenido en Oportunidades Macro políticas, las que definitivamente inciden e incidirán

en la formulación de políticas públicas que serán un reto a la articulación del discurso

posmodernista.

De forma específica identificamos al menos dos rutas por las que deberán orientarse las reformas y ajustes a los mecanismos de inclusión y desarrollo social.

1). Hacia la discusión de políticas públicas que respondan a los retos de los

Movimientos Sociales

Vertiente normativa

En el contexto de la Ciudad de México y su entorno de megalópolis asistimos a la

disparidad de un conglomerado social que comparte una forma de vida que no

corresponde a una igualdad de derechos.

Una ciudad limitada en su soberanía al no tener una Constitución Política propia, lo que

representa que sus ciudadanos tengan menos derechos de autodeterminación respecto

a lo que los afecta en su diario convivir, poniéndolos en una posición de pérdida de

derechos políticos con respecto a sus vecinos. Y a sus vecinos, del área conurbada,

viviendo una doble vida ciudadana ya que si bien goza de derechos políticos plenos, en

términos de los marcos constitucionales que los sustentan, en el Estado de México se

ven limitados en el ejercicio de aquellos que derivan de los espacios ganados en la Ley

de Participación Ciudadana.

Es decir, dada la naturaleza común de las condiciones de precariedad y desigualdad


LXVI

que prevalecen en el país, las reivindicaciones de los movimientos sociales no

reconocen fronteras ni límites espaciales impuestos desde una lógica y diseño

gubernamental pensado para una circunstancia histórica diferente a la actual. En este

sentido, la esquizofrenia legal que esto provoca para la participación social organizada,

representa un reto mayor para ordenar tanto los mecanismos de atención como de

gobernabilidad del conflicto social generado por las condiciones adversas en que vive el

sector mayoritario de los habitantes de la zona conurbada de la Ciudad de México.

Por lo que se hace necesario replantear el marco legal vigente donde se prevea al

menos lo siguiente:

• Igualdad de derechos ciudadanos para los habitantes de la zona conurbada de la

Ciudad de México;

• Una Ley de Participación Ciudadana incluyente, donde las organizaciones

sociales, las no gubernamentales y los movimientos sociales encuentren los

caminos suficientes para plantear, discutir y resolver las diferentes problemáticas

que genera la convivencia social, económica y política de esta megalópolis.

Donde de manera expresa se les reconozca su calidad de representación más

que de participación social;

• Reconocimiento pleno de los derechos políticos de los ciudadanos del Distrito

Federal con la proclamación del marco constitucional que decidan les

corresponde a la luz de la Carta Magna

2) Vertiente de mecanismos de articulación de los movimientos sociales con los

órganos de gobierno

Si bien en el Distrito Federal la participación ciudadana se ha elevado a Ley es claro

que los incentivos a dicha participación se han visto limitados desde la propia Ley que

los tutela hasta la poca cultura de involucramiento social (que si bien hemos dicho que

la participación no se puede imponer, bien se puede trabajar en la promoción y el

fomento de esta, tarea fundamental pero no limitativa de los movimientos sociales).

Se ha vertido evidencia clara y suficiente de lo legítimo de las causas y razones que


LXVII

dan origen a los distintos tipos de movimientos sociales en México; pero más allá de su

legitimidad deben ser vistos como vías alternativas que permiten tanto al gobierno como

a los demás actores políticos darle capilaridad al sistema político nacional, para lo cual

deben plantearse al menos los siguientes elementos para la construcción de políticas

públicas incluyentes:

• Facilitar a los movimientos sociales interesados la agenda de discusión de las

iniciativas de Ley, a través de mecanismos que aseguren su inclusión y

participación;

• Privilegiar en la programación de las acciones de gobierno locales los

planteamientos de los movimientos sociales cuyas demandas confluyan

territorialmente en su impacto, acercando las instituciones a los ciudadanos y

que éstos sean tomados en cuenta.


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REPORTE DE INVESTIGACIÓN

La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva,

2000 - 2010


ÍNDICE INTRODUCCIÓN......................................................................................................................................................... 1 CAPÍTULO 1 .............................................................................................................................................................. 14 MARCO TEÓRICO ................................................................................................................................................... 14

1.1. El ESTADO COMO FORMA SUPERIOR DE ORGANIZACIÓN SOCIAL. ......................................... 14 1.2. CONCEPTO DE GOBIERNO. ..................................................................................................................... 21

1.2.1. MONTESQUIEU Y LA DIVISIÓN DE PODERES. ............................................................................ 21 1.2.1.1. EL PODER EJECUTIVO. .............................................................................................................. 22 1.2.1.2. EL PODER LEGISLATIVO. .......................................................................................................... 24 1.2.1.3. PODER JUDICIAL .......................................................................................................................... 27

1.3. QUE HACE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ........................................................................................ 28 1.3.1. EL PROCESO ADMINISTRATIVO. .................................................................................................... 30 1.3.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA ................................................................................ 30

1.4. EL ESTADO DE BIENESTAR. ................................................................................................................... 33 1.5. LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS MODELOS DE BIENESTAR Y DE DESARROLLO ....................... 36

1.5.1. LOS MODELOS DE BIENESTAR SOCIAL ...................................................................................... 37 1.5.1.1. EL MODELO DE ASISTENCIA SOCIAL, LIBERAL O RESIDUAL ........................................ 38 1.5.1.2. EL MODELO DE SEGURIDAD SOCIAL OBLIGATORIA, CONSERVADOR, CORPORATIVISTA O INSTITUCIONAL .................................................................................................. 39 1.5.1.3. EL MODELO SOCIALDEMÓCRATA O MODERNO ................................................................. 40 1.5.1.4 EL MODELO RUDIMENTARIO. ..................................................................................................... 41 1.5.15 EL MODELO POST-AUTORITARIO. ............................................................................................. 41

1.5.2. EL BIENESTAR Y LA POLÍTICA SOCIAL ....................................................................................... 42 1.5.2.1 EL ESTADO Y LA POLÍTICA SOCIAL ........................................................................................ 42 1.5.2.2. DEFINICIONES ............................................................................................................................... 43 1.5.2.3 OBJETIVOS...................................................................................................................................... 48 1.5.2.5 LÓGICA DE FUNCIONAMIENTO ................................................................................................. 49 1.5.3.1 EL MODELO DESARROLLISTA Y LA POLÍTICA SOCIAL TRADICIONAL ....................... 51 1.5.3.2 MODELO NEOLIBERAL Y LA "NUEVA" POLÍTICA SOCIAL ............................................... 54 1.5.3.3 MODELO DE DESARROLLO HUMANO Y POLÍTICA SOCIAL EMERGENTE ................... 58

1.6.1. CONSTRUCCIÓN Y EFICACIA DE UNA POLÍTICA SOCIAL. ..................................................... 65 1.6.2. INSTITUCIONALIDAD DE LA POLÍTICA SOCIAL ......................................................................... 68 1.6.4. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA SOCIAL .................................................................................. 71 1.6.5. POLITIZACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL: CABILDEOS, GRUPOS DE PRESIÓN Y TRÁFICO DE INFLUENCIAS. ........................................................................................................................ 75

CAPITULO 2 .............................................................................................................................................................. 79 POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES EN MÉXICO. ................................................................................... 79


2.2. UNIVERSALISMO SEGMENTADO (1941-1982). ................................................................................... 81 2.2.1 PROGRAMA DE INVERSIONES PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO RURAL (PIDER) ..... 86 2.2.3 EL SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO (SAM) ............................................................................ 89

2.3. FOCALIZACIÓN ASISTENCIAL (1983-2006) ......................................................................................... 89 2.3.1 EL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD (PRONASOL). ................................................. 91 2.3.2. PROPÓSITOS DEL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD ............................................ 92 2.3.3. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL PRONASOL. ............................................................ 94 2.3.4. LOS SUBPROGRAMAS DEL PROGRAMA Y SU ESTRATEGIA DE INSTRUMENTACIÓN. 96

2.4. EL PROGRAMA DE EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN (PROGRESA) ............................. 107 2.4.1 EL DIAGNÓSTICO ............................................................................................................................... 109 2.4.2. OBJETIVOS, DISEÑO Y ESTRATEGIA .......................................................................................... 112 2.4.3 COBERTURA. ....................................................................................................................................... 116 2.4.4. PRESUPUESTO. ................................................................................................................................. 122 2.4.5. TRANSFERENCIAS MONETARIAS ................................................................................................ 129 2.4.6. COMPONENTE ALIMENTARIO. ...................................................................................................... 133 2.4.7 COMPONENTE DE SALUD. ............................................................................................................... 135 2.4.8 COMPONENTE EDUCATIVO ............................................................................................................. 137 2.4.9. ENFOQUE DE GÉNERO .................................................................................................................... 140 2.4.10. SATISFACCIÓN DE BENEFICIARIOS. ......................................................................................... 141 2.4.11. PERSPECTIVAS DEL PROGRAMA. ............................................................................................. 142

CAPÍTULO 3. ........................................................................................................................................................... 149 POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 2000-2010. .................................................................................................... 149

3.1. LOS EJES EN QUE SE DESARROLLARON LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS GOBIERNOS DEL PAN. ...................................................................................................................................................................... 149

3.1.1.- LOS PROGRAMAS SOCIALES PANISTAS. ................................................................................ 152 3.1.2 DESARROLLO DE CAPACIDADES. ................................................................................................ 152 3.1.3 GENERACIÓN DE OPCIONES DE INGRESO. ............................................................................... 155 3.1.4 DESARROLLO DEL PATRIMONIO. ................................................................................................. 164

3.2 EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL .................................. 168 3.2.1. ELEMENTOS QUE INCIDEN EN EL NIVEL DE POBREZA ........................................................ 169 3.2.2. GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA ................................. 182

3.3 HIPÓTESIS .................................................................................................................................................... 281 CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN ....................................................................... 289 BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................................................................... 304


1

INTRODUCCIÓN

Al comenzar el estudio de “La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010”, fue preciso definir y ajustar el

planteamiento inicial a ciertas consideraciones generales, así como del contexto

histórico social dentro del cual se encuentra determinado como un instrumento jurídico

que le da razón y lógica necesaria dentro de nuestro sistema jurídico vigente.

Mientras "el liberalismo y el individualismo, característicos de la primera etapa del

Estado contemporáneo, proclamaron como valores políticamente predominantes los

derechos del hombre y la división de poderes, para preservarlos... los gobiernos dejaron

libremente el desarrollo de las fuerzas económicas, propiciando con ello que,

paradójicamente, la injusticia social se institucionalizara en las estructuras

constitucionales a través de los derechos individuales" según menciona Sánchez

Bringas. En épocas anteriores como la del esplendor del mundo antiguo, en Grecia, así

como durante la Edad Media fuera considerada un hecho meramente natural además

de circunstancial, siendo esto el motivo fundamental por el cual el Estado mantuvo su

carácter de vigilante al limitarse estrictamente a mantener y soportar el orden público,

preservar la paz social y aplicar las leyes, siguiendo a Sánchez Bringas.

Sin duda consideramos que constituyó un alcance desproporcionado el que los

individuos lograran la justicia individual basada principalmente en la igualdad formal

frente a la ley, es decir, que existiera la posibilidad tangible de exigir el respeto a todos y

cada uno de sus derechos individuales frente a otras personas, ya que de esta manera

no solamente se reconocieron los derechos humanos, sino además la posibilidad de

hacerlos valer frente a otros gobernados y frente a la propia autoridad.

Así pues, los derechos del hombre alcanzaron niveles máximos de

institucionalización al ser consagrados a nivel constitucional en diversos sistemas

jurídicos contemporáneos, incluyendo desde luego al nuestro. Sin embargo, los

defectos de este modelo liberal no tardaron en aparecer, pues diversos sectores de la

población cuyas circunstancias eran desventajosas respecto del libre mercado, se


2

sometieron al arbitrio de un Estado en el cual la premisa legal estaba basada en la

igualdad formal frente a la ley, provocando profundas y dolorosas diferencias en cuanto

a posibilidades de desarrollo económico, oportunidades de elevar su nivel de vida en lo

que corresponde a educación, trabajo, salud y seguridad social respecta

fundamentalmente.

Debido a esta circunstancia es que, la aspiración a la justicia y la igualdad se

volvieran el eje rector y permanente de la historia de nuestro país a partir de su

surgimiento como Estado independiente. Así pues, desde José María Morelos, quien

expidió Los Sentimientos de la Nación en 1813 se hablaba ya de la necesidad

imperiosa de establecer los principios normativos que se encaminaran al rescate de los

sectores vulnerables de la población. En dicho documento se establecía que "como la

buena ley es superior a todo hombre, las que dicte nuestro Congreso deben ser tales

que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal

suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, aleje la ignorancia,

la rapiña y el hurto".

A lo largo de este análisis daremos cuenta del desarrollo de esta investigación y

de sus verdaderos alcances, pues la demagogia está de más cuando aunado a los

problemas anteriormente planteados tales como la miseria extrema de miles de

mexicanos, la desigualdad de oportunidades educativas y laborales, la ínfima estructura

del sector salud, y otros, se adhieren la concentración y rezago institucional, la creciente

corrupción, el lastre de la delincuencia organizada, la miseria exacerbada, la

contaminación ambiental y la pérdida de vitales recursos naturales como el agua.

A inicio del siglo XX, debido a que la dinámica socio-política del país, en ese

momento refleja situaciones trascendentes, que lo proyectan a una Revolución Social y

que después de seis décadas y media, se reincide con los viejos vicios, como es la

preferencia del capital transnacional dominante -por las élites locales-, omitiendo los

intereses de la sociedad y la defensa de la soberanía nacional, sin importar los valores

cívico-políticos que esta institución implica. Los anales económico-sociales han sido

claros: cuando las fuerzas sociales de una Nación se encuentran en equilibrio, un país


3

tiende a superar todas las barreras que se le impongan u obstaculicen, realizando lo

que a su interés nacional corresponda.

Como ejemplo de esto, hemos encontrado constancia con los actos y hechos de

gobierno del general Lázaro Cárdenas del Río en el período 1934 a 1940, con el Plan

Sexenal; manifestándose la trascendencia constructiva y positiva que en la economía y

sociedad puede dejar el manejo de los recursos naturales y los acuerdos con los

sectores productivo y social interesados por la vía del desarrollo nacional autónomo y

soberano; lo cual es posible aplicar de nueva cuenta en México, conjugándose esta

tendencia -en el actual período de globalización-con una apertura comercial de

auténtico desarrollo económico para la empresa nacional y, de creación y apertura de

igualdad de oportunidades, para toda la población.

Al respecto, con el despegue económico apoyado en la explotación y

transformación de los recursos petroleros -de 1977 en adelante-, se vislumbró la

posibilidad de dirigir al país por la vía del desarrollo mediante los factores de capital y

de avance científico y tecnológico; truncándose esta oportunidad por el incorrecto

manejo de los abundantes recursos públicos.

El problema anterior no es el único factor que propició el actual rezago social de

nuestro país; contribuyendo a modificar las políticas, principios y objetivos que dieron

sustento a la pacificación social en el país después de la revolución, con las que se

logró un crecimiento económico y la atención de las necesidades de bienestar social a

una población mayoritaria de escasos recursos durante el Cardenismo y el desarrollo

estabilizador (6% de crecimiento económico anual de 1935 a 1968), así como en el

desarrollo compartido 1970-1982.

La economía latinoamericana -incluyendo México-, se ha caracterizado por la

dependencia económica (de capital, ciencia, tecnología e infraestructura moderna) y un

atraso cultural y educativo; acentuado en la medida que las economías europeas se

desarrollaron con la tecnología resultante de la revolución industrial -energía calórica,

máquina de vapor y telar mecánico- y el uso posterior de la electricidad; acelerándose


4

esto en el s. XX con el desarrollo de la investigación científica en materia de energía

atómica, electrónica, informática, robótica y biotecnología).

Esta realidad ha sido adversa para nuestra región; su cultura -autóctona- y

propiedades han sido transgredidas al nivel de exterminio o subsistencia; los

vencedores -peninsulares y herederos criollos- poseyeron los medios de producción,

con una cultura, costumbres y preferencias por el atesoramiento y el consumo suntuario

de la riqueza originaria, con mínima o nula reinversión; generando economías de

autoconsumo y quedando a la zaga respecto a las metrópolis europeas y a las colonias

anglosajonas en América (E.U.), con un considerable atraso en ciencia y tecnología.

Es así como este tema corresponde a las condiciones desfavorables que

históricamente ha experimentado México desde sus inicios como Nación, confrontando

a los núcleos de Poder políticos y económicos de la Plutocracia; y que obedece a la

necesidad de que sean reconocidos los intereses de clase de estos estratos sociales

desfavorecidos por motivos sociales, económicos y políticos; regionales y geográficos.

Social y Económico debido a que la estructura económica del dominio español,

se fundó en una práctica de clasificación de castas, tipificadas por las funciones y

tareas de orden productivo que requerían del control de la población aborigen,

continuando esta situación en los períodos Independiente, de Reforma, Porfiriato y los

primeros años después de la Revolución Mexicana.

Político, por los intereses en juego de la clase dominante: Imperial (esclavista) y

Señorial (feudal) y, posteriormente, Imperialismo capitalista transnacional, conjugado

con los grupos de poder locales, en un México subdesarrollado, debido a grandes

carencias de Educación y Cultura para la mayoría de la población, así como de Ciencia

y Tecnología; modificándose esto cuando fueron aplicados los preceptos de la

Revolución Mexicana:

Con esta, la modificación de estructuras políticas generó un cambio paulatino en

el ámbito social y económico; propiciando el desarrollo del sector social en períodos

sucesivos, en materia de: Educación Pública; Salud (se logró incrementar la edad


5

promedio de vida del mexicano); Vivienda (se crearon importantes organismos con

cobertura nacional, con grandes logros para la población trabajadora); Desarrollo Rural

y Urbano (se construyeron grandes, medianas y pequeñas obras de infraestructura

hidráulica para el desarrollo agrícola y para la entrega de agua en bloque para el medio

urbano, industrial y turístico).

Finalmente, Regional y Geográfico debido a que las características de climas y

suelos, como económico-sociales de cada localidad y ámbito territorial -desde la

Conquista-, marcaron tanto a los autóctonos como a las actividades productivas que

estos debían desarrollar, bajo condiciones de explotación intensa del trabajo

esclavizado y concentración de la riqueza por sus dueños.

En este contexto, con el advenimiento de la Revolución Francesa y la

Independencia de Estados Unidos, la concepción humanista institucionalizó los

Derechos del Hombre, reflejándose en México como factor de cambio y

constituyéndose como nación independiente. Posteriormente y una vez concretada la

guerra revolucionaria del siglo XX, estos se establecen en la Constitución de la

República -1917-, como Derechos Sociales de la población; por esto, la inquietud deriva

de la necesidad de establecer en forma clara, con base en el análisis de las conductas,

decisiones, programas, recursos y metas alcanzadas o logradas por el Gobierno, los

siguientes puntos:

A) ¿Qué ha sucedido con los compromisos derivados de la ideología de la

Revolución Mexicana en términos de Justicia Social, como son: Reparto de

Tierras; Apoyo Integral a la Producción Rural y Políticas en Materia

Alimentaria; Respeto a los Derechos Laborales; Atención económico-social a

los Grupos Marginados; y Dignificación de las Etnias?

B) ¿Qué ha pasado en la orientación de las Políticas y Acciones del Gobierno

Federal después de noviembre de 1982 en cuanto a la obligación de atender las

necesidades de la población bajo término Constitucional en materia de

Educación, Salud, Vivienda, Empleo, Redistribución de la Riqueza, Derechos

Indígenas, Protección a Menores y Derechos de la Mujer?


6

Recordemos que el Estado Mexicano es el ente político cuyo compromiso es el

de resolver los requerimientos de la Comunidad Nacional con los instrumentos de

Política Económica y Social que han sido creados en el transcurso del México

contemporáneo; ya que como factor de equidad y justicia, ante la "obligación de los

Mexicanos de contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito

Federal o del Estado y Municipio en que residan, de manera proporcional y equitativa

que dispongan las Leyes" (Art. 31, fracc. IV; Constitución General de la República), el

Estado Mexicano, como contraprestación, debe atender las necesidades de sus

ciudadanos, debido a que..."La soberanía nacional reside esencial y originariamente en

el pueblo y se instituye para beneficio de este"... (Art. 39, Constitución General de la

República).

Pobres, pobreza ¿qué hacer con ellos y sobre ellos? Mucho: pensar, discutir,

actuar, contarlos, medirlos, clasificarlos, hacerlos más, disciplinarlos con toda la

formalidad reglamentaria establecida y necesaria. Los pobres y la pobreza nos ocupan,

son muchos y no se les puede dejar sueltos por ahí, es necesario hacerlos soñar en

mundos mejores, ofrecerles la redención o que acepten su destino, indicarles el camino

para lograrlo, que crean en ella, y tomen la senda que se les indica para enfilarse rumbo

al éxito (o la prisión), pobres excelentes, de calidad. No es poca cosa embarcarse en tal

empresa de transformación y aceptación, se necesitan poderes extraordinarios para

acometer tal empresa de seducción y cambio.

La pobreza y sus implicaciones se pueden analizar a partir de tres líneas: a) la

discusión sobre la participación del Estado en la economía; b) la relación entre la

política económica y la política social y c) los aspectos que condicionan la situación de

pobreza.

Al comparar los indicadores del bienestar social en México del INEGI en su inicio

y fin de siglo, los resultados y tendencias son contrastantes:

• México abrió el siglo con 14 millones de habitantes y lo cierra casi con

100.


7

• Hacia mediados de siglo la esperanza de vida era de 55 años, hoy es

mayor a 70 años.

• El promedio de educación de los mexicanos hacia mediados de siglo era

de primero de primaria. Hoy es de segundo de secundaria, según cifras

oficiales.

• En cuestión de vivienda, casi se han triplicado porcentual mente los

satisfactores. Hacia mediados menos del 20% de las viviendas tenían

agua entubada, hoy gozan de este servicio el 88% de los hogares.

• Actualmente son 3 las entidades federativas de menor desarrollo:

Guerrero, Chiapas y Oaxaca. Sus indicadores son similares a los que

presentaban el D.F. y Nuevo León en 1960.

• En las zonas de mayor desarrollo, la alfabetización es del 100%, mientras

que en las de menor desarrollo aún hay un 20% de analfabetas.

• El crecimiento poblacional continuará disminuyendo. Hacia el año 2030

llegaremos a ser 130 millones de mexicanos.

• El proceso de urbanización proseguirá en las primeras décadas del siglo

XXI.

• La fuerza laboral en el campo seguirá disminuyendo. En 1970 eran el

50%, hoy son el 23%.

• Continuará la expansión del sector terciario. Del 30% en 1970, se pasó al

55% en el 2000

• Los flujos migratorios entre regiones crecerán. En 1970 sólo el 14% de la

población vivía en una entidad diferente de donde había nacido, en el año

2000 es de 25%.

• Hay un proceso de envejecimiento de la población. En 1970 casi la mitad

de mexicanos tenía menos de 15 años, ahora se ha reducido al 35%.

• El crecimiento de la informática continuará en el orden del 40% anual, lo

cual impactará en la enseñanza, en el uso del tiempo libre y en los

procesos productivos.

• México cuenta con los litorales más extensos de América Latina.

• Es la tercera reserva mineral del mundo.


8

• Las reservas forestales están entre las primeras diez del mundo.

• Tiene grandes reservas petroleras.

• Es el noveno lugar mundial en flora.

• Es el primer lugar en reptiles.

• Es el segundo lugar en mamíferos.

• Es el sexto lugar en patrimonio natural de la humanidad.

• Tiene tres mil kilómetros de frontera con el primer mercado del mundo.

• Tiene un gran capital humano en su población.

• Tenemos ciudades costosas en su mantenimiento.

• Hay sobreexplotación en las zonas de agua subterránea.

• Hay una importante pérdida de biodiversidad en flora y fauna.

El reto para el futuro cercano es la preservación de recursos naturales y el

ordenamiento territorial, para que la población pueda estar ubicada en zonas, regiones

y ciudades, en donde exista una mayor calidad de vida y un desarrollo sustentare.

Durante el gobierno de Miguel de la Madrid se acentuó la discusión acerca de la

participación del Estado en la economía, incrementándose la influencia de ideólogos

neoliberales, cuya presencia es hoy notoria en los altos niveles de la administración

pública mexicana.

La Reforma del Estado, replantea la participación estatal en la economía,

reduciéndose ésta desde entonces y afectando rubros tan importantes como el gasto

social. Esta disminución se ha mantenido durante los últimos sexenios, con resultados

muy desfavorables para los sectores más desprotegidos de la población.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sigue señalando que

la rectoría económica está en manos del Estado, facultándolo para asegurar el

bienestar de la mayoría, situación que realmente no se cumple.

Las políticas económicas aplicadas por los gobiernos mexicanos en las últimas

décadas tienen netamente un carácter restrictivo. De acuerdo a los Criterios Generales

de Política Económica de 1999, el gobierno justificó el predominio de las políticas de


9

contracción de la oferta monetaria, del crédito y del gasto público para reducir las

presiones inflacionarias, y así proteger el poder adquisitivo de la población. Sin

embargo, en México, los salarios reales se deterioran con alta y con baja inflación, ya

que los salarios siempre se reajustan en menor proporción que el crecimiento de

precios.

El proceso de globalización exige en las economías emergentes el predominio de

políticas contraccionistas y de estabilidad monetaria y cambiaría que favorecen al

capital financiero internacional, y deja a un lado por tanto la instrumentación de políticas

en favor de las demandas nacionales y del crecimiento económico generalizado, así

como sus consecuencias sobre la acumulación en la producción, el ahorro interno, el

comportamiento de los mercados de capitales y sobre el sector bancario.

Se ha observado que en México y en el resto de América Latina, por más que se

insiste en la disciplina fiscal y estabilidad monetaria y el tipo de cambio, no se logra el

aumento del ahorro interno, ni la disminución de las prácticas especulativas, ni la

vulnerabilidad externa, ni se alcanza la estabilidad bancaria.

Las deficiencias del actual modelo de crecimiento económico indican que habrá

que introducir nuevas políticas dirigidas para que disminuya la pobreza en México. El

ritmo de crecimiento económico lento o irregular en algunas zonas puede ocasionar que

no se logre una reducción significativa de la pobreza. Dada la actual distribución del

ingreso, aún con tasas de crecimiento sostenido, no se logrará sino una moderada

reducción de la pobreza. Las fuerzas del mercado no están generando ese modelo de

crecimiento económico de uso intensivo de la mano de obra no calificada conducente a

una reducción de la pobreza. Todos estos factores tienen importantes consecuencias

para la formulación de políticas.

El trabajo denominado “La Política Social en México: Antecedentes Históricos,

Situación Actual y Perspectivas”, tiene carácter de investigación documental descriptiva

y de gabinete (cualitativo), llegando a nuestras propias conclusiones sobre la

información recopilada y ha sido pensada en función de dos aspectos centrales: la

importancia de la política social para mejorar la calidad de vida de las personas y la


10

relevancia de los procesos de implementación en el accionar gubernamental. El primer

punto nos remite a considerar las acciones por los que un gobierno puede brindar

condiciones de vida dignas a las personas y el segundo subraya la complejidad del

accionar gubernamental en la búsqueda de sus objetivos.

El debate en México sobre las estrategias de combate a la pobreza y el

desarrollo social han cobrado interés en los últimos años, en parte por la constante

disminución del nivel de vida de las personas (crisis económicas recurrentes,

recesiones, desempleo y subempleo, desastres naturales, inseguridad pública) y en

parte por el renovado interés en el ámbito internacional sobre las prioridades sociales

que todo gobierno debe tener. También es de notar que, después de más de setenta

años de gobierno priísta, hay una exigencia de la sociedad de un cambio en la forma de

ejercer el poder público.

Precisamente, el triunfo de Vicente Fox en las elecciones presidenciales del año

2002 tuvo como pilar la amplia expectativa de cambio en las condiciones

socioeconómicas de las personas. Es por eso que los retos en materia social,

particularmente el manejo de la política social del actual gobierno, cobra relevancia para

saber si existe una diferencia tanto en el enfoque como en la cantidad de recursos

destinados a atender dicho asunto.

De antemano sabemos que todos los problemas acumulados no pueden

resolverse en pocos años, sin embargo, el presente estudio nos ofrece una visión

interesante de lo que se ha hecho en la materia y las perspectivas para el futuro

inmediato. Tampoco pretendemos descalificar a priorí las acciones del gobierno. Por el

contrario, intentamos ubicar las causas por las que el Programa Nacional de Desarrollo

Social (PNDS), documento rector de la política social, pudiera no ser exitoso y, de esta

manera, saber qué acciones emprender para mejorar su implementación.

El presente trabajo de investigación se dividió en siete capítulos. El primero está

dedicado a plantear el marco histórico de referencia de la situación social en México, el

tiempo prehispánico, la colonia, la revolución de independencia, la reforma y el imperio,

la república restaurada y el porfiriato, la revolución mexicana, el cambio social y el


11

compromiso constitucional; en el segundo se definen los principales conceptos

utilizados durante el desarrollo de la investigación, tales ¿Qué es política social?, ¿Qué

son las políticas públicas?, ¿Qué significa implementar una política?, definición de

desarrollo social, etc.; el tercero se hace un esbozo de la evolución en diferentes

épocas de la política social en México, partiendo de 1920 y hasta 2006, pasando por la

política social y el estado bienestar, el periodo formativo, desarrollo capitalista

independiente e igualdad social, crecimiento económico y desigualdad, etc.; en el cuarto

se puntualiza el marco jurídico social, asimismo analizamos cuidadosamente los

aspectos constitucionales de las garantías sociales, el derecho para el desarrollo social

tales como educación, salud, alimentación, vivienda, ambiente sano, trabajo, seguridad

social y los que sustentan el principio de la no discriminación. El principio de

supremacía constitucional, el principio de rigidez constitucional, la relación entre el

amparo y las garantías sociales, el carácter público e interés general de la LGDS, son

otros temas que abordaremos en este apartado.

En el quinto capítulo se analiza la política social nacional para el desarrollo

social, los objetivos de la política social nacional contenidos en el plan nacional de

desarrollo, entre los que serán de principal interés el garantizar que el gobierno federal,

las entidades federativas y los municipios apoyen la participación social en la

formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de

desarrollo social, de manera activa, coordinada y corresponsable, tomando como

vertientes de la política nacional para el desarrollo social la superación de la pobreza

por medio de los instrumentos adecuados para proporcionar educación, salud,

alimentación, generación de empleos o en su defecto autoempleos y capacitación;

seguridad social y programas de asistencia social; el desarrollo por regiones y su

estructura social básica, así como el fomento al sector social de la economía.

En el sexto se describe el diagnóstico de la situación social formulado por el

gobierno federal (a través del PNDS), Finalmente procedimos al estudio de las

instancias administrativas creadas por la Ley General de Desarrollo Social para la

consecución de todos y cada uno de los objetivos que pretende alcanzar, es decir,

desde la medición de los índices de pobreza, hasta la distribución, canalización y


12

aplicación de los recursos públicos que utilizarán las entidades y dependencias públicas

que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social.

El séptimo aborda una estrategia social alternativa, la tendencia en

Latinoamérica y en México, elementos a considerar en el diseño de una política social

alternativa para México; el último apartado de esta investigación está destinado a

presentar las conclusiones a las que se llegaron en el desarrollo del presente trabajo.

Finalmente, tal vez convenga puntualizar que la política social es un asunto

sobre el que mucho se ha discutido, aunque no siempre con la seriedad necesaria. En

esta discusión encontramos las opiniones más diversas sobre lo que se debe entender

por necesidades básicas, bienestar o calidad de vida; inclusive no hay un consenso

entre los expertos sobre el significado de pobreza. Asimismo, las metodologías para la

identificación y cuantificación de las personas u hogares carenciados enfrentan

problemas de diversa índole, desde aspectos tales como la simplicidad de sus

supuestos, pasando por la falta de información disponible en las encuestas que sirven

como fuente de información, hasta la extrema complejidad de las propuestas, lo cual, en

términos políticos, las hace inviables.

Los elementos anteriores hacen del presente tema una interesante fuente de

estudio, donde las investigaciones orientadas a mejorar las estrategias de desarrollo

representan una contribución para mejorar la eficacia de los gobiernos en el manejo de

la política social, y con ello, a mejorar las condiciones de vida de las personas.

A manera de cierre, en todas las organizaciones humanas han existido sectores

poblacionales que por diversas circunstancias se encuentran en desventaja respecto de

los otros individuos que también forman parte de dicho Estado, y es precisamente esa

desventaja la que ha propiciado la creación de mecanismos tanto jurídicos como de

índole política para subsanar en tanto sea posible, dicha desigualdad. En estos

términos se crea la Ley General de Desarrollo Social, como un instrumento legal

encaminado a la protección de los sectores más vulnerables, por no llamarles débiles,

de la población mexicana; anota así Martínez Morales "la protección al débil como

derecho social debe entenderse como el conjunto de medidas jurídico políticas


13

adoptadas para tutelar el interés de la parte que se encuentra en relativa desventaja en

determinadas relaciones personales".


14

CAPÍTULO 1

MARCO TEÓRICO

1.1. El ESTADO COMO FORMA SUPERIOR DE ORGANIZACIÓN SOCIAL.

La para la realización del presente trabajo de investigación, requiere que

retomemos los diversos conceptos que permitan entender con mayor claridad las

políticas sociales, ya que no podría entenderse el objeto de estudio, sin analizar el

punto de partida de toda vida en sociedad, es decir, no podríamos entender los males

que aquejan a la sociedad sin analizar primeramente como se forma ésta y en qué

espacio se relaciona, así como los problemas que giran en torno a ella. Debido a esto,

es necesario retomar, en un breve recorrido, a los grandes autores que tratan el tema

de una u otra forma, con la finalidad de exponer sus ideas principales.

Si bien no es preciso señalar todo el pensamiento que existe y se ha escrito

relacionado con el Estado, el gobierno, la administración pública y políticas sociales. Es

necesario desarrollar estos temas, al ser conceptos que permiten analizar y tratar el

tema principal del documento. Así, la pretensión es revisar a los principales y más

importantes exponentes del tema, sin el objetivo de ahondar demasiado en cada

aspecto teórico.

Las políticas sociales son importantes en todo el mundo y sobre todo para

nuestro país, debido a que el análisis realizado en éstas, implica examinar diversos

actores como el Estado, el Gobierno y la Administración Pública, así como la Sociedad

y los mínimos de bienestar que debe tener esta última para su desarrollo, la cual es la

principal afectada en la relación entre los anteriores. Así, se puede comenzar a explorar

de manera general al Estado, el que según algunos autores, es la organización máxima

de la sociedad, de forma tal, se puede encontrar incluso una definición parecida en la

República de Platón durante un dialogo entre Sócrates y Glaucón (Platón, 1985)


15

“¿No nace la sociedad de la impotencia en que de bastarse

a sí mismo se encuentra cada hombre, y de la necesidad que

siente de muchas cosas? ¿Tiene alguna otra causa su origen? –

Ninguna otra sino ésa. –Así como quiera que la necesidad de una

cosa moviese a un hombre a unirse a otro, y otra necesidad a otro

hombre, la multiplicidad de esas necesidades ha reunido en un

mismo lugar a diversos hombres con la mira de ayudarse unos a

otros, y hemos dado a esa sociedad el nombre de Estado.”

Platón ya hacía referencia a las formas de organización de los hombres en

donde apuntaba que la necesidad e insatisfacción de ciertas cosas provocaba la

reunión de los mismos, para cubrir las insuficiencias. Por lo que la congregación de los

hombres en su máxima expresión dio origen a una forma de organización más

avanzada; la “polis”, que para efecto de los estudios de muchos autores se ha

interpretado como la ciudad Estado, o lo que equivaldría al Estado actual, donde según

Platón, la forma en que se repartiría el fruto del trabajo obtenido en conjunto de los

habitantes, era a través de la venta y la compra de las cosas. Y que lo más importante

dentro de la constitución de la polis y la repartición de los frutos logrados, era la

nutrición, la casa y el vestido y que el hombre debía cuidar el procurarse a sí mismo y a

su familia, la carne, vino, vestiduras, calzado y un lugar en donde alojarse. (Platón,

1985)

La forma en que Platón describe la manera en que los individuos debían procurar

vivir, no cambia en tiempo y espacio, debido a que las necesidades del hombre en

sociedad siguen centrándose en conseguir alimento, trabajo y vivienda entre otros para

tener calidad en su vida e incluso para subsistir dentro de la sociedad. También es

preciso señalar la concepción que se tiene del Estado o de la polis, y su organización,

debido a la relación que guarda con la sociedad, ya que cambia conforme a las

necesidades del ser y requiere de un proceso de adaptación que corra en paralelo a las

demandas y evolución sociales; así, la organización ideal de los hombres se verá

reflejada en un Estado ideal.


16

La prudencia, valor, templanza y justicia, son adjetivos utilizados en “La

República” para describir al Estado ideal en donde cada una de las cualidades

enunciadas, tienen un igual en los seres humanos, es decir, que los hombres deben

poseer las mismas características que el Estado, o visto de otra forma, la condición en

que viven los hombres se ve reflejada en el Estado.

La prudencia por una parte, depende principalmente de los sujetos que integran

al Estado, pero más enfáticamente de los que lo gobiernan y sobre todo de su forma de

actuar ante la sociedad. El valor es considerado por Platón como; la educación

adquirida por los guerreros para que no fallen en sus actividades y sean leales a pesar

de los deseos a que puedan ser llevados por el poder, es decir, que la educación forma

un papel fundamental al inculcar en las personas valores, lo que forma la lealtad a los

principios adquiridos. La templanza según Platón es el orden que se establece en la

sociedad en lo que se refiere a los placeres y las pasiones, de modo que ésta, es la

armonía que existe entre los que gobiernan y los gobernados.

La justicia es la parte más importante para la creación del Estado ideal, ya que

dentro de él, consiste en que cada cual haga lo que tiene que hacer, sin interrumpir o

interferir en los asuntos de los demás. Los magistrados deben ser imparciales en los

juicios que se impongan a los ciudadanos, que los guerreros no fallen a sus principios y

exista armonía entre gobernados y gobernantes, y éstos actúen con prudencia frente a

los asuntos públicos de la sociedad. (Platón, 1985) Por tanto, la forma en que se

organiza la sociedad, los mínimos de bienestar que debe procurar el hombre o las

cualidades del Estado en donde vive la sociedad y es gobernada, son los lineamientos

que deben ser respetados y llevados a cabo para lograr la armonía y convivencia social

y que el Estado entendido como la forma en que decidió organizarse la sociedad, debe

garantizarlos para lograr su permanencia.

Aristóteles planteó en la política que el hombre es un animal social y tiene la

necesidad natural de asociarse con otros individuos, por lo que la primera forma de

organización o colectividad que busca, se da en la familia, siendo esta última en la que

el hombre satisface sus necesidades primarias, la familia es la asociación natural para


17

proveer a las necesidades diarias del hombre (Aristóteles, 1998). Retomó los

pensamientos de Platón en diversas formas como la idea de polis y las maneras de

asociación del individuo, que por naturaleza busca cubrir sus carencias en la

congregación de los individuos, ya que no puede lograrlas por sí solo en su totalidad, y

la primera forma de estas asociaciones surge en la familia, según Aristóteles. Si

podemos llevar un orden lógico del desarrollo de estas ideas, que la segunda etapa del

proceso es la unión de varias familias, las cuales conforman a la polis o Estado.

Dentro de la política se encuentra una idea importante que esboza la necesidad

que tienen los hombres cuando están a cargo de la familia y la administración de la

casa y a cargo del gobierno de la polis. Los bienes forman parte de la casa, y el arte de

adquirirlos del arte del gobierno de la familia; porque ningún hombre puede vivir bien, o

simplemente vivir de no tener cubiertas sus necesidades (Aristóteles, 1998), al decir

que el hombre requiere satisfacer sus necesidades, y no sólo al cubrirlas será

suficiente, sino necesita vivir bien, es decir, necesita calidad en su vida. Esta idea hace

reflexionar sobre la forma en que debe vivir el hombre perteneciente a una familia, polis

o Estado y la forma en que debe gobernar dentro de ellas para lograr la calidad que

necesita en su vida.

El hombre que se congrega y une para formar una familia es responsable por los

integrantes de la misma, y tiene como compromiso procurar mantenerla, tanto en la

subsistencia como en la administración de las riquezas según plantea Aristóteles, por lo

que si se traslada esa idea al conjunto de familias que se organizan en una polis o

Estado, también deben ser protegidas y atendidas por el que gobierna esa

organización, es decir, que al organizarse la sociedad surge un Estado que debe

proporcionarles lo necesario para su subsistencia.

Hegel supone la idea necesaria de que las cosas, según la dialéctica deben

entenderse y estudiarse a través de un planteamiento que utilice como base

fundamental una tesis, antítesis y el resultado de la contraposición de estos elementos

es la síntesis, de tal modo que la convergencia y punto de unión de los dos primeros

elementos da como resultado una síntesis. Así, el autor ejemplifica esta forma y método


18

dialéctico de entender las cosas de la vida en sociedad; según Hegel, trasladado al

método dialéctico entendemos que la contraposición de los que tienen (tesis) y los que

no tienen (antítesis), se reúnen y tienen su punto de convergencia en el gobierno

(síntesis), por lo que este último es el encargado de regular la vida entre los dos grupos

y no necesariamente pertenece a alguno.

Hegel realiza otra importante aportación al trasladar la dialéctica de esas clases

sociales en lucha, que tienen como síntesis al gobierno, al incluir a la familia y a la

sociedad en general dentro de esta idea lógica y filosófica. Para desarrollar este punto

dice que la familia es la tesis y la sociedad civil la antítesis por lo que la síntesis es el

Estado, es decir, en donde convergen y se unen los dos anteriores. El punto de unión

entre estos dos entes se da en la vida que desarrollan y crean a partir de su relación, es

decir, que el conjunto de familias y la relación entre éstas se da en un entorno social y

al organizarse el Estado, este argumento fue planteado por Platón y Aristóteles en la

república y la política respectivamente, como resultado de la relación entre las familias,

que en su conglomerado encuentran su antítesis en la sociedad. La idea de que la

sociedad sea el contrario de las familias puede ser un tanto contradictoria, pero si se

entiende a la sociedad como la forma opuesta de la individualidad de las familias se

tiene como resultado nuevamente a la individualidad pero en el Estado.

Para Hegel el Estado es la idea universal del hombre que se manifiesta en

comunidad (Sánchez Azcona, 1980). Así como lo planteó Aristóteles, el hombre tiene la

necesidad de buscar fuera de la individualidad y de la familia lo que le falta, esa

necesidad se ve satisfecha en la sociedad, la cual es vigilada y regulada por otra

expresión más grande que es el Estado. Si bien Hegel utilizó a la dialéctica para decir

que la familia es una tesis, la sociedad es la antítesis y el Estado la síntesis, es

necesario apuntar que el autor insistió constantemente en la necesaria distinción entre

sociedad y Estado, ya que las doctrinas antigua, medieval y moderna hablaron de la

comunidad humana, polis, civitas o pueblo y del gobierno de la comunidad (Sánchez

Azcona, 1980), por lo que la precisión de los términos debe ser tratada con cuidado

para no generar confusiones en el desarrollo de la idea de Estado, que para Weber:


19

“Una asociación de dominio de tipo institucional, que en el

interior de un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la

coacción física legitima como instrumento de dominio, y reúne a

dicho objeto los medios materiales de explotación en manos de

sus directores pero habiendo expropiado para ello a todos los

funcionarios de clase autónomos, que anteriormente disponían de

aquellos por derecho propio, y colocándose así mismo, en lugar

de ellos, en la cima suprema… el verdadero dominio, que no

consiste ni en los discursos parlamentarios ni en las proclamas de

monarcas sino en el manejo diario de la administración, se

encuentra necesariamente en manos de la burocracia, tanto

militar como civil” (Weber, 1982).

“Hoy tendremos que decir que Estado es aquella

comunidad humana que, dentro de un determinado territorio,

reclama para sí el monopolio de la violencia física legitima”

(Weber, 1967).

El planteamiento de Weber respecto la idea de Estado no discrepa de las

enunciadas por los autores clásicos, sin embargo, esta concepción se traslada a la

relación entre personas que habitan en un mismo espacio y son administrados, es decir,

que existe un ente mayor que se legitima a través de su accionar al regular las

relaciones entre individuos.

“El Estado, como todas las asociaciones políticas que

históricamente lo han precedido, es un relación de dominación de

hombres sobre hombres, que se sostiene por medio de la

violencia legítima. Para subsistir necesita, por tanto, que los

dominados acaten la autoridad que pretenden tener quienes en

ese momento dominan” (Weber, 1967).

Si bien las relaciones entre individuos dan origen a diversas formas de

asociaciones, según Weber estas se deben organizar y deben ser organizadas por un


20

ente mayor, conocido como Estado, de forma tal que para esta conformación deben

existir dos partes; la sociedad administrada y el ente que la administra. Esta

conformación se da en la actualidad como el gobierno, que no es otra cosa sino la

materialización del Estado y la sociedad, o los gobernados que son la misma sociedad.

Existen tres justificaciones para legitimar esta dominación: la primera está

basada en la costumbre y tradición; la segunda en el carisma; la tercera en la legalidad,

es decir, sustentada en preceptos legales objetivamente fundados sobre normas

racionalmente creadas.

Weber realiza una aportación al estudio del Estado a través de un enfoque

sociológico y con una expresión relativamente estructuralista, donde parece que esa

forma de organización creada por la sociedad, estuviera allí, únicamente como un

instrumento de represión de la sociedad, enfocada a la protección de la misma

irónicamente, de tal modo que es necesaria su existencia y se legitima de diversas

formas, ya sea por la costumbre del dominio de hombres frentes a hombres o por los

preceptos legales que la misma sociedad acata y crea para su sobrevivencia. La idea

del monopolio del Estado frente a las relaciones humanas o de la sociedad, es debido a

que éste es el encargado de regular la vida en sociedad, es decir, en la forma en que

decidieron organizarse los individuos y el Estado es el único con el poder de decidir

cómo se deben dar esas relaciones.

El Estado es explicado y analizado de diversas formas según el paso del tiempo

y de acuerdo con cada autor, la constante explicación de su razón de ser y la manera

en que está conformado y fue creado, se debe básicamente a la forma en que decidió

organizarse la sociedad, es decir, la forma en que comenzaron a unirse los intereses de

los individuos, si bien es cierto que el Estado no se ha llamado siempre así, tiene sus

antecedentes en la polis o civitas o ciudades Estado, siendo siempre estas, la forma en

que la sociedad es organizada por un poder mayor, el cual procura el orden y relación

entre individuos.

Hasta este momento se realizó un breve análisis del Estado y la sociedad con la

finalidad de entender bajo qué circunstancias se da el desarrollo de la vida entre


21

individuos y cuáles son las causas que originan su congregación, de tal forma que se

señaló; la existencia de una fuerza que vigila el funcionamiento de ésta. Así podemos

decir que el Estado en su relación con la sociedad tiene un aparato de coacción que se

encarga de materializar todas sus funciones, el cual se denomina como gobierno. Este

nuevo elemento es entendido por algunos autores como el Estado en acción y

Montesquieu lo explica de la siguiente forma:

1.2. CONCEPTO DE GOBIERNO.

1.2.1. MONTESQUIEU Y LA DIVISIÓN DE PODERES.

Montesquieu, al analizar el régimen constitucional y político Inglés derivó la teoría

de la división de poderes. El estudio de ese sistema permitió a Montesquieu llegar a los

siguientes planteamientos:

• Las funciones del Estado son 3: Legislativas, Ejecutivas y Judiciales.

• Para garantizar la libertad política de los individuos es indispensable que

esas funciones se desempeñen mediante tres órganos diferentes del

Estado: el poder legislativo, el poder judicial y el poder ejecutivo.

• No deben reunirse dos funciones en un solo órgano, porque ello conduce

al absolutismo, es decir, el abuso del poder.( Pagaza Ignacio, 1984)

Montesquieu realizó un estudio que lo llevó a determinar que la concentración del

poder de un Estado en un individuo puede llegar a conducirlo al absolutismo, y la mejor

manera de evitar ese proceso de acaparamiento del poder, para tener un Estado

democrático es a través de la división del poder, mediante otro poder, es decir, quitarle

dominio al poder a través de su división, y que éste estuviera sujeto a otro. Si bien el

gobierno de los Estados varía dependiendo de cada país y a las corrientes adoptadas

durante su formación, para el caso mexicano, el gobierno tiene la forma que señala

Montesquieu, dividido en tres partes, siendo el ejecutivo, el más representativo –sin ser

el más importante- de los tres, debido a su carácter de dirección en el entorno político,

además de ser el que tiene mayor contacto con la sociedad, esto debido a la


22

administración de lo público a través de sus dependencias y entidades. Por ello, es

necesario analizar la composición del gobierno mexicano y sus elementos, con énfasis

en la administración pública y la forma en que se relaciona con la sociedad, gobierno y

Estado.

La necesidad de dividir el poder del gobernante sobre los gobernados, como lo

estudió Montesquieu, radica básicamente en conformar al Estado de una forma en

donde los habitantes de éste tengan la certidumbre de que sus derechos serán

respetados. Así es como se puede analizar qué temas como el de democracia,

legalidad, derechos y obligaciones comienzan a surgir debido a la complejidad en que

se desarrolla el hombre en sociedad, si bien es cierto que el titular del poder

denominado Ejecutivo, es el encargado de dirigir al Estado en cuanto a política y

administración se refiere, el poder Legislativo será el encargado de crear las normas

necesarias para esa convivencia social y el Poder Judicial, el encargado de vigilar que

esas reglas se cumplan. Se entiende que en todos y cada uno de los poderes en que se

divide el gobierno existe una administración, pero el énfasis que se le da a la

administración del poder ejecutivo, estriba en que es ésta parte del gobierno la que

tiene a su cargo mayor número de dependencias que atienden las demandas de la

población, así la administración de lo público es entonces otro tema de vital importancia

que se analizará más adelante.

1.2.1.1. EL PODER EJECUTIVO.

Los gobiernos de los Estados actuales varían dependiendo de cada país, y no

necesariamente responden a los mismos intereses, pero si tienen grandes semejanzas

y contemplan la idea de un poder que determine y dirija el rumbo, por medio del poder

ejecutivo, que es el que ejecuta, dirige o lleva el rumbo, además de ser generalmente el

que integra y representa a los otros poderes en los planos internacionales. Poder

Ejecutivo: el depositario supremo de este poder de la Unión es un solo individuo

denominado presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El poder ejecutivo

materializa su acción a través de la administración pública, que es la intermediaria de

las acciones del gobierno con la sociedad (Pagaza Ignacio, 1984). La Constitución política


23

de los Estados Unidos Mexicanos, que es la norma suprema de la cual se desprenden

todas las leyes del país, plasma y ordena esta idea, además de enlistar las funciones

que tiene a su cargo el ejecutivo.

“Las facultades más importantes del ejecutivo son:

• Nombrar y remover libremente a los funcionarios en

quienes delega parte sustancial de la función

administrativa, así como a los empleados de la

Unión.

• Promulgar y ejecutar las leyes expedidas por el

congreso, previendo en la esfera administrativa su

exacta observancia.

• Jefaturar a las fuerzas armadas

• Dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar

tratados con el exterior

• Iniciar leyes ante el congreso de la unión.

• Enviar anualmente al congreso las iniciativas de la

ley de ingresos y presupuesto de egresos de la

federación( Pagaza Ignacio, 1984)

En términos generales estas son las atribuciones más importantes y

representativas del encargado del poder ejecutivo en particular del caso mexicano,

siendo estas el eje rector de la administración pública. Para la ejecución de este poder,

el responsable de esta tarea tiene a su cargo diversas Secretarías que materializan a

través de su ejercicio esta labor tan compleja. Estas Secretarías tienen la

responsabilidad de atender las demandas y necesidades de la población mexicana

mediante programas de gobierno derivados de un plan nacional de desarrollo. El

ejecutivo, además de concentrar sus esfuerzos para el mejoramiento de la vida

nacional, también está encargado de atender las relaciones con el exterior, tales como

los tratados de libre comercio y congresos mundiales, de modo tal que el crecimiento

del país no depende únicamente del interior de éste, y que la administración de lo


24

público, no se circunscribe únicamente a los estados que conforman el territorio

mexicano, sino que esta labor también tiene responsabilidades al exterior del país.

1.2.1.2. EL PODER LEGISLATIVO.

El órgano de gobierno que tiene mayor contacto con la sociedad es el poder

ejecutivo, ya que cuenta con una administración pública que implementa los objetivos

del gobierno, pero en otro plano el poder legislativo es la sociedad representada en el

plano político, y se encarga de hacer valer su voz y voto dentro de las decisiones de

gobierno. Así, este poder debiera ser el de mayor contacto con la sociedad, debido a

que plasma las necesidades del pueblo en la creación de leyes y decretos, así como

representar inconformidades y propuestas de los ciudadanos.

La Constitución dispone que el depositario del poder legislativo es un congreso

general, dividido en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores.

Las facultades más importantes de las cámaras, son:

• Admitir nuevos Estados a la federación

• Formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes

• Cambiar la residencia de los poderes de la unión

• Legislar en lo relativo al Distrito Federal

• Imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto

• Declarar la guerra

• Declarar si hay o no lugar a proceder penalmente contra los servidores

públicos.

Integración de las cámaras

Diputados

La cámara de diputados se integra por representantes de la nación, electos en su

totalidad cada 3 años. La fórmula electoral se integra por un diputado propietario y uno

suplente. Los candidatos a diputados se eligen de acuerdo a los dos principios de se


25

indican.

Diputados de mayoría relativa: de acuerdo a este principio se eligen 300

diputados, mediante el sistema de distritos electorales uninominales cuya demarcación

territorial será la que resulta de dividir la población total del país entre los distritos

señalados y su distribución por entidad federativa se hará tomando en cuenta el último

censo general de población; en ningún caso la representación de un Estado será menor

de dos diputados de mayoría.

Diputados de representación proporcional: la elección de los 200 diputados de

acuerdo a este principio constitucional, se hace con base a listas regionales, votadas en

circunscripciones plurinominales. Se constituyen hasta 5 circunscripciones electorales

plurinominales en el país; su demarcación territorial está determinada por la comisión

federal electoral para cada elección (Pagaza Ignacio, 1984).

En la actualidad los diputados en nuestro país no están cumpliendo su función

primordial para la cual fueron electos, que es la de representar los intereses de la

población en el plano político y se ven involucrados en temas como la corrupción. Es

verdad que estos no son temas que comenzaron a suscitarse en los últimos años, pero

lo que sí es notorio y fundamental en la vida política nacional e internacional, es que la

población está cansada de estos acontecimientos que cada día parecen ser más

comunes y adoptados por numerosos diputados. Estos no son casos y acciones

particulares de los encargados del poder Legislativo también podemos encontrarlos en

funcionarios que dependen del poder Ejecutivo y Judicial.

Un aspecto que beneficia en alguna medida a la vida democrática del país es la

conformación al interior de la cámara de diputados, la cual es sexenios anteriores,

estaba conformada totalmente por los colores del partido político en turno en al

gobierno, cámara que se observa de diversos colores en la actualidad. Al país no le

conviene tener una cámara de diputados que atenga sus decisiones y propuestas y

votaciones por órdenes del presidente de la república, al contrario de esto, la cámara

debe estar conformada por los diversos partidos políticos, verdaderamente

representantes de la población, con la finalidad de equilibrar la toma de decisiones e


26

incluso el absolutismo dentro del poder legislativo. Montesquieu habló de la división de

poderes dentro de un gobierno, pero este precepto también es aplicable al interior de

los poderes, con la finalidad de pluralizar las decisiones y consensarlas por medio de

procesos democráticos.

Senadores

La cámara de senadores se integra por ciento veintiocho senadores, de los

cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de

votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos

efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos

que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo

lugar en número de votos en la entidad de que se trate.

Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio de

representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola

circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las reglas y fórmulas para

estos efectos.

Si bien la creación de leyes dentro del poder legislativo no es la única de sus

atribuciones, es conveniente realizar una revisión en torno a ésta.

La sucesión de actos en forma ordenada y sistemática que se efectúa para crear

una ley o un decreto dentro y fuera del congreso general constituyen las diferentes

fases de todo el proceso legislativo. Las fases son:

Presentación de una iniciativa: acto por el cual se ejerce la facultad constitucional

de someter a consideración del congreso un proyecto de ley o decreto.

Dictamen: acto en virtud del cual la comisión que conoce de una iniciativa

presenta una opinión escrita y fundada el pleno sobre su aprobación o rechazo,

incluyendo en el primer caso, las modificaciones que a su juicio amerita.

Discusión: acto del congreso que le permite deliberar sobre el proyecto de ley o


27

decreto.

Aprobación: acto final del congreso por el que éste acepta un proyecto de ley.

Puede ser total o parcial.

Sanción: es el acto de aceptación de un proyecto de ley o decreto por parte del

presidente de la república. La sanción presidencial a un proyecto ya admitido por el

congreso puede ser negada, por una única vez, en ejercicio del derecho de veto que

asiste al ejecutivo.

Promulgación: acto que lleva a cabo el ejecutivo conforme a lo dispuesto por la

constitución, que implica el que la ley debidamente aprobada se tenga por disposición

obligatoria y dar a conocer la existencia de la misma.

Publicación: acto mediante el cual una ley o decreto, una vez aprobado y

sancionado, se da a conocer oficialmente a toda la población del Estado, se efectúa

insertando la ley o decreto en el Diario Oficial de la Federación.

Iniciación de la vigencia: última fase del proceso legislativo que de marca el

tiempo a partir del cual las disposiciones obligan y surten todos sus efectos. Existen dos

sistemas al respecto; el sincrónico y el sucesivo (Pagaza Ignacio, 1984)

1.2.1.3. PODER JUDICIAL

La estructura que ha conformado la sociedad, y sobre todo las relaciones que

existen entre ésta, provoca que se creen órganos especializados para la defensa de los

derechos del individuo frente al individuo y del individuo frente al Estado, por lo que este

poder es el encargado, no sólo de dirimir las controversias entre los ya mencionados,

sino que es el encargado de interpretar la ley en caso de vacíos e incluso de dictar

alguna sentencia y hacerla cumplir, ya sea en casos entre los órganos del gobierno.

Así, El poder judicial de la federación, tiene las siguientes características:

"ARTICULO 1o. El Poder Judicial de la Federación se

ejerce por:


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I. La Suprema Corte de Justicia de la Nación;

II. El tribunal electoral;

III.- Los tribunales colegiados de circuito;

IV.- Los tribunales unitarios de circuito;

V. Los juzgados de distrito;

VI. El Consejo de la Judicatura Federal;

VII. El jurado federal de ciudadanos, y

VIII. Los tribunales de los Estados y el Distrito Federal en

los casos previstos por el artículo 107, fracción XII, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los

demás en que, por disposición de la ley deban actuar en auxilio

de la justicia federal. (Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación).

De forma concreta el poder judicial se encarga de hacer cumplir las leyes que

dirigen el rumbo del país, el cumplimiento de obligaciones y la sanción de faltas a esta.

Para efectos de este trabajo podemos mencionar de manera reservada que este poder

no sólo sanciona a los integrantes de una sociedad, sino que depende del delito o la

desobediencia de la ley lo que faculta la acción a seguirse, es decir, que este poder no

hace cumplir la ley únicamente a la sociedad civil, sino a empresas, organizaciones,

personas, funcionarios de gobierno y extranjeros, entre otros, cualquier ente que infrinja

la ley o desobedezca sus preceptos.

1.3. QUE HACE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La administración pública es la parte organizada del gobierno en su rama

ejecutiva, diversos autores plantean a ésta como la materialización de los objetivos del


29

Estado a través de la acción gubernamental, sí bien el gobierno está compuesto por el

poder ejecutivo, legislativo y judicial, el único de estos elementos que realiza la

administración pública es el primero por medio de sus dependencias, entidades y

órganos.

La administración pública tiene diferentes connotaciones pero todas respetan la

idea del servicio público, es la encargada de optimizar los recursos que tienen el

gobierno al servicio del pueblo. La administración pública únicamente puede hacer lo

que la ley le ordena, a diferencia de la administración privada, y según el Dr. Ramiro

Carrillo Landeros es la parte ejecutiva del gobierno, satisface las demandas de carácter

colectivo y promueve el bienestar común, mediante una estructura compleja donde

hace todo lo que la ley le ordena. La diferencia con la administración privada, radica en

que ésta tiene como objetivo el lucro, con una estructura simple y hace todo lo que la

ley no le prohíbe.

Es común que exista confusión al utilizar términos como los de Estado, gobierno

y administración pública debido a su carácter social e interdisciplinario, ya que el último

se deriva de los anteriores, la confusión es más frecuente para las personas que no

tienen un estrecho contacto o estudios relativos al tema, e incluso los pueden llegar a

utilizar como sinónimos. Otra de las confusiones que giran en torno a la administración

pública es su carácter científico, en donde, algunos autores y estudiosos del tema la

ven como una simple técnica. El análisis minucioso de sus objetos, acciones e

implementación, la convierten en una ciencia social, debido a que se maneja a través

del método científico, tiene objeto de estudio, realiza hipótesis, verifica y evalúa sus

acciones y resultados.

Una de las herramientas más utilizadas por la administración pública es el

proceso administrativo, el cual consiste en planear, organizar, integrar, dirigir y

controlar. Es sumamente importante realizar un análisis a estos elementos, ya que a

través de ellos se da el funcionamiento de la administración pública, es decir, es por

medio de tales componentes como se materializa e implementa ésta disciplina,

accionando como brazo ejecutor del gobierno, y éste a su vez materializa los objetivos


30

del Estado con el fin de lograr el bien común de la sociedad.

1.3.1. EL PROCESO ADMINISTRATIVO.

Planeación: es la fase inicial de todo proyecto, es la encargada de ver el futuro,

diseñar y anticiparse a lo que puede pasar, toda planeación lleva inserta una estrategia,

táctica, diagnóstico e incluso pronóstico, de forma tal que puede crear los escenarios

posibles para la solución de un problema o la creación de alguna actividad.

Organización: según el Dr. Ramiro Carrillo Landeros, este elemento se encarga

de lograr un ordenamiento de las partes constituidas que tienen los órganos de una

entidad o cuerpo. En este sentido permite aprovechar la división del trabajo,

optimizando la fuerza productiva de sus elementos, incentivando la contribución

individual al grupo.

Integración: permite la unificación de elementos tales como los recursos

materiales, financieros, servicios personales y de información utilizados necesaria y

obligatoriamente en la administración pública. La integración facilita la conjunción de

elementos, así como su utilización por medio de un principio de sistematización.

Dirección: este elemento es el encargado de llevar a cabo la conducción de un

equipo de trabajo, es el que está a cargo de las formas de organización, delegación de

funciones, división del trabajo, etc.

Control: es una forma de medición, inspección o vigilancia, verificación, examen

revisión, dominio, comprobación y regulación. Existen diversos tipos de control que

permiten saber cómo se está desarrollando una actividad, proceso, procedimiento, etc.

Y en la administración pública ésta fase es sustancial, debido a que por su conducto se

pueden comprobar y corregir los errores o ineficiencias del accionar del gobierno.

1.3.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA

La administración pública mexicana (Jay M. y C. Lyde, 1999) ha sido influenciada

en gran medida por conceptos administrativos extranjeros y no se ha determinado o


31

conformado por sus acontecimientos y factores completamente endógenos. Así durante

los siglos XVI y XVII los Habsburgo crearon la burocracia para ejercer la soberanía y

aumentar al máximo el acceso a los recursos coloniales. La política imperial basada en

el otorgamiento de amplias atribuciones a la administración, garantizar la lealtad al rey y

a la madre patria era el propósito básico de la selección del personal burocrático,

siempre español. Los empleos públicos eran una regalía de la corona, otorgados en

gran parte con base en el favoritismo cortesano y el rango nobiliario. Los primeros

nombramientos fueron vitalicios y hereditarios. La reforma borbónica profesionalizó la

burocracia, especialmente en materia fiscal, para eliminar la corrupción y recuperar el

poder central para la monarquía, se incrementaron así los ingresos y se sustituyó a los

criollos empleados en cargos públicos por peninsulares.

Posteriormente, la burocracia se conformó en torno a los caudillos en turno y la

corrupción se generalizó en medio de guerras civiles. Hasta el triunfo de Juárez, con la

separación de la iglesia y el Estado, la administración pública, pudo iniciar una nueva

etapa de modernización. Con la integración de México a la economía mundial como

país exportador de productos agrícolas y minerales, Porfirio Díaz fue capaz de

consolidar una alianza, entre la iglesia, oligarquía local, el capital extranjero y los

militares para establecer un gobierno ordenado y sistemático con marcado tinte militar.

Se restructuró y tecnificó la Administración Pública, sobre todo en el área financiera, y

surgió una clase burocrática: ‘los científicos’, aunque existieron intentos de selección

racional del personal mediante un catálogo de puestos.

Después con la revolución mexicana se concibió al Estado como un medio para

alcanzar objetivos económicos y sociales. A partir del gobierno de Obregón se inició

una intervención de Estado en todos los ámbitos de la vida nacional. Con fundamento

en la legitimidad de la revolución triunfante, se concentró el poder en el ejecutivo y en la

administración pública federales, en detrimento de los niveles locales y los otros

poderes, como un medio efectivo se promover el cambio al que se resistían las fuerzas

conservadoras, por eso creció, se diversificó y profesionalizó, asimismo, mediante la

expropiación (petróleo), la nacionalización (eléctrica), la compra (teléfonos), formó un

conjunto de empresas públicas, con el propósito de emprender nuevas actividades


32

económicas y sustituir, complementar e inducir hacia objetivos sociales las realizadas

por el sector privado, en lo que se denominó ‘economía mixta’

Para 1971 se dispuso de un programa global de reestructuración de la

Administración Pública. Los resultados fueron reformas legales y estructurales, la

creación de unidades de organización y métodos y la aplicación de presupuestos por

programas. Asimismo, se acordó crear las bases para la instauración de un servicio civil

de carrera. Para asegurar la estabilidad en riesgo que comenzaba a surgir a finales de

los 70; causadas por la apertura democrática, se iniciaron reformas políticas y se

aumentó la inversión pública dirigida en impulsar el crecimiento y un gasto público de

corte populista, que enfrentó el gobierno con los empresarios, se inició el periodo de

crisis económicas crecientes, tras el auge petrolero que hizo soñar con la

administración de la abundancia.

Esto provocó una nueva alianza entre el Estado y la élite empresarial. En este

contexto de crisis económica, a partir del adelgazamiento de la estructura

administrativa, se cuestionó el nepotismo, ineficiencia, personalismo, manipulación del

cliente, burocratización, baja productividad como si éstos no se dieran en el sector

privado. Así, la administración pública fue otra, desde finales de los setenta, el déficit

comenzó a provocar recortes presupuestales que afectaron seriamente la cantidad y

calidad del personal; por este carácter uniforme y urgente, también deformaron las

estructuras y los programas. La preocupación por la reforma administrativa perdió

impulso al confiarse al mercado y a la empresa privada los objetivos de desarrollo y

dejar a la administración pública como instrumento estratégico para el logro de este

desarrollo anhelado.

La administración pública actualmente presenta un estado de deterioro con la

inserción de servidores públicos sin vocación y preparación que entorpecen e

ineficientan la labor administrativa en el sector público. La llegada del Partido Acción

Nacional en el año 2000 al gobierno y administración mexicana es uno de los grandes

problemas que aquejan a ésta, debido a que no cuentan con cuadros profesionales

calificados en la labor de lo público, en donde la implementación de técnicas


33

empresariales, sólo han provocado la incongruencia y contradicción del servicio público.

De este modo la única forma de administrar lo público es por medio de la vocación por

la función pública y de manera paralela la inclusión de la esfera privada y al revés.

1.4. EL ESTADO DE BIENESTAR.

Estado de Bienestar es referirse a un ente que se conformaba de dos

componentes y al estudiarlo como antecedente, como algo que ya no existe en nuestro

país, pero que tiene sus equivalentes, ayuda al entendimiento de las políticas sociales.

Por una parte el elemento ideológico y en segundo lugar la política económica a la cual

se sujetaba. El primero se refiere al “sistema social desarrollado en las democracias

capitalistas industrializadas, después de la segunda guerra mundial y que permaneció

más o menos intacto hasta mediados de los años setenta (Muñoz de Bustillo, 1989). En

cuanto a las cuestiones económicas podemos decir que el Estado tuvo en diversas

épocas la capacidad y responsabilidad de regular el mercado y su relación en el

intercambio de bienes y servicios con la sociedad, siendo un mediador en los procesos

productivos y de consumo, incluso se definía al Estado de Bienestar como un agente

económico que lejos de ser productor de recursos también entraba en esa dinámica.

El conglomerado de actividades económicas y políticas que realizaba éste ente,

así como la ideología en la que se fundamentaba, debe ser “Entendido como aquel

conjunto de actuaciones públicas tendientes a garantizar a todo ciudadano de una

nación, por el mero hecho de serlo, el acceso a un mínimo de servicios que garanticen

su supervivencia (Muñoz de Bustillo,1989) tomando en cuenta que para el caso

mexicano, no existe Estado de Bienestar, si existen responsabilidades por parte del

mismo plasmadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, éstas

envuelven cuestiones como la educación gratuita, los derechos de los trabajadores y

temas como el del desarrollo nacional. Las principales características del Estado de

Bienestar eran:

“Intervención estatal en la economía para mantener el

pleno empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupación.


34

Provisión pública de una serie de servicios sociales

universales, incluyendo transferencias para cubrir las necesidades

humanas básicas de los ciudadanos en una sociedad compleja y

cambiante.

Responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel

mínimo de vida, entendido como un derecho social, es decir, no

como caridad pública para una minoría, sino como un problema

de responsabilidad colectiva hacia todos los ciudadanos de una

comunidad nacional moderna y democrática (Muñoz de Bustillo,

1989).

Las actividades que realizaba el Estado de Bienestar para cumplir con las

responsabilidades plasmadas en la definición antes citada, se estructuraba en la

creación de una base económica y social que permitía a éste incorporarse al

funcionamiento de la sociedad, el intercambio comercial y en diversas áreas de

desarrollo, actividades que normalmente se llevaban a cabo por la implementación de

políticas de bienestar, entendidas como el conjunto de acciones dirigidas al desarrollo

económico y social de las personas. Es común confundir las políticas de desarrollo, de

bienestar y sociales con asistencialismo, la diferencia radica en que las asistencialistas,

generalmente están ligadas al clientelismo y la búsqueda de simpatía por parte de los

gobernantes hacia los necesitados, en donde se llega a intercambiar el bienestar social

por aprobación hacia los gobiernos, las otras políticas a diferencia de las antes

mencionadas, buscan el crecimiento y fortalecimiento de las capacidades individuales,

así como generar estructuras de desarrollo nacionales.

El gasto público por ejemplo, era una de las fuentes principales para que el

Estado pudiera instrumentar las políticas de bienestar, que en términos más precisos,

se conformaban por lineamientos programáticos y presupuestales, en donde, las

políticas económicas y sociales convergían; las primeras eran las encargadas de vigilar

las finanzas públicas ya fueran nacionales o globales, como también la estabilidad

económica que repercutía directamente en la economía de las personas, de la misma


35

forma buscaban el punto de equilibrio entre los embates del capitalismo y la pobreza, y

las segundas estaban dirigidas principalmente al mejoramiento de la calidad de vida de

los individuos en temas como programas de educación, sanidad, vivienda, pensiones y

seguros de desempleo, alimentación y trabajo. Si bien el gasto público era empleado

para diversas actividades dentro de la complejidad de las naciones, éste se dirigía en

algunos países mayoritariamente al desarrollo, ciencia y tecnología, investigación y el

bienestar social, esta distribución y asignación de gasto tenía como destino las

directrices que enumeran los planes de desarrollo de cada lugar y dependía de los

gobiernos tomar la decisión respecto de las prioridades y demandas colectivas.

En la época de la postguerra, varios países casi lograron cumplir con los

objetivos que se planteaba el Estado de Bienestar, a tal grado de generar controversias

ideológicas entre la extrema derecha y la extrema izquierda, siendo el punto medio

entre el capitalismo conducido por corrientes liberales y el socialismo que abarcaba

todo lo relacionado con la vida pública. Pero en la década de los setenta las economías

de Estado comenzaron a tener problemas fiscales, endeudamiento, déficit público,

inflación, estancamiento, etc. Lo que hizo más difícil hacer frente a los gastos sociales,

por lo que surgió el neoconservadurismo con la promesa de estabilizar las finanzas

públicas así como la economía nacional.

“El pleno empleo y la provisión universal de servicios

sociales constituyen, en gran medida, la principal defensa contra

la pobreza y el mecanismo para mantener un mínimo nivel de vida

dentro del estado nación. Pero como complemento también es

necesario que haya una preocupación especial y un compromiso

para mantener los niveles de vida de los pobres y los grupos más

vulnerables. Los gobiernos neoconservadores perecen haber

abandonado de forma clara estos componente del Estado de

Bienestar de postguerra ((Muñoz de Bustillo, 1989).

Con el detrimento del Estado de Bienestar en la década de los setenta por

algunos de los factores mencionados, el neoconservadurismo eliminó prácticamente los


36

principios y ejes rectores del Estado; el pleno empleo, los servicios sociales universales,

mínimos de calidad de vida. El primero de estos elementos fue abatido principalmente

por el capitalismo y la incorporación a la vida económica internacional, lo que generó el

crecimiento de las tasas de desempleo y falta de ocupación de las fuerzas laborales. El

segundo punto comenzó a deteriorarse cuando el capitalismo y las nuevas corrientes

conservadoras privatizaron algunos de los servicios que se consideran básicos para la

subsistencia y desarrollo individual. Finalmente la búsqueda por los mínimos de

bienestar no pudieron resistir los embates del capitalismo, ya que éstos son producto de

los dos primeros ejes rectores y objetivos del Estado de Bienestar.

Las políticas sociales en el combate a la pobreza encuentran su origen en los

Estados de Bienestar, como una alternativa de incorporarse al capitalismo que busca

enriquecerse y no el bienestar social, así como ser una forma de ayuda a las clases

necesitadas, pero sobre todo como una plataforma del desarrollo social, de tal forma

que son un mediador entre las desigualdades que se vive con los procesos de

globalización, capitalización, industrialización y políticas neoliberales que afectan a los

más pobres.

También deben ser consideradas como los lineamientos programáticos que el

gobierno utiliza en diversas actividades de combate a la pobreza, encaminando sus

acciones a subsanar carencias sociales y a cubrir necesidades básicas de la población

a través de programas de atención y asistencia social, los cuales son enfocados a

temas como alimentación, educación, salud, vivienda y trabajo principalmente, si bien

estos últimos elementos no son todos los que afectan la condición y calidad de vida de

la sociedad, si son considerados prioritarios en el desarrollo de un país, así como ser

factores básicos de atención y priorización en la agenda del gobierno.

1.5. LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS MODELOS DE BIENESTAR Y DE DESARROLLO

La aceptación social, ética y política de la satisfacción de las necesidades y los

derechos humanos implica la responsabilidad de la sociedad en su conjunto, sin


37

embargo, la acción del Estado resulta fundamental para la configuración de los

modelos de bienestar como se verá en la tipología que se presenta a continuación

para fines comparativos. Asimismo, la política social diseñada e instrumentada desde el

Estado constituye un proceso de decisión política que incide en la distribución colectiva

de los recursos, dentro de las condiciones de un determinado modelo de desarrollo y

como resultado de las relaciones entre las esferas estatal, social y mercantil, tal como ha

ocurrido desde la mitad del Siglo XX en América Latina.

1.5.1. LOS MODELOS DE BIENESTAR SOCIAL

Los modelos de bienestar social aluden a las condiciones de las diferentes

estructuras sociales y de sus correspondientes Estados proveedores de beneficios

sociales que garanticen el cumplimiento de los derechos humanos. Al respecto, se

han propuesto conceptos que intentan explicar mediante estudios comparativos las

diferentes realidades de los regímenes de política social o regímenes del Estado de

Bienestar. Cabe señalar que los esfuerzos por elaborar estos modelos y tipologías se

aplican principalmente en países desarrollados, sobre todo en Europa, y como todos

los modelos, aunque representan avances en la materia también están sujetos a debate

y crítica por insuficientes e incompletos. No obstante, son útiles como marco de

referencia para estudiar la realidad de países atrasados como los de América Latina y

en particular de México.

La tipología de los modelos de bienestar social constituye un instrumento

analítico para explicar los efectos del Estado sobre las relaciones de clase, y cuenta con

las tres dimensiones siguientes.

a) Las relaciones Estado-mercado en la provisión de bienestar, expresadas

mediante la satisfacción de algunas necesidades humanas por el sector

público y no por el privado, en función de razones políticas con mayor o

menor contenido de justicia social.

b) Los efectos del Estado de Bienestar en la estratificación social, donde aquél

es en sí mismo un sistema de estratificación y una fuerza activa en la


38

configuración de las relaciones sociales que puede operar a favor o en

contra de la igualdad, la equidad y la solidaridad social.

c) El carácter de los derechos sociales de ciudadanía, que pueden ser los

universales, los que dependen de la inserción en el mercado de trabajo y

los que dependen del nivel de ingreso mínimo. En este aspecto, según se

otorguen los beneficios, se determina el nivel de dependencia que tiene la

vida de las personas del mercado laboral. La "desmercantilización" será

entonces un indicador del grado en que los individuos o las familias pueden

mantener un nivel de vida aceptable independientemente de su

participación en el mercado. Los sistemas de mayor grado de

desmercantilización serán aquellos que ofrezcan más beneficios sociales

universales basados en la ciudadanía, mientras que los de menor grado

corresponderán a los de tipo asistencial que los proveerán a partir de

necesidades comprobadas (Esping-Andersen, 1993 y Carrasco 1997).

A partir de estas dimensiones se elabora una tipología (Esping-Andersen, 1993 y

Carrasco 1997).

1.5.1.1. EL MODELO DE ASISTENCIA SOCIAL, LIBERAL O RESIDUAL

En este modelo el Estado promueve e intenta asegurar los mecanismos de

mercado como proveedores de bienestar, forzando el desarrollo de iniciativas

privadas en el campo de la protección social. Como en las leyes de pobres del siglo

XIX, se busca presionar a todos a participar en el mercado, según la idea de que cada

individuo es libre de elegir entre vender su fuerza de trabajo o sobrevivir en la pobreza.

El Estado es subsidiario del bienestar privado, asume una responsabilidad marginal sólo

en el caso de los pobres merecedores (de bajos ingresos y excluidos), a los cuales

entrega beneficios mediante un sistema restringido de asistencia social con estrictas

medidas de control. Los derechos a la asistencia dependen de la demostración de la

necesidad, los beneficios son limitados y, al focalizar, se asocian con el estigma social.

La ayuda social es compensatoria en última instancia ya que entrega beneficios

residuales a las personas que no logran integrarse al mercado laboral. La


39

desmercantilización es mínima. En la estructura social de este tipo de Estado existe un

marcado dualismo, entre la mayoría de los ciudadanos que dependen del mercado y

los que dependen de la ayuda pública. Por esta razón y el gran peso cultural de la

ética del trabajo en estos países predominan en las agendas social y política los

temas asociados como el desempleo, la duración de la jornada laboral, los criterios de

jubilación, entre otros. Este modelo funciona sobre todo en los países anglosajones

como EUA, Canadá, Gran Bretaña y Australia.

1.5.1.2. EL MODELO DE SEGURIDAD SOCIAL OBLIGATORIA, CONSERVADOR, CORPORATIVISTA O INSTITUCIONAL

El Estado, por un lado promueve el desarrollo del capitalismo, y por otro, apoya

el concepto tradicional de la familia como la principal proveedora de servicios y

estabilidad. Las características conservadoras también provienen del principio de

subsidiariedad consistente en que el Estado sólo interviene cuando los recursos

familiares se han agotado, es decir, el individuo que no obtiene su derecho al bienestar

social mediante su inserción en el mercado laboral, es remitido subsidiariamente a

redes y lazos privados de apoyo social como son el matrimonio y la familia. En fases

de auge económico y en condiciones de pleno empleo con predominio masculino,

las políticas sociales no estimulan la participación económica de la mujer. El Estado

provee derechos amplios a los asegurados pero los beneficios dependen casi

totalmente de las contribuciones del trabajador y, por lo tanto del empleo, lo que

resulta en una escasa desmercantilización. Este modelo también denominado

bismarkiano se desarrolló en los países centroeuropeos como Alemania, Austria,

Francia e Italia.


40

Topología de modelos de bienestar social.

Dimensiones de la tipología

Modelos Asistencia

social, liberal o residual

Seguridad social

obligatoria, conservador,

corporativista o institucional

Socialdemócrata o moderno

Rudimentario Post-autoritario

/. Relaciones Estado-Mercado en la provisión de bienestar

1.1 Satisfacción de necesidades humanas

Baja Media Alta Baja Media

1.2 Justicia social Baja Media Alta Baja Baja

2. Efectos del Estado en la estratificación social y las relaciones sociales

2.1 Equidad Baja Media Alta Baja Media

2.2 Igualdad Baja Media Alta Baja Media

2.3 Solidaridad social

Media Media Alta Media Media

3. Derechos sociales de ciudadanía

3.1 Universalidad Baja Media Alta Baja Media 3.2 Solidaridad Media Media Alta Media Media

3.3 Desmercantilización

Baja Baja Alta Baja Media

Países ejemplo

EUA, Canadá, Gran Bretaña

y Australia

Alemania, Austria,

Francia e Italia

Suecia, Noruega y Finlandia

España, Portugal y

Grecia (México)

Rusia y Polonia

Fuente: Elaboración propia con base en Sping-Andersen, 1993, y Carrasco, 1997.

1.5.1.3. EL MODELO SOCIALDEMÓCRATA O MODERNO

A partir de los principios de universalismo, solidaridad y desmercantilización

que fueron extendidos a las nuevas clases medias, se pretende una igualdad de las

necesidades humanas en los niveles máximos o en estándares óptimos y no en los


41

mínimos o absolutos. La característica distintiva de este modelo es la integración del

bienestar social y el trabajo. Está obligado a garantizar el pleno empleo, reconociendo

el derecho al trabajo en el mismo plano de igualdad respecto al derecho de protección

de los ingresos. Los costos del modelo implican minimizar los problemas sociales o las

cargas de la vida familiar y maximizar los ingresos por salarios o la independencia

individual. El mercado se excluye como proveedor de servicios sociales, ampliando

la oferta de servicios públicos más que transferencias monetarias. Este es un modelo

altamente desmercantilizado que ha sido aplicado en los países escandinavos como

Suecia, Noruega y Finlandia (Sweeney, 2005).

1.5.1.4 EL MODELO RUDIMENTARIO.

En estos casos aunque existen normas constitucionales para ser o convertirse

en modernos Estados de Bienestar, aún falta la implantación legal, y la instrumentación

institucional y social. Tienen algunas similitudes con el modelo liberal anglosajón, pero

cuentan con características propias como tradiciones religiosas de bienestar, fuerte

estructura familiar, importante economía informal, elevadas tasas de desempleo y

mercado laboral segmentado por sexos, por lo que este modelo que corresponde a los

países del sur de Europa como España, Portugal y Grecia, aún es de escasa

desmercantilización. Aunque con diferencias específicas, el caso mexicano se acerca a

este modelo.

1.5.15 EL MODELO POST-AUTORITARIO.

Este tipo de régimen tiene similitudes con el Estado de Bienestar rudimentario y

se considera que los países europeos de socialismo de estado exsocialistas entrarían

en este grupo básicamente porque aun cuando existen cambios desde sistemas

políticos autoritarios a otros más democráticos y pluralistas los sistemas de

seguridad social no han mejorado lo suficiente. Destaca en ellos la asimetría en la

regulación de las políticas sociales, las constitutivas por un lado y las compensatorias

por el otro, así como una desregulación sustantiva y creciente del mercado de trabajo

frente a la regulación fragmentaria de los sistemas de compensación social. En este

modelo la desmercantilización es mínima (Carrasco 1997).


42

Los modelos de bienestar mencionados están sujetos a revisión de acuerdo con

concepciones más integrales que superan la tipología elaborada con base en la

relación Estado-mercado, para pasar a las relaciones entre tres esferas: Estado-

mercado-sociedad (familia y sector terciario).

1.5.2. EL BIENESTAR Y LA POLÍTICA SOCIAL

El bienestar social consiste en una situación general de atención y control de

los problemas sociales, la satisfacción de las necesidades y la generación de

oportunidades para la mejoría de las condiciones de vida de la población. Este es el

objetivo central de las sociedades que para lograrlo asumen diferentes formas de

organización, estableciendo relaciones específicas entre sus tres dimensiones básicas:

Estado, mercado y sociedad. En el contexto de las diferentes combinaciones que se

producen entre estas esferas, existen varios enfoques con características propias

orientados a promover el bienestar de las personas, entre los cuales se pueden

mencionar los siguientes: la asistencia social, el trabajo social, la seguridad social, el

desarrollo social y, de interés especial en este trabajo, la política social.

1.5.2.1 EL ESTADO Y LA POLÍTICA SOCIAL

Históricamente se ha considerado que el espacio económico sobre determina al

espacio social, por lo que el mercado, a su vez, se fetichiza y con sus reglas adquiere

atributos de auto-regulación con una "mano invisible (Smith) que opera más allá de la

intervención de la sociedad. En el extremo, desde las visiones económicas utilitaristas

se postula que, en la medida en que cada individuo busca su propio bienestar se

obtiene el bienestar social, en consecuencia las formas de desigualdad son

justificables y el Estado es prescindible.

Ante ésas posiciones economicistas surgen críticas que señalan que el laissez-

faire del mercado capitalista no es socialmente viable. El proceso de acumulación no

es autónomo ni posee una lógica propia, por ello requiere de un conjunto de

instituciones sociales, políticas e ideológicas que le den viabilidad. Estas instituciones

le confieren estabilidad a dicho proceso mediante la regulación tanto de la propia


43

competencia de los capitales en el mercado, como de los conflictos entre el capital y el

trabajo y entre distintas fracciones del capital. En este marco institucional, el Estado es

una agencia central que asume funciones sociales de intercambio redistributivo, es

decir, actúa orientada por un criterio de no-equivalencia entre lo que individualmente se

entrega y lo que socialmente se recibe. Con estas acciones correctivas, que incluyen

la política social, regula el mercado y en ocasiones incluso se encarga de instaurarlo

(Polanyi 1992).

El Estado se entiende como un subsistema que interactúa frente a los

subsistemas de producción y socialización; asume un papel determinado que cumple

a través de funciones, políticas y recursos aplicados por la administración pública

dirigidos a atender las manifestaciones derivadas de la desigualdad socioeconómica

originada por el funcionamiento del mercado, en particular en sus diferentes

expresiones de pobreza.

La política social ha sido analizada en diferentes corrientes teóricas considerando

las variantes de bienestar y el papel central del Estado frente a la lógica del mercado,

pero también las formas de participación social.

1.5.2.2. DEFINICIONES

En las distintas definiciones, la política social representa una forma de

redistribución de recursos de unos sectores a otros principalmente por parte del

Estado, mediante un conjunto de procedimientos que construyen, regulan y modulan

la desigualdad social, al asignar a cada sector determinada responsabilidad en el

suministro de recursos de bienestar. Sin embargo, existen otras interpretaciones de ella

de acuerdo al marco teórico en que se ubique.

La política social se puede definir inicialmente a partir de cuatro conceptos

generales: a) el filosófico, como el medio que utilizan colectivamente los miembros de

organizaciones sociales y políticas para encontrar soluciones a problemas comunes;

b) el de resultados, como las conclusiones de los individuos encargados del

mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad; c) el de proceso, como las


44

acciones de las organizaciones sociales orientadas a mejorar las condiciones de vida

de los beneficiarios; y, d) la de estructura para la acción, donde se asume la existencia

de una política bien definida, la cual se puede implementar en el contexto de los

cambios probables de valores, estructura y condiciones del grupo afectado (Marshall

1965).

En la tradición marxista se concibe al Estado y la política social como

instrumentos de la reproducción del capital y de control social, donde la estructura

social se deriva de las relaciones sociales de producción y de la contradicción capital-

trabajo; cabe señalar que el énfasis que pone en las clases sociales al analizar la

política social relega otros tipos de desigualdad social como los de género, los étnicos

o los territoriales. Por otra parte, en las tradiciones estructural-funcionalistas,

weberianas y positivistas se enfatizan los factores causales o las variables

explicativas del surgimiento de los Estados de Bienestar; en estos enfoques

predomina el empirismo con la adopción de modelos mono causales que destacan la

importancia de una variable.

Entre las definiciones de política social una de las más aceptadas es que se

trata de un conjunto de intervenciones gubernamentales benefactoras dirigidas a

corregir o compensar la desigualdad que genera el libre juego de las fuerzas del

mercado. Asimismo, la desigualdad, no es un hecho natural, sino una construcción

histórico-social que expresa la posesión diferenciada de bienes o medios económicos,

políticos y culturales, que pretende ser modificada por la acción del gobierno en su

búsqueda del bien común. Sin embargo, la política social aplicada por el Estado no

puede definirse sólo como una intervención compensatoria de los efectos negativos

del mercado. Ello supondría equiparar los efectos perseguidos con los efectos

realmente producidos. La planificación estatal de la provisión de algunas

necesidades sólo puede ser parcial e incompleta, dado que responde a fines e

intereses a menudo contradictorios. Además de la incertidumbre que acompaña a toda

acción social, la política social carga con el impedimento adicional de tener que

contrarrestar los efectos sociales negativos del capitalismo sin poder incidir en sus

causas profundas, como sucede con los derechos de propiedad o las resistencias


45

dentro del propio Estado a la instrumentación de algunas políticas sociales (Offe

1990 y Habermas, 1999).

En otra línea de pensamiento se entiende a la política social como la acción que

tiene por objetivo garantizar la generación y reproducción de ciudadanía por medio de

instrumentos de redistribución que son sustraídos al arbitrio de las fuerzas del mercado

(Torres Salcido 2003). En este caso se reivindica el papel del ciudadano con capacidad

de organización y gestión en grupos pequeños, plurales y multiculturales, frente a las

concepciones de bienestar acotado a los grandes grupos gremiales organizados bajo la

tutela de los Estados corporativistas y centralistas que se apropiaron de lo público. La

sociedad no se coloca de manera subordinada y pasiva ante el Estado, sino con

capacidad organizativa y de gestión para satisfacer sus propias necesidades.

La política social hay que entenderla también como una intervención generadora

y moduladora de la propia desigualdad, incluso más allá del mercado o de sus

finalidades explícitas, en la medida en que contribuye a naturalizar o institucionalizar las

desigualdades de clase, género, edad, etnia o cualquier otra. La política social no sólo

se genera a partir de la estructura social, sino que contribuye también a los procesos de

estructuración social de las sociedades, mediante diferentes maneras de provocar

cambios o permanencias en ésta. Una política social puede influir sobre la configuración

de una esfera de actividad, de varias o de todas ellas, y lo hace directa o indirectamente

(Adelantado, Noguera, Rambla, y Sáez, 1998).

Esta posición se relaciona con la idea de Max Weber, retomada de Jellinek, que

distingue al Estado como Estado de derecho u ordenamiento jurídico (el deber ser)

correspondiente a la validez ideal de las normas de la que se ocupan los juristas,

frente al Estado como una forma de organización social, integrado a la sociedad, a las

relaciones sociales subyacentes (el ser) que atiende a la validez empírica de la que se

ocupan los sociólogos (Bobbio 2001). En este sentido, desde la Sociología, la política

social no se puede definir a partir de su justificación explícita, es decir, como una

intervención gubernamental compensatoria de los efectos negativos del mercado (el

deber ser), sino por sus resultados (el ser) realmente producidos en la estructura social.


46

En esta interpretación, la política social se considera como un proceso que

permite la gestión de la desigualdad asignando a cada esfera de la estructura social

(mercantil, estatal y social) un determinado papel en la satisfacción de las necesidades

modificando el flujo de relaciones entre ellas de forma continua. Aunque se

mantiene la idea de que es una intervención predominantemente gubernamental,

tampoco es exclusiva de la acción estatal. Sin embargo, desde esta esfera, la política

social influye en el bienestar o en el malestar social mediante un conjunto de

decisiones y actuaciones público-administrativas, que inciden sobre la orientación,

organización y distribución de los recursos de bienestar, a través de regulaciones,

servicios y transferencias. La acción gubernamental, a su vez, requiere de la inevitable

participación de los órganos correspondientes del Estado, aunque la modalidad y el

grado de la intervención estatal pueden ser de diferente tipo.

La acción del Estado supone una alteración, una participación o una reacción de

lo social frente a las iniciativas de los poderes públicos. La transferencia o entrega de

bienes o de servicios a una población determinada, tiene como contrapartida la

posibilidad de una participación activa de los beneficiarios. A su vez, los efectos de la

acción estatal están condicionados por la fuerza de los actores sociales, por las

limitaciones de carácter estructural, estratégico, organizativo, político, de ciclo

económico, demográfico o de cualquier otro tipo. Por ello, es importante analizar, tanto

la legitimación de la intervención estatal, como la modificación real que esa intervención

induce en lo social.

En su acepción más general, la política social aparece como un instrumento

capaz de incidir en la composición de la estructura social, ya que opera como principio

organizativo de las esferas para la provisión del bienestar donde:

a) El sector estatal suministra bienes, servicios y transferencias a través de

los gobiernos;

b) El sector mercantil del bienestar social participa mediante las acciones

que realizan las empresas privadas en educación, salud, vivienda, etc.;

c) El sector informal provee recursos de bienestar por parte de los familiares,


47

amigos y vecinos, constituyendo "redes de ayuda" basadas en cierto

intercambio recíproco; y,

d) El sector voluntario (también conocido "sector no lucrativo" o "altruismo

organizado") suministra recursos de bienestar mediante las

organizaciones sociales y civiles como tercer sector, las fundaciones

religiosas o las organizaciones voluntarias con un fuerte contenido

asistencial, así como las organizaciones no gubernamentales que surgen

como contrapeso a la acción gubernamental.

Cabe hacer mención, del concepto de la "responsabilidad social empresarial",

que ha adquirido fuerza en los últimos años y que postula darle impulso a la comunidad

con una visión de negocio. Ante la exigencia y poder de compra de los consumidores y

organizaciones no gubernamentales, las empresas desarrollan políticas, estrategias y

programas en áreas como: ética empresarial, ambiente laboral, medio ambiente,

marketing responsable y compromiso con la comunidad, mediante las cuales buscan

lograr el éxito de la empresa y el bienestar social en la región donde operan.

Inicialmente ésta práctica tenía un fuerte componente filantrópico (dar recursos a una

causa social afín a su actividad), sin embargo, las compañías la han profesionalizado

crecientemente en la medida en que significa una ganancia mayor, garantiza su

sustentabilidad y tiene el atractivo fiscal de la deducción de impuestos. Se considera

que la empresa puede ser un detonador de riqueza y también de desarrollo y mejoría en

la calidad de vida, en particular, vinculando los nichos de mercado donde actúa con

causas sociales directamente relacionadas, pero también mejorando las condiciones de

trabajo a su interior. Entre las medidas prácticas destacan: a) hacer un uso racional de

los recursos naturales (agua, papel, energía, etc.) aunque se tenga dinero para

pagarlos; b) hacer productos de calidad y publicidad responsable; c) conocer y depurar

la cadena productiva de los insumos; d) evitar en los productos y su comercialización

las formas de explotación inhumana del trabajo (infantil o semiesclavo), ilegales

(contrabando o piratería) o que dañen el medio ambiente; e) hacer trabajo voluntario y

dar apoyo en especie a causas sociales de la comunidad; f) aplicar un código de ética

que respete los derechos humanos, de raza, edad y género, entre otras (Mundo

Ejecutivo, 2004).


48

1.5.2.3 OBJETIVOS

Los objetivos generales de la política social son tres: a) la búsqueda de la

igualdad como la traducción en actos de una filosofía política cuyas implicaciones,

llevadas al límite, tendrían consecuencias de más largo alcance; b) la maximización

del bienestar en su sentido amplio ya que concierne al bienestar de todos, no sólo de

los pobres, con la finalidad de alcanzar un óptimo en vez de un mínimo social; y, c) la

eliminación de la pobreza, como el propósito más limitado de los tres debido a que en la

práctica se concentra en los estratos socioeconómicos más bajos de la sociedad

(Marshall 1975).

Los objetivos generales de la política social desde el Estado consisten en

promover el bienestar de las personas creando programas que provean una variedad

de bienes y servicios sociales, mediante la canalización de recursos públicos hacia

grupos amplios de ciudadanos y en algunos casos a todos ellos. Este enfoque se basa

en la aceptación de que los gobiernos son responsables del bienestar de la población,

pero éste último se puede definir de varias maneras, lo que significa la conformación de

diferentes tipos de Estado.

En la interpretación más acotada correspondiente a las visiones neoliberales

aplicadas desde los años ochenta en América Latina, la política social se ha

concentrado en reducir la pobreza extrema o indigencia considerada como aquella

donde la población se encuentra en condiciones de infrasubsistencia física. En este

sentido, se han relegado los objetivos de equidad y bienestar para todos. En las últimas

dos décadas se destaca a los grupos sociales más pobres, sobre todo en función de los

efectos de los programas de estabilización y ajuste estructural, pero quedan fuera los

no pobres y las clases medias en proceso de empobrecimiento o nuevos pobres

también afectados por dichas reformas, porque se supone que éstas mejorarán sus

condiciones de vida en la medida en que crezca la economía y se genere empleo, es

decir, estarían sujetas a una pobreza coyuntural.


49

1.5.2.4 INSTRUMENTOS

Los bienes y servicios sociales provistos por el Estado, en general, han sido

dependientes de las variables económicas para su financiamiento, sobre todo a través

de los impuestos y de los ingresos percibidos por la población en el empleo. La política

social depende principalmente del gasto público, sin embargo, como consecuencia de

este hecho en la mayoría de los países se han separado erróneamente las políticas

económicas y las sociales, a diferencia del concepto de desarrollo social que sí

propone la integración de ambas. No obstante, desde una visión integral es claro que

el gasto público es indispensable pero no es suficiente para superar la pobreza, ya

que persisten retos estructurales como la desigualdad histórica en la apropiación de la

riqueza o la ineficiencia e ineficacia del mismo gasto, los cuales deben ser enfrentados

de manera sincrónica. Asimismo, existen otros instrumentos originados en los

espacios ciudadanos y de los beneficiarios (capital en forma de aportaciones

comunitarias en dinero o especie para proyectos productivos), o en los mercados

(créditos preferenciales o acceso a formas de capital y activos baratos), que

contribuyen a mejorar el nivel de vida de la población.

1.5.2.5 LÓGICA DE FUNCIONAMIENTO

Las condiciones de vida generalmente se agravan cuando la economía se

encuentra en una fase recesiva. Desde el Estado, la recaudación fiscal disminuye y se

reduce el gasto social, mientras que las necesidades de servicios sociales aumentan

por pérdidas en el empleo y el ingreso, así como por el crecimiento demográfico. Es

decir, en las prioridades de la política económica se reduce el gasto social para

conservar el déficit fiscal en rangos manejables o de control presupuestal. En las

sociedades capitalistas subdesarrolladas este funcionamiento ha sido predominante y

sus características son típicas de políticas sociales procíclicas que profundizan los

rezagos sociales en vez de actuar en contra de ellos en fases de crisis.

La atención a las desigualdades en la estructura social es un objetivo

estratégico de la política social la que, sin embargo, no sólo compensa o reduce las

desigualdades originadas en las diferentes esferas, sino que también puede


50

reproducirlas, aumentarlas e incluso constituirlas como tales. En la medida en que la

política social distribuye cargas, beneficios y poder entre los individuos y grupos, tiene

un carácter dual es constituyente y modulativa a la vez. Por tal razón, es necesario

alejarse de la visión esquemática del Estado de Bienestar "bueno" que redistribuye la

riqueza social para corregir las fallas del mercado "malo", ya que la misma acción

gubernamental puede presentar fallas y ser generadora de formas de desigualdad

social; lo mismo puede suceder en las esferas doméstico-familiar y relacional.

Las intervenciones gubernamentales en el corto plazo pueden generar formas de

desigualdad por la acción de políticas sociales selectivistas, tales como la

focalización, asociada a la estigmatización de algunos grupos, la ciudadanía de

segunda clase o el debilitamiento de la autonomía de los "clientes" y su dependencia

de las burocracias. Además pueden aumentar, disminuir o consolidar las

desigualdades en la estructura social, según los efectos obtenidos al igualizar, polarizar

o reproducir dicha desigualdad. Asimismo, las políticas sociales de subsidios

universales (como las de salud o educación) pueden producir impactos desiguales a

través del uso desigual de los derechos debido a que no existen garantías de acceso

generalizado a los servicios sociales bajo una estructura social y espacial desigual, en

la que unos grupos pueden obtener mayor ventaja en el goce de prestaciones respecto

a otros.

La estructura social y la política social establecen relaciones de doble dirección,

recursividad e interacción, ambas se conforman mutuamente y se alternan la primacía

para desembocar en una realidad social determinada. La política social tiene efectos

compensatorios sobre las desigualdades, sin embargo, también las redefine y modula

(con efectos a corto, mediano o largo plazos), reasignando recursos de bienestar de un

sector (mercantil, estatal y social) a otro. Con ello, regula el conflicto social donde los

actores sociales asumen roles específicos y provoca diversos impactos en la estructura

social.


51

1.5.3. LA POLÍTICA SOCIAL Y LOS MODELOS DE DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA

La política social tiene diferentes características de acuerdo con los modelos de

desarrollo en que se ubican y van de modalidades tradicionales a neoliberales y, de

éstas a las alternativas o emergentes. En la estructura social en que se desarrollan

presentan cambios como: de fuerte participación estatal a mayor incidencia del

mercado; de decisiones centralizadas, corporativas y verticales a formas emergentes

de participación social en espacios más democráticos; de una operación centralizada y

estatista a variantes descentralizadas y privatizantes con una nueva corresponsabilidad

entre Estado, mercado y sociedad; de la carencia total de evaluación a formas de

contraloría estatal o social; de cobertura universal estratificada a la focalización más

refinada y después a la cobertura universal diversificada; de la protección de los

derechos sociales a la protección de los derechos individuales y formas de equidad

con reconocimiento a la diversidad; y de sociedades desiguales y desintegradas a la

búsqueda de sociedades integradas.

Un aspecto que destaca en la aplicación de la política social en los

diferentes modelos económicos es que se han mantenido separados los servicios

sociales de la economía y que ha habido pocos esfuerzos para armonizar las políticas

económicas y sociales, a pesar de que ambas dependen del financiamiento público y

mantienen estrechas interacciones.

En América Latina, de acuerdo con las relaciones que se establecen entre las

esferas social, mercantil y estatal, existen desde la mitad del Siglo XX, por lo menos los

siguientes tres grandes paradigmas de desarrollo con sus respectivas políticas sociales

que pueden ser contrastados de manera esquemática.

1.5.3.1 EL MODELO DESARROLLISTA Y LA POLÍTICA SOCIAL TRADICIONAL

Este modelo estuvo vigente, en general, hasta la etapa pre-reforma de los años

ochenta, con un Estado de Bienestar, inspirado principalmente en el utilitarismo


52

social, en una versión rudimentaria e imperfecta respecto a los modelos de países

desarrollados, que operaba bajo ideas de solidaridad, responsabilidad colectiva,

igualdad y universalismo, pero sujetas a los derechos sociales laborales formales, es

decir, en la práctica se trató de un universalismo segmentado, estratificado o aparente.

Hubo una amplia participación de masas bajo esquemas corporativos, con un

gobierno con liderazgo fuerte, en el modelo de sustitución de importaciones orientado

a un mercado interno controlado, donde las necesidades básicas (alimentación, salud y

educación) fueron vistas como medios para la modernización y la movilidad social, con

políticas sociales de universalismo acotado a la posición en el empleo y asistencialismo

paternalista.

El Estado era centralista, la esfera dominante que asignaba los recursos y que

fungió como el motor del desarrollo económico. Era el espacio para la solución de los

conflictos distributivos, aunque favorecía a algunos grupos organizados de la clase

media y de trabajadores sindicalizados, que presionaban con mayor fuerza política

para obtener beneficios sociales. Los procesos de modernización, industrialización y

urbanización permitieron la movilidad social sobre todo a través de la mejoría educativa

y la inserción al mercado laboral formal.

El modelo tradicional de política social defendía el universalismo entendido

como una oferta homogénea abierta a todos, bajo los propósitos de integración social y

la idea de igualdad. No obstante, el acceso a los bienes y servicios públicos sociales

era desigual entre los beneficiarios potenciales en función de condiciones como el

lugar de residencia, las comunicaciones y transportes o la disponibilidad de recursos

para hacer frente a los costos de transacción requeridos para ser beneficiario.

En este modelo se producía la ampliación progresiva del sistema de

protección social incorporando paulatinamente a los excluidos y según se disponía de

recursos, de arriba hacia abajo, empezando con quienes tenían menos necesidades y

más capacidad de organización y defensa de sus intereses. La asignación de recursos

en política social se efectuaba aplicando por lo menos tres criterios: destinarlos a

quienes llegaban primero, a los que tenían menos necesidades o a los más


53

necesitados. La preocupación central era atender a sectores que tenían capacidad de

presión sobre el Estado, en especial a la clase media y varios de los gremios más

fuertes (médicos, maestros, obreros de industrias estratégicas, burócratas, etc.). Por

esa vía, el Estado contribuyó también a la ampliación del mercado interno, lo que era

funcional para la industria nacional (Sottoli, 2002).

La instrumentación de programas sociales por el sector público era vertical en

función de razones administrativas y políticas, especialmente de las derivadas de

presiones corporativas. En correspondencia los beneficiarios aparecían más como

objetos que como sujetos de la acción pública.

En este modelo fue muy importante la ampliación de la cobertura de los

servicios públicos sociales, pero el cumplimiento de este objetivo no agotaba las

finalidades de una política, e incluso se puede afirmar que provocó sesgos de

iniquidad territorial debido a que fue más fácil ampliarla atendiendo más a poblaciones

concentradas que a las rurales dispersas, aun cuando allí existían mayores niveles de

necesidad. Asimismo una cobertura elevada no garantizaba buenos resultados desde

la perspectiva de la calidad, como sucede aún con programas nutricionales que para

cubrir a más personas reducen, por debajo de las normas mínimas, la cantidad de

calorías y proteínas entregadas. También se da el caso de ampliación de la cobertura

sin impacto, al incluir como beneficiarios a individuos que no tienen necesidades

insatisfechas, es decir, se producen errores de inclusión (Cohén 1992).

En este modelo se enfatizaba la inversión en infraestructura social (construcción

de escuelas, clínicas de salud, hospitales, etc.), aun cuando se carecía de recursos

para financiar los gastos corrientes (personal, equipamiento, instrumentos o materiales

desechables). Los recursos fiscales generalmente se asignaban de acuerdo con el

presupuesto histórico a pesar de no contar con instrumentos de seguimiento y

evaluación del gasto, de manera que las variaciones se derivaban de la ampliación del

monto en los rubros ya definidos y en criterios preexistentes.

En este modelo la política social era responsabilidad estatal incluyendo la

totalidad de las funciones: financiamiento, diseño, implementación, supervisión y


54

evaluación. El financiamiento de la política social provenía básicamente de fuentes

fiscales lo que implicaba una demanda creciente de recursos para atender necesidades

sociales ilimitadas. El Estado subsidiaba los costos derivados de la oferta de bienes o

servicios necesarios para superar los problemas sociales diagnosticados.

1.5.3.2 MODELO NEOLIBERAL Y LA "NUEVA" POLÍTICA SOCIAL

Este modelo se inició a partir de la crisis fiscal del Estado y la escasez de

ingresos públicos para financiar el desarrollo en los años ochenta en la región,

sustentado en posiciones filosóficas de liberalismo igualitario y en algunos aspectos en

el liberalismo libertario; ha durado de la fase de reformas a la fecha en muchos países,

orientado por las nociones de eficiencia, subsidiariedad, individualismo,

responsabilidad personal y libertad individual. En este paradigma el criterio de igualdad

se asocia con los derechos morales a un paquete de servicios básicos para la

inserción competitiva de los beneficiarios de la acción estatal en el mercado. Los

derechos sociales se entienden como una inversión en capital humano, es decir, un

insumo para el crecimiento económico con políticas sociales focalizadas subordinadas

a la idea de crecer primero y distribuir después, donde se promueve la participación

corresponsable de los beneficiarios con los actores gubernamentales involucrados.

En un contexto de globalización y apertura comercial con impulso a las

exportaciones el Estado neoliberal ha apoyado la supuesta "neutralidad" del mercado

y lo impulsa como el mejor mecanismo asignador de recursos. Al mismo tiempo trata

de despolitizar la acción social estatal con intervenciones selectivas y con una política

social residual y asistencial compensatoria, incorporando mecanismo de mercantiles en

la prestación de algunos servicios sociales. El Estado se debilita con las reformas -

desregulación y privatización- y privilegia la eficiencia y la competitividad, controlando

las variables macroeconómicas.

En este paradigma se produjo la desaparición gradual de los subsidios

generalizados y se instrumentaron programas focalizados, entendidos como la

concentración de los recursos disponibles en una población de beneficiarios

identificados claramente con el objeto de elevar el beneficio promedio por habitante.


55

Esta focalización del gasto social constituye una de las estrategias para la superación

de la pobreza y la marginación que ha sido aplicada de manera creciente en varios

países y, de manera asociada también se ha avanzado en la evaluación del

desempeño gubernamental desde diferentes ángulos y con nuevos enfoques,

variables e indicadores (CEPAL 1995).

En esta política social se opta por asignar recursos a los más necesitados a

través de la focalización, es decir, con la identificación más precisa de los

beneficiarios potenciales y el diseño de programas dirigidos a asegurar el impacto

promedio por habitante más alto sobre el grupo seleccionado, mediante transferencias

monetarias o entrega de bienes o servicios (ILPES 1990 y CEPAL 1995). El supuesto

básico es que la focalización permite mejorar el diseño de los programas, ya que

cuanto más precisa sea la identificación de las carencias a satisfacer y de la población

objetivo a cubrir, más fácil resulta diseñar acciones diferenciadas y específicas para su

solución. Bajo esta idea se espera que aumente la eficiencia en la aplicación de los

recursos escasos y el impacto de estos programas al concentrar los esfuerzos en la

población más vulnerable o en condiciones de mayor riesgo (Haindl, Buvinic e

Irarrázaval 1990).

En este caso se reduce la concentración de responsabilidades en el aparato

estatal que pasa a ser responsable parcial del financiamiento, el cual se diversifica

hacia fuentes internacionales y privadas, sobre todo para apoyar los programas

orientados a la población de menores recursos; ejercerá actividades de promoción. El

Estado asume funciones de ejecución de los programas de manera subsidiaria en

sustitución de otros actores sociales llamados a cumplir esas tareas; pero en esta

posición se afirma que las funciones de la política social pueden ser realizadas también

por otros sectores como las organizaciones no gubernamentales, el filantrópico, el

comercial o el informal donde destaca el rol de la familia (Franco 2001). Se promueven

las contribuciones de los propios beneficiarios con lo cual también se intenta

fomentar la corresponsabilidad comunitaria con los programas sociales. También se

advierte que existen grupos pobres sin recursos que no pueden responder a esta

lógica financiera, por lo que se propone establecer los incentivos adecuados para


56

evitar la exclusión de quienes no están en condiciones de contribuir. Otra forma de

cofinanciación es la recuperación de costos mediante el cobro de tarifas por la

prestación de servicios públicos sociales, aplicando el principio de que "el que

puede, debe pagar", en especial en programas sociales que no se orientan a los

pobres (Larrañaga 1994. y Lehmann 1994).

El cofinanciamiento puede provenir de empresas, bajo diferentes formas: a)

sostenedores que se hacen cargo del financiamiento de la infraestructura escolar; b)

aportes empresariales, vía donaciones o financiamiento de los gastos corrientes de

escuelas; c) gremios empresariales que asumen la gestión de escuelas; y, d)

empresas que reciben descuentos tributarios si destinan recursos a educación.

(Martinic, 1995).

En éste caso se subsidia la demanda mediante la transferencia de un poder

de compra (vía cupones o ingreso monetario en efectivo) al beneficiario, el cual lo

ejerce en el mercado de acuerdo con sus necesidades. En este caso existen dos

problemas básicos, los criterios y mecanismos para seleccionar a los beneficiarios y el

cálculo del subsidio. Bajo los argumentos de que las políticas universales son de alto

costo y bajo impacto; que la oferta generalizada es cara, por lo que su abaratamiento

es posible mediante la reducción de la calidad y el deterioro del impacto de los

programas sobre los beneficiarios, este tipo de política social plantea una forma de

universalización acotada a la satisfacción de las necesidades de las personas

sustentada en el principio de equidad. Según éste último, para superar las diferencias,

debe tratarse desigualmente a quienes son socioeconómicamente desiguales (acción

afirmativa o discriminación positiva). Bajo esta lógica, una oferta homogénea para

situaciones heterogéneas mantiene las diferencias originarias. Esa oferta corresponde a

las necesidades de cierto subconjunto de la población, pero no es adecuada para otros

por razones socioeconómicas o culturales.

En esta perspectiva se impulsa también el proceso de privatización de los

servicios públicos de educación o salud, ya que el aumento de la demanda en éstos

ámbitos supone un incentivo al surgimiento de una oferta de alternativas mayor y más


57

variado, lo que generaría competencia entre los proveedores, dando lugar a una

mejoramiento de la calidad de los servicios ofrecidos. Articular la mezcla público-

privada exige que el Estado norme, supervise e intervenga para inducir a los oferentes

a reducir costos y responder a las necesidades de las personas.

Ante el objetivo de lograr un cambio en las condiciones de vida de la

población, hay preocupación por el impacto, es decir, por la magnitud del beneficio que

reciben los destinatarios de los programas de acuerdo a los objetivos buscados. Por

ello se utilizan criterios para la identificación precisa del grupo objetivo, así como

diferentes metodologías de evaluación para medir los resultados. Entre los métodos

destaca el análisis de costo-impacto a través del cual se mide tanto la eficiencia como

la eficacia de los proyectos, mismo que requiere una "línea basal" de diagnóstico y una

"línea de comparación", lo que permite estimar los cambios atribuibles a la acción

evaluada (Cohén y Franco, 1992). En cuanto al gasto, se plantea la necesidad de

aplicar indicadores relacionados con cada programa específico y se recomienda utilizar

la relación costo-impacto para apreciar si el programa maximiza el impacto al menor

costo posible.

En este modelo se han impulsado las decisiones en el ámbito local mediante

procesos de desconcentración y descentralización. En América Latina y en México en

particular, han sido predominantes las estructuras y funciones públicas centralistas

debido a diferentes razones como las económicas que incluyen la indivisibilidad de

escala de ciertas decisiones y la concentración de la actividad económica; las de

desarrollo urbano regional expresadas en la concentración de la población en grandes

ciudades; las políticas donde se incluyen formas centralistas de poder administrativo en

la mayoría de los países aún en aquellos que adoptaron estructuras federales; así

como las influencias culturales de países centralizados.

Entre los argumentos a favor de la descentralización se señalan los siguientes: a)

la aplicación de criterios iguales en la normatividad y operación de los servicios

públicos sociales entre las diferentes regiones, lo que bajo formas de mayor

autonomía local provocaría variaciones inadecuadas; b) la autoridad central ha sido


58

fundamental en la conformación del Estado-nación y en la superación de formas de

dominación oligárquica y de caciquismo regional; y, c) las decisiones centralizadas

en materia de redistribución de recursos facilitan el equilibrio entre oferta y demanda,

y con ello, disminuyen los procesos de migración de beneficiarios hacia donde se

ofrezcan mayores beneficios y de contribuyentes hacia lugares donde la presión

tributaria sea menor (Larrañaga 1994).

El centralismo genera sus propias fuerzas y procesos entre las élites política y

burocrática que se distancian de la población, con lo cual se inhibe la participación

ciudadana en las decisiones, mientras que en modelos descentralizados es posible

generar un mayor consenso social por la participación de los beneficiarios y el control

de las burocracias. Las fuerzas centralizadoras se retroalimentan también por la

debilidad de las instituciones locales ante el centro, a pesar de que en muchas

ocasiones en el ámbito local-regional se cuenta con elementos para la toma de

decisiones adaptadas a su realidad, sin embargo, se opta por soluciones homogéneas

aplicadas a condiciones heterogéneas, lo que conduce a una asignación ineficiente de

los recursos y a la solución parcial de los problemas.

En México, en la última década se ha avanzado en procesos de

descentralización de políticas y programas sociales, sobre todo en materia de

educación y salud, al transferir la administración y operación de estos servicios a los

gobiernos estatales aunque reservando a la federación las funciones normativas

generales, fiscalizadoras y parcialmente financieras.

1.5.3.3 MODELO DE DESARROLLO HUMANO Y POLÍTICA SOCIAL EMERGENTE

Ante las evidencias de estancamiento y retroceso en la lucha contra la

desigualdad y la pobreza que aquejan a los países de América Latina, este modelo

se discute y se va conformando lentamente la región. Recupera algunas ideas del

marxismo analítico y del comunitarismo moderno para conformar la idea de una nueva

justicia distributiva como modelo emergente, con la propuesta de otorgarle mayor

importancia a la sociedad frente al Estado y el mercado mediante la construcción de


59

ciudadanía y la aplicación prioritaria del criterio de equidad, donde los derechos

humanos son fines en sí mismos sobre la base de las necesidades sociales y el acceso

a bienes y servicios.

En esta propuesta la democracia y el Estado cumplen un rol fundamental para

lograr el desarrollo humano integral de la población, a través de medidas dirigidas a

reducir estructuralmente la desigualdad y donde los pobres requieren de condiciones

preferenciales más igualitarias para su inclusión social. Para cumplir con este objetivo,

no suficiente la política social per se, es indispensable armonizar diferentes acciones

tales como la integración y complementación de las políticas económica y social,

promoción del crecimiento, el empleo digno y la redistribución del ingreso, la dotación

universal de bienes y servicios básicos de calidad, así como la reestructuración

del gasto público para fines sociales. La experiencia también indica que la efectividad

de la política social se produce sobre la base de arreglos político-institucionales que

requieren de un marco institucional democrático.

A diferencia de los modelos focalizados puros, en este caso se trata de aplicar un

enfoque basado, en principio, en la universalidad de los derechos humanos, lo que

compromete al Estado por extensión a la universalidad en el otorgamiento de los bienes

y servicios públicos. No obstante, se acepta que hay límites a esta estrategia, por

ejemplo, de acuerdo con las posibilidades económicas de cada país, la capacidad de

los individuos y las familias para cubrir los costos de sus necesidades, a algunas

características que obliguen a focalizar los recursos escasos entre grupos de

beneficiarios para lograr un mejor efecto o como sucede cuando están territorialmente

muy concentrados. En ciertas condiciones, como cuando la pobreza es generalizada en

una zona geográfica (sobre todo en zonas rurales) resulta más conveniente aplicar

políticas universales en vez de las focalizadas (Baruch. 2006). Sin embargo, los

criterios de asignación no niegan los derechos sociales universales necesarios para

construir ciudadanía (CEPAL 2000 y Sottoli 2002).

A la luz de este modelo se puede decir que el gasto social constituye uno de los

principales indicadores para evaluar la política social, considerando que existe una


60

relación inversa significativa entre su monto y la magnitud de la pobreza: a más gasto

menor cantidad de pobres. Por ello las instituciones responsables de enfrentar éste

problema social tienen la obligación de exigir los ingresos necesarios para atender las

necesidades básicas, independientemente de las crisis económicas que enfrente el

país. También se acepta que el gasto social debe tener un comportamiento contra

cíclico para evitar los choques de las crisis económicas. No obstante, el monto del

gasto social es un indicador parcial e insuficiente para medir el desarrollo social o la

inversión en capital humano, ya que puede ser elevado pero mal utilizado, es decir,

se debe analizar su ejecución bajo criterios de eficiencia y equidad.

Aunque se acepta la idea de diversificar las fuentes de financiamiento para

potenciar los recursos para la acción social, al enfatizar la noción de equidad el gasto

social recupera su importancia como mecanismo redistributivo, pero se destaca que

los recursos deben tener un origen preferentemente nacional, en particular, deben

provenir de un sano sistema de captación fiscal. Aunque existen diferentes criterios

respecto a los rubros, conceptos y partidas presupuéstales que debe incluir el gasto

social, existe consenso en educación, salud y vivienda, pero existen discrepancias

respecto a otros. El análisis desagregado del gasto social permite analizar a los

efectos más específicos sobre los beneficiarios, por ejemplo, tiene un componente de

gasto administrativo que no se traduce en mejoría directa para la población beneficiaría.

El gasto social fiscal incluye el subsidio que llega a los beneficiarios y el presupuesto

del aparato administrativo de las diferentes secretarías de gobierno, pero excluye las

aportaciones de los beneficiarios. El gasto social directo es el aporte fiscal que se

convierte en transferencias monetarias o bienes y servicios entregados directamente

a las personas (subsidios), excluyendo los gastos administrativos.

Por otra parte, un problema frecuentemente relacionado con la operación de

los programas sociales y que se propone revertir en el modelo emergente, es que se

convierten en botín de los políticos con la finalidad de demostrar "eficiencia" de sus

administraciones o para lograr beneficios electorales, lo que pervierte los derechos de

la ciudadanía.


61

Entre las orientaciones estratégicas que contribuyen a fortalecer la capacidad

del Estado para guiar el desarrollo, descentralizar el poder y combatir la corrupción,

entre otros logros, se encuentra el énfasis en el estudio de resultados en lugar de los

procedimientos. Ello implica un mejor monitoreo y evaluación, así como una definición

más precisa de las responsabilidades en la administración pública (Méndez 1999).

En el mismo sentido, en términos de evaluación de políticas públicas hay una

preocupación creciente por superar los errores observados: una metodología débil,

inaplicabilidad de los resultados y poca difusión o uso de los mismos. La evaluación

tiene que contestar a preguntas básicas: ¿cuándo?, ¿dónde?, ¿para quién?, ¿qué? y

¿por qué? (Pressman y Wildavsky, 1998).

El proceso de evaluación requiere de contar con información confiable, en

particular sobre el presupuesto según sus clasificaciones: por partida, administrativa,

funcional, económica, por programa y territorial. También se entiende que, como en el

caso de México, en el proceso de integración del presupuesto intervienen varios

actores: el Ejecutivo con el gabinete ampliado, la SHCP, las secretarías, las Cámaras de

Diputados y de Senadores y crecientemente las autoridades estatales y municipales,

todos ellos con su respectiva fuerza socioeconómica y política.

Asimismo, en ocasiones el Estado constituye un obstáculo para el

mejoramiento de las condiciones de vida de la población, por lo que se señala la

necesidad de rediseñar el gobierno y modificar la institucionalidad y las funciones

públicas tradicionales. La política social, a su vez, contribuye a la gobernabilidad y a la

relegitimación del Estado pero también es relevante por su aportación al desarrollo

humano, misma que resulta imprescindible para la competitividad de los países de

América Latina en el mediano plazo. De hecho, aspectos como el nuevo conocimiento,

la educación, la ciencia y la tecnología, la investigación y las innovaciones

tecnológicas se afirman como un factores productivos estratégicos en la globalización,

por lo que la postergación de políticas sociales ambiciosas y agresivas que amplíen el

capital humano (principalmente en educación y salud) es un error económico que priva

a la sociedad de recursos calificados para adaptarse a la rápida incorporación de


62

progreso técnico en los procesos productivos.

En resumen, el modelo tradicional presenta varias limitaciones, el neoliberal

aunque cuestionado aún opera y el emergente de desarrollo humano está en

proceso de gestación. En estos paradigmas que caracterizan a la región sobresale el

papel del Estado, aunque se ha observado una transición en el eje de las decisiones,

primero desde la esfera estatal hacia el mercado y, después lentamente hacia la

esfera social lo que, en general, se expresa en las nuevas tendencias de los

regímenes políticos y los movimientos y demandas populares. Esta recomposición

incide en el bienestar social y en la conceptualización de la política social.

Las diferencias más significativas entre los tres modelos se expresan en aspectos

como: el tipo de institucionalidad, la lógica de las decisiones, el financiamiento, los

objetivos, los criterios de prioridad y expansión, la selección de la población

beneficiaría, el enfoque y los indicadores seleccionados para el seguimiento y la

evaluación.

Los modelos de desarrollo y la política social en América Latina

Dimensiones Modelo desarrollista Política

social tradicional (pre-reformas)

Modelo neoliberal Política social nueva (post-reformas)

Modelo de desarrollo humano Política social

emergente 1 Posición filosófica dominante

Utilitarismo social Liberalismo igualitario y libertario Socialismo y Comunitarismo

2 Guías de ideario social Solidaridad, responsabilidad colectiva, igualdad, universalismo

Eficiencia, subsidiariedad, individualismo, responsabilidad personal, libertad individual

Equidad, ciudadanía, derechos humanos

3 Criterios de igualdad Derechos sociales laborales formales con servicios básicos

Derechos morales con un paquete de servicios básicos para inserción competitiva en el mercado

Derechos sociales con bienes y servicios amplios que aseguren las condiciones iniciales para el desarrollo humano personal, comunitario y social

4 Sentido del modelo Desarrollo económico Maximización del ingreso Ampliar las opciones y capacidades humanas para alcanzar el bienestar integral

5 Esferas dominantes Estado. Principal mecanismo distribuidor de recursos y motor del desarrollo. Acción social a través del Estado como escenario del conflicto distributivo. El sistema favorece a los grupos de presión colectivos y organizados con mayor fuerza política

Mercados. Apoyo a la "neutralidad" del mercado como el mejor espacio asignador de los recursos. Énfasis en la necesidad de despolitizar la acción social estatal. Revalorizar actores no estatales

Sociedad. Necesidad del consenso político entre ciudadanía, burocracia y empresarios para hacer sostenible la política social y establecer prioridades compartidas. Necesidad de legitimación del sistema democrático


63





emergente 6 Estado Estado interventor principal

responsable de la planeación, financiamiento y ejecución de programas sociales. Estado de Bienestar con seguridad social estratificada. Gobierno con liderazgo fuerte.

Estado neoliberal con intervención selectiva, residual, con política asistencial compensatoria. Respeto a los derechos humanos relacionados con el mercado. Promotor del mercado

Estado democrático como garante de los derechos fundamentales que aseguren a la ciudadanía el acceso a niveles de bienestar para la integración social. Promotor del desarrollo humano

7 Mercado Mecanismo mayormente ajeno a la acción social

Creciente participación del sector privado y de los mecanismos de mercado en la prestación de servicios sociales

Acción limitada del mercado en el ámbito social por el reconocimiento de sus efectos inequitativos

8 Sociedad Clase media y grupos de trabajadores organizados que presionan al Estado para obtener beneficios sociales, y organizaciones de asistencia social

Énfasis en la participación de los beneficiarios de la política social con los actores gubernamentales y privados

Participación ciudadana en el proceso de gestión y control de los programas como ejercicio efectivo de derechos y componente esencial de una política social incluyente

9 Prioridades de las políticas públicas

Integración del mercado interno vía sustitución de importaciones. Proteccionismo estatal. Modernización y movilidad social vía educación. Movilizaciones de masas

Competitividad internacional vía exportaciones al mercado mundial. Desregulación, privatización y mejoría de la eficiencia. Control de variables macroeconómicas. Mayor inversión extranjera y en recursos humanos

Equilibrio entre las condiciones internas y externas. Reducir las desigualdades. Ampliar oportunidades. Fortalecer las capacidades humanas (salud y educación). Promover el empleo. Restructurar el presupuesto para promover el desarrollo humano.

10 Objetivos de la política social

Integración social y regulación de conflictos distributivos

Combate a la pobreza Reducción de la exclusión social y aumento de la equidad social

11 Relación política social/política económica

Política social desvinculada de la política económica. Primero crecimiento y después distribución para impulso al mercado interno

Política social subordinada a la política económica (principalmente a los equilibrios macroeconómicos). Crecimiento es un fin en sí mismo con disminución del beneficio general

Política social integrada y complementaria a la económica. Crecimiento económico para la equidad y el desarrollo humano con énfasis en los más pobres. Equidad como requisito para el crecimiento.

12 Prioridades de la política social

Ampliación de la cobertura a los sectores "duros" de las políticas sociales (seguridad social, salud y educación)

Lucha contra la pobreza a través de programas sociales compensatorios y focalizados

Lucha contra la pobreza, equidad, ciudadanía, inclusión social, pobreza infantil y de ancianos, equidad de género, calidad de los servicios sociales, impactos de la globalización

13 Alimentación, salud y educación

Medios para la modernización Inversión en capital humano como insumo para crecimiento económico

Fines en sí mismos como necesidades y derechos humanos14 Estrategia para la

erradicación de la pobreza

Universalista con pleno empleo. Asistencialismo paternalista. Distribución dirigida del ingreso y la riqueza

Primero crecimiento y reparto después. Provisión de redes de ayuda. Focalización de beneficiarios con demostración de méritos

Fortalecer a los pobres como actores sociales. Participación social. Accesos a bienes y servicios. Equidad de género.

15 Cobertura poblacional Pretensión universal y homogénea pero segmentada según las posición del trabajo asalariado

Focalizada en pobreza extrema (meritocracia) y selectiva a grupos de alta vulnerabilidad (caridad)

Universal en servicios y prestaciones básicas, con focalización social y territorial, según criterios de pobreza y vulnerabilidad, con corresponsabilidad ciudadana

16 Beneficiarios Principalmente clases medias urbanas y grupos organizados

Grupos en situación de pobreza extrema

Población en situación de pobreza y exclusión social


64





emergente 17 Diseño institucional y toma de decisiones

Organización estatal centralizada, sectorial, corporativa y clientelar

Organización descentralizada y desconcentrada, con énfasis en la demanda y la eficiencia

Organización democrática, participativa, integral y multisectorial con énfasis en eficiencia y transparencia

18 Operación de la política social y los

Centralizada Descentralizada Centralizada/Descentralizada

19 Operación de los servicios sociales

Estatista y con mercado complementario

Privatizante con impulso a la mercantilización

Corresponsable entre Estado y sociedad civil-comunidad, y desmercantilización

20 Financiamiento Principalmente estatal. Gasto social como instrumento de regulación del conflicto distributivo. Y expansivo asignado según las presiones de los grupos sociales organizados. Subsidio a la oferta.

Diversificación de las fuentes de financiamiento estatal, internacional y privado. Gasto social focalizado como inversión eficiente en capital humano. Subsidio a la demanda.

Principalmente estatal. Gasto social y política fiscal como instrumentos privilegiados de la política social, sustentados en los principios de factibilidad económica, eficiencia y equidad.

21 Evaluación Ausente Contraloría estatal Contraloría social 22 Indicadores de éxito Indicadores sociales (salud,

educación y empleo) PIB por habitante y tasa de crecimiento

Indicadores de desarrollo humano

23 Condición esperada de la población

Homogénea: protección de derechos sociales

Libertad de elección: protección de derechos individuales

Equitativa con reconocimiento de la diversidad

24 Sociedad resultante Desigual-integrada respecto a un proyecto social y económico

Desigual segmentada, estratificada y desintegrada

Heterogénea e integrada socialmente

Fuente: Elaboración propia con base en: Coraggio, 1999; GDF y SDS, 2000; Calderón, 2000; y,

Sottoli, 2002.

La política social, más allá de los derechos humanos, se vuelve un

prerrequisito tanto de la economía como de la política. Pero esa función debe llevarse

a cabo en una situación de escasez de recursos y de limitaciones derivadas de la

competencia. Es probable que una combinación de lo mejor de los diferentes modelos

de política social ofrezca un resultado más eficiente y eficaz.

En este sentido, la política social emergente se enfrenta a temas previos como,

por ejemplo, la definición de los conceptos de pobreza y desigualdad, así como de los

métodos de medición y de información confiable para el diseño de políticas, para

establecer objetivos, metas, estrategias, programar, presupuestar y evaluar los

impactos socioeconómicos y territoriales de sus acciones. Sin embargo, surgen nuevos

temas sociales por ello, se expone a continuación una parte de la amplia discusión que

se ha realizado sobre ellos.


65

1.6 LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO.

Los gobiernos del mundo siempre han buscado el bienestar de la población y al

darse cuenta que la Economía de libre mercado, parecía no satisfacer ciertas

necesidades sociales básicas se vio en la necesidad de reformar su papel en pro de la

intervención en materia social; está tendencia se incrementó a partir de la gran

depresión, de la década de los años treinta.

En los años sesenta, en los Estados Unidos es cuando se impulsaron muchos

programas en contra de la pobreza como el facilitar alimentos y asistencia médica a los

pobres. (Stiglilz La Economía del Sector Público). Dado la escasez de recursos para la

asignación e instrumentación de diversos programas, de ahí que sea necesario evaluar

los programas en dos vertientes: en su eficiencia económica y en sus consecuencias

distributivas. La disyuntiva entre eficiencia y equidad se presenta constantemente lo que

provoca (por ejemplo) que en un intento de reducir la desigualdad mediante impuestos

progresivos induce a trabajar menos, disminuyendo así la eficiencia económica; otro

punto sería ¿qué tan deseable sería perder la eficiencia por equidad? o viceversa y ¿a

qué costo?.

En este sentido la economía pública busca decisiones que beneficien a todas las

personas sin perjudicar a ninguna lo que se denomina mejoras en el sentido de Pareto.

1.6.1. CONSTRUCCIÓN Y EFICACIA DE UNA POLÍTICA SOCIAL.

Es innegable que una política eficaz de combate a la pobreza debe encarar los

factores de generación y crecimiento del problema y no sólo sus síntomas, para ello

debe construirse una política global de desarrollo económico sustentable y de justicia

social.

Ante lo cual se han identificado siete factores sistémicos:

• Heterogeneidad estructural de nuestras economías.

• Degradación de los ecosistemas


66

• Cambios tecnológicos y en el patrón predominante de acumulación

• Profundas desigualdades sociales

• Financiación creciente de la economía

• Informatización del mercado de trabajo

• Endeudamiento externo (Vilas, 1996).

Así como los procesos de ajuste económico han provocado que se agraven

estos factores sistémicos, aunados a un proceso de globalización donde no sólo genera

desigualdad y diferenciación entre las naciones, sino también produce fenómenos de

desempleo y polarización social al interior de los países.

Aún en las naciones industrializadas, se observa una tendencia a reducir el nivel

de vida de los sectores de ingresos bajos y medios de las sociedades. (Moctezuma

Barragán 1998).

Este proceso de empobrecimiento se recrudece ya que es evidente que se ha

dado una disociación entre la política social y la política económica. Debido a que la

naturaleza de toda política económica son económicas, o sea se refieren a la adopción

de criterios para producir y asignar recursos. En oposición a la política social, donde los

propósitos son de carácter meta económicos. Mientras el carácter de la política social

es propositivo y proactivo, el de la política económica es adaptivo respecto de una

variedad de objetivos y eminentemente instrumental. (Moreno Salazar, CIDE) La política

social quedó claramente subordinada a la política económica desde los gobiernos de

Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas de Gortari, se trata de una concepción residual

y a la que obviamente no se le marcan metas precisas sino propósitos generales que la

mayoría de las veces se les asocia con una política fiscal que se supone es una de las

vertientes de acción e intervención estatal.

El encumbramiento de la economía, y, más aún de algunos cuantos equilibrios

financieros, se impone sobre la política y la sociedad, y eventualmente, a la estabilidad

política. Tal contraposición entre el bienestar social y la eficiencia económica es uno de

los planteamientos mayormente criticables del neoliberalismo y no sólo por

consideraciones éticas sino porque es teórica y políticamente incoherente. La realidad


67

lo demuestra una y otra vez. (Labra Manjares, 1998).

La política social se opone a la política económica, que es la que crea, y con

mayor potencia, los rezagos y las desigualdades que la política social busca eliminar. El

proseguir en una estrategia económica que claramente ocasiona la pobreza, que abate

las posibilidades de la producción nacional y la torna especulativa volcada hacia el

exterior que demerita los niveles de vida y provoca la desazón política. La economía de

mercado ha demostrado eficiencia para impulsar el crecimiento pero no da respuesta

satisfactoria a los requerimientos de equidad social. Históricamente se ha visto que el

mercado genera mayor desigualdad, marginación y crisis.

Por lo tanto la disociación existente entre ambas políticas, pudiéndose observar

en el siguiente cuadro, las distintas prioridades de cada una de ellas:

Por lo cual el Estado debe de retomar su papel de promotor de la asignación y distribución de la riqueza, el compromiso social del Estado Mexicano en materia de política social debe de seguir preservando su consistencia histórica de la Constitución de 1917, la que determina el contrato del Gobierno federal hacia la sociedad. El espíritu de la política social se refleja en artículos como el 3, el 4o, el 27, y el 123, donde se da el derecho a una educación básica gratuita, obligatoria y laica; el derecho a la protección de la salud y de la infancia; el derecho a una vivienda digna; el derecho a la igualdad entre el hombre y la mujer, el derecho a la justicia, así como el respeto y reconocimiento de nuestra riqueza multicultural.

PolìticaEconòmica

Polìtica FiscalPolìtica Monetaria

Polìtica CambiariaPolìtica ComecialPolìtica FinancieraPolitica IndustrialPolìticaInflacionarìaetc.

PolíticaSocial

Superaciòn de Pobreza

Desarrollo de Infraestructura social basicaOportunidades de Ingreso y empleoCapacidades Individuales


68

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo Relacionado a:

3 Referente a la educación que establece que debe ser gratuita, laica y obligatoria en su nivel básico.

4 Reconoce la composición pluricultural sustentada originalmente en los pueblos indígenas donde se procura protegerlos en sus derechos y obligaciones, así como en los procedimientos agrarios, como el de fomentar sus actividades, lenguas y cultura; así como de proveerlos de salud y vivienda digna entre otras necesidades.

27 Regula el uso de la tierra, el derecho y la propiedad de poseerlas, así como de fomentar las acciones necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores

123 Se refiere a materia laboral y previsión social que garantiza las condiciones mínimas y decorosas que todo trabajador debe de tener, como el salario el cual será fijado en los presupuestos respectivos, sin que su cuantía pueda disminuir, así como de habitaciones cómodas e higiénicas y el establecimiento de una jornada laboral máxima de ocho horas.

1.6.2. INSTITUCIONALIDAD DE LA POLÍTICA SOCIAL

La pobreza es un problema estructural e institucional ya que los sesgos

permanentes de la gestión y del funcionamiento de los mecanismos de reparto o

asignación de recursos, oportunidades, bienes, derechos y titularidades de una

sociedad, muchas veces es producido el efecto de las instituciones políticas que

regulan el intercambio social, (Historia Económica. 1989). consiente de estos problemas

de reforma institucional el gobierno federal se aboco a reforzar el marco institucional de

la política social en nuestro país, quedando establecido en la Constitución, como en la

creación de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), con el objeto de abatir la

pobreza (Diario Oficial de la Federación 1992). El carácter normativo, jurídico e

institucional de la Secretaría de Desarrollo Social se establece en el artículo 32 de la

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. (Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal. 1993).

Tal como se menciona en las fracciones correspondientes al combate a la


69

pobreza.

• I. Formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo social para

el combate a la pobreza; en particular, la de asentamientos humanos,

desarrollo urbano y vivienda;

• III. Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza

fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el Ejecutivo Federal

convenga con los gobiernos estatales y municipales, buscando en todo

momento propiciar la simplificación de los procedimientos y el

establecimiento de medidas de seguimiento y control;

• VIII. Coordinar y ejecutar la política nacional para crear y apoyar empresas

que asocien a grupos de escasos recursos en áreas urbanas a través de

las acciones de planeación, programación, concertación, coordinación,

evaluación; de aplicación, recuperación y revolvencia de recursos para ser

destinados a los mismos fines; así como de asistencia técnica y de otros

medios que se requieran para ese propósito, previa calificación, con la

intervención de las dependencias y entidades de la Administración Pública

federal correspondientes y de los gobiernos estatales y municipales, y con

la participación de los sectores social y privado;

• XV. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento

para el desarrollo regional y urbano, y el bienestar social, en coordinación

con los gobiernos estatales y municipales y con la participación de los

sectores social y privado;

• XVI. Asegurar la adecuada distribución, comercialización y abastecimiento

de los productos de consumo básico de la población de escasos recursos,

con la intervención que corresponde a la Secretaría de Comercio y

Fomento Industrial así como a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y

Desarrollo Rural; bajo principios que eviten el uso o aprovechamiento

indebido y ajenos a los objetivos institucionales


70

1.6.3. ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL

De acuerdo a la obligatoriedad y al contrato que se establecen partir de la

constitución referente a materia social, hi Secretaría de Desarrollo Social, con el fin

exclusivo de abatir n la pobre/a, y promover políticas do desarrollo regional y urbano y

de ser la responsable de coordinar las acciones políticas, económicas y sociales del

Gobierno Federal en lo referente a crear mejores oportunidades de empleo, teniendo

ámbitos propios de acción una estructura que comprende dos subsecretarías, así como

varios organismos coordinados para la operación de las instituciones(diario oficial de la

federación, 1305).

1. La Subsecretaría de Desarrollo Regional, que tiene a su cargo la política

de superación de la pobreza en un marco de promoción del desarrollo

equitativo entre las diversas regiones del país, atendiendo prioritariamente

a aquellas regiones que muestren rezagos sociales y económicos.

2. La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, que se encarga del

ordenamiento de las áreas urbanas y del territorio, con el fin de promover

la distribución más racional y equitativa de la población y de las

oportunidades de desarrollo entre las regiones. Esta Subsecretaría es

también la responsable de promover el acceso a una vivienda digna para

sectores de la población con escasos ingresos.

Entre los organismos coordinados que complementan las acciones de

superación de la pobreza al atender necesidades muy específicas de grupos sociales y

regiones vulnerables, encontramos:

• Liconsa, el organismo que ofrece leche a precio subsidiado para niños de

familias de escasos recursos;

• Distribuidora e Impulsora comercial Conasupo, (Diconsa), garantiza a zonas

rurales pobres y aisladas de abasto de productos básicos a precios menores

al del mercado;

• La Comisión Nacional para las Zonas Áridas (Conaza), apoya el desarrollo


71

productivo y social de estas regiones, a la vez que lucha contra la

desertificación.

• Los Fondos de apoyo para la producción para generar oportunidades de

empleo e ingreso en el sector social de la economía, como son el Fondo

Nacional para las empresas sociales (Fonaes),

• Así como, el Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías, (Fonart).

• El Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), que opera con

un enfoque integral para superar la pobreza mediante la formación de capital

humano.

• El Fondo Nacional para la Habitación Popular (Fonhapo), que apoya a

familias de bajos ingresos para que obtengan vivienda.

• El Instituto Nacional de Solidaridad (Insol), cuyas funciones se orientan a

estimular la participación y la organización para el desarrollo social, así como

a labores de capacitación a favor principalmente, de organizaciones civiles y

gobiernos locales.

• El Instituto Nacional Indigenista (INI), que atiende el desarrollo y la defensa

de los derechos de los pueblos indígenas en los ámbitos productivo, legal y

cultural, así como en aspectos básicos de bienestar social.

1.6.4. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA SOCIAL

El Gobierno Federal busca varias vertientes para lograr una estrategia de

desarrollo social y de combate a la pobreza que incida en la reducción de la misma, se

impulsa una política de desarrollo social que logre:

• Superar la pobreza y la exclusión social,

• Diseñar políticas de desarrollo que atiendan efectiva y diferenciadamente

las distintas realidades sociales y económicas que conviven en la realidad

nacional y, de manera especial, atender al sector social que padece las

mayores carencias, y

• Consolidar los mecanismos de coordinación necesarios para que las

acciones de política social que desarrollan las distintas instancias de la


72

administración pública confluyan en un esfuerzo integral que coadyuve a

potenciar los efectos de las acciones que desarrolla cada uno de los actores

involucrados en el desarrollo social.

A través de dos líneas de acción de políticas generales:

1) Las políticas de acceso universal y,

2) Las políticas de superación de la pobreza, dirigidas a los grupos sociales

más vulnerables y cuyas condiciones de vida les impiden acceder a los

beneficios del desarrollo.

VERTIENTES DE LA POLÍTICA SOCIAL

Las acciones de cobertura universal son las más comunes que los gobiernos han

utilizado para tratar de proporcionar bienestar social a su población, pero en México

conforme se ha incrementado los niveles de pobreza y de desigualdad se emprendieron

acciones específicas para la superación de la pobreza, como la creación de

oportunidades de ingreso y empleo; las referentes al desarrollo de infraestructura social

básica y las de desarrollo de las capacidades individuales.

PolìticaSocial

Acciones AmpliasPoblaciòn en General

Acciones para laSuperaciòn de la

Pobreza

* Educaciòn* Salud

* Seguridad Social* Capacitaciòn Laboral

* Vivienda

* Desarrollo de Infraestructura Social Básica* Oportunidades de Ingreso y Empleo

* desarrollo de capacidades individuales.


73

Con políticas diferenciadas se pretende crear las condiciones necesarias para

que las familias de escasos recursos tengan acceso a mejores niveles de vida y con

una perspectiva que asegure su permanencia en el largo plazo. Buscando la equidad y

orientando esfuerzos hacia el abatimiento de los rezagos básicos como vivienda,

nutrición, educación y salud, se intenta desarrollar las capacidades productivas de las

personas y las comunidades.

La política para superar la pobreza se basa en tres ejes rectores de acción:

• El desarrollo de las capacidades de las personas y las familias

• La construcción de infraestructura básica municipal y,

• La creación de oportunidades de empleo e ingreso

Esos ejes rectores, programas y acciones se apoyan en cinco estrategias

fundamentales:

1) Consolidar la integración en los esfuerzos para incidir de manera directa y

simultánea en los factores que determinan las condiciones de pobreza y

desigualdad.

2) Impulso a la participación social en las tareas del desarrollo como un

ingrediente insustituible para una exitosa implementación de toda

estrategia de desarrollo social y combate a la pobreza.

3) Promoción del desarrollo regional a partir de un enfoque territorial del

desarrollo. Se trata de descender la visión sectorial mediante la

concentración de los esfuerzos en las regiones con mayor desventaja

económica y social.

4) Coordinación entre los órdenes de gobierno para que el trabajo de las

instituciones y las dependencias que incide en el desarrollo social del país,

se apegue a criterios y mecanismos de coordinación que permitan avanzar

de una manera complementaria y eficaz en la superación de la pobreza.

5) Descentralización de recursos, funciones y atribuciones para consolidar el

papel de estados y municipios. La descentralización no es un fin en sí

mismo, se trata de un proceso que permite plantear estrategias y llevar a


74

cabo acciones con una doble perspectiva', por un lado que las autoridades

locales cuenten con los elementos y recursos necesarios para responder

con eficacia a las demandas sociales, y por otro, incrementar los recursos

disponibles para dotar de servicios básicos a un mayor número de familias

y combatir las causas estructurales de la pobreza y la marginación.

Se conforman cuatro grandes vertientes que se apoyan a su vez en programas,

los cuales son:

a) El combate a la pobreza, que incluye acciones para el fortalecimiento del

capital humano, físico y familiar apoyándose en cinco líneas de acción:

• Acciones de política asistencial

• Políticas de formación de capital humano

• El Programa de educación, salud y alimentación

• Acciones de formación de capital familiar

• Desarrollo de infraestructura social básica

b) El desarrollo productivo, en el que se incluyen diversos programas que

responden a las distintas necesidades de apoyo financiero de los productores del sector

social; como:

• Políticas de impulso al desarrollo productivo

• Políticas de desarrollo de infraestructura física

• Políticas de desarrollo de canales de comercialización, cadenas

productivas y programas de capacitación

• Programas de género que debe guiar a las acciones de desarrollo social

c) El impulso de un desarrollo regional más equitativo; basándose en las

líneas de:

• Abatimiento de las desigualdades entre regiones

• Apoyo especial a los pueblos indígenas; y


75

b) Lo promoción de la participación de todos los sectores de la política social,

a través de:

• Las iniciativas y acciones para consolidar el carácter integral de la política

social (Moctezuma Barragán, Política Social de Estado).

Conforme a la obligatoriedad de la Constitución en materia social, en la

actualidad se reafirma este compromiso con el establecimiento de un contrato

formal(Ayala Espino, 1998) con los objetivos de la política de desarrollo social descritos

en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 donde se busca la igualdad de

oportunidades y de condiciones que aseguren a la población el disfrute de los derechos

individuales y sociales, como el de elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida,

de manera prioritaria se establezca un plan frontal para la disminución de la pobreza y

la exclusión social. (PODER EJECUTIVO FEDERAL 1995).

Con el fin de atender las disparidades regionales, el Plan Nacional de Desarrollo

establece una mayor prioridad a las zonas de mayores rezagos, por ello las regiones

que registran las mayores carencias serán objeto de acciones prioritarias de acuerdo

con su situación económica y social.

Una vez delimitado el objeto de la política social en México procederemos a

analizar el tema central de este trabajo: los Programas de Combate a la Pobreza.

1.6.5. POLITIZACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL: CABILDEOS, GRUPOS DE PRESIÓN Y TRÁFICO DE INFLUENCIAS.

No podemos analizar el contexto único de la pobreza y de la política social, sino

tenemos un panorama global de cómo ha operado dicha política en nuestro país: como

es la politización de la política social a través de grupos de presión.

La política social que se ha instrumentado en nuestro país durante décadas

tendió a beneficiar a los grupos organizados por el sistema corporativo y clientelar. Esto

se basó en un sistema social que había acumulado las deficiencias y los rezagos de


76

una política social que no había atendido precisamente a los mexicanos en la peor

situación. Esa distorsión acusaba que no se había aplicado el principio de diferencia,

(Trejo y Jones) mismo que hubiera garantizado la formación de capacidades básicas a

una población inmersa en la precariedad extrema de sus condiciones de vida. A esto

devino desde un punto político-institucional en políticas sociales poco efectivas y

eficientes (aquellas que tenían resultados deficientes en los individuos atendidos,

consumiendo un considerable monto de recursos).

Las políticas sociales desarrolladas en nuestro país se han montado en agencias

públicas crecientemente complejas y centralizadas donde las burocracias se

convirtieron en grupos de interés. Entre las agencias y la población atendida, también

han predominado organizaciones y dirigencias que han sido los agentes de un proceso

político que vincula los productos de la política pública con el apoyo y la movilización

social. Estas organizaciones y liderazgos han tenido incentivos a controlar las

demandas y a movilizar el apoyo a cambio de legitimidad y posiciones políticas, más

que a representar a los grupos organizados susceptibles de participar en la creación de

bienes públicos que den sentido al interés colectivo y permitan la adquisición de

capacidades básicas.

La falta de factores de control en el uso de los recursos, desempeño de

funciones y resultados podría entenderse así en el contexto de un aparato

gubernamental que en aras de la construcción y expansión de sus agencias, centralizó

el proceso de diseño e instrumentación de las políticas.

Estos grupos organizados beneficiados de un sistema corporativo y clientelar

fueron provistos de ámbitos institucionales de representación donde el flujo de

decisiones, acciones y autoridad operó en un sentido vertical. Los procesos decisivos

en ellos fueron, 3a movilización y el control por liderazgos y dirigencias se verificó así

una relación de intercambio entre los productos del sistema público y los grupos que

intervenían en dicho proceso de política. De esto se desprende que difícilmente se

podría esperar -si se parte de un esquema semejante- que una asignación "politizada"

de los productos no haya afectado el destino final de éstos. Para los fines del sistema


77

político, se renovaba un ciclo legítimo de gobierno y política social cuyo saldo ha sido

fundamentalmente apoyo y estabilidad, satisfacción de demandas e institucionalización

del control y la movilización de los grupos. Desde el ángulo de las relaciones políticas,

el problema no fue que la obra pública se correspondiera con apoyo político, sino que

dicha correspondencia se diera en un esquema "vertical" en el que la relación gobierno-

sociedad terminó siendo una relación asimétrica, en el que las prerrogativas políticas de

las partes no son iguales. Desde el punto de la perspectiva de lo social, quedó abierta la

posibilidad de que endémicamente permanecieran y se incrementaran los grupos de la

población condenados a vivir en condiciones de pobreza o pobreza extrema.

Así como también ha operado tras la confluencia de los procesos político-

institucionales y de política pública, no ha operado una estructura de incentivos

tendiente a maximizar la calidad de los servicios y de los bienes producidos, sino

orientada fundamentalmente a la expansión cuantitativa de la cobertura y al incremento

del apoyo político. Está lógica da cuenta de que sus propios agentes tendieron a

fortalecer el poder de sus agencias, departamentos y organizaciones sobre los recursos

materiales y políticos. Así, los esfuerzos se encaminaron a satisfacer la ecuación

fundamental del sistema político mexicano en la que las oferta de obras y servicios a

cambio de apoyo, control y movilización sociales reproducían un esquema legítimo,

pero patrimonial, de !a relación gobierno-sociedad, más que a mejorar la calidad de las

políticas. Una vez instrumentada la política social, los agentes encargados de realizarla

podían decir que habían cumplido con su parte, independientemente que a futuro no se

apoyaran esquemas de control y evaluación que mejoraran los servicios y maximizaran

los recursos.

Podemos diseñar un esquema que nos simplifique estas relaciones como el

siguiente:


78

Donde la política social queda sujeta al gobierno y a la burocracia, los cuales son

los encargados del diseño de políticas públicas que están a expensas de grupos

organizados que ejercen presión en la búsqueda de puestos de representación,

dándose en el mercado político un sistema de relaciones clientelares que afectan a la

sociedad en general al no tener mecanismos de control y evaluación, no se cumple el

objetivo institucional de la Política Social.

PolìticaSocial

Polìticaspublicas

Gobierno

Burocracia

Esquemas deControl y

Evaluaciòn

Grupos organizadosgremios, grupos

adscritos

Sociedad

No se cumplenobjetivos de

capacidades básicaspara todos

Busqueda de representación

Mercado polìtico

Sistema polìtico

Relaciones clientelares

Relaciones asimétricas


79

CAPITULO 2

POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES EN MÉXICO.

En México la política social surge de una revolución que se expresa en un

contrato social a través de un mandato constitucional. La aplicación de las políticas y los

programas sociales fue cambiando de acuerdo con la dinámica de las relaciones

establecidas entre Estado, sociedad y mercado y, en particular, con los modelos

económicos vigentes en cada etapa histórica. Estas políticas se han manejado en

general de manera separada, suplementaria y subordinada a las políticas económicas,

es decir, han tenido una importancia residual en las prioridades gubernamentales. A su

vez, el Estado que las instrumenta ha asumido diferentes modalidades, desde una

forma general imperfecta o periférica de Estado de Bienestar cuyas características

específicas lo colocan en un lugar cercano a los de tipo socialdemócrata rudimentario;

el Estado Interventor o Estado Protector; o hasta el Estado autoritario, clientelar y

corporativo.

En el Siglo XX se aplicaron en el país diferentes políticas sociales que pasaron

por tres grandes etapas: a) la fase inicial de los gobiernos posrevolucionarios con la

aceptación constitucional de las demandas sociales derivadas de la revolución

mexicana; b) la conformación de un Estado social, providencial o benefactor con énfasis

en el mercado interno y la aplicación de políticas de universalismo segmentado en la

fase de sustitución de importaciones o desarrollista, con inspiración keynesiana y

neokeynesiana y objetivos redistributivos; y, c) el Estado neoliberal restructurador de la

economía en la apertura comercial global, con obsesiones productivistas y políticas de

focalización asistencial. A continuación se exponen en forma general las características

de las tres etapas.


80

2.1. DERECHOS SOCIALES EN LA POSREVOLUCIÓN (1920-1940).

Esta fase inicial de los gobiernos posrevolucionarios se caracteriza por la

aceptación constitucional de las demandas sociales derivadas de la revolución

mexicana lo que permite afirmar que México no es propiamente un Estado social, sino

un Estado con derechos sociales consagrados en la Constitución de 1917, entre los

cuales destacan: en el Artículo 3 o el carácter laico y gratuito de la educación, que

tendrá una orientación científica, democrática, nacionalista, con respeto a la cultura, la

dignidad de la persona y la integridad de la familia; en el Artículo 4o se consigna la

igualdad de género ante la ley, la libertad de procreación, la protección de la salud, el

derecho a la vivienda digna y decorosa, la satisfacción de necesidades y la salud física;

en el Artículo 27 la propiedad original de la nación sobre las tierras, aguas y el

subsuelo, el principio de expropiación por causa de interés público, la creación de la

pequeña propiedad y el reconocimiento de los bienes comunales; y, en el Artículo 123

los derechos de los trabajadores y el empleo socialmente útil.

En esta etapa la política social de los gobiernos se comprometió con la

satisfacción de las necesidades sociales y los derechos constitucionales, en el marco

de fuertes movilizaciones populares. Entre los gobiernos de esta fase, destaca el de

Lázaro Cárdenas durante el cual se profundizaron medidas redistributivas como las

relacionadas con el reparto de activos que se convirtieron en la base patrimonial de

hogares y comunidades del país; fuertes inversiones públicas en educación, salud e

infraestructura productiva, asociadas a una profunda reforma agraria, con

financiamiento y asesoría técnica; creación y fomento del aparato productivo industrial;

fundación de instituciones gubernamentales para impulsar el desarrollo y fomento a la

creación de organizaciones de campesinos y obreros, sindicatos, asociaciones

mutualistas y cooperativas, dedicadas a proteger el trabajo y el salario. No obstante, a

pesar de los esfuerzos realizados en los distintos frentes los enormes rezagos en

materia de desigualdad y pobreza se mantuvieron (Córdoba, 1984).


81

2.2. UNIVERSALISMO SEGMENTADO (1941-1982).

La política social aplicada en este periodo se caracterizó por un enfoque de

universalismo segmentado que daba prioridad al papel que cumplían las personas en la

división social del trabajo, principalmente a los asalariados con organización sindical. Se

contaba con un Estado social benefactor, providencial, imperfecto o periférico, cuyas

modalidades específicas lo colocan en un lugar cercano a los tipos de Estado

Socialdemócrata rudimentario, también denominado interventor, protector, autoritario,

clientelar o corporativo. La política social se caracterizó por su operación centralizada

en la toma de decisiones, en el control presupuestal y en su estructura administrativa

especializada. En el marco de un sistema político que fusionó el gobierno y el partido en

el poder, el desarrollo social se consolidó como el soporte ideológico de legitimación; se

fomentaron modalidades de dependencia, fragmentación, corporativismo y clientelismo

con actores sociales organizados en agrupaciones obreras, sindicales, campesinas y

populares. Esta lógica le restó capacidad de organización autónoma a los actores de la

sociedad civil.

En esta fase se produjo un rápido y sostenido crecimiento económico,

principalmente sobre la base de la industrialización del país con crecimiento urbano,

asimismo se otorgó una amplia red de subsidios estatales a la producción y al consumo

abierto a la población considerado subsidio indirecto al salario obrero. El sector

agropecuario cumplió funciones importantes hasta 1965, al transferir valor mediante la

provisión de insumos, recursos naturales y humanos a bajo costo para el sector

industrial, aunque a costa de acumular rezagos el campo debido a su descapitalización

y sobrexplotación. Se mantuvo un fuerte proteccionismo a la planta productiva nacional

con una participación directa del Estado en la producción a través de empresas

paraestatales y el control de la inversión extranjera directa.

El Estado social se comprometió con los derechos sociales establecidos en la

Constitución de 1917 y en la Ley Federal del Trabajo, aunque se dirigió a asegurar la

salud, la educación y la vivienda de los trabajadores y sus familias, con financiamiento

público y privado. La política social se concentró en garantizar la seguridad social de los


82

asalariados y se intentó la construcción de la ciudadanía mediante la educación pública

laica y gratuita. La instrumentación se produjo a través de las funciones de secretarías

como la SSA y la SEP y de instituciones como el IMSS, y la renovación de otros

organismos como el ISSSTE, Conasupo, el INPI, el Infonavit y el Banrural, a partir de lo

cual se promulgaron leyes y se rediseñaron varias políticas específicas en materia de

seguridad social, salud, educación, vivienda, trabajo, entre otras.

El sistema de seguridad social se desarrolló principalmente sobre la base de los

derechos y las obligaciones de los trabajadores. En este proceso se otorgó

reconocimiento jurídico a las organizaciones obreras y se aceptaron derechos sociales

que se tradujeron en una reducción de la inseguridad en el empleo y en la producción

estatal de bienes y servicios necesarios para el mantenimiento de la fuerza de trabajo

(salud, educación, vivienda, etc.), concebidos como un complemento para el salario

nominal de los trabajadores. El acceso selectivo a los servicios y las prestaciones

favoreció el control social corporativo por el gobierno-partido en el poder. Si bien se

lograron mejorías en el acceso a la salud, la educación y otras prestaciones vinculadas

al salario social, se produjeron con base en la relación corporativa Estado-movimiento

obrero. La base de esta relación fue la distribución de bienes y servicios públicos

(clínicas, vivienda, tiendas sindicales, escuelas, etc.), a cambio de integración a la

institucionalidad y las prácticas del sistema político (asistencia a mítines, disciplina

sindical, respecto a la autoridad, militancia partidista, voto corporativo, etcétera) (Barba,

1995).

Los subsidios universales se aplicaron a través de la oferta, especialmente

mediante los precios controlados de los bienes de consumo básico y los servicios

públicos que beneficiaron sobre todo a los habitantes de las ciudades. Las políticas

sociales de corte universalista llegaron sobre todo a las emergentes clases medias y a

grupos de trabajadores insertos en el mercado laboral formal u organizado en gremios o

sindicatos, es decir, el universalismo segmentado. La prestación de servicios sociales

se otorgó con diversos grados de calidad, bajo la conducción de un Estado

intervencionista, corporativo y popular. La política social tuvo un carácter estatal,

apoyada con la creación de nuevas instituciones públicas y con una concepción que


83

transitó de la beneficencia filantrópica privada a la seguridad social garantizada por el

Estado como se muestra en el siguiente cuadro.

Los modelos de desarrollo y la política social en América Latina





emergente 1 Posición filosófica dominante

Utilitarismo social Liberalismo igualitario y libertario Socialismo y Comunitarismo

2 Guías de ideario social Solidaridad, responsabilidad colectiva, igualdad, universalismo

Eficiencia, subsidiariedad, individualismo, responsabilidad personal, libertad individual

Equidad, ciudadanía, derechos humanos

3 Criterios de igualdad Derechos sociales laborales formales con servicios básicos

Derechos morales con un paquete de servicios básicos para inserción competitiva en el mercado

Derechos sociales con bienes y servicios amplios que aseguren las condiciones iniciales para el desarrollo humano personal, comunitario y social

4 Sentido del modelo Desarrollo económico Maximización del ingreso Ampliar las opciones y capacidades humanas para alcanzar el bienestar integral

5 Esferas dominantes Estado. Principal mecanismo distribuidor de recursos y motor del desarrollo. Acción social a través del Estado como escenario del conflicto distributivo. El sistema favorece a los grupos de presión colectivos y organizados con mayor fuerza política

Mercados. Apoyo a la "neutralidad" del mercado como el mejor espacio asignador de los recursos. Énfasis en la necesidad de despolitizar la acción social estatal. Revalorizar actores no estatales

Sociedad. Necesidad del consenso político entre ciudadanía, burocracia y empresarios para hacer sostenible la política social y establecer prioridades compartidas. Necesidad de legitimación del sistema democrático

6 Estado Estado interventor principal responsable de la planeación, financiamiento y ejecución de programas sociales. Estado de Bienestar con seguridad social estratificada. Gobierno con liderazgo fuerte.

Estado neoliberal con intervención selectiva, residual, con política asistencial compensatoria. Respeto a los derechos humanos relacionados con el mercado. Promotor del mercado

Estado democrático como garante de los derechos fundamentales que aseguren a la ciudadanía el acceso a niveles de bienestar para la integración social. Promotor del desarrollo humano

7 Mercado Mecanismo mayormente ajeno a la acción social

Creciente participación del sector privado y de los mecanismos de mercado en la prestación de servicios sociales

Acción limitada del mercado en el ámbito social por el reconocimiento de sus efectos inequitativos

8 Sociedad Clase media y grupos de trabajadores organizados que presionan al Estado para obtener beneficios sociales, y organizaciones de asistencia social

Énfasis en la participación de los beneficiarios de la política social con los actores gubernamentales y privados

Participación ciudadana en el proceso de gestión y control de los programas como ejercicio efectivo de derechos y componente esencial de una política social incluyente


84





emergente 9 Prioridades de las políticas públicas

Integración del mercado interno vía sustitución de importaciones. Proteccionismo estatal. Modernización y movilidad social vía educación. Movilizaciones de masas

Competitividad internacional vía exportaciones al mercado mundial. Desregulación, privatización y mejoría de la eficiencia. Control de variables macroeconómicas. Mayor inversión extranjera y en recursos humanos

Equilibrio entre las condiciones internas y externas. Reducir las desigualdades. Ampliar oportunidades. Fortalecer las capacidades humanas (salud y educación). Promover el empleo. Restructurar el presupuesto para promover el desarrollo humano.

10 Objetivos de la política social

Integración social y regulación de conflictos distributivos

Combate a la pobreza Reducción de la exclusión social y aumento de la equidad social

11 Relación política social/política económica

Política social desvinculada de la política económica. Primero crecimiento y después distribución para impulso al mercado interno

Política social subordinada a la política económica (principalmente a los equilibrios macroeconómicos). Crecimiento es un fin en sí mismo con disminución del beneficio general

Política social integrada y complementaria a la económica. Crecimiento económico para la equidad y el desarrollo humano con énfasis en los más pobres. Equidad como requisito para el crecimiento.

12 Prioridades de la política social

Ampliación de la cobertura a los sectores "duros" de las políticas sociales (seguridad social, salud y educación)

Lucha contra la pobreza a través de programas sociales compensatorios y focalizados

Lucha contra la pobreza, equidad, ciudadanía, inclusión social, pobreza infantil y de ancianos, equidad de género, calidad de los servicios sociales, impactos de la globalización

13 Alimentación, salud y educación

Medios para la modernización Inversión en capital humano como insumo para crecimiento económico

Fines en sí mismos como necesidades y derechos humanos

14 Estrategia para la erradicación de la pobreza

Universalista con pleno empleo. Asistencialismo paternalista. Distribución dirigida del ingreso y la riqueza

Primero crecimiento y reparto después. Provisión de redes de ayuda. Focalización de beneficiarios con demostración de méritos

Fortalecer a los pobres como actores sociales. Participación social. Accesos a bienes y servicios. Equidad de género.

15 Cobertura poblacional Pretensión universal y homogénea pero segmentada según las posición del trabajo asalariado

Focalizada en pobreza extrema (meritocracia) y selectiva a grupos de alta vulnerabilidad (caridad)

Universal en servicios y prestaciones básicas, con focalización social y territorial, según criterios de pobreza y vulnerabilidad, con corresponsabilidad ciudadana

16 Beneficiarios Principalmente clases medias urbanas y grupos organizados

Grupos en situación de pobreza extrema

Población en situación de pobreza y exclusión social

17 Diseño institucional y toma de decisiones

Organización estatal centralizada, sectorial, corporativa y clientelar

Organización descentralizada y desconcentrada, con énfasis en la demanda y la eficiencia

Organización democrática, participativa, integral y multisectorial con énfasis en eficiencia y transparencia

18 Operación de la política social y los

Centralizada Descentralizada Centralizada/Descentralizada

19 Operación de los servicios sociales

Estatista y con mercado complementario

Privatizante con impulso a la mercantilización

Corresponsable entre Estado y sociedad civil-comunidad, y desmercantilización

20 Financiamiento Principalmente estatal. Gasto social como instrumento de regulación del conflicto distributivo. Y expansivo asignado según las presiones de los grupos sociales organizados. Subsidio a la oferta.

Diversificación de las fuentes de financiamiento estatal, internacional y privado. Gasto social focalizado como inversión eficiente en capital humano. Subsidio a la demanda.

Principalmente estatal. Gasto social y política fiscal como instrumentos privilegiados de la política social, sustentados en los principios de factibilidad económica, eficiencia y equidad.

21 Evaluación Ausente Contraloría estatal Contraloría social


85





emergente 22 Indicadores de éxito Indicadores sociales (salud,

educación y empleo) PIB por habitante y tasa de crecimiento

Indicadores de desarrollo humano

23 Condición esperada de la población

Homogénea: protección de derechos sociales

Libertad de elección: protección de derechos individuales

Equitativa con reconocimiento de la diversidad

24 Sociedad resultante Desigual-integrada respecto a un proyecto social y económico

Desigual segmentada, estratificada y desintegrada

Heterogénea e integrada socialmente

Fuente: Elaboración propia con base en: Coraggio, 1999; GDF y SDS, 2000; Calderón, 2000; y,

Sottoli, 2002.

Este modelo se mantuvo en el marco de un crecimiento económico dinámico con

fuerte participación estatal, la generación de empleo y el aumento del salario real

combinado con tasas bajas de inflación. La red de subsidios estatales a la producción y

al consumo de la población fue un apoyo indirecto al salario obrero de base urbana.

Este modelo estimuló la migración campo-ciudad y aunque se ofrecían algunos

mecanismos de movilidad social, los gobiernos no atendían las necesidades de

servicios públicos a la velocidad en que crecían las colonias con inmigrantes; asimismo,

se profundizó la desigualdad regional con un sesgo anti-rural que benefició más a los

estados donde se hicieron las grandes inversiones en infraestructura productiva

(irrigación, electrificación y carreteras). No obstante, el agotamiento de la etapa de

sustitución de importaciones por causas internas e internacionales, se expresó en

demandas de libertad económica, social y democrática impulsadas principalmente por

varios sectores de la emergente clase media urbana, que tuvieron su cénit en el

movimiento social de 1968 y como respuesta la represión del gobierno de Díaz Ordaz.

Ante la pérdida de legitimidad del Estado, los gobiernos de Echeverría y López

Portillo acudieron al aumento del gasto social para apuntalar la política social, sin

embargo, mantuvieron los factores básicos del sistema político como la centralización

en el diseño y la ejecución de los programas de corte universal, a través de acuerdos

corporativos y cupulares con líderes gremiales y políticos. En estos dos sexenios se

produjo una mejoría en la convergencia regional sobre todo mediante las inversiones en

infraestructura petrolera. En esta etapa se crearon programas de corte social para

combatir la pobreza, mediante acciones de generación de empleo, incremento de

productividad y medidas compensatorias. La pobreza se concebía como un fenómeno


86

de marginación expresada en desnutrición, insalubridad, tasas elevadas de fecundidad,

morbilidad y mortalidad, baja esperanza de vida, analfabetismo y desempleo, con una

expresión territorial básicamente rural. Por ello, se propuso garantizar mínimos de

bienestar a la población objetivo considerado principalmente como la que vivía en

comunidades dispersas, en zonas desérticas, pantanosas y montañosas del país. Entre

los programas sociales de esta etapa destacan los siguientes.

2.2.1 PROGRAMA DE INVERSIONES PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO RURAL (PIDER)

El PIDER inicio sus actividades en 1973 y concluyó formalmente hasta 1982. En

lo político, operó con importante apoyo presidencial; en lo financiero contó con apoyo

del BID y del Banco Mundial; en lo administrativo, ya establecía la coordinación

intergubernamental; en lo territorial, se seleccionaron micro-regiones integradas por

municipios; y en lo socioeconómico, se privilegiaron aquellas con mayor atraso y cierto

potencial de desarrollo productivo en el sector primario bajo el supuesto de lograr un

cierto grado de autosuficiencia financiera y operativa, pero con predominio de

productores rurales de economía campesina. Las estrategias modernizadoras de

desarrollo regional fueron prioritarias en su diseño. El horizonte de programación de

cuatro años consideraba un gasto acumulado de 70% para inversión en proyectos

productivos, de 20% para obras de infraestructura de apoyo a la producción y 10% para

acciones compensatorias de tipo social. Los proyectos incluían los recursos oficiales y

aportaciones (en mano de obra y materiales de la región) de las comunidades

beneficiarías. Entre los proyectos productivos destacaban los establos de doble

propósito (leche y carne) y las obras de pequeña irrigación en tierras de temporal

mediante los cuales se pretendía que los beneficiarios, además de garantizar el

autoconsumo, participaran en los mercados regionales con los excedentes y generaran

ahorros; entre los proyectos de apoyo a la producción sobresalían los caminos rurales y

las obras de electrificación; y entre las obras sociales, los sistemas de agua potable y

las escuelas construidos con uso intensivo de mano de obra local.

La estrategia de desarrollo del programa operó en medio de una lógica


87

contradictoria entre los objetivos de la economía campesina y la agricultura empresarial,

pero en la práctica se orillaba a los primeros a integrarse a los diferentes mercados. En

el mercado de capital, mediante el control de proyectos productivos desde la banca de

desarrollo (a pesar de que los proyectos recibían un subsidio inicial a fondo perdido

para reducir el costo total), se les imponían normas de financiamiento, entre las cuales

sobresalían las tasa de interés y que, ante la mínima rentabilidad de corto plazo de los

proyectos, incrementaba la deuda de la comunidad. En el mercado de productos, se

obligaba a los beneficiarios a vender crecientemente productos comerciales y reducir la

producción de cultivos para el autoconsumo por no ser rentables, por lo que transferían

valor vía precios, generalmente controlados regionalmente por intermediarios

(compradores o proveedores) y grandes empresas agroindustriales en ocasiones

monopólicas (lecheras). Estas condiciones de intercambio desigual significaron el

fracaso de la mayoría de los proyectos productivos de tipo social y el abandono de

equipos en el campo mexicano, aunque también es cierto que muchas obras de soporte

a la producción y de tipo social contribuyeron a generar empleo temporal y a mejorar el

nivel de vida de los habitantes rurales (Contreras, 2001).

El objetivo de transformar a los campesinos en productores empresariales se

enfrentó a múltiples obstáculos, que iban desde la diferente percepción cultural de los

proyectos, la voluntad o no de insertarse en el mercado, los rezagos en educación y

tecnología, las formas caciquiles de control comunitario, la diferenciación social previa a

la formulación de los proyectos (por ejemplo la desigual cantidad de tierra que

aportaban los socios y que producía conflictos en la distribución de beneficios), la

constitución de pequeños grupos especializados técnicamente o por interés en los

proyectos que operaban contra las fórmulas de organización cooperativa en los ejidos y

comunidades y que provocaban formas de desintegración social, y en general, un débil

diagnóstico histórico social que ofreciera elementos para dar viabilidad al programa con

adaptaciones en cada región. Asimismo, el diseño vertical y presidencialista de este

programa se combinó con su uso clientelar por parte de los grupos políticos que lo

controlaban, lo que no estuvo exento de formas de corrupción y desviación de recursos.


88

2.2.2. COORDINACIÓN GENERAL DEL PLAN NACIONAL DE ZONAS DEPRIMIDAS Y GRUPOS MARGINADOS (COPLAMAR).

La Coplamar funcionó entre 1977 y 1982, durante el sexenio de José López

Portillo, recuperando la experiencia del PIDER y con el objetivo de elevar el bienestar

de la población marginada en regiones atrasadas mediante la dotación de

infraestructura física y social, el aprovechamiento de su potencial productivo, la

generación de empleo e ingreso y la ampliación de la oferta de bienes, con énfasis en

los núcleos de población indígena.

Los programas más importantes fueron los de salud, educación, agua potable,

abasto alimentario, caminos, electrificación, desarrollo agroindustrial, crédito, asistencia

técnica y comercialización mediante los cuales se pretendía lograr un desarrollo

regional más equilibrado. La estrategia consideraba un componente de coordinación de

acciones y recursos entre once dependencias federales, así como convenios con otros

organismos para desarrollar los programas en las regiones seleccionadas.

Destaca la creación del IMSS-Coplamar para otorgar servicios de salud a la

población rural con baja o nula capacidad de pago que incluye ejidatarios, jornaleros

agrícolas y cañeros, aunque la mayoría de ellos residentes de regiones del norte del

país, mientras que las regiones indígenas del centro y sur del país no tuvieron cobertura

suficiente y buena calidad en el servicio por lo que se mantuvieron las brechas en

materia de salud. Así también, se creó el Conasupo-Coplamar con la finalidad de

ampliar el abasto de alimentos básicos baratos a la población marginada con el

aprovechamiento del sistema de distribución gubernamental y la creación del programa

de tiendas rurales. Esta Coordinación logró ampliar la infraestructura social sobre todo

durante los primeros cuatro años de operación, sin embargo, también estuvo sujeto a

un diseño presidencialista, técnicamente vertical y políticamente corporativo, con

escasa participación de las comunidades en la formulación y ejecución, en particular de

los diferentes grupos indígenas.

En esta etapa y en el marco de la pérdida de empleo formal, un resultado


89

posterior fue que a pesar de los programas instrumentados, la gestión de los servicios

sociales se rezagó ante una población creciente que demandaba servicios y que estaba

fuera de la formalidad como los trabajadores informales, los jornaleros agrícolas, los

colonos populares o los indígenas que carecían de capacidad de pago y de

mecanismos contractuales que garantizaran su atención por el Estado (Rimez, y

Bendesky, 2000).

2.2.3 EL SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO (SAM)

El SAM corresponde a la fase final de los subsidios generalizados. Inició

operaciones en 1980 con el fin de enfrentar los efectos de crisis agrícola, la pérdida de

autosuficiencia alimentaria y la pobreza rural. La estrategia enfatizaba los aspectos

técnico-productivos de las cadenas de producción-consumo alimentarias prioritarias

para cubrir la necesidades nutricionales mínimas normativas de la población objetivo;

subsidios directos al consumo; y, apoyo a las pequeñas y medianas industrias

agroalimentarias. Este programa generó valiosos estudios de corte sectorial-regional,

aunque fue débil su instrumentación territorial y el logro de sus objetivos sociales.

En el marco de las posteriores medidas de estabilización y ajuste estructural se

redujo el gasto público, sobre todo el dirigido al desarrollo social, y se revisaron los

programas de corte social y se modificó su diseño.

2.3. FOCALIZACIÓN ASISTENCIAL (1983-2006)

En los años ochenta se aplicó una visión asistencialista que focaliza sus

acciones en los pobres extremos con un Estado neoliberal, restructurador de la

economía que opera en el mercado global, con obsesiones productivistas, promotor del

individualismo, que atiende principalmente los efectos de la desigualdad y menos las

causas. Esta etapa tiene tres fases: la primera, de aplicación de reformas para la

estabilización y el ajuste estructural (1983-1995); la segunda, de recuperación (1996-

2000) y la tercera, de estabilidad y bajo crecimiento (2001-2006).

En esta etapa la política social combina algún grado de universalismo (limitado y


90

en descenso) en la provisión de los principales servicios sociales básicos, con

programas focalizados (en crecimiento) sobre todo en la lucha contra la pobreza. Las

crisis económicas cíclicas y los procesos de ajuste económico de los años ochenta,

significaron un crecimiento bajo e irregular que impidió la expansión del mercado laboral

en condiciones de una elevada concentración del ingreso. El pleno empleo dejó de ser

objetivo primordial de las políticas económica y social. Los salarios perdieron su papel

central como generadores de demanda y se redefinieron como costos de producción

(fijos o variables) que deben ser regulados. El Estado disminuyó los subsidios al

ingreso, aumentaron los grupos sociales sin seguridad social ni acceso a los servicios

de asistencia y previsión social, frente a lo cual se debilitó la política social y se entró en

una fase de incertidumbre e inestabilidad.

El aparato gubernamental dedicado al bienestar social se enfrentó a la reducción

presupuestal. A partir de la sobre determinación de la crisis fiscal del Estado se da

prioridad a los equilibrios macroeconómicos y se argumenta que la intervención estatal

genera distorsiones en los mercados donde la mano invisible asigna mejor los recursos.

Así, la política social y los recursos públicos se reorientaron a instrumentar programas

dirigidos a atacar las expresiones más graves de rezago social: la pobreza y la

marginación extremas. La política social se asume como el conjunto de acciones

públicas y privadas dirigidas a aliviar la pobreza extrema, con lo cual se justifica la

menor responsabilidad del Estado y se favorecen formas de neo clientelismo político.

Así, se entra en una severa contradicción por el aumento en la demanda en los

sistemas de seguridad social derivado del crecimiento masivo de la población, el

desempleo, la informalidad y la pobreza que se originan en un modelo de exclusión

estructural, frente a los objetivos de programas sociales en fragilidad financiera y de

atención temporal que suponen, permitirán romper el círculo vicioso de la pobreza

(Coraggio, 2003).

El diseño de las políticas y los programas sociales en esta etapa tiene una fuerte

inspiración neoliberal, con enfoques individualistas y focalizados, con valores

asistenciales, de beneficencia y con un discurso que afirma las responsabilidades de la

sociedad civil para la superación de su pobreza. Las acciones gubernamentales en


91

materia social se subordinan a las prioridades de la política económica y a los

presupuestos escasos. La separación entre lo económico y lo social se establece como

discurso oficial único, regresando a las épocas pre-keynesianas. El Estado disminuye

su responsabilidad social y apoya organizaciones comunitarias, sociales y civiles que

promueven formas modernas de caridad o filantropía, pero que no sustituyen la acción

pública, sobre todo desde la perspectiva del desarrollo social entendido como un

proceso que busca armonizar las intervenciones sociales con el esfuerzo de desarrollo

económico para elevar el bienestar de la población.

Si bien existe una amplia experiencia de políticas y programas sociales en

México, la esencia de las instrumentadas en las últimos 25 años surge de instituciones

financieras internacionales que recomendaron políticas de estabilización y ajuste

estructural de la economía, complementadas con programas sociales dirigidos a los

pobres extremos, en un contexto de debilitamiento del Estado que se alejó de sus

funciones redistributivas y también del sindicalismo de los trabajadores que defendieron

históricamente los derechos sociales desde su posición formal en el sistema

económico. Entre los programas de tipos social más relevantes en esta etapa se

pueden mencionar los siguientes.

2.3.1 EL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD (PRONASOL).

El Pronasol fue creado en 1988 y funcionó con mayor intensidad durante los

cinco primeros años del sexenio salinista bajo los lineamientos del BM y el FMI,

considerando que una política social activa era posible y necesaria después de los

riesgos de ingobernabilidad sistémica por las elecciones presidenciales, así como por

los efectos de las reformas estructurales de primera generación que llevaron a las

medidas anti-inflacionarias, la contracción del gasto público, la privatización de

empresas paraestatales y la apertura comercial. El aumento del desempleo y la pobreza

derivados del ajuste económico, así como la reducción de subsidios a bienes y servicios

de consumo generalizado se compensó mediante este programa de manera temporal

aunque insuficiente entre la población indígena y los campesinos pobres de las zonas


92

rurales, con al parecer mejores resultados entre los grupos populares de las ciudades.

La estrategia del programa era abatir estructuralmente la pobreza con el mejoramiento

productivo de los niveles de vida, sin desatender a grupos prioritarios en condiciones de

emergencia social.

El programa estableció una nueva forma de relación entre el Estado y la

sociedad. Por un lado, modificando la estructura programática del gasto para que los

recursos "bajaran" más rápidamente y en mayor proporción hasta los beneficiarios

directos superando los costos y filtros de la burocracia; y por otro, organizando y

movilizando a los grupos sociales comunitarios para que participaran en proyectos y

programas operativos.

Solidaridad operó a través subprogramas de bienestar social, apoyo productivo y

de desarrollo regional, con una fuerte recuperación presupuestal sobre todo en salud y

educación. No obstante, hubo escasa coordinación entre ellos. Los recursos se

diluyeron ante la gran cantidad de beneficiarios y con mínimos efectos en aspectos

clave como el impulso productivo en el campo, la generación de ingreso y empleo.

Asimismo, se profundizaron las desigualdades regionales por la asignación inequitativa

de los recursos fiscales, lo que afecto a los estados más pobres del país. Por otra parte,

aunque hubo una importante inversión en la construcción de infraestructura de servicios

básicos, fue insuficiente para eliminar los rezagos y se produjo de manera fragmentada,

ya que su operación dependía del control de líderes locales y regionales que

gestionaban obras y recursos utilizados para relegitimar el sistema político. En este

sentido, fue un programa muy cuestionado por su discrecionalidad y asociación con la

figura presidencial, por lo que no logró su institucionalización (Dresser, 1994 y Ordóñez,

2002).

2.3.2. PROPÓSITOS DEL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD

Para abordar este programa, es menester señalar cuáles fueron los propósitos

del mismo desde su inicio y la respuesta social que éste recoge para combatir la


93

pobreza desde las causas que la originan y sus consecuencias. Se expresó en tres

propósitos fundamentales (Solidaridad a Debate, 1991).

• Solidaridad para el bienestar social

Mejoramiento inmediato de los niveles de vida, con énfasis en los aspectos de

salud, alimentación, educación, vivienda, servicios básicos y tenencia de la tierra.

• Solidaridad para la producción

Oportunidades de empleo y desarrollo de las capacidades y recursos

productivos, con apoyo a las actividades agropecuarias, agroindustriales, micro

industriales y piscícolas.

• Solidaridad para el desarrollo regional

Construcción de obras de infraestructura de impacto regional y ejecución de

programas de desarrollo en regiones específicas.

Este programa tuvo un alto grado de politización desde su inicio, como

consecuencia de una elección ilegítima de Carlos Salinas de Gortari en las elecciones

federales de 1988. Entonces, como forma de recuperar posicionamiento a nivel nacional

y la legitimidad perdida ante la ciudadanía, utilizó como estrategia política del programa

un alto grado de involucramiento ciudadano. Así, se promovió la participación social que

se entiende como la organización de la comunidad en un comité elegido

democráticamente, el cual decide el tipo de proyecto que habrá de realizarse, y

participa activamente en la realización y en el monitoreo de los recursos. Desde esta

perspectiva, los conceptos básicos son: "organización de la comunidad",

"corresponsabilidad" y "participación en la toma de decisiones” (Consejo Consultivo del

Programa Nacional de Solidaridad. 1994).

Se creía que con la participación directa y el trabajo productivo que incrementaría

el ingreso familiar, sería la forma más acertada para mejorar los niveles de bienestar de

los indígenas, campesinos y de colonos populares con el fin de reducir la pobreza en el


94

país. En este sentido, "Solidaridad" es un programa que reconoce la necesidad de un

nuevo arreglo institucional. Además, en principio, considera la existencia de formas

institucionales de organización propias de las sociedades que integran las comunidades

que serían beneficiarias de la nueva política social, incorporándolas al programa sin

pretender cambiarlas.

Para eliminar el peso de la burocracia en las decisiones de asignación del gasto,

se promovió la participación de la sociedad mediante la creación de Comités de

Solidaridad que permitirían la expresión de las demandas de las comunidades,

debidamente jerarquizadas. Se considera por tanto, un programa que se basó en la

construcción de nuevos arreglos institucionales y que incorporó los arreglos propios de

las comunidades beneficiarias.

2.3.3. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL PRONASOL.

Este programa se fundamentó en cuatro principios:

1. Respeto a la voluntad, iniciativas y formas de organización de los individuos y sus comunidades.

El Programa convoca, articula y apoya las demandas e iniciativas de solución, no

impone decisiones ni establece clientelismos o condiciones. Las organizaciones

adoptan estrategias y métodos de trabajo propios en los proyectos y acciones. La

diversidad del país y de las formas de organización comunitaria, tienen fiel reflejo en el

desarrollo del programa Solidaridad.

2. Plena y efectiva participación y organización en todas las acciones del Programa

La participación se ejerce en el diseño, ejecución, toma de decisiones,

seguimiento, control y evaluación de los proyectos concertados con los sujetos y sus

organizaciones. La participación también se expresa como trabajo directo, aportación

de recursos y materiales propios de la región, así como en su manejo y vigilancia para


95

que se beneficien realmente a quienes más lo necesitan y se realice una efectiva

contraloría social.

3. Corresponsabilidad

Todos los proyectos se definen en convenios en los que se especifican las

aportaciones, responsabilidades y compromisos de las partes. Las obligaciones

aceptadas se ejecutan con la unidad de recursos y voluntades que se expresan

públicamente con base en la confianza y la colaboración.

4. Transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos

Los recursos del Programa son de la nación. Su uso debe ser escrupulosamente

honesto, transparente y público, mediante la intervención de las comunidades en su

manejo, vigilancia y evaluación de resultados. Debe ser un manejo ágil, sencillo y

oportuno, sin burocratismo ni centralismo. La transparencia y la eficiencia se basan en

que las decisiones y las acciones son instrumentadas por las comunidades. (Solidaridad

a Debate, 1991).

También el programa intentaba ser una respuesta a la asignación unilateral

(burocrática) del gasto público social, basado en la abundancia de recursos públicos.

Ello ocasionó que una amplia proporción de este gasto se dirigiera a sectores que no

eran los más necesitados (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad,

1994). Incluyó una gran variedad de proyectos: becas escolares para niños en hogares

pobres, créditos a la producción, pavimentación de caminos, electrificación rural,

drenaje y alcantarillado, certificados de propiedad, clínicas de salud, créditos a la

producción. La estrategia de combate a la pobreza se basó en la participación de las

comunidades y en una colaboración dinámica entre sociedad y gobierno.

Dada la complejidad del Pronasol y su multitud de subprogramas con múltiples

objetivos, no es de extrañarse que una buena cantidad de ellos fuera eliminada por

razones técnicas, una vez que desapareciera la cobertura política que le otorgaba

Salinas. Sin embargo, el desmantelamiento del Pronasol fue un proceso paulatino: se


96

inició con una política de descentralización del gasto en desarrollo social y poco

después continuó con una nueva política contra la extrema pobreza. Su discontinuidad,

sin embargo, permite observar la carencia de políticas públicas sustentables desde el

gobierno, cayendo en una mera política gubernativa sexenal.

2.3.4. LOS SUBPROGRAMAS DEL PROGRAMA Y SU ESTRATEGIA DE INSTRUMENTACIÓN.

Durante la administración salinista el programa incluyó a tres grandes grupos: el

primero de ellos estuvo conformado por programas destinados a la provisión de

servicios públicos e infraestructura, siendo los siguientes:

• Agua Potable y Alcantarillado

• Electrificación Rural y Urbana

• Urbanización

• Infraestructura de Servicios de Salud

• Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)-Solidaridad

• Infraestructura Educativa

• Infraestructura Carretera y de Caminos Rurales.

Aquí la dependencia gubernamental tradicionalmente responsable del rubro de la

actividad realiza los trabajos y entrega la obra. El Pronasol sólo le indica qué tipo de

obra realizar, dónde y cuándo. Este tipo de programas fue el primero en comenzar a

operar, ya que su estrategia de instrumentación sólo consistía en adaptar viejos

programas de gobierno a los requerimientos y la imagen de una nueva instancia

coordinadora.

Conforme avanzaba la implementación, apareció un nuevo tipo de programas

que tenían como característica distintiva el hecho de que para su ejecución requerían

de participación social. Esta participación por lo regular se llevaba a cabo con la

organización de un Comité de Solidaridad. En este grupo había programas tanto

productivos como de asistencia social y los programas más representativos fueron:


97

Crédito a la Palabra, Apoyo a Productores de Café, Fondo para el Desarrollo de

Pueblos Indígenas, Jornaleros Agrícolas, Empresas de Solidaridad, Niños en

Solidaridad y Escuela Digna.

Estos son el tipo de programa que reflejaron más concretamente los conceptos

de participación social y corresponsabilidad sobre los que se construyó el Pronasol.

Finalmente, un tercer grupo de programas se integró por: Maestros en

Solidaridad, Enfermeras en Solidaridad, Hospital Digno, Solidaridad Obrera, Vivienda en

Solidaridad. Estos, no se relacionan de manera directa ni con la pobreza ni con la

provisión de servicios públicos, sino que más bien parecieron como concesiones a

ciertos grupos sociales organizados corporativamente.

Aunque el objetivo general del Pronasol es la lucha contra la pobreza extrema,

los documentos del programa nunca definen claramente esta condición y tampoco

establecen cuál debe ser el camino para combatirla. En general, prevalecen dos

concepciones (El Combate a la Pobreza 1990, Solidaridad a Debate 1991, Consejo

Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, Pronasol, 1990).

• Pobreza como falta de servicios públicos básicos. La lucha contra la

pobreza se concibe como una mejora en la provisión de servicios públicos,

particularmente servicios como agua, drenaje, alcantarillado,

pavimentación, electrificación, caminos rurales, y otros. A esto se refería

Salinas cuando en múltiples ocasiones habló de la creación de un "piso

social básico" que mejorara el nivel de vida de la población.

• Pobreza como falta de actividades productivas que generen un ingreso monetario permanente a la comunidad. El programa concibe la

lucha contra la pobreza como la creación de actividades productivas para

los grupos en extrema pobreza que incorpore a la comunidad a la vida

económica moderna y que tenga un efecto multiplicador en varios niveles:

aprendizaje técnico, desarrollo de habilidades gerenciales, incorporación

al mercado.


98

Por otra parte, los recursos del Pronasol provenían fundamentalmente del Ramo

26, es decir, los dedicados al desarrollo regional. Pronasol distribuía dichos recursos a

distintas dependencias del gobierno estatal y municipal por medio de sus diferentes

programas. Sin embargo, los recursos iban etiquetados de acuerdo con los criterios de

los funcionarios del Pronasol, lo cual significaba que ni gobernadores, ni presidentes

municipales, ni funcionarios de otra Secretaría de Estado podían utilizarlos con un

objetivo diferente del acordado por el programa (Bailey, Meyenberg y Herrera Ramos,

2004).

Además, el Pronasol negociaba asignaciones presupuestales a los estados a

cambio de que el gobierno estatal contribuyera a la realización de los proyectos con

cierta proporción de los recursos. Algo parecido ocurrió con dependencias del gobierno

federal (Secretarías de Estado y entidades descentralizadas). En la práctica, significaba

que el Pronasol tenía poder de decisión sobre una cantidad mayor de recursos de los

que nominalmente formaban su presupuesto (SEDESOL. 1993). Y el programa tenía un

alto grado de verticalidad para decidir la aplicación de sus recursos y negociar otros con

los Estados u otras instancias.

El Programa Nacional de Solidaridad fue un programa cuya política social estuvo

centrada en el involucramiento de la sociedad a través de sus diferentes subprogramas,

mediante la figura de los famosos "comités de solidaridad", en los que por su mismo

método se propiciaba o se promovía la participación del pobre y del ciudadano para ser

corresponsables en la solución de sus necesidades. El objetivo del gobierno era para

que la ciudadanía sintiera que era tomada en cuenta, Salinas adquiriera legitimidad y el

partido en el poder, en ese entonces el PRI, manejara a los ciudadanos ya organizados

en comités para canalizar votos en las elecciones siguientes.

Es así que Solidaridad en sus inicios dependía de la Secretaria de Programación

y Presupuesto y no fue creada ninguna estructura administrativa adicional. En 1992 el

programa fue transferido a la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), de reciente

creación. La responsabilidad global por la preparación de su presupuesto fue asignada a

la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), que atribuye los fondos de la Sedesol


99

en una sola partida presupuestal federal (el ramo 26). A su vez, la Sedesol distribuye el

dinero entre los estados, los cuales aportan ingresos adicionales en conformidad con los

Convenios de Desarrollo Social, firmados por cada estado con la Secretaría. Los

gobiernos estatales designan entonces los municipios que califican para recibir fondos.

En el plano local, los comités comunales o vecinales proponen los proyectos en

respuesta a las demandas expresadas por los habitantes, son esos comités quienes

tienen responsabilidad de supervisar la puesta en práctica de los proyectos.

La forma de operar Solidaridad es de la siguiente forma:

Presidencia

SHCP SEDESOL SEP SSA

Gobernadores de los estados

SEDESOLOficinas de Campo

COPLADE

Consejo Municipal Comite de Solidaridad

INI

Asamblea de la Comunidad de Vecinos

Beneficiarios

Gabinete Técnico de Desarrollo Social


100

Nota: SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SEP- Secretaria de Educación Pública

COPLADE: Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal

INI: Instituto Nacional Indigenista

Fuente: OCDE

Los objetivos del Pronasol fueron:

• La creación de las condiciones físicas y socioeconómicas necesarias para

la igualdad de oportunidades

• El pleno desarrollo de las capacidades de la población, y

• La apertura de espacios de decisión a la participación social organizada de

las con\ unidades.

Siendo sus principales características: Responsabilidad: se sustentaba en una

modernización económica y financiera, que generará los recursos necesarios para

ejercer un gasto social sin recurrir al endeudamiento ni al gasto inflacionario, así como

en una nueva forma de gestión gubernamental atenta a los compromisos y a las

demandas de la sociedad.

• Participación: Solidaridad se fundamentaba en el esfuerzo de los

beneficiarios. Convocando a la iniciativa y organización comunitaria para

hacer de ellas un instrumento fundamental en la solución de los problemas.

• Integralidad: Solidaridad trataba de vincular estrechamente los aspectos que

constituyeran y consolidaran el piso social básico; así como sentar las bases

para el desarrollo de las capacidades productivas del individuo, la familia y la

comunidad, y hacer partícipes de sus propósitos no sólo a los tres órdenes

de gobierno, sino a los sectores social y privado.

A su vez Solidaridad se estructuró en base a tres líneas de acción, con las cuales


101

pretendía asegurar la consecución integral de sus metas:

Principios y Método de Trabajo

Como ya se señaló, el programa operó en todas sus acciones y proyectos con

base en cuatro principios fundamentales:

1) Respeto a la voluntad, iniciativas y formas de organización de los individuos y comunidades. El programa intentaba promover la articulación y apoyo de

las demandas e iniciativas de la población; y el no imponer las decisiones ni establecer

clientelismos o condiciones Las organizaciones adoptarían estrategias y métodos de

trabajo propios para ejecutar los proyectos; la diversidad del país y de las formas de

organización comunitaria se reflejarían en los resultados.

2) Participación y organización plena y efectiva de las comunidades. Las

comunidades participarían en el diseño, en la toma de decisiones, la

ejecución, el seguimiento, en el control y evaluación de los proyectos

Secretaria de Desarrollo Social

Apoyo Institucional de los Estados

Programa Nacional de Solidaridad

Solidaridad para elBienestar Social

Solidaridad para laProducción

Solidaridad para elDesarrollo Regional

Programas:Escuala Digna,

Niños en Solidaridad,El IMSS-Solidaridad,

Programas de Electrificación,Pavimentación, Agua Potable

y Drenaje, engtre otros.

Programas:Empresas en Solidaridad

Programas para cafeticultoresy pescadores.

Programade corte Productivo


102

concertados. Su participación se expresaría con trabajo, recursos económicos,

aportación de materiales de la región y a través de la vigilancia que ejercen

sobre el destino de los recursos financieros, de tal forma que estos

beneficiarían a quienes más lo necesitan.

3) Corresponsabilidad. Los proyectos desarrollados con Solidaridad

fueron definidos en los convenios de Desarrollo Social firmados entre la

Federación y los estados. En ellos se especificarían las aportaciones,

responsabilidades y compromisos de las partes, se definen también las

prioridades locales y nacionales. Las obligaciones aceptadas por las dos

esferas de gobierno se realizan sumando recursos y voluntades.

4) Transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos. Se intentaba que los recursos de Solidaridad fueran manejados y vigilados; así

como también se le dieran una evaluación de los resultados. Para ello se

establecería un manejo ágil, sencillo y oportuno de los recursos públicos, sin

burocratismo ni centralismo.

Estos eran los mecanismos de operación del Pronasol, los cuales

pretendía eliminar vestigios de paternalismo. Populismo o clientelismo para

mejorar et bienestar de la población pobre.

Una evaluación de los resultados del Pronasol

En comparación con programas similares de otros países en desarrollo,

Solidaridad fue mucho más grande y tuvo un alcance mucho mayor, por lo que la

evaluación de lo que se logró es también más difícil medir su relación costo-beneficio,

no existe duda alguna de que, aunque sólo fuese por su tamaño, el programa tuvo un

gran efecto en las condiciones de vida de muchos mexicanos a través de los proyectos

de infraestructura, como escuelas clínicas rurales y electrificación.( Entre 1989 y 1992,

por ejemplo fueron construidos o renovados 273 hospitales, 655 pueblos fueron

electrificados y más de 123,000 Km de caminos recibió mantenimiento Desde luego, es

muy difícil juzgar si las obras públicas hechas en et marco de Solidaridad habrían sido

realizadas de cualquier manera en ausencia del programa.). Al mejorar el alcance y


103

calidad de los servicios a que el público tiene acceso, estableció ciertas condiciones

necesarias para aumentar en el mediano plazo los niveles de ingreso. En cuanto a los

empleos creados por las empresas de Solidaridad, la mayoría fueron temporales; sólo

fueron creados 85,000 empleos permanentes en 9,210 empresas del programa durante

3 años hasta noviembre de 1994.

Lo que distinguió a Solidaridad del programa general de gasto público fue la

naturaleza esencialmente cualitativa, en particular la manera en que se seleccionaba a

los beneficiarios. Con todo, los mecanismos de selección formal sólo fueron empleados

para dos programas de subsidio a alimentos (Tortivales y Liconsa), que forman parte de

Solidaridad pero que CONASUPO administra de manera independiente. (El programa

de Tortivales permite a los hogares inscritos recibir gratuitamente de las tiendas

participantes un kilogramo de tortillas al día, mientras que Liconsa proporciona leche al

25% del precio del mercado.). En ambos casos, se suponía que la participación se

limita a las familias cuyo ingreso es inferior al doble del salario mínimo, y la verificación,

por medios relativamente simples, era hecha por trabajadores sociales. También se

empleó la selección en el plano vecinal y se hizo la distribución de los alimentos a

través de tiendas establecidas en las zonas pobres, con lo que se intentó desalentar un

mal uso de esos programas por parte de quienes no son pobres. El principal límite de tal

tipo de programas de subsidio a los alimentos consistió en que beneficiaron sobre todo a

los pobres del medio urbano (pero no necesariamente a los más pobres de entre ellos),

mientras que sus efectos en las zonas rurales son mucho menores. (En el caso del

programa de desayunos escolares, el sesgo en favor de las zonas urbanas se debe a la

facilidad de acceso).

Un mecanismo alternativo para asegurar la focalización del gasto y cuyo uso cobró

importancia en el marco de Solidaridad consistió en hacer que los beneficiarios

seleccionaran sus proyectos. El hecho de que el programa se basará en la demanda

pudo muy bien haber restablecido la confianza y la estima propia entre los beneficiarios.

Sin embargo, ese mecanismo pudo no ser siempre el más apropiado: en general, los

pobres no suelen ser los segmentos de la población que más capacidad tienen para

expresar sus demandas y la falta de información puede llevarlos a hacer selecciones


104

inadecuadas sobre los proyectos que deseaban de Solidaridad. Por ello se arguye que

"los programas de obras públicas puestos en práctica desde el centro son más adecuados

para la focalización oportuna y en gran escala de los sectores más pobres". Si bien es

cierto que la mayoría de los observadores consideraban que, más que descentralizar.

Solidaridad desconcentró la administración, reconocen también que el programa pudo

fortalecer a los actores políticos (como las organizaciones no gubernamentales, ONG)

que, en el largo plazo, podrían hacer presión para lograr la descentralización y la

democratización. (Desde la perspectiva de la ciencia política, se ha hecho notar la

ambigüedad del papel de solidaridad en la transición de un régimen político basado en el

clientelismo, esto es, en las prebendas, a una democracia cabal que vaya mucho más allá

de la garantía de elecciones competitivas. El resultado es más bien la coexistencia bajo el

mismo régimen formal de tres sistemas políticos de lacio diferentes los reductos

atrincherados el autoritarismo, las vastas filas del semiclientelismo modernizado y los en

claves de la tolerancia pluralista).

La experiencia de otros países, como Bolivia, cuyos programas de gasto social se

basan en la demanda, demuestra que su éxito en motivar la participación y asegurar la

transparencia depende parcialmente del papel que desempeñan las ONG. Ahora bien,

sólo la apertura política permitirá que éstas puedan realmente hacer oír su voz en lo

que se refiere a la administración de las finanzas de Solidaridad. Y esto es de especial

importancia en el caso de México, donde tradicionalmente, los pobres que más capacidad

tienen para expresar sus demandas son los vinculados al partido en el poder, que no son

necesariamente los más pobres.

Una de las estrategias más importantes que se desarrollaron es el Programa

Nacional de Solidaridad el cual focalizó su atención en mejorar las condiciones de vida de

las comunidades indígenas, campesinas y de las colonias populares de los centros

urbanos. Se estableció una relación agencia-principal donde se buscó la justicia social

promoviendo la concertación como medio para definir consensos activos que sirvan de

base a la participación comunitaria

El Pronasol también ha sido criticado principalmente por el carácter político del


105

programa en donde los recursos han sido asignados políticamente a costa de los

objetivos antipobreza del programa, donde sería necesario hacer una evaluación

sistemática de su repercusión efectiva en la pobreza en función de estos últimos, pero es

aquí donde encontramos las limitaciones más importantes del programa.

• En primer lugar, fueron poco transparentes sus criterios de asignación, dado el

nivel de generalidad en que se formularon sus objetivos, la complejidad y

coordinación limitada del programa en sus numerosas líneas de actuación, y

finalmente, los mecanismos participativos que se aplicaron en su asignación.

• En segundo lugar, no se ha publicado información desagregada más allá del

nivel estatal de las asignaciones realizadas por el Pronasol. Tampoco se

cuenta con información sobre los costos y beneficios de los proyectos

individuales financiados por este programa.

Estas limitaciones dificultan una evaluación ex post de los efectos del Pronasol

sobre la pobreza en México. Es posible, sin embargo estimar su efectividad como

programa antipobreza estatal, si comparamos las asignaciones óptimas que deberían de

haber recibido los estados en función de su contribución relativa a la pobreza nacional

en términos de una descentralización de recursos acompañadas en un marco del llamado

nuevo federalismo. Si le adicionamos que se presentaron ciertos programas que guardan

una marginal relación con las tres grandes líneas de acción del programa (bienestar

social. Solidaridad para la producción y desarrollo regional) como la construcción de

anillos periféricos (Aguascalientes) o periféricos (Zacatecas); de puentes fronterizos

(Nuevo León); de ampliaciones de aeropuertos (Programa Nueva Laguna); dos proyectos

de salud, vivienda y becas educativas para periodistas e hijos de periodistas; además de

la simple construcción de instalaciones deportivas (Programa de Oriente de Michoacán).

(Trejo y Jones) Desde el punto de vista de generación de empleos y de oportunidades

para la población pobre son viables, pero el impacto y su evaluación es muy difícil de

cuantificarlo.

Otro punto débil del Programa Nacional de Solidaridad fue tuvo una serie de

implicaciones políticas, ya que uno de los puntos que se señalaban en su forma de operar


106

era y que debería de generar una mayor transparencia en el manejo de recursos,

contribuiría se dieran nuevos liderazgos, fomentados en la organización propia de la

comunidad en la formación de sus comités. Los cuales eran de cuatro tipos:

• Los comités vírgenes; es decir los que se organizan espontáneamente al

margen de cualquier organización prexistente;

• Los comités que surgen a partir de la convocatoria del presidente municipal,

pero que atraviesan por su primer experiencia organizativa;

• Los que nacen montados en las estructuras y en las organizaciones del PRI; y,

• Los que encuentran sus orígenes en organizaciones previamente existentes, ya

sea de partidos de oposición o políticamente independientes (Trejo y Jones).

La existencia de comités que no estuvieran ligados a ningún partido permitiría que

la población tuviera nuevamente capacidad de gestión y no estén a expensas de los

intereses y ambiciones de los grupos de interés y se reproduzca de esta manera el

corporativismo como tradicionalmente había sucedido. Con la creación de gestión y

autonomía de los comités se pretendía crear una estructura política más sólida y acorde

a las circunstancias en donde las demandas de los pobres no se vieran cubiertas por

medio de relaciones clientelares y que los recursos fueran asignados en función de las

necesidades sociales y de la organización territorial y no en función de la organización

política y social representada más en número que por necesidades reales.

La acción colectiva que emprende la población pobre depende en muchos casos de

un agente específico que es el encargado de legitimizar y movilizar el apoyo de aquellos

para los triunfos electorales y en general para que las necesidades de servicios públicos

elementales como luz, drenaje, pavimentación, apoyos alimenticios, etc.

Estas dirigencias para el proceso político son los encargados de estar bajo las

ordenes de grupos de interés, así como tener una relación clientelar hacia los beneficiados

de las políticas sociales; generalmente este liderazgo termina en algún puesto de

elección, lo que hace que se comporten maximizando sus beneficios y se conduzcan bajo

una serie de incentivos personales, dejando a un lado los objetivos de política social,

teniendo una disminución en la efectividad de los programas y una pérdida de recursos.


107

2.4. EL PROGRAMA DE EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN (PROGRESA)

El Progresa, después denominado Oportunidades, inició operaciones formales

en agosto de 1997, durante el gobierno de Ernesto Zedillo en la fase de recuperación

económica del país, como parte de una estrategia más amplia para enfrentar la pobreza

extrema y combatir la marginación, mediante el suministro de bienes, servicios y

transferencias monetarias relacionadas con la alimentación, la salud y la educación,

sobre todo ante los graves retrocesos en las condiciones sociales derivados de la crisis

de 1995 (El antecedente fue el Programa de Alimentación, Salud y Educación (PASE)

desarrollado a través del Fidelist, entre 1995 y 1996, en Campeche con el objetivo de

poner a prueba un sistema de combate a la pobreza, inicialmente con transferencias de

ingreso para apoyo alimentario, y bajo las experiencias de los Fondos de Inversión

Social aplicados en algunos países de Sudamérica. En su fase experimental consideró

la vinculación entre objetivos de alimentación, salud y educación, y aún mecanismos

modernos para la distribución de recursos monetarios, como era la tarjeta electrónica

para las transferencias a los beneficiarios).

La filosofía y el diseño del Progresa-Oportunidades forman parte de la justicia

global, es decir, de las políticas distributivas que se diseñan de manera centralizada por

el gobierno federal, que intentan compensar a las personas por la mala suerte que

resulta de la posesión de "propiedades morales arbitrarias", y que adoptan la forma de

transferencias económicas. En el otro extremo, los principios de la justicia local son

adoptados e instrumentados por instituciones con autonomía relativa del centro según

sus necesidades (Dieterlen, 2003).

En el debate sobre la superación de la pobreza se enfrentan dos posiciones, por

una parte los organismos multilaterales y el gobierno federal que abogan por programas

centralizados, focalizados, individualistas, con eficiencia en el gasto y con alto impacto

en la formación del capital humano, por otra parte, las organizaciones sociales que

tratan de articular las acciones locales, universales, con el fortalecimiento del capital

humano pero también del capital social y de una mayor participación comunitaria. La


108

filosofía y el diseño de programas como éste contribuye a su éxito o fracaso en función

de la inclusión o no de la ciudadanía, sin embargo, predomina una visión individualista

que atiende más los efectos que las causas de la pobreza y estas estrategias otorgan

preferencia al capital humano sobre el capital social lo que afecta la integración

comunitaria y erosiona el tejido social.

El Progresa-Oportunidades ha sido un programa focalizado, con la justificación

de que permite la equidad y la eficiencia al seleccionar como beneficiarios a los más

pobres de un territorio determinado en un contexto de escasez de recursos. Este tipo de

programas son asistencialistas cuando ayudan en efectivo o en especie a los más

pobres. No obstante, aunque la focalización tiene algunas ventajas, considerando que

se trata de maximizar los beneficios de la erradicación de la pobreza a partir de cierto

volumen limitado de costos, también surgen varios problemas al aplicar este criterio.

Por ejemplo, los requerimientos de información para hacer la selección violentan la

privacidad de las personas; se propician alteraciones en el comportamiento económico

de la población que puede distorsionar datos como aspirante a ser beneficiaría; todo

sistema de selección comete errores (de inclusión o exclusión); subsiste el riesgo de

autoritarismo oficial y de corrupción en el proceso de selección; y, la etiqueta de pobres

ocasiona problemas de estigmatización, pérdida de autoestima y pasividad del receptor-

paciente(Sen, 2003).

Este programa corresponde a la etapa neoliberal de los modelos de desarrollo

con las características siguientes:

a) centralización en su diseño y descentralización parcial en su operación bajo

la justificación de hacer eficiente la asignación y gestión de los recursos

públicos escasos;

b) articular las acciones asistenciales para promover la inversión en capital

humano y lograr la inserción productiva de los beneficiarios;

c) focalización en la selección de los beneficiarios definidos principalmente

como pobres extremos y con énfasis inicial en localidades rurales;

d) subsidio a la demanda mediante transferencias monetarias entregadas a las


109

madres para complementar los ingresos familiares; y,

e) realización de acciones sinérgicas de apoyo alimentario-nutricional, provisión

de servicios de salud y educación, condicionados al cumplimiento de

requisitos por parte de los beneficiarios.

2.4.1 EL DIAGNÓSTICO

El Progresa se diseñó como una alternativa para enfrentar los problemas

sociales más graves entre los cuales se destacan algunos mencionados en su

diagnóstico inicial:

a) La pobreza extrema, entendida como la incapacidad de cubrir las

necesidades nutricionales mínimas diarias, afectaba a uno de cada cinco

mexicanos.

b) La desnutrición infantil, que provoca mayores riegos de morbi-mortalidad,

bajo desempeño escolar y secuelas para la edad adulta, afectaba uno de

cada cuatro menores de cinco años, a una de cada cuatro mujeres

embarazadas y a una de cada cinco mujeres no embarazadas; en la

población indígena la prevalencia entre los niños aumentaba a 35% y en las

mujeres indígenas embarazadas y en periodo de lactancia alcanzaba 40%,

es decir, el doble respecto al resto de la población.

c) La población abierta que carecía de acceso a los servicios básicos de salud

alcanzaba a diez millones de mexicanos, principalmente en municipios

indígenas donde habían 56 médicos, 63 enfermeras y 99 camas por cada

cien mil habitantes, mientras que los promedios nacionales eran de 156, 213

y 214, respectivamente.

d) La subcobertura en educación primaria era de alrededor de 1.5 millones de

niños.

e) La asistencia escolar entre los niños de 13 a 15 años en hogares pobres era

53% y entre las niñas 47%.

f) El ausentismo y la deserción estudiantil eran tres veces mayores en las áreas

pobres y aisladas que en el resto del país, asimismo entre las niñas era casi


110

el doble que entre los niños.

g) Entre los jóvenes, 60% terminaba la secundaria y el 3% nunca asistían a la

escuela.

h) La mortalidad infantil, relacionada estrechamente con causas de

desnutrición, infecciones, parasitosis, era de 30 por mil nacidos vivos,

aunque en el medio rural aumentaba a 48 casos frente a 26 en zonas

urbanas, mientras que entre los indígenas subía hasta 54 decesos por cada

mil nacimientos, frente a 29 entre no indígenas.

i) Entre las mujeres indígenas el riesgo de morir durante el embarazo, parto o

puerperio era de tres veces mayor que entre las mujeres no indígenas.

j) El número de años de vida potencial perdidos por habitante por muertes

prematuras asociadas principalmente a condiciones de desnutrición,

insalubridad, infecciones o lesiones, es decir, prevenibles, era superior en

Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla donde se perdían en promedio más de

18 años de vida masculina y 10 de vida femenina, y entre los indígenas

aumentaban a 19 y 15, respectivamente,

k) La esperanza de vida en el país alcanzaba en promedio 73 años (mujeres 76

y hombres 71 años), aunque existían, como hasta la fecha, marcadas

disparidades entre entidades federativas, por ejemplo, Oaxaca reportaba 4.7

años menos de vida que en Nuevo León.

l) La esperanza de vida entre la población indígena era de 69 años (71 para las

mujeres y 67 años para los hombres) (Poder Ejecutivo Federal, Programa de

Educación, Salud y Alimentación, México. 1997. y Consejo Nacional de

Población y Comisión Nacional del Agua, Indicadores socioeconómicos e

índice de marginación municipal, 1990, México. y Consejo Nacional de

Población, Desigualdad regional y marginación municipal en México, 1990,

México).

En la instrumentación territorial del Progresa se utilizaron las estimaciones del

índice de marginación, el cual expresa de manera sintética la desigualdad

socioeconómica a partir de indicadores representativos a nivel nacional, estatal,

municipal y local. En este sentido, destacan las siguientes cifras agregadas de éste


111

índice:

a) El porcentaje nacional de la PEA que ganaba hasta dos salarios mínimos en

1990 era de 63.2% y en el año 2000 fue 51.0%, nivel muy alto de acuerdo

con la tendencia a la baja en el poder adquisitivo del salario aunque, como se

ha mencionado, en ésa década también creció la informalidad y se estancó el

empleo formal.

b) La proporción de viviendas con algún grado de hacinamiento de sus

ocupantes bajó de 57.1% a 45.9% cifra también muy alta.

c) El porcentaje de población que residía en localidades de hasta 5 mil

habitantes y considerada rural o semirural que, en general, se asocia con un

menor acceso a servicios básicos y mayor pobreza, disminuyó de 34.4 a

31.0%, entre los dos años considerados.

d) La parte de la población de 15 años y más que no concluyó su primaria y que

se relaciona con la falta de acceso a los servicios educativos básicos alcanzó

29.3 y 28.5%, respectivamente, lo que refleja un estancamiento en un indicar

muy sensible en términos de bienestar y que estadísticamente permite

discriminar mejor los casos.

e) El porcentaje de personas residentes en viviendas sin drenaje ni excusado,

de acuerdo con las cifras censales, reportó una importante mejoría al

disminuir de 21.5 a 9.9%, en diez años, lo que debe haber incidido en la

salud de la población, aunque se mantienen rezagos sobre todo en zonas

rurales pobres.

f) La proporción de hogares sin agua entubada también se redujo de 20.9 a

11.2% en esos años, pero las áreas no cubiertas con el servicio afectan a

alrededor de 11 millones de mexicanos.

g) El indicador de ocupantes en viviendas con piso de tierra se redujo de 20.9 a

14.8% lo que refleja mejoría, pero como en otros casos el nivel en que se

encuentra aún es alto, sobre todo considerando que esta situación se

relaciona también con una mayor morbimortalidad de las familias más

pobres.

h) Otro indicador negativo que disminuyó fue el porcentaje de ocupantes en


112

viviendas sin energía eléctrica ya que pasó de 13.0 a 4.8%.

i) Los datos de analfabetismo que se redujeron de 12.4 a 9.5% en diez años

significan que alrededor de 9.3 millones de personas mayores de 15 años

son analfabetas, cifra escandalosa, como los otros datos, para un país con el

nivel de generación de riqueza que tiene México

México. Indicadores nacionales de marginación, 1990,1995 y 2000.

Año

Población censal total

(Miles de habitantes

)

% de PEA que gana hasta 2 salarios mínimos

1 /

%de vivienda

s con hacina-

miento 1 /

% de pob. que vive

en localidades menores

a 5 mil habitantes

% de pob. de 15

años o más Sin primaria completa

% de ocupantes

en viviendas

sin drenaje y

sin excusado

% de ocupante

s en viviendas sin agua entubada

% de ocupante

s en vivienda

s con piso de tierra

% de ocupantes

en viviendas

sin energía eléctrica

% de pob.

Analfabeta de 15 años o

más

1990 81,250 63.2 57.1 34.4 29.3 21.5 20.9 20.9 13.0 12.4

1995 91,158 64.3 64.9 34.2 28.3 14.4 14.8 17.1 7.4 10.8

2000 97,483 51.0 45.9 31.0 28.5 9.9 11.2 14.8 4.8 9.5

Fuentes: Elaborado con base en: Conapo-Conagua, 1993, Conapo 1996 y

Conapo 2000.

1_/ Las estimaciones para 1995 se realizaron con base en la Encuesta del

Conteo de Población y Vivienda de 1995.

2.4.2. OBJETIVOS, DISEÑO Y ESTRATEGIA

A partir de un diagnóstico con los elementos anteriores, surgió el Progresa para

apoyar principalmente a las familias que vivían en condiciones de pobreza extrema,

para potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus oportunidades de

alcanzar un mejor nivel de bienestar. El programa tuvo desde el principio el objetivo de

romper la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante tres componentes que

han operado en forma vinculada y a los cuales, ya en su versión de Oportunidades (En

el año 2002, en el gobierno de Vicente Fox, el Progresa cambió su denominación a

Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y, aunque se le hicieron algunos


113

ajustes, sus principios y mecanismos de operación esencialmente son los mismos), se

anexó uno más:

a) El Progresa desde su inicio estableció mecanismos dirigidos a mejorar la

salud y nutrición de todos los miembros de la familia, con especial énfasis en

los grupos vulnerables constituidos por niños y niñas menores de cinco años

y mujeres embarazadas o en lactancia. En el componente de alimentación se

otorga a las familias una transferencia monetaria y suplementos alimenticios

para los niños menores de dos años y para los de dos a menos de cinco

años que presentan algún grado de desnutrición, así como a las mujeres

embarazadas o que se encuentran lactando a sus hijos, con el fin de mejorar

el consumo alimenticio y el estado nutricional de los miembros de las familias

de escasos recursos. La transferencia de dinero se hace a las familias bajo la

condición de que sus integrantes se presenten a chequeos médicos, de que

las madres acudan a sesiones de información sobre higiene y nutrición, y de

que los niños asistan a la escuela. Un objetivo básico es prevenir la

desnutrición en los niños desde la gestación, mediante la entrega de

suplementos alimenticios. Por ello, se refuerza la oferta de servicios de salud

para satisfacer la demanda adicional.

b) El componente de salud mediante el cual se brinda atención médica a todos

los miembros de la familia y se promueve un mejor aprovechamiento de los

servicios de salud, con un enfoque predominantemente preventivo opera en

la provisión de servicios de salud, la educación para el cuidado de la salud,

nutrición e higiene; y, mediante la vinculación con programas y acciones de

fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios

sanitarios. Se trata de fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las

familias y de la comunidad mediante la información educativa. En este caso

se ofrece de manera gratuita un paquete básico de servicios de salud.

c) El componente de educación que incluye la entrega de becas educativas y

apoyos para la adquisición de útiles escolares facilita que los niños y jóvenes

cursen la educación básica completa, fomentando su inscripción y asistencia

regular a la escuela, así como la participación de los padres para mejorar el


114

desempeño escolar de sus hijos. En la versión de Oportunidades se agrega

la educación media superior y la vinculación con programas y acciones de

fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios

educativos.

d) En el componente patrimonial, considerado adicionalmente en

Oportunidades, se incluyen incentivos para que los jóvenes concluyan la

educación media superior a través de Jóvenes con Oportunidades; un

esquema que permite a los egresados de ese nivel educativo iniciar su vida

adulta en condiciones más equitativas y con mayores opciones para

desarrollarse e insertarse en la vida productiva y social del país (Poder

Ejecutivo Federal, Programa de Educación, Salud y Alimentación, México. y

Sedesol 1997, Programa institucional Oportunidades 2002-2006, México).

El Progresa-Oportunidades, de acuerdo con lo anterior, constituye una

intervención gubernamental por el lado de la demanda, aunque para cumplir con sus

objetivos requiere de una coordinación eficiente por el lado de la oferta. Para alcanzar

los objetivos y metas, así como evitar el deterioro de la calidad en el programa, la

Sedesol, a través de la Coordinación Nacional del Progresa (Conprogresa), la SSA, la

SEP, el IMSS y la SHCP deben asignar recursos suficientes en las zonas donde hay

incrementos en la demanda real por el lado de la oferta. Es decir, el aumento inducido

en la demanda de servicios públicos de salud y educación deben ser satisfechos por el

lado de la oferta. Los gobiernos estatales también participan, sobre todo con los

servicios descentralizados de educación y salud.

El sistema de selección de beneficiarios del programa se realiza con un

procedimiento de focalización que consta de tres etapas:

a) Identificación de las localidades con mayores índices de marginación (muy

alta y alta al inicio) que cuentan con acceso a servicios de educación y de

salud indispensables para la operación del Programa;

b) Identificación de las familias que viven en condiciones de pobreza extrema

dentro de cada localidad, con base en sus características socioeconómicas y


115

demográficas, detectadas mediante encuestas; y,

c) Depuración de la lista final de familias beneficiarías en una asamblea

comunitaria.

d) Esta focalización de las transferencias monetarias está motivada por el

objetivo de maximizar el impacto sobre la pobreza diagnosticada a partir de

un presupuesto restringido. Un criterio fundamental es lograr el mayor

impacto posible con el menor monto de gasto público al acotar los subsidios

para dirigirlos a la acumulación de capital humano de una población

considerada en pobreza extrema. Asimismo, se indica la intención de

promover la participación activa de los beneficiarios a través de su

corresponsabilidad (Poder Ejecutivo Federal, Programa de Educación, Salud

y Alimentación, México. y Sedesol 1997, Programa institucional

Oportunidades 2002-2006, México).

La expectativa era que mediante la combinación de estas acciones se produjeran

mejorías en la economía de las familias, un avance gradual en la superación de la

pobreza, la reducción de la desnutrición, de la elevada mortalidad materno-infantil; todo

lo cual rompería el círculo vicioso de transmisión de la pobreza de padres a hijos.

Mediante el acceso a las oportunidades educativas a niños y jóvenes se intentó reforzar

la relación positiva entre educación y ausencia de pobreza. Se pretendía avanzar hacia

la equidad en materia educativa; proporcionar una educación de calidad adecuada a las

necesidades de la población, e impulsar la participación de las familias, las

comunidades y los grupos sociales involucrados e interesados en la educación.

El Progresa-Oportunidades incide en la pobreza de ingreso mediante

transferencias en efectivo que llegan directamente a las mujeres y, simultáneamente,

invierte en el desarrollo de capacidades de los hogares, dado que las transferencias

están condicionadas a la asistencia regular de los niños a la escuela y de los

integrantes de la familia a las unidades de salud. Esto permite tener impactos en la

reducción de la desnutrición, en la disminución de la morbilidad de los niños y de las

mujeres y, sobre todo, en la reducción de la deserción escolar y el aumento significativo

de grados de escolaridad de los niños, niña y joven de estos hogares.


116

El enfoque de género establece como prioridad el fortalecimiento de las mujeres

en la familia y dentro de la comunidad, debido a que son las madres de familia las

titulares del programa y quienes reciben las transferencias monetarias

correspondientes. En el ámbito educativo, a partir del primero de secundaria, el monto

de las becas escolares es mayor para las mujeres dado que su índice de deserción

aumenta a partir de ese grado. En el cuidado de la salud, las mujeres embarazadas

reciben una atención especial, con un protocolo de consultas para cuidar el desarrollo

del embarazo y prevenir partos con riesgo.

La entrega de recursos o apoyos monetarios a las familias se efectúa a través de

instituciones liquidadoras con la idea de evitar la intermediación de funcionarios,

autoridades o líderes. Las entregas a las familias vía bancada abre la posibilidad de

ahorrar. También se ha hecho un esfuerzo por avanzar en la transparencia y la

rendición de cuentas del programa, sobre todo mediante evaluaciones realizadas desde

el inicio de operaciones del programa (Sedesol, Reglas de operación de Oportunidades,

México, www.oportunidades.gob.mx).

A través de estas acciones se trata de romper el círculo vicioso que perpetúa la

pobreza extrema de las familias, que por falta de recursos se ven obligadas a sacar a

sus hijos de la escuela con lo cual mantendrán las condiciones de bajo ingreso y

empleo precario que caracteriza a estos hogares. También se ha hecho un esfuerzo por

avanzar en la transparencia y la rendición de cuentas del programa, sobre todo

mediante un número importante de evaluaciones realizadas desde el inicio de

operaciones del programa. Los resultados obtenidos por el Progresa-Oportunidades se

manifiestan en varios aspectos según los objetivos y metas establecidos en sus

componentes como los que mencionan a continuación.

2.4.3 COBERTURA.

La orientación rural inicial del Programa significó brindar mayor atención a la

población de localidades marginadas que por su tamaño y dispersión son de difícil

acceso, aunque esto se fue modificando por razones operativas. A fines de 1997, el


117

Progresa tenía una cobertura sobre un poco más de 300 mil familias que vivían en

6,344 localidades de 357 municipios. En el año 2000, el Progresa beneficiaba a casi 2.5

millones de familias, residentes en más de 53 mil localidades y operaba en 2166

municipios. Para ése año, se estimaba que del total de localidades que atendía el

programa, 97% eran menores de 1500 habitantes y se concentraban sobre todo en el

rango de 100 a 500 habitantes. El 85% de estas comunidades eran de alta y muy alta

marginación.

Ya como Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, en el año 2005,

otorgaba apoyos a 4.9 millones de familias beneficiarías (se aclara que en el año 2004

llegó a los 5 millones pero hubo salidas del mismo por no cumplir con los requisitos), es

decir, alrededor de 25 millones de mexicanos (con un promedio de 5 miembros por

familia), residentes en casi 86 mil localidades (de las aproximadamente 200 mil

existentes en el país), en 2,435 municipios. Las entidades federativas con mayor

número de familias beneficiarías en éste año son: Veracruz (11.3% del total nacional),

Chiapas (11.1%), Oaxaca (8.3%), México (7.8%), Puebla (7.7%) Guerrero (6.3%),

Michoacán (5.6%) y Guanajuato (4.6%), y en el otro extremo, las que tienen el menor

número son Baja California Sur (0.2%), Colima (0.3%), Distrito Federal (0.3%), Baja

California (0.3%), Aguascalientes (0.8%), Coahuila (0.8%), Nayarit (0.9%) y Nuevo León

(0.9%).

En el año 2000, tres de cada cuatro familias rurales y semirurales pobres eran

beneficiarías del Programa. Alrededor de 80% del total de familias vivían en las 94

microrregiones definidas como de atención prioritaria, dando cobertura a 41,712

comunidades ubicadas en 1,527 de los 1,595 municipios que integran estas regiones.

La información recolectada a partir de encuestas realizadas entre las familias

beneficiarías, señalaba que 60% de ellas recibía por primera vez un subsidio directo del

Gobierno Federal.

La ampliación del programa presenta una primera etapa entre 1997 y 1999 con

un año de estancamiento lo que parece tener una relación con el momento de transición

entre las administraciones de los gobiernos de Zedillo y Fox; y una segunda fase de


118

crecimiento entre 2000 y 2002, para volver a detenerse en 2003, al parecer de manera

asociada a una ya amplia cobertura de municipios y localidades en condiciones de alta

y muy alta marginación, así como de familias en pobreza extrema. En el año 2004

vuelve a crecer llegando a 5 millones incorporando nuevas familias en zonas

suburbanas y urbanas; mientras que en el año 2005, se depura el padrón y se dan de

baja a familias que no cumplieron con los requisitos de merecimiento. Esta reducción

también tiene que ver con los recursos presupuéstales que gradualmente son menores

por familia y persona beneficiaría, mientras que los costos de ampliación de la cobertura

son cada vez mayores, sobre todo para dar servicios de educativos y de salud en

localidades dispersas con pocas familias y de difícil acceso.


119

México. Cobertura del Progresa-Oportunidades, 1997-2005

Fuente: Sedesol, www.progresa.gob.mx.

Entidad federativa 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Mpios. Loes. Familias benef. Mpios. Loes. Familias

benef. Mpios. Loes. Familias benef. Mpios. Loes. Familias



benef. Mpios. Loes. Familias benef.

30 Veracruz 47 569 24,972 184 4,154 193,032 200 5,804 255,248 200 5,805 288,693 204 6,972 382,430 209 7,352 500,703 209 7,343 493,143 210 7,575 558,833 210 8,594 552,960

07 Chiapas 107 3,557 181,141 110 5,131 255,288 110 5,094 281,836 110 6,111 433,360 117 6,112 497,201 117 6,096 492,054 118 7,597 554,525 118 7,506 543,93320 Oaxaca 60 804 62,000 292 2,820 147,035 515 3,914 178,971 522 4,038 239,093 553 6,026 326,573 557 6,224 399,564 557 6,208 391,890 570 6,548 423,965 570 6,516 405,84215 México 64 1,930 143,361 85 2,264 151,838 85 2,255 157,530 101 2,670 198,751 110 2,995 278,092 110 2,996 276,323 124 3,403 381,536 124 3,628 383,16821 Puebla 77 983 55,243 191 2,761 168,817 212 3,416 206,091 210 3,383 203,643 214 3,703 243,637 215 3,759 324,354 215 3,752 320,213 217 4,028 383,260 217 4,346 379,19312 Guerrero 11 331 30,927 76 2,936 170,148 76 3,355 185,335 76 3,337 181,560 76 4,011 209,545 76 4,118 276,023 76 4,109 272,452 76 4,738 319,235 76 4,708 311,36716 Michoacán 33 375 10,351 71 2,527 106,691 113 3,541 141,425 113 3,528 141,671 113 4,848 198,262 113 4,884 264,631 113 4,862 258,778 113 5,490 287,091 113 5,492 272,83611 Guanajuato 22 301 7,599 46 2,373 92,039 46 3,006 101,289 46 2,986 111,939 46 3,929 147,274 46 4,186 192,768 46 4,168 190,743 46 4,895 238,582 46 4,978 226,87413 Hidalgo 46 1,234 49,727 76 2,331 102,584 76 2,673 105,687 76 2,660 102,616 82 3,055 129,527 84 3,421 179,082 84 3,415 177,525 84 3,763 198,774 84 3,763 193,45624 San Luis Potosí 27 1,011 35,199 58 2,589 98,128 58 3,118 106,211 58 3,092 103,582 58 3,518 116,237 58 3,642 148,237 58 3,634 146,872 58 4,045 185,374 58 4,573 187,60014 Jalisco 105 1,604 33,893 122 2,498 40,832 122 2,455 41,798 123 4,151 66,564 123 4,128 79,166 123 4,104 78,187 124 5,368 147,580 124 5,578 149,62627 Tabasco 17 1,003 60,534 17 1,130 66,590 17 1,132 67,145 17 1,310 91,308 17 1,412 117,554 17 1,412 117,185 17 1,611 150,222 17 1,653 148,72131 Yucatán 99 545 59,927 101 662 63,431 101 660 68,342 102 732 85,002 106 762 116,809 106 759 116,197 106 886 133,883 106 890 131,72125 Sinaloa 18 1,580 61,036 18 1,971 68,844 18 1,960 68,304 18 2,389 89,896 18 2,405 103,842 18 2,401 102,768 18 2,893 123,706 18 2,898 126,51932 Zacatecas 55 1,252 45,986 56 1,856 74,639 56 1,889 84,955 56 2,166 96,700 57 2,171 113,425 57 2,156 111,824 57 2,338 119,977 57 2,325 112,52928 Tamaulipas 35 997 33,779 36 1,310 36,776 36 1,315 38,780 36 1,489 43,739 39 1,551 70,553 39 1,551 69,116 43 1,792 84,608 43 1,940 84,06622 Querétaro 11 380 8,936 18 876 34,870 18 1,034 38,205 18 1,036 37,288 18 1,194 48,307 18 1,282 67,157 18 1,282 66,466 18 1,444 74,568 18 1,487 74,11110 Durango 32 600 15,257 39 1,138 24,207 39 1,141 29,900 39 1,814 38,094 39 1,877 58,748 39 1,862 57,864 39 2,209 73,811 39 2,281 73,06217 Morelos 33 273 14,766 33 326 18,759 33 321 18,124 33 482 41,386 33 634 69,873 33 635 68,723 33 866 74,130 33 832 67,95626 Sonora 23 516 24,855 34 621 27,101 34 625 27,418 57 858 32,450 58 897 59,970 58 896 59,240 72 1,072 64,827 72 1,061 60,35508 Chihuahua 2 38 168 25 886 16,401 42 986 17,521 42 940 17,720 66 1,662 30,378 64 1,673 40,606 63 1,633 39,458 67 2,879 57,402 67 2,902 58,21104 Campeche 9 137 6,346 11 404 24,928 11 509 28,791 11 472 30,708 11 509 37,603 11 505 46,353 11 504 45,966 11 606 57,013 11 575 55,41229 Tlaxcala 24 162 9,565 29 222 11,134 29 220 12,018 47 330 20,128 49 402 35,146 49 398 34,737 60 492 51,094 60 493 50,39523 Quintana Roo 6 261 14,521 6 306 19,105 6 306 19,999 8 330 26,549 8 333 42,928 8 333 42,207 8 519 46,153 8 491 47,09019 Nuevo León 24 581 14,776 24 750 16,132 24 742 15,691 43 1,137 20,645 43 1,142 24,611 43 1,139 24,453 51 2,051 49,564 51 2,135 46,48518 Nayarit 20 603 35,237 20 765 37,558 20 767 34,874 20 855 39,743 20 862 47,741 20 860 47,119 20 937 49,677 20 973 45,86905 Coahuila 12 181 9,237 24 442 20,281 28 462 20,458 34 554 21,418 36 794 26,912 35 829 39,526 35 826 38,993 38 1,031 42,166 38 1,032 37,88501 Aguascalientes 11 148 1,075 11 145 1,253 11 267 3311 11 367 15,009 11 366 14,945 11 678 26,195 11 724 25,70802 Baja California Norte 3 40 1,336 4 100 1,845 4 97 1,758 4 164 2,940 5 239 9,027 5 235 8,169 5 371 14,965 5 388 17,08709 Distrito Federal 6 20 17,08006 Colima 10 86 3,862 10 99 3,985 10 98 3,799 10 117 6,816 10 176 14,401 10 176 14,223 10 250 16,914 10 236 16,03203 Baja California Sur 3 22 1,246 5 100 1,954 5 99 2,328 5 144 3,600 5 180 6,900 5 176 6,604 5 598 10,370 5 574 10,168

Total 357 6,344 300,705 1,750 40,711 1,930,032 2,155 53,215 2,306,325

2,166 53,152 2,455,783

2,317 64,034 3,237,667 2,354 70,520 4,240,00

02,353 70,287 4,184,437 2,429 82,973 5,000,00

02,435 85,592 4,913,317

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121

La asociación entre la población total de cada entidad federativa y las

familias atendidas por el Progresa-Oportunidades reporta un coeficiente de

alrededor de 0.56 (sin considerar el primer año de operación), lo que significa una

asociación media entre ambas series que puede ser lógica considerando que no

toda la población es beneficiaría.

El coeficiente de correlación entre los datos de población rural (residentes

en localidades con 5 mil o menos habitantes) y la cobertura de familias

beneficiarías del programa es en promedio de 0.65 con una tendencia a la baja en

el tiempo, lo que responde a dos posibles explicaciones. Primero, que no se cubrió

el universo de localidades rurales lo que indica una subcobertura, aunque no todas

ellas son de alta y muy alta marginación; y segundo, que se produjo una

reorientación de la cobertura de localidades rurales a suburbanas y urbanas, en

atención al diagnóstico que señala el aumento de la población pobre en ésta

últimas, aunque se acepta que la pobreza más intensa afecta más a los habitantes

del campo.

La focalización conlleva dos tipos de errores: de exclusión cuando no se

llega a la población objetivo y de inclusión que tiene lugar cuando la intervención

llega a población no destinataria por cobertura excesiva. Al sustituir o suprimir los

subsidios universales, como sucede con el Progresa-Oportunidades, se

incrementan los errores de exclusión sobre todo en las áreas rurales

especialmente por la masificación de la pobreza en éstos espacios, que van

acompañados con la reducción en el monto real de los subsidios y de la no

incorporación de potenciales beneficiarios en respuesta a factores como: a) los

costos monetarios (transporte) o no monetarios (tiempo dedicado a cumplir con los

requisitos de asistencia a la clínica) que deben asumir; b) sus ciclos migratorios

que los alejan temporalmente de la comunidad para trabajar y, en consecuencia,

no pueden cumplir con la normatividad del programa; c) la selección de

beneficiarios residentes en localidades de alta y muy alta marginación con lo cual

quedan fuera aquellos pobres que viven en otro tipo de localidades en condiciones

de pobreza semejante, lo que afecta las relaciones de solidaridad intercomunitaria,


122

y; d) la selección de familias beneficiarías pobres en localidades con escasa

diferenciación interna, lo que provoca sentimientos de estigma social y desaliento

a la acumulación del capital social. En países como México con un elevado nivel

de pobreza, se señala que es más eficaz aplicar subsidios universales en

productos básicos, sobre todo en los alimentarios, aun considerando el consumo

de sectores con mayores ingresos, aunque ello no elimina la necesidad de

programas específicos dirigidos para superar la desnutrición que pueden funcionar

con métodos de auto focalización y detección temprana por equipos de salud

(Cornia, y Stewart, 2003. y Adato, 2000).

El programa avanzó significativamente en cobertura desde su arranque,

pero aunque los recursos presupuéstales por familia y persona beneficiaría crecen

en términos reales, su crecimiento es cada vez menor. Asimismo, después de

alcanzar una meta de 5 millones de familias en 2005, ésta se ha reducido por altas

y bajas en el padrón asociadas a factores como los siguientes: i) la recertificación

indica diferencias con los datos originales reportados por las familias, ii) recepción

y respuesta a denuncias de errores de inclusión "hechas por la ciudadanía", iii)

cruces de padrón con nóminas del ISSSTE que detectan a familias de funcionarios

públicos con ingresos mayores de dos salarios mínimos, o, iv) incumplimiento de

la corresponsabilidad en salud y educación que, en ocasiones, se relaciona con un

manejo discrecional por parte del personal médico y educativo encargado de

reportar asistencias (El Colegio Mexiquense, Evaluación del cumplimiento de

metas, costos unitarios y apego del programa de Desarrollo Humano

Oportunidades a las Reglas de Operación 2005).

2.4.4. PRESUPUESTO.

El Progresa-Oportunidades incrementó su presupuesto al pasar de 466

millones pesos corrientes en 1997 hasta 31 mil millones de pesos en el año 2005,

de los cuales el 8% correspondieron a gasto nacional que incluye gastos de

operación. En términos reales se multiplicó por 33 veces entre esos nueve años, lo

que indica un fuerte crecimiento presupuestal, aunque a otros programas sociales


123

se les redujeron sus recursos, como los alimentarios del DIF, Abasto social de

leche, Abasto rural, Subsidio al consumo de tortilla, entre otros; mientras que otras

acciones compensatorias como los programas del Sector educativo, el PAC, el

IMSS-Solidaridad, el Programa social de jornaleros agrícolas, los cursos

comunitarios del CONAFE, las telesecundarias y los recursos destinados por la

SEP a la educación indígena, casi no crecieron. Esto ilustra que el Progresa-

Oportunidades creció absorbiendo los fondos de otros programas que fueron

eliminados o sustituidos.

La asignación de recursos por entidad federativa indica que, sin considerar

los gastos de operación, en seis de ellas se concentró un poco más de la mitad de

todo el presupuesto ejercido durante los nueve años de operación del programa:

Veracruz, Chiapas, Oaxaca, Puebla, Guerrero y México, lo que en principio indica

una relación positiva con el tamaño de la población y la presencia de un mayor

número de pobres, mientras que los estados con menor gasto del programa tienen

poca población, con excepción del Distrito Federal al cual se decidió no incluirlo

desde el principio, partiendo de los supuestos de que era totalmente urbano y no

tenía pobreza extrema, ideas que se corrigen hasta el año 2005


124

Gasto federal en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades por entidad federativa Millones de pesos de 1993

Entidad federativa 1997 1998 1999 2000 2001 20002 2003 2004 2005 e_/ Total Acumulado

Porcentaje4_/

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Veracruz 7 140 215 307 375 490 587 608 695 3,424 11.6 116Chiapas 44 194 272 357 502 554 572 654 3,150 10.7 22.3Oaxaca 8 78 145 222 304 384 452 450 513 2,557 8.7 31.0Puebla 6 110 178 225 257 329 385 408 476 2,374 8.1 39.0Guerrero 2 93 162 200 223 280 335 354 409 2,059 7.0 46.0México 65 139 180 205 262 320 374 447 1,992 6.8 52.8Michoacán 1 47 125 156 190 248 283 295 338 1,682 5.7 58.5Hidalgo 11 86 110 123 143 181 216 219 254 1,344 4.6 63.1Guanajuato 1 41 96 124 145 188 217 241 283 1,335 4.5 67.6San Luis Potosí 9 92 123 124 144 169 192 199 234 1,286 4.4 72.0Tabasco 22 73 84 102 141 161 179 207 969 3.3 75.3Sinaloa 35 66 76 89 118 126 135 157 800 2.7 78.0Yucatán 23 60 73 85 114 136 139 161 791 2.7 80.7Zacatecas 17 58 87 104 116 127 122 137 768 2.6 83.3Jalisco 14 36 46 58 79 86 113 149 581 2.0 85.2Querétaro 2 18 37 44 51 68 81 88 100 487 1.7 86.9Tamaulipas 18 36 42 49 65 79 84 98 471 1.6 88.5Campeche 2 18 33 36 43 57 63 65 75 392 1.3 89.8Morelos 6 16 21 29 57 78 84 97 389 1.3 91.1Durango 8 25 34 39 54 65 73 85 383 1.3 92.4Sonora 13 24 29 33 49 64 66 77 356 1.2 93.6Nayarit 12 36 38 42 52 54 55 63 351 1.2 94.8Quintana Roo 7 18 25 28 40 52 55 63 289 1.0 95.8Chihuahua 0 9 17 20 27 41 46 49 60 270 0.9 96.7Coahuila 1 17 20 22 25 35 42 40 47 248 0.8 97.6Tlaxcala 4 10 14 18 34 43 51 61 235 0.8 98.4Nuevo León 8 14 18 19 24 26 36 46 189 0.6 99.0Aguascalientes 1 2 3 9 21 26 32 94 0.3 99.3Colima 2 4 5 5 11 15 17 19 79 0.3 99.6Baja California 1 2 3 3 8 10 13 17 57 0.2 99.8Baja California Sur 1 2 3 3 7 8 9 11 43 0.1 99.9Distrito Federal 16 16 0.1 100.0Subtotal 50 1,050 2,077 2,654 3,198 4,211 4,922 5,219 6,083 29,463 100.0

Nivel nacional 2 / 153 233 182 148 225 179 394 526 620 2,659

Total nacional 3 / 203 1,282 2,258 2,802 3,423 4,390 5,315 5,744 6,703 32,121

1/ Se reportan cifras a partir del inicio de este Programa. La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de cifras. 2/ Incluye los recursos asignados al D.F. entre 1997 y 2004 en que no tuvo familias beneficiarias. 3/ Incluye costos de operación. 4/ Estimado sobre la suma del gasto asignado a las entidades federativas. e/ Cifras estimadas al mes de diciembre.

Fuente: Elaborado con base en: SHCP con base en la información proporcionada por las

dependencias y entidades.

La asignación del gasto acumulado del programa, de acuerdo con sus

objetivos, tendría que estar asociada con las condiciones de mayor pobreza y

marginación en el país. Un análisis por entidad federativa indica que existe una

correlación media positiva (R2=0.65) entre ambas series, es decir, hay varios

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128

En el año 2000, por ejemplo, habían 2 millones 456 mil familias

beneficiarías en este programa, mientras que el presupuesto anual destinado

directamente a ellas (sin incluir otros gastos nacionales) alcanzó 9,188 millones de

pesos corrientes, lo que representó en números redondos 3,742 pesos por familia

beneficiaría, es decir, 312 pesos por familia al mes, 10.40 pesos diarios por

familia, 2.30 pesos por persona/día. Si se considera para este grupo de pobres un

ingreso mínimo para la línea de pobreza alimentaria estimada en $15.40 y $20.90

por persona/día en áreas rurales y urbanas, respectivamente, se tendría que la

cobertura total de Progresa-Oportunidades en ese año habría representado el

15% de ésta línea de pobreza definida por Sedesol para zonas rurales y el 11% en

zonas urbanas ( Cabe mencionar que se trata de hogares en pobreza extrema y

por ello algunos estudios señalan que, por ejemplo, en 1999 el monto de las

transferencias mensuales en promedio eran alrededor de 24 dólares por familia,

es decir, cerca del 20% del consumo medio del hogar antes del programa (Banco

Mundial, 2003). En el año 2004 las relaciones habían aumentado ligeramente a 16

y 12%, respectivamente. Este nivel de recursos destinados a las personas de los

hogares más pobres del país explican la percepción asistencial que ha perseguido

al programa y apunta a la necesidad de modificar su diseño y destinar más

recursos a esta población.

Según cifras oficiales, en el año 2000 se canalizaron al programa 9,635

millones de pesos corrientes. De estos recursos, 740 millones de pesos

correspondieron al componente de salud, 4,003 al de educación y 4,476 al de

alimentación. Los 416 millones de pesos restantes correspondieron al costo de

operación, lo que representó el 4.3% del total. Esto incluía las erogaciones del

presupuesto normal de las Secretarías de Educación Pública y de Salud, que

soportan parte de la operación del Progresa. Cabe señalar que una parte de la

diferencia en ingresos corre por cuenta del beneficiario, otra pequeña es cubierta

en especie (suplemento alimenticio), asimismo, se debe considerar el presupuesto

por cobertura de servicios a los componentes de salud, educación y alimentación

a cargo de la SSA y la SEP. Sin embargo, la suma de recursos todavía es

insuficiente, sólo ante la magnitud de la pobreza extrema y sin considerar a los


129

pobres definidos como moderados y, que por lo tanto no beneficiarios de un

programa altamente focalizado.

En el año 2003, el 5.1 % del total del presupuesto ejercido por el programa

fue destinado al gasto operativo, es decir, que de cada peso, 94.9 centavos son

para la entrega de apoyos educativos y de alimentación a las familias beneficiarías

(Meneses, citado en CNPDHO 2003). Se ha estimado que el gasto administrativo

en 2004 representó el 3.0%, mientras que en 2005 se redujo a 2.5%, lo que

significa que en términos relativos el costo de operación se ha reducido, aunque

ha aumentado en términos absolutos.

2.4.5. TRANSFERENCIAS MONETARIAS

El programa destina recursos para transferencias monetarias directas a las

familias mediante los cuales pueden mejorar sus condiciones de vida al disponer

de más recursos para su gasto corriente. Para analizar el valor real de los apoyos

monetarios, se actualizaron semestralmente con base en el índice Nacional de

Precios al Consumidor para el rubro de alimentos, bebidas y tabaco, lo que

significó un incremento nominal de alrededor de 77.8% de las transferencias,

desde la puesta en operación del programa en 1997 hasta el 2004. Las

transferencias que se entregaron directamente a cada madre de familia,

representaron un incremento de alrededor de 25% en el ingreso promedio de las

familias beneficiarías. Este aumento en sus ingresos se tradujo en cambios en el

patrón de consumo de las familias. Sólo a un año de operación del Progresa, las

familias registraban un incremento de 19% en su consumo de frutas y verduras, de

33% en el de productos lácteos y de 24% en el consumo de carne. También se

observaron cambios favorables en los patrones de consumo de algunos productos

como ropa y zapatos.

Los criterios definidos para la selección de hogares beneficiarios implican

que éstos reciban más o menos recursos monetarios en función del número de

hijos que están en la escuela hasta llegar al tope mencionado, aunque si no es el

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131

divide el subsidio diario entre el número promedio de integrantes por familia (5

miembros), resulta que cada uno de ellos recibe 1.01 pesos diarios. En el

escenario del monto máximo de apoyo monetario cada familia recibe $ 32.83

pesos y cada persona recibe 6.57 pesos por día. En este sentido, los recursos van

aumentando principalmente en función de los estímulos para mantener a los hijos

en el sistema educativo, aunque siguen siendo escasos respecto a: i) los casos de

familias con más hijos que se establecen como máximo para recibir beca, ya que

perciben menos pesos por persona; ii) el salario mínimo, y, iii) la línea de pobreza

extrema de la que representan hasta el 32%, sin considerar el costo del

suplemento alimenticio, ni el apoyo para útiles escolares.

Las transferencias por decil de hogar estimadas para el año 2000 indican

que el 70.3% de los recursos del Progresa-Oportunidades se destinaron al quintil

de más bajos ingresos, el 27.6% al segundo quintil y 2.1% al tercero. A su vez, el

objetivo de efectividad media en 77 programas de seguridad en todo el mundo era

conseguir que el 65% de los beneficios fuera al 40% más pobre de la población

(Banco Mundial, Grupo del Banco Mundial, por un mundo sin pobreza,

Washington, D.C. 2003).

En reducción de la pobreza el programa no sólo eleva los ingresos

temporalmente, sino que también debe ayudar a elevar la productividad y las

ganancias futuras de los niños beneficiarios.

Ejercicios de modelado muestran que los solos suplementos nutritivos

elevarían los ingresos de toda la vida alrededor de un 3% y que los impactos de la

educación los elevarían en un 8%. Un análisis de equilibrio general de Progresa

encontró que el impacto sobre el bienestar era 60% más alto que el producido por

los subsidios de alimentación que México usaba antes y que eran distorsionadores



Por otra parte, los logros en focalización hacia los deciles de ingresos más

bajos en este programa resultan modestos al compararlos con otros programas de


132

impacto social y ponderándolos de acuerdo con su participación en el gasto

programable. En el caso del Progresa-Oportunidades mejora su asignación hacia

el quintil más bajo (0.77% de 1.10%), aunque como se puede ver tiene una

mínima participación en el total. Si se toma en cuenta el gasto social y los

subsidios dirigidos totales con estos ajustes, el primer quintil percibe el 9.42% del

total de los recursos, el segundo quintil el 11.27%, el tercero el 11.30%, el cuarto

el 12.62% y el quinto el 14.50%. Es decir, se presenta un patrón general en la

distribución del gasto social que favorece más a los sectores de mayores ingresos

(quintiles IV y V), destacando los recursos destinados al IMSS y el ISSSTE en

salud y seguridad social, así como los de educación media superior y superior.

México. Distribución del gasto social y subsidios dirigidos por decil de ingreso,

ponderados según su participación relativa en el gasto programable, 2000

Concepto Porcentaje de gasto programable Quintil de población ordenado por

ingreso per cápita

I II III IV V Total 59.10 9.42 11.27 11.30 12.62 14.50

Educación 23.90 3.85 4.44 4.76 5.10 5.75 Primaria 9.70 2.98 2.43 1.99 1.48 0.82

Secundaria 5.40 0.66 1.24 1.34 1.35 0.82 Media-Superior 3.80 0.18 0.48 0.90 1.01 1.22

Superior 5.00 0.04 0.30 0.53 1.25 2.90 Salud 13.50 1.98 2.29 2.58 3.35 3.29 SSA 3.80 1.34 1.05 0.67 0.53 0.21 IMSS 7.50 0.62 1.12 1.64 2.13 2.00

ISSSTE 2.20 0.03 0.12 0.27 0.69 1.09 Seguridad Social 10.70 0.26 1.12 2.02 3.10 4.19

IMSS 8.30 0.23 1.03 1.82 2.46 2.76 ISSSTE 2.40 0.03 0.09 0.21 0.65 1.43

Social Dirigido 5.80 2.42 2.42 0.96 0.00 0.00 Progresa 1.10 0.77 0.30 0.02 0.00 0.00

Otros 4.70 1.65 2.12 0.94 0.00 0.00 Procampo 1.20 0.34 0.29 0.18 0.18 0.20

Subsidio Eléctrico 4.00 0.56 0.70 0.79 0.89 1.06

Fuente: Estimaciones propias con base en: PNUD, 2002.

No obstante, de acuerdo con una visión moderna del Estado de bienestar,

como la que le corresponde a un país perteneciente a la OECD como México, lo


133

anterior no debe significar la reducción automática de recursos de los quintiles

superiores para redistribuir hacia los inferiores, sino el aumento de éstos a los

niveles altos cuyo nivel de vida en el quintil cuatro tampoco se puede considerar

excesivo.

2.4.6. COMPONENTE ALIMENTARIO.

Parte sustancial de las acciones a favor de una mejor alimentación consiste

en la prevención de la desnutrición infantil. Con tal propósito, el Programa entrega

dosis de suplemento alimenticio a todos los menores de dos años y a los niños de

dos a menos de cinco años de edad que padecen algún grado de desnutrición, así

como a las mujeres embarazadas o que se encuentran lactando. Los suplementos

se distribuyen por medio de 15 mil 127 clínicas de la Secretaría de Salud y del

Instituto Mexicano del Seguro Social, en las que se brindan cursos de capacitación

en materia de salud, nutrición e higiene a las familias beneficiarías.

Adicionalmente, a través del sistema de salud se lleva a cabo el seguimiento de su

estado nutricional y de su salud en general.

Los apoyos monetarios para alimentación iniciaron en 1997 con 90 pesos

mensuales por familia en efectivo y llegaron a 160 pesos en 2004, lo significa un

aumento nominal del 78 por ciento. En 1999, se distribuyeron a las clínicas de

salud 373 millones de dosis de suplementos para niños y 171 millones para

mujeres. Se estima que en el año 2000 se distribuyeron 275 millones de dosis

para niños y 120 millones para mujeres a esas clínicas. La reducción para el año

2000, de acuerdo con las autoridades, se debió a que quedaron inventarios del

año anterior de estas dosis. Las acciones del Progresa para combatir la

desnutrición infantil han tenido un efecto positivo en reducir la probabilidad de que

los niños beneficiarios tengan una talla baja para su edad. Los suplementos

alimenticios han contribuido a incrementar en 16% el crecimiento promedio anual

de los niños de entre 12 y 36 meses de edad.

En mejoramiento de la nutrición y la salud el programa ayudó a reducir la


134

incidencia de bajo peso por edad entre los niños de 1 a 3 años, (antes del

programa la falta de crecimiento era muy alta, del 44%.) La media anual del

crecimiento en peso fue del 16% para los niños cubiertos por el programa. En

promedio, la estatura se incrementó entre el 1 y el 4% y el peso en 3,5%. Estos

logros se obtuvieron pese a la evidencia de que algunos hogares no recibieron

regularmente los suplementos nutritivos y de que a menudo esos suplementos

eran "compartidos" con otros niños. Parte del efecto puede atribuirse a un mayor

gasto en alimentación y al consumo de alimentos más nutritivos, según lo

recomendado en las sesiones de información nutricional. Se afirma que también

hubo efectos secundarios positivos para no beneficiarios de la misma comunidad



Las reglas de operación del programa asumen criterios que suelen ser

discriminantes, como sucede con el tratamiento a los niños menores de dos años

respecto a los de dos a cinco años, y de estos en relación con los mayores de

cinco años, ya que en términos de prevalencia de desnutrición no parece haber

una diferencia sustancial entre los dos primeros grupos, sobre todo en áreas

rurales. Según la normatividad del programa, el suplemento alimenticio se otorga

más a los niños de menor edad y menos a los de mayor edad, lo cual significa

tomar decisiones de impacto generacional al hacerles accesibles o no bienes

primarios que garanticen su futuro. Frente a la lógica esquemática y estandarizada

del programa las familias y las comunidades reaccionan y redistribuyen los

alimentos, a veces en sentido inverso en función de su lógica de reproducción

(preferencia a los jefes de familia o hijos mayores para enfrentar las jornadas

agrícolas que demandan mayor esfuerzo físico). Algo parecido sucede con los

recursos monetarios de las becas que también contribuyen a sostener los costos

de la emigración de los parientes de mayor edad responsables del mantenimiento

de la familia.

Aunque se cubre gran parte de la demanda de suplementos alimenticios en

el país, todavía existen miles de familias en localidades aisladas sin acceso al


135

programa debido a la ausencia de servicios de seguridad social o centros de

salud, aunque parte de ellas son atendidas por otros programas como parte de la

estrategia Contigo de la Sedesol. Datos del año 2002 señalan que cada año se

entregaban 93 millones de sobres con suplemento alimenticio a las familias

beneficiarías; 30% más de los hogares consumía carne; 25% más de las familias

comía verduras; y 48% era la disminución de la pobreza alimentaria debido al

programa.

Entre los beneficiarios de Oportunidades, "el 97% de niños, entre dos y

cuatro años de edad, recibieron atención médica para vigilar su peso y talla en

2003 y, un 79% de los menores de dos años, recibió suplementos alimenticios".

Entre las mujeres embarazadas "el 98% de ellas acudió a control prenatal en el

2003 y, un 88% recibió suplemento alimenticio" (Meneses, citado en CNPDHO,

2003).

2.4.7 COMPONENTE DE SALUD.

Los centros y unidades de salud en los que opera el Progresa, registran

una asistencia de familias que es superior a las clínicas en las que no opera el

Programa. La asistencia a los servicios de salud de las familias beneficiarías que

habitan en las localidades más aisladas aumentó de 1997 a 2000 en 40%, de

manera que el promedio de visitas por familia a las unidades de salud, pasó de 5.1

veces al año en 1997 a 7.3 veces en el 2000. En ese mismo periodo, las visitas al

médico para la vigilancia nutricional de los niños beneficiarios menores de cinco

años aumentaron 30% en las unidades de salud. Entre las mujeres embarazadas

se registra un incremento de 8% en el número de visitas de primera vez durante el

primer trimestre del embarazo.

En el año 2000, se ofrecieron más de 19 millones de consultas médicas

anuales a las familias beneficiarías del Progresa, 18% más que las consultas

otorgadas en 1999 a estas mismas familias. Adicionalmente, se distribuyeron

suplementos alimenticios en beneficio de 1.2 millones de niños menores de cinco


136

años de edad y de 590 mil mujeres embarazadas o en lactancia (Programa

Desarrollo Humano Oportunidades, 2002).

La asistencia regular de las familias a los servicios de salud permite el

mejor aprovechamiento de los mismos, y facilita el control del estado nutricional de

los niños y mujeres, la atención de enfermedades crónicas y la detección

temprana de otros padecimientos. Con las acciones del Progresa se ha fortalecido

el carácter preventivo de la atención médica y se observa, entre otros resultados,

una disminución del 12% en las enfermedades de los niños menores de dos años.

En el año 2000, se inició una prueba piloto para el diagnóstico, tratamiento y

rehabilitación de problemas de deficiencia visual y auditiva en los niños en edad

escolar, a los que se proporciona lentes y auxiliares auditivos en forma gratuita.

El programa incrementó las visitas de salud preventiva. Las visitas de

mujeres embarazadas se elevaron el 8% en el primer trimestre, lo que mantuvo a

los bebés y a las madres más saludables. La enfermedad cayó en un 25% entre

los recién nacidos y en un 20% entre los menores de 5 años. La prevalencia de

anemia en niños de 2 a 4 años de edad descendió en un 19%. La salud de los

adultos también mejoró (Banco Mundial, 2003).

Los impactos en salud y nutrición significaron una reducción del 12 por

ciento en la incidencia de enfermedades en niños menores de cinco años, y se

mejoró el peso y la talla de los niños menores de tres años en un 16 por ciento.

Datos recientes reportan 33 millones de consultas médicas cada año en el marco

del programa; 2 millones de niñas y niños menores de 5 años están en cuidado

nutricional de peso y talla; 500 mil niñas y niños menores de 5 años dejan de

enfermarse cada año debido a la atención de Oportunidades. "La mortalidad

materna disminuyó 11% y la mortalidad infantil 2% en 2002 respecto a la

registrada en 1997, es decir, se evitaron 395 fallecimientos maternos y 1,700

infantiles en este periodo" (Hernández, citado en CNPDHO 2003).

Entre 2004 y 2005, el promedio de familias beneficiarías que se

mantuvieron en control representó el 97.3% del total registrado. El nivel de


137

cumplimiento de las Reglas de Operación del programa en este rubro se considera

elevado por los promedios siguientes: 98.6% de mujeres embarazadas en control

prenatal, de las cuales 89.5% recibieron suplemento alimenticio; 98.0% de

mujeres en lactancia en control; 97.8% de niños menores de 2 años registrados en

control; y, 14.7% de incidencia de desnutrición entre el grupo anterior de menores.

No obstante, el 10% de las mujeres embarazadas y el 13% de lactantes no

reciben los suplementos requeridos por la norma (El Colegio Mexiquense, 2006).

2.4.8 COMPONENTE EDUCATIVO

Las becas educativas iniciaron en 1997 con una cantidad base de 60 pesos

por alumno para el tercero de primaria y que fue aumentando constantemente

para llegar a 110 pesos en el primer semestre de 2004; el monto de los siguientes

niveles es mayor y también aumentó siendo el más alto el correspondiente a las

mujeres que estudian en el tercer año de educación media superior y que inició el

segundo semestre de 2001 con 610 pesos y subió hasta 685 pesos en 2004. Cabe

señalar que el tope máximo de subsidio por familia era de 985 pesos en este

último año.

En el año 2000, se otorgaron becas educativas y útiles escolares a cerca de

2.5 millones de alumnos, en beneficio de cuatro de cada 10 niños que cursaban

entre tercero de primaria y tercero de secundaria en el medio rural.

A principios del ciclo escolar 1999-2000, el número de planteles educativos

en los que asistían becarios del Programa ascendía a 73,505 (casi 55 mil escuelas

de primaria y más de 18 mil de secundaria). El 60% de las escuelas públicas del

país atendía por lo menos a un becario del programa. Se observó aumentó la

asistencia de niños sobre todo durante la transición crítica de primaria a

secundaria (Skoufias, 2004).

La inscripción a secundaria se ha incrementado de manera importante. En

el ciclo 1999-2000, en las telesecundarias a las que asistían alumnos beneficiarios

se registró un promedio de 70 alumnos, 25% superior al del ciclo 1996-1997, antes


138

de la puesta en marcha del Programa, en tanto que el promedio de alumnos en

telesecundarias a las que no asisten alumnos beneficiarios se mantuvo sin

cambios. La proporción de mujeres por cada 100 hombres en primer y segundo

grados de telesecundarias en las que se encontraban inscritos la mayoría de los

becarios de este nivel educativo, pasó de 81 a 90 mujeres entre los ciclos

escolares 1994-1995 y 1999-2000, lo que representó un aumento de 11 por ciento.

Con ello, paulatinamente disminuye la brecha entre la asistencia a la

secundaria de los niños y de las niñas, como resultado del impulso a la igualdad

de oportunidades. El programa aumentó la escolaridad de los niños y jóvenes, lo

que representa mejores oportunidades de empleo y salario en el futuro. Se estima

que las personas que terminan la secundaria tienen un ingreso 26% superior,

respecto de quienes sólo concluyen la primaria. La asistencia a la escuela

secundaria entre los hombres se incrementó en 8%, mientras que entre las niñas

subió en 14 por ciento.

La matrícula de niñas en escuela media ascendió del 67% a cerca del 75%,

y la de varones subió del 73% al 78%. Casi todo ese aumento provino del

incremento en la transición de la escuela primaria a la media. El programa

funcionaba primordialmente reteniendo a los niños en la escuela, no estimulando a

regresar a aquellos que se habían salido. También ayudó a reducir la incidencia

de mano de obra infantil. La participación de niños varones en la fuerza laboral

decreció cerca del 20%. Todavía una cantidad sustancial de niños de familias

pobres continúan combinando trabajo con escuela.

Los impactos sobre el aprendizaje son menos claros. Los maestros

reportan mejoras, las cuales atribuyen a mayor asistencia, interés y nutrición de

los estudiantes, pero no han encontrado diferencias en las calificaciones de las

pruebas.

En el bimestre septiembre-octubre de 2003 Oportunidades entregó 3,118

millones de pesos, de los cuales el 39% se destinaron a apoyos alimentarios a las

familias con presupuesto de Sedesol, mientras que con fondos de la SEP se


139

cubrieron becas escolares para estudiantes de primaria, secundaria y educación

media superior (61%). En el ciclo escolar 2003-04 se llegó a más de 539 mil

becarios en educación media superior y casi un millón y medio en secundaria, con

lo cual la SEP redujo las brechas y amplió la permanencia escolar de los jóvenes

de las familias más pobres. Un 40% más de jóvenes de hogares pobres se

inscribieron en los bachilleratos y preparatorias con los apoyos de Oportunidades.

Las cifras más recientes indican que 4 millones de niñas y niños reciben

becas de primaria y secundaria; 450 mil jóvenes estudian en el nivel medio

superior con becas de Oportunidades; 200 mil niñas y niños más continúan cada

año sus estudios de secundaria, mediante las becas del programa; 50 mil niñas y

niños más se inscriben cada año en primero de secundaria con una beca; 80 mil

jóvenes de zonas rurales se inscriben cada año en el nivel de educación media

superior.

Oportunidades, "incrementó un 85% el número de jóvenes que ingresaron a

primer grado de bachillerato en zonas rurales en el ciclo escolar 2002-2003

respecto a los inscritos en 2000-2001, lo que equivale a más de 55 mil jóvenes. En

segundo grado, el incremento fue del 47%, es decir, cerca de 21 mil jóvenes más.

En las zonas urbanas, más de 33 mil jóvenes se inscribieron en primer grado de

bachillerato, es decir, un 10% adicional a los inscritos antes del programa y casi 18

mil en segundo grado, lo que equivale a un 7% de incremento. El número de

jóvenes inscritos en secundaria aumentó en "200 mil jóvenes más en secundarias

rurales del ciclo escolar 1996-1997 al 2002-2003, lo que representa un incremento

del 24% en la matrícula escolar registrada antes de Oportunidades; en zonas

urbanas el incremento es del 4%, es decir, casi 65 mil alumnos adicionales

(Parker, citado en CNPDHO, 2003).

El programa reduce la reprobación y el abandono de niños y niñas de

primaria: "el número de alumnos reprobados en primarias rurales en el ciclo

escolar 2002-2003 disminuyó en 13% en relación con los registrados en 1996-

1997, es decir, más de 24 mil alumnos aprobaron su año escolar. En primarias


140

urbanas, se redujo el 21%, lo que representa aproximadamente 35 mil alumnos

que ingresan a otro grado escolar. La deserción escolar disminuyó un 17% en

primarias de zonas rurales en el ciclo escolar 2002-2003 en comparación con el

ciclo 1996-1997, lo que significa que 17 mil alumnos continúan sus estudios

impulsados por Oportunidades. En primarias urbanas la deserción disminuyó

9.5%, es decir, 14 mil alumnos pudieron continuar sus estudios" (Parker, citado en

CNPDHO, 2003).

No obstante, en 2005 se registró un promedio de 4.4 millones de becarios

activos por bimestre, de los cuales el 93.6% recibió apoyos monetarios para becas

educativas, es decir, un número importante de ellos pierde sus beneficios,

principalmente por no cumplir con los requisitos de asistencia y sin considerar la

calidad de la enseñanza-aprendizaje, a pesar de que van en descenso las

incorporaciones, tanto de becarios activos, como de becarios con transferencia.

2.4.9. ENFOQUE DE GÉNERO

Alrededor de 98% de titulares de familias beneficiarías del programa son

mujeres, lo que se asocia con los objetivos de género del mismo. Se considera

que el control de los apoyos monetarios y las acciones de salud están impactando

de manera positiva en las mujeres titulares por la mayor capacidad de decisión

sobre el gasto y la apropiación de conocimientos en esta área, lo que promueve

formas de empoderamiento en la dimensión personal. No obstante los avances,

ello no es suficiente para que superen su condición y posición subordinada frente

a los varones, por eso se requiere avanzar a las otras dimensiones de poder: en lo

colectivo y en las relaciones personales. De hecho, el programa reafirma las

normas hegemónicas de género que le atribuyen a las mujeres ser las cuidadoras,

preventoras y productoras de salud, es decir, en función de su rol en la

reproducción biológica y en el cuidado de la familia, partiendo del supuesto de que

las mujeres disponen de tiempo, y que los hombres participan poco en la

producción y reproducción de la familia. En este sentido, los avances en el

enfoque de género son desiguales al no considerar mecanismos para la inclusión


141

de las mujeres como sujetos de derechos propios (Meza, Tuñón, Ramos y Kauffer

(2002).

En el Progresa-Oportunidades, existe camino andado hacia la creación de

un salario social como en los países desarrollados, ya que las transferencias

monetarias que se les otorga a las mujeres titulares en el programa se pueden

interpretar como un pago al trabajo doméstico que incluye, tanto las actividades

relacionadas con los requisitos solicitados en las reglas de operación del programa

(asistencia a pláticas de salud, asistir a consultas médicas, compra de alimentos y

elaboración de dietas sanas, atención y supervisión escolar de los hijos, cobrar los

recursos, además de autocuidado), como otras obligaciones domésticas (cuidado

de ancianos y enfermos, actividades de producción agrícola o de solicitud de

servicios, entre otras). La idea de este salario evitaría el estigma, la feminización

de la pobreza y las medidas asistencialistas, para avanzar hacia la noción de los

derechos sociales.

La participación de las mujeres puede ser mediante otras actividades, por

ejemplo, las de capacitaciones orientadas a apoyar algunos proyectos productivos,

de manera que también se fomenten salidas autosustentadas de la pobreza. En

este caso como en otras actividades (como las pláticas de salud) se pueden

diseñar acciones con la participación conjunta de mujeres y hombres para lograr

un mayor equilibrio en las responsabilidades. Cabe mencionar que estos ejemplos

ya están en práctica en otros programas como el "Tres por uno", donde los

migrantes envían recursos que también se orientan a actividades productivas con

fuerte presencia femenina.

2.4.10. SATISFACCIÓN DE BENEFICIARIOS.

Debido a su carácter altamente centralizado, el Progresa-Oportunidades ha

contribuido a que los beneficiarios se mantengan con una débil capacidad de

respuesta, para presionar por mantener, ampliar o mejorar los servicios que

otorga. El programa sólo tiene un intermediario entre los funcionarios y los


142

beneficiarios: la promotora comunitaria elegida por una asamblea general de

hogares en las comunidades objetivo, quien puede servir como nexo entre

beneficiarios y proveedores de educación y de salud. Las evaluaciones recientes

indican que el personal ha atendido bien a los beneficiarios, sin embargo, el

contacto es limitado, hay mucha burocracia, hay errores de levantamiento de

información, discrecionalidad en la asignación de los apoyos y el 53% de las

personas entrevistadas manifiestan no conocer algún lugar para ser atendida por

personal del programa. En salud el 5.9% de los beneficiarios considera que recibió

un maltrato por parte de los médicos o las enfermeras, que a algunos les falta

capacitación, y que no se respetan la hora de consulta. En educación, el 68.8% de

las titulares considera que el trámite de inscripción de becarios a la escuela fue

fácil, el 23.9% señaló que fue regular y el 6.3 que fue difícil (El Colegio

Mexiquense, 2006).

2.4.11. PERSPECTIVAS DEL PROGRAMA.

Los resultados generales del Progresa-Oportunidades indican que la

entrega de apoyos contribuye a la adquisición de capacidades y el desarrollo del

capital humano entre la población beneficiaría; y que se ha logrado mejorar las

condiciones de vida de la población atendida en materia de educación, salud y

alimentación. El impacto verificable del programa en el presente se observa

principalmente en la asistencia escolar, las diferencias de género, el ingreso del

hogar, la asistencia a las clínicas y la incidencia de la desnutrición, por ello, la

mayor parte de las evaluaciones abordan estos aspectos. Estos impactos

positivos, sin embargo, son lógicos en función del gasto destinado que produce

reacciones naturales de los beneficiarios ante el cambio en los incentivos

introducidos en su lógica de reproducción familiar.

No obstante, de acuerdo con los objetivos del programa y en las

condiciones actuales de pobreza y marginación en el país, es indispensable

mantener y fortalecer presupuestalmente el programa como decisión de Estado,

en particular porque ha sustituido muchas acciones que antes dependían de


143

subsidios universales y porque la población beneficiaría actual dispone de menos

opciones en materia social, pero también por los riesgos latentes de conflictos

regionales si se pretendiera suprimirlo. Lo importante es revisar con cuidado los

resultados en términos de sus propios objetivos y de otros impactos no deseados

para hacer los ajustes correspondientes.

Algunas críticas se centran en aspectos como: a) la permanencia o no de

los cambios para superar generacionalmente la pobreza, es decir, en el largo

plazo; b) en que se deben aislar los efectos del programa frente a otras acciones

gubernamentales o variables que también inciden en ella, como sucede con las

remesas; o, c) que la ampliación de capacidades humanas requiere, para su

realización, de mecanismo de complementariedad con las políticas económicas,

como sucede destacadamente con las oportunidades que debe generar el

mercado laboral para un número creciente de demandantes de empleo que se

encuentran mejor capacitados y con mayores expectativas.

En este sentido, se apunta la desvinculación entre la política social y la

política económica que reduce los efectos combinados de los programas

diseñados para superar la pobreza de manera integral. Un aspecto fundamental

en la lógica del programa es que, si se cumplen sus objetivos y metas sobre todo

en materia de mejoría del capital humano en educación y salud, es posible esperar

un aumento en el ingreso, en el nivel de bienestar y, por lo tanto, en la superación

de la pobreza. Esta idea significa que la pobreza se concibe como el resultado de

una falla individual y no social. Sin embargo, la salida estructural de la pobreza

depende de la ampliación de las oportunidades económicas, es decir, del

crecimiento de la economía, del empleo asalariado o aún del trabajo por cuenta

propia que hagan posible la aplicación de las capacidades adquiridas y que

representen una diferencia positiva de productividad. No se empodera

económicamente a los beneficiarios, ni se establecen precios o salarios para no

interferir con el mercado. Las acciones orientadas a una salida productiva de la

pobreza son muy débiles. No promueven la recuperación del sector agropecuario

para elevar el ingreso de la numerosa población rural pobre, lo que incidiría


144

también en la disminución de la emigración. Los micro-créditos dirigidos a crear

pequeños negocios son insuficientes y caros. La concreción de los logros de éste

como de otros programas sociales están condicionados a la evolución económica

del país, porque es conocida la restricción que impone la falta de crecimiento y la

contracción del mercado laboral a la inclusión de personas capacitadas, sobre

todo en niveles educativos medio y superior donde el desempleo ha golpeado más

intensamente (Calva, 2004).

En esta lógica, se acepta que el diseño del Progresa-Oportunidades llegó a

su límite por las evidencias de la persistencia de la pobreza, la cual responde a la

conjunción de diferentes factores limitantes expresados en la lógica del modelo

económico aplicado y en algunos aspectos específicos como la escasez de

patrimonio, servicios básicos o capacidades para participar formalmente en el

mercado. Las mejorías alcanzadas en el capital humano requieren para su

realización una mayor demanda de trabajo en crecimiento, diversificada y con

oferta de oportunidades, es decir, se debe pasar del ámbito social al económico

para superar la pobreza de manera estructural. Se ha detectado que la generación

de expectativas no se satisface por la falta de cobertura y de calidad en los

servicios. Asimismo, hay una aplicación excesiva de programas focalizados

respecto a los universales, donde los beneficiarios carecen de alternativas de

cobertura ante la supresión de programas previos. Asimismo, la relación

costo/beneficio de los programas focalizados no parece ser significativamente

mejor que la obtenida en programas universales. No son una alternativa

insuficiente ante la desaparición o debilitamiento de instituciones públicas

tradicionales de beneficio social (Conasupo, Diconsa, Banrural, etc.).

También es necesario analizar el diseño y las formas de operación del

programa para sugerir los ajustes correspondientes, por ello se plantea, entre

otros aspectos: a) corregir errores de inclusión y exclusión de localidades y

beneficiarios, sobre todo en localidades con muy alto y alto grado de marginación,

dispersas de difícil acceso, donde es inconveniente focalizar; b) revisar los montos

de los apoyos sobre todo en función de los costos de transportación de las familias


145

a los servicios de salud, educación y cobro de dinero; c) atender los efectos

sociales indeseados intracomunitarios y familiares que han provocado tensión; d)

revisar las fallas de instrumentación por descoordinación, dispersión, duplicidad,

discrecionalidad, etc.; e) corregir la fragmentación y desarticulación entre múltiples

programas que atienden necesidades parciales de los beneficiarios; f) superar

formas autoritarias, partidarias, corporativas o clientelares en el proceso de

selección de los beneficiarios y en el manejo de los recursos de los programas; y,

g) analizar su posible descentralización hacia estados y municipios sin perder su

normatividad básica.

En otro aspecto, las acciones del programa dan prioridad a la pobreza de

los niños y los jóvenes, es decir, la próxima generación, con lo cual se suprimen

opciones para los adultos y ancianos de la generación presente que quedan

excluidos y condenados a seguir siendo pobres, con el agravante de aumentarán

en términos absoluto en los próximos años debido a una pirámide de edades que

tiende a madurar. El programa apuesta a la formación del capital humano a futuro

y descuida los efectos indirectos que pueden generar los adultos mayores sobre

los recursos monetarios otorgados y en general en el gasto familiar. Es previsible

una redistribución interna de los recursos en función de los valores culturales y en

particular del papel de los ancianos en el grupo familiar. En este sentido, es

necesario diseñar acciones específicas para estos grupos de edad que son

vulnerables.

El Progresa evolucionó hacia Oportunidades y, desde la perspectiva de los

derechos ciudadanos, en materia de salud es posible plantear un cambio, de la

cobertura focalizada hacia la cobertura total, ya no sólo para proveer el Paquete

de Servicios Básicos, ni el Seguro Popular, sino garantizar el mayor número de

intervenciones en salud, incluyendo las de tercer nivel. Este enfoque también tiene

que ver con la portabilidad de los beneficios del programa en el ciclo de vida e

independientemente de su ubicación geográfica, aunque es previsible que se

estimule la migración campo-ciudad por enorme sesgo urbano que tienen los

servicios y la infraestructura. Evidentemente, esta aspiración como otras requieren


146

de mayor evaluación y de recursos presupuéstales, y ésta última pasa por una

reforma fiscal que permita aumentar los fondos para este gasto social.

En el futuro se espera incidir en el aumento del nivel de escolaridad y

calidad en el aprendizaje de los niños y jóvenes actualmente beneficiarios o en

otros impactos explícitos que signifiquen una reducción de la pobreza. También se

espera un aumento en la capacidad de bancarización de los beneficiarios

aprovechando los apoyos monetarios para estudiantes vía cuentas de ahorro. Este

aspecto se relaciona con la idea de establecer un "ingreso básico" o una "renta

mínima" como el que existe en los países europeos, mediante el cual se garantice

la protección social universal de los ciudadanos. Los avances del programa se

podrían aprovechar para instrumentar esta idea, lo que llevaría al país por el

camino de los modelos de bienestar modernos, desarrollados y democráticos.

Este reto implica superar las trampas redistributivas asociadas con estructuras

sociales desiguales, elevado nivel de pobreza y baja capacidad fiscal, como

sucede en México.

La estrategia inicial del Progresa ha cambiado en su versión

Oportunidades. El combate a la pobreza rural fue la prioridad al comienzo, por lo

cual la atención a la urbana llegó tarde, aunque ya se han abierto espacios para

acciones complementarias en localidades semiurbanas y urbanas, así como para

otras sectoriales de carácter productivo, de infraestructura y equipamiento, con lo

cual se pretende avanzar hacia una visión que realmente ataque las causas de la

pobreza, aunque estos esfuerzos aún son muy limitados.

El insuficiente gasto público social y por beneficiario limita los resultados y

afecta el funcionamiento de los programas, sobre todo porque se han reducido o

desaparecido varios subsidios de impacto social que no tuvieron sustitución. En

este sentido, adquiere importancia estratégica el papel del Estado mediante el

gasto público y el gasto social, como dinamizador de la economía, garante y

promotor de la mejoría en las condiciones de vida de la población.

Este y otros programas tienen referente territorial como espacio de


147

ejecución, sin embargo, presentan una limitada capacidad de adaptación a las

diferentes realidades regionales porque predomina una visión sectorial, con una

aplicación altamente centralizada en el diseño, y generalización rígida de criterios

y reglas de operación homogéneos. Mientras que a nivel nacional hay buen control

y evaluación, se observa escasa responsabilidad de los gobiernos locales el

proceso de toma de decisiones. En este sentido, para intentar corregir algunas

fallas y necesidades, en el marco de la estrategia Contigo se crearon algunos

programas complementarios que, aunque siguen siendo insuficientes y aún

operan de manera desarticulada, tienen un importante enfoque territorial que se

debe impulsar y entre los cuales destacan los dos siguientes.

El Programa de Atención a Microregiones que se dirige a espacios

geográficos de áreas rurales conformados por uno o varios municipios o porciones

de los mismos, que en su mayoría responden a una identidad étnica, cultural y

geoeconómica, donde se registran los índices de marginación y pobreza más

altos, que se evidencian fundamentalmente a través de los rezagos de

infraestructura básica y de servicios. Esta delimitación instrumenta el concepto de

marginación en un enfoque territorial, con la participación comunitaria, la identidad

regional, la coordinación institucional y la generación de polos de desarrollo. La

operación se realiza en 263 microrregiones compuestas por 1,334 municipios con

19.9 millones de habitantes distribuidos en más de 99.8 mil localidades.

El otro es el Programa Hábitat orientado a la superación de la pobreza

urbana que se aplica en barrios y colonias populares, donde define como

población objetivo a personas mayores de 16 años que habitan en zonas urbano-

marginadas en pobreza de más de 100 mil habitantes, con ingresos inferiores a

3.5 salarios mínimos mensuales de la zona de residencia. Instrumenta acciones

de dignificación del barrio, educación y capacitación, creación de Centros de

Desarrollo Comunitario y participación en proyectos de organizaciones de la

sociedad civil. Asimismo, se han creado programas de vivienda urbana y rural, el

de Crédito a la palabra para apoyo a la producción y el del Seguro Popular de

corte social, los cuales aún requieren de una evaluación más cuidadosa.


148

El anterior análisis de las políticas y los programas sociales, entre los

cuales se destaca el Progresa-Oportunidades, indica que ha habido diferentes

esfuerzos para enfrentar la desigualdad y la pobreza. Algunos han logrado

resultados aceptables, otros han profundizado las disparidades o han creado

nuevas modalidades pero, en general, no han logrado superar estos grandes

problemas nacionales. Una de las causas explicativas tiene que ver con los

recursos canalizados a estos fenómenos sociales, en particular, el

comportamiento del gasto público y social.


149

CAPÍTULO 3.

POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 2000-2010.

Esta década, se caracteriza por el inició, en el poder del Partido Acción

Nacional (PAN), que como podemos observar en los Planes Nacionales de

Desarrollo anteriores y en los artículos referentes al Federalismo de José Ayala

Espino (Ayala Espino, 2001), se da continuidad a las políticas neoliberales y los

lineamientos de política social que conforman la estrategia de corto y largo plazo

del desarrollo económico de México.

Para este período (Vicente Fox Quezada y Felipe Calderón Hinojosa) los

lineamientos de política social y los programas sociales vigentes fueron:

3.1. LOS EJES EN QUE SE DESARROLLARON LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS GOBIERNOS DEL PAN.

Para lograr un desarrollo efectivo y sostenido se requiere crear las

condiciones de salud, educación, alimentación, vivienda, capacitación y empleo

que requieren los mexicanos a fin, de mejorar las capacidades y oportunidades de

los mismos, y de esta manera puedan ser autosuficientes en la satisfacción de

sus necesidades así como participar en el progreso de su comunidad.

Primer eje.- Niveles de Bienestar de los mexicanos, está orientado a evitar

que existan grupos de la población mexicana cuyas condiciones de vida,

oportunidades de superación personal y de participación social se encuentren por

debajo de ciertos umbrales. Para esto se requiere romper el círculo vicioso de la

pobreza en el país y principalmente en las comunidades indígenas más aisladas.

Para lo cual es necesario: Impulsar un crecimiento económico sostenido, invertir

en desarrollo social y humano, para esto los programas y acciones transferirán

recursos económicos y se canalizarán para mejorar los servicios médicos y

sanitarios, proporcionar respaldo educativo y capacitación considerando, las


150

características culturales bilingües, invertir en infraestructura para que cuenten con

servicios esenciales como carreteras, energía eléctrica, agua potable sistemas de

comunicación. Todo ello, para agilizar su incorporación a la dinámica general del

país y crear mayores oportunidades productivas.

Segundo eje.- Equidad en los programas e igualdad en las oportunidades,

afín de reducir las desigualdades, los criterios que se seguirán para la asignación

de los recursos públicos estarán orientados a estimular e impulsar la superación

del nivel de vida de los grupos y personas vulnerables.

Tercer eje.- Capacidad e iniciativa, pretende fomentar la actitud

emprendedora e independiente de los ciudadanos dotándolos de una educación

de vanguardia y una preparación avanzada, se crearán proyectos que mejoren la

preparación escolar y los conocimientos de la población, que conduzcan al

desarrollo de sus habilidades y destrezas, fomenten la innovación y el avance

tecnológico, induzcan el interés por la ciencia y apoyen la difusión cultural,

aseguren el manejo de la información y propicien la educación continua, el

adiestramiento constante y la actualización permanente abriendo nuevas

perspectivas para un cambio en el potencial de superación y en la dinámica

productiva de la nación y del crecimiento económico, material y cultural del país;

asegurando la desaparición de clientelismos y servidumbre.

Se busca el incremento del capital humano y social de la nación para crear

riqueza sin comprometer el entorno natural, aumentar la participación de México

en los mercados internacionales, fortalecer la presencia y liderazgo de los

mexicanos en la cultura mundial y asegurar su voz en foros internacionales. Se

respetarán y fomentarán las iniciativas para el mejoramiento de los individuos y de

sus familias; la política busca la emancipación individual y colectiva, por lo que se

crearán líneas de acción que refuercen los lazos familiares y comunitarios, la

solidaridad y la confianza entre los individuos y las instituciones que eliminan las

discriminaciones de todo tipo, incluyendo las de asociación política u orientación

sexual.


151

La fortaleza o temple de los individuos se forja en el seno de la familia y los

grupos sociales que les rodean, sus valores y principios son producto de la

interacción de unos y otros. El fortalecimiento local y comunitario apoya el

federalismo.

Cuarto eje.- Cohesión Social, ésta es necesaria para propiciar, conservar y

alentar la riqueza social de México; se proponen acciones y programas tendientes

a aumentar la solidaridad de todos los mexicanos entre sí y con el bien común; a

acrecentar su compromiso con la nación, mediante el fomento y la elaboración de

políticas y proyectos incluyentes que descansen en la mayor participación de los

grupos que conforman la sociedad y a disminuir la presencia del Estado en los

aspectos y áreas en los que las organizaciones no gubernamentales pueden tener

una contribución efectiva; propiciar la integración social de sujetos agrupados en

asociaciones con distintos fines, construyendo modalidades que refuercen su

sentido de pertenencia sin menoscabo de su identidad, reivindicar el respeto a los

derechos en las distintas regiones, estados ciudades, poblaciones, grupos y

asociaciones del país, dando lugar a un desarrollo regional equilibrado y acorde

con el federalismo.

Quinto eje.- Desarrollo en armonía con la naturaleza, establecer medidas y

proyectos cuyos objetivos son crear conciencia de la Identidad entre bienestar y

medio ambiente; construir una cultura de evaluación de prácticas productivas y de

resultados de programas sociales basada en el criterio de que el deterioro de la

naturaleza es un efecto, inaceptable; fomentar el conocimiento sobre el deterioro

ambiental que provocan ciertas prácticas sociales y productivas.

El desarrollo social incluyente, equitativo y liberador no podrá alcanzarse sí

se destruyen los ecosistemas, por esto es indispensable incorporar esquemas

eficaces, para la protección de los recursos naturales. Esto implica la cuidadosa

planeación de las formas del desarrollo económico y social.

Sexto eje.-Confianza en la capacidad del Estado y en las Instituciones del

país, diseñar estrategias de respuesta eficaz ante situaciones no previstas de


152

orden natural y social, ampliar la capacidad de respuesta del Estado, Crear

condiciones institucionales que permitan anticipar riesgos y establecer esquemas

de coordinación de las organizaciones sociales que refuercen su sentido de

compromiso en la continuidad de los programas sociales. Es indispensable

recuperar la confianza y la credibilidad de la sociedad en las instituciones y en las

dependencias gubernamentales para lograr una respuesta social solidaria con el

gobierno y, una corresponsabilidad en el desarrollo del país. Las acciones a

desarrollar son: Dar respuesta confiable y oportuna de las instancias

gubernamentales a las diferentes necesidades sociales, trato personal digno y

respetuoso de los servidores públicos a quienes reciben sus servicios y una

capacidad de respuesta confiable y predecible.

3.1.1.- LOS PROGRAMAS SOCIALES PANISTAS.

En este período una de las líneas de acción del gobierno Mexicano, fue “La

Superación de la Pobreza” y el rezago que enfrentan amplios sectores de la

población, su propuesta fue impulsar y lograr el desarrollo humano integral de los

ciudadanos, para esto su estrategia implementada fue: “Contigo”, programa

transversal de las instituciones públicas que actuó en cuatro frentes:

o Desarrollo de Capacidades

o Generación de opciones de empleo e ingreso

o Formación de Patrimonio y

o Protección social

3.1.2 DESARROLLO DE CAPACIDADES.

Las acciones implementadas se dirigieron a ampliar la cobertura y calidad

de los servicios de salud y educación; elevar los niveles nutricionales de la

población. Se mantuvieron en operación los programas que demostraron su

eficacia desde las administraciones pasadas, reforzando aquellos que atienden de

manera Integral estos aspectos como el Programa Oportunidades, que duplico la

cobertura en los últimos seis años.


153

Los programas instrumentados para mejorar la calidad fueron: Cruzada

Nacional por La Calidad de los Servicios de Salud y Programas Escuelas con

Calidad. Se abrieron nuevas opciones para segmentos específicos de la

población, como los programas de apoyos alimenticios para los adultos mayores y

los creados para la atención de la población indígena.

A) Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.- Promueve

estrategias y acciones intersectoriales para mejorar la educación la salud, y la

alimentación de las familias que viven en condiciones de pobreza, a efecto de

impulsar y fortalecer sus capacidades y potencialidades, elevar su nivel de vida y

generar oportunidades y propiciar su incorporación al desarrollo integral.

En el ámbito de la salud; en las zonas rurales y urbanas, se imparten

consultas preventivas y curativas, se practican exámenes de Papanicolau, se

instruye sobre el uso de anticonceptivos.

B) Acciones contra la Pobreza Alimentaría.- Entre las acciones podemos

encontrar la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaría (EISA), ésta se

puso en marcha, con el propósito de contribuir a mejorar las condiciones

nutricionales de la población que tiene como característica principal pertenecer a

grupos con al menos una condición de vulnerabilidad definida por su estado de

nutrición, limitantes económicas familiares y comunitarias, así como algún grado

de discapacidad, edad y género; se compone de cuatro programas alimentarios:

Programa de Desayunos Escolares esto a nivel nacional abarcando también

municipios indígenas; Programa de Atención a Menores de Cinco Años en Riesgo,

no Escolarizados, Programa de Asistencia Alimentaría a Familias en Desamparo

este programa se encarga de distribuir despensas en municipios y abarco

comunidades indígenas; Programa de Asistencia Alimentaría a Sujetos

Vulnerables, este programa se reoriento para beneficiar a la población infantil de

los programas Desayunos Escolares y Atención a Menores de Cinco Años en

Riesgo, no Escolarizados, En municipios considerados indígenas se benefició a

mujeres en período de lactancia y/o embarazo en riesgo, y ancianos y


154

discapacitados en situación de desamparo y de pobreza extrema.

En 2006 se aplicó la Estrategia Nacional de Orientación Alimentaría en 27

Sistemas Estatales DIF, con el fin de proporcionar conocimientos teóricos y

prácticos que mejoren la alimentación de la población beneficiaria a través de

acciones de orientación alimentaría realizadas por el personal especializado.

El programa oportunidades, también tiene un componente alimentario, este

puede ser monetario o en especie mediante este programa también se distribuye

dosis alimenticias para menores de cinco años y mujeres embarazadas y en

periodo de lactancia.

La Estrategia Más Oportunidades para la Nutrición tiene como principal

objetivo disminuir la anemia de las mujeres embarazadas o en lactancia y de los

niños menores de cinco años .Para lograrlo, se reformuló el complemento

alimenticio al cambiar la forma del hierro por una más biodisponible, Asimismo, se

llevan a cabo acciones para orientar a las familias beneficiarias en la preparación y

consumo adecuado de los complementos alimenticios, así como para promover

una mejor alimentación; En agosto de 2005 la Secretaria de salud y el Instituto

Mexicano del Seguro Social adoptaron un nuevo modelo de atención que

establece las acciones básicas a cubrir en cada contacto cuando una persona

acude a las unidades de salud .El modelo aplicó mejoras en las áreas de atención

para la salud, capacitación para el cuidado de la salud, intervención para mejorar

la nutrición y certificación de la asistencia a la Unidad de Salud como

corresponsabilidad de los beneficiarios del programa.

C) Programa de Abasto Rural (PAR).- Esta enfocado al abasto de

productos básicos y complementarios, para la población que habita en localidades

de alta y muy alta marginación, su cobertura se extiende a 90.1 % de los

municipios de las 31 entidades federativas, a Septiembre de 2006, la red de

abasto estuvo integrada por 300 almacenes, 271 rurales y 29 centrales y 22,339

tiendas comunitarias, estas tiendas permiten tener una horro a los consumidores

que acuden a ellas, también operan tiendas que ofrecen tres o más servicios


155

adicionales al abasto conocidas como Unidades de Servicio a la Comunidad

(USC).

En 2005 se implementó la estrategia Suma de Esfuerzos a fin de que

Diconsa sea un sistema eficiente de abasto y nutrición. Para esto se han firmado

convenios de colaboración que contribuyen a alcanzar mejores niveles de vida en

las localidades donde opera el programa.

D) Programa de Abasto Social de Leche (PASL).- Como su nombre lo

indica este programa se orienta al abasto de leche últimamente ésta se fortifico, y

se cree que pueda beneficiar a la población mediante la reducción de anemia y la

concentración de hemoglobina; los nuevos grupos de beneficiarios incluyen a

mujeres embarazadas, en lactancia, adolescentes y a mujeres posmenopáusicas.

E) Programa de Apoyo Alimentario (PAL).- El Programa beneficia a las

personas en efectivo (300 pesos para la adquisición de alimentos) o en especie

(paquetes alimenticios), los paquetes alimenticios fueron diseñados por expertos

en la materia para revertir la desnutrición, éstos superan los mínimos de calorías y

proteínas requeridos por una familia de 4.4 miembros en el medio rural. En 2004

se celebraron convenios para la aportación de apoyos complementarios a favor de

los beneficiarios del programa, con los gobiernos de Tabasco, 2005 Veracruz y

Sinaloa; se impartió capacitación en temas de salud, higiene, saneamiento

ambiental, orientación alimentaría y corresponsabilidad.

3.1.3 GENERACIÓN DE OPCIONES DE INGRESO.

El gobierno implemento una serie de mecanismos e instrumentos

encaminados a la creación, reforzamiento o ampliación de proyectos productivos,

diversificación o generación de nuevas actividades productivas, para desarrollar

las capacidades productivas o para generar opciones de auto empleo para las

personas en condiciones de pobreza. Se utilizaron los programas que ya estaban

en operación y se diseñaron mecanismos para apoyar integralmente las iniciativas

productivas, tanto de hombres como mujeres en las zonas urbanas y rurales; entre


156

ellos encontramos los siguientes:

La estrategia de micro regiones, Opciones productivas, Financiamiento a

Micro Empresarios, Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y

Pesqueras, Apoyo a Programas Productivos, de las organizaciones Agrarias, de la

Mujer en el sector Agropecuario y el Fondo de Tierras, Joven Emprendedor rural.

A) Desarrollo de la infraestructura de Micro regiones.- Con esta

estrategia los gobiernos de los tres niveles, coordinan esfuerzos a fin de inducir

procesos de desarrollo local en los municipios con los mayores índices de

marginación, a efecto de contener y revertir la brecha de desigualdad que los

margina crónicamente del resto de los municipios del país Para tal fin, se

identifican en las micro regiones aquellas localidades de importancia

socioeconómica y cultural, cuyo equipamiento en relación a infraestructura le

permita funcionar como Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), centros

prestadores de servicios básicos y nodos de comunicación física para la población

y de sus áreas de influencia.

La Coordinación Interinstitucional permite articular los programas de los tres

órdenes de gobierno, para evitar duplicidades y hacer más eficiente el uso de los

recursos, así como concentrar territorialmente las acciones de programas de

incidencia en el medio rural de 14 secretarías de Estado participantes.

A los atributos que debe tener una localidad para ser considerada como

CEC se le asignó el nombre de Banderas Blancas (BB).

B) Desarrollo de Capacidades Productivas en el Medio Rural.- El

programa de opciones productivas apoyó la producción de hectáreas de cultivos

agrícolas de alta siniestralidad y baja productividad ubicadas en zonas de

temporales, así como inversiones, integración Productiva, Agencias de Desarrollo

Local, Impulso emprendedor y Fondo de Financiamiento Social.

Alianza contigo para el impulso al Desarrollo Rural.- El apoyo a los


157

proyectos de Inversión en áreas rurales, se desarrolló a través de dos

instrumentos consecutivos, el Programa de Apoyo al Desarrollo Rural (PADER) en

2001 y el Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural (PAPIR) en

2002-2006, a través de este se ha apoyado el desarrollo de proyectos de

habitantes de las localidades rurales de mayor marginación del país.

Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA).-Desarrolla los servicios de asistencia técnica y capacitación en

desarrollo rural. En ese lapso la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo

Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), organizó 14 exposiciones

especializadas de talla internacional con la participación de empresas de

productos no tradicionales y orgánicos, la presencia de 79 compradores

nacionales e internacionales de Estados Unidos de América, Canadá, Europa,

Asia y América Latina con ventas a corto y mediano plazo

De enero a Septiembre de 2006 se atendieron 52 mil Unidades de

Producción Rural (UPR) con servicios profesionales de diseño y puesta en marcha

de Proyectos, asesoría técnica, consultaría profesional y capacitación para

empresas rurales. Se capacitaron 1600 prestadores de servicios y estudiantes de

los últimos grados de Universidades e Institutos Tecnológicos Superiores (ITES) a

través de 81 talleres presénciales y 29 grupos vía Internet. Desde 2003 participan

en esta estrategia 28 ITES y alrededor de 450 formadores de formadores, que han

capacitado a 19960 profesionistas.

Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), Implementado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación (FAO) y la SAGARPA, opera en 34 regiones de alta y muy alta

marginación de 16 Estados de la República a través de 34 agencias de desarrollo

rural, promoviendo entre los pobladores rurales la planeación, ejecución y

seguimiento de proyectos integrados comunitarios. Estas regiones comprenden

los 50 municipios con menor índice de desarrollo humano del país. Para continuar

generando oportunidades de negocios en beneficio de los productores rurales, la


158

SAGARPA realizó en Marzo de 2006, La Expo de productos no tradicionales Agro-

Baja, Asimismo, organizó la quinta Exporgánicos y 10ª Expo Internacional de

Productos no tradicionales que se celebró simultáneamente en Tuxtla Gutiérrez

Chiapas. De 2001 a 2006 se celebraron Alrededor de mil reuniones de

intercambio, en las que se presentaron cerca de 7000 proyectos productivos y de

servicios. En los eventos nacionales se contó con la asistencia de 4500

productores, profesionales y funcionarios de los tres niveles de gobierno. Se

elaboraron seis memorias anuales y se diseñó una página Web que contiene 4 mil

experiencias exitosas.

Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural (PROFEMOR).-Inició sus operaciones en 2002, En 2006 contó con un

presupuesto de 363.3 millones de pesos, menor en 17% con respecto al año

anterior por lo que el número de beneficiarios fue menor con relación al año

inmediato anterior ya que se cancelaron algunas acciones que se habían

programado en beneficio de las organizaciones económicas rurales.

C) Otros programas par el Impulso al Desarrollo Rural.- Programa del

Fondo de Estabilización del Café. De enero a septiembre de 2006 no se ejercieron

recursos, toda vez que el precio internacional del café estuvo por arriba de los

100 dólares. Durante 2005 se ejercieron 31.6 millones de pesos en beneficio de 27

900 productores que cuentan con 192,833 hectáreas.

Programa del Apoyo a las Organizaciones Sociales, Agropecuarias y Pesqueras (PROSAP).-El PROFEDER-PROSAP ha beneficiado 125

organizaciones sociales que tienen presencia regional o nacional y que muchas de

las cuales solicitan recursos de manera recurrente, se realizaron 356 convenios de

concertación, cuyo importe asciende a 586.1 millones de pesos.

Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC). De 2003 a 2006 se ejercieron 1209.5 millones de

pesos para atender 1.4 millones de pesos para atender 1.4 millones de hectáreas,

cerca de 1.2 millones de cabezas de ganado y se generaron 272654 jornales en


159

obras relacionadas con la mitigación de daños, se logró la reducción en el tiempo

de respuesta a las solicitudes de apoyo de las entidades federativas, que pasaron

de 210 días hábiles a 45 e incluso en tan sólo 7 días hábiles como en el caso de

huracanes, debido a la simplificación de las Reglas de Operación y el manejo

electrónico del Programa a través de Internet, mediante el Sistema de Operación y

Gestión Electrónica del FAPRACC.

El incremento a los montos de apoyo y la inclusión de productores bajo el

esquema de URDERALES, dentro de los criterios de elegibilidad. Se introdujo el

apoyo para la contratación de un Seguro Agrícola Catastrófico que proteja las

finanzas federales y estatales para hacer frente a la ocurrencia de fenómenos

climatológicos adversos.

Programa Fondo de Tierras e Instalación del Joven Emprendedor Rural.-En su componente, Instalación de Joven Emprendedor Rural, destina

recursos para beneficio de jóvenes campesinos, canalizando recursos para

proyectos, administración de becas, capacitación técnica y administrativa,

promoción y difusión del programa. Entre los proyectos Escuela destacan, cría

engorda y comercialización de ganado ovino; invernadero de hortalizas,

producción de cabrito e industrialización de la leche, ecoturismo, piscicultura,

avicultura y porcicultura, entre otras. A través del componente Fondo de Tierras,

se destinan recursos a la adquisición de derechos parcelarios y al arrendamiento

parcelario.

D) Capacitación y Organización Agraria.- Se capacitaron a 2 657 758

sujetos agrarios en 74973 eventos; se brindaron asesorías para la asociación

productiva (figuras asociativas, parcelas con destino específico y contratos

convenios). También se impartieron asesorías para la implantación o actualización

de los instrumentos de organización agraria básica. En lo referente a la

capacitación, se implementó el uso de tecnología avanzada (comunicación

satelital) que permitió una cobertura muy amplia en el territorio nacional; Talleres y

reuniones informativas en materias de capacitación, dentro de los temas tratados


160

están: indemnizaciones por expropiación; participación en asambleas; aprobación

del reglamento interior, y elección de órganos de representación y vigilancia, entre

otros; asesoría jurídica a sujetos agrarios para la asociación productiva,

constitución de parcelas con destino específico y establecimiento de convenios y

contratos de aprovechamiento; asesorías para la implantación de instrumentos de

organización agraria básica, manejo de libros de registro, elaboración de

reglamentos internos, implantación de libros de contabilidad y administración,

prestación de asesorías par elección, renovación o remoción de sus órganos de

representación y vigilancia.

Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG). A fin de

fortalecer el rubro de la comercialización, efectuada por las mujeres beneficiadas

por el PROMUSAG, se ofreció un espacio y los medios necesarios para llevar a

cabo el bazar primavera en marzo de 2006 en el Distrito Federal participando 62

grupos de los estados de Jalisco, Guanajuato, México, Morelos, Puebla,

Querétaro, Tlaxcala, Veracruz y el Distrito Federal. En él se promocionaron

actividades artesanales, textiles, agroindustriales, agrícolas y avícolas, entre otras.

En las Reglas de Operación de este programa, se estipula la obligación de brindar

capacitación a los grupos beneficiados con apoyos para desarrollar proyectos

productivos agrarios.

Fondo de Apoyo a proyectos productivos (FAPPA). Este programa

brinda capacitación, apoya proyectos productivos de diversa índole como:

pecuarios, agroindustriales, artesanales, agrícolas, acuícola entre otros.

E) Apoyos para la Generación de Empleo y auto empleo

Estrategia de Micro crédito.- La Secretaría de Economía apoya las

iniciativas productivas de los emprendedores de bajos ingresos, mediante un

conjunto integral de programas de fomento que proporcionan una serie de

servicios adecuados a cada tipo de necesidades productivas. Los servicios para

crear o consolidar proyectos productivos se clasifican en dos tipos fundamentales:

aquellos destinados a proyectos individuales que surgen como una alternativa de


161

auto empleo, y los que se dirigen a crear o consolidar proyectos productivos que

tratan de darle impulso al esfuerzo colectivo de grupos sociales organizados. Parte

de estos servicios se otorgan a través de tres programas: Programa Nacional de

Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES); Programa Nacional de

Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) y Fondo de Micro financiamiento

a Mujeres Rurales (FOMMUR).

Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES).- Se atienden las iniciativas productivas y de formación de

emprendedores de escasos recursos, se destinan recursos a la formación de

capital productivo mediante los apoyos directos y los recursos canalizados a

través de fondos y fideicomisos constituidos por gobiernos locales u

organizaciones de la sociedad civil, se apoyaron proyectos sociales conformados

por mujeres mediante el instrumento denominado: Impulso Productivo de la Mujer;

Se apoyó la constitución de empresas sociales de financiamiento (cajas solidarias,

matrices y sucursales), accione de capacitación, asistencia técnica y promoción

comercial, para desarrollar las habilidades técnicas y productivas, así como las

capacidades empresariales de los integrantes de los grupos y las empresas

apoyadas.

Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIN).- Ha colocado, a través de micro financieras, micro créditos,

estableciendo las bases de un sistema auto sustentable enfocado a apoyar a

beneficiarios con un proyecto productivo viable para convertirse en

microempresarios.

Fondo de Micro financiamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR). En sus

inicios opero como fideicomiso en julio de 2000 otorgó sus primeros créditos a los

organismos intermediarios, brindó apoyos mediante micro financiamientos y apoyo

no recuperable destinado a promover el fortalecimiento y desarrollo de los

organismos intermediarios. A través de dichos recursos se colocaron más de un

millón de micro créditos en beneficio de 753 mil mujeres rurales.


162

Con la incorporación de cuatro nuevos organismos intermediarios, de enero

a septiembre de 2006, se fortaleció la presencia de FOMMUR, principalmente en

los estados de Tamaulipas, Jalisco, Nayarit, Aguascalientes y el Estado de

México.

Programa de empleo Temporal (PET).- Brindó empleo en épocas de

menor demanda de mano de obra no calificada a más de 146 mil trabajadores de

zonas marginadas del medio rural, a través de la generación de 11.3 millones de

jornales generados por las secretarías de Desarrollo Social (SEDESOL),

Comunicaciones y Transportes (SCT), y de Medio Ambiente y Recursos Naturales

(SEMARNAT).

La SEDESOL apoyó creación de sistemas de agua potable, alcantarillado,

apoyo a la producción primaria, asistencia social y servicios comunitarios, caminos

rurales, siete centros de salud, desarrollo de áreas de riego, desarrollo de áreas

de temporal, de fomento a la producción y productividad, infraestructura deportiva,

infraestructura educativa, infraestructura pecuaria, pavimentación, urbanización y

vivienda.

La SCT invirtió 591.7 millones de pesos en la creación de 101,473 empleos

destinados a la conservación de 17,828.5 kilómetros de caminos rurales, así como

a la reconstrucción de 4,725 kilómetros más. La meta anual es la creación de

127,678 empleos.

La SEMARNAT generó 796,967 jornales, lo que se tradujo en la creación

de 9056 empleos temporales enfocados a la conservación y restauración de

suelos forestales y no forestales, reforestación, áreas naturales protegidas y

prevención de incendios forestales en 31 estados de la república; Esta

dependencia instrumentó un sistema de información electrónica para la

administración del programa, adicional al establecido en sus reglas de operación,

con ello, los tiempos para los trámites de operación se han reducido 40% en

promedio.


163

Servicio Nacional de Empleo (SNE).- Impulsó los esquemas de

vinculación Laboral entre oferentes y demandantes de empleo, así como

diversificar los programas de apoyo al empleo que permitieran incrementar la

ocupación laboral de los desempleados o subempleados y autoestimular el

autoempleo. El SNE, cuenta con 16 estrategias de atención a la población para

operar por demanda en cada entidad federativa, de las cuales siete otorgan

apoyos económicos y/o en especie (Bécate, Empleo Formal, Jornaleros Agrícolas,

Migratorios, Proyectos de Inversión Productiva, Proyectos de Inversión productiva

segunda generación y repatriados trabajando) a través de los programas de Apoyo

al Empleo y para el Desarrollo Local y nueve ofrecían diversos servicios de

vinculación laboral (Bolsa de trabajo, Chambanet, Chambatel, Ferias de Empleo,

Talleres para Buscadores de Empleo, Reuniones del Sistema Estatal de Empleo,

Abriendo Espacios, Centro de Intermediación Laboral y Programa de Trabajadores

Agrícolas Temporales México-Canadá) en forma gratuita a las personas que

acuden al SNE en los estados y en el Distrito Federal.

Apoyos para personas desempleadas.- Mediante el Programa de Apoyo

al Empleo colocó a 142,862 personas en un puesto de trabajo de las 269,579

atendidas; El Programa para el Desarrollo local atendió a 10,815 personas, de las

cuales 4523 fueron colocadas en un puesto de trabajo, con lo que la tasa de

colocación se situó en 41.8%.

Servicio de Vinculación Laboral.-Se atendieron a 1 421 156 personas, de

las cuales 293 426 lograron colocarse en un puesto de trabajo, la tasa de

colocación fue de 20.6; Del total colocado 85.5 % lo hizo por la Bolsa de trabajo,

Ferias de Empleo, Chambanet y Talleres para buscadores de Empleo y el 14.5%

correspondió al resto de los componentes de vinculación laboral.

Observatorio Laboral Mexicano (OLA).- Se creó en 2205 como un

servicio público de información gratuito que integra en un solo portal electrónico

(www.observatorio laboral.gob.mx), información confiable y actualizada sobre el

conjunto de programas y servicios del Gobierno Federal en materia de orientación


164

ocupacional, vinculación laboral, estadísticas laborales, oferta educativa de

calidad, programas de apoyo a empleo, a la capacitación, y a la formación, así

como de apoyo a emprendedores. En abril de 2006 en el portal OLA se incluyeron

nuevos servicios, entre los que destacan la Oferta Educativa del Colegio Nacional

de Educación Profesional Técnica, que brinda información por estado y carrera; la

Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, que

muestra la oferta por estado y por Institución EMPRENDEDORES (SRA),el cual

señala los apoyos económicos y asesoría para jóvenes emprendedores del medio

rural que son ofrecidos por la Secretaría de la Reforma Agraria; y el de la

Secretaría de educación Pública (SEP) que da a conocer el número de alumnos

inscritos y egresados de educación superior por año y carrera.

3.1.4 DESARROLLO DEL PATRIMONIO.

Los programas implementados se dirigen a apoyar el desarrollo del

patrimonio básico de los hogares en condición de pobreza, para reducir su

elevada vulnerabilidad, a través de acciones que les permitan contar con una

vivienda digna y decorosa y certeza jurídica en la propiedad de los activos

familiares. Asimismo contribuyen en el desarrollo de las comunidades, mediante el

mejoramiento de la infraestructura básica, el equipamiento de las zonas

marginadas y la dotación de servicios como agua potable y telefonía, entre otros.

A) Apoyos para la vivienda Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO).- Se creó en 1981, ha evolucionado para

brindar una atención pronta y expedita a la población de escasos recursos, y

desde 2004 su misión es satisfacer las necesidades de financiamiento de las

familias de menores ingresos, para que a través del crédito y del subsidio

adquieran, construyan o mejoren su vivienda, contribuyendo a la consolidación del

patrimonio familiar, dando cumplimiento a lo dispuesto en la actual Ley de

Vivienda aprobada y publicada el 27 de junio de 2006.

El FONHAPO cuenta con dos programas financiados con recursos fiscales:


165

el Programa de Ahorro, Subsidiado y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu

Casa” y el Programa Vivienda Rural. También compete al Fideicomiso la

operación del Programa “Otorgamiento de crédito”, que se financia con recursos

propios.

Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda “Tu Casa”.- De 2000-2006, se otorgaron 706 429 subsidios, 32% fueron para viviendas nuevas

y 68 para mejoramiento de viviendas. A partir de 2006 se incluyó la modalidad

“adquisición de un Lote con Servicios”, a través de la cual se apoya al beneficiario

para que adquiera un terreno con servicios y en él construya su vivienda. Algunos

financiamientos de vivienda nueva se llevaron a cabo de manera conjunta con la

Sociedad Hipotecaria Federal y con el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda

para los trabajadores (INFONAVIT).

Programa Vivienda Rural.- Ha sido modificado de manera sustancial para

poder responder a las necesidades actuales de las familias rurales de menores

ingresos que requieren dignificar su vivienda y fortalecer su patrimonio familiar.

Los apoyos se otorgan para la edificación, ampliación y mejoramiento de vivienda,

a través de dos vertientes: Vertiente campesina: se atiende a familias en situación

de pobreza patrimonial que viven en localidades rurales de hasta 5 mil habitantes

clasificadas como de alta y muy alta marginación. Vertiente indígena: se atiende a

familias de pobreza patrimonial que habitan en localidades indígenas rurales de

hasta 5 mil habitantes.

Vivienda para Población indígena.- Con el propósito de unir esfuerzos

para llevar a cabo acciones de vivienda (edificación, mejoramiento o ampliación)

en beneficio de la población indígena, a través de los programas “Tu casa” y

Vivienda Rural, en mayo de 2006 la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos

Indígenas (CDI) y el FONHAPO firmaron un convenio en el que se

comprometieron a aportar 170 y 340 millones de pesos, respectivamente, de los

cuales 70% se destinó a comunidades originarias y 30% se canalizó a residentes

indígenas en zonas metropolitanas. FONHAPO y el Estado de Guerrero firmaron


166

un convenio para realizar 33 803 acciones de vivienda con una inversión estatal y

federal de 293 millones de pesos. Se efectuó un convenio de colaboración entre la

CDI, FONHAPO y el Gobierno de Sonora, para construir mil pies de casa entre

2005 y 2006 a la población Yaqui en ese estado.

B) Apoyo al Consumo de los trabajadores.- A partir del 24 de abril de

2006 se otorgó el carácter de Instituto al Fondo Nacional para el Consumo de los

Trabajadores (FONACOT), con personalidad jurídica y patrimonio propios, que

favoreció el cumplimiento de su objetivo de promover el ahorro y otorgar un mayor

financiamiento para la adquisición de bienes y servicios para el desarrollo integral

de los trabajadores y el crecimiento de su patrimonio familiar. FONACOT

desarrolló nuevos programas en función de las necesidades reales de los

trabajadores, orientados a servicios de salud, mejoramiento a la vivienda,

vehículos, capacitación y formación educativa, esparcimiento y cultura, apoyo a

empresas familiares y seguridad patrimonial.

Protección Social.- Integra las acciones y programas destinados a

prevenir y reducir los riesgos a que se ven expuestas las personas y familias de

bajos ingresos. Se brindó protección financiera a la población que carece de

seguridad social en materia de salud, a través de una opción de aseguramiento

público: El Seguro Popular de Salud (SPS).

A) Sistema de Seguridad Social Popular.-Con este instrumento se

garantiza a la población que trabaja por cuenta propia, en especial a los más

pobres dentro de este grupo, servicios de atención médica, pensiones y ahorro,

así como subsidios para vivienda, a través de los programas de Desarrollo

Humano Oportunidades, de apoyos a la Vivienda y del Seguro Popular.

Componente Pensiones.-En enero de 2006 se implementó dentro del

programa oportunidades, un nuevo componente de apoyo monetario para adultos

mayores de 70 años, miembros de las familias beneficiarias, que consiste en la

entrega de $250 mensuales; En 2006 se integró el Mecanismo de Ahorro para el

Retiro Oportunidades (MAROP), con la finalidad de incentivar y complementar el


167

ahorro de los integrantes de las familias beneficiarias del Programa

Oportunidades, para que puedan alcanzar una pensión a la edad de retiro que

contribuya a mejorar su nivel de vida. El padrón de Oportunidades se compone de

alrededor de 7 Millones de personas entre 30 y 69 años de edad. Componente

Vivienda.-El Fondo Nacional de Habitaciones Populares se integra en 2006 al

Sistema de Seguridad Popular a través de:

Dignificación de Vivienda.- Se beneficia a las familias establecidas en los

municipios de menor índice de desarrollo Humano, mediante el otorgamiento de

pisos, estufas ecológicas, muros y techos para mejorar su nivel de vida.

Vivienda progresiva.-Se otorgaron subsidios para que las familias de las

zonas urbanas y rurales puedan adquirir una vivienda.

Edificación de Vivienda.-Busca dotar de vivienda a los beneficiarios de

“Jóvenes con Oportunidades” que cuenten con una ahorro.

Adquisición de Vivienda.- Se apoya a familias con ingresos de hasta

cinco salarios mínimos que tienen un ahorro para el enganche y capacidad de

pago para contratar créditos, a través del Programa de Otorgamiento de Crédito

del FONHAPO se proporcionaron apoyos para familias que ahorraron hasta el 10

% del monto total del crédito. Asimismo, se otorgaron 1626 subsidios al frente para

completar el enganche y adquirir créditos con SOFOLES financiados por la

Sociedad Hipotecaria Federal.

Componente de Salud.-Con el Sistema de Protección Social en Salud

(SPSS) se ha garantizado a la población que no cuenta con seguridad social en

materia de salud, el acceso a los servicios médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y

hospitalarios, evitando su empobrecimiento como resultado de su desembolso

extraordinario de recursos.

B) Seguridad Social a los Jornaleros Agrícolas.- Los productores son

inscritos bajo el esquema de Incorporación Voluntaria al Régimen Obligatorio,


168

formalizado a través de la firma de un Convenio de Aseguramiento Anual; Algunos

trabajadores eventuales del campo al servicio de los productores de caña de

azúcar fueron inscritos al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en los

estados de Campeche, Colima, Chiapas, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit,

Oaxaca, Puebla, Quintana-Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas y

Veracruz.

C) Apoyos a Migrantes.- este programa brinda protección y asistencia

consular a los migrantes mexicanos, entre las acciones se encuentran:

Protección al emigrante mexicano y a la campaña de seguridad al emigrante.-Difusión en radio y televisión en las principales ciudades de los

Estados Unidos de América (EUA) con alta concentración de mexicanos, de

mensajes relacionados con la notificación consular, los derechos laborales de los

emigrantes en ese país y la violencia doméstica.

Repatriación de personas vulnerables.-Se presta asistencia y apoyo

económico, principalmente a mujeres, ancianos, indígenas enfermos.

Migrantes en situación de probada indigencia.-Se brinda apoyo

económico a connacionales en condiciones de indigencia (o que son afectados por

contingencias, Huracanes).

Mujeres y menores víctimas de maltrato en EUA: Se proporciona

orientación y asistencia consular y/o jurídica a personas afectadas por la violencia

intrafamiliar y otro tipo de abusos. Se renovó el Acuerdo de Colaboración con el

Centro de Derechos Humanos y Derecho Constitucional, organización no lucrativa

con sede en los Ángeles, especializada en la atención a migrantes, para garantizar

los servicios de representación legal para mexicanas que hayan sido víctimas de

violencia en Estados Unidos de América y califican para un ajuste de su calidad

migratoria.

3.2 EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE


169

POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL

Como hemos observado, la política social, después de la crisis del petróleo,

se modificó sustancialmente, se pretende una reducción de la pobreza y

principalmente en zonas rurales aisladas; y reducción de la desigualdad; Inversión

en infraestructura que propicie la integración de las comunidades y de la actividad

económica; fomentar la actividad emprendedora e independiente de los

ciudadanos dotándolos de capacidad; incremento de la calidad en la educación y

salud; uso y cuidado de los recursos naturales que permitan la sustentabilidad

económica entre otros; como consecuencia se elaboraron programas que se

destinaron a la satisfacción y mejoramiento de calidad de las necesidades básicas

como la alimentación educación y salud primordialmente a sectores vulnerables,

indígenas, niños, ancianos y mujeres embarazadas; así como al fortalecimiento de

los ingresos como fue el fomento a la creación, reforzamiento o ampliación de

actividades productivas y actividades de auto-empleo, formación de patrimonio

básico para reducir la vulnerabilidad de las familias, dar certeza jurídica en la

propiedad de los activos familiares así como desarrollar las comunidades

mediante mejoramiento de infraestructura básica equipamiento y dotación de

servicios como agua, telefonía entre otros a fin de crear zonas económicas

además de disminuir la vulnerabilidad de las familias; brindar protección social,

prevención y reducción de riesgos a que se ven expuestas las personas de bajos

ingresos.

3.2.1. ELEMENTOS QUE INCIDEN EN EL NIVEL DE POBREZA

La continuidad de la política económica, se tradujo en un bajo crecimiento

económico que para éste período en promedio fue de 1.56%, con un creciente

desempeño en el período de Vicente Fox Quezada y disminuyendo en el período

de Calderón Hinojosa, mostrando una caída para los períodos 2000-2001 que

pudo ser consecuencia de la incertidumbre por el cambio del poder y en el período

2008-2009 resultado de la crisis económica, el crecimiento para este período fue


170

menor al período 1995-2000 que muestra un crecimiento del 30.34 por ciento,

promediando un crecimiento del 6 por ciento para cada año; por lo que respecta al

PIB per cápita en 5 años (1995-2000) aumento casi 21% y posteriormente tuvo un

crecimiento promedio de tan sólo -0.65%, mostrando al igual que el PIB 2 caídas

en los mismos períodos.

PIB, CRECIMIENTO DE PIB Y PIB PER CÁPITA

MILES DE PESOS A PRECIOS DE 2003

AÑOS PIB CRECIMIENTO PIB POBLACIÓN

PIB PER

CÁPITA

CRECIMIENTO PIB PER CÁPITA

1995 5,770,048,084 91,158,290 63.30 2000 7,520,404,846 30.34 98,438,553 76.40 20.70 2001 7,448,753,706 -0.95 99,715,512 74.70 -2.22 2002 7,455,364,867 0.09 100,909,383 73.88 -1.10 2003 7,555,803,383 1.35 101,999,558 74.08 0.26 2004 7,862,071,834 4.05 103,001,871 76.33 3.04 2005 8,114,085,247 3.21 103,946,866 78.06 2.27 2006 8,531,972,959 5.15 104,874,282 81.35 4.22 2007 8,810,136,334 3.26 105,790,725 83.28 2.37 2008 8,942,352,641 1.50 106,682,518 83.82 0.65 2009 8,398,749,629 -6.08 107,550,697 78.09 -6.84 2010 8,398,335,400 -0.005 112,336,538 74.76 -4.26

PROMEDIO 1.16 76.50 -0.16

Fuente: Elaboración propia en base datos INEGI, Cuentas Nacionales de México y

Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos.

Como podemos observar en el cuadro, el 37 % en promedio de los ingresos

lo absorbe el diez por ciento de la población más rica y el 13% en promedio de los

ingresos lo absorbe el 40 % de la población más pobre de México, que como

podemos observar es inferior al ingreso que percibe el décil IX, que en promedio

es del 16 por ciento y casi un tercio de lo que percibe el décil más rico.


171

HOGARES Y SU INGRESO CORRIENTE

TOTAL TRIMESTRAL POR DÉCILES HOGARES PORCENTAJES

DECILES 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008

TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 I 1.52 1.52 1.65 1.65 1.64 1.78 1.67 II 2.69 2.65 2.92 2.94 2.93 3.09 2.91 III 3.68 4.43 3.19 3.97 3.92 4.06 3.92 IV 4.73 4.61 4.93 4.98 4.91 5.07 4.90 V 5.85 5.73 6.13 6.03 5.97 6.19 5.98 VI 7.25 7.12 7.44 7.36 7.36 7.45 7.36 VII 8.96 8.87 9.24 9.13 9.14 9.23 9.19 VIII 11.52 11.26 11.83 11.63 11.66 11.61 11.68 IX 15.98 16.00 16.38 16.10 15.97 15.84 16.13 X 37.83 38.62 35.56 36.19 36.49 35.68 36.26

Fuente: elaboración propia con en base a datos Ingresos y Gastos de los

Hogares 2008.

En el siguiente cuadro también podemos observar que el 80 por ciento de la

población absorbe menos del 50 por ciento de los ingresos y que sólo el 20 por

ciento de la población el restante 50 por ciento, siendo el noveno décil el que

absorbe en promedio el 16 por ciento y el décil décimo el 37 por ciento.


TOTAL TRIMESTRAL POR DECILES HOGARES PORCENTAJES ACUMULADOS

DECILES 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008

TOTAL 100 100 100 100 100 100 100

10 1.52 1.52 1.65 1.65 1.64 1.78 1.67 20 4.21 4.17 4.57 4.60 4.57 4.87 4.58 30 7.88 8.60 7.77 8.57 8.50 8.93 8.50 40 12.61 13.22 12.70 13.54 13.41 14.00 13.40 50 18.47 18.94 18.83 19.58 19.38 20.19 19.38 60 25.72 26.06 26.27 26.94 26.74 27.64 26.74 70 34.67 34.94 35.51 36.07 35.88 36.87 35.93 80 46.19 46.20 47.34 47.70 47.53 48.48 47.61 90 62.17 62.19 63.73 63.81 63.51 64.32 63.74

100 100.00 100.81 99.28 100.00 100.00 100.00 100.00


172


Hogares 2008.

En el siguiente cuadro se observa que en éste período el décil más rico

tuvo un incremento de 4.32 % en la concentración del ingreso y aunque los cuatro

primeros déciles concentran sólo el 13 % en promedio, según los datos son estos

los déciles que obtuvieron las mayores tasas de crecimiento en la concentración

del ingreso (superior a la media nacional) siendo el tercer décil que en promedio

tuvo una tasa superior de crecimiento en promedio de 7.87 %; lo que implicaría

que no vario mucho la situación inicial de los ingresos en dicho período; también

es observable 2 caídas en el ingreso, 2004 y 2008.


TOTAL TRIMESTRAL POR DECILES HOGARES

DECILES Promedio 2000 2002 2004 2005 2006 2008

TOTAL 5.00 19.64 4.74 -1.20 2.79 7.45 3.45 I 6.93 20.04 13.59 -1.06 2.03 16.75 9.75 II 6.57 17.83 15.45 -0.52 2.40 13.15 8.92 III 7.87 42.81 24.52 22.92 1.50 11.33 6.82 IV 5.67 16.72 12.00 -0.38 1.48 10.86 6.68 V 5.47 17.01 12.13 -2.75 1.75 11.29 6.63 VI 5.28 17.50 9.49 -2.22 2.74 8.83 4.67 VII 5.46 18.53 9.07 -2.36 2.84 8.54 3.84 VIII 5.21 16.96 10.08 -2.91 3.01 7.05 2.90 IX 5.17 19.81 7.25 -2.89 1.98 6.53 1.68 X 4.32 22.13 -3.56 0.57 3.65 5.05 1.88


Hogares 2008

Según el comportamiento del índice de Gini que podemos observar en el

cuadro, la pobreza tendió a reducirse pasando el índice de Gini de 0.480 a 0.427,

para el período en promedio el índice fue de 0.453, mostrando aumentos en la

pobreza en los años 2004 y 2005, con 0.44 por ciento y 0.66 por ciento

respectivamente, en promedio la pobreza disminuyo en -2.28 por ciento para éste


173

periodo.

Tasa de crecimiento del índice de GINI

AÑO COEFICIENTE GINI

TASA DE CRECIMIENTO

2000 0.480 2002 0.453 -5.62 2004 0.455 0.44 2005 0.458 0.66 2006 0.446 -2.62 2008 0.427 -4.26

promedio 0.453 -2.281

Fuente: Elaboración con datos del ENIGH 2008 (Gastos corrientes e índice

de Gini)

El siguiente cuadro nos indica que en promedio para éste período la

población en situación de pobreza alimentaría a nivel nacional fue de 18.61 por

ciento, ubicándose en las regiones rurales la mayor proporción con un 12.06 por

ciento y para la zona urbana con un 6.55 por ciento, la mitad en comparación con

la rural o poco más de un tercio en comparación con la nacional; la pobreza

alimentaria, muestra dos incrementos uno en 2005 que puede ser consecuencia

de la incertidumbre por el cambio presidencial y en 2008, consecuencia de la crisis

económica, en las zonas rurales tendió a decrecer mostrando para éste período

un decremento promedio del 3.23 por ciento, mayor al observado a nivel nacional

que fue de -1.87 por ciento, en tanto que en la zona urbana ésta tuvo un

incremento promedio de 1.56 por ciento, también mostrando incrementos en 2005

y 2008 siendo el incremento mayor en el 2008.


174

Evolución de la Pobreza Alimentaria

AÑOS Tasa de Participación Crecimiento pobreza alimentaría

NACIONAL URBANA RURAL NACIONAL URBANA RURAL2000 24 8 16 2002 20 7 13 -15.10 -5.82 -19.39 2004 17 7 11 -11.05 0.41 -17.24 2005 18 6 12 5.80 -8.34 15.07 2006 14 5 9 -23.88 -23.15 -24.26 2008 18 7 11 34.87 44.72 29.65

Promedio 18.61 6.55 12.06 -1.87 1.56 -3.23

Fuente: Elaboración propia con datos de CONEVAL

En cuanto a la pobreza de Capacidades, la población en dicha situación en

promedio fue de 25.61 por ciento, siendo mayor en las zonas rurales con un 15.01

por ciento y 10.60 por ciento para las zonas urbanas; al igual que la pobreza

alimentaria, la pobreza de capacidades en las regiones rurales disminuyo en

promedio más en comparación a nivel nacional siendo de -3.57 por ciento y -2.09

por ciento respectivamente; mostrando también aumentos en 2005 y 2008 siendo

mayor el aumento de la pobreza en las zonas urbanas, para 2008, en tanto en las

zonas rurales el crecimiento de la pobreza fue menor en comparación con la

población urbana y a nivel nacional, mostrando la priorización de la reducción de

la pobreza en regiones desfavorables.


175

Evolución de la Pobreza Capacidades

Tasa de Participación Crecimiento pob. Capacidades

AÑOS NACIONAL URBANA RURAL NACIONAL URBANA RURAL

2000 32 12 19 2002 27 11 16 -13.23 -11.64 -14.24 2004 25 11 14 -6.09 7.22 -14.78 2005 25 10 15 0.92 -10.01 9.90 2006 21 9 12 -15.63 -12.37 -17.82 2008 25 11 14 23.58 29.84 19.10

Promedio 25.61 10.60 15.01 -2.09 0.61 -3.57


Al igual que la pobreza alimentaria y de capacidades, la pobreza de

patrimonio disminuyo, aunque para ésta última en 7 puntos porcentuales,

pasando de 54 por ciento a 47 por ciento para 2000 y 2008 respectivamente; la

pobreza de patrimonio se observa más en zonas urbanas, siendo en promedio de

24.98 por ciento para éste período; asimismo ésta tendió a disminuir en las zonas

rurales en -2.02 por ciento en promedio mayor que el decremento promedio

nacional, en tanto que en las zonas urbanas se presentó un aumento de 1.01 por

ciento en promedio, también es observable un aumento en la pobreza en el año

2008 consecuencia de la crisis.

Evolución de la Pobreza Patrimonio

AÑOS Tasa de Participación Crecimiento pobreza Patrimonio

NACIONAL URBANA RURAL NACIONAL URBANA RURAL2000 54 27 27 2002 50 25 25 -4.35 -2.08 -6.60 2004 47 26 21 -3.53 3.23 -10.54 2005 47 24 23 0.56 -5.35 7.63 2006 43 23 20 -8.63 -5.75 -11.65 2008 47 25 22 13.15 15.01 11.05

Promedio 47.95 24.98 22.98 -0.56 1.01 -2.02


176


La proporción de la población económicamente activa (PEA) con relación a

la población total indica la tasa bruta de participación que para éste período fue en

promedio del 41.52 por ciento, esto indica que sólo el 41.52 por ciento de la

población trabajo o estuvo en disponibilidad de trabajar en éste período.

Tasa bruta y Neta de Participación (Porcentajes)

Años Población Total

PEA (miles)

Tasa bruta de Participa.

Población 15-64 años

Tasa Neta de Participación

1997 1 93,716,332 38,344.7 40.92 67,702,000 56.64

2000 98,438,553 40,161.5 40.80 60,289,863 66.61

2001 99,715,512 40,072.9 40.19 61,446,604 65.22

2002 100,909,383 41,085.7 40.72 62,602,962 65.63

2003 101,999,558 41,515.7 40.70 63,751,939 65.12

2004 103,001,871 43,398.8 42.13 64,885,615 66.89

2005 103,946,866 42,274.3 40.67 66,004,650 64.05

2006 104,874,282 43,575.5 41.55 67,134,774 64.91

2007 105,790,725 44,411.9 41.98 68,269,297 65.05

2008 106,682,518 45,460.0 42.61 69,375,709 65.53

2009 107,550,697 45,709.4 42.50 70,450,483 64.88

2010 108,396,211 47,137.8 43.49 71,493,827 65.93

Promedio 2 41.521 64.704

Fuente: Elaboración propia con datos de la página electrónica del INEGI,

Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, 1996 y 2009

La tasa neta de participación indica la relación que existe entre la población

económicamente activa y la fuerza de trabajo que comprende a las personas de

15 a 64 años, la tasa neta de participación fue en éste período en promedio de

64.70 por ciento; las tasas muestran una reducción en los períodos 2001, 2005 y

2009, que puede ser consecuencia de la incertidumbre por el cambio en el poder y

por la crisis económica.


177

La tasa de crecimiento de la población se incrementó en tres años (1997-

2000) en 5.04 por ciento, para el período 2000-2010 tendió a disminuir la tasa de

crecimiento y obtuvo un crecimiento en promedio del 0.968 por ciento.

Tasa de crecimiento de la Tasa bruta y Neta de Participación (Porcentajes)

Años Población Total PEA

Tasa bruta de Participa.

Población 15-64 años

Tasa Neta de Participación

1997-2000 5.04 4.74 -0.29 -10.95 17.61 2000-2001 1.30 -0.22 -1.50 1.92 -2.10 2001-2002 1.20 2.53 1.31 1.88 0.63 2002-2003 1.08 1.05 -0.03 1.84 -0.77 2003-2004 0.98 4.54 3.52 1.78 2.71 2004-2005 0.92 -2.59 -3.48 1.72 -4.24 2005-2006 0.89 3.08 2.17 1.71 1.34 2006-2007 0.87 1.92 1.04 1.69 0.23 2007-2008 0.84 2.36 1.50 1.62 0.73 2008-2009 0.81 0.55 -0.26 1.55 -0.99 2009-2010 0.79 3.12 2.32 1.48 1.62 Promedio 2 0.968 1.633 0.659 1.719 -0.084



La población económicamente activa (PEA), presento disminuciones para

los períodos 2000-2001, 2004-2005 y 2008-2009, de -0.22, -2.59 y 0.55 por ciento

respectivamente, para los períodos 2000-2001 y 2004-2005 hubo pérdidas de

trabajos o aumento de desempleo considerables, en tanto que en 2008-2009 el

crecimiento de la población con empleo o en disponibilidad de hacerlo fue de

apenas 0.55 por ciento; en promedio el crecimiento de la población empleada o

con disponibilidad de trabajar fue de 1.63 por ciento para el período 2000-2010,

se nota un incremento del 4.54 por ciento en el período 2003-2004 y otro en 2009-

2010 de 3.12 por ciento.

La tasa bruta de participación muestra tres caídas que corresponden a las

caídas de la PEA o al bajo crecimiento de la misma, así tenemos que en 2000-

2001, la caída es de -1.50 por ciento, 2002-2003 de -0.03 por ciento, 2004-2005


178

de -3.48 por ciento y en 2008-2009 de menos 0.26 por ciento, la tasa promedio de

crecimiento de la tasa bruta fue de 0.659 por ciento; en lo que se refiere a la

fuerza de trabajo ésta presenta una tendencia a decrecer y una tasa de

crecimiento

Tasa Ocupación y Desocupación (Porcentajes) PEA Población

Años PEA (miles)

Población Ocupada

Tasa Ocupación

Población Desocupada

Tasa de Desocupación

1997 1 38,344.7 37,359.8 97.43 984.9 2.57 2000 40,161.5 39,502.2 98.36 659 1.64 2001 40,072.9 39,385.5 98.28 687 1.72 2002 41,085.7 40,302.0 98.09 784 1.91 2003 41,515.7 40,633.2 97.87 883 2.13 2004 43,398.8 42,306.1 97.48 1,093 2.52 2005 42,274.3 40,791.8 96.49 1,483 3.51 2006 43,575.5 42,197.8 96.84 1,378 3.16 2007 44,411.9 42,906.7 96.61 1,505 3.39 2008 45,460.0 43,817.7 96.39 1,593 3.50 2009 45,709.4 43,344.3 94.83 2,365 5.17 2010 47,137.8 44,651.8 94.73 2,486 5.27

Promedio 2 96.950 3.041



La tasa de ocupación relaciona a la población ocupada con la población

económicamente activa, en el período 2000-2010 la proporción de personas

ocupadas respecto de la PEA fue del 97 por ciento en promedio y sólo el 3 por

ciento en promedio estaba desocupado, como lo podemos observar en el cuadro,

también podemos observar que la tasa de desocupación tuvo tendencia a

incrementarse, mostrándose 2 incrementos mayores uno en 2005 y otro en 2009.


179

Tasa de crecimiento de las Tasa ocupación y Desocupación (Porcentajes)

Años PEA (miles)

Población Ocupada

Tasa Ocupación

Población Desocupada

Tasa de Desocupación

1997-2000 4.74 5.73 0.95 -33.05 -36.08 2000-2001 -0.22 -0.30 -0.07 4.25 4.48 2001-2002 2.53 2.33 -0.20 14.01 11.20 2002-2003 1.05 0.82 -0.22 12.61 11.44 2003-2004 4.54 4.12 -0.40 23.82 18.45 2004-2005 -2.59 -3.58 -1.01 35.67 39.28 2005-2006 3.08 3.45 0.36 -7.07 -9.84 2006-2007 1.92 1.68 -0.23 9.25 7.20 2007-2008 2.36 2.12 -0.23 5.85 3.41 2008-2009 0.55 -1.08 -1.62 48.44 47.63 2009-2010 3.12 3.02 -0.11 5.11 1.92 Promedio 2 1.633 1.258 -0.374 15.194 13.516



La tasa de crecimiento de la tasa de ocupación para el período 2000-2010,

tendió a decrecer y tuvo 2 decrementos importantes uno en el período 2004-2005

con -1.01 por ciento y otro en 2008-2009 con un decremento del 1.62 por ciento,

para éste período la tasa promedio de crecimiento fue de 0.374 por ciento y como

contraparte la tasa de desocupación tendió a aumentar mostrando dos

incrementos importantes uno en el período 2004-2005 y otro en 2008-2009, con

39.28% y 47.63% respectivamente, en promedio la tasa de desocupación creció

un 13.516 por ciento.

En el período 1985-1995 se refleja un aumento de la inflación de 3,049.56

por ciento, con un incremento anual promedio de 304.96 por ciento; para el

período 1995-2000 el crecimiento de la inflación fue de 140.57 por ciento, con un

crecimiento anual promedio de 28.11 por ciento, para el período 2000-2010

podemos observar que la política económica aplicada comienza a tener efectos en

la inflación logrando que ésta fuera de un digito, éste tema causa controversias

entre los economistas, si bien se logra controlar la inflación ésta es a costa del

crecimiento económico; en el período de Fox la inflación promedio fue de 4.71 por


180

ciento y en lo que va de la administración de Calderón el promedio de la inflación

fue de 4.64 por ciento y para el período 2000- 2010 el promedio fue de 4.68 por

ciento.

Inflación y Tasa de Crecimiento (2003=100)

AÑO Índice general

Precios consumo

Tasa de crecimiento Promedio

1985 1.13 1995 35.59 3,049.56 304.96 2000 85.62 140.57 28.11 2001 91.07 6.37 2002 95.65 5.03 2003 100.00 4.55 2004 104.69 4.69 2005 108.86 3.98 2006 112.81 3.63 4.71 2007 117.29 3.97 2008 123.30 5.12 2009 129.83 5.30 2010 135.23 4.16 4.64

Promedio 4.68

Fuente: elaboración en base a datos pág. electrónica del Banco de México

e INEGI

El poder adquisitivo para el período 2000-2010 tendió a decrecer, en

promedio el poder adquisitivo para éste período fue de 0.91, es decir con un peso

del 2003 compramos un equivalente de 0.91 centavos; la tasa de crecimiento del

poder adquisitivo se situó en -4.47 por ciento, esto significa que el poder

adquisitivo perdió el 4.47 por ciento de su valor para éste período.


181

PODER ADQUISITIVO

AÑO PODER ADQUISITIVO

TASA CRECIMIENTO PROMEDIO

1985 88.50 1995 2.81 -96.82 -9.68 2000 1.17 -58.43 -11.69 2001 1.10 -5.98 2002 1.05 -4.79 2003 1.00 -4.35 2004 0.96 -4.48 2005 0.92 -3.83 2006 0.89 -3.50 -4.49 2007 0.85 -3.82 2008 0.81 -4.87 2009 0.77 -5.03 2010 0.74 -3.99 -4.43

Promedio 0.91 -4.47

Fuente: elaboración propia en base a datos de la página electrónica del

Banco de México

En 1985 comprábamos 88.50 con lo que en 2003 comprábamos un peso,

para el período 1985-1995 el poder adquisitivo tuvo una pérdida de 96.82 por

ciento, con un promedio anual de -9.68 por ciento; para el período 1995-2000 la

pérdida del poder adquisitivo fue de -58.42, con una pérdida anual del -11.69 por

ciento; Para el período de Fox la pérdida promedio fue de menos 4.49 por ciento y

en los cuatro años de Calderón fue de -4.43 por ciento en promedio.

En síntesis observamos que el crecimiento del PIB fue bajo en promedio del

1.56 por ciento esto es considerando precios constantes, el PIB per cápita fue en

promedio de 77 mil pesos anuales para el período 2000-2010; superior al obtenido

en 1995 que fue de 63 mil pesos, se observa que para este período el 40 por

ciento de la población vive con un promedio del 13 por ciento del ingreso generado

y sólo el décil IX vive con un ingreso ligeramente superior, en este caso es del 16

por ciento y el décil X vive con un ingreso promedio del 37 por ciento; el índice de

Gini muestra que la pobreza ha tendido a disminuir; En relación a la pobreza


182

alimentaria y de capacidades esta se presenta más en zonas rurales, 12 por ciento

de la población en pobreza apenas alcanza a cubrir sus necesidades alimenticias

y 15 por ciento de la población alcanza a cubrir sus necesidades alimenticias y

vestido; para este periodo disminuyo más la pobreza en las zonas rurales en

relación con la urbana -3.23 por ciento pobreza alimenticia y pobreza capacidades

-3.57 por ciento; en tanto que la pobreza de patrimonio se presenta más en las

zonas urbanas 25 por ciento, rural 23 por ciento, para este período ésta disminuyo

en el campo -2.02 por ciento en tanto que en las zonas urbanas creció 1.01 por

ciento, en concordancia con lo planteado en el plan nacional de desarrollo; en

relación al trabajo sólo el 41.5 por ciento de la población total tiene empleo, la tasa

de ocupación neta fue del 64 por ciento esto indica que el 64 por ciento de la

población en edad de trabajar esta empleada; la tasa de ocupación fue de 96.95,

esta tuvo un crecimiento del 1.25 por ciento; la tasa de desocupación fue de 3.04

por ciento, y su crecimiento promedio del 13.516 por ciento; en general indica que

hay un 36 por ciento de la fuerza de trabajo que no tiene empleo y que esto se vio

acrecentado por el aumento en la tasa de desocupación, que aunado a una

disminución en el poder adquisitivo, generó aumento en el nivel de pobreza.

3.2.2. GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA

El Gasto Público Federal para la superación de la pobreza tuvo incrementos

modestos para el período 2000-2010, su proporción con respecto al PIB en

promedio fue de 1.5 por ciento; el gasto ejercido por el gobierno federal para la

superación de la pobreza fue en aumento, mismo que se ve compensado por la

reducción en la participación de los gobiernos a nivel estatal y municipal; la

participación del gobierno federal en la superación de la pobreza tuvo un promedio

de 67.6 por ciento para el período 2000-2010 que comparado con 1995 tuvo un

incremento ya que para éste año el gobierno federal ejercía el 44.3 por ciento del

gasto para la superación de la pobreza; a nivel estatal el promedio fue de 11.4 por

ciento, mostrando un leve incremento en 2001 con 18.2 por ciento; a nivel

municipal el gasto ejercido para la superación de la pobreza fue mayor que el


183

ejercido a nivel estatal, el gasto ejercido a nivel municipal fue en promedio del 21.1

por ciento, es observable dos aumentos en gasto ejercido a éste nivel uno en 2001

y otro en 2003 con 25.9 y 24.1% respectivamente, en el cuadro se aprecia que el

gasto ejercido a nivel municipal es mayor el gasto ejercido a nivel estatal.

PARTICIPACIÓN EN EL GASTO PÚBLICO FEDERAL (GPF) EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN

DE LA POBREZA SEGÚN EJECUTOR PORCENTAJES

AÑO G PF/PIB

GPF TOTAL

Gasto público

FEDERAL ESTATAL MUNICIPAL

1995 0.9 100 44.3 ND ND 2000 1.0 100 58.1 17.7 24.5 2001 1.1 100 55.9 18.2 25.9 2002 1.3 100 59.1 17.0 23.9 2003 1.3 100 60.1 15.7 24.1 2004 1.3 100 65.2 13.4 21.4 2005 1.3 100 66.1 12.5 21.4 2006 1.4 100 68.0 11.9 20.1 2007 1.5 100 74.6 5.4 20.0 2008 1.7 100 76.1 5.1 18.8 2009 2.0 100 78.6 4.6 16.8 2010 2.2 100 81.4 4.0 14.7

PROMEDIO 1.5 67.6 11.4 21.1

Fuente: Elaboración con datos de la Agenda 2010 INEGI y página

electrónica del INEGI

La proporción del gasto público federal para la superación de la pobreza en

relación al PIB en el período 1995-2000 se incrementó el 30 por ciento, él gasto

público en proporción al PIB muestra dos caídas importantes una en 2000-2001 y

otra en 2008-2009 con -1 y con -6.1 por ciento respectivamente siendo más

profunda en 2008-2009, los incrementos del gasto para la superación de la

pobreza en relación al PIB se dan en los períodos 2005-2006, 2003-2004 y 2009-

2010 en 5.2, 4.1 y 4.0 por ciento respectivamente, el crecimiento promedio para el

período 2000-2010 fue del 1.6 por ciento; el crecimiento de dicha relación fue

mayor en el período de Calderón en comparación con el de Fox Quezada, a

excepción del período 2008-2009. El gasto público federal para la superación de la


184

pobreza, se incrementó 35.7 por ciento en el período 1995-2000, éste tendió a

incrementarse en un promedio de 10.4 por ciento en el período 2000-2010, se

manifestó un bajo crecimiento del mismo en el período de Fox Quezada con un

promedio de 8.8 por ciento comparado con el período de Calderón cuyo

crecimiento fue del 12.7 por ciento; En lo que respecta al ejecutor del gasto, en el

período 1995-2000, el gobierno federal era el principal ejecutor , para éste período

el gobierno federal ejerció un incremento del 78 por ciento en el gasto, en tanto en

el período de Fox el gasto ejercido por el Gobierno federal para la superación de la

pobreza fue de 11.77 por ciento de incremento en promedió, en tanto que en el

período de Calderón Hinojosa el incremento fue de 17.82 por ciento, el promedio

para éste período fue de 14.2 por ciento, como podemos observar el incremento

en el gasto ejercido por el gobierno federal tuvo incrementos menores en el

período de Vicente Fox y un poco mayores en el período de Calderón Hinojosa.

INCREMENTO PORCENTUAL EN EL GASTO PÚBLICO FEDERAL PARA LA

SUPERACIÓN DE LA POBREZA SEGÚN EJECUTOR PORCENTAJES

AÑO G PF/PIB TOTAL

Gasto público FEDERAL ESTATAL MUNICIPAL

ND ND 1995-2000 30.3 35.7 78.0 ND ND 2000-2001 -1.0 9.8 5.6 13.0 16.1 2001-2002 0.1 18.4 25.2 10.3 9.5 2002-2003 1.3 0.1 1.8 -7.1 1.1 2003-2004 4.1 4.2 12.9 -11.3 -7.5 2004-2005 3.2 6.3 7.8 -0.9 6.2 2005-2006 5.2 14.1 17.3 9.0 6.9 2006-2007 3.3 7.6 18.1 -51.3 6.9 2007-2008 1.5 17.8 20.2 10.8 10.8 2008-2009 -6.1 10.6 14.2 -0.7 -0.7 2009-2010 4.0 14.8 18.8 0.0 0.0

PROMEDIO 1.6 10.4 14.2 -2.8 4.9

Fuente: Elaboración con datos de la Agenda 2010 INEGI y página

electrónica del INEGI

El gasto ejercido a nivel estatal para la superación de la pobreza, tendió a


185

decrecer, la tasa de crecimiento para éste período fue de -2.8 por ciento, siendo

la caída más alta en el período 2006-2007 con una tasa de -51.3 por ciento; a

nivel estatal en el período de Fox el incremento en el gasto para la superación de

la pobreza experimento un crecimiento promedio de 2.17 por ciento, en el período

de Calderón Hinojosa, la tasa de crecimiento disminuyo en comparación con el

período de Fox, siendo en promedio de -10.32 por ciento; el gasto federal para la

superación de la pobreza ejercido a nivel municipal fue superior a éste nivel en

comparación con el nivel estatal, esto en concordancia con la política que indica

que se destinaran mayores recursos a los municipios a fin de crear condiciones

para un mejor desarrollo, así como para una mayor descentralización de las

funciones y programas; a nivel municipal la tasa de crecimiento del gasto federal

para superación de la pobreza fue mayor en el período de Fox, con un crecimiento

promedio del 5.37 por ciento y en el período de Calderón disminuyo presentando

una tasa de crecimiento promedio del 4.24 por ciento.

PARTICIPACIÓN EN EL GASTO PÚBLICO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN DE LA

POBREZA SEGÚN ESTRATEGIA (PORCENTAJES)

AÑO TOTAL DESARROLLO CAPACIDADES

DESARROLLO PATRIMONIO

OPCIONES DE

INGRESO PROTECCIÓN

SOCIAL

1995 100.0 43.5 40.4 15.6 0.5 2000 100.0 50.4 33.4 15.9 0.2 2001 100.0 52.3 32.1 15.4 0.3 2002 100.0 51.0 32.7 15.8 0.5 2003 100.0 53.6 33.5 12.2 0.8 2004 100.0 51.9 30.4 13.4 4.3 2005 100.0 47.0 34.5 11.5 7.0 2006 100.0 45.4 33.0 9.5 12.1 2007 100.0 49.6 6.8 39.1 4.5 2008 100.0 46.7 7.7 40.8 4.8 2009 100.0 46.3 8.6 40.7 4.4 2010 100.0 52.7 7.7 35.1 4.5

PROMEDIO 54.7 26.0 24.9 4.3

Fuente: Elaboración propia en base al IV Informe de Gobierno Felipe

Calderón H.


186

En el período 2000-2010 se destinó en promedio el 54.7 por ciento del

gasto público federal para el alivio de la pobreza en la estrategia desarrollo de

capacidades, que si lo comparamos con 1995 éste se incrementó ya que para éste

año el gasto destinado a ésta estrategia sólo fue del 43.5 por ciento, también se

observa que en el período de Fox se destinó una parte mayor de éste gasto a esta

estrategia y para el período de Calderón se vio disminuido el gasto en ésta

estrategia.; por lo que respecta a la estrategia desarrollo de patrimonio, tendió a

decrecer y fue mayor el gasto en el período de Fox y menor en el período de

Calderón, la participación promedio fue del 26 por ciento, menor en comparación

al registrado en 1995 cuyo monto fue de 40.4 por ciento del gasto para el

desarrollo de patrimonio; el gasto federal para la superación de la pobreza

destinado a la estrategia de opciones de ingreso fue en promedio de 24.9 por

ciento, en el período de Fox el gasto destinado a ésta estrategia fue menor en

comparación con el período de Calderón, el gasto promedio en ésta estrategia

para el período 2000-2010 fue mayor al que se destinó en 1995 cuyo monto

represento el 15.6 por ciento del gasto público para la superación de la pobreza;

en el período 2000-2010 el gasto en la estrategia protección social tendió a

crecer, se destinó en promedio el 4.3 por ciento del gasto en dicha estrategia, en

el período de Fox se destinó una menor parte del gasto en ésta estrategia y en el

período de Calderón se destinó una mayor cantidad del gasto público federal a

dicha estrategia., el mayor aumento se registró en el año 2006 con un 12.1 por

ciento. Así tenemos que en 1995 se privilegió a la estrategia Desarrollo de

Capacidades y Desarrollo de Patrimonio, le siguió Opciones de Ingreso y por

último Protección Social. Para la administración de Fox el orden de prioridad en el

gasto fue Desarrollo de Capacidades, Desarrollo de Patrimonio, Opciones de

Ingreso y Protección Social. Por último la administración de Calderón priorizo

Desarrollo de Capacidades, Opciones de Ingreso, Desarrollo Patrimonio y

Protección Social.

El gasto público federal para la superación de la pobreza, creció en

promedio un 10.34 por ciento para el período 2000-2010, mayor en comparación

con el período 1995-2000, cuyo crecimiento promedio anual fue de 7.1 por ciento,


187

éste ha experimentado incrementos mayores en el período de Felipe Calderón. El

incremento del gasto para la estrategia desarrollo de Capacidades fue en

promedio del 11.01 por ciento, casi igual al destinado en 1995 que en promedio

fue de 11.4 por ciento; el incremento promedio para la estrategia Desarrollo de

patrimonio fue de 3.49 por ciento, es observable una disminución importante en el

período 2006-2007 del -77.8 por ciento indicando un cambio en la estructura del

gasto en la cual se disminuye el gasto en la estrategia desarrollo de patrimonio y

se destina a generación de opciones de ingreso y protección social. El incremento

en el gasto público federal para la superación de la pobreza destinado a la

estrategia generación opciones de ingreso para éste período fue en promedio del

37.98 por ciento evidenciándose un incremento sustancial en el período 2006-

2007 de un 340.8 por ciento que corresponde a un cambio en la orientación de la

política social, en la que Calderón privilegió esta estrategia, en detrimento de la

estrategia desarrollo de patrimonio; el gasto en protección social tuvo un

incremento promedio del 83.11 por ciento para el período 2000-2010, y fue mayor

al gasto de 1995, en 2003-2004 se tiene un incremento del 494.6 por ciento

correspondiendo a un cambio en la estructura del gasto en la que la estrategia de

protección social cobra importancia, otro incremento notable es en 2001-2002, con

un 99.1 por ciento, y un decremento en 2006-2007 con -59.9 por ciento.


188

TASA DE CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN

DE LA POBREZA SEGÚN ESTRATEGIA (PORCENTAJES)

AÑO TOTAL DESARROLLO CAPACIDADES

DESARROLLO PATRIMONIO

OPCIONES D

INGRESO

PROTECCIÓN SOCIAL

1995-2000 35.7 57.3 12.1 38.8 -31.3 2000-2001 9.8 13.8 5.3 6.2 18.9 2001-2002 18.4 15.5 20.9 21.7 99.1 2002-2003 0.1 5.2 2.5 -23.0 72.3 2003-2004 8.5 5.3 -1.5 19.4 494.6 2004-2005 8.8 -1.7 23.5 -6.5 79.3 2005-2006 7.0 3.4 2.2 -11.3 83.5 2006-2007 7.6 17.5 -77.8 340.8 -59.9 2007-2008 17.8 10.9 32.9 23.1 25.8 2008-2009 10.6 9.9 23.4 10.3 0.8 2009-2010 14.8 30.4 3.6 -0.9 16.8

PROMEDIO 10.34 11.01 3.49 37.98 83.11

Fuente: Elaboración propia en base al anexo Estadístico del IV Informe

2010

En el período 2000-2010 el gasto público Federal para la superación de la

pobreza se destinó principalmente al programa de Desarrollo Humano con un

promedio de 25,961.9 millones de pesos, como observamos éste rubro abarca el

grueso del gasto público federal ejercido para la superación de la pobreza, él

gasto en éste rubro tendió a incrementarse; el segundo rubro en importancia es el

de subsidios a la vivienda con casi un décimo del gasto destinado al programa

desarrollo humano, el gasto destinado a éste programa tendió a aumentar; el

tercer programa en importancia fue desayunos escolares y al igual que el anterior

el gasto fue incrementándose, además el gasto en éste rubro fue mayor en

comparación al asignado en 1995. El cuarto programa en importancia fue empleo

temporal mismo cuyo gasto tendió a disminuir, el promedio del gasto en éste rubro

en el período 2000-2010 es menor al que se destinaba en 1995; el gasto en los

programas de Abasto de Leche y Abasto rural tienden a aumentar, por lo que el

gasto en estos renglones es menor en el período de Fox y Mayor en el período de

Calderón, en comparación con 1995 el gasto asignado a éste rubro es menor; el


189

gasto en opciones productivas tiende a ser variable , con algunas subidas y otras

bajas, en promedio para éste período fue de 649.7 millones de pesos, el promedio

del gasto para éste período es menor en comparación al asignado en el año 1995.

Así observamos que en 1995 el orden de asignación de los recursos a los

programas fue: Abasto de Leche, Empleo Temporal, Abasto rural y Opciones

Productivas; en general la asignación del gasto en el período de Calderón fue

mayor en comparación con el período de Fox a excepción del programa Empleo

Temporal en el cual Fox asigno un mayor monto a éste; El orden de prioridad en el

período de Fox fue: Desarrollo Humano, Desayunos escolares, Empleo Temporal,

Subsidios a Viviendas, Opciones Productivas, Abasto Rural y Abasto de Leche; la

estructura del gasto en el período de Calderón ha sido: Desarrollo Humano,

Subsidios a la Vivienda, Desayunos Escolares, Abasto de Leche, Abasto Rural,

Empleo Temporal y Opciones Productivas.

GASTO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN DE POBREZA POR PRINCIPALES

PROGRAMA. (MILLONES DE PESOS CONSTANTES DICIEMBRE 2003=100)

AÑO DESARROLLO HUMANO

DESAYUNOS ESCOLARES

ABASTO S. DE

LECHE ABASTO RURAL

EMPLEO TEMPORAL

OPCIONES PRODUCTIVA

SUBSIDIOS VIVIENDA

1995 ND 886.5 2,963.3 1,364.1 2,729.1 1,256.1 ND 2000 11,483.4 1,596.5 0.0 485.6 1,524.7 603.1 693.5 2001 14,372.3 1,931.8 164.4 594.1 1,234.3 611.6 507.8 2002 18,892.2 1,946.7 0.0 631.1 1,113.6 1,011.2 698.7 2003 23,081.3 1,883.4 276.6 756.6 937.7 753.3 1,046.6 2004 24,260.3 1,986.1 368.8 1,175.5 878.9 805.4 1,513.9 2005 27,198.2 1,994.6 561.3 509.0 1,067.3 431.6 1,447.9 2006 28,534.9 2,388.5 1,106.5 748.1 674.0 341.0 3,565.5 2007 29,669.9 2,464.2 1,648.2 1,903.6 796.7 720.5 2,522.8 2008 31,275.7 2,748.3 2,076.1 1,502.9 746.0 863.9 4,915.2 2009 33,378.4 3,058.9 1,823.6 1,291.1 901.0 668.2 4,776.7 2010 43,434.3 1,544.4 1,778.2 1,374.9 1,167.4 336.7 5,296.0

PROMEDIO 25,961.9 2,140.3 891.2 997.5 1,003.8 649.7 2,453.2

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA EN BASE A AGENDA ESTADÍSTICA

DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS 2010

El programa subsidio a la vivienda tuvo una tasa de crecimiento del 32.08


190

para el período 2000-2010, le siguió Abasto Rural con 21.99 por ciento, mayor a la

obtenida en 1995; posteriormente se encuentra Desarrollo Humano con 14.72 por

ciento, en la administración de Fox la tasa de crecimiento tendió a disminuir y en el

período de Calderón a aumentar; el programa Abasto de Leche presento un

incremento en la administración de Fox y una disminución en el período de

Calderón, la tasa promedio de crecimiento en éste programa fue de 14.29 por

ciento, Le siguieron opciones productivas con una tasa de crecimiento de 3.97 por

ciento, desayunos escolares con 2.06 por ciento y empleo temporal con una tasa

de crecimiento del -0.41 por ciento en promedio.

TASA DE CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN

DE LA POBREZA POR PRINCIPALES PROGRAMAS (PORCENTAJES)

AÑO DESARROLLO HUMANO

DESAYUNOS ESCOLARES

ABASTOS. DE LECHE

ABASTO RURAL

EMPLEO TEMPORAL

OPCIONES PRODUCTIVA

SUBSIDIOS VIVIENDA

1995-2000 ND 80.1 -100.0 -64.4 -44.1 -52.0 ND 2000-2001 25.2 21.0 0.0 22.3 -19.0 1.4 -26.8 2001-2002 31.4 0.8 -100.0 6.2 -9.8 65.3 37.6 2002-2003 22.2 -3.3 0.0 19.9 -15.8 -25.5 49.8 2003-2004 5.1 5.5 33.3 55.4 -6.3 6.9 44.6 2004-2005 12.1 0.4 52.2 -56.7 21.4 -46.4 -4.4 2005-2006 4.9 19.7 97.1 47.0 -36.8 -21.0 146.2 2006-2007 4.0 3.2 49.0 154.5 18.2 111.3 -29.2 2007-2008 5.4 11.5 26.0 -21.0 -6.4 19.9 94.8 2008-2009 6.7 11.3 -12.2 -14.1 20.8 -22.7 -2.8 2009-2010 30.1 -49.5 -2.5 6.5 29.6 -49.6 10.9

PROMEDIO 14.72 2.06 14.29 21.99 -0.41 3.97 32.08

Fuente: AGENDA ESTADÍSTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS

MEXICANOS 2010 INEGI

Si bien la participación de las zonas urbanas para éste período, fue menor y

se privilegió a las zonas rurales, el dinamismo es mayor en la zonas urbanas, que

en éste período muestra una tasa promedio de crecimiento del 265.6 por ciento,

seguido de las zonas semiurbanas con un aumento promedio de los beneficiarios

de un 12.3 por ciento y por último las zonas rurales con un 5.6 por ciento en


191

promedio de aumento de los beneficiarios; asimismo podemos observar que las

localidades tuvieron un incremento mayor de los beneficiarios con una tasa de 6.7

por ciento, en comparación con los municipios, reflejando la política de inclusión

de las zonas más desatendidas o apartadas que tienden a ser las localidades; en

el período 2004-2008 el crecimiento total de los beneficiarios tiende ser nulo, a

excepción del aumento de los beneficiarios en las localidades cuyo incremento

corresponde a una disminución del incremento de beneficiarios en los municipios.

TASA DE CRECIMIENTO DE LOS BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE

OPORTUNIDADES

AÑO Tasa de Crecimiento Familias (Porcentajes)

MUNICIPIOS LOCALIDADES Total Zonas rurales

Zonas semiurbanas

Zonas urbanas

1997-2000 723.5 608.3 375.0 394.3 2000-2001 30.7 18.5 75.5 2,176.0 7.0 27.2 2001-2002 31.0 22.4 2.8 368.5 1.6 4.1 2002-2003 0.0 -2.6 21.3 -9.6 0.3 -0.1 2003-2004 17.9 14.7 16.4 40.5 2.9 17.8 2004-2005 0.0 -0.3 -1.0 3.0 0.2 3.8 2005-2006 0.0 0.6 -0.8 -2.0 0.2 7.6 2006-2007 0.0 -1.4 2.7 3.9 0.1 0.3 2007-2008 1.0 0.2 -0.7 6.9 0.0 3.1 2008-2009 3.2 0.8 3.7 13.2 0.0 2.2

2009-2010e 11.3 2.7 2.7 55.2 0.4 1.1 PROMEDIO 9.5 5.6 12.3 265.6 1.3 6.7

Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe de

Gobierno Felipe Calderón H. e = estimado.

En el siguiente cuadro podemos observar que la estructura de la

participación de los beneficiarios cambio, al inicio del período de análisis la

estructura beneficiaba principalmente a las zonas rurales (86 %), le seguía las

zonas semi-rurales (13.8 %) y por último; las zonas urbanas con 0.2 por ciento.


192

BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE OPORTUNIDADES

AÑO Participación de Familias (Porcentajes)

Municipios LocalidadesTotal Zonas

rurales Zonas

semiurbana.Zonas

urbanas 1997 100.0 100.0 0.0 0.0 4.1 95.9 2000 100.0 86.0 13.8 0.2 3.9 96.1 2001 100.0 78.0 18.5 3.5 3.3 96.7 2002 100.0 72.9 14.5 12.6 3.2 96.8 2003 100.0 71.0 17.6 11.4 3.2 96.8 2004 100.0 69.1 17.4 13.5 2.8 97.2 2005 100.0 68.8 17.2 14.0 2.8 97.2 2006 100.0 69.2 17.1 13.7 2.6 97.4 2007 100.0 68.2 17.5 14.2 2.6 97.4 2008 100.0 67.7 17.3 15.0 2.5 97.5 2009 100.0 66.2 17.3 16.5 2.4 97.6

2010 e 100.0 61.0 16.0 23.0 2.4 97.6 PROMEDIO 100.0 70.7 16.8 12.5 2.9 97.1

Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe

Calderón H. e = estimado.

A lo largo del período tendió a aumentar la participación de las zonas

urbanas, 12.5 en promedio y a disminuir la participación de las zonas rurales en

70.7 por ciento, las zonas semiurbanas participaron en promedio con un 16.8 por

ciento; en relación con la atención a los municipios y localidades aumento en dos

puntos porcentuales la participación de las localidades y disminuyo la participación

de los municipios, en promedio su participación en el período fue de 2.9 por ciento.


193

APOYOS DE OPORTUNIDADES POR SERVICIO PRESTADO (MILES)

AÑO SUPLEMENTO ALIMENTICIO (MILES DOSIS

PROMEDIO CONSULTAS MENSUALES

Menores 5 AÑOS

REGISTRADO

EN CONTRA DE LA

DESNUTRICIÓN

CON DESNUTRICIÓN

EN LACTANCIA MUJERES EMBARAZADA

REGISTRADA EN CONTROL

1997-2000 11,014.0 2000-2001 19.7 13.1 12.8 19.7 4.6 4.4 5.7 2001-2002 -14.9 25.0 21.2 25.2 21.4 12.9 16.8 2002-2003 -6.6 15.9 -0.2 1.7 2.0 -1.3 -1.3 2003-2004 -1.1 9.1 6.7 7.1 1.9 3.0 3.8 2004-2005 -14.1 15.5 -3.4 -2.6 -5.0 0.8 1.0 2005-2006 -5.0 0.4 -8.7 -8.0 -9.3 -3.2 -2.4 2006-2007 -11.7 2.0 -12.7 -12.5 -12.6 -6.0 -5.6 2007-2008 -24.4 0.4 -6.7 -7.7 -8.5 -2.2 -2.5 2008-2009 20.1 1.6 -6.6 -6.0 -9.5 -2.3 -2.4 2009-2010 -9.2 6.0 10.8 6.6 4.2 23.7 18.7

PROMEDIO -4.7 8.9 1.3 2.4 -1.1 3.0 3.2


Calderón H. e = estimado.

Como podemos observar, el rubro que experimento mayor crecimiento fue

el referente al Número de Consultas, éste tuvo un crecimiento promedio del 8.9

por ciento, sus incrementos mayores fueron en el período 2002-2003 y 2004-2005

con un 15.9 por ciento y un 15.5 por ciento respectivamente. En orden de

importancia sigue el Apoyo destinado a las Mujeres Embarazadas y en Lactancia,

éste tuvo un crecimiento del 3.0 por ciento en promedio para las que están

Registradas y 3.2 por ciento en promedio para las que están en Control. En

general en el período de Felipe Calderón presentaron una tendencia decreciente a

excepción del período 20092010 en el cual tuvieron un incremento significativo de

23.7 por ciento para las Registradas y 18.7 por ciento las que estaban en Control.

Ésta tendencia también la podemos observar en los renglones referentes al

Control de la Desnutrición y Con Desnutrición que en el período 2009-2010

presentaron un incremento del 6.6 por ciento y el 4.2 por ciento respectivamente,

la ayuda recibida por las personas en Control de Desnutrición se incrementó en

promedio en un 2.4 por ciento y un menos 1.1 por ciento para Con Desnutrición; el

apoyo brindado en Suplemento Alimenticio para éste período mostró una tasa


194

decreciente, siendo mayor en 2007-2008 con un menos 24.4 por ciento, y con una

excepción en el período 2008-2009 que presento un aumento del 20.1 por ciento,

el crecimiento promedio para el período fue de menos 4.7 por ciento, siendo

inferior al presentado en el período 1997-2000 con un 11,014 por ciento.

También podemos observar que los dos rubros que presentan mayor

crecimiento, son acordes con la política social, acceso mayor a la salud e inclusión

de grupos desprotegidos que en éste caso serían las mujeres embarazadas y

menores de cinco años.

El Gasto Público Federal respecto al PIB represento en promedio el 1.5 por

ciento, para este período tuvo un crecimiento del 1.6 por ciento; El nivel Federal

sigue otorgando mayores ingresos para los programas de superación de la

pobreza, le sigue el nivel municipal y por último el estatal; en relación a la

estrategia, el grueso de los recursos se destina a la estrategia Desarrollo de

Capacidades, le sigue Desarrollo de Patrimonio, Opciones de Ingreso y por último

Protección Social; en relación al destino por programa, el grueso de los recursos

se destina al programa Desarrollo de Humano, el equivalente a un décimo de este

se destina a Subsidios a la Vivienda, este es el segundo en importancia con

respecto a la asignación de recursos, le sigue Desayunos escolares; Programa

Empleo Temporal, Abasto Rural, Abasto Leche, Opciones Productivas; El 70.7 por

ciento de los beneficiarios se ubican en las zonas rurales, el 16.8 por ciento en las

zonas semi urbanas y el 12.5 por ciento en las zonas urbanas, esto acorde a la

política según la cual las personas con más carencias se encuentran en las zonas

rurales y son estas zonas las que tendrán prioridad.

A) EDUCACIÓN

Para el período 2000-2010, el monto de la beca mensual para el nivel

primaria fue: para tercer año 105.7 pesos en promedio, cuarto año 123.5 pesos,

quinto año 158.1 pesos, y para sexto 211.8 pesos, siendo observable que

aumentaba el monto de la beca de acuerdo al grado escolar.


195

MONTO MENSUAL POR BECARIO

(PESOS CONSTANTES 2003=100)

AÑOS PRIMARIA TERCERO CUARTO QUINTO SEXTO

1997 103.7 121.0 155.5 207.4 2000 105.1 122.6 157.7 210.2 2001 104.3 120.8 159.2 208.6 2002 104.5 120.2 156.8 209.1 2003 105.0 120.0 155.0 210.0 2004 105.1 124.2 157.6 210.1 2005 105.6 124.0 156.2 211.3 2006 106.4 124.1 159.6 212.7 2007 106.6 123.6 157.7 213.1 2008 105.4 125.7 158.2 214.9 2009 107.8 127.1 161.7 215.7 2010 107.2 125.7 159.0 214.4

PROMEDIO 105.7 123.5 158.1 211.8

FUENTE: ELABORACIÓN CON DATOS ANEXO ESTADÍSTICO INFOR.

2010

La tasa de crecimiento de las becas a nivel primaria experimentó un

crecimiento en promedio del 0.2 por ciento para el período 2000-2010; las becas

para quinto grado fueron las que presentaron menor crecimiento, en promedio

para éste período fue de 0.1 por ciento Siendo las becas asignadas a cuarto año

las que presentaron un incremento ligeramente superior de tan sólo 0.3 por ciento

en promedio, en general experimentaron un decrecimiento que se vio

compensado, por aumentos en el período 2004-2005 y 2008-2009.


196

TASA DE CRECIMIENTO DEL MONTO MENSUAL POR BECARIO


AÑOS PRIMARIA

TERCERO CUARTO QUINTO SEXTO

1997-2000 1.4 1.4 1.4 1.4 2000-2001 -0.8 -1.5 1.0 -0.8 2001-2002 0.2 -0.5 -1.5 0.2 2002-2003 0.4 -0.2 -1.2 0.4 2003-2004 0.1 3.5 1.7 0.1 2004-2005 0.5 -0.1 -0.9 0.5 2005-2006 0.7 0.1 2.2 0.7 2006-2007 0.2 -0.4 -1.1 0.2 2007-2008 -1.1 1.7 0.3 0.8 2008-2009 2.3 1.1 2.3 0.3 2009-2010 -0.6 -1.1 -1.7 -0.6

PROMEDIO 0.2 0.3 0.1 0.2

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010

El otorgamiento de becas a nivel secundaria favoreció a las mujeres

asignándoles un monto ligeramente mayor en comparación con los hombres,

compensando la desigualdad de género hacia las mujeres; los montos variaron

también de acuerdo al grado escolar; así en promedio las mujeres que cursaron el

primero de secundaria recibieron en promedio 325.9 pesos y los hombres 308

pesos; las que cursaron segundo nivel recibieron en promedio 360.6 pesos en

tanto que los hombres 325.9 pesos del 2003 y los de tercer grado, las mujeres

tuvieron becas con un monto de 396.4 pesos de 2003 y los hombres de 343.2

pesos de 2003.


197



AÑOS SECUNDARIA MUJER SECUNDARIA HOMBRE

PRIMERO SEGUNDO TERCERO PRIMERO SEGUNDO TERCERO

1997 319.7 354.3 388.9 302.5 319.7 337.0 2000 321.2 356.2 391.3 303.7 321.2 338.7 2001 323.9 356.9 395.3 307.5 323.9 340.4 2002 324.1 355.5 392.1 303.2 324.1 339.8 2003 320.0 355.0 390.0 305.0 320.0 335.0 2004 324.8 358.2 396.4 305.7 324.8 343.9 2005 326.1 358.3 395.0 307.7 326.1 339.9 2006 328.0 363.4 398.9 310.3 328.0 345.7 2007 328.2 362.3 396.5 306.9 328.2 345.3 2008 328.5 365.0 401.5 312.2 328.5 348.7 2009 331.2 369.7 404.4 315.8 331.2 350.5 2010 329.1 366.0 399.3 310.6 329.1 347.6

PROMEDIO 325.9 360.6 396.4 308.0 325.9 343.2

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010.

No hubo variaciones significativas en el monto de las becas a nivel

secundaria al igual que en la primaria, el crecimiento promedio fue del 0.2 por

ciento a excepción del segundo nivel para las mujeres presento un 0.3 por ciento y

para los hombres este incremento se presentó para los que cursaban tercer nivel,

como lo podemos observar en el cuadro; los grados que menos presentaron un

crecimiento negativo fueron primer grado para las mujeres y segundo grado para

los hombres, el período en el que todos tuvieron incremento en sus becas fue en

el periodo 2003-2004 y en el periodo 2007-2009.


198

CRECIMIENTO DEL MONTO MENSUAL POR BECARIO (PESOS)

AÑOS SECUNDARIA MUJER SECUNDARIA HOMBRE


1997-2000 0.5 0.5 0.6 0.4 0.5 0.5 2000-2001 0.9 0.2 1.0 1.2 0.9 0.5 2001-2002 0.1 -0.4 -0.8 -1.4 0.1 -0.2 2002-2003 -1.3 -0.1 -0.5 0.6 -1.3 -1.4 2003-2004 1.5 0.9 1.6 0.2 1.5 2.6 2004-2005 0.4 0.0 -0.4 0.7 0.4 -1.2 2005-2006 0.6 1.4 1.0 0.8 0.6 1.7 2006-2007 0.1 -0.3 -0.6 -1.1 0.1 -0.1 2007-2008 0.1 0.7 1.3 1.7 0.1 1.0 2008-2009 0.8 1.3 0.7 1.1 0.8 0.5 2009-2010 -0.6 -1.0 -1.3 -1.7 -0.6 -0.8

PROMEDIO 0.2 0.3 0.2 0.2 0.2 0.3


A nivel medio superior, al igual que en el nivel secundaria, el monto

mensual en becas otorgadas a mujeres es ligeramente superior en comparación

con la que recibieron los hombres e igualmente se eleva conforme avanza en el

nivel de estudios; en promedio en el primer año de nivel medio la beca mensual

para las mujeres fue de 596 pesos y para los hombres de 518.7 pesos, para el

segundo año fueron de 634.3 pesos y 557.4 pesos para las mujeres y hombres

respectivamente, para el tercer año de estudios las mujeres recibieron una beca

de 673.1 pesos de 2003 y de 590.5 pesos de 2003 los hombres.


199



AÑOS MEDIA SUPERIOR MUJER MEDIA SUPERIOR HOMBRE


2001 593.0 631.4 669.8 516.1 554.5 587.5 2002 590.7 627.3 663.9 512.3 548.9 580.2 2003 585.0 625.0 660.0 510.0 545.0 580.0 2004 592.2 630.4 668.6 515.8 554.0 587.4 2005 592.5 629.2 670.6 514.4 555.8 587.9 2006 598.4 633.8 673.7 518.6 558.5 589.5 2007 596.8 635.2 673.5 520.1 558.4 592.5 2008 600.2 640.7 681.3 523.1 563.7 596.1 2009 608.5 647.0 689.4 531.5 570.0 604.6 2010 602.7 643.3 680.3 525.0 565.7 599.0

PROMEDIO 596.0 634.3 673.1 518.7 557.4 590.5


En promedio el incremento en el monto de las becas fue de 0.2 por ciento

tanto en las otorgadas a las mujeres como las otorgadas a los hombres; los

incrementos mayores fueron en los períodos 2003-2004 y 2008-2009 y el mayor

decremento en el período 2009-2010.

MONTO MENSUAL POR BECARIO (PESOS)

AÑOS MEDIA SUPERIOR MUJER MEDIA SUPERIOR HOMBRE


2001-2002 -0.4 -0.6 -0.9 -0.7 -1.0 -1.2 2002-2003 -1.0 -0.4 -0.6 -0.4 -0.7 0.0 2003-2004 1.2 0.9 1.3 1.1 1.7 1.3 2004-2005 0.0 -0.2 0.3 -0.3 0.3 0.1 2005-2006 1.0 0.7 0.5 0.8 0.5 0.3 2006-2007 -0.3 0.2 0.0 0.3 0.0 0.5 2007-2008 0.6 0.9 1.1 0.6 0.9 0.6 2008-2009 1.4 1.0 1.2 1.6 1.1 1.4 2009-2010 -1.0 -0.6 -1.3 -1.2 -0.7 -0.9

PROMEDIO 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2



200

En promedio para éste período se otorgaron 4 553 888 becas

oportunidades, de las cuales 3 992 155 becas fueron a nivel básico y 632 530 a

nivel medio superior, a nivel básico 2 494 028 becas fueron otorgadas a nivel

primaria y 1 498 127 a nivel secundaria.

BECAS OPORTUNIDADES POR NIVEL EDUCATIVO Y GÉNERO

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS

BÁSICA MEDIA SUPERIO

R TOTAL PRIMARIA SECUNDARIA

1997-1998 101,131 101,131 72,851 28,280 2000-2001 2,485,323 2,485,323 1,677,138 808,185 2001-2002 3,315,481 3,047,748 2,044,001 1,003,747 267,733 2002-2003 4,355,927 3,919,176 2,588,587 1,330,589 436,751 2003-2004 4,577,009 4,041,946 2,609,692 1,432,254 533,063 2004-2005 5,100,379 4,484,335 2,854,886 1,629,449 616,044 2005-2006 5,225,316 4,602,403 2,867,760 1,734,643 696,353 2006-2007 5,225,316 4,485,786 2,728,676 1,757,110 739,530 2007-2008 5,121,759 4,354,599 2,586,258 1,768,341 771,160 2008-2009 5,030,241 4,247,878 2,496,012 1,751,866 782,363 2009-2010 5,102,133 4,252,357 2,487,271 1,765,086 849,776

PROMEDIO 4,553,888 3,992,155 2,494,028 1,498,127 632,530

FUENTE: ELABORACIÓN CON DATOS ANEXO ESTADÍSTICO IV

INFORME 2010

A partir del 2001 se otorgan las becas oportunidades a nivel medio superior

por lo que en los primeros períodos de análisis observamos que el total se

asignaba a nivel básico, un 72 por ciento para primaria y un 28 por ciento para

secundaria, en el periodo 2001-2002 se otorga un 8 por ciento de las becas

oportunidades para el nivel medio superior, esta participación tiende a

incrementarse y para éste período su participación promedio es de 13 por ciento.


201

PARTICIPACIÓN POR NIVEL EDUCATIVO EN LAS BECAS OTORGADAS

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS

BÁSICA MEDIA

SUPERIORTOTAL PRIMARIA SECUNDARIA

1997-1998 100 100 72 28 0 2000-2001 100 100 67 33 0 2001-2002 100 92 67 33 8 2002-2003 100 90 66 34 10 2003-2004 100 88 65 35 12 2004-2005 100 88 64 36 12 2005-2006 100 88 62 38 13 2006-2007 100 86 61 39 14 2007-2008 100 85 59 41 15 2008-2009 100 84 59 41 16 2009-2010 100 83 58 42 17

PROMEDIO 100 88 63 37 13


Para el nivel básico la proporción en promedio en éste período es del 88

por ciento de las becas; de esta proporción se otorga en promedio el 63 por ciento

para primaria y un 37 por ciento para secundaria; la asignación de las becas a

nivel primaria tendió a disminuir en tanto las de secundaria aumentaron.

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES POR NIVEL EDUCATIVO

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS

BÁSICA MEDIA SUPERIORTOTAL PRIMARIA SECUNDARIA

1997-1998 2,358 2,358 2,202 2,758 0 2001-2002 33 23 22 24 0 2002-2003 31 29 27 33 63 2003-2004 5 3 1 8 22 2004-2005 11 11 9 14 16 2005-2006 2 3 0 6 13 2006-2007 0 -3 -5 1 6 2007-2008 -2 -3 -5 1 4 2008-2009 -2 -2 -3 -1 1 2009-2010 1 0 0 1 9

PROMEDIO 9 7 5 10 17



202

La tasa de crecimiento de las becas tendió a disminuir, siendo más notoria

la disminución a partir del ciclo 2005-2006 a la fecha, la tasa de crecimiento para

el período 2000-2010 fue de 9 por ciento, a nivel básico y superior se observa la

misma tendencia; la tasa de crecimiento a nivel básico fue de 7 por ciento, 5 por

ciento para nivel primaria y 10 por ciento para nivel secundaria, la tasa de

crecimiento a nivel superior fue en promedio del 17 por ciento, los incrementos

importantes se observan a principios de la década para nivel básico y principios

del programa para el nivel medio superior. El otorgamiento de becas en un

principio favoreció ligeramente a los hombres es en el periodo 2004-2005 cuando

se modifica la estructura del otorgamiento de becas Inclinándose levemente a

favorecer a las mujeres de acuerdo a la política de igualdad de género, en

promedio para el período el otorgamiento de becas para las mujeres fue de 2 286

642 becas y para los hombres de 2 274 991 becas, casi 50 por ciento para cada

género, a nivel primaria igual, en promedio el 50 por ciento para cada género,

siendo ligeramente favorable hacia los hombres, en éste período fue de 1 264 144

becas para los hombres y 1229 884 para las mujeres.

BECAS OPORTUNIDADES PRIMARIA Y GÉNERO

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS PRIMARIA

TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES

1997-1998 101,131 46,865 54,266 72,851 33,710 39,141 2000-2001 2,485,323 1,226,785 1,258,538 1,677,138 829,876 847,262 2001-2002 3,315,481 1,644,358 1,671,123 2,044,001 1,012,858 1,031,143 2002-2003 4,355,927 2,167,836 2,188,091 2,588,587 1,278,810 1,309,777 2003-2004 4,577,009 2,280,136 2,296,873 2,609,692 1,284,207 1,325,485 2004-2005 5,100,379 2,556,204 2,544,175 2,854,886 1,407,958 1,446,928 2005-2006 5,298,756 2,664,414 2,634,342 2,867,760 1,412,817 1,454,943 2006-2007 5,225,316 2,636,798 2,588,518 2,728,676 1,345,933 1,382,743 2007-2008 5,121,759 2,591,414 2,534,345 2,586,258 1,275,321 1,310,937 2008-2009 5,030,241 2,533,348 2,496,893 2,496,012 1,226,822 1,269,190 2009-2010 5,102,133 2,565,122 2,537,011 2,487,271 1,224,238 1,263,033

PROMEDIO 4,561,232 2,286,642 2,274,991 2,494,028 1,229,884 1,264,144



203

En el siguiente cuadro observamos, que en el ciclo 2000-2001 era mayor la

participación de los hombres en las becas otorgadas, posterior a este ciclo la

participación fue de 50-50 para ambos géneros a excepción del ciclo 2007-2008

cuando se favoreció levemente a las mujeres con un 51 por ciento; en

comparación con el ciclo 1997-1998 es observable que “mejoro” la igualdad de

género con respecto a la asignación de las becas (50-50 en la participación); en el

nivel primaria, la participación promedio de las mujeres en las becas fue de 49 por

ciento y los hombres del 51 por ciento; en el ciclo 2001-2002 fue el único ciclo

donde se dio igualdad en la participación en la asignación de becas a éste nivel.

Participación de las becas oportunidades primaria y género (porcentaje)

CICLO ESCOLAR



1997-1998 100 46 54 72 46 54 2000-2001 100 49 51 67 49 51 2001-2002 100 50 50 62 50 50 2002-2003 100 50 50 59 49 51 2003-2004 100 50 50 57 49 51 2004-2005 100 50 50 56 49 51 2005-2006 100 50 50 54 49 51 2006-2007 100 50 50 52 49 51 2007-2008 100 51 49 50 49 51 2008-2009 100 50 50 50 49 51 2009-2010 100 50 50 49 49 51

PROMEDIO 100 50 50 56 49 51


La tasa de crecimiento del otorgamiento de becas, fue en promedio del 9

por ciento, en el total así como por género (hombres y mujeres); el crecimiento

promedio a nivel primaria fue de 5 por ciento tanto en hombres como en mujeres;

en general la tasa de crecimiento acusa una disminución, siendo notoria a partir

del ciclo 2005-2006 donde empieza a disminuir el número de becas otorgadas, los

incrementos se dieron en una etapa anterior a este período, siendo excepción el

ciclo 2003-2004, 2005-2006, los mayores niveles se dieron al inició de la década,

en el ciclo 2001-2002 con un incremento del 22 por ciento y para el ciclo 2002-


204

2003 el incremento fue del 27 por ciento; el incremento promedio para éste

período es pequeño si se compra con el crecimiento obtenido en el período 1997-

2000..

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES EN PRIMARIA Y

GENERO (PORCENTAJE)

CICLO ESCOLAR



1997-2000 2,358 2,518 2,219 2,202 2,362 2,065 2001-2002 33 34 33 22 22 22 2002-2003 31 32 31 27 26 27 2003-2004 5 5 5 1 0 1 2004-2005 11 12 11 9 10 9 2005-2006 4 4 4 0 0 1 2006-2007 -1 -1 -2 -5 -5 -5 2007-2008 -2 -2 -2 -5 -5 -5 2008-2009 -2 -2 -1 -3 -4 -3 2009-2010 1 1 2 0 0 0

PROMEDIO 9 9 9 5 5 5


A nivel secundaria la tendencia refleja una igualdad entre ambos géneros

en cuanto a la participación en el otorgamiento de becas; las becas promedio

otorgadas en éste período a nivel secundaria para las mujeres es de 753 277 para

las mujeres, levemente superior a las otorgadas a los hombres que en promedio

fueron de 744 850 becas, que en comparación a las otorgadas en el ciclo 1997-

1998, presentaron un aumento extraordinario, que refleja la política social de

fomentar la formación de las capacidades humanas, que coadyuven a una

disminución de la desigualdad.


205

BECAS OPORTUNIDADES SECUNDARIA Y GÉNERO

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS SECUNDARIA


1997-1998 101,131 46,865 54,266 28,280 13,155 15,125 2000-2001 2,485,323 1,226,785 1,258,538 808,185 396,909 411,276 2001-2002 3,315,481 1,644,358 1,671,123 1,003,747 497,968 505,779 2002-2003 4,355,927 2,167,836 2,188,091 1,330,589 665,123 665,466 2003-2004 4,577,009 2,280,136 2,296,873 1,432,254 716,211 716,043 2004-2005 5,100,379 2,556,204 2,544,175 1,629,449 821,108 808,341 2005-2006 5,298,756 2,664,414 2,634,342 1,734,643 877,216 857,427 2006-2007 5,225,316 2,636,798 2,588,518 1,757,110 890,891 866,219 2007-2008 5,121,759 2,591,414 2,534,345 1,768,341 896,309 872,032 2008-2009 5,030,241 2,533,348 2,496,893 1,751,866 883,240 868,626 2009-2010 5,102,133 2,565,122 2,537,011 1,765,086 887,798 877,288

PROMEDIO 4,561,232 2,286,642 2,274,991 1,498,127 753,277 744,850


En promedio el 33 por ciento de las becas se destinó a nivel de secundaría

en el período 2000-2010, que comparándolo con el ciclo 1997-1998 fue superior

en cinco puntos porcentuales; al igual que en el nivel primaria en los primeros

períodos de análisis se observa una ligera mayor participación de los hombres en

la asignación de las becas, siendo de 53 por ciento para los hombres y un 47 por

ciento para las mujeres, a partir del ciclo 2001-2002 tiende a ser igualitaria la

participación, a excepción de los ciclos 2005-2008 se favorece a las mujeres que

para los dos últimos períodos vuelve a ser la participación de 50-50; la

participación promedio para el período tendió a ser más igualitaria en comparación

del período 1997-1998.


206

PARTICIPACIÓN DE LAS BECAS OPORTUNIDADES SECUNDARIA Y

GENERO (PORCENTAJE)

CICLO ESCOLAR



1997-1998 100 46 54 28 47 53 2000-2001 100 49 51 33 49 51 2001-2002 100 50 50 30 50 50 2002-2003 100 50 50 31 50 50 2003-2004 100 50 50 31 50 50 2004-2005 100 50 50 32 50 50 2005-2006 100 50 50 33 51 49 2006-2007 100 50 50 34 51 49 2007-2008 100 51 49 35 51 49 2008-2009 100 50 50 35 50 50 2009-2010 100 50 50 35 50 50

PROMEDIO 100 50 50 33 50 50


La tasa de crecimiento promedio del otorgamiento de becas a nivel

secundaría fue del 10 por ciento, siendo para las mujeres la tasa del 10 por ciento

y para los hombres de un 9 por ciento, la tasa de crecimiento fue mayor en el

período de Fox y tendió a decrecer en el período de Calderón; las tasas de

crecimiento de las becas fue inferior en el período 2000-2010 en comparación al

observado en el período 1997-2000 que mostró una tasa de 2 758 por ciento para

el nivel secundaria, para las mujeres fue de 2 917 por ciento y para los hombres

de 2, 619 por ciento, en el ciclo 2008-2009 registra la tasa de crecimiento más

baja.


207

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES EN SECUNDARIA Y

GENERO (PORCENTAJE)

CICLO ESCOLAR



1997-2000 2,358 2,518 2,219 2,758 2,917 2,619 2001-2002 33 34 33 24 25 23 2002-2003 31 32 31 33 34 32 2003-2004 5 5 5 8 8 8 2004-2005 11 12 11 14 15 13 2005-2006 4 4 4 6 7 6 2006-2007 -1 -1 -2 1 2 1 2007-2008 -2 -2 -2 1 1 1 2008-2009 -2 -2 -1 -1 -1 0 2009-2010 1 1 2 1 1 1

PROMEDIO 9 9 9 10 10 9


BECAS OPORTUNIDADES POR NIVEL EDUCATIVO Y GÉNERO

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS MEDIA SUPERIOR


2001-2002 3,315,481 1,644,358 1,671,123 267,733 133,532 134,201 2002-2003 4,355,927 2,167,836 2,188,091 436,751 223,903 212,848 2003-2004 4,577,009 2,280,136 2,296,873 533,063 279,718 255,345 2004-2005 5,100,379 2,556,204 2,544,175 616,044 327,138 288,906 2005-2006 5,298,756 2,664,414 2,634,342 696,353 374,381 321,972 2006-2007 5,225,316 2,636,798 2,588,518 739,530 399,974 339,556 2007-2008 5,121,759 2,591,414 2,534,345 771,160 419,784 351,376 2008-2009 5,030,241 2,533,348 2,496,893 782,363 423,286 359,077 2009-2010 5,102,133 2,565,122 2,537,011 849,776 453,086 396,690

PROMEDIO 4,312,700 2,163,963 2,149,137 632,530 337,200 295,552


Las becas oportunidades a nivel educativo medio superior fueron en

promedio de 632 530 becas, de las cuales 337 200 se destinaron a mujeres y 295

552 para hombres, el número de becas otorgadas a mujeres fue levemente

superior a las otorgadas a los hombres a excepción del primer año en el cual

observamos que ligeramente se favoreció a los hombres; la participación promedio


208

en las becas del nivel medio superior fue del 13 por ciento, en el primer ciclo la

participación fue igual tanto para mujeres como para los hombres, en lo sucesivo

la participación de los hombres tiende a decrecer y la de las mujeres tiende

aumentar, la participación promedio para el período 2000-2010 fue de 53 por

ciento para las mujeres en tanto la de los hombres fue de 47 por ciento, esto

podría deberse a la política de disminución de la desigualdad de género

favoreciendo así a las mujeres que por tiempo han sido relegadas.

PARTICIPACIÓN DE LAS BECAS OPORTUNIDADES MEDIA SUPERIOR Y

GENERO (PORCENTAJE)

CICLO ESCOLAR


TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES 2001-2002 100 50 50 8 50 50 2002-2003 100 50 50 10 51 49 2003-2004 100 50 50 12 52 48 2004-2005 100 50 50 12 53 47 2005-2006 100 50 50 13 54 46 2006-2007 100 50 50 14 54 46 2007-2008 100 51 49 15 54 46 2008-2009 100 50 50 16 54 46 2009-2010 100 50 50 17 53 47

PROMEDIO 100 50 50 13 53 47


La tasa de crecimiento promedio a nivel medio superior fue de 17 por

ciento, ésta experimento un crecimiento mayor al inicio del programa 63 por ciento

(2001-2003) y comenzó a disminuir en el ciclo siguiente, siendo más notoria la

disminución en el ciclo 2006-2007 con un 6% de crecimiento, vuelve a

incrementarse en el ciclo 2009-2010 con una tasa del 9 por ciento; las tasas de

crecimiento que experimentaron las becas para las mujeres en el ciclo medio

superior fueron en promedio superior en dos puntos porcentuales en comparación

con las otorgadas a los hombres, las tasas promedio fueron 18 por ciento para las

mujeres y 16 por ciento para los hombres; aunque para ambos casos las tasas

tendieron a decrecer, llegando a su nivel mínimo en el ciclo 2008-2009, período en

el cual es notorio un cambio en las tasas de crecimiento, donde comienzan a tener


209

un mayor crecimiento las becas otorgadas a los hombres en comparación con las

otorgadas a las mujeres, para el período 2008-2009 las tasas de crecimiento

fueron 1 por ciento para las mujeres y 2 por ciento para los hombres; en el ciclo

2009-2010 el crecimiento fue de 7 por ciento para las mujeres y 10 por ciento

para los hombres, siendo así la diferencia de tres puntos porcentuales a favor de

los hombres.

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES MEDIA

SUPERIOR Y GENERO (PORCENTAJE)

CICLO ESCOLAR



2002-2003 31 32 31 63 68 59 2003-2004 5 5 5 22 25 20 2004-2005 11 12 11 16 17 13 2005-2006 4 4 4 13 14 11 2006-2007 -1 -1 -2 6 7 5 2007-2008 -2 -2 -2 4 5 3 2008-2009 -2 -2 -1 1 1 2 2009-2010 1 1 2 9 7 10

PROMEDIO 6 6 6 17 18 16


En el cuadro siguiente podemos observar que para el año 2007 la prueba

ENLACE arrojo los resultados siguientes: a nivel primaria, el grueso de los

estudiantes tenía un nivel elemental tanto en español como en matemáticas, los

porcentajes son: 55.3 por ciento y 57.5 por ciento respectivamente, el 21.8 por

ciento en español y 19 por ciento en matemáticas son de nivel bueno; el nivel de

excelencia sólo representan un 2.8 por ciento para español y un 3.3 por ciento

para matemáticas y el nivel de insuficiencia es del 20.1 por ciento para español y

20.2 por ciento para matemáticas.


210

RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE 2007 (PORCENTAJES)

CONCEPTO INSUFICIENTE ELEMENTAL BUENO EXCELENTE

PRIMARIA ESPAÑOL 20.1 55.3 21.8 2.8

MATEMÁTICAS 20.2 57.5 19.0 3.3 ASIGNATURA

ANUAL N.A. N.A. N.A. N.A.

SECUNDARIA ESPAÑOL 36.3 44.8 17.9 1


ANUAL N.A. N.A. N.A. N.A.

MEDIA SUPERIOR

COMPRENSIÓN LECTORA N.A. N.A. N.A. N.A.

MATEMÁTICAS N.A. N.A. N.A. N.A.


n.a.= no aplica

A nivel secundaria la mayor parte de los estudiantes 44.8 por ciento tiene

un nivel elemental en español y un nivel de insuficiencia del 57.1 por ciento en

matemáticas; un 37.3 por ciento tiene conocimientos elementales en matemáticas,

sólo el 17.9 por ciento en español y el 5.1 por ciento en matemáticas tienen un

nivel bueno, a nivel secundaria sólo el 1 por ciento en español y el 0.5 por ciento

en matemáticas tienen un nivel de excelencia. Estos resultados reflejan la

problemática de insuficiencia en la calidad de la educación en México, tema que

preocupa a la mayoría de los mexicanos, pues si bien se considera que la

educación forma capacidades para lograr un crecimiento económico, se está

obteniendo bajos resultados, en éste contexto las políticas para mejorar la calidad

de la educación deben ser implementadas y verificadas en su cumplimiento. Entre

estas políticas se encuentran: fomentar mejores métodos de enseñanza, capacitar

a los profesores, propiciar que los padres ayuden en la formación educativa de los

hijos, así como la colaboración de los mismos en referencia al cumplimiento de los

programas de estudio. A nivel medio superior en éste año no se aplicaba aún el

examen ENLACE. Para 2008 se presenta la misma tendencia que el año anterior,


211

el grueso de estudiantes a nivel primaria tiene un nivel elemental, 48.7 por ciento

en español, 49.5 por ciento para matemáticas y un 41.4 por ciento en asignatura

anual, el porcentaje para el nivel bueno es: 26.7 por ciento en español, 23 por

ciento en matemáticas y un 20.6 por ciento en asignatura anual; en el nivel de

excelencia se tuvo un 3.8 por ciento en español, 4.7 por ciento en matemáticas y

un 0.4 por ciento en asignatura anual Y para el nivel de insuficiencia los

porcentajes fueron: 20.8 por ciento para español, 22.8 por ciento para

matemáticas y un 37.6 por ciento para asignatura natural




MATEMÁTICAS 22.8 49.5 23 4.7 ASIGNATURA

ANUAL 37.6 41.4 20.6 0.4

SECUNDARIA ESPAÑOL 32.9 49.2 17.1 0.8


ANUAL 20.2 60.7 18.7 0.5

MEDIA SUPERIOR

COMPRENSIÓN LECTORA 12.5 35.5 45.5 6.7

MATEMÁTICAS 46.6 37.8 12.2 3.4


A nivel secundaria la mayoría de la población estudiantil tiene un nivel

elemental, el 49.2 por ciento de la población estudiantil tiene un nivel elemental en

español, un 35.7 por ciento en matemáticas y un 60.7 en asignatura elemental; el

nivel bueno presento un porcentaje del 17.1 por ciento en español, 8.3 en

matemáticas y un 18.7 por ciento para asignatura anual, el nivel de excelencia

estuvo representado con un 0.8 por ciento de la población estudiantil en el área de

español, un 0.9 en el área de matemáticas y un 0.5 por ciento en asignatura

natural; el nivel de insuficiencia fue de un 32.9 por ciento español, un 55.1 por


212

ciento para matemáticas y un 20.2 por ciento para asignatura anual. El nivel medio

superior presenta un buen nivel en comprensión lectora con un 45.5 por ciento, un

insuficiente nivel en matemáticas con un 46.6 por ciento, a nivel elemental se tuvo

un 35.5 por ciento en la comprensión lectora y un 37.8 por ciento en matemáticas,

el 12.2 por ciento tuvo un nivel bueno y sólo un 3.4 por ciento presento un nivel de

excelencia en ésta asignatura; el 6.7 por ciento tuvo excelencia en comprensión

lectora y el nivel de insuficiencia en ésta fue de 12.5 por ciento.





ANUAL 24.1 33.0 36.9 6.0



ANUAL 11.2 33.0 48.2 7.5

MEDIA SUPERIOR

COMPRENSIÓN LECTORA 17.0 33.1 42.6 7.2

MATEMÁTICAS 46.1 35.1 13.9 4.8


Para el año 2009, aumento ligeramente el porcentaje de excelencia en los

tres niveles educativos, se muestra la misma tendencia que los dos años

anteriores, también es observable que la asignatura de matemáticas presenta

dificultades para ser comprendida tanto a nivel secundaria como a nivel medio

superior. En el cuadro siguiente podemos observar que la insuficiencia a nivel

primaria aumento en el año 2008 y disminuyo en 2009, ésta insuficiencia fue en

promedio en la asignatura de español para el período 2007-2009 del 20 por

ciento; en matemáticas en promedio fue de 21.1 por ciento y en asignatura anual

de 30.9 por ciento; a nivel secundaria en el período 2007-2009, el nivel de


213

insuficiencia tendió a decrecer, el nivel de insuficiencia promedio fue: español 33.6

por ciento, matemáticas 55.6 por ciento y materia anual 15.7 por ciento; a nivel

medio superior. La insuficiencia en capacidad lectora aumento de 12.5 a 17 por

ciento en promedio fue de 14.8 por ciento; en matemáticas disminuyo ligeramente

ésta fue en promedio de 46.4 por ciento.

RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE INSUFICIENTE

CONCEPTO 2007 2008 2009 PROMEDIO


MATEMÁTICAS 20.2 22.8 20.3 21.1 ASIGNATURA ANUAL N.A. 37.6 24.1 30.9


MATEMÁTICAS 57.1 55.1 54.5 55.6 ASIGNATURA ANUAL N.A. 20.2 11.2 15.7

MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN

LECTORA N.A. 12.5 17 14.8

MATEMÁTICAS N.A. 46.6 46.1 46.4


N.A.= NO APLICA

El porcentaje de los estudiantes, tanto en primaria como en secundaria es

mayor en este nivel elemental aunque este tiende a disminuir en el nivel primaria

y secundaria a excepción de la asignatura de español a nivel secundaria donde ha

aumentado, así el 50.7 por ciento en promedio de los estudiantes de nivel primaria

poseen un nivel elemental en español, un 51.9 lo tiene en matemáticas y un 37.2

por ciento en asignatura anual, la disminución en el nivel elemental a nivel primaria

en 2008 está relacionada con un aumento en el nivel de insuficiencia, en 2009 con

un aumento en el nivel bueno y de excelencia; a nivel secundaria el porcentaje en

promedio es 47.8 por ciento para español, 36.2 por ciento en matemáticas y 46.9

por ciento en asignatura anual, a este nivel la disminución esta compensada con

un aumento en el nivel bueno y de excelencia; en el nivel medio superior se


214

presenta una disminución en el nivel elemental, tanto en la comprensión lectora

como en matemáticas, estas parecen haberse desplazado hacia el nivel bueno y

excelente en lo referente a matemáticas, pero no en comprensión lectora en el

cual la disminución del nivel elemental parece estar compensada por un aumento

en el nivel de insuficiencia; en el nivel medio superior los porcentajes promedios

de los estudiantes con nivel elemental son: 34.3 por ciento para capacidad lectora

y 36.5 en matemáticas; en base a estas observaciones podemos decir que la

situación en cuanto a aprendizaje ha mejorado levemente, siendo necesario

enfatizar en la necesidad de elevar los niveles de aprendizaje en especial en

matemáticas.

RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE ELEMENTAL


PRIMARIA ESPAÑOL 55.3 48.7 48.0 50.7 MATEMÁTICAS 57.5 49.5 48.6 51.9 ASIGNATURA ANUAL N.A. 41.4 33.0 37.2

SECUNDARIA ESPAÑOL 44.8 49.2 49.5 47.8 MATEMÁTICAS 37.3 35.7 35.5 36.2 ASIGNATURA ANUAL N.A. 60.7 33.0 46.9

MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN LECTORA N.A. 35.5 33.1 34.3



N.A.= NO APLICA

Los resultados de la prueba ENLACE para el nivel bueno indican que éste

tendió a aumentar a excepción, en el nivel medio superior en el que la asignatura

comprensión lectora muestra una disminución, que puede deberse a un aumento

en el nivel excelente en parte y en otra al aumento en el nivel de insuficiencia,

como se puede observar en los cuadros correspondientes.


215

RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE BUENO


PRIMARIA ESPAÑOL 21.8 26.7 28 25.5

MATEMÁTICAS 19 23 24.9 22.3 ASIGNATURA

ANUAL N.A. 20.6 36.9 28.8

SECUNDARIA ESPAÑOL 17.9 17.1 18 17.7


ANUAL N.A. 18.7 48.2 33.5

MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN

LECTORA N.A. 45.5 42.6 44.1



N.A.= NO APLICA

En promedio a nivel primaria se tiene una población del 25.5 por ciento con

un nivel bueno en español, un 22.3 por ciento con nivel bueno en matemáticas y

un 28.8 por ciento con un nivel bueno en asignatura anual; a nivel secundaria el

porcentaje fue: 17.7 por ciento en español, un 7.5 por ciento en promedio en

matemáticas y un 33.5 por ciento en asignatura anual; a nivel medio superior en

promedio un 44.1 por ciento tiene un buen nivel en español y un 13.1 por ciento un

buen nivel en matemáticas.


216

RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE EXCELENTE



MATEMÁTICAS 3.3 4.7 6.1 4.7 ASIGNATURA ANUAL N.A. 0.4 6 3.2

SECUNDARIA ESPAÑOL 1 0.8 0.8 0.9

MATEMÁTICAS 0.5 0.9 1 0.8 ASIGNATURA ANUAL N.A. 0.5 7.5 4.0

MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN LECTORA N.A. 6.7 7.2 7.0



N.A.= NO APLICA

El nivel de excelencia tendió a crecer ligeramente, a nivel primaria el

promedio de alumnos con nivel de excelencia en español fue de 3.8 por ciento; en

matemáticas el porcentaje fue de 4.7 por ciento y en asignatura anual de 3.2 por

ciento; a nivel secundaria el nivel de excelencia disminuyo ligeramente en la

asignatura de español, su promedio fue de 0.9 por ciento, en matemáticas fue de

0.8 por ciento y en asignatura anual de 4 por ciento; a nivel medio superior en

comprensión lectora el 7 por ciento de los alumnos tenía un nivel de excelencia y

un 4.1 por ciento en matemáticas.

En el siguiente cuadro se presentan los Gastos en Algunos programas para

la superación de la pobreza en relación con la educación; el Programa Educación

Inicial y Básica para la población Rural e Indígena, en términos corrientes

presenta una tendencia creciente, que significa que se desarrolló de acuerdo con

la política de inclusión de los grupos marginados, en términos constantes presenta

variabilidad, para el período 2000-2010 el gasto promedio para éste programa fue

de: 1 912.2 millones de pesos constantes; El programa Acciones Compensatorias

para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica (CONAFE),

muestra variabilidad, el promedio de gasto asignado a éste programa fue de: 2


217

329.3 millones de pesos constantes de 2003, un monto superior al otorgado al

programa Educación Inicial y Básica para la población Rural e Indígena, y

representa más del doble de gasto si se le compara con el programa Escuelas de

Calidad que para éste período su gasto promedio fue de: 1 082.9 millones de

pesos constantes de 2003, este diferencial en gasto es acorde a la política de

disminuir rezago educativo, cuyo sustento ideológico es que el gasto destinado a

abatir el rezago educativo va a generar un aumento en capacidades y

oportunidades para acceder a un mejor empleo y por tanto un mayor nivel de

ingresos.

GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA

MILLONES DE PESOS Y MILLONES PESOS DIC 2003=100)

AÑO

PROGRAMA EDUCACIÓN BÁSICA

RURAL E INDÍGENA(CONAFE

ACCIONES COMPENSATORIA ABATIR REZAGO

EDUCATIVO

PROGRAMAS ESCUELAS DE

CALIDAD

MILLONES $ 2003=100 MILLONES $ 2003=100 MILLONES $ 2003=100 2000 1,359.0 1,627.9 2,185.7 2,618.2 2001 1,546.4 1,793.3 2,187.1 2,536.4 350.0 405.9 2002 1,934.8 2,149.8 2,254.4 2,504.9 1,200.0 1,333.3 2003 1,949.3 2,014.8 2,242.5 2,317.8 1,265.7 1,308.2 2004 1,923.6 1,819.2 4,439.4 4,198.4 2,335.9 2,209.1 2005 2,136.4 1,939.2 2,136.3 1,939.1 1,247.5 1,132.3 2006 2,148.1 1,828.3 2,181.9 1,857.1 502.0 427.3 2007 2,241.5 1,822.5 2,216.0 1,801.8 1,268.5 1,031.4 2008 2,824.6 2,118.0 2,883.5 2,162.2 1,232.2 924.0 2009 2,885.5 2,062.4 2,656.6 1,898.8 1,455.4 1,040.2 2010 2,698.9 1,859.1 2,594.7 1,787.4 1,477.4 1,017.7

PROMEDIO 2,149.8 1,912.2 2,543.5 2,329.3 1,121.3 1,082.9

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico iv informe 2010

*EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA CONAFE

El Programa Educación Inicial y Básica para la población Rural e Indígena,

mostró una tendencia decreciente a excepción de los períodos 2001-2002 y 2007-

2008, con tasas de crecimiento de 19.9 y 16.2 por ciento respectivamente, la tasa

de crecimiento del gasto en promedio para éste programa fue de: 1.8 por ciento;


218

si bien el Programa Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en

Educación Inicial y Básica (CONAFE), se le asignó un mayor gasto, su tasa de

crecimiento para éste período 2000-2010 fue de sólo el 1 por ciento, su tasa de

crecimiento en general mostró una tendencia decreciente los períodos de

crecimiento fueron en 2003-2004 y 2007-2008, con tasas de 81.1 por ciento y 20

por ciento y el período con menor crecimiento fue en 2004-2005 con una tasa de -

53.8 por ciento.

El programa Escuelas de Calidad para éste período tuvo un crecimiento del

36.2 por ciento, si bien fue el que menor gasto recibió de los tres programas,

también fue el que experimento un mayor crecimiento sus crecimientos más

elevados fueron en el período 2001-2002 con una tasa de crecimiento del 228.5

por ciento y en 2006-2007 con una tasa de 141.4 por ciento, su caída más

pronunciada fue en el período 2005-2006 con una tasa del -62.3 por ciento.

TASA DE CRECIMIENTO DEL GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA

POBREZA (PORCENTAJES)

AÑOS EDUCACIÓN

BÁSICA RURAL E INDÍGENA

ABATIR REZAGO

EDUCATIVO*ESCUELAS CALIDAD

2000-2001 10.2 -3.1 2001-2002 19.9 -1.2 228.5 2002-2003 -6.3 -7.5 -1.9 2003-2004 -9.7 81.1 68.9 2004-2005 6.6 -53.8 -48.7 2005-2006 -5.7 -4.2 -62.3 2006-2007 -0.3 -3.0 141.4 2007-2008 16.2 20.0 -10.4 2008-2009 -2.6 -12.2 12.6 2009-2010 -9.9 -5.9 -2.2

PROMEDIO 1.8 1.0 36.2

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico 2010

*EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA CONAFE

B) SALUD


219

El gasto asignado para la superación de la pobreza, en el renglón Seguro

Popular para el período 2002-2010, fue en promedio de 13 015.6 millones de

pesos de 2003, en términos corrientes presento una tendencia creciente, en

términos constantes en los años 2002-2003 creció y posterior a este período

decreció llegando a su mínimo crecimiento en 2007 con una tasa de crecimiento

del 7.4 por ciento y de ahí comienza a crecer de nuevo llegando a una tasa de

crecimiento del 50 por ciento para el 2010, el crecimiento promedio para este

período fue del 127.2 por ciento; el gasto promedio asignado al IMSS

oportunidades, para el período 2000-2010 fue de 4 360.4 millones de pesos

constantes de 2003, este gasto no mostró un gran dinamismo, su tasa de

crecimiento promedio para el período fue de 1.6 por ciento, sus caídas más

notorias fueron en 2002 con una tasa de -8.3 por ciento y 2004 con -6.3 por ciento

y un aumento del 13 por ciento para 2009; en comparación con el programa de

Seguro Popular, su asignación en gasto fue en promedio de un tercio.

GASTO PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA (SALUD) MILLONES DE PESOS

AÑO SEGURO POPULAR IMSS OPORTUNIDADES

MILLONES $ 2003=100 CRECIMIENTO MILLONES

$ 2003=100 CRECIMIENTO

2000 3,665.8 4,391.2 2001 3,859.3 4,475.6 1.9 2002 191.0 212.2 3,693.7 4,104.1 -8.3 2003 633.0 654.3 208.3 4,158.0 4,297.7 4.7 2004 4,432.0 4,191.4 540.6 4,256.0 4,025.0 -6.3 2005 8,570.7 7,779.5 85.6 4,336.4 3,936.1 -2.2 2006 16,781.0 14,282.9 83.6 4,973.6 4,233.2 7.5 2007 18,864.3 15,338.1 7.4 5,012.9 4,075.9 -3.7 2008 24,915.6 18,683.0 21.8 5,884.0 4,412.1 8.2 2009 31,275.3 22,353.9 19.6 6,974.9 4,985.3 13.0

2010 e 48,842.1 33,644.8 50.5 7,300.0 5,028.6 0.9 PROMEDIO 17,167.2 13,015.6 127.2 4,919.5 4,360.4 1.6

Fuente: Elaboración propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe

Calderón H.

E = ESTIMADO

En el siguiente podemos observar que casi la mitad de las personas


220

usuarias del servicio de salud no es asegurada, en promedio esta población es de

41,139,000 personas, de las cuales su mayoría es atendida en la Secretaria de

Salud que en promedio son 30,577,300 personas y 10,450,000 personas son

atendidas en el IMSS Oportunidades.

POBLACIÓN USUARIA DEL SERVICIO DE SALUD (MILES PERSONAS)

AÑO TOTAL POBLACIÓN NO ASEGURADA

TOTAL SECRETARIA SALUD.

IMSS OPORTUNIDADES

UNIVERSITA. 2003=100

1995 62,992.0 30,916.0 20,084.0 10,540.0 2000 77,066.0 37,403.0 26,478.0 10,925.0 2001 78,248.0 37,720.0 27,016.0 10,704.0 2004 84,593.0 41,385.0 31,186.0 10,199.0 2005 88,093.0 43,709.0 33,323.0 10,049.0 337.0 2006 90,964.0 43,386.0 32,634.0 10,683.0 69.0 2007 85,437.0 41,267.0 30,490.0 10,571.0 207.0 2008 85,082.0 40,552.0 30,268.0 10,284.0 - 2009 90,477.0 43,001.0 32,492.0 10,311.0 198.0

2010 e 89,461.0 41,826.0 31,309.0 10,320.0 197.0 PROMEDIO 85,491.2 41,138.8 30,577.3 10,449.6 201.6


Calderón H.

e = ESTIMADA

En promedio las personas atendidas en el servicio de salud y en particular

en la Secretaria de Salud son mayor a las atendidas en el año 1995 a excepción

de las personas atendidas por el IMSS Oportunidades que podemos observar en

el cuadro siguiente les ligeramente inferior a las personas atendidas en 1995.


221

PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN USUARIA DEL SERVICIO DE SALUD

(PORCENTAJE)

AÑO TOTAL

POBLACIÓN NO ASEGURADA

TOTAL SECRETARIA SALUD

IMSS OPORTUNIDADES


1997 100.0 49.1 65.0 34.1 0.0 2000 100.0 48.5 70.8 29.2 0.0 2001 100.0 48.2 71.6 28.4 0.0 2004 100.0 48.9 75.4 24.6 0.0 2005 100.0 49.6 76.2 23.0 0.8 2006 100.0 47.7 75.2 24.6 0.2 2007 100.0 48.3 73.9 25.6 0.5 2008 100.0 47.7 74.6 25.4 2009 100.0 47.5 75.6 24.0 0.5

2010 e 100.0 46.8 74.9 24.7 0.5 PROMEDIO 100.0 48.1 74.2 25.5 0.5


Calderón H.

La población no asegurada que accede al servicio de salud para el periodo

2000-2010 fue en promedio del 48.1 por ciento, inferior en un punto porcentual en

comparación al año 1997 cuya participación fue mayor con un 49.1 por ciento.

Esto se debe a un aumento en la población asegurada; La población atendida por

la Secretaria de Salud fue en promedio del 74.2 por ciento superior a la atendida

en 1997 que entonces era del 65 por ciento; las persona atendidas por el IMSS

Oportunidades en promedio representan el 25.5 por ciento de las personas no

aseguradas y su porcentaje es inferior al presentado en el año de 1997 cuya

participación fue de 34.1 por ciento; los Universitarios tienen el 0.5 por ciento en

promedio de la población no asegurada que acceden al servicio de Salud.

El crecimiento de la población usuaria del servicio de salud, en promedio

fue del 2 por ciento para el período 2000-2010, inferior al promedio logrado en el

período 1995-2000 que fue en promedio del 4 por ciento anual; el crecimiento de

la población no asegurada usuaria del servicio de salud fue en promedio del 1.5

por ciento, mostrando una tasa negativa desde el período 2006-2007 hasta el


222

2010, a excepción del período 2008-2009, que corresponde al período de crisis,

misma que deteriora los ingresos y acrecienta el número de personas que no

puede acceder al servicio de salud privado o por reducción de empleo y con ello

perdida en el acceso a la seguridad social, por tanto la gente acude a la

Secretaria de Salud.

CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN USUARIA DEL SERVICIO DE SALUD

AÑO TOTAL

POBLACIÓN NO ASEGURADA

TOTAL SECRETARIA SALUD

IMSS OPORTUNIDADES.


1995-2000 22.3 21.0 31.8 3.7 2000-2001 1.5 0.8 2.0 -2.0 2001-2004 8.1 9.7 15.4 -4.7 2004-2005 4.1 5.6 6.9 -1.5 2005-2006 3.3 -0.7 -2.1 6.3 -79.5 2006-2007 -6.1 -4.9 -6.6 -1.0 200.0 2007-2008 -0.4 -1.7 -0.7 -2.7 2008-2009 6.3 6.0 7.3 0.3

2009-2010e -1.1 -2.7 -3.6 0.1 -0.5 PROMEDIO 2.0 1.5 2.3 -0.7 40.0

Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe de

Gobierno Felipe Calderón

La tasa de crecimiento de la población que acude al IMSS Oportunidades

tendió a decrecer, a lo largo del período mostró tasas de crecimiento negativas, en

el período 2005-2006 la tasa de crecimiento fue de 6.3 por ciento, la tasa de

crecimiento para el período en promedio fue de -0.7 por ciento inferior al

crecimiento experimentado en el período 1995-2000, que si bien fue de 0.7 por

ciento también, esta fue positiva, lo que implica que disminuyo la población

atendida; por último la tasa de crecimiento de los universitarios que acceden al

servicio de salud en promedio para el período fue del 40 por ciento, mostrando

una caída del 79.5 por ciento en el período 2005-2006.


223

POBLACIÓN BENEFICIARIA SEGURO POPULAR

AÑO BENEFICIARIO CRECIMIENTOPRESUPUESTO MILES PESOS

2003=100

CRECIMIENTOPRESUPUESTO

PERSONA PESOS 2003

CRECIMIENTO

2005 11,404,861.0 5,842,642.3 512.3 2006 15,672,374.0 37.4 10,209,032.3 74.7 651.4 27.22007 21,834,619.0 39.3 17,777,441.3 74.1 814.2 25.02008 27,176,914.0 24.5 18,899,702.3 6.3 695.4 -14.62009 31,132,949.0 14.6 24,135,505.7 27.7 775.2 11.5

2010 e 37,718,283.0 21.2 21,302,171.9 -11.7 564.8 -27.1

PROMEDIO 16,104,444.4 27.4 12,270,812.0 34.2 364.8 4,4


Calderón H.

e = ESTIMADA

La tasa de crecimiento de los beneficiarios del Seguro Popular, en

promedio para el período 2005-2010 fue del 27.4 por ciento, con una tendencia

decreciente 2007-2009; el presupuesto para este programa tuvo un crecimiento

promedio del 34.2 por ciento, con una caída del -11.7 por ciento en el período

2009-2010, en referencia al presupuesto por persona el mismo mostró un

crecimiento promedio del 4.4 por ciento para el período 2005-2010, con dos

caídas uno en el período 2007-2008 con una tasa del -14.6 por ciento, y otra en el

período 2009-2010 con una tasa mayor del -27.1 por ciento.


224

INDICADORES DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN SALUD

(SEGURO POPULAR DE SALUD)

AÑO

ENTIDADES

ATENDIDAS SPS

CRECIMIENTO

%AFILIADOS QUE SE INTEGRAN SEG. SOC.

CRECIMIENTO

PROMEDIO $

CUOTAS CAPTADAS (BENEF)

CRECIMIENTO

2002 20 0.02 27.1 2003 24 20.0 0.04 100.0 64.9 139.1 2004 29 20.8 0.11 175.0 11.1 -82.8 2005 32 10.3 0.2 109.1 11.2 0.9 2006 32 0.0 0.3 39.1 7.6 -31.9 2007 32 0.0 0.4 37.5 4.3 -43.4 2008 32 0.0 0.6 25.0 6.3 45.8 2009 32 0.0 0.6 14.5 4.2 -33.8

2010 e 32 0.0 0.7 9.5 1.6 -62.2 PROMEDI

O 29 6.4 0.34 63.7 15 -8.6


Calderón H.

e = ESTIMADA

En la actualidad el Seguro Popular de Salud abarca a las 32 Entidades, en

el año 2002 abarcaba sólo 20 entidades, en el 2003 con un crecimiento del 20 por

ciento abarca 4 entidades más, en 2004 con un crecimiento del casi 21 por ciento

logra alcanzar a cubrir otras cinco entidades y para el 2005 abarca el total de las

mismas; en promedio el 0.34 por ciento de los afiliados al Seguro Popular se

integró a la Seguridad Social, esto en base a estimaciones del Conteo de

Población y Vivienda, si bien el porcentaje es bajo la tasa de crecimiento que

mostró, fue en promedio del 63.7 por ciento, con una tasa decreciente a partir del

año 2005 llegando a su tasa mínima en 2010 con un 9.5 por ciento; por último las

cuotas captadas por beneficiario en promedio para el período 2002-2010 en

promedio fueron de 15 pesos del 2003, la captación más alta fue en el año 2003

con 64.9 pesos y en 2010 su nivel mínimo fue de 1.6 pesos del 2003, como

podemos observar en el cuadro, el crecimiento para el período fue de -8.6 por

ciento.


225

POBLACIÓN BENEFICIARIA DE SERVICIOS ESPECIALES POR VIOLENCIA FAMILIAR Y GÉNERO

AÑO BENEFICIARIO CRECIMIENTOPRESUPUESTO MILES PESOS

2003=100 CRECIMIENTO

PRESUPUESTO PERSONA

PESOS 2003 CRECIMIENTO

2005 24,375.0 51,428,052.1 2,109,868.8 2006 31,907.0 30.9 33,055,196.2 -35.7 1,035,985.7 -50.9 2007 57,579.0 80.5 41,060,248.8 24.2 713,111.5 -31.2 2008 68,555.0 19.1 90,593,915.7 120.6 1,321,477.9 85.32009 94,118.0 37.3 88,802,624.5 -2.0 943,524.3 -28.6 2010 e 84,163.0 -10.6 94,718,891.6 6.7 1,125,422.0 19.3

PROMEDIO 60,116.2 31.4 66,609,821.5 22.8 1,208,231.7 -1.2


Calderón H.

La tasa de crecimiento de los beneficiarios del programa de servicios

especiales por violencia familiar y género para el período 2005-2010 en promedio

fue del 31.4 por ciento, con una caída para el período 2009-2010 de un -10.6 por

ciento; en cuanto al presupuesto este fue en promedio de 66 mil millones de pesos

de 2003, el crecimiento para el período fue de 22.8 por ciento, en el período 2007-

2008 experimento su mayor crecimiento con una tasa del 120 por ciento y su

caída más pronunciada fue en el período 2005-2006 con un menos 35.7 por

ciento. El presupuesto por persona es elevado, este se obtuvo de dividir el

presupuesto entre el número de beneficiarios, el presupuesto parece incluir él

total, inclusive los gastos administrativos y no sólo los destinados al beneficio de la

población que acude por ayuda.


226

INDICADORES DE MORBILIDAD Y MORTALIDAD

AÑO ESPERANZA DE VIDA

TASA DE MORTALIDAD

GENERAL

CAUSAS DE MORTALIDAD GENERAL (% )

ENFERMEDAD TRANSMISIBLE*

NO TRANSMISIBLE

LESIONES ACCIDENTALES

1990 70.6 5.0 26.0 57.8 13.2 2000 73.9 4.4 15.4 70.7 11.3 2005 74.6 4.8 13.1 74.3 10.12006 74.8 4.7 12.7 74.5 10.3 2007 75.0 4.9 12.2 75.2 10.1 2008 75.1 5.0 11.9 76.4 9.4 2009 75.3 4.9 12.0 74.8 10.7

2010 e 75.4 5.0 11.6 75.0 11.1 PROMEDIO 74.9 4.8 12.7 74.4 10.4


Calderón H.

* TRANSMISIBLES, DE LA NUTRICIÓN Y DE LA REPRODUCCIÓN

La esperanza de vida para el período 2000-2010 en promedio fue de 74.9

años, superior a la que se tenía en el año 1990 que era de 70.6 años; la tasa de

mortalidad disminuyo ligeramente pasando de 5 por ciento en 1990 a 4.8 por

ciento en promedio para el período 2000-2010; entre las causas de mortalidad, la

que ocupa el primer lugar son las enfermedades no transmisibles con un 74.4 por

ciento, superior a la registrada en 1990 que entonces era de un 57.8 por ciento; le

sigue las enfermedades transmisibles cuya tasa es en promedio del 12.7 por

ciento, inferior a la presentada en el período 1990 cuya tasa fue de 26.0 por

ciento; la mortalidad por lesiones accidentales y no accidentales representa en

promedio el 10.4 por ciento, inferior a la presentada en el año de 1990 cuya tasa

era de 13.2 por ciento. En base a estos resultados podemos afirmar que las

condiciones en materia de salud mejoraron ya que aumento la esperanza de vida

y disminuyo ligeramente la tasa de mortalidad, según estos datos disminuyo la

mortalidad por enfermedades transmisible, que implicaría un buen manejo de

estas dadas la enfermedades mortales presentadas en los últimos años.


227

CRECIMIENTO DE LOS INDICADORES DE MORBILIDAD Y MORTALIDAD

AÑO ESPERANZA DE VIDA

TASA MORTALIDAD

GENERAL

CAUSAS DE MORTALIDAD GENERAL (% )

ENFERMEDADES TRANSMISIBLE.*

NO TRANSMISIBLES

LESIONES ACCIDENTALES

Y NO 1990-2000 4.7 -12.0 -40.8 22.3 -14.4 2000-2005 0.9 9.1 -14.9 5.1 -10.6 2005-2006 0.3 -2.1 -3.1 0.3 2.0 2006-2007 0.3 4.3 -3.9 0.9 -1.9 2007-2008 0.1 2.0 -2.5 1.6 -6.9 2008-2009 0.3 -2.0 0.8 -2.1 13.8 2009-2010e 0.1 2.0 -3.3 0.3 3.7 PROMEDIO 0.3 2.2 -4.5 1.0 0.01


Calderón H.

La tasa de crecimiento de la esperanza de vida, en promedio fue del 0.3 por

ciento anual para el período 2000-2010, está presento un mayor crecimiento en el

período 1990-2000 con una tasa del 0.94 por ciento anual, la tasa de mortalidad,

también tendió a decrecer más en el período comprendido de 1990-2000, con una

tasa del -2.2 por ciento y para el período 2000-2010 en promedio fue del 2.2 por

ciento; en base a este cuadro las mayores mejorías se dan entre el período 1990-

2000.


228

INDICADORES DE SALUD DEL PROGRAMA IMSS OPORTUNIDADES

AÑO

TASA MORTALIDAD

INFANTIL RELAC. A

MEDIA NAL.

% COBERTURA ANTICONCEPTIVA

POSPARTO

% ESQUEMA VACUNACIÓN

COMPLETA NIÑOS 1 AÑO

% ESTADO NUTRICIONAL

MENOR 5 AÑOS

2000 9.35 83.69 94.60 95.69 2001 9.82 83.63 98.70 104.35 2002 9.09 84.80 98.80 97.80 2003 7.73 83.15 99.30 107.41 2004 6.79 81.32 99.30 100.39 2005 6.94 82.03 98.90 93.80 2006 7.82 82.46 98.80 99.32 2007 7.42 80.87 98.90 100.57 2008 7.89 78.94 98.40 96.77 2009 6.40 79.00 98.50 105.25

2010 e 6.64 82.80 98.50 98.40 PROMEDIO 7.81 82.06 98.43 99.98


Calderón H.

e = ESTIMADO

La tasa de mortalidad en promedio para el período 2000-2010 fue de 7.81

por ciento inferior a la que presento al inicio del período que para entonces era de

9.35 por ciento; la cobertura anticonceptiva posparto fue de 82.06 por ciento, esta

disminuyo en relación a la obtenida en el inicio del período que fue para entonces

de 83.69 por ciento; el porcentaje del esquema de vacunación para niños de 1 año

casi se alcanzó a cubrir, esta abarco un 98.43 por ciento en promedio, que

comparándola con el inicio (94.60 por ciento ), también aumento; el porcentaje de

valoraciones en promedio cubrió el 99.98 por ciento lo que indica que hubo una

mejoría, pasando de 95.69 al inicio del período al 98.40 por ciento al final del

mismo.


229

CRECIMIENTO DE INDICADORES SALUD DEL PROGRAMA IMSS

OPORTUNIDAD

AÑO

TASA MORTALIDAD

INFANTIL RELAC. A

MEDIA NAL

% COBERTURA ANTICONCEPTIVA

POSPARTO

% ESQUEMA VACUNACIÓN

COMPLETA NIÑOS 1 AÑO

% ESTADO NUTRICIONAL

MENOR 5 AÑOS

2000-2001 5.03 -0.07 4.33 9.05 2001-2002 -7.43 1.40 0.10 -6.28 2002-2003 -14.96 -1.95 0.51 9.83 2003-2004 -12.16 -2.20 0.00 -6.54 2004-2005 2.21 0.87 -0.40 -6.56 2005-2006 12.68 0.52 -0.10 5.88 2006-2007 -5.12 -1.93 0.10 1.26 2007-2008 6.33 -2.39 -0.51 -3.78 2008-2009 -18.88 0.08 0.10 8.76 2009-2010e 3.75 4.81 0.00 -6.51 PROMEDIO -2.86 -0.09 0.41 0.51


Calderón H.

e = ESTIMADO

En el cuadro anterior podemos observar que la tasa de mortalidad infantil

experimento un decrecimiento del -2.86 por ciento; el porcentaje de cobertura

anticonceptiva posparto también mostró un decrecimiento del -0.09 por ciento; en

promedio el porcentaje del esquema de vacunación completa en niños de un año

creció en un 0.41 por ciento y el porcentaje de valoraciones del estado nutricional

de menores de 5 años tuvo un crecimiento del 0.51 por ciento; estos indicadores

señalan también que hubo mejorías en salud, al disminuir la tasa de mortalidad

infantil, al lograr un 98 por ciento en el logro de los esquemas de vacunación; en

cuanto a prevención podría considerársele así a las valoraciones nutricionales de

los menores de cinco años ya que permite detectar la población desnutrida, que

en este caso se valoraron en promedio a un 99.98 por ciento

C) Empleo y generación de ingresos


230

En el período 2000-2010 el Servicio Nacional de Empleo atendió en

promedio a 2 216 211 personas, de las cuales coloco en promedio 618 621

personas, que indica un porcentaje de eficiencia del 29 por ciento, esta eficiencia

ha ido disminuyendo a lo largo del período llegando a un mínimo del 21 por ciento

en el 2010 en dicho período la eficiencia disminuyo un -6.4 por ciento en

promedio. El crecimiento de las personas atendidas por el Servicio Nacional de

Empleo fue en promedio del 8 por ciento y el de las personas colocadas fue del

0.8 por ciento en promedio.

PERSONAS ATENDIDAS Y COLOCADAS POR EL SERVICIO NACIONAL DE

EMPLEO

AÑO PERSONAS ATENDIDA

S

PERSONAS COLOCADA

S PORCENTAJE EFICIENCIA

TASA DE CRECIMIENTO

ATENDIDAS

COLOCADAS

EFICIENCIA

1995-2000 7,071,898 2,190,685 31 2000 1,381,758 575,553 42 -80.5 -73.7 34.5 2001 1,382,903 510,626 37 0.1 -11.3 -11.4 2002 1,549,201 540,820 35 12.0 5.9 -5.5 2003 1,908,443 531,249 28 23.2 -1.8 -20.3 2004 2,037,827 587,094 29 6.8 10.5 3.5 2005 2,111,177 591,438 28 3.6 0.7 -2.8 2006 2,086,140 549,437 26 -1.2 -7.1 -6.0 2007 2,272,880 657,479 29 9.0 19.7 9.8 2008 3,244,474 856,278 26 42.7 30.2 -8.8 2009 3,939,401 896,402 23 21.4 4.7 -13.8

2010 P 2,464,119 508,452 21 -37.4 -43.3 -9.3 PROMEDI

O 2,216,211 618,621 29 8.0 0.8 -6.4

FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno

2010

P = PRELIMINAR

El Programa de Apoyo al Empleo ofrece un servicio de vinculación laboral,

en promedio atendió 369,947 personas, siendo mayoría las mujeres con un total

de 204,961 personas en tanto los hombres fueron 164 988, las personas

colocadas fueron en promedio 209,801.


231

PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO

AÑO PERSONAS ATENDIDAS PERSONAS

COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES

2000 593,175 341,080 252,095 290,919 2001 396,974 271,562 125,412 229,240 2002 312,897 178,948 133,949 193,274 2003 308,255 160,851 147,404 195,762 2004 300,550 148,751 151,819 199,293 2005 386,981 202,699 184,282 211,932 2006 301,285 168,830 132,455 165,428 2007 309,884 164,845 145,039 200,960 2008 463,227 248,741 214,486 262,230 2009 398,406 208,643 189,763 222,357

2010 P 297,778 159,619 138,159 136,416 PROMEDIO 369,947 204,961 164,988 209,801

FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno 2010

P = PRELIMINAR

En promedio las mujeres representan el 55 por ciento de las personas

atendidas y los otros 45 por ciento fueron los hombres; en promedio se logró

colocar el 58.2 por ciento de las personas.

PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO

AÑO

PERSONAS ATENDIDAS PERSONAS


2000 100 58 42 49 2001 100 68 32 58 2002 100 57 43 62 2003 100 52 48 64 2004 100 49 51 66 2005 100 52 48 55 2006 100 56 44 55 2007 100 53 47 65 2008 100 54 46 57 2009 100 52 48 56

2010 P 100 54 46 46 Promedio 100 55 45 58.2


232


2010

P= PRELIMINAR

El crecimiento en las personas atendidas por el programa Apoyo al Empleo

tendió a decrecer fue en promedio del -4 por ciento, el porcentaje de mujeres

atendidas decreció en la misma proporción, la tasa de crecimiento de los hombres

fue menor, del -2 por ciento y la tasa de crecimiento de las personas colocadas en

promedio fue de -5 por ciento.

CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO



2000-2001 -33 -20 -50 -21 2001-2002 -21 -34 7 -16 2002-2003 -1 -10 10 1 2003-2004 -2 -8 3 2 2004-2005 29 36 21 6 2005-2006 -22 -17 -28 -22 2006-2007 3 -2 10 21 2007-2008 49 51 48 30 2008-2009 -14 -16 -12 -15

2009-2010p -25 -23 -27 -39 PROMEDIO -4 -4 -2 -5


2010

P= PRELIMINAR

En promedio el Programa BECATE atendió 251,470 personas, de las

cuales 163 963 eran mujeres y 87,507 hombres, de estas logro colocar 149,421

personas, en promedio coloco más del 50 por ciento de la población a las que

presto el servicio; el número de personas que atendió y coloco fueron más al inicio

del período, casi el doble del promedio para el período; el total de hombres


233

atendidos por el programa representan un tercio de la población atendida;

PROGRAMA BECATE

AÑO

BECAS OTORGADAS BECARIOS

COLOCADOS TOTAL MUJERES HOMBRES

2000 593,175 341,080 252,095 290,919 2001 396,974 271,562 125,412 229,240 2002 230,185 157,447 72,738 166,507 2003 214,931 133,339 81,592 154,888 2004 198,330 113,787 84,543 135,881 2005 207,118 131,386 75,732 112,815 2006 164,285 115,655 48,630 93,953 2007 150,184 104,233 45,951 112,505 2008 225,848 160,319 65,529 130,327 2009 210,554 148,123 62,431 120,464

2010 P 174,583 126,663 47,920 96,133 PROMEDIO 251,470 163,963 87,507 149,421


2010

P = PRELIMINAR

Como podemos observar en el siguiente cuadro, el 66 por ciento en

promedio de las personas atendidas eran mujeres y el 34 por ciento eran

hombres, en promedio se colocó en el período 2000-2010 al 62.7 por ciento de la

población que fue atendida.


234

PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA BECATE

AÑO BECAS OTORGADAS

BECARIOS COLOCADOS TOTAL MUJERES HOMBRES

2000 100 58 42 49 2001 100 68 32 58 2002 100 68 32 72 2003 100 62 38 72 2004 100 57 43 69 2005 100 63 37 54 2006 100 70 30 57 2007 100 69 31 75 2008 100 71 29 58 2009 100 70 30 57

2010 P 100 73 27 55 PROMEDIO 100 66 34 62.7


2010

P= PRELIMINAR

Para el período 2000-2010 el número de personas atendidas disminuyo en -

9 por ciento, creciendo solo un 4 por ciento en el año 2004-2005; el número de

mujeres atendidas en el período decreció en -7 por ciento disminuyendo más la

cantidad de hombres atendidos, la tasa fue de -11 por ciento y la tasa de

crecimiento de las personas colocadas disminuyo en menos 9 por ciento para éste

período.


235

CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA BECATE

AÑO BECAS OTORGADAS BECARIOS

COLOCADOS TOTAL MUJERES HOMBRES

2000-2001 -33 -20 -50 -21 2001-2002 -42 -42 -42 -27 2002-2003 -7 -15 12 -7 2003-2004 -8 -15 4 -12 2004-2005 4 15 -10 -17 2005-2006 -21 -12 -36 -17 2006-2007 -9 -10 -6 20 2007-2008 50 54 43 16 2008-2009 -7 -8 -5 -8 2009-2010 p -17 -14 -23 -20 PROMEDIO -9 -7 -11 -9


2010

P = PRELIMINAR

PROGRAMA EMPLEO FORMAL

AÑO

PERSONAS ATENDIDAS PERSONAS


2002 40,485 15,980 24,505 12,997 2003 55,678 22,474 33,204 22,077 2004 58,117 20,750 37,367 43,015 2005 118,425 49,791 68,634 65,018 2006 63,062 27,796 35,266 34,576 2007 73,485 33,286 40,199 45,791 2008 102,106 45,369 56,737 63,635 2009 1,113 503 610 679

PROMEDIO 64,059 26,994 37,065 35,974


2010

El programa de Empleo Formal, atendió en promedio 64 059 personas, de

ellas 26 994 eran mujeres y 37 065 hombres, se logró colocar en promedio a 35


236

974 personas; este atendió a un mayor número de personas en el año 2005y

también logro colocar un mayor número de personas.

PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA EMPLEO FORMAL

AÑO PERSONAS ATENDIDAS

PERSONAS COLOCADAS

TOTAL MUJERES HOMBRES

2002 100 39 61 32 2003 100 40 60 40 2004 100 36 64 74 2005 100 42 58 55 2006 100 44 56 55 2007 100 45 55 62 2008 100 44 56 62 2009 100 45 55 61

PROMEDIO 100 42 58 55


2010

En el programa Empleo Formal, de la población atendida 42 por ciento eran

mujeres y el 58 por ciento eran hombres, en 2002 la estructura era 39 por ciento

mujeres y 61 por ciento hombres; para 2009 eran 45 por ciento mujeres y 55 por

ciento hombres; el porcentaje de mujeres atendidas ha aumentado a lo largo del

período, en tres puntos porcentuales en promedio, mismo puntaje en que ha

disminuido la participación de los hombres, esto es acorde a la política de igualdad

de género.

CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA EMPLEO FORMAL


COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES 2002-2003 38 41 35 70 2003-2004 4 -8 13 95 2004-2005 104 140 84 51 2005-2006 -47 -44 -49 -47 2006-2007 17 20 14 32 2007-2008 39 36 41 39 2008-2009 -99 -99 -99 -99

PROMEDIO 8 12 6 20


237

FUENTE: elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno

2010

La tasa de crecimiento de las personas atendidas creció en promedio un 8

por ciento en el período; el crecimiento de las mujeres atendidas fue del 12 por

ciento en tanto los hombres aunque fue mayor el número su dinamismo fue de 6

por ciento; el crecimiento que se experimentó en las personas colocadas fue en

promedio del 20 por ciento, Este programa presento dos caídas uno en el período

2005-2006 con una tasa del -47 por ciento en promedio y otro en el período 2008-

2009 con porcentaje del -99 por ciento.

PROGRAMA FOMENTO AL AUTO EMPLEO


PERSONAS COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES

2002 7,121 4,871 2,250 4,959 2003 6,631 4,151 2,480 6,631 2004 5,776 3,065 2,711 5,776 2005 8,838 4,700 4,138 8,838 2006 6,882 3,705 3,177 6,882 2007 9,689 4,998 4,691 9,689 2008 13,721 7,037 6,684 13,721 2009 10,826 5,977 4,849 10,826

2010 P 5,229 2,967 2,262 5,229 PROMEDIO 8,301 4,608 3,694 8,061


2010

P = PRELIMINAR

En el programa Fomento al Auto Empleo, se atendió en promedio a 8 302

personas, 4 608 mujeres y 3 694 hombres, logrando colocar a la mayoría de

personas, que en promedio fueron de 8 061 personas, el año en que se pudo

atender un mayor número de personas y de colocarlas fue en los años 2008-

2009.


238

PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA FOMENTO AL AUTO EMPLEO


PERSONAS COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES

2002 100 68 32 70 2003 100 63 37 100 2004 100 53 47 100 2005 100 53 47 100 2006 100 54 46 100 2007 100 52 48 100 2008 100 51 49 100 2009 100 55 45 100

2010 P 100 57 43 100 PROMEDIO 100 56 44 97


2010

P = PRELIMINAR

El 56 por ciento en promedio de las personas atendidas en el programa de

Fomento al Auto Empleo eran mujeres y el 44 por ciento en promedio eran

hombres; el porcentaje de personas colocadas fue en promedio del 97 por ciento.

CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA FOMENTO AL AUTO EMPLEO


PERSONAS COLOCADAS

TOTAL MUJERES HOMBRES

2002-2003 -7 -15 10 34 2003-2004 -13 -26 9 -13 2004-2005 53 53 53 53 2005-2006 -22 -21 -23 -22 2006-2007 41 35 48 41 2007-2008 42 41 42 42 2008-2009 -21 -15 -27 -21 2009-2010 -52 -50 -53 -52

PROMEDIO 3 0 7 8


2010


239

P = PRELIMINAR

A lo largo del período el crecimiento de las personas atendidas por el

programa Fomento al Auto Empleo, fue negativo excepto los períodos 2004-2005

y 2006 a 2008 en los que el crecimiento fue del 53, 41 y 42 por ciento

respectivamente, el crecimiento en la eficiencia fue del 8 por ciento; cómo

podemos observar los últimos dos años disminuyo la tasa de crecimiento tanto en

personas atendidas como en personas colocadas.

GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEDESOL

(MILES $ 2003)

AÑO

BENEFICIARIOS PRESUPUESTO

TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL $ DE 2003

MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

2005 156,810 62,368 94,442 437,527 98,443 339,082 2006 64,246 312,009 33,037 167,144 49,642 117,503 2007 265,731 114,297 151,434 394,958 95,580 299,378 2008 189,024 86,722 102,302 269,753 123,759 145,994 2009 262,446 159,850 102,596 457,032 278,368 178,663

2010 P 106,779 46,742 60,037 243,262 106,487 136,776 PROMEDIO 174,173 130,331 90,641 328,279 125,380 202,899

FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe 2010

(indicadores representativos sobre igualdad mujeres-hombres)

P = PRELIMINAR

El Programa de Empleo Temporal en la SEDESOL beneficio a 174,173

personas en promedio, 130,331 mujeres y 90,641 hombres en promedio; en

promedio se destinó 328,279 pesos del 2003 al programa de Empleo Temporal en

la SEDESOL, asignando 125,380 pesos para el gasto en empleo para mujeres y

202,899 pesos del 2003 para los hombres.


240

CRECIMIENTO EN EL GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEDESOL

(PORCENTAJES)

AÑO


TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

2005-2006 -59.0 400.3 -65.0 -61.8 -49.6 -65.3 2006-2007 313.6 -63.4 358.4 136.3 92.5 154.8 2007-2008 -28.9 -24.1 -32.4 -31.7 29.5 -51.2 2008-2009 38.8 84.3 0.3 69.4 124.9 22.4 2009-2010

P -59.3 -70.8 -41.5 -46.8 -61.7 -23.4

PROMEDIO 41.0 65.3 43.9 13.1 27.1 7.4


2010

P = PRELIMINAR

Los beneficiarios del Programa de Empleo Temporal SEDESOL en

promedio aumentaron en 41 por ciento, de ellos el 65.3 por ciento eran mujeres y

el 43.9 por ciento eran hombres; su presupuesto creció en promedio 13.1 por

ciento, el presupuesto asignado para las mujeres creció 27.1 por ciento y el de los

hombres 7.4 por ciento; tanto en beneficiarios como en presupuesto estos cayeron

en los períodos 2005-2006, -59 por ciento y -61.8 por ciento respectivamente y en

2007-2008, beneficiarios-28.9 y presupuesto -31.7 y en 2009-2010 beneficiarios -

59.3 por ciento y presupuesto -46.8 por ciento.


241

CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO POR BENEFICIARIO EN EL

PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEDES

AÑO R

PRESUPUESTO/ BENEF. (MILES DE $ 2003 CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO BENEF

TOTAL $ DE 2003

MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

2005 2.79 1.58 3.59 2006 2.60 0.16 3.56 -6.8 -89.9 -0.9 2007 1.49 0.84 1.98 -42.9 425.6 -44.4 2008 1.43 1.43 1.43 -4.0 70.7 -27.8 2009 1.74 1.74 1.74 22.0 22.0 22.0

2010 P 2.28 2.28 2.28 30.8 30.8 30.8 PROMEDIO 2.05 1.34 2.43 -0.2 91.8 -4.1


2010

P= PRELIMINAR

En promedio el presupuesto por beneficiario fue de 2 000 pesos del 2003,

siendo para los hombres de 2 430 y el de las mujeres fue de 1 340 pesos del

2003, esto puede explicarse si observamos el cuadro en el que se indica que el

presupuesto asignado a las mujeres es inferior, además de que el número de

beneficiarias mujeres es mayor al de los hombres; el crecimiento que experimento

el presupuesto por beneficiario fue de -0.2 por ciento, la tasa de crecimiento para

el gasto por beneficiario asignado a las mujeres creció en promedio 91.8 por

ciento a pesar que fueron superiores los recursos destinados a los hombres, El

crecimiento del gasto asignado a los hombres fue de -4.1 por ciento.


242

GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEMARNAT (MILES $ 2003)

AÑO BENEFICIARIOS PRESUPUESTO


MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

2005 28,669 8,785 19,884 0 0 0 2006 42,112 13,645 28,467 86,567 24,697 61,870 2007 42,964 14,497 28,467 92,415 28,897 63,517 2008 46,309 19,141 27,168 86,309 30,130 56,180 2009 26,955 11,325 15,630 39,831 15,797 24,034

2010 P 25,808 9,489 16,319 81,728 30,050 51,679 PROMEDIO 35,470 12,814 22,656 77,370 25,914 51,456



P = PRELIMINAR

El total de beneficiarios del Programa de Empleo Temporal en SEMARNAT

en promedio fue de 35,470, personas de las cuales 12,814 eran mujeres y 22,656

eran hombres; el presupuesto en promedio fue de 77,370 pesos del 2003,

asignándose 25,914 pesos del 2003 a las mujeres y 51,456 pesos del 2003 a los

hombres.

CRECIMIENTO EN EL GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL

SEMARNAT (PORCENTAJES)


TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

2005-2006 46.9 55.3 43.2 2006-2007 2.0 6.2 0.0 6.8 17.0 2.7 2007-2008 7.8 32.0 -4.6 -6.6 4.3 -11.6 2008-2009 -41.8 -40.8 -42.5 -53.9 -47.6 -57.2 2009-2010

P -4.3 -16.2 4.4 105.2 90.2 115.0

PROMEDIO 2.1 7.3 0.1 12.9 16.0 12.2


2010

P = PRELIMINAR


243

El incremento en el número de beneficiarios del Programa de Empleo

Temporal de SEMARNAT fue del 2.1 por ciento, el crecimiento de beneficiarias fue

de 7.3 por ciento y el de beneficiarios de sólo el 0.1 por ciento en promedio; el

monto de presupuesto se incrementó en promedio un 12.9 por ciento, el asignado

a las mujeres se incrementó un 16 por ciento y el correspondiente a los hombres

en un 12.2 por ciento, el presupuesto experimento una caída tanto en general,

mujeres así como hombres en el período 2008-2009, de un menos 53.9 por ciento

, -47.6 por ciento y un -57.2 respectivamente.

CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO POR BENEFICIARIO EN EL

PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEMARNAT

AÑO

PRESUPUESTO/ BENEFICIARIO. (MILES DE $

2003 CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO

BENEFICIARIO

TOTAL $ DE 2003

MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

2005 0 0 0 2006 2.06 1.81 2.17 2007 2.15 1.99 2.23 4.6 10.1 2.7 2008 1.86 1.57 2.07 -13.4 -21.0 -7.3 2009 1.48 1.39 1.54 -20.7 -11.4 -25.6

2010 P 3.17 3.17 3.17 114.3 127.0 105.9 PROMEDIO 2.14 1.99 2.24 21.2 26.2 18.9


2010

P = PRELIMINAR

El presupuesto por beneficiario del programa Empleo Temporal de

SEMARNAT fue en promedio de un 2,140 pesos del 2003, 1 990 pesos del 2003

el asignado a las mujeres y de 2,240 pesos del 2003 el asignado a los hombres;

El crecimiento del presupuesto por beneficiario fue de 21.2 por ciento en

promedio, el presupuesto asignado para las mujeres es de 26.2 por ciento y el

crecimiento del presupuesto por beneficiario correspondiente a los hombres fue de

18.9 por ciento.


244

OCUPACIÓN FORMAL, INFORMAL Y SUBOCUPACIÓN (PORCENTAJE DE LA

POBLACIÓN OCUPADA)

AÑO TRABAJO

ASALARIADO SUBOCUPACIÓN OCUPACIÓN EN EL SECTOR INFORMAL

% CRECIMIENTO % CRECIMIENTO % CRECIMIENTO 1995-2000 54.4 7.7 26.8 2001-2006 58.1 6.8 7.3 -5.2 28.1 4.9

2005 58.9 1.4 7.5 2.7 28.1 0.0 2006 60.1 2.0 6.8 -9.3 27.1 -3.6 2007 60.7 1.0 7.2 5.9 27.0 -0.4 2008 61.7 1.6 6.8 -5.6 27.3 1.1 2009 61.2 -0.8 9.2 35.3 28.2 3.3

2010 P 61.4 0.3 9.1 -1.1 28.7 1.8 PROMEDIO 60.7 0.8 7.8 5.0 27.7 0.5


2010

P= PRELIMINAR

En promedio el trabajo asalariado represento el 60.7 de la población

ocupada en el período 2005-2010, en comparación con los períodos anteriores, se

incrementó esta participación que fue de 58.1 por ciento para el período 2001-

2006 y 54.4 por ciento para el período 1995-2000; la subocupación para el período

2005-2010 fue de 7.8 por ciento casi no tuvo variación respecto a la del período

1995-2000 cuyo porcentaje fue de 7.7 por ciento. La tasa de crecimiento fue de 5

por ciento, superior al crecimiento presentado en el período 1995-2006 de -5.2 por

ciento y 2.7 por ciento; la ocupación en el sector informal fue en promedio del 27.7

por ciento, ligeramente superior al presentado en el período 1995-2000, el

crecimiento de la ocupación fue del 0.5 por ciento.

En este contexto el trabajo ha experimentado una mejoría, esto es

observable mediante el incremento en el trabajo asalariado de 6 puntos

porcentuales que se refleja al pasar de 54.4 por ciento en el período 1995-2000, a

60.7 por ciento en promedio para el período 2005-2010, la ocupación en el sector

informal en promedio solo aumento en casi un punto porcentual, pasando de 26.8

en el período 1995-2000 a 27.7 por ciento para el período 2005-2010; en cuanto al


245

nivel de subocupación este no ha variado mucho en promedio para el período

2005-2010 fue en promedio de 7.8 por ciento y 7.7 por ciento para el período

1995-2000, el crecimiento de la subocupación fue del 5 por ciento para el período

2005-2010, aumentando un 35.3 por ciento en el período 2008- 2009, que puede

responder al período de crisis que sufrió México.

En relación al apoyo brindado por los programas al empleo, solo puedo

decir que el porcentaje de efectividad (personas atendidas/personas colocadas)

fluctúa entre 20 a 62.5 por ciento a excepción del programa auto empleo el cual

reporta una eficiencia del 97 por ciento, en cuanto al crecimiento que han tenido

los programas podemos observar que este ha tendido a decrecer en algunos y

otros el crecimiento varia del 2.1 por ciento al 8 por ciento, (lo que redundaría en

un bajo dinamismo en la generación de empleo, pero no nulo) las excepciones

seria el PET SEDESOL y el PET SEMARNAT que reportan incrementos tanto en

el número de beneficiarios como en el presupuesto.

GASTO EN FONDO DE APOYO PARA PROYECTOS PRODUCTIVOS

(MILLONES $ 2003)



MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

2005 10,139 5,230 4,909 242,944 125,317 117,625 2006 9,756 4,950 4,806 214,929 109,051 105,878 2007 19,844 10,305 9,539 438,720 227,827 210,893 2008 21,179 11,228 9,951 473,269 250,903 222,367 2009 18,563 9,971 8,592 437,921 235,226 202,695

2010 P 1,770 841 929 40,083 19,045 21,038 PROMEDIO 13,542 7,088 6,454 307,978 161,228 146,749



P= PRELIMINAR

El presupuesto para el Fondo de Apoyo para proyectos productivos, en


246

promedio fue de 307,978 millones de pesos del 2003, en promedio se destinaron

para apoyar a las mujeres un monto de 161,228 millones de pesos del 2003 y para

apoyar a los hombres un presupuesto de 146,749 pesos del 2003, el número de

beneficiarios en promedio fue de 13,542 de los cuales 7 088 eran mujeres y 6,454

eran hombres; aquí se vuelve a observar que se favoreció a las mujeres a fin de

disminuir las diferencias de género.

El crecimiento en el número de beneficiarios para el período fue de 0.7 por

ciento, el crecimiento que experimento en el período 2006-2007 fue

contrarrestado por la caída que presento en los períodos 2008-2009 y 2009-2010;

en cuanto al presupuesto en promedio creció 0.4 por ciento, presentando la misma

tendencia del crecimiento de beneficiarios, el crecimiento promedio del

presupuesto asignado para apoyar a las mujeres fue de 1.6 por ciento y el

destinado al apoyo a los hombres fue de -0.8 por ciento.

CRECIMIENTO EN GASTO FONDO DE APOYO PARA PROYECTOS

PRODUCTIVOS (FAPPA)


TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

2005-2006 -3.8 -5.4 -2.1 -11.5 -13.0 -10.0 2006-2007 103.4 108.2 98.5 104.1 108.9 99.2 2007-2008 6.7 9.0 4.3 7.9 10.1 5.4 2008-2009 -12.4 -11.2 -13.7 -7.5 -6.2 -8.8

2009-2010 P -90.5 -91.6 -89.2 -90.8 -91.9 -89.6 PROMEDIO 0.7 1.8 -0.4 0.4 1.6 -0.8


2010

P = PRELIMINAR

Dado lo elevado del presupuesto es factible que la información incluya el

presupuesto administrativo; según los datos, en promedio el presupuesto por

beneficiario fue de 23 millones de pesos del 2003, este tuvo una caída del -1 por

ciento para el período 2005-2010 (no se especifica que parte del fondo se utiliza


247

para el programa).

CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO DEL FONDO DE APOYO PARA

PROYECTOS PRODUCTIVOS

AÑO

PRESUPUESTO/ BENEFICIOS. (MILLONES DE $ 2003

CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO BENEFICIOS

TOTAL $ DE 2003

MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

TOTAL PORCENTAJ

E

MUJERES PORCENTAJ

E

HOMBRES PORCENTAJ

E 2005 24 24 24 2006 22 22 22 -8.1 -8.1 -8.1 2007 22 22 22 0.4 0.4 0.4 2008 22 22 22 1.1 1.1 1.1 2009 24 24 24 5.6 5.6 5.6

2010 P 23 23 23 -4.0 -4.0 -4.0 PROMEDI

O 23 23 23 -1.0 -1.0 -1.0


2010

P = PRELIMINAR

El gasto en el Programa de Opciones Productivas fue en promedio 659.1

millones de pesos del 2003, este gasto tendió a decrecer, en el período 2006-2007

tuvo un incremento que no logro compensar la tendencia negativa, el crecimiento

promedio para este período fue de menos 3.4 por ciento; el gasto para el

programa Empresas en Solidaridad fue en promedio de 911 millones de pesos del

2003, mayor al asignado al Programa Opciones Productivas, el crecimiento

promedio del gasto fue de 4.9 por ciento. Los programas de creación de Ingresos

mostraron tasas de crecimiento promedio bajas en relación a número de

beneficiarios 0.7 por ciento y con respecto al presupuesto o gasto 0.4 por ciento y

-3.4 por ciento indicando con esto bajo dinamismo en la generación de nuevas

oportunidades para crear ingresos. El programa Empresas en Solidaridad maneja

menos recursos en comparación con el Fondo de Apoyos a Proyectos

Productivos, pero muestra una tasa de crecimiento promedio del 4.9 por ciento,

mayor a la presentada por el Fondo y por Opciones Productivas.


248

GASTO EN PROGRAMA SUPERACIÓN DE LA POBREZA

(MILLONES $ 2003)

AÑO

OPCIONES PRODUCTIVAS

EMPRESAS SOLIDARIDAD

$ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE

2003 CRECIMIENTO

2000 1,064 2001 1,089 2.3 2002 1,011.1 656 -39.8 2003 753.3 -25 868 32.3 2004 805.4 7 884 1.9 2005 431.6 -46 628 -29.0 2006 341.0 -21 779 24.0 2007 720.5 111 832 6.8 2008 863.9 20 786 -5.5 2009 668.1 -23 1,190 51.4

2010 P 336.7 -50 1,245 4.6 PROMEDIO 659.1 -3.4 911.0 4.9


2010

P = PRELIMINAR

El gasto destinado al Programa de la Mujer en el Sector Agrario

(PROMUSAG), beneficio en promedio a 26,162 personas, tuvo en promedio un

presupuesto de 427,032, El programa Organización Productiva mujeres Indígenas,

beneficio en promedio a 28,528 personas en promedio contó con un presupuesto

de 128,429,000 pesos, que dan un presupuesto promedio por beneficiario de 5

mil pesos, siendo el año 2010 en el que se experimentó un presupuesto por

beneficiario menor al promedio, que fue de 3 mil pesos del 2003.


249


AÑO

PROMUSAG ORGANIZACIÓN PRODUCTIVA MUJERES. INDÍGENAS

BENEFICIARIAS PRESUPUEST

O MILLÓN.$2003

PRESUPUESTO POR

PERSONA

BENEFICIARIAS

PRESUPUESTO MILES $ 2003

PRESUPUESTO POR PERSONA

2005 18,310 297,358 16 21,324 127,167 62006 23,282 360,107 15 22,132 85,114 42007 30,763 452,513 15 21,287 97,569 52008 47,321 716,864 15 25,740 134,973 52009 34,687 676,689 20 28,404 150,096 5

2010 P 2,611 58,659 22 52,280 175,656 3

PROMEDIO 26,162 427,032 17 28,528 128,429 5



P = PRELIMINAR

En el siguiente cuadro podemos observar que el crecimiento en promedio

que experimento el programa de las Mujeres en el Sector Agrario en relación a

beneficiarios y presupuesto disminuyo en los periodos 2008-2009 y 2009-2010 -

26.7, -5.6 y -92.5, -91.3 respectivamente, el presupuesto por persona fue en

promedio de 7.5 por ciento, estos fueron negativos en los períodos 2005-2006 con

menos 4.8 por ciento y en 2006-2007 con -4.9 por ciento, la disminución del

presupuesto menor a la de los beneficiarios permitió tener un presupuesto por

persona positivo; el Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas

muestra un incremento en los beneficiarios y en el presupuesto, de 23.1 y 9.6 por

ciento, el crecimiento mayor en el número de beneficiario, en comparación con el

incremento en el presupuesto dio origen a una tasa negativa en el crecimiento del

presupuesto por persona de -7.5 por ciento.


250

CRECIMIENTO EN EL GASTO EN PROGRAMA SUPERACIÓN DE LA

POBREZA (PORCENTAJES)

AÑO

PROMUSAG ORGANIZACIÓN PRODUCTIVA MUJERES INDÍGENAS

BENEFICIARIAS PRESUPUESTO PRESUPUESTO POR PERSONA BENEFICIARIA PRESUPUESTO PRESUPUESTO

POR PERSONA

2005-2006 27.2 21.1 -4.8 3.8 -33.1 -35.5 2006-2007 32.1 25.7 -4.9 -3.8 14.6 19.2 2007-2008 53.8 58.4 3.0 20.9 38.3 14.4 2008-2009 -26.7 -5.6 28.8 10.3 11.2 0.8 2009-2010

P -92.5 -91.3 15.2 84.1 17.0 -36.4

PROMEDIO -1.2 1.6 7.5 23.1 9.6 -7.5


2010

P= PRELIMINAR

A pesar del esfuerzo realizado para fomentar la generación de ingresos,

este ha sido bajo si observamos las tasas de crecimiento del presupuesto y de los

beneficiarios, esto en parte se debe al deterioro que causan las crisis y la desigual

distribución del ingreso, que hace insuficiente los recursos destinados, hay que

recordar que para este período (2000-2010), el 40 por ciento de la población en

promedio viven con el 13 por ciento del ingreso generado. Sin embargo hay que

esperar a que los recursos que ya beneficiaron a una parte de la población

generen beneficios para la comunidad en el corto plazo o por lo menos que esa

población no vuelva a estar en condiciones de pobreza.

D) Inclusión de los pueblos indígenas

La política Social actual pretende disminuir las desigualdades sociales y

regionales a fin de lograr un crecimiento económico, la inclusión de los pueblos

indígenas es una línea de acción; en el cuadro siguiente observamos que el

Programa de Desarrollo de los pueblos Indígenas tuvo en promedio un gasto de

3,409.8 millones de pesos de 2003, cuyo crecimiento promedio fue de 16 por


251

ciento, este programa es el que tiene una mayor asignación de gasto de los tres

programas, le sigue el Programa Investigación y promoción de las cultura

Indígenas con un gasto promedio de 599.1 millones de pesos del 2003, su tasa de

crecimiento promedio fue de 56.2 por ciento, el Programa Albergues escolares

tuvo un gasto promedio del 435.3 millones de pesos del 2003, superior al obtenido

en el 2000 que para entonces fue de 373.9 millones de pesos del 2003, el

crecimiento promedio experimentado fue de 105.1 por ciento.


(MILLONES $ 2003)

AÑO

INDÍGENAS DESARROLLO

PUEBLOS

INVESTIGACIÓN Y PROMOCIÓN CULTURAS

INDÍGENAS

ALBERGUES ESCOLARES

INDÍGENAS (PAEI) $ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE

2003 CRECIMIENTO $ DE 2003 CRECIMIENTO

2000 1,395.8 371.9 2001 1,683.9 21 427.6 115.0 2002 1,563.4 -7 105 324.4 75.9 2003 2,324.7 49 592 462.4 337.3 104.0 2004 3,121.2 34 742 25.2 361.3 107.1 2005 4,356.2 40 707 -4.7 400.5 110.9 2006 4,186.1 -4 745 5.3 463.5 115.7 2007 4,142.2 -1 710 -4.7 442.1 95.4 2008 4,970.0 20 732 3.1 559.0 126.4 2009 4,439.0 -11 575 -21.4 540.8 96.7

2010 P 5,325.1 20 485 -15.7 560.3 103.6 PROMEDIO 3,409.8 16.0 599.1 56.2 435.3 105.1


2010

P = PRELIMINAR

F) Formación de patrimonio e infraestructura

La política Social en referencia a la formación de patrimonio e

infraestructura tiene doble propósito, el económico con el cual, se pretende crear

condiciones e infraestructura que conduzca a la integración económica de las


252

regiones mediante la formación de mercados y la social, que de seguridad y

bienestar al individuo; en este sentido al fomentar la formación de patrimonio se

está fomentando a la vez las condiciones económicas que permitirán el progreso

de la región. El gasto promedio asignado para el Programa Esquemas de

Financiamiento y Subsidio Federal para la Vivienda fue de 3,112.2 millones de

pesos del 2003, cuyo crecimiento fue de 82 por ciento; el gasto promedio

asignado al Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa” fue de

1,579.5 millones de pesos del 2003 y el crecimiento del mismo fue de 16.5 por

ciento; al Programa para el Desarrollo Local (micro regiones), se le asignó un

gasto promedio de 810.5 millones de pesos del 2003 y su crecimiento promedio

fue de 40.2 por ciento.


(MILLONES $ 2003)

AÑO

ESQUEMAS FINANCIAMIENTO

SUBSIDIO FEDERAL VIVIENDA

AHORRO Y SUBSIDIO VIVIENDA TU CASA

DESARROLLO LOCAL MICRORREGIONES

$ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE

2003 CRECIMIENTO $ DE 2003 CRECIMIENTO

2002 334.0 2003 1,047 351.3 5.2 2004 1,514 44.6 575.4 63.8 2005 1,448 -4.4 751.4 30.6 2006 3,565 146.2 638.0 -15.1 2007 1,108.6 1,414 -60.3 1,017.0 59.4 2008 3,737.6 237 1,178 -16.7 2,006.7 97.3 2009 3,558.8 -5 1,218 3.4

2010 P 4,043.8 14 1,252 2.8 PROMEDIO 3,112.2 82.0 1,579.5 16.5 810.5 40.2


2010

P= PRELIMINAR

El gasto en el Programa Hábitat fue en promedio de 1,795.4 millones de


253

pesos del 2003 y el crecimiento del mismo fue del 25.6 por ciento mostró dos

caídas una en 2005-2006 de -11 por ciento y otra en 2007-2008 de un -43 por

ciento.

GASTO EN PROGRAMA HÁBITAT

(MILLONES $ 2003)

AÑO $ DE 2003 CRECIMIENTO

2003 826.1 2004 1,676.4 103 2005 1,908.5 14 2006 1,695.5 -11 2007 2,489.7 47 2008 1,415.3 -43 2009 1,789.1 26

2010 P 2,562.4 43 PROMEDIO 1,795.4 25.6

FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de labores

2010

En el siguiente cuadro se observa que en promedio el gasto asignado en

infraestructura social y básica dentro del programa superación de la pobreza fue

de 2 314.2 millones de pesos del 2003 y el crecimiento promedio del gasto fue de

26 por ciento, si bien se presentaron dos caídas en el gasto estas se vieron

compensadas por incrementos mayores en el gasto.


254

GASTO EN INFRAESTRUCTURA. SOCIAL BÁSICA

(MILLONES $ 2003)

AÑO $ DE 2003 CRECIMIENTO

2003 877.2 2004 1,569.7 79 2005 2,808.4 79 2006 2,286.4 -19 2007 2,342.5 2 2008 2,928.2 25 2009 2,464.8 -16

2010 P 3,236.0 31 PROMEDIO 2,314.2 26.0

FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de labores

2010

GASTO EN CAMINOS RURALES (MILLONES $ 2003)

AÑO

PRESUPUESTO (MILLONES 2003) CRECIMIENTO (PORCENTAJES)

TOTAL EMPLEO

TEMPORAL (PET)

CONSTRUCCIÓN CAMINOS* TOTAL

EMPLEO TEMPORAL

(PET) CONSTRUCCIÓN.

CAMINOS*

2000 2,560.3 1,524.8 1,035.5 2001 2,295.8 1,234.4 1,061.5 -11.5 -23.5 2.5 2002 2,431.8 1,113.7 1,318.1 5.6 -10.8 19.5 2003 2,403.2 937.7 1,465.5 -1.2 -18.8 10.1 2004 2,953.7 878.9 2,074.8 18.6 -6.7 29.4 2005 5,848.0 1,067.3 4,780.7 49.5 17.7 56.6 2006 4,737.8 674.0 4,063.8 -23.4 -58.3 -17.6 2007 4,440.5 796.7 3,643.8 -6.7 15.4 -11.5 2008 5,406.0 746.0 4,659.9 17.9 -6.8 21.8 2009 9,552.6 901.0 8,651.6 43.4 17.2 46.1 2010 12,027.9 1,167.4 10,860.5 20.6 22.8 20.3

PROMEDIO 4,968.9 1,003.8 3,965.1 11.3 -5.2 17.7

FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de labores 2010

*Construcción y Conservación de caminos rurales


255

P = preliminar

El gasto en caminos rurales en promedio fue de 4,968.9 millones de pesos

del 2003, de esos corresponden 1,003.8 millones de pesos del 2003 al Programa

de Empleo Temporal y 3,965.1 millones de pesos del 2003 al Programa de

Construcción y Conservación de Caminos rurales y Carreteras Alimentadoras. El

crecimiento del gasto fue del 11.3 por ciento, el crecimiento en promedio del gasto

en el PET fue de -5.2 por ciento, en general a lo largo del período el gasto tendió a

ser negativo y el gasto destinado a la construcción y conservación fue en

promedio del 17.7 por ciento.

G) Programa de desarrollo regional sustentable

El Programa Desarrollo Regional Sustentable tuvo en promedio 45,929

beneficiarios de los cuales 18,834 eran mujeres, (casi 2/3 de la población

masculina) y 27,096 eran hombres; el presupuesto en promedio fue de 99,199

miles de pesos del 2003 el gasto asignado para apoyar a las mujeres fue de

33,771 pesos del 2003 y para los hombres de 176,796 miles de pesos del 2003

para los hombres, siendo mayor el presupuesto asignado a los hombres, casi

cinco veces mayor

GASTO EN PROGRAMA DESARROLLO REGIONAL SUSTENTABLE

(MILES $ 2003)

AÑO



MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

2005 39,106 13,856 25,250 71,388 24,986 46,402 2006 35,130 13,305 21,825 76,990 29,256 47,733 2007 58,894 22,511 36,383 129,274 49,412 798,619 2008 63,964 27,361 36,603 131,880 49,878 82,003 2009 65,523 29,489 36,034 135,114 49,095 86,019

2010 P 12,959 6,480 6,479 50,552 0 0 PROMEDIO 45,929 18,834 27,096 99,199 33,771 176,796



256


P = PRELIMINAR

El crecimiento de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Regional

Sustentable en promedio fueron de -2.3 por ciento, el porcentaje de beneficiarias

en promedio fue de 3.3 por ciento, y el de los beneficiarios fue de -6 por ciento,

aunque disminuye el porcentaje de crecimiento la cantidad de beneficiarios

hombres fue superior al de las mujeres; el presupuesto para este programa fue de

3.5 por ciento en promedio, el crecimiento promedio del gasto destinado a las

mujeres creció en promedio 21.3 por ciento, el presupuesto asignado a los

hombres presento mayor crecimiento, que para este período fue de 372.8 por

ciento.

CRECIMIENTO EN EL GASTO EN DESARROLLO REGIONAL SUSTENTABLE

(PORCENTAJES)

AÑO


TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJ

E HOMBRES

PORCENTAJE

2005-2006 -10.2 -4.0 -13.6 7.8 17.1 2.9 2006-2007 67.6 69.2 66.7 67.9 68.9 1,573.1 2007-2008 8.6 21.5 0.6 2.0 0.9 -89.7 2008-2009 2.4 7.8 -1.6 2.5 -1.6 4.9

2009-2010 P -80.2 -78.0 -82.0 -62.6 PROMEDIO -2.3 3.3 -6.0 3.5 21.3 372.8


2010

P= PRELIMINAR

En el cuadro siguiente podemos observar que el presupuesto por

beneficiario fue de 2 mil pesos del 2003, el presupuesto por beneficiario fue en

promedio de 5 mil pesos del 2003, siendo superior en comparación al asignado a

las mujeres que para este período fue de 2 mil pesos de 2003; en cuanto al

crecimiento en general presento un crecimiento del 20.7 por ciento, el presupuesto


257

por beneficiaria disminuyo en promedio -1 por ciento, éste mostró una tendencia

negativa desde el período 2006-2007, el presupuesto por beneficiario por hombre,

en promedio creció 209.9 por ciento, y mostró una caída para el período 2007-

2008 de -89.8 por ciento.

CRECIMIENTO PRESUPUESTO POR BENEFICIARIO EN DESARROLLO

REGIONAL SUSTENTABLE

AÑO

PRESUPUESTO/ BENEFICIARIOS. (MILES DE $

2003 PRESUPUESTO

TOTAL $ DE 2003

MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

TOTAL PORCENTAJ

E

MUJERES PORCENTAJ

E

HOMBRES PORCENTAJ

E 2005 2 2 2 2006 2 2 2 20.1 21.9 19.0 2007 2 2 22 0.2 -0.2 903.6 2008 2 2 2 -6.1 -17.0 -89.8 2009 2 2 2 0.0 -8.7 6.6

2010 P 4 0 0 89.2 PROMEDI

O 2 2 5 20.7 -1.0 209.9


2010

P= PRELIMINAR

El Programa Nacional de Reforestación tuvo en promedio un gasto de

672.6 millones de pesos del 2003, el gasto presento una tendencia creciente a

excepción de los períodos 2000-2001 con un -39 por ciento, 2002-2003 con un -21

por ciento y en 2008-2009 con un -26 por ciento; el crecimiento promedio fue de

19.9 por ciento. Al Programa Pro árbol, le asignaron en promedio un gasto de

372.1 millones de pesos de 2003, un poco más de la mitad en comparación con el

Programa Nacional de Reforestación, la tasa de crecimiento del gasto en este

programa fue de 17.8 por ciento, el gasto presento una tendencia negativa a partir

del 2005 al 2009 a excepción del 2006-2007 don de muestra un aumento del 115

por ciento, llegando a 1 por ciento en 2010; el gasto destinado al Programa de

Apoyo a Contingencias Climatológicas, en promedio fue de 361 millones de pesos


258

del 2003, el crecimiento promedio del gasto fue de 28 por ciento.


(MILLONES $ 2003)

ANO

NACIONAL DE REFORESTACIÓN

(PRONARE) PROÁRBOL APOYO CONTINGENCIAS

CLIMATOLÓGICAS

$ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE 2003C $ DE 2003 CRECIMIENTO

2000 385.4 150 432.2 2001 233.3 -39 193 29 164.3 -62 2002 397.8 70 230 20 285.3 74 2003 313.7 -21 277 20 78.6 -722004 385.0 23 367 33 205.1 161 2005 420.9 9 360 -2 496.1 142 2006 511.8 22 291 -19 333.9 -332007 1,265.8 147 627 115 341.7 2 2008 1,390.1 10 566 -10 480.3 41 2009 1,025.2 -26 512 -10 534.1 11

2010 P 1,070.0 4 520 1 620.0 16 PROMEDIO 672.6 19.9 372.1 17.8 361.0 28.0


2010

P = PRELIMINAR

H) Gasto primario del sector público presupuestario destinado a Entidades y Municipios

El PIB promedio para el período 2000-2010 fue de 8,124,969.3 millones de

pesos del 2003, este fue superior al presentado en 1995 que para entonces era de

5,770,048.1 millones de pesos del 2003; el Gasto Primario del sector público fue

en promedio de 1,658,741.8 millones de pesos del 2003, mayor al registrado en

1995 que fue de 935,162.4 millones de pesos del 2003; el gasto asignado al Poder

Ejecutivo Federal, en promedio fue de 1,024,488 millones de pesos del 2003; y el


259

destinado para los Estados y Municipios fue en promedio de 599,917.4 millones de

pesos del 2003, mayor al registrado en 1995 cuyo monto fue de 248,012.4

millones de pesos constantes.

GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PÚBLICO

MILLONES DE PESOS 2003=100

AÑO $

2003=100 PIB

GASTO PRIMARIO

TOTAL

PODER EJECUTIVO FEDERAL

ENTIDADES FEDERALES

Y MUNICIPIOS

1995 5,770,048.1 935,162.4 676,536.1 248,012.4 2000 7,520,404.8 1,248,337.0 754,044.4 468,444.3 2001 7,448,753.7 1,321,033.9 775,544.4 518,142.4 2002 7,455,364.9 1,450,980.0 878,833.2 542,491.4 2003 7,555,803.4 1,529,759.9 935,331.6 558,170.1 2004 7,862,071.8 1,509,298.2 923,417.1 556,390.1 2005 8,114,085.2 1,606,265.3 972,021.1 602,497.3 2006 8,531,973.0 1,719,569.1 1,047,143.1 635,006.9 2007 8,810,136.3 1,837,416.1 1,141,114.0 659,105.0 2008 8,942,352.6 2,000,370.4 1,231,513.6 729,484.1 2009 8,398,749.6 2,036,609.2 1,338,685.6 656,067.4 2010 8,734,966.5 1,986,521.0 1,271,719.6 673,291.9

PROMEDIO 8,124,969.3 1,658,741.8 1,024,488.0 599,917.4

FUENTE: Elaboración con datos de anuario estadístico de los estados

unidos mexicanos 2010, INEGI

El gasto primario en promedio represento el 20.3 por ciento del PIB, este

fue mayor al registrado en 1995 que para entonces era de 16.2 por ciento; el

gasto del Poder ejecutivo Federal represento en promedio el 61.5 por ciento del

gasto primario siendo menor al obtenido en 1995 que fue de 72.3 por ciento; la

participación del gasto de los Estados y Municipios, en promedio para el período

2000-2010 fue de 36.4 por ciento, mayor al asignado en 1995 que fue de 26.5 por

ciento, estos resultados son acordes a la política actual, en la que se pretende

fortalecer a los estados y municipios por medio de una mayor descentralización de

recursos y funciones a fin de lograr que los estados y municipios en lo futuro

generen sus propios recursos, desarrollo y atiendan expeditamente sus asuntos

más apremiantes.


260

PARTICIPACIÓN EN GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PÚBLICO

(PORCENTAJES)

AÑO $

2003=100 PIB

GASTO PRIMARIO

TOTAL


ENTIDADES FEDERALES

Y MUNICIPIOS

1995 100.0 16.2 72.3 26.5 2000 100.0 16.6 60.4 37.5 2001 100.0 17.7 58.7 39.2 2002 100.0 19.5 60.6 37.4 2003 100.0 20.2 61.1 36.5 2004 100.0 19.2 61.2 36.9 2005 100.0 19.8 60.5 37.5 2006 100.0 20.2 60.9 36.9 2007 100.0 20.9 62.1 35.9 2008 100.0 22.4 61.6 36.5 2009 100.0 24.2 65.7 32.2 2010 100.0 22.7 64.0 33.9

PROMEDIO 100.0 20.3 61.5 36.4

FUENTE: Elaboración con datos de anuario estadístico de los estados

unidos mexicanos 2010, INEGI

El crecimiento del PIB para el período 2000-2010 en promedio fue de 4.2

por ciento, menor al experimentado en el período 1995-2000 que en promedio

tuvo un crecimiento anual del 6 por ciento; el crecimiento del gasto primario fue de

7.4 por ciento en promedio, mayor al registrado en el período 1995-2000 que en

promedio creció un 6.7 por ciento.


261

CRECIMIENTO EN GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PÚBLICO (PORCENTAJES)

AÑO $

2003=100 PIB

GASTO PRI-

MARIO TOTAL


ENTIDADES FEDERALES Y MUNICIPIOS

1995-2000 30.3 33.5 11.5 88.9 2000-2001 -1.0 5.8 2.9 10.6 2001-2002 0.1 9.8 13.3 4.7 2002-2003 1.3 5.4 6.4 2.9 2003-2004 4.1 -1.3 -1.3 -0.3 2004-2005 3.2 6.4 5.3 8.3 2005-2006 5.2 7.1 7.7 5.4 2006-2007 3.3 6.9 9.0 3.8 2007-2008 1.5 8.9 7.9 10.7 2008-2009 -6.1 1.8 8.7 10.1 2009-2010 4.0 -2.5 -5.0 2.6

PROMEDIO 4.2 7.4 6.0 11.6

FUENTE: Elaboración con Datos de Anuario Estadístico de los Estados

Unidos Mexicanos 2010, INEGI

El incremento promedio que registró el gasto del Poder Ejecutivo Federal

fue del 6 por ciento, superior al experimentado en el período 1995-2000 que fue en

promedio del 2.3 por ciento anual; el gasto destinado a entidades federativas y

municipales creció en promedio el 11.6 por ciento siendo menor al registrado en el

período 1995-2000 que fue en promedio del 17.7 por ciento anual.


262

MILLONES DE PESOS 2003=100 GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO A

LOS ESTADOS

AÑO GASTO

DESCENTRA. ESTADOS

PARTICIPACIONES ESTADOS Y MUNICIPIOS

RAMOS 33 Y25

CONVENIOS EDUCACIÓN AGRICULT.

GANAD.

2000 483,310.9 213,387.9 233,937.7 27,755.7 2001 534,051.4 228,379.0 260,021.6 30,797.9 2002 559,070.1 238,788.7 268,693.4 35,254.7 2003 574,615.4 232,793.6 274,314.7 35,476.5 2004 572,528.3 226,889.4 260,819.7 37,817.8 2005 614,844.9 253,147.3 280,632.7 38,452.7 2006 647,735.3 280,287.1 309,736.8 37,481.4 2007 652,844.0 270,534.7 307,814.2 45,829.8 2008 737,897.3 317,527.7 315,043.0 54,795.6 2009 663,690.9 268,369.5 313,890.3 53,955.5

PROMEDIO 604,058.8 253,010.5 282,490.4 39,761.8

FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2010

y 2006, INEGI

El gasto público descentralizado a los estados en promedio para el periodo

2000-2009, fue de 604,058.8 millones de pesos del 2003, mayor al presentado al

inicio del período con esto reflejando una mejoría, las participaciones a estados y

municipios fue en promedio de 253,010.5 millones de pesos, mayor al registrado al

inicio del periodo que para entonces fue de 213,387.9 millones de pesos del 2003;

la asignación promedio para los ramos 33 y 25 fueron de 282,490.4 millones de

pesos constantes, mayor al gasto del inicio del período que fue de 233,937.7

millones de pesos del 2003; a los convenios de descentralización que incluyen los

rubros de educación, agricultura, ganadería, desarrollo rural entre otros se les

asigno un gasto en promedio de 39.761.8 millones de pesos constantes del 2003,

siendo mayor al que tuvo al inicio del período que fue entonces de 27,755.7

millones de pesos constantes del 2003.


263

PARTICIPACIÓN EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO

(PORCENTAJES)

AÑO GASTO

DESCENTRALIZADOS ESTADOS


RAMOS 33 Y25

CONVENIOS EDUCACIÓN AGRICULT.,

GANA.

2000 100.0 44.2 48.4 5.7 2001 100.0 42.8 48.7 5.8 2002 100.0 42.7 48.1 6.3 2003 100.0 40.5 47.7 6.2 2004 100.0 39.6 45.6 6.6 2005 100.0 41.2 45.6 6.3 2006 100.0 43.3 47.8 5.8 2007 100.0 41.4 47.1 7.0 2008 100.0 43.0 42.7 7.4 2009 100.0 40.4 47.3 8.1

PROMEDIO 100.0 41.9 46.9 6.5


Y 2010, INEGI

En promedio la participación en el gasto público descentralizado de las

participaciones a estados y municipios fue de 41.9 por ciento un poco menor a la

experimentada al inicio del periodo que fue entonces de 44.2 por ciento; la

participación de los ramos 33 y 25 fueron en promedio de 46.9 por ciento, mayor a

la presentada al inicio del período que fue de 48.4 por ciento; los convenios de

descentralización ocuparon el tercer lugar en cuanto a la importancia en el gasto

descentralizado su participación promedio fue del 6.5 por ciento mayor a la

asignada al inicio del período que para entonces era del 5.7 por ciento; esto indica

que tanto las participaciones a estados y municipios y el ramo 33y 25 han

disminuido y favorecido así el crecimiento en el gasto en los convenios de

descentralización.

El gasto descentralizado a los estados creció 3.8 por ciento en período

2000-2009, este fue inferior al presentado al inicio del período que fue de 10.5 por

ciento; las participaciones a estados y municipios tuvieron un crecimiento del 3 por

ciento, este fue menor al presentado al inicio del período en el cual registro un


264

crecimiento del 11.1 por ciento; el crecimiento en los convenios fue mayor este

experimento un crecimiento del 8 por ciento, aunque menor comparado con el

inicio del período que fue del 11 por ciento.

CRECIMIENTO EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO

(PORCENTAJES)

AÑO GASTO

DESCENTRAL ESTADOS


RAMOS 33 Y25

CONVENIOS EDUCACIÓN AGRICULT.

GANA.

2000-2001 10.5 7.0 11.1 11.0 2001-2002 4.7 4.6 3.3 14.5 2002-2003 2.8 -2.5 2.1 0.6 2003-2004 -0.4 -2.5 -4.9 6.6 2004-2005 7.4 11.6 7.6 1.7 2005-2006 5.3 10.7 10.4 -2.5 2006-2007 0.8 -3.5 -0.6 22.3 2007-2008 13.0 17.4 2.3 19.6 2008-2009 -10.1 -15.5 -0.4 -1.5

PROMEDIO 3.8 3.0 3.4 8.0


y 2010, INEGI

En el cuadro siguiente podemos observar que en promedio el gasto

primario a los estados fue de 585,525.7 millones de pesos constantes, los

ingresos brutos de los estados fueron en promedio 624,435.4 y los del municipio

de 144935.4 millones de pesos del 2003; que en promedio indicaría que los

estados y municipios generaron ingresos de 183,845.1 millones de pesos; en

todos los conceptos se observa un crecimiento en comparación con el periodo

inicial.


265

GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO A LOS ESTADOS

MILLONES DE PESOS 2003=100

AÑO GASTO

PRIMARIO A ESTADOS

INGRESOS BRUTOS INGRESOS GENE-RADOS POR ESTA. DOS Y MUNICIPIOS ESTATALES MUNICIPALES

1998 382,282.9 385,973.0 76,643.2 80,333.3 2000 468,444.3 472,682.2 102,239.3 106,477.2 2001 518,142.4 524,082.8 116,956.5 1 2 2 , 8 9 2002 542,491.4 549,168.7 135,937.0 142,614.2 2003 558,170.1 579,876.0 140,439.8 162,145.6 2004 556,390.1 582,963.3 141,479.3 168,052.6 2005 602,497.3 633,126.2 150,376.0 181,004.8 2006 635,006.9 685,254.7 158,448.5 208,696.3 2007 659,105.0 800,099.5 166,536.9 307,531.5 2008 729,484.1 792,665.3 192,005.2 255,186.5

PROMEDIO 585,525.7 624,435.4 144,935.4 183,845.1

FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2006,

INEGI y anuario estadístico EEUM 2010, INEGI

PARTICIPACIÓN EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO

(PORCENTAJES)

AÑO GASTO

PRIMARIO A ESTADOS

INGRESOS BRUTOS INGRESOS GENERADOS

POR ESTA. DOS Y MUNICIPIOS ESTATALES MUNICIPAL

ES 1998 100.0 83.4 16.6 17.4 2000 100.0 82.2 17.8 18.5 2001 100.0 81.8 18.2 19.2 2002 100.0 80.2 19.8 20.8 2003 100.0 80.5 19.5 22.5 2004 100.0 80.5 19.5 23.2 2005 100.0 80.8 19.2 23.1 2006 100.0 81.2 18.8 24.7 2007 100.0 82.8 17.2 31.8 2008 100.0 80.5 19.5 25.9

PROMEDIO 100.0 81.2 18.8 23.3




266

En el cuadro anterior podemos observar que los ingresos generados por los

estados y municipios equivalen en promedio al 23.3 por ciento del ingreso total

que perciben, y que los ingresos que ellos generaron tendieron a crecer a lo largo

del período; de los ingresos brutos percibidos estatales y municipales en promedio

81.2 por ciento fueron estatales y 18.8 municipales, los gastos percibidos por os

municipios tendió a crecer en tanto que los ingresos estatales disminuyeron,

reflejando la política de fortalecimiento de los municipios.

El gasto primario a los estados creció en promedio un 8.6 por ciento, mayor

al presentado en el período 1998-2000, que en promedio fue de 11.3 por ciento

anual; los ingresos brutos estatales crecieron en promedio 9.6 por ciento, menor al

presentado en el período 1998-2000 que tuvo un crecimiento del 11.3 por ciento;

los municipales de 12.5 por ciento inferior al experimentado en el período 1998-

2000 que entonces fue de 16.7 por ciento; El ingreso generado por los estados y

municipios experimento un crecimiento promedio del 16.8 por ciento, casi igual al

obtenido en el período 1998-2000, que en promedio fue del 16.3 por ciento anual;

en este contexto observamos que se ha cumplido la política de descentralización,

ha crecido el gasto descentralizado a los estados y municipios y la generación de

ingresos de los estados y municipios también creció.

CRECIMIENTO EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO

(PORCENTAJES)

AÑO GASTO

PRIMARIO A ESTADOS

INGRESOS BRUTOS INGRESOS GENE-RADOS POR ESTA. DOS Y MUNICIPIOS ESTATALES MUNICIPALES

1998-2000 22.5 22.5 33.4 32.5 2000-2001 10.6 10.9 14.4 15.4 2001-2002 4.7 4.8 16.2 16.0 2002-2003 2.9 5.6 3.3 13.7 2003-2004 -0.3 0.5 0.7 3.6 2004-2005 8.3 8.6 6.3 7.7 2005-2006 5.4 8.2 5.4 15.3 2006-2007 3.8 16.8 5.1 47.4 2007-2008 10.7 -0.9 15.3 -17.0

PROMEDIO 8.6 9.6 12.5 16.8


267



El PIB para el período 2000-2010 fue en promedio de 8, 124,969.3 superior

al obtenido en 1990 que fue de 4, 403,670.1 millones de pesos de 2003; el gasto

programable fue en promedio de 1, 330,974.3 millones de pesos constantes

superior al presentado en 1990, cuyo monto fue de 677,084.6 millones de pesos

del 2003.

PIB y GASTO PROGRAMABLE DEVENGADO DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO CLASIFICACIÓN FUNCIONAL

(MILLONES DE PESOS DE 2003)

AÑO PIB GASTO PROGRAMABLE

EJECUTIVO FEDERAL

DESARROLLO SOCIAL

DESARROLLO ECONÓMICO

1990 4,403,670.1 677,084.6 258,824.1 354,379.1 2000 7,520,404.8 1,024,540.0 621,993.2 264,097.72001 7,448,753.7 1,086,876.8 673,201.9 281,359.0 2002 7,455,364.9 1,198,733.9 714,033.0 351,918.6 2003 7,555,803.4 1,283,569.3 1,247,311.1 718,961.4 391,641.22004 7,862,071.8 1,254,920.0 1,225,431.7 737,143.3 385,811.7 2005 8,114,085.2 1,340,989.5 1,309,242.6 788,520.6 416,637.7 2006 8,531,973.0 1,422,397.3 1,384,975.0 841,236.6 430,589.42007 8,810,136.3 1,387,218.6 1,387,218.6 923,350.4 463,868.1 2008 8,942,352.6 1,512,371.8 1,512,371.8 994,705.8 517,665.9 2009 8,398,749.6 1,602,883.6 1,602,883.6 953,449.5 649,434.1 2010 8,734,966.5 1,526,216.5 1,526,216.5 966,679.9 559,536.5

Promedio 8,124,969.3 1,330,974.3 1,017,786.4 812,116.0 428,414.5

Fuente: Elaboración con datos de Anexo del Sexto Informe de Gobierno

2006 y 2010 y BIE del INEGI

El gasto en desarrollo social promedio fue de 812,116 millones de pesos,

superior al obtenido en 1990, que para entonces fue de 258, 824.1 millones de

pesos constantes; el gasto en desarrollo económico en promedio fue de 428,

414.5 millones de pesos constantes del 2003, este fue mayor al experimentado en

1990, cuyo monto fue de 354,379.1 millones de pesos constantes del 2003, lo

anterior refleja la política actual de disminuir la participación del estado en la


268

economía y la referente a fomentar el desarrollo de capacidades. La estructura

del gasto se modificó anteriormente se daba prioridad al desarrollo económico y

posterior al desarrollo económico; en la actualidad se priorizo la política social que

intenta fomentar el desarrollo de las capacidades de los individuos y se relega el

desarrollo económico; esto lo podemos comprobar también en el cuadro en el

observamos para el año 1990 una estructura en la que el gasto en desarrollo

social era de un 38.2 por ciento y el económico de un 52.3 por ciento, ya para el

2000, la estructura era 60.7 por ciento para el desarrollo social y 25.8 para el

desarrollo económico, posterior a 2002disminuye ligeramente la participación del

gasto en desarrollo social aumentando en el gasto económico pero sin abandonar

dicha estructura, que para el período es 60.9 en desarrollo social y 31.7 para

desarrollo económico.

PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO PROGRAMABLE DEL SECTOR PÚBLICO Y SU CLASIFICACIÓN FUNCIONAL

(PORCENTAJES)


EJECUTIVO FEDERAL

DESARROLLO SOCIAL

DESARROLLO

ECONÓMICO 1990 100 15.4 0.0 38.2 52.3 2000 100 13.6 0.0 60.7 25.8 2001 100 14.6 0.0 61.9 25.9 2002 100 16.1 0.0 59.6 29.4 2003 100 17.0 97.2 56.0 30.5 2004 100 16.0 97.7 58.7 30.7 2005 100 16.5 97.6 58.8 31.1 2006 100 16.7 97.4 59.1 30.3 2007 100 15.7 100.0 66.6 33.4 2008 100 16.9 100.0 65.8 34.2 2009 100 19.1 100.0 59.5 40.5 2010 100 17.5 100.0 63.3 36.7

Promedio 100 16.3 98.7 60.9 31.7


2006 y 2010 y BIE del INEGI.

El gasto del PIB tuvo un crecimiento promedio de 1.6 por ciento, menor al


269

presentado en el período 1990-2000, en el cual creció en promedio 7.1 por ciento

anual; el gasto programable experimento un crecimiento del 4.2 por ciento inferior

al presentado en el período 1990-2000, cuyo monto fue de 5.1 por ciento anual; el

gasto en desarrollo social presento un crecimiento del 4.6 por ciento menor al

experimentado en el período 1990-2000, en el cual el crecimiento promedio fue del

14 por ciento anual el gasto en desarrollo económico creció en promedio 8.4 por

ciento, mayor al experimentado en el período 1990-2000, cuyo gasto decreció en

promedio -2.55 por ciento anual.

TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB Y DEL GASTO PROGRAMABLE DEVENGADO Y DE SU CLASIFICACIÓN FUNCIONAL (PORCENTAJES)

AÑOS PIB GASTO PROGRAMABLE

EJECUTIVO FEDERAL

DESARROLLO SOCIAL

DESARROLLO ECONÓMICO

1990-2000 70.8 51.3 140.3 -25.5 2000-2001 -1.0 6.1 8.2 6.52001-2002 0.1 10.3 6.1 25.1 2002-2003 1.3 7.1 0.7 11.3 2003-2004 4.1 -2.2 -1.8 2.5 -1.5 2004-2005 3.2 6.9 6.8 7.0 8.02005-2006 5.2 6.1 5.8 6.7 3.3 2006-2007 3.3 -2.5 0.2 9.8 7.7 2007-2008 1.5 9.0 9.0 7.7 11.62008-2009 -6.1 6.0 6.0 -4.1 25.5 2009-2010 4.0 -4.8 -4.8 1.4 -13.8 Promedio 1.6 4.2 3.0 4.6 8.4


2006 y 2012 y BIE del INEGI.

El gasto en educación dentro de las funciones de desarrollo social fue en

promedio de 297,313.3 millones de pesos del 2003 mayor al asignado en 1990 el

cual fue de 105,386.7 por ciento; el destinado a salud fue de 195,171.5 millones

de pesos constantes, mayor en comparación al obtenido en 1990 que para

entonces fue de 117,784.7 millones de pesos; el gasto asignado a seguridad

social. Fue de 180,955.7 millones de pesos constantes, superior al presentado en

1990 cuyo monto era de 4,119.6 millones de pesos de 2003.


270

PIB y GASTO PROGRAMABLE EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL

(MILLONES DE PESOS DE 2003)

AÑO PIB (1) DESARROLLO SOCIAL (2) EDUCACIÓN(3) SALUD

(4) SEGURIDAD SOCIAL(5)

1990 4,403,670.1 258,824.1 105,386.7 117,784.7 4,119.6 2000 7,520,404.8 621,993.2 247,971.3 146,192.6 147,817.4 2001 7,448,753.7 673,201.9 272,674.5 157,118.5 149,499.9 2002 7,455,364.9 714,033.0 288,432.1 147,643.0 177,756.6 2003 7,555,803.4 718,961.4 277,902.8 180,322.6 150,416.1 2004 7,862,071.8 737,143.3 275,033.5 175,460.1 159,947.2 2005 8,114,085.2 788,520.6 291,252.2 202,901.2 160,125.4 2006 8,531,973.0 841,236.6 303,817.9 210,372.0 172,431.7 2007 8,810,136.3 923,350.4 319,418.3 224,937.1 198,686.6 2008 8,942,352.6 994,705.8 324,269.7 220,304.8 253,811.8 2009 8,398,749.6 953,449.5 332,845.8 238,601.0 210,218.4 2010 8,734,966.5 966,679.9 336,827.8 243,033.6 209,801.9

Promedio 8,124,969.3 812,116.0 297,313.3 195,171.5 180,955.7

Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010

y BIE del INEGI.

El Gasto en Urbanización y Desarrollo Regional fue en promedio 101,060.2

millones de pesos de 2003, superior al obtenido en el período 1990 que fue de

24,995.4 millones de pesos del 2003; el programa de Agua Potable y

Alcantarillado presentó un gasto promedio de 8.612.6 millones de pesos del 2003;

el programa de Asistencia Social en promedio tuvo un gasto de 28, 179 millones

de pesos mayor en comparación al experimentado en 1990 que fue de 5,325.5

millones de pesos de 2003.


271

PIB y GASTO PROGRAMABLE EN FUNCIONES DE DESARROLLO

SOCIAL (MILLONES DE PESOS DE 2003)

AÑO PIB (1) DESARROLLO SOCIAL (2)

URBANO Y DESARROLLO REGIONAL(6)

AGUA P. (7) ALCANTARILLA.

ASISTENCIA SOCIAL (8)

1990 4,403,670.1 258,824.1 24,995.4 0.0 5,325.5 2000 7,520,404.8 621,993.2 63,821.9 0.0 12,965.0 2001 7,448,753.7 673,201.9 76,031.1 0.0 14,804.7 2002 7,455,364.9 714,033.0 81,236.0 0.0 16,203.1 2003 7,555,803.4 718,961.4 88,165.0 4,344.7 17,810.2 2004 7,862,071.8 737,143.3 101,637.5 5,993.1 19,071.9 2005 8,114,085.2 788,520.6 101,785.2 9,399.9 23,056.7 2006 8,531,973.0 841,236.6 110,933.9 12,209.7 31,471.4 2007 8,810,136.3 923,350.4 131,374.8 18,591.1 30,342.5 2008 8,942,352.6 994,705.8 137,767.7 12,980.4 45,571.4 2009 8,398,749.6 953,449.5 111,567.5 16,028.1 44,188.8 2010 8,734,966.5 966,679.9 107,341.5 15,191.6 54,483.5

Promedio 8,124,969.3 812,116.0 101,060.2 8,612.6 28,179.0


y BIE del INEGI.

El gasto en desarrollo social con respecto al PIB, fue en promedio de 9.9

por ciento, siendo mayor al obtenido en 1990 que para entonces fue del 5.9 por

ciento; la participación del gasto en educación con respecto al gasto en desarrollo

social fue en promedio de 37 por ciento inferior en comparación a la obtenida en

1990 que fue entonces de 40.7 por ciento; el gasto en salud fue en promedio de

24 por ciento, menor a la presentada en 1990 que fue de 45.5 por ciento; la

seguridad social obtuvo una participación del 22.3 por ciento, superior a la

experimentada en 1990 cuya participación fue de 1.6 por ciento; esto hace

observable que también dentro del gasto social se presentó un cambio en la

estructura, en la cual disminuyen la participaciones de la educación y salud y

acrecienta la participación de la Seguridad Social.


272

PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO

SOCIAL (PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL (2)/(1)

EDUCACIÓN (3)/(2)

SALUD (4)/(2)

SEGURIDAD SOCIAL (5)/(2)

1990 100.0 5.9 40.7 45.5 1.6 2000 100.0 8.3 39.9 23.5 23.8 2001 100.0 9.0 40.5 23.3 22.2 2002 100.0 9.6 40.4 20.7 24.9 2003 100.0 9.5 38.7 25.1 20.9 2004 100.0 9.4 37.3 23.8 21.7 2005 100.0 9.7 36.9 25.7 20.3 2006 100.0 9.9 36.1 25.0 20.5 2007 100.0 10.5 34.6 24.4 21.5 2008 100.0 11.1 32.6 22.1 25.5 2009 100.0 11.4 34.9 25.0 22.0 2010 100.0 11.1 34.8 25.1 21.7

Promedio 100.0 9.9 37.0 24.0 22.3


y BIE del INEGI.

En el cuadro siguiente, se observa que la participación del gasto en

urbanización y desarrollo regional aumento ligeramente a lo largo del período

2000-2010 pasando de 0.8 por ciento a 1.2 por ciento, en promedio su

participación fue de 1.2 por ciento; el aumento en la participación del agua potable

fue mínimo de 0.1 por ciento, la participación de la asistencia social también fue

mínima en promedio de 0.3 por ciento en el período, ésta fue superior a la

presentada en 1990 que fue entonces de 0.1 por ciento.


273


SOCIAL (PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL (2)/(1)

URBANIZACIÓN. Y DESARROLLO

(6)/(2)

AGUA POTABLE

(7)/(2) ASISTENCIA

SOCIAL (8)/(2)

1990 100.0 5.9 0.6 0.0 0.1 2000 100.0 8.3 0.8 0.0 0.2 2001 100.0 9.0 1.0 0.0 0.2 2002 100.0 9.6 1.1 0.0 0.2 2003 100.0 9.5 1.2 0.1 0.2 2004 100.0 9.4 1.3 0.1 0.2 2005 100.0 9.7 1.3 0.1 0.3 2006 100.0 9.9 1.3 0.1 0.4 2007 100.0 10.5 1.5 0.2 0.3 2008 100.0 11.1 1.5 0.1 0.5 2009 100.0 11.4 1.3 0.2 0.5 2010 100.0 11.1 1.2 0.2 0.6

Promedio 100.0 9.9 1.2 0.1 0.3


y BIE del INEGI.

La tasa de crecimiento que experimento el renglón de educación fue en

promedio de 3.2 por ciento menor en comparación con el obtenido en el período

1990-2000, cuya tasa de crecimiento fue de 13.5 por ciento anual; con referencia

al gasto en salud éste experimento un crecimiento promedio del 5.5 por ciento,

superior al obtenido en el período 1990-2000 que fue de 2.4 por ciento anual; el

crecimiento obtenido en la seguridad social en promedio fue del 4.4 por ciento,

menor al presentado en el periodo 1990-2000 en el cual el crecimiento fue de

348.8 por ciento anual.


274

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL

(PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL EDUCACIÓN SALUD SEGURIDAD

SOCIAL

1990-2000 70.8 140.3 135.3 24.1 3,488.1 2000-2001 -1.0 8.2 10.0 7.5 1.1 2001-2002 0.1 6.1 5.8 -6.0 18.9 2002-2003 1.3 0.7 -3.7 22.1 -15.4 2003-2004 4.1 2.5 -1.0 -2.7 6.3 2004-2005 3.2 7.0 5.9 15.6 0.1 2005-2006 5.2 6.7 4.3 3.7 7.7 2006-2007 3.3 9.8 5.1 6.9 15.2 2007-2008 1.5 7.7 1.5 -2.1 27.7 2008-2009 -6.1 -4.1 2.6 8.3 -17.2 2009-2010 4.0 1.4 1.2 1.9 -0.2 Promedio 1.6 4.6 3.2 5.5 4.4


y BIE del INEGI.

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL

(PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL

URBANIZACIÓN. Y

DESARROLLO. AGUA

POTABLE ASISTENCIA

SOCIAL

1990-2000 70.8 140.3 155.3 143.5 2000-2001 -1.0 8.2 19.1 14.2 2001-2002 0.1 6.1 6.8 9.4 2002-2003 1.3 0.7 8.5 9.9 2003-2004 4.1 2.5 15.3 37.9 7.1 2004-2005 3.2 7.0 0.1 56.8 20.9 2005-2006 5.2 6.7 9.0 29.9 36.5 2006-2007 3.3 9.8 18.4 52.3 -3.6 2007-2008 1.5 7.7 4.9 -30.2 50.2 2008-2009 -6.1 -4.1 -19.0 23.5 -3.0 2009-2010 4.0 1.4 -3.8 -5.2 23.3 Promedio 1.6 4.6 5.9 23.6 16.5


y BIE del INEGI.

El crecimiento presentado en urbanización y desarrollo regional fue en


275

promedio del 5.9 por ciento, menor al experimentado en el período 1990-2000 que

fue de 15.5 por ciento anual; el crecimiento experimentado en agua potable y

alcantarillado fue en promedio 23.6 por ciento; el gasto en asistencia social fue de

16.5 por ciento superior al experimentado en el período 1990-2000 cuyo

crecimiento promedio fue de 14.3 por ciento anual, el incremento que

experimentaron los renglones de función social es acorde a la política de

formación de capacidades tanto físicas, cognitivas así como creación de

infraestructura para el desarrollo de regiones.


ECONÓMICO (MILLONES DE PESOS DE 2003)

AÑO PIB (1) DESARROLLO ECONÓMICO(2

) ENERGÍ

A (3)

COMUNICACIÓN

TRANSPORTES (4)

DESARROLLO AGROPECUARIO.(5

)

1990 4,403,670.1 354,379.1 227,557.5 37,089.3 75,398.3

2000 7,520,404.8 264,097.7 194,589.6 28,233.2 35,730.5

2001 7,448,753.7 281,359.0 209,070.7 22,986.5 40,231.4

2002 7,455,364.9 351,918.6 214,343.7 33,556.2 94,818.0

2003 7,555,803.4 391,641.2 273,562.4 30,474.0 43,086.1

2004 7,862,071.8 385,811.7 282,572.5 27,480.0 41,685.1

2005 8,114,085.2 416,637.7 295,132.3 38,738.2 45,248.3

2006 8,531,973.0 430,589.4 308,300.7 35,429.5 43,534.0

2007 8,810,136.3 463,868.1 307,146.3 61,039.5 51,793.3

2008 8,942,352.6 517,665.9 371,536.8 36,122.2 53,933.6

2009 8,398,749.6 649,434.1 478,067.5 45,086.3 54,047.8

2010 8,734,966.5 559,536.5 396,615.8 55,055.1 56,983.9

Promedio

8,124,969.3 428,414.5 302,812.6 21,157.5 51,008.4


y BIE del INEGI.


276

El gasto promedio experimentado en desarrollo económico fue de

428,414.5 millones de pesos del 2003 superior al presentado en 1990 que fue de

354, 379.1 millones de pesos del 2003; en energía el gasto promedio fue de 302,

812.6 millones de pesos constantes mayor al obtenido en 1990 cuyo monto fue de

227,557.5; en comunicaciones y transportes el gasto promedio fue de 21, 57.5

menor al obtenido en 1990 que fue de 37.089.3 millones de pesos del 2003; El

gasto en Desarrollo agropecuario fue en promedio de 51,008.4 millones de pesos

del 2003 inferior al presentado en 1990 que para entonces fue de 75, 398.3

millones de pesos del 2003.


ECONÓMICO (MILLONES DE PESOS DE 2003)

AÑO PIB (1) DESARROLLO ECONÓMICO

(2)

SERVICIOS FINANCIEROS.

(6)

CIENCIA Y TECNOLOGÍA.

(7)

DESARROLLO SUSTENTABLE.

(8) 1990 4,403,670.1 354,379.1 0.0 0.0 0.0 2000 7,520,404.8 264,097.7 0.0 0.0 0.0 2001 7,448,753.7 281,359.0 0.0 0.0 0.0 2002 7,455,364.9 351,918.6 0.0 0.0 0.0 2003 7,555,803.4 391,641.2 11,526.1 17,617.4 2,318.9 2004 7,862,071.8 385,811.7 1,056.9 14,023.7 5,172.4 2005 8,114,085.2 416,637.7 2,396.7 15,375.3 6,311.1 2006 8,531,973.0 430,589.4 5,408.1 15,403.0 7,135.8 2007 8,810,136.3 463,868.1 4,917.3 16,305.8 6,332.0 2008 8,942,352.6 517,665.9 8,500.8 17,227.6 7,911.8 2009 8,398,749.6 649,434.1 21,514.3 18,323.9 9,249.2 2010 8,734,966.5 559,536.5 2,369.9 20,588.7 10,218.3

Promedio 8,124,969.3 428,414.5 7,211.3 16,858.2 6,831.2


y BIE del INEGI.

Los servicios financieros presentaron un gasto promedio de 7,211.3

millones de pesos del 2003; inferior al registrado en 2003, que fue de 11,526.1

millones de pesos del 2003; En ciencia y tecnología el gasto en promedio fue de

16,858.2 millones de pesos mayor al registrado en 2003 que fue entonces de 17,

617.4 millones de pesos del 2003; en desarrollo sustentable el gato promedio fue

de 6,831.2 millones de pesos constantes, mayor al asignado en 2003 en el que fue


277

de 2 318.9 millones de pesos constantes.


278


ECONÓMICO (PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO ECONÓMICO.

(2)/(1) ENERGÍA

(3)/(2) COMUNICACIONES

Y TRASPORTES (4)/(2)

DESARROLLO AGROPECUARIO

(5)/(2) 1990 100.0 8.0 64.2 10.5 21.3 2000 100.0 3.5 73.7 10.7 13.5 2001 100.0 3.8 74.3 8.2 14.3 2002 100.0 4.7 60.9 9.5 26.9 2003 100.0 5.2 69.9 7.8 11.0 2004 100.0 4.9 73.2 7.1 10.8 2005 100.0 5.1 70.8 9.3 10.9 2006 100.0 5.0 71.6 8.2 10.1 2007 100.0 5.3 66.2 13.2 11.2 2008 100.0 5.8 71.8 7.0 10.4 2009 100.0 7.7 73.6 6.9 8.3 2010 100.0 6.4 70.9 9.8 10.2

Promedio 100.0 5.2 70.6 8.9 12.5


y BIE del INEGI.

El gasto en desarrollo económico represento en promedio el 5.2 por ciento

del PIB en el período 2000-2010 este fue menor al obtenido en 1990 que entonces

fue del 8 por ciento; el gasto en energía fue en promedio el 70.6 por ciento del

gasto destinado a desarrollo económico, mayor al obtenido en 1990 que fue de

64.2; en comunicaciones y transportes el gasto promedio represento el 8.9 por

ciento del gasto en desarrollo económico menor al obtenido en 1990 que fue de

10.5 por ciento; en desarrollo agropecuario el gasto represento el 12.5 por ciento

del gasto en desarrollo económico, menor al que ocupo en 1990 que fue de 21.3

por ciento, la disminución en gasto en desarrollo agropecuario y primordialmente

el agrario es muy criticable, se considera un descuido por parte del gobierno.

Otros consideran que esto obedece a que el costo de producir los bienes

agrícolas eran mayores que el costo de importarlos, dejando a un lado la cuestión

de obtener los recursos para las importaciones crecientes en este rubro y por otro

el peligro en que cayó la autosuficiencia alimentaria de México y la disminución del

empleo campesino; el aumento en el rubro de energía podría ser consecuencia de


279

asignar una proporción del gasto para la investigación de nuevos yacimientos

petroleros e inversión en PEMEX.


ECONÓMICO (PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO. ECONÓMICO

(2)/(1)

SERVICIOS FINANCIEROS

(6)/(2)

CIENCIA Y TECNOLOGÍA.

(7)/(2)

DESARROLLO SUSTENTABLE

(8)/(2) 1990 100.0 8.0 0.0 0.0 0.0 2000 100.0 3.5 0.0 0.0 0.0 2001 100.0 3.8 0.0 0.0 0.0 2002 100.0 4.7 0.0 0.0 0.0 2003 100.0 5.2 2.9 4.5 0.6 2004 100.0 4.9 0.3 3.6 1.3 2005 100.0 5.1 0.6 3.7 1.5 2006 100.0 5.0 1.3 3.6 1.7 2007 100.0 5.3 1.1 3.5 1.4 2008 100.0 5.8 1.6 3.3 1.5 2009 100.0 7.7 3.3 2.8 1.4 2010 100.0 6.4 0.4 3.7 1.8

Promedio 100.0 5.2 1.4 3.6 1.4


y BIE del INEGI.

En el cuadro anterior podemos observar que el gasto destinado a servicios

financieros fueron en promedio de 1.4 por ciento, menor en comparación al

obtenido en 2003 que fue 2.9 por ciento, posterior a la caída de 2004, este gasto

tendió a aumentar, presentando otra caída en 2010 a sólo 0.4 por ciento, después

a la caída se puede considerar bueno el aumento en el gasto ya que corresponde

a un aumento para fomentar el sistema financiero mexicano; posterior a la caída

de 2004 el gasto en ciencia y tecnología no presento gran variabilidad, excepto en

2009 que presento una caída a 2.8 en la participación, en general la participación

promedio del gasto en ciencia y desarrollo fue del 3.6 por ciento, este aumento

ligero en el gasto puede obedecer a la política de fomento al desarrollo

tecnológico, que coadyuve al desarrollo económico del país; El desarrollo

sustentable en este período tuvo una participación promedio de 1.4 por ciento, la

participación a lo largo del período aumento ligeramente, esto de acuerdo con la


280

política actual que intenta coadyuvar a conservar los recursos que permitan el

desarrollo económico presente y futuro de los mexicanos.

TASA DE CRECIMIENTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO

(PORCENTAJES)

AÑO DESARROLLO. ECONÓMICO. ENERGÍA COMUNICACIONES

Y TRASPORTES DESARROLLO.

AGROPECUARIO

1990-2000 -25.5 -14.5 -23.9 -52.6 2000-2001 6.5 7.4 -18.6 12.6 2001-2002 25.1 2.5 46.0 135.7 2002-2003 11.3 27.6 -9.2 -54.6 2003-2004 -1.5 3.3 -9.8 -3.3 2004-2005 8.0 4.4 41.0 8.5 2005-2006 3.3 4.5 -8.5 -3.8 2006-2007 7.7 -0.4 72.3 19.0 2007-2008 11.6 21.0 -40.8 4.1 2008-2009 25.5 28.7 24.8 0.2 2009-2010 -13.8 -17.0 22.1 5.4 Promedio 8.4 8.2 11.9 12.4


y BIE del INEGI.

La tasa de crecimiento del gasto en desarrollo económico en promedio fue

del 8.4 por ciento para el período 2000-2010, este fue superior al obtenido en el

período 1990-2000 que fue entonces de menos 2.55 por ciento anual, esto refleja

la política llevada a cabo en México en la cual se disminuye el gasto en funciones

de desarrollo económico y se intenta que sea la iniciativa privada la que guie el

proceso económico; el gasto en energía fue en promedio 8.2 por ciento superior al

presentado en el período 1990-2000 que fue para entonces de -1.45 por ciento

anual, mostrando por tanto una mejoría; en relación a comunicaciones y

transportes éste tuvo un crecimiento del 11.9 por ciento, mayor al obtenido en el

período 1990-2000 en cual se tuvo un crecimiento del -2.4 por ciento anual, el

crecimiento experimentado refleja la actual política en referencia a la construcción

de obras de infraestructura que coadyuven a la formación mercados, tanto

internos como externos, por medio de la comunicación entre regiones; El

crecimiento promedio obtenido en el período 2000-2010 fue de 12.4 por ciento,


281

superior al obtenido en el período 1990-2000 que fue de -5.26 por ciento anual

mostrando una mejoría.

TASA DE CRECIMIENTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO

(PORCENTAJES) 1

AÑO DESARROLLO ECONÓMICO

SERVICIOS FINANCIEROS

CIENCIA Y TECNOLOGÍA

DESARROLLO. SUSTENTABLE

1990-2000 -25.5 0.0 0.0 0.0 2000-2001 6.5 0.0 0.0 0.0 2001-2002 25.1 0.0 0.0 0.0 2002-2003 11.3 0.0 0.0 0.0 2003-2004 -1.5 -90.8 -20.4 123.1 2004-2005 8.0 126.8 9.6 22.0 2005-2006 3.3 125.6 0.2 13.1 2006-2007 7.7 -9.1 5.9 -11.3 2007-2008 11.6 72.9 5.7 24.9 2008-2009 25.5 153.1 6.4 16.9 2009-2010 -13.8 -89.0 12.4 10.5 Promedio 8.4 41.4 2.8 28.5

Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 201 y

BIE del INEGI.

El gasto en servicios financieros experimento un crecimiento promedio del

41.4 por ciento, superior al observado en el período 2003-2004, el cual fue de -

90.8 por ciento, mostrando una mejoría, que refleja la política que pretendió

estimular el sistema financiero mexicano a fin de poder lograr el financiamiento del

sector privado; el crecimiento promedio del gasto en ciencia y tecnología fue en

promedio del 2.8 por ciento, mostrando una mejoría si lo comparamos con el

período 2003-2004 en el cual muestra una caída del 20.4 por ciento; el gasto en

desarrollo sustentable fue en promedio de 28.5 por ciento, este tendió a decrecer

a partir del período 2004-2005, posterior a un crecimiento del 123 por ciento

logrado en el período 2003-2004.

3.3 HIPÓTESIS

La política social tanto a nivel nacional como mundial coincide en que para


282

disminuir la desigualdad social es necesario el crecimiento económico sostenido y

sustentable y con ello implícito la generación de empleo bien remunerado; la

política económica que se implementó a raíz de la crisis económica de los

ochentas, sentó las bases para un cambio en el modelo de crecimiento

económico, en el cual se pretende una disminución de la participación del estado

en la economía y que sea el mercado y con ello la iniciativa privada los que guíen

el desarrollo económico; bajo este contexto se trata de demostrar que en el caso

de México, la disminución de la participación del estado en la economía propicia

una disminución en el crecimiento económico, para esto se realiza una regresión

considerando al PIB como variable dependiente y al gasto programable como

variable dependiente, se elige el gasto programable, por que éste tiene efectos en

el desarrollo económico a través de los sueldos, compras del estado y demás. A

diferencia de considerar sólo el gasto en desarrollo económico, con este

disminuiríamos el impacto que tiene el gasto total en el desarrollo económico. Los

datos que se utilizan para la regresión se presentan en el siguiente cuadro.


F. BRUTA DE K. PRIVADA

1993 5,871,566.4 841,753.6 756,061.8 1994 6,153,241.5 953,671.6 778,630.0 1995 5,770,048.1 784,716.6 615,582.3 1996 6,086,988.8 821,187.7 763,947.5 1997 6,528,465.3 915,927.7 903,986.5 1998 6,852,203.6 915,383.3 1,072,779.8 1999 7,097,170.9 936,936.1 1,149,546.6 2000 7,520,404.8 1,024,540.0 1,170,515.9 2001 7,448,753.7 1,086,876.8 1,104,467.2 2002 7,455,364.8 1,198,733.9 1,044,649.4 2003 7,555,803.4 1,283,569.3 1,025,274.8 2004 7,862,071.8 1,254,920.0 1,093,778.3 2005 8,114,085.2 1,340,989.5 1,311,186.9 2006 8,531,972.9 1,422,397.3 1,462,215.6 2007 8,810,136.3 1,554,045.7 1,519,263.8 2008 8,942,352.6 1,671,531.6 1,508,645.4 2009 8,398,749.6 1,757,994.2 1,298,295.5 2010 8,860,702.9 1,670,836.1 1,285,842.0

PROMEDIO 7,436,671.3 1,190,889.5 1,103,592.7

(MILLONES DE PESOS 2003)


283

En el cuadro siguiente también se incluye la formación bruta de capital

privada de manera que se pueda observar la influencia de la misma en el

crecimiento económico, para este período.

RESULTADOS DE LA REGRESIÓN GASTO PROGRAMABLE

Resumen

Estadísticas de la regresión

Coeficiente de co 0.930954892 Coeficiente de 0.866677011 R^2 ajustado 0.857788812 Error típico 381237.6569

Observaciones 17

Superior 95% Inferior 95.0% Superior

95.0% 4734091.437 3132712.545 4734091.437 3.6084636 2.327237929 3.6084636

ANÁLISIS DE VARIANZA

Grados de liberta Suma de cuadrad medio de los cuadros F Valor crítico de F

Regresión Residuos

Total 1 15 16

1.41721E+13 2.18013E+12 1.63523E+13

1.41721E+13 1.45342E+11

97.50872853 5.89747E-08

Coeficientes Error típico Estadístico Probabilidad Inferior 95%

Intercepción 841753.5584

3933401.991 2.967850765

375654.6597 0.300552478

10.47079249 9.874650806

2.71888E-08 5.89747E-08

3132712.545 2.327237929

Los resultados dicen que el PIB varia en la misma dirección del gasto

programable, esto se observa con el signo que presenta el coeficiente de

correlación (ver cuadro de estadísticas de la regresión en resultados de la

regresión), que en este caso es positivo (0.93095489), de manera que si aumenta

el gasto programable aumenta el PIB y si disminuye el gasto programable

disminuye también el PIB; el valor del coeficiente de determinación que se puede

observar en el recuadro pequeño titulado estadísticas de la regresión en el cuadro


284

precedente cuyo valor fue de 0.86667 indica que el 86.67 por ciento de la

variación en el crecimiento del PIB se debe a la variación del gasto programable.

La probabilidad que se localiza junto al estadístico t es inferior al 5 por ciento

tanto para el intercepto como para la pendiente siendo así estadísticamente

significativos de esta forma tenemos que el aumento en él se puede calcular con

la ecuación PIB = 2.97X+3933401.99 donde X =gasto programable; El valor crítico

F es menor también al 5 por ciento por lo que el modelo es adecuado desde el

punto de vista estadístico.

Por otro lado al realizar una regresión con respecto a la formación de

capital privada, los resultados arrojaron que ésta explica una mayor variabilidad

del PIB (89.53%) con respecto al gasto programable (86.66%) esto lo podemos

observar en los resultados de la regresión presentados adelante.

RESULTADOS REGRESIÓN FORMACIÓN DE CAPITAL PRIVADA

Resumen

Estadísticas de la regresión

Coeficiente de corr 0.946226506 Coeficiente de dete 0.895344601

R^2 ajustado 0.888367574 Error típico 337772.3458

Observaciones 17


285

ANÁLISIS DE VARIANZA

Grados de libertad Suma de cuadrado medio de los cuadros F Valor crítico de F

Regresión 1 1.46409E+13 1.46409E+13 128.3275311 9.46098E-09 Residuos 15 1.71135E+12 1.1409E+11

Total 16 1.63523E+13

Coeficientes Error típico Estadístico t Probabilidad Inferior 95%

Intercepción 3406862.277 372968.5969 9.134448062 1.62192E-07 2611898.042 756061.8137 3.667031078 0.323708923 11.32817422 9.46098E-09 2.977061417

Superior 95% Inferior 95.0% Superior 95.0%

4201826.513 2611898.042 4201826.513 4.357000739 2.977061417 4.357000739

PARTICIPACIÓN EN EL PIB

(PORCENTAJES)


F. BRUTA DE K.

PRIVADA 1993 100.0 14.3 12.9 1994 100.0 15.5 12.7 1995 100.0 13.6 10.7 1996 100.0 13.5 12.6 1997 100.0 14.0 13.8 1998 100.0 13.4 15.7 1999 100.0 13.2 16.2 2000 100.0 13.6 15.6 2001 100.0 14.6 14.8 2002 100.0 16.1 14.0 2003 100.0 17.0 13.6 2004 100.0 16.0 13.9 2005 100.0 16.5 16.2 2006 100.0 16.7 17.1 2007 100.0 17.6 17.2 2008 100.0 18.7 16.9 2009 100.0 20.9 15.5 2010 100.0 18.9 14.5

PROMEDIO 100.0 15.8 14.7

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico sexto informe de

gobierno ZEDILLO, FOX y BIE del INEGI

En los cuadros anteriores podemos observar que el monto de la formación

bruta de capital fue menor en relación al gasto programable por lo que se


286

esperaría que fuera el gasto programable el que explicara más la variabilidad del

PIB; en el cuadro inmediato anterior se observa que la participación en el PIB de

la formación de capital privada fue menor en promedio (14.7 %), en comparación

con el gasto público (15.8 por ciento); sin embargo podemos observar que el

crecimiento que experimento la formación bruta de capital privada (2.9) fue mayor

a la obtenida por el gasto programable (2.5), lo que indicaría que un crecimiento

sostenido o dinámico es necesario para que haya crecimiento en el PIB.

CRECIMIENTO (PORCENTAJES)


F. BRUTA DE K.

PRIVADA 1993 4.8 13.3 3.0 1994 -6.2 -17.7 -20.9 1995 5.5 4.6 24.1 1996 7.3 11.5 18.3 1997 5.0 -0.1 18.7 1998 3.6 2.4 7.2 1999 6.0 9.4 1.8 2000 -1.0 6.1 -5.6 2001 0.1 10.3 -5.4 2002 1.3 7.1 -1.9 2003 4.1 -2.2 6.7 2004 3.2 6.9 19.9 2005 5.2 6.1 11.5 2006 3.3 9.3 3.9 2007 1.5 7.6 -0.7 2008 -6.1 5.2 -13.9 2009 5.5 -5.0 -1.0 2010 -16.1 -28.7 -14.2

PROMEDIO 1.5 2.5 2.9

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico sexto informe de

gobierno ZEDILLO, FOX y BIE del INEGI

Según los datos proporcionados en el Programa de Naciones Unidas para

el desarrollo, los niveles de desarrollo humano y con ello el alivio a la pobreza,

para el período 2000-2010 mejoraron en comparación con los niveles obtenidos en

1980 y 1990, la esperanza de vida aumento a 76.07 años, misma que en períodos

anteriores fue de 66.6 años para 1980 y de 70.8 años para 1990.


287

CALCULO DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) 2010

AÑO ESPERANZA DE VIDA AL

NACER EDUCACIÓN PROMEDIO

AÑOS ESPERADOS

INSTRUCCIÓN

INGRESO PPA US $

2008 1980 66.60 4.00 10.40 11304.00 1990 70.80 5.60 10.90 10977.00 2000 74.30 7.10 12.10 13119.00 2005 75.50 7.90 13.00 13653.00 2006 75.70 8.01 13.20 14155.00 2007 76.00 8.21 13.40 14462.00 2008 76.20 8.41 13.42 14570.00 2009 76.50 8.51 13.42 136672.00

2010 e 76.50 8.70 13.42 141922.00 PROMEDIO 76.07 8.29 13.31 55905.67

FUENTE: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 2010

Hubo avance en relación a la educación en promedio, esta paso de 4 años

en 1980 a 5.6 años en 1990 y de 8.29 años en promedio para el período 2000-

2010, el nivel de ingreso también mejoro, para 1980 este fue de 11,304 dólares;

para 1990 este acuso una disminución a 10,977 dólares, siendo en promedio de

55,905.7 dólares para el período 2000-2010.

DESARROLLO VALOR ÍNDICE

MUY ALTO 0.788 A 1

ALTO 0.677 A 0.787

MEDIO 0.488 A 0.676 BAJO 0 A 0.487


288

CALCULO DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) 2010

AÑO ÍNDICE

ESPERANZA DE VIDA AL

NACER

ÍNDICE EDUCACIÓN PROMEDIO

ÍNDICE AÑOS ESPERADOS

INSTRUCCIÓN

ÍNDICE COMBINADO EDUCACIÓN

ÍNDICE INGRESO PPA US

IDH 2010

1980 0.7373 0.3030 0.5049 0.4113 0.6524 0.5827 1990 0.8038 0.4242 0.5291 0.4982 0.6479 0.6378 2000 0.8592 0.5379 0.5874 0.5910 0.6753 0.6999 2005 0.8782 0.5985 0.6311 0.6462 0.6814 0.7286 2006 0.8813 0.6068 0.6408 0.6557 0.6870 0.7350 2007 0.8861 0.6220 0.6505 0.6688 0.6903 0.7423 2008 0.8892 0.6371 0.6515 0.6774 0.6914 0.7468 2009 0.8940 0.6447 0.6515 0.6815 1.0359 0.8578

2010 e 0.8940 0.6591 0.6515 0.6890 1.0417 0.8625 PROMEDIO 0.8871 0.6280 0.6461 0.6698 0.8046 0.7788

FUENTE: Elaboración propia con datos del Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo 2010

El índice de desarrollo humano muestra que para 1980 nuestro desarrollo

humano era medio, con un índice de 0.5827, para 1990 volvemos a tener un

desarrollo humano medio con un índice de 0.6378 y para el período 2000-2010 en

promedio el desarrollo que alcanzó el país fue alto con un índice de 0.7788,

indicando con esto una mejoría en el bienestar de la nación, y en la conformación

de las capacidades físicas e intelectuales de los mexicanos, lo que redundara en

un mejor nivel de bienestar en el futuro.


289

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN

Las sociedades bajo modelos liberales cuya expresión de Estado confluye con la

así llamada democracia representativa, mantiene en su seno contradicciones

básicas formuladas desde el siglo XIX, y que no obstante la capacidad dinámica

de la forma de generación de riqueza del capitalismo y su avance tecnológico han

permitido alargar las crisis cíclicas inherentes a su forma de explotación de

recursos y del trabajo socialmente necesario para su concreción, en el continente

americano se administran dichas contradicciones al límite de su capacidad; y de

manera significada en Latinoamérica.

Las formas de participación social diseñadas en los marcos constitucionales de

estos estados pretenden contener la dinámica social, en términos generales, en

los sistemas de partidos que en un entorno de disputa por el poder y sus

beneficios ha generado un alejamiento de las reivindicaciones que sus programas

dicen enarbolar; y en concreto de las demandas subyacentes de los grupos

marginales de sus sociedades. De manera significada observamos que los

partidos de “izquierda” se han acomodado orgánicamente en estos esquemas,

perdiendo en el camino la flexibilidad y capilaridad necesarias para abanderar,

orientar y conducir la efervescencia de demandas sociales de los sectores

mayoritarios de sus sociedades.

México no es la excepción, la disputa por los beneficios del poder se evidencian

con una simple narrativa de la distribución de las posiciones y candidaturas

políticas a lo largo de las últimas tres décadas. Observamos los mismos rostros y

apellidos, dejando como estela de vergüenza confrontamientos y señalamientos

de todo tipo de arbitrariedades, trampas y componendas.

Así, acudimos a una variedad de movimientos sociales en México que, al menos

en su origen, recogen reivindicaciones legítimas de todo tipo: estudiantiles,


290

urbano-populares, campesinas, de consumo, de expresión, etc.

Los movimientos sociales son considerados como aquellas acciones ciudadanas,

de carácter contestatario, que ponen de relieve las contradicciones del orden

económico, político y social; por lo que buscan, a través de sus posiciones y

movilizaciones, intervenir en la dinámica social y política, tanto para promover

cambios u oponiéndose a ellos.

Este tipo de movimientos sociales han surgido en las sociedades modernas,

debido a las contradicciones del nuevo orden político, social y económico mundial,

y por la crisis por la que atraviesan los partidos políticos, diferenciándose de estos

últimos por sus formas innovadoras de organización, sus formas de participación,

sus demandas muy actuales -acordes con las nuevas exclusiones que ha traído el

progreso y el neoliberalismo-, así como por su nueva concepción del poder.

Esta investigación, busco contribuir al debate sobre el mejor conocimiento de los

movimientos sociales urbanos en México, partiendo de las concepciones teóricas

de los pensadores contemporáneos de los MS y los NMS, buscando coadyuvar al

diálogo entre las ciencias sociales latinoamericanas y los aportes de las teorías de

las escuelas europeas y norteamericanas, así como de la constitución de los MS

al interior de la sociedad civil, tratando de que la discusión entablada conlleve a

conocer mejor y valorar objetiva y sustancialmente al movimiento social urbano,

así como su variante independiente, partiendo de un acercamiento empírico-

metodológico y de reconocimiento al interior del mismo. Esta situación nos llevó a

recorrer en el tiempo un período que parte desde su emergencia hasta el

momento actual, que conlleva en dicha etapa de acontecimiento su organización,

sus demandas, sus estrategias, sus formas de lucha, su discurso, su identidad y

sentido de pertenencia, su definición como movimiento social, su inserción en el

escenario o arena política en que se mueve, sus actores y sub-actores, su

evolución autogestionaria y su variante identitaria-cultural de construcción de

“comunidad” y de “ciudadanía de izquierda”, partiendo de una auto-concepción de

clase, principalmente popular y trabajadora.


291

El perfil autoritario del llamado por Octavio Paz “Ogro Filantrópico” cuyas prácticas

clientelares dieron sustento al modelo corporativista de la época posrevolucionaria

que a lo largo del siglo XX representaron un freno para la participación social, no

lograron inhibir el desarrollo de la organización social en nuestro país. Dichas

prácticas no representaron la cooptación de sectores independientes al régimen,

por el contrario buscaron canales para la participación y la organización la cual

tuvo significancia hasta la década de los setenta y alcanzó mayor relevancia en los

ochenta, cuando la sociedad ante el descontento por las crisis económica, política

y social que sufría el país da lugar a la emergencia en la participación social de la

llamada sociedad civil, la cual se establecería como un actor capaz de generar

cambios sociales, siempre basada en la participación social consciente y activa

fuera del ámbito institucional, y la cual dio lugar a la búsqueda de espacios para

hacerse presente, y los encontró en la formulación de organizaciones sociales que

trataron de responder a diversas problemáticas, a fin de buscar alternativas de

acción para el mejoramiento de los niveles de vida y del bienestar social.

Este fenómeno dinámico llamado sociedad civil se caracterizó por verter una

participación activa y consciente, reflejada en la aparición de organizaciones

sociales enfocadas a diversos problemas de la ciudadanía, una característica

relevante de este fenómeno fue la preocupación por intervenir en el plano público

y el interés por deslindarse del gobierno para actuar.

De estos grupos sociales han derivado las organizaciones populares de la cual se

hace referencia el término “popular” por ser organizaciones que asumen la

problemática de los campesinos, colonos, transportistas, comerciantes etc., y las

cuales tienen una estructura y mecanismos de participación bien definidos.

Dichas organizaciones como tal han representado un papel importante tanto en la

movilización social organizada como en la gestión autónoma de las demandas, lo

cual significa que han pasado por el proceso de ser organizaciones reivindicativas

a organizaciones de gestión y negociación.

Las organizaciones de carácter popular han sido las que han mantenido durante


292

algunas décadas una postura reivindicativa, asumiendo estrategias de presión

para lograr sus objetivos, sin embargo no hay que olvidar que las prácticas han ido

modificándose; actualmente las organizaciones populares implementan prácticas

de negociación, y sus acciones están articuladas a fin de conformar redes y poder

intervenir en las decisiones públicas; así mismo intentan establecer una nueva

relación entre el gobierno y la sociedad, en donde se han entablado relaciones y

alianzas con partidos políticos donde prevalece el dialogo y la negociación.

Retomando el papel de la participación y las organizaciones, esta ha necesitado

espacios para hacerse presente y esos espacios los ha encontrado en las

organizaciones sociales, en las cuales la efervescencia de un grupo de personas

en busca de un objetivo común establece una interrelación a fin de satisfacer o

solucionar su demanda.

Las organizaciones cumplen como una alternativa para mejorar los niveles de

vida, como un eje para la democracia y un espacio para el surgimiento de una

cultura participativa entre sus integrantes.

De acuerdo al estudio realizado con organizaciones populares del D. F. se tiene

que la cultura participativa surge precisamente en espacios como las

organizaciones populares, dado que es un lugar en el cual se permite la

participación, se fortalecen las relaciones, se interacciona, se comunica, se

intercambia experiencias, se tolera y se promueve la participación en la búsqueda

de soluciones.

Ahora bien la investigación realizada con organizaciones populares del D. F.,

permite crear una aproximación conceptual del término cultura de participación; el

cual implica la necesidad de reflexionar, reorganizarse y replantear la participación

social; ahora desde un enfoque cultural desde un entendimiento y plena

conciencia en el cual la sociedad asuma su compromiso de participar en conjunto

en la construcción de una identidad colectiva y de arraigo social lo cual dará como

resultado una participación comprometida y consciente de su entorno histórico.


293

De acuerdo a los resultados, entre los rasgos de cultura de participación que más

se desarrollan en las organizaciones populares se destaca la conciencia al

participar, el sentido de pertenencia, la equidad, el respeto, la colaboración y el

involucramiento.

Prueba de lo anterior es que los miembros consideran con pleno entendimiento

que las organizaciones son un medio para conseguir logros y dar respuesta a

demandas a través de la participación, lo que a su vez genera que entre las

personas exista un interés por formar parte y así satisfacer sus necesidades.

Al integrarse a las organizaciones y percibir logros y beneficios producto de su

participación, los miembros reflejan mayor interés y asumen un papel activo en las

organizaciones, interviniendo o involucrándose en las actividades que esta

desarrolla, lo cual poco a poco se ve reflejado en una participación constante que

posteriormente se traducirá en permanencia en la organización.

El dedicar el tiempo, acudir y colaborar en las tareas de la organización reflejan un

sentido de compromiso y de responsabilidad, pues los miembros consideran que

la base o el éxito de lograr sus demandas radican en la cooperación el

involucramiento y la responsabilidad para con la organización y para con ellos

mismos, por tal motivo y aunque consideran también que es a veces innecesario

dedicarse mucho tiempo a la organización, también creen que en la medida en

que se dediquen a las actividades, en esa misma medida se obtendrán resultados.

Para alcanzar su consolidación y generar entre sus integrantes cultura de

participación, las organizaciones populares necesitan trasmitir confianza, actuar

con transparencia, comprometerse con sus integrantes, y trabajar conjuntamente

con ellos, coordinando esfuerzos, promoviendo valores y capacidades a fin de

hacer de la cultura de participación una forma de vida que les permita lograr

objetivos y mantener una participación consciente y constante, independiente de

los logros que se puedan obtener.

Como vimos, las organizaciones populares son generadoras de cultura de


294

participación y que esto a su vez sienta las bases para desarrollar logros en sus

demandas, así mismo las organizaciones populares presentan características de

cultura de participación las cuales coadyuvan a la permanencia de los miembros

en la organización.

Al comprobarse que las organizaciones populares son medios de gestión y lucha,

que se traduce en una opción para solucionar demandas o problemáticas de los

miembros que las componen, así mismo son consideradas como espacios en los

cuales se genera cultura de participación, dado que al interior de estas existe un

intercambio y una transmisión de elementos culturales, que se adoptaran a través

de la interacción y socialización de los miembros, al pugnar por demandas

comunes y el cumplimiento de sus logros, que a su vez se manifiesta en la

permanencia de los miembros, lo cual solo se podrá conseguir, con base al

involucramiento de los miembros en la participación y en el trabajo colectivo,

mismo que desarrolla en los miembros una conciencia social.

En espacios como las organizaciones populares si se generan rasgos de cultura

participativa mismos que se mantienen a través de la interacción de los sujetos, y

se transmite a través de la práctica activa, lo cual favorece no solo a que los

integrantes desarrollen sus capacidades personales para hacer frente a su

problemática y la problemática colectiva, sino que influye en su actitud pasiva,

para que intervengan directamente en la toma de decisiones, en el planteamiento

de demandas en la ejecución de acciones, en la supervisión y vigilancia del

desempeño del gobierno lo cual se traducirá en una participación comprometida y

consciente de su realidad, misma que le permitirá exigirle al Estado soluciones y

acciones que mejoren su calidad de vida.

Vale la pena resaltar que la cultura de participación constituye un rumbo

trascendental en la intervención del profesionista en trabajo social, dado que

cuenta con herramientas para apoyar y orientar al individuo para que su

participación sea real y eficaz de acuerdo al momento histórico que vive.

El modelo propuesto tiene como objetivo una vez identificada la problemática que


295

viven las organizaciones populares, el trabajo en conjunto por parte del trabajador

social y las organizaciones, siendo participe de la dinámica y los fenómenos que al

interior se producen, facilitándole herramientas, que coadyuven a la planificación y

formulación de demandas, estrategias de acción para la consolidación de una

cultura de participación que apoye a la obtención de demandas.

Una alternativa para que esto sea posible es mediante el trabajo comunitario

guiado a través de un modelo de intervención, en el cual el trabajador social puede

ir sentando las bases para que dentro de la organización se fortalezca el respeto,

la transparencia, la identificación, el arraigo y la pertenencia a la comunidad,

resaltando entre los integrantes la necesidad de transformar su realidad a partir de

sus propios medios, y a partir de su propia historia, así mismo puede crear

condiciones para impulsarlos a desarrollar sus capacidades y habilidades y que

adquieran una actitud dinámica que les permita llevar la iniciativa, y concientizarlos

a que el éxito de sus demandas radican en la colaboración y el involucramiento

con su organización.

Por otro lado es indiscutible señalar que la participación no se puede imponer, sin

embargo se puede trabajar en la promoción y el fomento de esta, tomando en

cuenta que para que la participación sea efectiva debe haber tres condiciones;

querer participar, poder participar y saber participar, condiciones que no siempre

aparecen en las organizaciones.

La universalidad del conflicto y los movimientos sociales

La conflictividad social en América Latina a lo largo de los últimos años ha

demostrado una creciente heterogeneidad que signa una mayor complejización

tanto para su interpretación como para el análisis. La resistencia a las políticas de

corte neoliberal parece haberse convertido en un hito que habilitó nuevos caminos,

como el ensayo de alternativas populares para novedosos gobiernos. En este

sentido, la recuperación del interés por profundizar el estudio de la conflictividad

social en nuestra Región se torna hoy una tarea imprescindible, aunque no única.


296

El desafío continúa encontrándose en la renovación epistémica y paradigmática

del pensamiento crítico latinoamericano.

A lo largo del derrotero reflexivo de estas páginas, hemos cumplido algunos

cometidos originales, que dejan a nuestro criterio, ciertas ideas que esperan ser

claras.

En primer lugar, ciertas especificidades de los colectivos que encaran la lucha a lo

largo de este siglo, donde rasgos de los viejos y de los nuevos movimientos

sociales parecen mixturarse dando pie a posibles nuevos híbridos que en su

conformación dejan de lado conceptualizaciones establecidas en las sociedades

"desarrolladas”.

En este sentido, el auge del debate europeo sobre la "colonización del mundo de

la vida" por las dinámicas del mercado y la excesiva burocracia estatal que tuvo

como origen el surgimiento de los Nuevos Movimientos Sociales, se sobre impuso

a la realidad latinoamericana de auto-organización social dictada ante todo por la

necesidad de sobrevivir en condiciones de escasez, liquidación de las

organizaciones populares formales y ausencia de prestaciones sociales básicas.

En otros términos, vale volver a decirlo, mientras en Europa los Nuevos

Movimientos Sociales eran interpretados por Habermas y Offe como demanda de

una sociedad naciente, en América Latina los movimientos sociales son ante todo,

acciones colectivas signadas por la necesidad de supervivencia y reclamo de

redistribución, forzados a organizarse por su condición común de exclusión.

Ahora bien, los últimos años signados por las estrategias de gobernabilidad en la

Región han privilegiado la contención de los peligros que amenazan el orden. Se

ha construido toda una argamasa que “conteniendo” el conflicto social, despliega

un modelo de democracia restringida, sin opción para los excluidos.

De esta manera, los movimientos reivindicatorios en la Región, sugieren la

necesidad de dar cuenta de nuevos desafíos, por lo pronto, uno de los más


297

importantes que se espera haya sido correctamente fundamentado, es la

necesidad de contar con un marco teórico analítico nuevo, propio de los

latinoamericanos, que otorgue nuevos sentidos a las manifestaciones sociales

encaradas y por encararse. En este ánimo es que proponemos la categoría de

Movimientos de Resistencia para dar cuenta de los nuevos sucesos movimentistas

y sus actores intervinientes, que portadores de proyectos democratizadores

novedosos, rechazan las medidas que sustenta el modelo neoliberal y proponen

nuevas formas de hacer política.

En segunda instancia, con el abordaje de la cartografía del conflicto social en la

Región, hemos pretendido crear un mapa simplificador, que permita leer los

sucesos conflictivos con nitidez, transparentando los reclamos más significativos y

con mayor proyección. Ha resultado una tarea interesante debido a los numerosos

casos de derrocamientos presidenciales que permiten tejer un patrón común entre

el comportamiento de gobiernos excluyentes, y mayorías desgastadas de medidas

neoliberales.

Asimismo, la cartografía ha sido útil para demostrar la existencia del nuevo

repertorio de movilizaciones. Incluso, se despunta que la crisis de las instituciones

políticas tradicionales así como de la política en términos restringidos, ponen al

descubierto su estado crítico, auspiciando la llegada a la escena pública de estos

movimientos. El espacio librado por las instituciones tradicionales, permitió la

habilitación de intersticios para la deliberación democrática en términos

horizontales a la par de nuevos reclamos de autonomía.

Una de las lecciones que se derivan además, es aquella que permite leer que

entre 2000 y hasta el presente, ha ocurrido una maduración de ciertos

movimientos sociales ya existentes, pero también, han surgido nuevos al calor de

las demandas convergentes. Así, las movilizaciones del sector público frente a la

frontera de la precariedad, las movilizaciones de los grupos considerados

excluidos en el ámbito urbano y las movilizaciones de los sectores campesinos e

indígenas, son las protagonistas de este novedoso repertorio conflictivo


298

contestatario.

Lo cierto es que bastaron dos décadas para que los pueblos comenzaran a

expresar en América Latina el desgaste de los efectos de la implementación del

neoliberalismo. La súper-explotación vía flexibilización de los trabajadores, la

merma de derechos sociales, la exclusión de amplias franjas de la sociedad, el

resurgimiento de posturas conservadoras, el agotamiento de los recursos

naturales, la criminalización de la pobreza, entre otros, son factores que

contribuyen a reflexionar sobre los agravios cometidos.

Vinculado a lo anterior, vale la pena mencionar el lugar de protagonismo que los

"excluidos" adquieren, siendo la exclusión el atributo común de aquellos quienes

realizan las manifestaciones. Con esta idea en claro, podemos derivar del análisis,

que los Movimientos de Resistencia podrían ser nucleados en ámbitos

diferenciados que fueron fuertemente impactados por las medidas neoliberales.

Ámbitos que paradójicamente, permiten dar cuenta de cortas distancias entre los

“círculos concatenados” que enmarcan los espacios en los que la acción de

protesta se desenvuelve.

Por todo esto, se considera que no puede desconocerse la capacidad explicativa e

interpretativa de los conceptos de marginalidad y masa marginal en tanto

expresión de un debate inconcluso de la teoría social latinoamericana, que

podríamos considerar aún vigente en la Región. De la misma manera, la

contextualización de los “nuevos pobres” y las nuevas condiciones en que la

pobreza se desenvuelve, habilita a la recuperación explicativa de un escenario que

diferente y único en su especificidad, ya no debiera signarse por imposiciones

temáticas y diagnósticos de situación foráneos.

Por último, sostenemos que los Movimientos de Resistencia encaran su lucha en

términos de creación de nueva significación política, con el objetivo básico de

hacerse "visibles" destacando todo aquello que los constituye como particulares y

colectivos. De esta manera, volvemos a poner en debate la referencia a la

existencia de una crisis y restructuración de la política tradicional, crisis que ve


299

morir antiguas formas de ejercicio y legitimación, y que encuentra en nuevas

prácticas y discursos, formas de hacer política alternativamente.

Por todo esto, plantear a la construcción democrática como parte del impacto que

los movimientos de resistencia tienen sobre el quehacer político, implica el desafío

de reposicionar en el debate la finalidad de los propios movimientos que no se

agota en la satisfacción de un reclamo, sino que se presenta como horizonte de

conquista más amplio y valioso. Y de aquí la trascendencia que la dimensión de

los movimientos tiene. La democracia a concretarse, basada en la reciprocidad, la

horizontalidad, la equidad y la apuesta por refundar las relaciones sociales hacia

un espectro no capitalista, da cuenta de un fuerte contenido utópico. La utopía en

este sentido, no se recrea como anhelo esperanzado desanclado de la realidad,

sino que supone un análisis de la situación existente, para la construcción de una

realidad diferente.

No resulta fácil pensar, pensarse, desde posiciones distintas de las actuales, y las

tentaciones para reproducir conocimientos socialmente considerados

comunicables o asimilables desde la perspectiva dominante no dejan de ser

fuertes. Existe, no obstante, una significativa tendencia a contestar en cada etapa

la visión dominante, poniendo en cuestión sus afirmaciones, denunciando sus

objetivos políticos o ideológicos y aún, colocándose a distancia de los principios y

criterios que postulan. Es esto lo que se ha considerado como “pensamiento

crítico” en diversos periodos, y puede decirse, sin temor a la equivocación, que la

confrontación con el pensamiento dominante que sobre estas bases se realiza en

toda América Latina constituye un principio significativo de construcción de

conocimiento problemático y de comunicabilidad con pensamientos semejantes en

nuestra propia región y en otras partes del mundo2.

Las conclusiones derivadas sobre las posibles motivaciones societarias en la

construcción identitaria y comunitaria de un sector de la realidad urbana y social-

cultural de la ciudad de México, fueron:

2 Sosa, R. (2004)


300

La estrategia de lucha social alternativa, han promovido un “sistema de

organización popular”, dentro de una concepción discursiva de construcción de

una “nueva sociedad”, de un ciudadano comunitario y con “conciencia de clase”,

para influir en la toma de decisiones de política pública.

La lucha por la definición de los derechos individuales y colectivos dentro del

concepto de sociedad civil, ha sido infinidad de veces escamoteada por los grupos

de poder para imponer su hegemonía y su visión de Estado, privilegiando sus

intereses en detrimento de “los otros”. Entendiéndose que esos “otros” eran los

enemigos y/o contrarios de clase: el proletariado o clase trabajadora, el pueblo en

general; pero esos “otros” han crecido y se han diferenciado; en particular la

sociedad civil, integrada ya no solamente por ese “pueblo” en abstracto, sino

incluyendo, además de los trabajadores y las clases medias, a los campesinos,

indígenas, mujeres, luchadores de género y los en pro de los derechos civiles,

culturales, ambientalistas, sin tierra, de identidad, y un largo etcétera que abarca

todos los tipos de lucha democrática posible en la actualidad para incidir en la

toma de decisiones políticas.

Precisamente esa realidad social que pregunta “hacia dónde” dirigir sus pasos.

Hacia dónde y cómo participar en la misma realidad y que incluya a esos “otros” y

abata la desigualdad, privilegiando la democracia y la soberanía popular que dé

paso a gobiernos legítimos, incluyentes y comprometidos con la sociedad que le

da su fuerza institucional es el permanente cuestionamiento de América Latina, en

especial en las últimas décadas. La reclamación sobre los derechos comunitarios

e identitarios ha devenido en Oportunidades Macro políticas, las que

definitivamente inciden e incidirán en la formulación de políticas públicas que

serán un reto a la articulación del discurso posmodernista.

De forma específica identificamos al menos dos rutas por las que deberán orientarse las reformas y ajustes a los mecanismos de inclusión y desarrollo social.

1). Hacia la discusión de políticas públicas que respondan a los retos de los


301

Movimientos Sociales

Vertiente normativa

En el contexto de la Ciudad de México y su entorno de megalópolis asistimos a la

disparidad de un conglomerado social que comparte una forma de vida que no

corresponde a una igualdad de derechos.

Una ciudad limitada en su soberanía al no tener una Constitución Política propia,

lo que representa que sus ciudadanos tengan menos derechos de

autodeterminación respecto a lo que los afecta en su diario convivir, poniéndolos

en una posición de pérdida de derechos políticos con respecto a sus vecinos. Y a

sus vecinos, del área conurbada, viviendo una doble vida ciudadana ya que si bien

goza de derechos políticos plenos, en términos de los marcos constitucionales que

los sustentan, en el Estado de México se ven limitados en el ejercicio de aquellos

que derivan de los espacios ganados en la Ley de Participación Ciudadana.

Es decir, dada la naturaleza común de las condiciones de precariedad y

desigualdad que prevalecen en el país, las reivindicaciones de los movimientos

sociales no reconocen fronteras ni límites espaciales impuestos desde una lógica

y diseño gubernamental pensado para una circunstancia histórica diferente a la

actual. En este sentido, la esquizofrenia legal que esto provoca para la

participación social organizada, representa un reto mayor para ordenar tanto los

mecanismos de atención como de gobernabilidad del conflicto social generado por

las condiciones adversas en que vive el sector mayoritario de los habitantes de la

zona conurbada de la Ciudad de México.

Por lo que se hace necesario replantear el marco legal vigente donde se prevea al

menos lo siguiente:

• Igualdad de derechos ciudadanos para los habitantes de la zona conurbada

de la Ciudad de México;

• Una Ley de Participación Ciudadana incluyente, donde las organizaciones


302

sociales, las no gubernamentales y los movimientos sociales encuentren los

caminos suficientes para plantear, discutir y resolver las diferentes

problemáticas que genera la convivencia social, económica y política de

esta megalópolis. Donde de manera expresa se les reconozca su calidad

de representación más que de participación social;

• Reconocimiento pleno de los derechos políticos de los ciudadanos del

Distrito Federal con la proclamación del marco constitucional que decidan

les corresponde a la luz de la Carta Magna

2) Vertiente de mecanismos de articulación de los movimientos sociales con los

órganos de gobierno

Si bien en el Distrito Federal la participación ciudadana se ha elevado a Ley es

claro que los incentivos a dicha participación se han visto limitados desde la propia

Ley que los tutela hasta la poca cultura de involucramiento social (que si bien

hemos dicho que la participación no se puede imponer, bien se puede trabajar en

la promoción y el fomento de esta, tarea fundamental pero no limitativa de los

movimientos sociales).

Se ha vertido evidencia clara y suficiente de lo legítimo de las causas y razones

que dan origen a los distintos tipos de movimientos sociales en México; pero más

allá de su legitimidad deben ser vistos como vías alternativas que permiten tanto al

gobierno como a los demás actores políticos darle capilaridad al sistema político

nacional, para lo cual deben plantearse al menos los siguientes elementos para la

construcción de políticas públicas incluyentes:

• Facilitar a los movimientos sociales interesados la agenda de discusión de

las iniciativas de Ley, a través de mecanismos que aseguren su inclusión y

participación;

• Privilegiar en la programación de las acciones de gobierno locales los

planteamientos de los movimientos sociales cuyas demandas confluyan

territorialmente en su impacto, acercando las instituciones a los ciudadanos


303

y que éstos sean tomados en cuenta.


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