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La Ley Nacional de Procedimientos AdministrativosComentada y Anotada

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LA LEY

Juan Carlos Cassagne

La Ley Nacional de Procedimientos AdministrativosComentada y Anotada

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Cassagne, Juan CarlosLey de Procedimiento Administrativo. - 1a ed. - Buenos Aires: La Ley, 2009.592 p.; 24x17 cm.

ISBN 978-987-03-1543-8

1. Derecho Administrativo. I. Título

CDD 342

Copyright © 2009 by La ley S.A.E. e I.Tucumán 1471 (C1050AACC) Buenos AiresQueda hecho el depósito que previene la ley 11.723Impreso en la Argentina

Printed in Argentina

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Tirada: 800 ejemplares.

I.S.B.N. 978-987-03 -1543-8

Argentina

A la memoria de mis queridos maestros y colegas

en la Academia de Derecho de Buenos Aires

doctores Miguel Santiago Marienhoff, Manuel María Diez

y Juan Francisco Linares

– IX –

Indice General

Agradecimientos.................................................................................... XXVII

Introducción

1. El tiempo de la ley y su sentido histórico ...................................... 1

2. Situación anterior a la LNPA .......................................................... 3

3. Su trascendencia ............................................................................. 4

4. La labor de la Comisión Redactora ................................................ 6

5. Aspectos fundamentales en materia de acto administrativo ...... 7

5.1. La función administrativa en sentido objetivo constituye el eje del sistema ......................................................................... 7

5.2. El principio de la competencia .............................................. 8

5.3. La regulación del acto administrativo ................................... 10

5.3.1. Generalidades ............................................................. 10

5.3.2. Requisitos esenciales.................................................. 11

5.3.3. Publicidad ................................................................... 12

5.3.4. El silencio administrativo........................................... 12

5.3.5. Caracteres del acto administrativo ............................ 13

5.3.6. Sistema de nulidades. El saneamiento ..................... 14

5.3.7. La revocación del acto administrativo ...................... 15

5.4. Las normas procesales............................................................ 19

6. Las reformas a la LNPA introducidas por el decreto 1023/2001 y la ley 25.344 ...................................................................................... 20

6.1. Decreto 1023/2001 .................................................................. 21

6.1.1. Reformas al art. 7 de la LNPA ....................................... 21


– X –

Pág.

6.1.2. El alcance de la indemnización en los supuestos de extinción del contrato por razones de oportunidad, mérito o conveniencia ................................................ 22

6.2. La Ley 25.344 de emergencia económica financiera ........... 23

6.2.1. Reformas de carácter técnico que no afectan el de-recho de tutela judicial efectiva ................................. 23

6.2.2. Reformas que afectan el derecho de tutela judicial efectiva ......................................................................... 24

7. Balance final .................................................................................... 25

Título I Procedimiento administrativo ámbito de aplicación (Art. 1º)

1. El Procedimiento administrativo ................................................... 33

1.1. Proceso y procedimiento. El procedimiento como cauce formal de la función administrativa ...................................... 33

1.2. Notas que caracterizan las diferencias existentes entre pro-ceso jurisdiccional y procedimiento administrativo ............ 35

1.3. Naturaleza del procedimiento administrativo e individuali-dad de los actos que lo componen. Los actos coligados ...... 37

1.4. Clasificación de los procedimientos administrativos .......... 38

1.4.1. Procedimiento general y procedimientos especia-les ................................................................................. 38

1.4.2. Otras clasificaciones. Procedimientos declarativos, ejecutivos y de simple gestión o internos ................. 40

1.5. El procedimiento declarativo de impugnación. Recursos, reclamaciones y denuncias .................................................... 40

2. Ambito de aplicación ...................................................................... 42

2.1. Concepto de Administración centralizada y descentraliza-da .............................................................................................. 42

2.2. Concentración y desconcentración ....................................... 45

2.3. Distintas formas que puede asumir la descentralización administrativa ......................................................................... 46

Ley Nacional de Procedimientos Administrativos

– XI –

Pág.

2.3.1. Las entidades autárquicas ......................................... 48

2.3.2. Distintas clases de entidades autárquicas ................ 49

2.4. Empresas del Estado ............................................................... 50

2.4.1. Tipicidad y condición jurídica ................................... 50

2.4.2. Objeto de su actividad ................................................ 51

2.4.3. Regulación de sus relaciones jurídicas ..................... 52

2.4.4. Aplicación de la LNPA ................................................ 53

2.5. La LNPA y las formas mercantiles de propiedad estatal ...... 54

2.5.1. Sociedades del Estado ................................................ 54

2.5.2. Sociedades anónimas de propiedad estatal ............. 58

2.5.3. Las nuevas sociedades ............................................... 59

2.5.3.1. Ideas y creencias ......................................... 59

2.5.3.2. La idea que identifica lo público con lo es-tatal constituye una premisa errónea ........ 62

2.5.3.3. La justicia contractual es, esencialmente, justicia conmutativa y no distributiva. El papel de la justicia distributiva .................. 65

2.5.3.4. Las formas de personificación: públicas y privadas ........................................................ 65

2.5.3.5. Las formas jurídicas de las empresas esta-tales. La privatización en Latinoamérica .. 67

2.5.3.6. Los principios que justifican la interven-ción estatal ................................................... 69

2.5.3.7. Tipología de la empresa pública ................ 71

2.5.3.8. El régimen jurídico de la empresa pública . 74

2.5.3.9. Los contratos de las empresas públicas: en particular, los contratos que celebran las sociedades anónimas del Estado ......... 78

2.6. Otros supuestos ....................................................................... 81

2.6.1. Aplicación de la LNPA al Poder Judicial y al Poder Legislativo ................................................................... 81

2.6.2. Personas públicas no estatales .................................. 82


– XII –

Pág.

2.6.3. Entidades binacionales .............................................. 82

2.7. Excepciones a la aplicación de la LNPA: los organismos mi-litares de defensa y seguridad ................................................ 83

3. Principios fundamentales del procedimiento administrativo .... 84

3.1. Sobre la función y fuentes de los principios fundamentales del procedimiento administrativo ......................................... 84

3.2. El principio de legalidad: su fuente constitucional ............... 85

3.3. Fundamento constitucional del principio de legalidad y de la prohibición de arbitrariedad .............................................. 86

3.4. El principio de razonabilidad ................................................. 91

3.5. El principio de verdad material ............................................. 94

3.6. El principio de oficialidad ...................................................... 94

3.7. El informalismo en el procedimiento administrativo .......... 95

3.8. El principio de eficacia ........................................................... 97

3.9. La gratuidad del procedimiento administrativo ................... 99

3.10. El debido proceso adjetivo ..................................................... 100

4. Los plazos en el procedimiento administrativo ............................ 102

4.1. Ambivalencia de significados, concepto y finalidad de los plazos en el procedimiento administrativo .......................... 102

4.2. Obligatoriedad de los plazos .................................................. 103

4.3. Naturaleza e irretroactividad de los plazos ........................... 104

4.4. Su cómputo. El llamado “plazo de gracia” ............................ 105

4.5. Prórroga o ampliación de los plazos ..................................... 107

4.6. Interrupción o suspensión de los plazos y caducidad de los procedimientos ....................................................................... 108

5. La caducidad de los procedimientos y otros modos de conclu-sión anormal .................................................................................... 110

5.1. Concepto de caducidad .......................................................... 110

5.2. Requisitos ................................................................................ 111

5.3. La declaración de caducidad requiere un acto expreso ...... 112

5.4. El desistimiento del procedimiento y la renuncia ................ 112


– XIII –

Pág.

5.5. Interposición de los recursos fuera de los plazos estableci-dos: la denuncia de ilegitimidad ............................................ 113

Procedimientos especiales excluidos (Art. 2º)

1. Facultad del Ejecutivo respecto de la continuidad y adaptación de los procedimientos especiales .................................................. 116

2. El Decreto 722/96 ............................................................................ 116

2.1. Requisitos previos establecidos en los procedimientos es-peciales para la interposición del recurso de que se trate ... 117

2.2. La suspensión de los efectos del acto recurrido ................... 118

2.3. La existencia de un recurso judicial directo ......................... 118

3. Aplicación supletoria de la LNPA y del RLNPA ............................. 119

Título II Competencia del órgano (Art. 3º)

1. El principio de la competencia ...................................................... 121

1.1. Idea general ............................................................................. 121

1.2. Competencia y capacidad ...................................................... 123

1.3. Naturaleza jurídica .................................................................. 125

1.4. Caracteres de la competencia ................................................ 125

2. Clases de competencia ................................................................... 126

2.1. En razón de la materia ............................................................ 126

2.2. En razón del grado o jerarquía ............................................... 127

2.3. En razón del lugar o del territorio .......................................... 127

2.4. En razón del tiempo ................................................................ 128

3. La delegación ................................................................................... 128

3.1. Delegación inter-orgánica ...................................................... 129

3.2. Delegación inter-subjetiva ..................................................... 130

4. Delegación de firma ........................................................................ 131

5. La sub-delegación ........................................................................... 131

6. Las figuras de la suplencia y la sustitución .................................... 132


– XIV –

Pág.

7. La avocación de competencia ........................................................ 133

7.1. Concepto y fundamento ......................................................... 133

7.2. Casos en que no procede........................................................ 133

Cuestiones de Competencia (Art. 4º)

Contiendas negativas y positivas (Art. 5º)

1. Finalidad de las normas .................................................................. 135

2. Cuestiones de competencia: los conflictos inter-orgánicos ........ 135

3. Los conflictos inter-administrativos .............................................. 136

3.1. Controversias entre entidades estatales que actúan en una misma esfera de competencia constitucional ...................... 137

3.2. Conflictos entre personas públicas estatales pertenecien-tes a diferentes esferas de gobierno ....................................... 139

4. Conflictos de naturaleza pecuniaria: improcedencia de la apli-cación de multas ............................................................................. 140

5. Cuestiones negativas o positivas .................................................... 143

Recusación y excusación de funcionarios y empleados (Art. 6º)

1. Recusación de los agentes públicos ............................................... 144

2. Causales de recusación. La recusación sin causa ......................... 145

3. Trámite ............................................................................................. 147

4. Excusación de los agentes públicos ............................................... 147

Título III Requisitos esenciales del acto

administrativo (Art. 7º)

Forma (Art. 8º)

1. Cuestiones metodológicas sobre el acto administrativo .............. 149

2. Los diferentes actos que emanan de la Administración y las fun-ciones del Estado ............................................................................. 150


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Pág.

3. Su condición y régimen jurídico .................................................... 153

4. Los efectos del acto administrativo se proyectan al plano exter-no ...................................................................................................... 155

5. La distinción entre hechos y actos administrativos ...................... 156

6. Noción de acto administrativo ....................................................... 157

6.1. Estructura unilateral o bilateral ............................................. 160

6.2. Efectos ...................................................................................... 163

6.3. Alcance individual de los efectos ........................................... 165

7. El reglamento: su carácter normativo ............................................ 166

7.1. Diferencias fundamentales entre el acto administrativo y el reglamento ............................................................................... 167

7.1.1. La prelación jerárquica del reglamento y la imposi-bilidad de establecer excepciones singulares y con-cretas ............................................................................ 167

7.1.2. El régimen de publicidad ........................................... 169

7.2. Continuación: otras diferencias de régimen jurídico .......... 170

8. El acto inter-orgánico ...................................................................... 171

8.1. Conflictos de competencia ..................................................... 174

8.2. Actos de control ....................................................................... 174

8.3. Actos que afectan derechos de los agentes públicos ........... 174

9. El acto inter-administrativo ............................................................ 174

10. Actos reglados por el derecho privado .......................................... 176

11. Actos de contenido jurisdiccional ................................................. 182

12. El acto institucional ......................................................................... 185

12.1. Control de los actos de ejecución .......................................... 187

12.2. Judiciabilidad de las cuestiones políticas: jurisprudencia de la Corte ................................................................................ 188

12.3. Valoración crítica de la tendencia restrictiva ........................ 193

13. El acto constitucional: su control por parte de los jueces ............ 196

14. El acto administrativo discrecional ............................................... 200

14.1. Trascendencia del tema ......................................................... 200


– XVI –

Pág.

14.2. Precisiones terminológicas. Quid de la potestad discrecio-nal ............................................................................................. 202

14.2.1. El núcleo de la potestad discrecional ........................ 202

14.2.2. La discrecionalidad como “supraconcepto” ............ 204

14.2.3. Tipos de discrecionalidad .......................................... 205

14.2.4. La asimilación entre discrecionalidad y oportuni-dad ............................................................................... 207

14.2.5. Discrecionalidad y arbitrariedad. La irrazonabili-dad ............................................................................... 207

14.3. Control judicial de la discrecionalidad ................................. 209

14.3.1. La tutela judicial efectiva y la discrecionalidad ........ 209

14.3.2. La reducción de la discrecionalidad a través de la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados. Los paradigmas del Derecho Constitucional Espa-ñol ................................................................................ 210

14.3.3. La motivación del acto administrativo en las deci-siones discrecionales .................................................. 212

14.3.4. El alcance del control judicial de la discrecionali-dad y la posibilidad de que el juez sustituya la acti-vidad administrativa ................................................... 214

15. Elementos del acto administrativo ................................................ 226

15.1. Trascendencia de su teorización ........................................... 226

15.2. La voluntad como presupuesto del acto administrativo ..... 228

15.3. Elementos esenciales y elementos accesorios o comple-mentarios ................................................................................. 230

15.4. El elemento subjetivo ............................................................. 231

15.4.1. Concepto, clasificación y reglas fundamentales so-bre la competencia ..................................................... 232

15.4.2. Capacidad del agente público y del administrado ... 236

15.5. La causa del acto administrativo ........................................... 237

15.6. El objeto del acto administrativo ........................................... 241

15.7. La forma del acto administrativo ........................................... 242

15.7.1. El concepto de forma esencial ................................... 247

15.7.2. La motivación del acto administrativo ..................... 249


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Pág.

15.7.3. Las formas de publicidad: notificación y publica-ción .............................................................................. 254

16. La finalidad del acto administrativo .............................................. 257

17. Las cláusulas accidentales .............................................................. 260

17.1. Plazo ......................................................................................... 260

17.2. Condición ................................................................................ 261

17.3. Modo ........................................................................................ 262

17.4. Otras cláusulas particulares: reservas de revocación y de rescate ...................................................................................... 263

Vías de hecho (Art. 9º)

1. Las vías de hecho administrativas ................................................. 264

1.1. Concepto legal ......................................................................... 264

1.2. Especies ................................................................................... 266

Silencio o ambigüedad de la Administración (Art. 10)

1. El deber de resolver las pretensiones ............................................ 267

2. El silencio administrativo: la inactividad formal y la inactividad material ............................................................................................ 268

3. La inclusión de la ambigüedad de la Administración en el siste-ma del silencio administrativo ....................................................... 269

4. El silencio no configura un acto administrativo pero es asimila-ble a los efectos recursivos o impugnatorios ................................ 269

Eficacia del acto: notificación y publicación (Art. 11)

1. Remisión .......................................................................................... 270

2. La aplicación del acto antes de que adquiera publicidad ............ 271

Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria (Art. 12)

1. Los caracteres del acto administrativo .......................................... 272


– XVIII –

Pág.

2. La presunción de legitimidad ......................................................... 273

3. El carácter no absoluto de la presunción de legitimidad ............. 275

4. El principio de ejecutoriedad: el problema terminológico .......... 276

5. Concepto y fundamento ................................................................. 277

6. Excurso sobre las distintas terminologías y sistemas del derecho comparado ....................................................................................... 281

7. Crítica a la llamada ejecutoriedad impropia ................................ 284

8. Límites y excepciones a la ejecutoriedad ...................................... 285

9. La suspensión de los efectos del acto administrativo .................. 286

10. El sistema de la LNPA ...................................................................... 287

11. La interrupción de los plazos ......................................................... 289

12. La suspensión del acto administrativo en sede judicial: las me-didas cautelares ............................................................................... 290

12.1. Medida cautelar con fundamento en los artículos 230 y 232 del CPCCN ............................................................................... 291

12.1.1. La verosimilitud del derecho ..................................... 291

12.1.2. El peligro en la demora .............................................. 292

12.1.3. La gravedad del perjuicio ........................................... 292

12.1.4. El interés público ......................................................... 293

12.2. Medida cautelar en un proceso administrativo con funda-mento en el art. 12 de la LNPA ............................................... 293

12.2.1. Alegación fundada de una nulidad absoluta ............ 294

12.2.2. Existencia de perjuicios graves al particular ............ 294

12.2.3. Razones de interés público ......................................... 295

12.3. Medida cautelar en una acción de amparo o en una acción declarativa de inconstitucionalidad ...................................... 295

13. La llamada ejecutividad del acto administrativo .......................... 296

14. El acto administrativo y su condición instrumental ..................... 298

Retroactividad del acto (Art. 13)

1. El principio es la irretroactividad del acto administrativo. Su fundamento ..................................................................................... 301


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Pág.

2. La retroactividad del acto: casos en que se admite ...................... 301

Nulidad (Art. 14)

Anulabilidad (Art. 15)

Invalidez de cláusulas accidentales o accesorias (Art. 16)

1. Metodología del comentario .......................................................... 304

2. Las categorías de invalidez del Código Civil ................................. 305

2.1. Nulidad absoluta ..................................................................... 306

2.2. Nulidad relativa ....................................................................... 307

2.3. Actos nulos y anulables .......................................................... 307

3. Las nulidades del acto administrativo en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ........................................ 308

4. Relaciones entre invalidez y vicios................................................. 311

5. La teoría de la invalidez administrativa: sus bases ....................... 313

5.1. El avance que implica la distinción entre ilegitimidad (o ilegalidad), invalidez e ineficacia ........................................... 314

5.2. La presunción de legitimidad del acto administrativo ........ 316

5.3. La clasificación bipartita de la invalidez: nulidad (nulidad absoluta) y anulabilidad (nulidad relativa). El mito del acto inexistente ............................................................................... 317

6. La ilegalidad o arbitrariedad manifiestas ...................................... 322

7. Carácter rígido o flexible de la causal de invalidez ....................... 326

8. Configuración de las categorías de invalidez en la LNPA ............ 326

9. El control ex officio de la invalidez (por inconstitucionalidad o por ilegalidad) ................................................................................. 328

10. Efectos de la declaración de invalidez ........................................... 330

11. Características generales del sistema de invalidez administrati-va: diferencias con el régimen del Código Civil ............................ 332

12. La teoría del acto inexistente y las vías de hecho administrati-vas ..................................................................................................... 334

13. La regulación de los vicios del acto administrativo ...................... 338


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Pág.

14. Carácter objetivo o subjetivo de los vicios .................................... 342

15. Vicios de la voluntad ....................................................................... 343

15.1. Error ......................................................................................... 345

15.2. Dolo .......................................................................................... 347

15.3. Violencia .................................................................................. 349

16. La simulación .................................................................................. 350

17. Vicios en el elemento subjetivo ...................................................... 351

17.1. Incompetencia ........................................................................ 352

17.1.1. Incompetencia territorial ........................................... 352

17.1.2. Incompetencia por razón de la materia .................... 353

17.1.3. Incompetencia en razón del grado ............................ 354

17.2. Incapacidad ............................................................................. 355

18. Vicios en la causa ............................................................................ 356

19. Vicios de forma ................................................................................ 357

19.1. Vicios en el proceso de integración de la voluntad .............. 358

19.2. Defectos en la declaración ..................................................... 360

19.3. Vicios relativos a la publicidad .............................................. 361

20. Defectos en la finalidad: la desviación de poder .......................... 362

21. Invalidez de las cláusulas accesorias ............................................. 366

Revocación del acto nulo (Art. 17)

Revocación del acto regular (Art. 18)

1. Consideraciones metodológicas .................................................... 368

2. Revocación y caducidad ................................................................. 369

2.1. Revocación .............................................................................. 369

2.2. Caducidad ........................................................................................ 371

3. El principio de la irrevocabilidad o estabilidad del acto admi-nistrativo: el caso “Carman de Cantón” ........................................ 372

3.1. Los hechos del litigio .............................................................. 372

3.2. Doctrina sustancial sentada en el caso “Carman de Can-tón” ........................................................................................... 374


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Pág.

4. La crítica de Bielsa vis à vis la tesis de Linares sobre la “cosa juz-gada administrativa”. El concepto de acto regular constituyó la piedra basal de la estabilidad del acto administrativo ................. 376

5. La posterior evolución de la “cosa juzgada administrativa” tras la sanción de la LNPA. Afirmación del principio de la estabili-dad y su extensión a los actos administrativos irregulares .......... 381

5.1. La falta de conexión entre estabilidad y revocación por oportunidad, mérito o conveniencia ..................................... 386

5.2. La aplicación de la regla de la estabilidad a los contratos administrativos........................................................................ 387

6. Revocación por ilegitimidad sobreviniente .................................. 390

7. Revocación por razones de oportunidad, mérito o convenien-cia ..................................................................................................... 390

8. Efectos del acto de revocación ....................................................... 393

Saneamiento (Art. 19)

Conversión (Art. 20)

1. Concepto. Aplicación de nociones del derecho privado ............. 394

2. Ratificación. Efectos y forma .......................................................... 396

3. Confirmación ................................................................................... 397

4. Confirmación y prescripción ......................................................... 400

5. La conversión .................................................................................. 401

5.1. Conversión legal ...................................................................... 402

5.2. Conversión bilateral ................................................................ 403

6. Fundamento de la conversión y tipo de invalidez ........................ 403

7. Lo atinente a la conservación: crítica. La invalidez parcial ......... 404

Caducidad (Art. 21)

1. Caducidad y mora automática ....................................................... 406

Revisión (Art. 22)

1. Antecedentes ................................................................................... 408


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Pág.

2. Carácter extraordinario. Fundamento ........................................... 409

3. Regulación por ley o reglamento ................................................... 409

4. Requisitos de procedencia ............................................................. 410

5. Plazo. Órgano que resuelva la revisión .......................................... 410

6. Efecto de la interposición del recurso de revisión ........................ 411

Título IV Impugnación judicial de actos

administrativos (Art. 23)

1. El sistema judicialista de nuestra Constitución ............................ 412

2. La tutela judicial efectiva ................................................................ 414

3. Notas y peculiaridades de la justicia administrativa nacional .... 415

4. Las vías de acción articulan distintas pretensiones: A) impugna-torias y B) reclamatorias ................................................................. 416

4.1. La denominada vía impugnatoria ......................................... 417

4.2. Requisitos. La pretensión impugnatoria de actos adminis-trativos ..................................................................................... 417

4.2.1. Que se trate de actos definitivos o equiparables a definitivos (art. 23 incs. a] y b] LNPA) ....................... 417

4.2.2. Que el acto agote las instancias administrativas (art. 23 inc. a] LNPA) ................................................... 418

4.2.3. Que se den los supuestos de silencio o ambigüedad o que se incurra en una vía de hecho administrativa (art. 23 incs. d] y e] LNPA) .......................................... 418

5. La pretensión impugnatoria de reglamentos o actos de alcance general. Remisión ............................................................................ 418

6. Pretensión impugnatoria y pretensión indemnizatoria ............... 418

Impugnación judicial de actos administrativos (Art. 24)

1. Consideraciones liminares ............................................................. 420

1.1. Antecedentes. Problemática que plantea el control de la actividad reglamentaria .......................................................... 420


– XXIII –

Pág.

1.2. Ámbito de aplicación con respecto a los actos susceptibles de control jurisdiccional ......................................................... 422

1.2.1. El acto susceptible de impugnación: la distinción entre reglamento y mero acto de alcance general ... 422

1.2.2. El principio de universalidad del proceso judicial de impugnación de actos de alcance general: con-secuencias ................................................................... 424

1.2.3. El objeto de la impugnación ...................................... 425

1.2.4. Las partes del proceso: la intervención de terceros . 425

1.2.5. La capacidad para ser parte y la capacidad proce-sal ................................................................................. 426

2. La impugnación judicial directa .................................................... 427

2.1. Requisitos legales para la procedencia de la impugnación . 428

2.1.1. La afectación cierta e inminente de derechos subje-tivos .............................................................................. 428

2.1.2. Inclusión de los intereses legítimos .......................... 428

2.1.3. Interposición de un reclamo ante la autoridad que dictó el acto de alcance general ................................. 429

2.1.4. Decisión acerca del reclamo ...................................... 430

2.2. Aplicación de las disposiciones de la LNPA que regulan los elementos, invalidez y vicios de los actos administrativos .. 431

2.3. Continuación. Sobre la invalidez de reglamentos que re-sultan violatorios de la Constitución, de los tratados inter-nacionales y de las leyes que reglamentan ........................... 432

2.4. El carácter manifiesto del vicio que exhibe el reglamento hace caer su presunción de legitimidad: consecuencias ..... 432

2.5. Plazo para promover la impugnación directa ...................... 433

3. La impugnación judicial indirecta ................................................. 433

3.1. Requisitos de admisibilidad ................................................... 434

3.2. Plazo para la impugnación judicial ....................................... 435

4. Eficacia erga omnes de las sentencias anulatorias de reglamen-tos ..................................................................................................... 435

4.1. Los efectos “extra partes” de la anulación de reglamentos en el derecho comparado ....................................................... 435


– XXIV –

Pág.

4.2. Argumentos que se han esgrimido en el derecho argenti-no para negar la posibilidad del reconocimiento de efectos erga omnes a la sentencia que invalida un reglamento ....... 440

4.2.1. El efecto erga omnes y la separación de poderes ..... 441

4.2.2. El efecto erga omnes y la cláusula del artículo 116 de la Constitución Nacional que abre la jurisdic-ción de los jueces sólo para entender en “casos” o “causas” ....................................................................... 443

4.3. Las dificultades sistemáticas y funcionales que plantea el reconocimiento de los efectos erga omnes ........................... 445

4.4. La jurisprudencia de la Corte Suprema sentada en el caso “Monges” que declara el efecto erga omnes de una senten-cia que invalida un reglamento ............................................. 447

Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción

o recurso) (Arts. 25 y 26)

Impugnación de actos por el Estado o sus entes autárquicos; plazos (Art. 27)

1. Prescripción y caducidad. Función de los plazos de caducidad en el procedimiento administrativo .............................................. 453

2. Suspensión e interrupción de los plazos de caducidad ............... 455

3. Inconstitucionalidad de la extensión de los plazos de caducidad como principio general para acceder a la justicia ........................ 455

4. Continuación: diversas técnicas incompatibles ........................... 457

5. La declaración de oficio de caducidad .......................................... 459

6. Interposición de la caducidad como excepción o defensa de fondo ................................................................................................ 459

7. El acceso a la justicia tras configurarse el silencio administrativo (art. 10 LNPA) .................................................................................. 460

8. Inexistencia de plazo para iniciar la demanda de lesividad por parte del Estado ............................................................................... 460

9. Nuevas prerrogativas procesales .................................................... 460


– XXV –

Pág.

Amparo por mora de la Administración (Arts. 28 y 29)

1. Remedios procesales en caso de demora de la Administración en resolver una petición ................................................................. 462

2. Noción .............................................................................................. 462

3. Un concepto amplio de mora ......................................................... 463

4. Fundamento .................................................................................... 463

5. Competencia ................................................................................... 464

6. Legitimación .................................................................................... 464

6.1. Legitimación activa ................................................................. 464

6.2. Legitimación pasiva ................................................................ 464

7. Objeto y trámite ............................................................................... 465

8. Alcance de la sentencia ................................................................... 465

9. Apelación del fallo ........................................................................... 467

10. Sanciones por desobediencia ........................................................ 468

Reclamo administrativo previo a la demanda judicial (Art. 30)

1. Antecedentes de la demandabilidad del Estado: la venia legisla-tiva .................................................................................................... 469

2. La reclamación administrativa previa y la exigencia de una de-negatoria .......................................................................................... 470

3. El régimen de la LNPA .................................................................... 472

4. Extensión del reclamo administrativo previo a las entidades au-tárquicas ........................................................................................... 472

5. Órgano al cual se dirige el reclamo. Plazo ..................................... 473

6. Los hechos y derechos que sustentan el reclamo: el principio de congruencia ..................................................................................... 473

7. Efectos de la interposición.............................................................. 474

Promoción de la demanda judicial (Art. 31)

1. Ampliación del plazo para resolver ............................................... 476


– XXVI –

Pág.

2. La extensión de los plazos de caducidad del art. 25 de la LNPA a las decisiones que resuelven el reclamo administrativo previo .. 477

3. Inaplicabilidad de los plazos de prescripción en caso de confi-gurarse el silencio administrativo .................................................. 478

4. La declaración de oficio de los requisitos de admisibilidad de la pretensión ........................................................................................ 482

Inexigibilidad del reclamo administrativo previo (Art. 32)

1. Inexigibilidad del reclamo administrativo previo ........................ 484

1.1. Inexigibilidad en función de textos expresos de la ley ......... 484

1.1.1. Repetición de pago indebido ..................................... 485

1.1.2. Daños y perjuicios por responsabilidad extracon-tractual ......................................................................... 485

1.2. Inexigibilidad en virtud de principios constitucionales de la interpretación de la ley ....................................................... 485

1.2.1. Ritualismo inútil ......................................................... 486

1.2.2. Vías de hecho o hechos administrativos................... 487

1.2.3. Acción de amparo y acción declarativa ....................... 487

Bibliografía ............................................................................................. 489

Anexo - Reglamento de Procedimientos Administrativos Decreto 1759/72 T.O. 1991 ............................................................................

– XXVII –

Agradecimientos

El autor deja constancia de su agradecimiento a los juristas que han colaborado con sus aportes, sugerencias y actualizaciones juris-prudenciales incorporadas al texto que originalmente redactamos para esta obra, en los distintos capítulos de la LNPA que menciona a continuación:

Títulos I y II (arts. 1 al 6, inclusive): Doctores Jorge I. Muratorio, Daniel Nallar y Julio C. Durand;

Título III (arts. 7 al 13, inclusive): Doctores Martín Galli Basualdo y Martín Luján Mendoza;

Título III (arts. 14 al 22, inclusive) y Título IV (arts. 23 al 32, inclusi-ve): Doctoras Gabriela Seijas y Catalina Legarre.

Al propio tiempo, queremos agradecer, muy especialmente, la ayu-da y colaboración prestada por la Dra. María Eugenia Zacagnino y por la Sra. María Fernanda Enriquez, en la transcripción de los originales así como en la revisión de las pruebas del libro.


Buenos Aires, octubre de 2009

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