la ley 40 2015 novedades

LA LEY 40/2015, DE 1 DE

OCTUBRE, DE RÉGIMEN

JURÍDICO DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

PRINCIPALES NOVEDADES

JOSÉ MANUEL RODRÍGUEZ MUÑOZ

La doble reforma del Derecho

administrativo de 2015

LEY 39/2015, de 1 de octubre ,

del Procedimiento

Administrativo Común de las

Administraciones Públicas.

LEY 40/2015, de 1 de octubre ,

de Régimen Jurídico del

Sector Público.

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Una reforma “Lampedusiana”:

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ITER NORMATIVO

El 26 de octubre de 2012 el Consejo de Ministros acordó la creación de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) con el mandato de realizar un estudio integral dirigido a modernizar el sector público español, dotarle de una mayor eficacia y eliminar duplicidades que le afectan y simplidicar los procedimientos a través de los cuales los ciudadanos y las empresas se relacionan con la Administración.

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Informe CORA 21-06-2013

Cap. III, Aptdo. 4 “Reforma de la normativa administrativa”

En el derecho español, la normativa reguladora de las Administraciones Públicas ha pasado por diferentes etapas. Tradicionalmente, las reglas reguladoras de los aspectos orgánicos del poder ejecutivo estaban separadas de las que disciplinaban los procedimientos.

Esta separación terminó con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que unificó en un instrumento la competencia estatal para regular estas materias previstas en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española.

La evolución normativa posterior se ha caracterizado por la profusión de leyes, reales decretos y demás disposiciones de inferior rango que de forma ora independiente, ora modificando el derecho vigente, han completado de manera un tanto deslavazada la columna vertebral del derecho administrativo.

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De este modo, nos encontramos en el momento actual ◦ normas que regulan aspectos orgánicos

(Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la AGE; Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos),

◦ normas ordenadoras del procedimiento, otras que, sin estar integradas en ninguna de las anteriores, tratan aspectos de unas, otras o ambas (Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos

a los servicios públicos),

◦ y, por último, disposiciones que mezclan ambos géneros (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

Resulta, por tanto evidente, la necesidad de dotar a nuestro derecho público de un sistema administrativo sistemático, coherente y uniforme, de acuerdo con el proyecto general de mejora de la calidad normativa descrito anteriormente.

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Propuesta Informe CORA 2013

Con el objetivo de dotarnos de un sistema de derecho administrativo más claro, transparente y racional, se elaborarán dos disposiciones:

Una, que regule el régimen jurídico de las AA.PP., comprendiendo también los aspectos no básicos de la estatal, y donde se integren las disposiciones que disciplinen la Administración Institucional de acuerdo con las propuestas formuladas por la Subcomisión de Administración Institucional.

Otra, reguladora del procedimiento administrativo, que integrará las reglas que gobiernan la relación de los ciudadanos con las Administraciones por medios electrónicos.

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Justificación de la reforma

Dos son la razones en las que se basa

en preámbulo de ambas normas para

justificar la necesidad de la reforma

legislativa:

◦ De tipo económico.

◦ De carácter jurídico.

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Razones económicas

El informe elevado al Gobierno por la CORA se basa en el convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes, ágiles y centrada en el servicio a los ciudadanos y a las empresas.

En esa misma línea el programa nacional de reformas de España para 2014 establece la necesidad de impulsar medidas para racionalizar la actuación administrativa, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar la productividad.

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Reforma Integral

Para superar estas deficiencias era necesaria una reforma integral y estructural que permita ordenar y clarificar cómo se organizan y relacionan las Administraciones, tanto externamente, con ciudadanos y empresas, como internamente con el resto de Administraciones Públicas e Instituciones del Estado.

Esta reforma del Ordenamiento Jurídico Público se articula en dos ejes fundamentales

◦ Las relaciones ad extra.

◦ Las relaciones ad intra.

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Relaciones ad extra.

Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Establece una regulación completa y sistemática de las relaciones entre las Administraciones y los administrados: ◦ Tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela

en cuya virtud se dictan los actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados.

◦ Como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa.

Queda así reunido en un único cuerpo legislativo la regulación de las relaciones ad extra de la administración como Ley Administrativa de referencia que se ha de completar en todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando especialmente la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de estabilidad presupuestaria.

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Procedimiento administrativo

Común si, …. Pero no para la AGE Disposición adicional primera Ley 39/2015. Especialidades por

razón de materia.

1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.

2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.

b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.

c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.

d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.

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Relaciones ad intra.

Ley 40/2015, de 1 de octubre.

Establece una regulación completa y sistemática de las relaciones entre las Administraciones Públicas, de un lado:

◦ Regula la legislación básica sobre régimen jurídico administrativo a aplicable a todas las Administraciones Públicas.

◦ Por otro lado el régimen jurídico aplicable a la AGE.

◦ Contiene una regulación sistemática de las relaciones internas entre las administraciones, estableciendo principios generales de actuación y técnicas de relación entre los distintos sujetos públicos.

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Partiendo de ese enfoque se ha optado por desglosar el contenido de la vigente ley 30/1992 en dos normas distintas:

◦ La que regula los aspectos orgánicos.

◦ La que regula los aspectos procedimentales.

Pero no ha sido sólo eso, se ha integrado en cada uno de los textos muchas de las disposiciones de la normativa vigente en atención a su contenido supuestamente orgánico o procedimental:

◦ Ley 6/1997 de 14 abril LOGAGE, integramente derogada.

◦ La ley 11/2007, de acceso electróncio de los ciudadanos a los servicios públicos

◦ Real Decreto 1671/2009 que desarrolla parcialmente la ley 11/2007.

◦ Real Decreto 429/1993 Reglemento del procedimiento de responsabilidad patrimonial.

◦ Real Decreto 1398/1999 Reglamento del procedimiento sancionador.

◦ Real Decreto 772/1999 que regula la presentación de solicitudes 14

Ley metralla: no solo deroga, sino

que mutila normas…. Se conserva como texto independiente

la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno, que por regular de forma específica la cabeza del poder ejecutivo, de naturaleza y funciones eminentemente políticas debe mantenerse separada de la norma reguladora de la administración pública, no obstante ha sido modificada y derogada en parte, incorporando parte de sus preceptos a las normas objeto de estudio.

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Título competencial Ley 40/2015


Disposición final primera. 1. Esta Ley se aprueba al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y competencia en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.


Disposición final decimocuarta.

1. Esta Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las bases régimen jurídico de las Administraciones Públicas, así como al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.13.ª, relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y del artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda Pública general.

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El art. 149.1.18 en el TC

Corresponde al Estado «las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas»).

En una de sus primera Sentencias, en la STC 32/1981, de 28 julio (RTC 1981, 32) , el TC entendió que también puede corresponder al Estado «la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización».

En la conocida STC 76/1983, de 5 agosto (RTC\1983\76) , sobre la LOAPA, fue más allá y afirmó que la expresión régimen jurídico «no se refiere exclusivamente al procedimiento (…) y ha de entenderse incluida también en ella la regulación básica de la organización de todas las Administraciones públicas».

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Efectos de la ampliación del ámbito

de lo básico por el Estado: TC: Al Estado le corresponde en exclusiva

la delimitación y extensión del ámbito de lo

básico, sin dejar sin contenido el ámbito de

desarrollo de las CCAA.

García de Enterría, RAP 1983:

◦ Efecto Preemption: Preclusión de lo básico.

◦ Efecto Desplazamiento: Inaplicación de la norma

autonómica anterior y sobrevenidamente

incompatible con la nueva norma básica.

(Verrang).

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Entrada en Vigor de la Ley 40/2015

Disposición final decimoctava.

La Ley entrará en vigor al año de su publicación en el Boletín Oficial

del Estado, (2 de octubre de 2016), a excepción de :

◦ Los puntos uno a once de la diposición final novena (Modificación

del Texto Refundido de la Ley de Contratos del sector

Público), que entrarán en vigor a los veinte días de su

publicación en el Boletín Oficial del Estado,.

◦ El punto doce de la misma disposición final, (Creación de la oficina

nacional de evaluación de coste de concesiones) que lo hará a los

seis meses de la citada publicación en el Boletín Oficial del Estado.

◦ El punto cuatro de la disposición final quinta, de modificación de la

Ley 22/2003, Concursal de 9 de julio, a los 20 días de su publicación

◦ La disposición final decimosegunda de restitución o compensación a

los partidos políticos de bienes y derechos incautados en aplicación

de la normativa sobre responsabilidades políticas, a los 20 días de su

publicación. 19

No obstante, entrarán en vigor el día siguiente al de su

publicación en el «Boletín Oficial del Estado» la disposición final

primera, de modificación de la Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora

del Patrimonio Nacional, la disposición final segunda, de modificación

del Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, sobre medidas

urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera, los puntos

uno a tres de la disposición final quinta, de modificación de la

Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, la disposición final séptima, de

modificación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de

Subvenciones y la disposición final undécima, de modificación de la

Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de

las entidades aseguradoras y reaseguradoras

La disposición final décima de modificación de la disposición adicional

décima tercera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de

Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, entrará en vigor

el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»,

sin perjuicio de que los apartados Uno, primer y segundo párrafo; Dos;

Tres, párrafos primero y segundo; Cuatro; Cinco, párrafos primero a

cuarto y, Seis, y de lo dispuesto en el apartado Siete surtirán efectos a

partir del 1 de enero de 2013, 20

Recordemos el art. 129 de la Ley

39/2015: Artículo 129. Principios de buena regulación.

4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.

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La oposición a la Ley

Debate de totalidad Congreso de los Diputados, Sesión plenaria núm. 276 celebrada el jueves, 25 de junio de 2015, DS núm. 293, de 25/06/2015, pág. 48

D. J. E. Serrano Martínez (PSOE): lo que más (…) gustaba de ambas leyes era su cláusula de entrada en vigor, pues permitirá (…) derogarlas sin que sufra la seguridad jurídica.

La situación política de Gobierno en funciones y de ausencia práctica de Parlamento en 2016 ha impedido cualquier consideración en torno a su derogación o

modificación.

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La visión del Consejo de Estado:

los anteproyectos introducen un alto grado de confusión, pues se ha optado por distribuir entre ambos las normas básicas sobre organización administrativa aplicables a todas las Administraciones Públicas y por mezclar en uno de ellos -el anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público- la mayor parte de tales disposiciones básicas con la no básicas referidas a la Administración del Estado.

23

…sigue

La distinción entre "organización administrativa" y "procedimiento administrativo" que inspira a los anteproyectos ha llevado a que algunas instituciones fundamentales del derecho administrativo, al no encajar con exactitud en ninguno de los términos de dicha alternativa, reciban en los anteproyectos un tratamiento que no es acorde con su naturaleza jurídica:

tal sucede, por una parte, con la responsabilidad patrimonial y la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, y, por otra, con la disciplina general de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria”.

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…concluye:

“1º) Que procede llevar a cabo una reconsideración general de la iniciativa constituida por el anteproyecto objeto de consulta y por el anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público en línea con las consideraciones formuladas en este dictamen así como en el dictamen 274/2015 y , en particular, valorar la opción de abordar la reforma mediante la regulación separada del régimen común de las Administraciones Públicas y demás entidades integrantes de los diferentes sectores públicos, por una parte, y del correspondiente a la Administración del Estado y al sector público estatal, por otra.

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Alguna opinión doctrinal:

“La única explicación a dicha propuesta pudiera no responder, desde luego a exigencias jurídicas ni sociales, sino a una voluntad de dar una imagen frente a Bruselas de reforma radical de las Administraciones públicas vendiendo la idea de que se han derogado todas las Leyes que regulan la materia para alumbrar unas Administraciones radicalmente nuevas. Pero tal afirmación no resiste el más mínimo análisis cuando la inmensa mayoría del lo preceptos permanece idéntico y con la misma redacción en las nuevas Leyes. Las modificaciones que se contienen –y algunas hay–, en el caso de estar justificadas como ocurre con algunas, no legitiman el destrozo producido: hubiera bastado con añadir o modificar la redacción de los existentes, como se ha hecho habitualmente.

◦ Tomas de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo

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Alguna opinión doctrinal:

“una norma que pretende ser uno de los

pilares del Derecho Administrativo debería

haber precisado, sin duda, de un mayor

reposo en su gestación, una mayor

participación en su elaboración y un mayor

consenso en su aprobación”.

Luis Martín Rebollo

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Estructura de la Ley 40/2015.

La Ley se divide en 158 artículos,

estructurados en:

◦ Tres Títulos.

◦ 22 disposiciones adicionales.

◦ cuatro transitorias.

◦ Una derogatoria.

◦ 18 finales.

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Título Preliminar:

Disposiciones Generales, principios de actuación y

funcionamiento de Sector Público.

Capítulo I. Disposiciones generales. Artículos 1 (Objeto) a 4 (Principios de

intervención de las Administraciones Públicas para el desempeño de una actividad).

Capítulo II. De los órganos de las Administraciones Públicas. Dividido en cuatro secciones:

◦ Sección primera. De los órganos administrativos.

Artículos 5. Órganos administrativos a 7. Órganos consultivos

◦ Sección 2. Competencia.

Artículos 8. Competencia a 14. Decisiones sobre competencia

◦ Sección 3. Órganos colegiados de las distintas administraciones públicas. Dividida en dos subsecciones:

Subsección 1. Funcionamiento.

Artículos 15. Régimen a 18. Actas.

◦ Subsección 2. De los órganos colegiados en la Administración General del Estado.

Artículos 19. Régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella a 22. Creación, modificación y supresión de órganos colegiados

◦ Sección 4. Abstención y recusación.

Artículos 23. Abstención y 24. Recusación

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Título Preliminar:

Disposiciones Generales, principios de actuación y

funcionamiento del Sector Público

Capítulo III. Principios de la potestad sancionadora.

◦ Artículos 25. Principio de legalidad, a 31. Concurrencia de sanciones

Capítulo IV. De la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Sección 1. Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

◦ Artículos 32. Principios de la responsabilidad a 35. Responsabilidad de Derecho Privado.

Sección 2. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas.

Artículos 36. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, y 37. Responsabilidad penal.

Capítulo V. Funcionamiento electrónico del sector público.

◦ Artículos 38. La sede electrónica a 46. Archivo electrónico de documentos.

Capítulo VI. De los convenios.

◦ Artículos 47. Definición y tipos de convenios, a 53. Remisión de convenios al Tribunal de Cuentas.

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Título preliminar

(disposiciones generales)

Artículo 1 objeto: La presente ley establece y regula: ◦ Las bases del régimen jurídico de las Administraciones

Públicas.

◦ Los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora.

◦ La organización y funcionamiento de la AGE y del Sector Público Institucional para el desarrollo de sus actividades.

Artículo 2 Principios Generales: Que han de guiar la actuación de las unidades administrativas, junto a lo ya previstos destacan: ◦ Los de transparencia.

◦ Planificación y dirección por objetivos.

◦ Interoperatividad entre Administraciones Públicas y ciudadanos a través de medios electrónicos.

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EL CONVENIO ADMINISTRATIVO: UNA

FIGURA SIEMPRE PROBLEMÁTICA

MOCIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS A LAS CORTES

GENERALES SOBRE LA NECESIDAD DE ESTABLECER UN

ADECUADO MARCO LEGAL PARA EL EMPLEO DEL CONVENIO

DE COLABORACIÓN POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

(30 NOVIEMBRE 2010):

El convenio es una figura de escasa regulación legal en

nuestro ordenamiento jurídico. Por ello se generan

prácticas en las que a veces se soslaya la aplicación de

la legislación contractual en cuestiones en las que ésta

es la procedente, y la gestión de los fondos públicos

discurre por cauces jurídicamente inseguros; así se

resiente la aplicación de los principios de legalidad,

eficiencia y economía.

1ª RECOMENDACIÓN DEL TRIBUNAL DE

CUENTAS

Que se complete y sistematice el vigente marco legal de los convenios de colaboración, tanto los que se suscriben entre Administraciones o entidades públicas como los que se suscriben con administrados, que se formule su concepto diferenciándolo de figuras afines, y que se precisen sus ámbitos subjetivo y objetivo, así como los extremos que se han de comprender en su contenido.

Guía sobre Contratación Pública y

Competencia de la CNC (Febrero de 2011)

Convenios.

Dejando a un lado los supuestos en los que se relacionan dos Administraciones Públicas, de acuerdo con la LCSP sólo cabe realizar por convenio las actuaciones que no estén comprendidas en el ámbito de dicha Ley o en el de normas especiales de contratación administrativa.

En los casos dudosos, desde el punto de vista de competencia resulta preferible celebrar un contrato, porque en el convenio no existe la posibilidad de un proceso competitivo, mientras que en el contrato normalmente sí la hay.

Debe tenerse en cuenta que, para celebrar un convenio, debe existir una identidad de finalidades entre las partes integrantes del mismo, las cuales participan de forma conjunta en el resultado obtenido, mientras que, en el contrato, las partes entablan una relación onerosa basada en una prestación y una contraprestación recíprocas.

Definición de Convenios

Cuando se utiliza el término convenio para aludir al documento en el que se plasman las condiciones que van a permitir desarrollar una actividad material o concertar unas voluntades, se hace necesario formular una advertencia previa pues, como señala G. Fernández Farreres, la denominación de convenio se utiliza dentro del ámbito general de actuación de la Administración Pública, en tanto que declaración que procede no sólo de la voluntad de la Administración –como sería el caso de un acto administrativo– sino, a la vez, de esa voluntad y de otra u otras propias de otros sujetos.

Por este motivo, se puede acoger la definición que ofrece Pablo Martín Huerta de los convenios interadministrativos como “negocios jurídicos de Derecho público y de carácter intuitu personae que celebran las Administraciones y entes públicos en pie de igualdad, con el fin de satisfacer las necesidades derivadas de la colaboración administrativa”.

Sin embargo, también es cierto que a través de la utilización del término convenio no se pretende hacer, como observa José Mª. Rodríguez de Santiago, una remisión a una precisa naturaleza jurídica del acto en cuestión, sino sólo expresar que en la formación del mismo intervienen voluntades concurrentes de dos o más sujetos, uno de los cuales puede o no ser una Administración Pública.

En resumen, se va a entender por convenio aquel instrumento que permite dar cobertura formal a una gran variedad de actuaciones, originando una relación jurídica de colaboración entre dos o más sujetos que tiene como fin la organización de unos fines y objetivos comunes.

Concepto y naturaleza de los convenios administrativos

como actos advos.

(STS 18 -02-2004)

Sin intención de hacer un repaso exhaustivo de dicho concepto, es evidente que

un sector de la doctrina científica parte de la idea de que la auténtica naturaleza

de un convenio de carácter administrativo, como categoría diferente al contrato

propiamente dicho, supone la existencia de un elemento transaccional que

a su vez implica la preexistencia de una relación jurídica, sea de origen

voluntario o impuesta por la Ley, con la misma Administración, de

suerte que el convenio afecta de alguna forma a la medida y extensión

de las obligaciones derivadas de dicha relación jurídica (los convenios

urbanísticos, expropiatorios y fiscales serían un buen ejemplo de ello).

También se le ha contemplado desde el punto de vista de la contraposición entre

una relación bilateral –con recíprocos derechos y obligaciones– y la de carácter

plurilateral y asociativo– lo que supone hasta cierto punto el trasplante de

conceptos del Derecho Privado– que conjunta actividades de la Administración y

de los administrados para el cumplimiento de una común finalidad de interés

público. Y no faltan tendencias como la apuntada en la ya antigua Sentencia de

este Tribunal de 8 de marzo de 1990 ( RJ 1990, 1816) , citada por la recurrida,

que asocian la idea del contrato de gestión de un servicio público con la figura

del empresario, negándole esta condición al concierto de que se trate si la idea

de empresa y empresario no se halla presente en el mismo. 37

…. sigue En la actualidad se suele aplicar sin dificultad el concepto de

convenio, como figura de negocio jurídico sustraído a las reglas legales aplicables al contrato administrativo, al tipo de conciertos celebrados por la Administración con la finalidad mencionada en primer lugar, e igualmente la jurisprudencia de esta Sala admite la existencia de los convenios de colaboración, o cooperación, para el mejor desarrollo y cumplimiento de una finalidad de carácter público estipulados entre Entidades de este carácter, e incluso entre Entidades de Derecho Público y sociedades privadas, gestoras de dichos servicios, siempre que ya figuren creadas e integradas en la propia organización de tales Entidades Públicas, de manera que el Ente correspondiente viene a canalizar a través de las organizaciones instrumentales creadas dentro de su misma organización el cumplimiento del interés público que se trata de satisfacer ( Sentencia de 4 de julio de 2003 [ RJ 2003, 4377]

38

Regulación de los convenios de

colaboración en la difunta Ley 30/1992 De forma esquemática se puede citar la regulación actualmente vigente

en materia de convenios de colaboración de la forma que sigue:

Convenios entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas

El artículo 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común regula los convenios de colaboración que puede celebrar la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes de ella con los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias.

Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada Administración en una cuestión de interés común o a fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés se denominarán Protocolos Generales.

39

Los convenios de colaboración que celebran la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas constituyen el instrumento de cooperación de uso más frecuente y consolidado en el funcionamiento del Estado autonómico. Su amplia difusión se justifica por la libertad contractual característica de esta figura, que le otorga una flexibilidad idónea para precisar el contenido de los acuerdos que pueden alcanzar el Estado y las Comunidades Autónomas.

Históricamente, los convenios han sido el primer instrumento de cooperación utilizado en el Estado Autonómico. Su empleo ha ido paralelo al propio proceso de traspaso de medios y servicios a las Comunidades Autónomas, hasta el punto de que, con frecuencia, su suscripción aparece incluso prevista en los propios acuerdos de traspasos.

Tras los momentos iniciales, el instrumento se desarrolló y alcanzó una rápida consolidación, de modo que el número total de convenios inscritos en el Registro General de Convenios, a la fecha de 31 de agosto de 2009, es de 12.524. El número de las inscripciones ha ido creciendo anualmente, significativamente a partir del año 2006 en el que se registran más de 900 nuevos convenios, superándose los 1.000 convenios anuales en 2007 y 2008.

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Los convenios son instrumentos jurídicos eminentemente bilaterales, si bien en la actualidad la mayor parte de los convenios tienen contenidos similares y se plantean con todas, o con un número muy significativo, de Comunidades Autónomas. Es decir, la bilateralidad de concepto ha sido reconducida en la práctica a planteamientos multilaterales.

A pesar de que el número de convenios está

relativamente estabilizado, no ocurre igual con la financiación asociada a los mismos. Así, el Estado ha transferido a las Comunidades Autónomas durante el período 2004-2007 más de 19.000 millones de euros, lo que ha supuesto un incremento del 85% con respecto al período 2000-2003.

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Convenios de colaboración y Acuerdos de

cooperación entre Comunidades Autónomas

Artículo 145 Constitución Española ◦ 2. Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos

y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales.

◦ En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales.

17 Convenios y acuerdos entre Comunidades Autónomas en la IX Legislatura (desde 2008- hasta 2011)

42

…sigue

En cuanto al procedimiento previsto en los Estatutos para la conclusión de los convenios y demás acuerdos de cooperación, cabe señalar que la regulación estatutaria ha llevado, por varias vías, a un resultado global que es el extraordinario reforzamiento de los Parlamentos, ya que prácticamente todos los Estatutos exigen que el convenio o acuerdo se someta a la respectiva Asamblea en un momento u otro de su tramitación (Ángel J. SÁNCHEZ NAVARRO).

En lo concerniente al carácter y efectos de la preceptiva comunicación de los convenios a las Cortes Generales, la gran mayoría de los Estatutos establecen un procedimiento típico según el cual éstos deben ser comunicados a las Cortes Generales. Se abre entonces un periodo, normalmente de treinta días, durante el cual las Cortes -o alguna de las Cámaras- pueden manifestar reparos u objeciones, en cuyo caso el convenio será debatido a fin de recalificarlo, en su caso, como acuerdo, necesitado por tanto de previa autorización por parte de las Cortes.

43

Los Convenios en la Reforma del

Estatuto de Autonomía de Extremadura

de 2011 Artículo 65. Convenios con otras Comunidades Autónomas.

1. La Junta de Extremadura podrá proponer, negociar y formalizar con otros Gobiernos autonómicos convenios para la planificación, gestión y prestación de servicios de carácter administrativo o ejecutivo en todas las materias de su competencia. A estos efectos, se entenderá, asimismo, autorizada la potestad reglamentaria conexa y especialmente la de autoorganización para la creación o modificación de órganos administrativos propios o mixtos vinculados al contenido del convenio.

2. Tales convenios deberán ser comunicados simultáneamente al Congreso de los Diputados y al Senado, para la eventual emisión de recomendaciones no vinculantes. Transcurrido el plazo de un mes desde la recepción sin constancia de recomendaciones, el convenio entrará en vigor, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado siguiente.

3. Al mismo tiempo, serán comunicados a la Asamblea de Extremadura para el mero examen de una posible colisión con sus competencias estatutarias. Si en el plazo de un mes la Asamblea reclamara la necesidad de su autorización mediante votación plenaria por mayoría absoluta, se aplicará el procedimiento de resolución de conflictos entre las instituciones por parte del Consejo Consultivo contenido en el artículo 44 de este Estatuto.

44

Los Convenios en la Reforma del Estatuto

de Autonomía de Extremadura (II)

Artículo 66. Acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas.

1. A propuesta de la Junta, la Comunidad Autónoma podrá formalizar acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias y para el ejercicio conjunto de funciones normativas, institucionales y políticas diferentes de las puramente reglamentarias, ejecutivas o administrativas reguladas en el artículo anterior.

2. Antes de su definitiva formalización mediante firma del Presidente de la Comunidad, tales acuerdos deben ser comunicados a la Asamblea de Extremadura para su autorización sin enmienda en el plazo de un mes y, posterior y simultáneamente, al Congreso de los Diputados y al Senado para su definitiva autorización en el mismo plazo.

45

Los convenios y acuerdos entre Comunidades Autónomas son objeto de examen por las Cortes Generales en los términos de los artículos 145.2 y 74.2 de la Constitución.

Cuando se trata de convenios que las Comunidades Autónomas celebran entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, se han de comunicar a las Cortes Generales. En el Senado, dentro de los cinco días siguientes a su publicación, un Grupo parlamentario o veinticinco Senadores pueden presentar propuestas para que la Cámara decida si el convenio requiere autorización. Las propuestas son examinadas por la Comisión General de las Comunidades Autónomas, que eleva dictamen al Pleno (artículo 137 RS). En el caso de no presentarse propuesta alguna, el convenio se somete directamente a conocimiento del Pleno.

Si se trata de proyectos de acuerdos de cooperación, se sigue el procedimiento legislativo con las siguientes especialidades (artículo 138 RS):

◦ el dictamen lo elabora la Comisión General de las Comunidades Autónomas, que ha de proponer razonadamente la concesión de la autorización, su denegación o su otorgamiento condicionado.

◦ el acuerdo del Pleno se traslada al Congreso, y si esta Cámara adopta una decisión distinta, ha de reunirse la Comisión Mixta prevista en el artículo 74.2 de la Constitución.

◦ se puede solicitar a las Comunidades Autónomas afectadas que remitan información y alegaciones así como que designen, si lo desean, a sus representantes en el procedimiento (artículo 139 RS).

46

Convenios entre la Administración Local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas

Estos convenios encuentran su habilitación legal en el artículo 57 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, de forma que la cooperación económica, técnica y administrativa entre dichas Administraciones, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar mediante convenios administrativos.

Convenios de colaboración que celebre la Administración General del Estado con otras entidades

Con arreglo al TR de la Ley de Contratos del sector público, la Administración General de Estado puede celebrar convenios de colaboración, además de con otras Administraciones, con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado.

47

Convenios de colaboración empresarial en actividades de interés general

El apartado primero del artículo 25 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, entiende por convenio de colaboración empresarial en actividades de interés general aquel por el cual las entidades a las que se refiere el artículo 16 de dicha Ley, entre las cuales se encuentran las administraciones públicas, a cambio de una ayuda económica para la realización de las actividades que efectúen en cumplimiento del objeto o finalidad específica de la entidad, se comprometen por escrito a difundir, por cualquier medio, la participación del colaborador en dichas actividades.

48

Convenios en la LPG-CAEX para

2016 (I) Artículo 47. Convenios de colaboración.

1. Durante 2016 la celebración de los convenios de colaboración a los que se

refiere el artículo 4.1. c) del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector

Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre,

que formalice la Junta de Extremadura con la Administración

General del Estado o con otras Comunidades Autónomas, así como

con organismos o entidades dependientes de las mismas, requerirá,

en todo caso, la previa autorización del Consejo de Gobierno.

2. La celebración de los convenios de colaboración a los que se refiere el

artículo 4.1.c) del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,

aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que

formalice la Junta de Extremadura con Universidades Públicas, Entidades

Locales, o con cualesquiera otros organismos y entidades públicas,

excepto que se trate de convenios con otras Comunidades Autónomas,

requerirá la previa autorización del Consejo de Gobierno tan sólo

cuando la cuantía de lo aportado por la Junta de Extremadura supere

los 60.000 euros.

49

Convenios en la LPG-CAEX para 2016

(II) 3. La celebración de los convenios a que se refiere el artículo

4.1. d) del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, necesitarán autorización previa del Consejo de Gobierno cuando la cuantía que aporte la Junta de Extremadura supere los 60.000 euros.

◦ d) Los convenios que, con arreglo a las normas específicas que los regulan, celebre la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en el de los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales.

4. Los convenios a que se refieren los apartados anteriores deberán especificar y someterse a la normativa que les resulte de aplicación de acuerdo con su objeto y naturaleza, sin perjuicio de la necesidad de recabar la autorización del Consejo de Gobierno en los supuestos establecidos en los apartados 1, 2 y 3 de este artículo.

50

Ejemplo de mala práctica (Informe CNC)

CONVENIOS PARA LA PROMOCIÓN DE PRODUCTOS ALIMENTARIOS

Determinadas Administraciones Públicas vienen utilizando el instrumento del convenio para formalizar su relación con una empresa de distribución alimentaria con el objeto de que la misma desarrolle una campaña de productos alimenticios regionales de calidad. Por su objeto, dicha relación hubiera debido realizarse a través de la figura del contrato administrativo de servicios, opción que además resulta más favorecedora de la competencia.

Título Preliminar.

De los Convenios, art 47 a 53. En línea con el Dictamen 878 del Tribunal de

Cuentas de 30 de noviembre de 2010.

Se desarrolla un régimen más completo y detallado :

Se define Convenio:

◦ Acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común.

◦ Los convenios No podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos.

◦ Cuando el convenio instrumente una subvención deberá cumplir lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre.

52

De los Convenios. Tipos de convenios:

a) Convenios interadministrativos firmados entre dos o más Administraciones Públicas, o bien entre dos o más organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes de distintas Administraciones públicas, y que podrán incluir la utilización de medios, servicios y recursos de otra Administración Pública, organismo público o entidad de derecho público vinculado o dependiente, para el ejercicio de competencias propias o delegadas.

◦ Quedan excluidos los convenios interadministrativos suscritos entre dos o más Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, que se regirán en cuanto a sus supuestos, requisitos y términos por lo previsto en sus respectivos Estatutos de autonomía.

b) Convenios intradministrativos firmados entre organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de una misma Administración Pública.

c) Convenios firmados entre una Administración Pública u organismo o entidad de derecho público y un sujeto de Derecho privado.

d) Convenios no constitutivos ni de Tratado internacional, ni de Acuerdo internacional administrativo, ni de Acuerdo internacional no normativo, firmados entre las Administraciones Públicas y los órganos, organismos públicos o entes de un sujeto de Derecho internacional, que estarán sometidos al ordenamiento jurídico interno que determinen las partes.

53

Límites y perfiles afines.

Los convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes.

Las normas del presente Capítulo no serán de aplicación a las encomiendas de gestión y los acuerdos de terminación convencional de los procedimientos administrativos.

Cuando el convenio instrumente una subvención deberá cumplir con lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en la normativa autonómica de desarrollo que, en su caso, resulte aplicable.

Asimismo, cuando el convenio tenga por objeto la delegación de competencias en una Entidad Local, deberá cumplir con lo dispuesto en Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

54

De los Convenios.

Se detallan los requisitos para su

validez y eficacia:

◦ Competencia, art 48.2: En el ámbito de la AGE

y sus Organismos Públicos podrán celebrar

convenios los titulares de los Departamentos

Ministeriales y los Presidentes o Directores de

dichas entidades o Organismos Públicos.

Art 48.8 : Los convenio suscritos por la AGE

resultarán eficaces una vez inscritos en el

Registro Electrónico Estatal de Órganos e

Instrumentos de Cooperación del Sector

Público Estatal y publicados en el BOE.

55

De los Convenios.

Se especifica el contenido de los convenios:

◦ Plazo de vigencia: Tendrán una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior. Más una prórroga de hasta cuatro años por unanimidad.

Trámites preceptivos:

◦ Memoria justificativa donde se analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión.

56

De los Convenios.

Trámites preceptivos en la AGE:

◦ Informe del Servicio Jurídico.

◦ Cualquier otro informe preceptivo que sea

exigible

◦ Autorización previa del Ministerio de

Hacienda y Administración Pública.

◦ Los convenios interadministrativos suscritos

con las CCAA serán remitidos al Senado por

el Ministerio de Hacienda y Administraciones

Públicas.

57

De los Convenios.

Control por el Tribunal de Cuentas:

Dentro de los tres meses siguientes a la suscripción de cualquier convenio cuyo compromiso de gasto supere los 600.000 € deberán remitirse al Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de la facultad del Tribunal de reclamar cauntos datos, documentos y antecedentes estime pertinentes con relación a los contratos de cualquier naturaleza.

58

TÍTULO PRIMERO.

Administración General del Estado.

Organización administrativa.

Parte de la regulación contenida en la Ley

6/1997 de 14 de abril.

La organización de la AGE responde a los

principios de división funcional en

Departamentos Ministeriales.

Se establecen los órganos superiores y

directivos propios de la estructura

ministerial y también en el ámbito de la

Administración periférica y en el exterior.

59

TÍTULO PRIMERO.

Administración General del Estado.

Organización administrativa.

En el caso de los organismos públicos, serán

sus estatutos los que establezcan sus órganos

directivos.

La Ley regula los Ministerios y su organización

interna, sobre la base de los siguientes órganos:

Ministros, Secretarios de Estado,

Subsecretarios, Secretarios Generales,

Secretarios Generales Técnicos, Directores

Generales y Subdirectores Generales.

Reafirmación del papel de los Subsecretarios.

60

Actualización de las funciones de los órganos

superiores y directivos de la AGE

Se integran en esta Ley funciones de los Ministros que, hasta ahora, estaban dispersas en otras normas o que eran inherentes al ejercicio de ciertas funciones, como celebrar en el ámbito de su competencia, contratos y convenios; autorizar las modificaciones presupuestarias; decidir la representación del Ministerio en los órganos colegiados o grupos de trabajo; rendir la cuenta del departamento ante el Tribunal de Cuentas; y resolver los recursos administrativos presentados ante los órganos superiores y directivos del Departamento.

61

Actualización de las funciones de los órganos

superiores y directivos de la AGE

La Ley reordena parcialmente las

competencias entre los órganos superiores,

Ministros y Secretarios de Estado, y

directivos, Subsecretarios, Secretarios

Generales, Secretarios Generales Técnicos y

Directores Generales de los Ministerios,

atribuyendo a ciertos órganos como propias

algunas funciones que hasta ahora

habitualmente se delegaban en ellos.

62

Reforzamiento de los Subsecretarios

Y con el objeto de posibilitar las medidas de mejora de gestión propuestas en el Informe CORA, se atribuye a los Subsecretarios una nueva competencia: La de adoptar e impulsar las medidas tendentes a la gestión centralizada de recursos y medios materiales en el ámbito de su Departamento.

Se atribuyen también expresamente a la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, en coordinación con la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno, las competencias propias de los servicios comunes de los Departamentos en relación con el área de la Presidencia del Gobierno.

63

Administración periférica del Estado

Parte de la regulación contenida en al Ley 6/1997 de 14 de abril.

Delegados del gobierno:

Se refuerza su papel político e institucional, se les define como órganos directivos y su nombramiento atenderá a criterios de competencia profesional y experiencia, siendo de aplicación al desempeño de sus funciones lo establecido en el Título II de la Ley 19/2013, de 9 de noviembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Se mejora la regulación de su suplencia, vacante o enfermedad, correspondiendo al Subdelegado de Gobierno que el Delegado designe. En caso de comunidad uniprovincial que carezca de Subdelegado, recaerá sobre el Secretario General.

Sus competencias se reordenan y agrupan en un solo artículo de manera sistematizada. 64

… Sigue

Subdelegados del Gobierno: Se concretan los requistitos de titulación para ser nombrado Subdelegado del Gobierno, de manera que se indica del subgrupo funcionarial al que deben pertenecer (A1).

Como novedad más relevante se la atribuye la competencia de coordinar la utilización de los medios materiales y, en particular, de los edificios administrativos en el ámbito de su provincia.

Se recogen legalmente la existencia de un órgano relevante en las Delegaciones y Subdelegaciones, la Secretaría General, encargada de la llevanza de los servicios comunes.

65

… Sigue

La Ley prevé la existencia de la Comisión Interministerial de coordinación de la Administración Periférica del Estado, encargándose de coordinar la actuación de la Administración Periférica del Estado con los distintos departamentos ministeriales, sus atribuciones, composición y funcionamiento serán objeto de regulación reglamentaria.

De la Administración General del Estado en el Exterior. ◦ Art 80: El Servicio Exterior del Estado se rige en todo lo

concerniente a su composición, organización, funciones, integración y personal por lo dispuesto en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado y en su normativa de desarrollo y, supletoriamente, por lo dispuesto en esta ley.

66

Conflictos de atribuciones

intraministeriales.

Disposición adicional undécima.

1. Los conflictos positivos o negativos de atribuciones entre órganos de un mismo Ministerio serán resueltos por el superior jerárquico común en el plazo de diez días, sin que quepa recurso alguno.

2. En los conflictos positivos, el órgano que se considere competente requerirá de inhibición al que conozca del asunto, quien suspenderá el procedimiento por un plazo de diez días. Si dentro de dicho plazo acepta el requerimiento, remitirá el expediente al órgano requirente. En caso de considerarse competente, remitirá acto seguido las actuaciones al superior jerárquico común.

3. En los conflictos negativos, el órgano que se estime incompetente remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, quien decidirá en el plazo de diez días y, en su caso, de considerarse, asimismo, incompetente, remitirá acto seguido el expediente con su informe al superior jerárquico común.

4. Los interesados en el procedimiento plantearán estos conflictos de acuerdo a lo establecido en el artículo 14.

67

Modificación de la Ley 50/1997

La iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno

Disposición final tercera.

Aptdo. Doce:

El Gobierno ejercerá la iniciativa y la potestad reglamentaria de conformidad con los principios y reglas establecidos en el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el presente Título.

68

Entrada de vigor de las normas

Artículo 23.

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1 del Código Civil, las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación.

Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho debidamente acreditado en la respectiva Memoria.

69

Plan Anual Normativo Artículo 25.

1. El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.

2. El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos.

3. Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

4. El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo. El Ministro de la Presidencia elevará el Plan al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril.

Por orden del Ministerio de la Presidencia se aprobarán los modelos que contengan la información a remitir sobre cada iniciativa normativa para su inclusión en el Plan.

70

Informe anual de evaluación.

Artículo 28.

1. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprobará, antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año que se evalúa.

2. En el informe se incluirán las conclusiones del análisis de la aplicación de las normas a que se refiere el artículo 25.2, que, de acuerdo con lo previsto en su respectiva Memoria, hayan tenido que ser evaluadas en el ejercicio anterior. La evaluación se realizará en los términos y plazos previstos en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y deberá comprender, en todo caso:

◦ a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos con su aprobación.

◦ b) La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias.

◦ c) La sostenibilidad de la disposición.

El informe podrá contener recomendaciones específicas de modificación y, en su caso, derogación de las normas evaluadas, cuando así lo aconsejase el resultado del análisis.

71

Principios que rigen la

potestad sancionadora

Legalidad

Irretroactividad

Tipicidad

Proporcionalidad

Responsabilidad

Prescripción

72

Ámbito de aplicación de esos

principios (Art. 25 Ley 40/2015)

Materias de competencia exclusiva del Estado

Materias de competencia de las Comunidades Autónomas

Materias de competencia de las EE.LL.

73

Ámbito de aplicación de esos

principios, novedades (Art. 25)

3. Las disposiciones de este Capítulo (OJO, SOLO LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD) serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.

4. Las disposiciones de este capítulo NO serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.

74

Principio de Responsabilidad Responsabilidades administrativas en la ley 40/2015

Art. 28

Se afirma que sólo se será responsable de las infracciones administrativas «a título de dolo o culpa» —suprimiéndose la anterior referencia a la responsabilidad «aun a título de simple inobservancia» (art. 28.1).

Se prevé la posibilidad de que resulten responsables de las infracciones, «cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos» (art. 28.1).

75

Sanciones e indemnziaciones…

Se establece, de forma imperativa, que la reposición de la situación alterada por el infractor y la indemnización de los daños y perjuicios «será determinada por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora» (art. 28.2).

De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (procedimiento de apremio).

¿Qué pasa cuando las indemnizaciones se fijen con respecto a sujetos privados?

76

Principio de Prescripción

Actual Art. 30 de la Ley 40/2015

En el cómputo del plazo de prescripción, se precisa que

«en el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora»

(art. 30.2).

Se establece, la prescripción de las sanciones cuando el recurso administrativo contra la resolución sancionadora ha sido desestimado por silencio negativo, que «comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo lega

lmente previsto para la resolución de dicho recurso»

(art. 30.3).

77

Principio de Proporcionalidad

Actual art. 29 de la Ley 40/2015 En los criterios a los que debe atenderse

especialmente para la graduación de la sanción (art. 29.3), destaca la sustitución de la «reiteración» por la «continuidad o persistencia en la conducta infractora».

Se precisa que, para que exista reincidencia, es necesario que la infracción anterior «haya sido declarada por sanción firme en vía administrativa».

Con lo que se aclara la diferencia entre el término reiteración y el de reincidencia, en la línea señalada por la jurisprudencia

78

Principio de non bis in idem:

Concurrencia de sanciones Actual Art. 31 de la Ley 50/2015

Se incorpora, con carácter de legislación básica, una previsión sobre la concurrencia de sanciones impuestas por órganos de la Unión Europea que sustituye a la hasta ahora contenida en el RPSan (art. 5.2).

Dice el artículo 31.2 que, «cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción».

79

A diferencia del artículo 5.2 del anterior Reglamento de 1993, este precepto no regula, sin embargo, el supuesto del non bis in idem, dado que no concurre la triple identidad (sujetos, hecho y fundamento o bien jurídico protegido).

Por consiguiente, en este punto y siguiendo las indicaciones del informe del CGPJ sobre el anteproyecto, la LRJSP ha pasado a prohibir la dualidad sancionadora o principio de non bis in idem cuando quien sanciona es un órgano de la Unión Europea y es un hecho tipificado también en el derecho nacional siempre que concurra la citada triple identidad.

Se echa en falta una previsión para la garantía del non bis in idem procedimental como la que contenía el citado artículo 5.2 del reglamento derogado, que decía: ◦ «El órgano competente podrá aplazar la resolución del

procedimiento si se acreditase que se está siguiendo un procedimiento por los mismos hechos ante los órganos comunitarios europeos. La suspensión se alzará cuando se hubiese dictado por aquéllos resolución firme».

80

La responsabilidad patrimonial de

las AAPP Decepcionante regulación de los principios:

Solo añade como límite la antijuridicidad, (Rechtswidrigkeit), pacíficamente aceptada por la jurisprudencia:

Artículo 32. Principios de la responsabilidad.

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

81


las AAPP Artículo 34. Indemnización.

1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

82


las AAPP 2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de

valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.

En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.

3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.

83

La responsabilidad patrimonial de las AAPP Artículo 35. Responsabilidad de Derecho Privado.

Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.

Artículo 76 Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro.

El perjudicado o sus herederos tendrán acción directa contra el asegurador para exigirle el cumplimiento de la obligación de indemnizar, sin perjuicio del derecho del asegurador a repetir contra el asegurado, en el caso de que sea debido a conducta dolosa de éste, el daño o perjuicio causado a tercero. La acción directa es inmune a las excepciones que puedan corresponder al asegurador contra el asegurado. El asegurador puede, no obstante, oponer la culpa exclusiva del perjudicado y las excepciones personales que tenga contra éste. A los efectos del ejercicio de la acción directa, el asegurado estará obligado a manifestar al tercero perjudicado o a sus herederos la existencia del contrato de seguro y su contenido.

84

No desaparece la acción de regreso (y debería, porque no

se aplica, y porque provoca mas problemas de los que

pretende solucionar…)

Artículo 36. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas.

1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere esta Ley, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.

2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento.

Para la exigencia de dicha responsabilidad y, en su caso, para su cuantificación, se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso

85

Responsabilidad del Estado legislador

Art 32.

Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos: ◦ Cuando lo daños deriven de la aplicación de una norma con

rango de ley declarada inconstitucional.

◦ Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea.

86


Para hacerlo efectivo es necesario que quien invoque el perjuicio derivado de la aplicación de una norma haya reaccionado contra el acto de aplicación de dicha norma mediante la interposición de los correspondientes recursos y hayan sido desestimados.

“Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido en cualquier instancia, sentencia firma desestimatoria de un recurso contra la actuación que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la insconstitucionalidad posteriormente declarada” art 32.4

“Si la lesión es consecuencia de una norma declarada contraria al derecho de la UE, procederá la indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia , sentencia desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del derecho de la UE posteriormente declarada” art 32.5.

87


El Consejo de Ministros fijará el importe de

las indemnizaciones:

◦ El procedimiento se tramitará en el Ministerio

de Justicia.

◦ Previo informe de Consejo de Estado.

◦ Serán indemnizables los daños producidos en el

plazo de 5 años anteriores a la fecha de la

publicación de la sentencia que declare la

inconstitucionalidad de la norma con rango de

ley o el carácter de norma contraria al derecho

de la Unión Europea.

88

Título II. Sector Público Institucional.

(Admon. Instrumental): Aspectos básicos

aplicables a todas las AAPP

La Ley establece dos normas básicas para todas las

Administraciones Públicas, art 82 y 83.

Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local: La obligatoriedad de inscribir la creación, transformación o extinción de cualquier entidad integrante del sector público institucional en el nuevo Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local. ◦ Esta inscripción será requisito necesario para obtener el número

de identificación fiscal definitivo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

◦ Este Registro permitirá contar con información completa, fiable y pública del número y los tipos de organismos públicos y entidades existentes en cada momento.

◦ La integración y gestión de dicho inventario y su publicación dependerá de la Intervención General de la Administración del Estado.

89

Título II.

Sector Público Institucional. (Admon.

Instrumental): Aspectos básicos

Por otro lado, se obliga a todas las

Administraciones a disponer de un

sistema de supervisión continua de

sus entidades dependientes, que conlleve

la formulación periódica de propuestas de

transformación, mantenimiento o

extinción.

90

Sector Público Institucional Estatal. Art 84, En el ámbito de la AGE se establece una nueva

clasificación del sector público estatal para los organismos y entidades que se creen a partir de la entrada en vigor de la ley, más clara, ordenada y simple quedando reducido a los siguientes tipos:

Organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado. ◦ Organismos Autónomos.

◦ Entidades Públicas Empresariales.

La autoridades Administrativas independientes.

Las Sociedades Mercantiles Estatales.

Los Consorcios.

La Fundaciones del Sector Público.

Los Fondos sin Personalidad Jurídica.

Las Universidades Públicas no transferidas (UNED, UIMP).

91

…sigue Como novedad más relevante es la supresión

de las Agencias Estatales creadas a partir de

la Ley 28/2006 de 28 de julio como organismos

públicos.

Además de los Organismos públicos vinculados

o dependientes de la Administración General del

Estado, el resto de entes mencionados se

encontraban ya contemplados en la ley 6/1997 y

en otras leyes singulares. El presente texto

incorpora todas estas figuras en un solo cuerpo

legal, determinando su régimen jurídico.

92

…sigue

Disposición Adicional Cuarta: Todas las entidades y organismos públicos que integran el sector público estatal existentes en el momento de entrada en vigor de esta ley deberán adaptarse al contenido de la misma en el plazo de tres años a contar desde su entrada en vigor.

Disposición Adicional Decimoséptima: Régimen Jurídico de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria: La AEAT se regirá por su legislación específica y únicamente de forma supletoria y en tanto resulte compatible con su legislación específica por lo previsto en esta ley.

93

Clave de la nueva regulación:

Esta nueva clasificación tendrá éxito sólo

en la medida en la que:

Ninguna Ley especial pueda crear nuevas

categorías (como en su día la Ley de

Agencias)

Ni mediante leyes especiales se creen entes

públicos descategorizados (Creación de

“Ente Público” que no encaja en ninguna de

las clasificaciones legales previas)

94

Instituciones constitucionales y

estatutarias: Disposición adicional vigesimosegunda. Actuación

administrativa de los órganos constitucionales del Estado y de los órganos legislativos y de control autonómicos.

La actuación administrativa de los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, se regirá por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta Ley.

¿NO SE DEBRÍA INCLUIR EN ESTA DISPOSICIÓN AL CONSEJO DE ESTADO Y A LOS ÓRGANOS CONSULTIVOS DE LAS CCAA?

95

Art 85. Control de eficacia y supervisión

continua

Para garantizar la eficacia y la eficiencia que justifica la existencia del sector público institucional se establecen dos tipos de controles a las entidades que lo integran:

Una supervisión continua , desde su creación hasta su extinción , a cargo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Intervención General del Estado que vigilará el cumplimiento de la ley.

Y un control de eficacia , que será ejercido por el Departamento al que estén adscritos, a través de las inspecciones de servicios, y tendrá por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos porpios de la actividad específica de la entidad y adecuada utilización de los recursos, sin perjuicio del control de la gestión económico financiera por la Intervención General de la AGE.

96

Art 86. Medio propio y servicio técnico

Se incorpora al contenido de la Ley la regulación de

los medios propios y servicios técnicos de la Admón, de acuerdo con la regulación de la legislación sobre contratos del sector público.

Novedad: La creación de un medio propio o su declaración deberá ir precedida de un justificación, por medio de una memoria de la Intervención General, de que la entidad resulta sostenible y eficaz, de acuerdo con los criterios de rentabilidad económica y que resulta una opción más eficiente que la contratación pública para disponer del servicio o suministro cuyo provisión corresponda o que concurren razones excepcionales que justifican su existencia, como la seguridad jurídica o la urgencia en la necesidad del servicio.

97


1. Las entidades integrantes del sector público institucional podrán ser

consideradas medios propios y servicios técnicos de los poderes

adjudicadores y del resto de entes y sociedades que no tengan la

consideración de poder adjudicador cuando cumplan las condiciones y

requisitos establecidos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos

del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011,

de 14 de noviembre.

2. Tendrán la consideración de medio propio y servicio técnico cuando

se acredite que, además de disponer de medios suficientes e idóneos

para realizar prestaciones en el sector de actividad que se

corresponda con su objeto social, de acuerdo con su norma o acuerdo

de creación, se dé alguna de las circunstancias siguientes:

◦ a) Sea una opción más eficiente que la contratación pública y resulta sostenible y

eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica.

◦ b) Resulte necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en la necesidad

de disponer de los bienes o servicios suministrados por el medio propio o servicio

técnico.

98


Formará parte del control de eficacia de los medios

propios y servicios técnicos la comprobación de la

concurrencia de los mencionados requisitos.

En la denominación de las entidades integrantes del sector

público institucional que tengan la condición de medio

propio deberá figurar necesariamente la indicación «Medio

Propio» o su abreviatura «M.P.».

3. A la propuesta de declaración de medio propio y

servicio técnico deberá acompañarse una memoria

justificativa que acredite lo dispuesto en el apartado

anterior y deberá ser informada por la Intervención

General de la Administración del Estado que vaya a

declarar el medio propio y servicio técnico.

99

100

ENCARGO DE PRESTACIONES A ENTES INSTRUMENTALES

PROPIOS (Gimeno Feliu)

Artículo 1 b) de la derogada Directiva 92/50

STJCE 18-noviembre-1999 Teckal “supuesto de que, a la vez, el ente territorial ejerza sobre la

persona de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y esta persona realice la parte esencial de su actividad con el ente o los entes que la controlan”

STJCE 11-enero-2005 Stadt Halle

STJCE 13-octubre-2005 Parking Brixen

STJCE 19-abril-2007 Tragsa

STJCE 8-abril-2008 Agusta Spa

Encargos de gestión a entidades que tengan la consideración de medio

propio y servicio técnico en la Ley de Presupuestos de la CAEx para 2016

Artículo 481.

Durante 2016 las Consejerías, así como los organismos y entes públicos de la Comunidad Autónoma de Extremadura y, en general, cualquier poder adjudicador del sector público autonómico, podrán encargar la realización de determinadas prestaciones, excluidas las de suministros, a entidacles que tengan atribuida la condición de medio propio y servicio técnico de dichos poderes adjudicadores, de acuerdo con los requisitos señalados expresamente en los artículos 4.1 n) y 24.6 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

2. Podrán tener la consideración de medio propio o servicio técnico del sector público autonómico las entidades que cumplan con los siguientes requisitos:

a) Que realicen la parte esencial de su actividad para los poderes adjudicadores integrantes del sector público autonómico que llevan a efecto el encargo.

b) Que los poderes adjudicadores integrantes del sector público autonómico que efectúan el encargo ostenten sobre las mismas un control análogo al que pueden ejercer sobre sus propios servicios. Se entiende que dicha capacidad de control análogo concurre cuando los encargos para la ejecución de las prestaciones sean de ejecución obligatoria para las entidades, de acuerdo con las condiciones fijadas unilateralmente por el órgano que encarga la prestación.

c) Si se trata de sociedades mercantiles, que su capital sea íntegramente de titularidad pública.

101



3. La condición de medio propio y servicio técnico de las entidades que cumplan los criterios mencionados deberá reconocerse expresamente por la norma que los cree o por sus Estatutos, que deberán determinar las entidades respecto de las cuales tienen esta condición y precisar el régimen de los encargos que se les puedan conferir o las condiciones en que podrán adjudicarles contratos, y determinará para ellas la imposibilidad de participar en licitaciones públicas convocadas por los poderes adjudicadores de los que sean medios propios, sin perjuicio de que, cuando no concurra ningún licitador, pueda encargarse la ejecución de la prestación objeto de las mismas.

4. Los encargos de realización de prestaciones a entidades que tengan la consideración de medio propio o servicio técnico del sector público autonómico se llevarán a efecto mediante resolución del titular del correspondiente poder adjudicador, que deberá contener las estipulaciones jurídicas que rijan el encargo y que resulten vinculantes para las partes. Dicha resolución deberá ir acompañada, para su eficacia, de una memoria aprobada por el órgano encomendante del encargo, en la que se indicará, necesariamente:

102



◦ a) El objeto del encargo, con detalle del presupuesto y actuaciones a realizar.

◦ b) La financiación del encargo y aplicaciones y proyectos presupuestarios a que se imputa.

◦ c) Las tarifas que rigen las retribuciones del encargo, aprobadas por la entidad pública de la que dependa la que recibe el encargo. No obstante,

cuando parte del objeto del encargo, que no podrá superar el 50 por ciento del importe del mismo, se vaya a contratar por las sociedades o

entidades instrumentales con terceros y no existan tarifas establecidas, la determinación de su importe se fijará según la valoración económica

que figure en el proyecto o presupuesto técnico en el que se definan las actuaciones o trabajos a realizar, y que operará como límite máximo.

◦ d) El entorno económico y sectorial, así como la necesidad o conveniencia del método, justificando la utilización del encargo len vez de realizar la

prestación directamente por la entidad encomendante o contratada por la misma con otras empresas del sector.

◦ e) Los objetivos económicos y sociales y los medios a emplear.

◦ f) En su caso, las contraprestaciones o avales a conceder por la Junta de Extremadura.

◦ g) El control por la Consejería con competencias en materia de hacienda de la ejecución del encargo y posterior explotación económica cuando

el ente encomendante sean las Consejerías u organismos públicos, sin perjuicio del control que puede ejercer el poder adjudicador que haya

suscrito la resolución, así como la información y documentación que deban aportar con relación a los requisitos de gestión, control y pagos

establecidos en la normativa comunitaria y, en su desarrollo, en las normas estatales y autonómicas.

◦ h) La ausencia de disposición por parte ele la entidad pública encomendante de los medios humanos y materiales necesarios para la realización

por sí misma de la obra o servicio encomendado. Con carácter previo, tanto la resolución como la memoria deberán ser informadas por la

Abogacía General y la Intervención General, salvo que se ajusten a modelos o tipos previamente informados. Los encargos de prestaciones que

se realicen a empresas y sociedades de la Comunidad Autónoma de Extremadura de acuerdo con lo establecido en la Ley 4/2005, de 8 de julio,

de reordenación del sector público empresarial de la Comunidad Autónoma de Extremadura, respetarán los principios de indemnidad y

equilibrio presupuestario.

5. La Junta de Extremadura podrá exigir la constitución de avales o garantías a dichas entidades por los

anticipos efectuados con cargo al presupuesto para la realización de las actividades que se les encomiende.

6. El resultado de las actuaciones que se realicen en virtud de los encargos será de titularidad de la Junta de

Extremadura, adscribiéndose, en aquellos casos en que sea necesario, a la Consejería, organismo o entidad

ordenante de su realización.

7. En todo caso, los encargos a que se refiere el presente artículo necesitarán de la previa autorización del

Consejo de Gobierno cuando la cuantía que aporte la Junta de Extremadura supere los 60.000 euros. 103

Organismos Públicos. Los organismos públicos se definen como aquéllos dependientes o

vinculados a la Administración General del Estado, bien directamente, bien a través de otro organismo público, cuyas características justifican su organización en régimen de descentralización funcional o de independencia, y que son creados para la realización de actividades administrativas, sean de fomento, prestación, gestión de servicios públicos o producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, así como actividades de contenido económico reservadas a las Administraciones Públicas.

Tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión y les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines salvo la potestad expropiatoria.

En general se hace más exigente la creación de organismos públicos: requisitos ◦ Elaboración de un plan de actuación con un contenido mínimo que incluye

un análisis de eficiencia y las razones que fundamentan la creación, justificación de la forma jurídica propuesta, objetivos a cumplir e indicadores para medirlos, acreditar la inexistencia de duplicidades .

◦ Un informe preceptivo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

104

Organismos Públicos.

Transformaciones y fusiones, art 94

Por primera vez se incluye para el sector público estatal un régimen de

transformaciones y fusiones de organismos públicos de la misma

naturaleza jurídica, bien mediante su extinción e integración en un nuevo

organismo público, o bien mediante la absorción de otro ya existente:

◦ La fusión se llevará a efecto mediante norma reglamentaria

aunque suponga modificación de la ley de creación.

Se establecen importantes controles sobre todo para la transformación

de organismo autónomo en sociedad mercantil estatal o fundación del

sector público, con el fin de evitar la huida de los controles del derecho

administrativo, para ello se exige una memoria que lo justifique y un

informe preceptivo de la Intervención General del Estado.

Se regula también en el ámbito estatal, la disolución, liquidación y

extinción de los organismos públicos. En este sentido se detallan las

causas de disolución , entre las que destaca la situación de desequilibrio

financiero durante dos ejercicios presupuestarios consecutivos.

105

Disolución y liquidación, art 94.

El acuerdo de disolución es ágil al bastar el acuerdo del Consejo de Ministros.

Debe designarse un órgano administrativo o Entidad como liquidador.

Publicado el acuerdo de disolución , la liquidación se inicia automáticamente, y tendrá lugar por cesión e integración global de todo el activo y pasivo del organismo en la AGE.

106

Régimen jurídico de cada entidad

del sector público En cada capítulo correspondiente a cada entidad

del Sector Público Institucional se define su régimen jurídico, económico- financiero, presupuestario, de contratación, y de personal .

Organismos Públicos:

La entidades publicas empresariales se caracterizan por simultanear el ejercicio de potestades adminstrativas y de actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación

Se rigen por el Derecho privado excepto, entre otros aspectos, en la formación de la voluntad de sus órganos y, sobre todo, «en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas»

107

Régimen jurídico de cada entidad

del sector público: Organismos

Autónomos

Los Organismos Autónomos: Desarrollan actividades derivadas de la propia administración Pública, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta.

Los Organismos autónomos, al revés, se rigen por el Derecho Público, por las normas administrativas, y, en su ausencia dice el inciso final del art. 99 «se aplicará el derecho común ».

El derecho común. ¿Cuál es el Derecho común?, ¿es que acaso el derecho administrativo no es un derecho común en el sentido en que tradicionalmente se utiliza esta expresión como un derecho que autointegra sus lagunas?, ¿es quizá, a juicio de este legislador, un derecho «especial» con lo que ello conlleva desde el punto de vista práctico y conceptual? O, más sencillamente, ¿se está queriendo decir que en ausencia de normas administrativas se aplicará «el Derecho privado»? Si es así, ¿por qué no decirlo directamente como sí lo dice el antes mencionado art. 104 ?

Luis Martín Rebollo.

108

Las autoridades administrativas

independientes de ámbito estatal

tienen atribuidas funciones de regulación o

supervisión de carácter externo sobre

un determinado sector o actividad

económica, para cuyo desempeño deben

estar dotadas de independencia funcional o

una especial autonomía de la AGE y

determinarse por ley. Se rigen por su

normativa especial y supletoriamente en

los que sea compatible por esta ley.

109

Sociedades mercantiles estatales

Se mantiene el concepto actualmente vigente

en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, se

incluye como novedad la responsabilidad

aplicable a los miembros de sus consejos de

admintración desingnados por la AGE será

asumida directamente por la Administración

designante.

Todo sin perjuicio de que pueda exigirse de

oficio responsabilidad del administrador por

los daños y perjuicios causados en caso de

dolo, o culpa o negligencia grave. 110

….sigue

Sociedad mercantil sobre la que se ejerce control estatal:

◦ a) Bien porque la participación directa, en su capital social de la Administración General del Estado o alguna de las entidades que, conforme a lo dispuesto en el artículo 84, integran el sector público institucional estatal, incluidas las sociedades mercantiles estatales, sea superior al 50 por 100. Para la determinación de este porcentaje, se sumarán las participaciones correspondientes a la Administración General del Estado y a todas las entidades integradas en el sector público institucional estatal, en el caso de que en el capital social participen varias de ellas.

◦ b) Bien porque la sociedad mercantil se encuentre en el supuesto previsto en el artículo 4 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores respecto de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos vinculados o dependientes (Grupo de sociedades).

2. En la denominación de las sociedades mercantiles que tengan la condición de estatales deberá figurar necesariamente la indicación «sociedad mercantil estatal» o su abreviatura «S.M.E.».

111

…sigue la sociedades mercantiles (arts. 111 a 117 ) no obstante tener

personalidad jurídica privada y regirse por el Ordenamiento jurídico privado pueden ejercer «potestades administrativas» si la ley se las atribuye, aunque no pueden «disponer de facultades que impliquen ejercicio de autoridad pública».

“Esta dicotomía recuerda, más de cien años después, la vieja diferenciación entre actos de autoridad y actos de gestión, alumbrada en Francia para justificar la exclusión del control judicial sobre los actos de autoridad.

Una dicotomía que hoy es difícil de discernir habida cuenta de que no se precisa qué hay que entender por «facultades administrativas»;

un concepto, una idea que quizá quiere apuntar a gestiones de carácter material (lo que subyace en la consideración de estos entes como medios propios de la Administración) pero que no se explicita y al no hacerlo no puede obviarse la conexión evidente y consolidada entre el concepto de «potestad administrativa» y la idea de poder público.

112

Fundaciones del sector público

estatal: se mantiene las líneas fundamentales de la ley

50/2002, de 26 de diciembre de Fundaciones.

NO es de aplicación este régimen a las fundaciones públicas sanitarias del sector público estatal creadas por el artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que las incorpora al conjunto de entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en derecho a las cuales hace referencia la Ley 15/1997, dado que se trata de organismos de naturaleza pública y de titularidad pública.

113

Fondos carentes de personalidad

jurídica del sector público estatal: Son masas patrimoniales afectas a fines específicos

en virtud de una disposición legal sujetas al régimen de presupuestación, contabilidad y control previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre.

Por ejemplo El Fondo de Apoyo a la Diversificación del Sector Pesquero y Agrícola.

El FROB: Disposición adicional vigésima. El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria tendrá la consideración de autoridad administrativa independiente de conformidad con lo previsto en esta Ley.

114

Consorcios:

Legislación básica, salvo art. 123.2:

Son entidades de derecho público, con

personalidad jurídica propia y diferenciada,

creadas por varias administraciones públicas

o entidades integrantes del sector público

institucional, entre sí o con participación de

entidades privadas, para el desarrollo de

actividades de interés común a todas ellas

dentro de su ámbito de competencia.

115

Consorcios:

Art. 118

2. Los consorcios podrán realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos y cuantas otras estén previstas en las leyes.

3. Los consorcios podrán utilizarse para la gestión de los servicios públicos, en el marco de los convenios de cooperación transfronteriza en que participen las Administraciones españolas, y de acuerdo con las previsiones de los convenios internacionales ratificados por España en la materia.

4. En la denominación de los consorcios deberá figurar necesariamente la indicación «consorcio» o su abreviatura «C».

116

Consorcios:

Artículo 119. Régimen jurídico.

1. Los consorcios se regirán por lo establecido en esta Ley, en la normativa autonómica de desarrollo y sus estatutos.

2. En lo no previsto en esta Ley, en la normativa autonómica aplicable, ni en sus Estatutos sobre el régimen del derecho de separación, disolución, liquidación y extinción, se estará a lo previsto en el Código Civil sobre la sociedad civil, salvo el régimen de liquidación, que se someterá a lo dispuesto en el artículo 97, y en su defecto, el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio.

3. Las normas establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y en la Ley 27/2013, de 21 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local sobre los Consorcios locales tendrán carácter supletorio respecto a lo dispuesto en esta Ley.

117

Consorcios: Régimen de adscripción.

Artículo 120.

1. Los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración Pública a la que estará adscrito de conformidad con lo previsto en este artículo.

2. De acuerdo con los siguientes criterios, ordenados por prioridad en su aplicación y referidos a la situación en el primer día del ejercicio presupuestario, el consorcio quedará adscrito, en cada ejercicio presupuestario y por todo este periodo, a la Administración Pública que: ◦ a) Disponga de la mayoría de votos en los órganos de

gobierno.

◦ b) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros de los órganos ejecutivos.

◦ c) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del personal directivo.

118

Consorcios: Régimen de adscripción.

◦ d) Disponga de un mayor control sobre la actividad del consorcio debido a una normativa especial.

◦ e) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno.

◦ f) Financie en más de un cincuenta por ciento, en su defecto, en mayor medida la actividad desarrollada por el consorcio, teniendo en cuenta tanto la aportación del fondo patrimonial como la financiación concedida cada año.

◦ g) Ostente el mayor porcentaje de participación en el fondo patrimonial.

◦ h) Tenga mayor número de habitantes o extensión territorial dependiendo de si los fines definidos en el estatuto están orientados a la prestación de servicios a las personas, o al desarrollo de actuaciones sobre el territorio.

3. En el supuesto de que participen en el consorcio entidades privadas, el consorcio no tendrá ánimo de lucro y estará adscrito a la Administración Pública que resulte de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado anterior.

4. Cualquier cambio de adscripción a una Administración Pública, cualquiera que fuere su causa, conllevará la modificación de los estatutos del consorcio en un plazo no superior a seis meses, contados desde el inicio del ejercicio presupuestario siguiente a aquel en se produjo el cambio de adscripción.

119

Consorcios: Régimen de personal y

económico.

Artículo 121. Régimen de personal.

El personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral y habrá de proceder exclusivamente de las Administraciones participantes. Su régimen jurídico será el de la Administración Pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquélla.

Excepcionalmente, cuando no resulte posible contar con personal procedente de las Administraciones participantes en el consorcio en atención a la singularidad de las funciones a desempeñar, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, u órgano competente de la Administración a la que se adscriba el consorcio, podrá autorizar la contratación directa de personal por parte del consorcio para el ejercicio de dichas funciones.

Artículo 122. Régimen presupuestario, de contabilidad, control económico-financiero y patrimonial.

1. Los consorcios estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración Pública a la que estén adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.

2. A efectos de determinar la financiación por parte de las Administraciones consorciadas, se tendrán en cuenta tanto los compromisos estatutarios o convencionales existentes como la financiación real, mediante el análisis de los desembolsos efectivos de todas las aportaciones realizadas.

3. En todo caso, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de control de la Administración a la que se haya adscrito el consorcio.

4. Los consorcios deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración Pública de adscripción.

5. Los consorcios se regirán por las normas patrimoniales de la Administración Pública a la que estén adscritos.

120

Consorcios: Dinámica de creación,

separación y extinción.

Artículo 123. Creación.

1. Los consorcios se crearán mediante convenio suscrito por las Administraciones, organismos públicos o entidades participantes.

2. En los consorcios en los que participe la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes se requerirá:

◦ a) Que su creación se autorice por ley.

◦ b) El convenio de creación precisará de autorización previa del Consejo de Ministros. La competencia para la suscripción del convenio no podrá ser objeto de delegación, y corresponderá al titular del departamento ministerial participante, y en el ámbito de los organismos autónomos, al titular del máximo órgano de dirección del organismo, previo informe del Ministerio del que dependa o al que esté vinculado.

c) Del convenio formarán parte los estatutos, un plan de actuación, de conformidad con lo previsto en el artículo 92, y una proyección presupuestaria trienal, además del informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. El convenio suscrito junto con los estatutos, así como sus modificaciones, serán objeto de publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Artículo 124. Contenido de los estatutos.

Artículo 125. Causas y procedimiento para el ejercicio del derecho de separación de un consorcio.

Artículo 126. Efectos del ejercicio del derecho de separación de un consorcio.

Artículo 127. Disolución del consorcio.

121

Consorios:

Disposición adicional décima. Aportaciones a los consorcios.

Cuando las Administraciones Públicas o cualquiera de sus organismos públicos o entidades vinculados o dependientes sean miembros de un consorcio, no estarán obligados a efectuar la aportación al fondo patrimonial o la financiación a la que se hayan comprometido para el ejercicio corriente si alguno de los demás miembros del consorcio no hubiera realizado la totalidad de sus aportaciones dinerarias correspondientes a ejercicios anteriores a las que estén obligados.

122

Entidades Gestoras y Servicios

Comunes de la Seguriadad Social.

Disposición Adicional Decimotercera.

A las Entidades Gestoras, servicios comunes y otros organismos o entidades que conforme a la Ley integran la Administración de la Seguridad Social, les será de aplicación las previsiones de esta ley relativas la los organismos autónomos, salvo:

El régimen de personal, económico financiero, patrimonial, presupuestario y contable, de participación en la gestión, así como la asistencia jurídica será el establecido por su legislación específica, por la ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en las materias que sea de aplicación, y supletoriamente por esta ley.

123

Nombres y siglas:

La Ley impone que al nombre acompañe necesariamente la tipología o su abreviatura para todas las categorías de entes del sector público estatal:

M.P.: Medio propio

O.A.: Organismo Autónomo

E.P.E.: Entidad Pública empresarial

A.A.I.: Autoridad administrativa independiente

S.M.E.: Sociedades mercantiles estatales

C.: Consorcio.

F.S.P.: Fundación del sector público

F.C.P.J.: Fondos carentes de personalidad jurídica

124

Relaciones

Interadministrativas.

Este título establece un régimen de relaciones entre las distintas administraciones públicas, que deberán sujetarse a uns principios rectores que se hallan en los artículos 2,14 y 138 de la CE.

Además de los principios de lealtad institucional, colaboración y coordinación , introduce principios no previstos en la ley 30/1992:

◦ Adecuación al sistema de competencias.

◦ Solidaridad interterritorial.

◦ Respeto a la igualdad de todos los ciudadanos.

125

Órganos de Cooperación (y de

coordinación, habría que decir)

Las conferencias de presidentes.

Las conferencias sectoriales.

◦ Como novedad:

◦ Deben ser informadas sobre los anteproyectos de leyes y proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las CCAA, cuando afectan al ámbito competencial de otras Administraciones Públicas. Con el objetivo de potenciar la planificación conjunta y evitar duplicidades.

◦ Podrán adoptar recomendaciones que implican compromiso para quienes hayan votado a su favor.

◦ Cuando la AGE ejerza funciones de coordinación, el acuerdo será obligatorio para todas las Administraciones de la Conferencia.

Las comisiones bilaterales de cooperación 126

Deficiencias de las Conferencias Sectoriales

(no abordadas en la Ley 40/2015) Necesidad de preservar el carácter político propio de este

órgano de colaboración, esto es, integrado por los máximos responsables políticos de los departamentos gubernamentales de los ejecutivos estatal y autonómicos, de modo que únicamente ostenten la condición de miembros de las conferencias los Ministros y Consejeros del ramo, debiendo recaer necesariamente la posible delegación de la representación en el supuesto de ausencia, en caso de admitirse, en otro cargo del mismo o inmediato nivel político

Por lo que se refiere a las reuniones ordinarias, debería establecerse legalmente la convocatoria automática de una sesión al final de cada semestre, cumpliéndose de este modo la previsión de que se celebren al menos dos reuniones al año.

Es imprescindible, en fin, que las conferencias sectoriales que carecen de reglamento interno procedan a su aprobación para el buen funcionamiento de este órgano de colaboración, y que dicho reglamento se publique oficialmente.

127

El Consejo de Política Fiscal y

Financiera de la CCAA Creado por la LOFCA de 1980, (Art. 3)

Art. 10 del Acuerdo 1/1981, de 20 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de régimen Interior (útima versión 2010)

Los Ministros de Economía y Hacienda, y de Política Territorial, dispondrán en conjunto, del mismo número de votos que posean las Comunidades y Ciudades Autónomas que formen parte del Consejo, adjudicándose a cada uno de ellos la mitad de los que a éstas correspondan.

Los representantes de las Comunidades y Ciudades Autónomas dispondrán cada uno de ellos de un voto.

128

Registro Electrónico de Órganos e

Instrumentos de Cooperación

Disposición Adicional séptima: Se crea un Registro Electrónico de Órganos e Instrumentos de Cooperación, de forma que pueda ser de general conocimiento, de forma fiable, la información relativa a los órganos de cooperación y coordinación en los que participa la AGE y sus Organismos públicos y entidades vinculados o dependientes y qué convenios hay en vigor en cada momento.

Art 155 a 158: Se potencia la disponibilidad de sistemas electrónicos de información mutua cada vez más integrados tal como se ha puesto de relieve con la Ley 20/2013, de 9 de diciembre de garantía de la unidad del mercado.

◦ Art 155.3: La AGE, la CCAA y las Entidades Locales adoptarán las medidas necesarias e incorporarán en sus respectivos ámbitos las tecnologías precisas para posibilitar la interconexión de sus redes con el fin de crear una red de comunicación que interconecte los sistemas de información de las Administraciones Públicas y permita el intercambio de información y servicios para las mismas.

129

Comisiones Territoriales de Coordinación

Artículo 154..

1. Cuando la proximidad territorial o la concurrencia de funciones administrativas así lo requiera, podrán crearse Comisiones Territoriales de Coordinación, de composición multilateral, entre Administraciones cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes, para mejorar la coordinación de la prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la eficiencia y calidad de los servicios. En función de las Administraciones afectadas por razón de la materia, estas Comisiones podrán estar formadas por:

◦ a) Representantes de la Administración General del Estado y representantes de las Entidades Locales.

◦ b) Representantes de las Comunidades Autónomas y representantes de las Entidades locales.

◦ c) Representantes de la Administración General del Estado, representantes de las Comunidades Autónomas y representantes de las Entidades Locales.

2. La decisiones adoptadas por las Comisiones Territoriales de Cooperación revestirán la forma de Acuerdos, que serán certificados en acta y serán de obligado cumplimiento para las Administraciones que lo suscriban y exigibles conforme a lo establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio.

3. El régimen de las convocatorias y la secretaría será el mismo que el establecido para las Conferencias Sectoriales en los artículos 149 y 150, salvo la regla prevista sobre quién debe ejercer las funciones de secretario, que se designará según su reglamento interno de funcionamiento.

130

[email protected]

131

la ley 40 2015 novedades

Law