la gerencializaciÓn de la administraciÓn pÚblica

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Mara del Carmen PardoLA GERENCIALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Foro Internacional, vol. XLVll, nm. 4, octubre-diciembre, 2007, pp. 895-925,El Colegio de Mxico

Mxico

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Foro Internacional,ISSN (Versin impresa): [email protected] Colegio de MxicoMxico

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La GerenciaLizacin de La administracin PbLica*

Mara del Carmen Pardo

En Mxico, el proceso democratizador ha propiciado el surgimiento de una ciudadana ms participativa e informada, lo que se ha traducido en una demanda de servicios ms eficientes y funcionarios ms profesionales, as como de una gestin ms transparente. Ello contrasta con el hecho de que los esquemas administrativos tradicionales no necesariamente propicia-ron una participacin activa de los funcionarios, lo que impidi un compro-miso claro con los fines y valores del servicio pblico. Esas disfunciones favorecieron patronazgos, clientelismos, corrupcin, entre otros comporta-mientos indeseables, que se evidenciaron de muchas maneras, particular-mente en el momento de cambiar las administraciones. El escenario actual de una ciudadana ms exigente y una administracin pblica con serios rezagos ha puesto de manifiesto la necesidad de realizar reformas adminis-trativas que resuelvan o, al menos, aminoren esos problemas. Sin embargo, una de las caractersticas principales de los intentos de modernizacin ad-ministrativa en Mxico ha sido que stos han quedado subordinados a otros objetivos: por un lado, a las polticas de desarrollo econmico e industrial y, por el otro, a los imperativos del control poltico, resultado de las prcticas de un Estado autoritario. No fue sino hasta el momento en el que empez a desgastarse ese modelo autoritario cuando las polticas de modernizacin administrativa comenzaron a ganar autonoma, aunque sujetas, de alguna manera, a las prioridades de la recuperacin econmica.

En los ltimos aos (1995-2005), la modernizacin administrativa se hizo ms visible en la agenda poltica, pero los intentos al respecto resulta-ron limitados y poco articulados. Durante el sexenio del presidente Ernes-to Zedillo se propuso el Programa de Modernizacin de la Administracin

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* Este trabajo forma parte de uno ms amplio en el que se comparan los proyectos moder-nizadores de los ltimos gobiernos. Agradezco a Marcela Vzquez su ayuda para elaborarlo.

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Pblica, que de manera explcita incluy, entre otras cosas, la propuesta de poner en marcha un servicio civil de carrera, proyecto que no logr con-cretarse.1 El gobierno de Vicente Fox, a pesar de provenir de uno de los partidos de oposicin, el Partido Accin Nacional (pan), y de que su llega-da interrumpa el largo periodo de casi setenta aos de gobiernos salidos del hasta entonces partido hegemnico, el Partido Revolucionario Institu-cional (pri), tuvo una propuesta de modernizacin que se materializ, en una primera decisin, tal como haba sucedido con otros gobiernos, en mo-dificaciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica. Sin embargo, incluy, como lo hizo Ernesto Zedillo, un programa ad hoc de reformas, pero con la diferencia de que ste s form parte importante de la agenda pol-tica, con el consecuente apoyo que de eso se deriv.

El propsito de este trabajo es analizar la propuesta de modernizacin administrativa del gobierno del presidente Vicente Fox, tratando de enten-der si ofreci algn tipo de salida para los grandes problemas de la adminis-tracin pblica mexicana, que hay que decir que no gozaba ni goza de una valoracin positiva por parte de la sociedad. Se parti de una fuerte crtica a las modalidades de operacin tradicionales del gobierno, la que se tradu-jo en la elaboracin del documento Modelo estratgico para la innovacin y la calidad gubernamental, en el que se establecieron objetivos especfi-cos, entre los que figuraba trabajar bajo metas negociadas, teniendo como eje la innovacin y la bsqueda de un gobierno de calidad mundial.2 Esta propuesta consider a la administracin pblica como un terreno propicio para la competencia y la bsqueda de eficiencia y efectividad, pero sin to-mar en cuenta los impactos sociales que ello podra tener. El documento fue elaborado por la Oficina de Innovacin Gubernamental (oig) adscrita a la Presidencia de la Repblica y entregado al presidente el 20 de enero de 2001, quien lo aprob ese mismo da con el mandato de divulgarlo amplia-mente y realizar una presentacin formal del mismo al gabinete amplia-do.3 Como resultado de ese documento, que sirvi de punto de partida para disear la denominada Estrategia de Innovacin Gubernamental, se desarroll el programa rector en esta materia, la Agenda de Buen Gobier-

1 Vase Mara del Carmen Pardo, La modernizacin administrativa zedillista, ms de lo mismo?, Foro Internacional, vol. XLIII, nm. 1, pp. 192-214.

2 Jos Meja Lira, La evaluacin como herramienta para una gestin pblica orientada a resultados. La prctica de la evaluacin en el mbito pblico mexicano, ponencia presentada en el X Congreso Internacional del clad sobre la reforma del Estado y de la administracin pblica, Santiago, Chile, 18-21 de octubre de 2005, p. 9.

3 Aunque no deja de llamar la atencin la prontitud con que el presidente aprob el do-cumento, sobre todo tratndose de un documento que deba constituir la gua bsica del pro-ceso de modernizacin y que slo fue difundido en el gabinete y no se someti a la discusin de las secretaras.

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no (abg), integrada tambin por la oig, cuyo diseo se bas en una muy buena proporcin en principios gerenciales y, en opinin de algunos fun-cionarios, rescatando de manera intuitiva ms que cientfica algunas de las principales ideas de la nueva gestin pblica (ngp).4

Muchos de los funcionarios de la administracin de Fox haban trabajado en la iniciativa privada, por lo que las prcticas gerencialistas que se estaban implan-tando les resultaban familiares. Eso facilit el impulso de la abg, ya que consis-ta en transferir las prcticas corporativas al gobierno. La base de la innovacin se relacionaba con los conceptos del new public management, que estn bien siempre y cuando no se pierda de vista la funcin principal y esencia del sector pblico vs. el sector privado. Al respecto, yo creo que en algunos casos se abu-s, se quiso hacer esto como una empresa sin considerar las diferencias men-cionadas. En realidad, la aplicacin del new public management en Mxico no fue deliberado, sino producto de la coincidencia. Algo que caracteriz a la admi-nistracin del ex presidente Fox fue ser un gobierno corporativo, como ya se mencion, muchos cuadros de mando tenan gran trayectoria en el sector pri-vado. No obstante, los excesos no fueron buenos, porque si bien se tena a los expertos que podan hacer funcionar perfectamente algn modelo de poltica pblica, en contraparte, estaba el desconocimiento o ignorancia respecto al marco normativo que regula la administracin pblica. Eso cre un desfase importante y poco conveniente. 5

En la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se mantuvie-ron las atribuciones de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Adminis-trativo (Secodam), transformada en Secretara de la Funcin Pblica (sfp) en marzo de 2003, para llevar a cabo acciones en materia de combate a la corrupcin, transparencia y desarrollo administrativo. Dentro de las tareas de modernizacin se emprendi un proceso interno de planeacin estrat-gica, con el propsito de definir el quehacer de la dependencia, a partir de dos elementos bsicos: la organizacin de las actividades tradicionales y los proyectos del nuevo gobierno. El compromiso era lograr desempearse con altos niveles de eficiencia y eficacia, actuar con valores y principios ti-cos, atender a la poblacin y ser capaz de aprovechar los recursos que la sociedad le haba confiado. Lo que resulta evidente es que la llegada al go-

4 Para entender los alcances de la nueva gestin pblica, vase B. Guy Peters, Governan-ce without Government? Rethinking Public Administration, Journal of Public Administration Research and Theory, nm. 8, 1998, pp.229-231; Chistopher Pollitt y Geert Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2000.

5 Entrevista a Carlos Valdovinos, director general de Simplificacin Regulatoria, Secreta-ra de la Funcin Pblica, 25 de julio de 2007.

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bierno de un partido de oposicin, cuya bandera fundamental fue la del cambio, ofreca un ambiente propicio para incluir en la agenda una pro-puesta especfica para modernizar la administracin pblica.6

De la integracin de la abg y la influencia que recibi, se seala que un mrito importante con respecto a la modernizacin administrativa fue su capacidad de respuesta para sumarse al momento histrico que vivan otros pases (para lo cual fue fundamental el ejemplo de los dems que conforman la ocde). Si bien la abg se cre tardamente, no haba manera de hacerlo antes. Primero, porque era el primer gobierno de la transicin y, segundo, porque cuando hay cambio de administracin se tienen que romper inercias malas e impulsar las buenas, pero reorientndolas a las nuevas prioridades.7

Pero si bien el contenido de la propuesta modernizadora se asemejaba a lo que se estaba haciendo en otros pases, no necesariamente se integr para buscar soluciones a los problemas que aquejaban a la administracin pblica mexicana. De ah que, en opinin de un funcionario cercano a la operacin de las tareas de la agenda, los objetivos de la abg eran claros, estaban expresados en cada una de sus seis estrategias. En ese sentido, ha-ba un cdigo de valores no mexicano, correspondiente casi estrictamente a la deontologa de las organizaciones internacionales: la ocde y el Banco Mundial. De hecho, la organizacin del antes puma, hoy Public Governan-ce Committee de la ocde, est dada en grupos de trabajo que se alinean prcticamente perfecto con lo que fue la abg. Por lo tanto, los objetivos no eran mexicanos, pero s los cmos.8

Una mirada a la Agenda de Buen Gobierno

La abg mezcl procesos especficos (gobierno digital, gobierno profesional y gobierno que favorece mejoras regulatorias) con resultados (gobierno honesto y transparente, gobierno que cueste menos y gobierno de calidad). Juntos, los tres procesos y los tres resultados conformaron seis estrategias de

6 La transicin democrtica influy para que as fuera. Con ella no slo hubo cambio de funcionarios, sino un cambio generacional. Durante el sexenio de Zedillo, el promedio de edad de los funcionarios de la Secodam fue de entre 40 y 50 aos. Con Fox, el promedio fue de entre 30 y 40. Eso hizo del enfoque algo muy diferente, ms moderno y con miras a la calidad. Defi-nitivamente, el cambio de partido fue un parteaguas, propici que se retomaran las experien-cias pasadas, pero sobre todo que se propusieran nuevas ideas. Entrevista a funcionaria de la Secretara de Funcin Pblica, 26 de julio de 2007.

7 Entrevista citada a Carlos Valdovinos.8 Entrevista a Javier Gonzlez Gmez, director general adjunto de Innovacin y Buen

Gobierno, Secretara de la Funcin Pblica, 27 de julio de 2007.

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buen gobierno, que en ltima instancia buscaron modificar la percepcin que la ciudadana tena del desempeo gubernamental. La propuesta in-tent que todas las dependencias de la administracin pblica promovie-ran cambios que apuntaran en esas seis direcciones, en un ambiente de competencia en el que seran calificadas de acuerdo con el grado de avance y madurez que fueran logrando, es decir, de acuerdo con el grado de adap-tacin que fueran adquiriendo respecto a la propia propuesta de cambio. La agb estableci como ejes de actuacin de la administracin pblica:9 un gobierno honesto y transparente, profesional, de calidad, digital, con mejo-ra regulatoria y que costara menos.

De manera paralela y sin propiciar ningn tipo de coordinacin, se responsabiliz a la sfp de un sistema que se identific como Sistema de Evaluacin y de Metas Presidenciales, consistente en que los titulares de las dependencias y entidades deban negociar con el presidente cada ao un conjunto de metas, as como los plazos para cumplirlas. Las dos propues-tas perseguan propsitos distintos, lo que acab introduciendo en la agenda modernizadora no slo complejidad sino tambin confusin, al no poderse establecer claramente la prioridad y profundidad de las ac-ciones que deban ser responsabilidad de las dependencias, con indepen-dencia del hecho de que la doble supervisin rest tanto fuerza a las propuestas como capacidad de seguimiento a las dependencias encarga-das de la operacin.

La abg tuvo una debilidad de concepcin, que consisti en ser asignada a dos organizaciones diferentes: Presidencia y sfp. Eso provoc que algunos actores clave de la administracin pblica (ap) vieran la modernizacin administrativa como un tema exclusivo de ambas organizaciones, cuando en realidad la mo-dernizacin pblica es liderada por esos actores, pero es una tarea de todas las organizaciones de la ap. Entonces, el hecho de que ciertos actores no hayan asumido la modernizacin administrativa como una tarea propia rompi la cadena valorativa. Los motores tienen que ser internos y los promotores tienen que asegurar que los incentivos sean los correctos para que las dependencias e instituciones de la ap federal se apropien de la importancia del cambio. Si eso no sucede, el esfuerzo es incompleto. Eso fue lo que pas: hubo burbujas de xito, pero el esfuerzo no fue generalizado. No se busc una modernizacin homognea desde el nivel de poltica pblica ni se crearon los incentivos para que la estrategia bajara a las entraas de la ap.10

9 Presidencia de la Repblica, Agenda presidencial de Buen Gobierno, Mxico, 2003.10 Entrevista citada a Javier Gonzlez.

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Esto dio como resultado que, desde su diseo, el esquema presentara serios inconvenientes; las instituciones deban inscribir sus objetivos en el marco del sistema de metas presidenciales a fin de asegurar su avance y su supervisin. No obstante, el sistema de metas presidenciales result excesi-vamente general, sin una adecuada ni suficiente estandarizacin en su for-mulacin, dificultando, por tanto, su efectiva evaluacin.11 Por otra parte, a pesar de ser una atribucin de la oig, se responsabiliz a la sfp de emitir una convocatoria que enlistaba los requisitos para la evaluacin del grado de avance integral de la implantacin de la abg en cada dependencia, las que se sometan a una especie de certamen en el que ponan a prueba sus prcticas innovadoras ms efectivas. Las prcticas inscritas se medan en trminos de su impacto en relacin con las seis estrategias de buen gobier-no. Por ejemplo, se buscaba que incluyeran medidas de reduccin de aque-llos gastos que no agregaran ningn valor a los beneficios ofrecidos a la sociedad, cumpliendo as con la estrategia de un gobierno que costara me-nos. Los ahorros podan hacerse internamente en cada dependencia o bus-cando que los proyectos generados promovieran el ahorro en otras. Adems, esos ahorros podan traducirse, por ejemplo, en reducciones de las tarifas para los ciudadanos o en recursos para financiar obra pblica (construc-cin de hospitales, escuelas, entre otros conceptos). Este mecanismo tpica-mente gerencial y de corto plazo, en la prctica, anulaba el cumplimiento y la evaluacin de metas de ms largo plazo e imposibilitaba distinguir la prioridad entre cumplir dichas metas o ajustar la operacin de las depen-dencias al propsito modernizador integrado en la agenda.

Gobierno honesto y transparente

Para lograr un gobierno honesto y transparente, el objetivo principal fue combatir la corrupcin dentro del mismo. Se encontr que las principales causas de sta se relacionaban con una normatividad compleja, falta de capa-citacin del personal y sistemas y procedimientos que carecan de estndares. Se parti del supuesto de que las costumbres arraigadas y la impunidad alen-taban la corrupcin, y que la ausencia de informacin transparente y veraz impeda que los ciudadanos pudieran exigir sus derechos. Las acciones del gobierno que se pensaron para atacar estos problemas iban desde la educa-cin en la familia y en los primeros aos escolares, hasta el reconocimiento y

11 Eugenio Rivera, La construccin del gobierno electrnico como problema de innova-cin institucional: la experiencia mexicana, ponencia presentada en el X Congreso Interna-cional del clad sobre la reforma del Estado y de la administracin pblica, Santiago, Chile, 18-21 de octubre de 2005, p. 11.

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premio a quienes se comprometieran con el servicio pblico, pasando por el reclutamiento, seleccin y desarrollo de personal, as como por la simplifica-cin administrativa y la participacin activa y permanente de la sociedad. Para avanzar en esa direccin, el presidente Vicente Fox anunci el 1 de diciembre de 2000 el establecimiento de un cdigo de tica para todos los funcionarios pblicos, que inclua la procuracin del bien comn, entendi-da a partir de la idea de que el servicio pblico era patrimonio de todos los mexicanos y slo se justificaba y legitimaba cuando se situaba por encima de intereses particulares. Se consider que la integridad de los funcionarios p-blicos deba quedar de manifiesto al buscar que las acciones y las palabras se caracterizaran por su honorabilidad y resultaran dignas de credibilidad, fomentndose siempre una cultura de la confianza. Otro atributo sera la honradez, en el entendido de que los cargos pblicos no podan ser utiliza-dos para obtener ganancias personales y que no resultaba aceptable o tico recibir prebendas de particulares u organizaciones que implicaran dejar de cumplir con las responsabilidades del bien comn. Imparcialidad signifi-caba que el funcionario no deba privilegiar de manera indebida a personas u organizaciones. La justicia deba implicar que todo funcionario estaba obligado a dar ejemplo de apego y observancia de la ley.

Para realizar el ideal de un gobierno honesto y transparente, se cre la Comisin Intersecretarial de Transparencia y Combate a la Corrupcin (citcc), que permiti que la estrategia al respecto tomara un lugar im-portante en la agenda de reforma administrativa, pero que fue perdiendo peso a medida en que otras actividades se fueron colocando en dicha agen-da, y que la atencin del presidente fue cambiando de focus, y tambin a medida que el peso poltico de Ramn Muoz fue cambiando; esto es, al ponerse en marcha los proyectos, el eje de reforma administrativa del go-bierno de Vicente Fox pareci ser la transparencia y el combate a la corrup-cin. Cuando se lanza la abg, lo que empez siendo el gran tema de reforma administrativa pas a ser una de sus estrategias, la de gobierno honesto y transparente; el problema es que fue difcil entregar resultados concretos a lo largo del sexenio que permitieran que la atencin siguiera centrada en esta particular lnea estratgica de la abg.12

Sin embargo, la todava Secodam dise un programa interinstitucio-nal llamado Programa Estratgico para la Transparencia y Combate a la Corrupcin (petcc) a fin de prevenir y castigar tales ilcitos. Se parti de un diagnstico en el que estuvo incluido un apartado titulado El gobierno que recibimos, que sealaba que el fenmeno de la corrupcin era uno de

12 Entrevista a Mauricio Daussage, director de Coordinacin Sectorial de la citcc, 14 de agosto de 2007.

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los grandes problemas que Mxico haba enfrentado a lo largo de su histo-ria, debido a conductas irregulares de los servidores pblicos y de los parti-culares. Este fenmeno, se reiteraba, era tambin producto de un marco normativo muy extenso y complejo, con espacios de discrecionalidad y sub-jetividad importantes, que favorecieron redes que atentaron contra la crea-tividad y la productividad de las instituciones y de las personas. Por otra parte, la corrupcin haba sido el resultado de inercias y costumbres poco saludables en la operacin cotidiana, factores que se haban combinado de manera negativa y haban causado enormes daos al pas. Se aada que en materia de transparencia no haba existido una poltica gubernamental consistente que abriera al conocimiento de la ciudadana la organizacin y operacin de las instituciones, los recursos con los que contaban y los resul-tados de su gestin.

Para 2004, 161 instituciones del gobierno federal tenan programas de transparencia y combate a la corrupcin; en ellas se realizaron ms de cua-tro mil acciones de mejora en 378 procesos y 655 reas definidas como crticas, con impacto en ms de 940 posibles conductas irregulares. A partir de 2003, la evaluacin de los programas operativos de transparencia y com-bate a la corrupcin se realizara por medio del Indicador de Seguimiento de Transparencia (ist). Sobre el uso de este ndice, uno de los funciona-rios de la citcc opina: un problema fue caer en la trampa del ndice de Percepcin de la Corrupcin [], establecindose como meta presiden-cial elevar su calificacin, puesto que, debido a su diseo, no se puede modificar en varias dcimas en seis aos, lo que fue minando la atencin en lo que las instituciones s podan hacer y que causara impacto, puesto que no se lograba una mejor calificacin en el ndice.13

En relacin con el tema de la transparencia y la participacin de la so-ciedad como actor coadyuvante en el combate a la corrupcin, para garan-tizar el acceso a la informacin pblica y proteger en casos de excepcin los datos en posesin de las dependencias y entidades de la apf y de la Procu-radura General de la Repblica, el gobierno federal, por conducto de la Secretara de Gobernacin (Segob), Secodam, la Comisin Federal de Me-jora Regulatoria y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, elabor el proyecto de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (lftaipg). Este proyecto sera sometido a una amplia con-sulta previamente a su presentacin como iniciativa de ley ante el Congreso de la Unin, a la que nos referiremos ms adelante. El 26 de febrero, repre-sentantes de 83 organizaciones de los sectores social, poltico, empresarial, acadmico, sindical y agropecuario, as como de varios partidos polticos,

13 Entrevista citada a Mauricio Daussage.

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suscribieron con el Ejecutivo federal el Acuerdo Nacional para la Transpa-rencia y el Combate a la Corrupcin. En l se establecieron obligaciones compartidas por la autoridad federal y la sociedad organizada, constituyn-dose as el primer eslabn de una cadena de esfuerzos que culminaron con la aprobacin de la mencionada ley y con la creacin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (ifai).14

Despus de tres aos de vigencia de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, el ifai haba recibido 148 677 solicitudes de informacin, un promedio mensual de cinco mil a diez mil solicitudes (alrededor de 167 preguntas al da) y slo 4% de ellas generaron recursos de revisin,15 datos, sin duda, insuficientes para un an-lisis profundo, pero que permiten apreciar la importancia que este recurso habr de adquirir en el futuro. Sin embargo, el avance no correspondi a las expectativas en la medida que en la agenda de gobierno honesto y transparente qued la impresin de que se hablaba mucho y de que, cuan-do haba casos de corrupcin, se haca poco. No slo por las cuestiones del mismo presidente y su familia, sino por casos de funcionarios que al pare-cer por cuestiones polticas nunca fueron llevados a juicio ni obtuvieron sancin. sa fue una gran limitacin; el presidente levant expectativas, impuls la agenda de gobierno honesto y transparente y en cuestiones de hechos, de resultados, no logr sistematizarla, se la pas hablando de las ventajas de la Ley de Transparencia y no cayeron peces gordos como l prometi. Yo no estoy de acuerdo en que la estrategia deba basarse en eso, pero s es un componente importante, sobre todo cuando lo prometes.16

Gobierno profesional

Este tema adquiere relevancia dentro de las reformas propuestas por el gobierno de Vicente Fox, ya que fue el primero sobre el que se emiti una norma federal para regular la funcin pblica, aunque, como se ver ms adelante, de manera limitada. El 10 de abril de 2003 se public en el Diario Oficial la Ley del Servicio Profesional de Carrera (spc) de la Administracin

14 Para mayor informacin sobre el tema, vase Hugo Concha Cant, Sergio Lpez Aylln y Lucy Tacher Epelstein (coords.), Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la informacin, Mxico, unam-Proyecto Atltl-Innovacin Mxico-usaid, 2004. Para otro enfoque: El derecho de acceso a la informacin en Mxico: conceptos y procedimientos, Mxico, Instituto Nacional de Desarrollo Social / Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, 2005.

15 Presidencia de la Repblica, Dnde estamos y hacia dnde vamos en nuestra Agenda de Buen Gobierno?, agosto de 2006.

16 Entrevista citada a Mauricio Daussage.

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Pblica Federal, que entr en vigor el 7 de octubre del mismo ao.17 Con ello se cumpla una promesa de campaa que llenaba un importante vaco en la legislacin y en la operacin de la administracin pblica para lograr su indispensable profesionalizacin. La ley se acompa de la emisin de su reglamento en abril de 2004, y se asumi como una atribucin directa de la sfp, la que adopt ese nombre a partir de la aparicin de dicha ley. El spc se defini como un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la funcin pblica con base en el mrito, con el fin de impul-sar su desarrollo para beneficio de la sociedad con transparencia y apego a la legalidad.

La Ley del Servicio Profesional de Carrera tambin introdujo elemen-tos gerenciales, y recuper algunos de los principios de la administracin tradicional, al buscar la creacin de un mecanismo que favoreciera el des-empeo eficiente de los funcionarios y, sobre todo, por lo menos formal-mente, su neutralidad poltica. El sistema se dise para cubrir los niveles de director general, director y subdirector de rea, jefe de departamento y funcionarios de enlace. La ley previ, adems, la incorporacin de funcio-narios de libre designacin para ocupar puestos de mando superior, cargos con una clara vinculacin poltica, as como la posibilidad de que los de base entraran al esquema de carrera, previa licencia o separacin de la pla-za que ocuparan, sometindose a las nuevas reglas de juego, lo que en la prctica estara significando escasas posibilidades de xito para adquirir el estatus de funcionario de carrera. El sistema dej fuera a importantes n-cleos de funcionarios, como el personal de la Presidencia de la Repblica, los secretarios de Estado, subsecretarios, oficiales mayores, titulares de cargos homlogos, miembros de las fuerzas armadas, de los sistemas de seguridad pblica y nacional, del servicio exterior y del sector salud. Hay que decir, entonces, que la propuesta contenida en la ley no transformaba las bases de lo que podramos llamar la estabilidad tradicional, al mantenerse la divisin del empleo entre trabajadores de base y de confianza y sin tocar la legisla-cin laboral.18

La estrategia de gobierno profesional tuvo como objetivo atraer y rete-ner al personal ms motivado, capacitado y comprometido con el servicio pblico. Adems de impulsar el spc, se realizaron otras acciones para lograr un gobierno profesional, que consistieron en la creacin del @Campus

17 Para ms detalles sobre la evolucin del Servicio Profesional de Carrera, vase Mara del Carmen Pardo, El Servicio Profesional de Carrera en Mxico: de la tradicin al cambio, Foro Internacional, vol. 45, nm. 4, 2005, pp. 599-634.

18 Vase Miguel A. Cedillo, Los desafos de una nueva normatividad, en Mauricio Me-rino (coord.), Los desafos del Servicio Profesional de Carrera en Mxico, Mxico, cide-sfp, 2006, pp. 147-186.

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Mxico para la capacitacin de los servidores pblicos a travs de educa-cin por medios electrnicos, con lo que desarrollaran las capacidades requeridas para el desempeo de sus funciones; se instalaron los comits tcnicos de profesionalizacin y seleccin en las dependencias y se instaur el Registro nico de Servidores Pblicos (rusp). Para poner en marcha el spc, se cre la Unidad de Servicio Profesional y de Recursos Humanos de la Administracin Pblica Federal dentro de la sfp, y se instal el Consejo Consultivo del sistema, integrado por cuatro secretarios de Estado (los de Funcin Pblica, Hacienda y Crdito Pblico, Gobernacin y Trabajo y Pre-visin Social), as como un integrante del sector social, otro del acadmico y otro ms del privado, cuyas funciones seran de asesora y recomendacin de mejoras al sistema de profesionalizacin.19

El spc se organiz en siete subsistemas que respondan a un diseo tra-dicional: a) el de planeacin, que buscaba identificar las necesidades de contratacin de las dependencias; b) el de ingreso, que regulara los proce-sos de reclutamiento y de seleccin de candidatos, as como los requisitos para incorporar aspirantes al sistema; c) el de desarrollo profesional, en el que cada funcionario podra trazar su plan de carrera, incluyendo movili-dad y ascenso en la administracin pblica; d) el de capacitacin y certifica-cin de capacidades, que pretenda desarrollar herramientas que permitieran la profesionalizacin de los funcionarios; e) el del desempeo, enfocado en el establecimiento de mecanismos de medicin y evaluacin de los servido-res pblicos de carrera para ascensos, promociones, premios y estmulos; f) el de separacin, con garanta de respeto y transparencia; y g) el de control y evaluacin, dedicado a establecer mecanismos de vigilancia y correccin del propio sistema.20

Los resultados obtenidos hasta poco antes de finalizar el sexenio indi-caban que del 2 de abril de 2004 a mayo de 2006, mediante convocatorias difundidas en el sitio www.trabajaen.gob.mx, se captaron 1 334 960 solicitu-des y se registr a 188 449 aspirantes. Se llevaron a cabo 4 849 concursos, a travs de los cuales el gobierno federal incorpor a 2 496 servidores pbli-cos de carrera. Por otra parte, el portal www.campusmexico.gob.mx brind capacitacin por medio de diversas instituciones educativas pblicas y pri-vadas que ofrecieron cursos y tcnicas de aprendizaje, incorporando los sistemas tecnolgicos ms avanzados, aunque resulta paradjico que se haya querido fomentar habilidades interpersonales (liderazgo, trabajo en

19 Mauricio Dussauge, Diferencias estructurales, retos comunes: los servicios profesiona-les de Mxico y Estados Unidos en una perspectiva comparada, Servicio Profesional de Carrera, vol. 3, nm. 5, 2006, p. 103.

20 Ley del Servicio Profesional de Carrera, Diario Oficial de la Federacin, 10 abril de 2003.

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equipo) mediante medios impersonales.21 La capacitacin va @Campus ha generado importantes crticas debido a los contenidos de los cursos y a la falta de equilibrio entre capacitacin presencial y en lnea. Al mes de ju-nio de 2006, el portal contaba con un inventario de 153 cursos de 17 insti-tuciones educativas.22 Si bien es cierto que formalmente se le dio la misma trascendencia a todas las estrategias de la abg, de hecho, la Ley del Servicio Profesional de Carrera se consider un importante logro, aunque la noto-riedad que tuvo hacia finales del sexenio se debi a los problemas que ori-gin su puesta en marcha.

En opinin del secretario Eduardo Romero, la transparencia y rendi-cin de cuentas, junto con la Ley del Servicio Profesional de Carrera, repre-sentaron las dos reformas ms importantes del gobierno de Vicente Fox:

la transparencia fue una gran innovacin en el sexenio; no slo se sentaron las bases, sino que se puso en prctica una poltica pblica moderna y democrtica que abri la informacin en posesin del gobierno a la ciudadana, con las re-servas que la propia ley de manera bastante razonable defini. Se dio un despliegue administrativo apoyado en herramientas cibernticas que desde la Secretara se desarrollaron con la colaboracin y directa participacin del ifai. Esa medida le dio ms garantas a los ciudadanos y culmin con una reforma constitucional que incorpor al artculo 6 una serie de principios bsicos que van a obligar a los estados y a las leyes a mayores rigores concretos que hagan de la transparencia una realidad en el plano estatal. Tambin hubo otros temas de modernizacin administrativa; empez a haber un esfuerzo consistente para medir la calidad de los servicios al ciudadano, mejora de procesos, el servicio profesional de carrera tema importantsimo que finalmente se puso en prcti-ca en la administracin del presidente Fox que, con mayores resistencias y un avance menor que el tenido en cuanto a transparencia, arranc con un anlisis de especialistas que se tom en cuenta. Siempre se pens que le llevara a la administracin alrededor de 15 aos para madurar el sistema, cuando se llegara a tener problemas de salida y no de ingreso; en este momento toda la crisis se mantiene en cuestiones de ingreso.23

21 Mauricio Dussauge, Paradojas de la reforma administrativa en Mxico, Buen Gobierno, nm. 2, 2007, p. 36.

22 Presidencia de la Repblica, Dnde estamos y hacia dnde vamos en nuestra Agenda de Buen Gobierno?, op. cit., p. 16.

23 Entrevista a Eduardo Romero, titular de la Secretara de la Funcin Pblica durante el gobierno de Vicente Fox, 7 de agosto de 2007.

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Problemas del Servicio Profesional de Carrera

Desde una visin terica, los servicios profesionales tienen como principal objetivo evitar que la administracin se politice y favorecer la estabilidad al operar bajo el principio de separacin entre administracin y poltica; con ello se busca impedir que los partidos que acceden al poder asuman como un botn los cargos pblicos. No obstante, operar bajo un esquema de re-glas que impriman certeza y control genera siempre muchas resistencias, puesto que, por definicin, la administracin pblica se compone de esce-narios de incertidumbre y movilidad.24 David Arellano aade que las nuevas reglas entran en competencia con un mundo excesivamente normado, obligando a los sistemas de carrera a buscar mecanismos que impidan la violacin de las reglas escritas y resten legitimidad a la separacin entre poltica y administracin; de ah su casi inevitable tendencia a volverse rgi-dos. En pases con altos niveles de desarrollo, la modernizacin administra-tiva pudo asimilarse debido a la cuidadosa seleccin de funcionarios de carrera que pas por la evaluacin de sus capacidades y la congruencia en-tre stas y las necesidades del puesto, y no por su filiacin partidista, aun-que este supuesto esencial haya estado fuertemente cuestionado a partir de las reformas modernizadoras encabezadas por Margaret Thatcher en la Gran Bretaa y Ronald Reagan en los Estados Unidos.25 La experiencia internacional muestra que los servicios civiles limitan el uso discrecional de los recursos pblicos al orientarlos hacia la consecucin de objetivos igualmente pblicos. Adems, favorecen tanto la profesionalizacin como la rendicin de cuentas, y fortalecen esquemas competitivos y democrti-cos. Estos sistemas evitan la politizacin de la accin gubernamental y generan estabilidad ante los vaivenes de la alternancia poltica. Sin em-bargo, muestran una clara tendencia a volverse esquemas rgidos, dificul-tando el manejo de recursos humanos que normalmente opera mejor de manera centralizada.26

En el caso mexicano, el modelo de carrera se experimentara por pri-mera vez, habindose logrado poner en vigor una norma general que regu-lara la carrera profesional de los funcionarios en el sector central de la administracin federal, y habindose logrado tambin hacerla aprobar sin mayores resistencias en la Cmara de Diputados, puesto que la de origen fue la Cmara de Senadores. Tanto el pri como el prd terminaron aceptn-

24 Vase David Arellano, Aspectos organizacionales de los sistemas de servicio civil: dimen-siones y puntos crticos para la experiencia mexicana, Iztapalapa, nm. 48, 2000, pp. 135-150.

25 Ibidem. Para ms detalles al respecto, vase David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government, Nueva York, Addison-Wesley Publishing, 1999.

26 Idem.

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dola en la medida en que debilitaba el papel del presidente de la repblica. Tampoco enfrent la oposicin que la federacin de sindicatos de burcra-tas (la fstse) haba manifestado en otros momentos en los que se quiso establecer un sistema de carrera para la funcin pblica; primero, porque en el diseo del spc no se contemplaba el ingreso masivo del llamado per-sonal de base y, luego, porque la fstse atravesaba por un momento de de-bilidad interna debido al cuestionamiento de su liderazgo.

De manera por dems paradjica, la resistencia ms fuerte se dio dentro del propio gobierno, ya que la shcp obstaculiz el proyecto al condicionar el apoyo presupuestal. Finalmente, se lleg a un arreglo por el cual la sfp asu-mira la responsabilidad organizacional y Hacienda, la presupuestal. De he-cho, una exigencia de esta ltima consisti en que, de manera paralela a su puesta en marcha, la nueva Unidad del Servicio Profesional sera responsa-ble de recortar 15% del gasto administrativo de las dependencias y de supri-mir 40 subsecretaras y decenas de direcciones generales, lo que le signific un importante desgaste, que ms adelante le restara fuerza para negociar los trminos de la implementacin del sistema de servicio profesional.

Se puede afirmar, entonces, que el spc present problemas desde su diseo y otros ms que se fueron convirtiendo en serios obstculos para su cabal implementacin, como fue el caso de las deficientes pruebas y ex-menes que se aplicaron para certificar a los funcionarios. Por otro lado, no quedaron explcitamente garantizados valores como la equidad o neutrali-dad poltica; los escasos resultados se han desvirtuado debido a que en las evaluaciones se abre la puerta a la aceptacin de candidatos por considera-ciones polticas, resultado del veto que pueden ejercer los jefes inmediatos en el momento de la definicin del concurso, lo que favorece las decisiones discrecionales que se intentaban acotar.27 De hecho, se puede afirmar que el sistema de servicio profesional de carrera puesto en marcha en Mxico fue llamado as para evitar comprometerlo abiertamente con la posibilidad de que, al incorporarse los funcionarios, se les abriera la expectativa de hacer una carrera, lo que significara estabilidad pero no inamovilidad. En su diseo se combinaron elementos del modelo weberiano tradicional, como el mrito, con mecanismos provenientes de las nuevas tendencias, que mi-den el desempeo, lo evalan y, a partir de ello, establecen canales de as-censo y promocin.

Gestionar procesos con ambas lgicas signific un importante reto para los impulsores del proyecto. Sin embargo, los problemas ms graves que aparecieron en su arranque obedecieron a otros elementos. Primero, facto-

27 Artculo 31 del Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera, Diario Oficial de la Federacin, 2 de abril de 2004.

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res de carcter estructural que los mismos promotores del sistema han re-conocido como trabas, y que parecen haber sido detectadas en un ejercicio de diagnstico que se hizo sobre los recursos humanos del gobierno federal antes de aprobarse la ley. Estos problemas se resumieron en el documento Marco para la gestin de estructuras organizacionales de las dependencias y rganos desconcentrados y la remuneracin de los servidores pblicos, en el que quedaba claro el rezago existente en el registro de estructuras de organizacin, la inadecuacin de estructuras en relacin con funciones y plazas, el exceso de niveles jerrquicos y de normas, as como las duplicida-des. Este documento arrojaba datos an ms alarmantes: no se contaba con informacin sistematizada que permitiera suponer que el servicio profesio-nal de carrera arrancara sobre alguna base capaz de darle sustento. Segun-do, en el documento Programa Especial para el Servicio Profesional de Carrera 2004-2006 tambin se incorporaban datos poco alentadores acer-ca de esa necesaria plataforma de salida: la publicidad de las vacantes no era una prctica generalizada en la administracin federal; exista una bue-na cantidad de tcnicas obsoletas en materia de administracin de recursos humanos, que se traducan en la inexistencia de mecanismos adecuados para la seleccin, induccin y sobre todo para la evaluacin y la eventual certificacin.28 Este panorama demuestra que el sistema operaba bajo pa-rmetros no slo tradicionales sino ineficaces, y que su reconversin hacia lo que la ley prevea exiga de manera urgente promover cambios organiza-cionales y de cultura, as como cambios en los procedimientos y rutinas. Cabe formular la pregunta de por qu no se trabaj en subsanar esos reza-gos durante los tres aos anteriores a la implementacin del sistema. Otra de las dificultades para su buena operacin consisti en que la ley estable-ci tiempos muy cortos para su puesta en marcha.

Al finalizar el sexenio del presidente Vicente Fox, el spc presentaba as-pectos que denotaban su debilidad y sobre los que se pueden formular seve-ros cuestionamientos. En cuanto a sus resultados, puede decirse que, respecto a la cobertura, se seal que cuando el sistema estuviera operando a toda su capacidad abarcara cerca de 40 000 servidores pblicos, lo que representa menos de 10% de los adscritos a la administracin pblica fede-ral centralizada. Esta cifra permite concluir que, como haba ocurrido en el pasado, se dejaron fuera importantes ncleos de funcionarios, cuya incor-poracin hubiera significado una dura negociacin poltica con sindicatos que, como ya haba ocurrido, probablemente hubieran impedido la aproba-cin de la ley. Sin embargo, esto signific tambin que para los maestros, los

28 Rafael Martnez Pun, El servicio profesional de carrera: una evaluacin tres aos despus, Gestin y Poltica Pblica, vol. XV, nm. 2, 2006, pp. 457-483.

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mdicos y los cuerpos de seguridad, por ejemplo, la tan necesaria profesiona-lizacin tendra que serles garantizada por otros medios y para otro momen-to. De igual manera, preocupa que 65% de los concursos los hayan ganado funcionarios de libre designacin que ya trabajaban en la administracin central;29 esto no sera necesariamente negativo si no se debiera al hecho de que ganaron esos concursos por estar familiarizados con su mecnica y el uso de la tecnologa que los cobija, y no necesariamente porque tuvieran ms merecimientos que los candidatos externos. El sistema contempla una grave indefinicin sobre el nivel denominado de enlace, que ha vuelto casi imposible la incorporacin de funcionarios a esta categora.

En el subsistema de ingreso surgieron serias inconsistencias, como se seal, en la aplicacin de exmenes y otras herramientas de medicin, lo que oblig a solicitar al Ceneval una nueva versin de stos, que se corres-pondiera mejor con los perfiles que se buscaba para atraer a los funciona-rios pblicos ms adecuados. Este tropiezo acarre problemas que se reflejaron en el hecho de que hasta marzo 2006 se haban declarado desier-tos 1 282 concursos de un total de 4 053.30 Algunos aspectos ms que se aaden a los resultados discutibles son, por ejemplo, el hecho de que el sistema descans de manera muy importante en tecnologa digital; si bien esto podra entenderse como una cualidad al favorecer la transparencia y eficiencia, lo cierto es que la puesta en marcha de los programas no ha re-sultado como se prevea, y ha originado procesos incompletos, lentos y fi-nalmente ineficaces. Adems, la decisin ltima de la incorporacin del funcionario es tomada despus de la fase de entrevistas y por el jefe inme-diato, lo que no la salva, como se seal, de cierta dosis de discrecionalidad. El sistema se sustent en una alta proporcin en herramientas de la geren-cia empresarial privada, las que se adoptaron de manera acrtica, lo que tampoco ayud a dotarlo de los contenidos valorativos y de tica que corres-ponden de manera exclusiva al mbito del sector pblico. El sistema no estuvo liderado por funcionarios comprometidos con el ethos del sector p-blico, lo que favoreci decisiones aparentemente racionales pero carentes de compromiso y vocacin de servicio, caractersticas indispensables en la gestin de los asuntos del gobierno y de la interaccin que se da entre la ad-ministracin pblica, los funcionarios y la sociedad.

Otro problema tiene que ver con el impacto que ha tenido el sistema; sobre esto cabra la pregunta de qu tanto la sociedad mexicana ha percibi-do su incorporacin como un elemento til para mejorar el desempeo de

29 Eduardo Romero Ramos, Avances y resultados del Servicio Profesional de Carrera en Mxico, Servicio Profesional de Carrera, vol. 2, nm. 4, 2005, pp. 9-31.

30 Rafael Martnez Pun, art. cit.

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la administracin pblica y de sus funcionarios. De igual forma, cabra pe-guntarse si los funcionarios perciben este sistema como un estmulo para mejorar su tarea y para favorecer actitudes de mayor compromiso profesio-nal y tico; y, por ltimo, cabra cuestionarse si el sistema efectivamente ha favorecido la transparencia y la rendicin de cuentas, en una palabra, qu tanto ha servido para combatir la corrupcin. Si bien hay que reconocer que tres aos no son suficientes para contar con la informacin pertinente sobre percepciones tanto de la sociedad como de los propios funcionarios, ha resultado evidente que la operacin del sistema se ha dado dentro de los muros de la administracin y que su impacto hacia fuera ha sido relativa-mente dbil y poco publicitado.

En conclusin, en esta reforma sustantiva de la administracin pblica, en la que se combinaron elementos tradicionales y de las nuevas tendencias administrativas, aparecieron problemas desde su aplicacin, no tanto por mezclarse lgicas distintas, sino por ausencia de una clara definicin de lo que se esperaba con el sistema, que exige un compromiso tico con sus presupuestos bsicos, como respeto a la legalidad y fomento a la neutrali-dad, en donde no tienen cabida titubeos, ni menos an tentaciones para utilizarlo con fines polticos. La gran interrogante que se abre es qu tanto la propuesta estuvo diseada para responder a su inherente lgica racional (weberiana) o qu tanto lo estuvo para responder a una lgica de poder (partidista), disfrazada de una consistencia que pareci muy discutible tan-to en trminos de su diseo como de su operacin.

Gobierno de calidad

El gobierno de calidad se sustent, en primer lugar, en la idea de que la calidad total en el gobierno significaba que ste fuera eficiente y efectivo, que contara con un modelo de direccin de calidad en un nivel de madu-rez confiable; en segundo lugar, que resultara tambin confiable en sus polticas, procesos y servicios, avalados por la certificacin de sus sistemas en todas sus unidades administrativas con capacidad de autogestin; y, en tercer lugar, que fuera un gobierno con resultados tangibles, que evaluara permanentemente la gestin de los recursos y el impacto de sus proyectos y acciones. Para impulsar este eje de la abg, se seal que se buscaba la trans-formacin del gobierno en una institucin competitiva y de clase mun-dial, lo que movi a la oig a desarrollar un modelo de calidad, estratgico para la innovacin gubernamental, cuyo objetivo era alcanzar metas de de-sarrollo econmico, humano y social, as como fomentar el orden y el res-peto. Este modelo se defini en funcin de cuatro factores: a) desempeo

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econmico, relacionado con la economa, comercio internacional, inver-sin extranjera, empleo y precios; b) eficiencia gubernamental en las finan-zas pblicas, poltica fiscal, marco institucional, legislacin comercial y educacin; c) eficiencia directiva vinculada a la productividad, mercado de trabajo, mercados financieros, prcticas directivas e impacto de la globaliza-cin; y d) infraestructura bsica, tecnolgica, cientfica, para la calidad de vida y del sistema de valores. Difcilmente una preocupacin como la de la calidad en los procesos gubernamentales podra haber incidido en asuntos tan diversos y dispersos. De ah que sus resultados tambin tuvieran alcan-ces distintos, sin que de esto pueda derivarse el cumplimiento de los objeti-vos, y menos an una sensible mejora en el desempeo del gobierno.

La administracin de Vicente Fox seal que, para lograr un gobierno de tal ndole, se haba avanzado en lo relativo a una cultura de calidad en la provisin de servicios pblicos al establecer el modelo de Calidad Intra-gob, un sistema de gestin dirigido hacia la atencin de tres aspectos prio-ritarios: la calidad de los servicios, la integridad de los servidores pblicos y la percepcin de la sociedad respecto de la confiabilidad y eficacia de la administracin pblica federal. En el modelo Intragob se definieron ocho lneas bsicas para brindar calidad: satisfaccin del cliente; liderazgo; desa-rrollo de funcionarios; gestin de capital intelectual; administracin de la informacin; tecnologa; planeacin, gestin y mejora de los procesos, e impacto y resultados.

Con el objeto de estimular los procesos de calidad dentro de la admi-nistracin pblica, se instituyeron el Premio a la Calidad Intragob, referido a las mejores prcticas en calidad total, y el Reconocimiento y el Premio Innova, a las mejores prcticas en innovacin. Asimismo, se increment la certificacin de reas de trabajo que contaban con estndares internacio-nales (iso-9000). El modelo incluy controles estadsticos sobre la calidad del producto terminado y sobre su confiabilidad. Se introdujeron criterios como liderazgo, otorgar un valor al cliente, desarrollo de personal, cono-cimiento de la organizacin, planeacin, cadenas de valor, impacto social y evaluacin por resultados, que se tradujeron en la administracin de pro-yectos, el establecimiento de los mencionados sistemas de control de cali-dad (iso 9000), procesos de mejora continua, entre otros. Todo esto con el fin de ofrecer a la sociedad resultados tangibles que mejoraran la percep-cin sobre la actuacin del gobierno, dentro de una dinmica de infor-macin y anlisis.

Ramn Muoz conoca gente en Guanajuato, la puso a trabajar en iso 9000; de hecho, lo primero que se hizo en la administracin fue introducir el iso 9000 y se instaur el Ruca (Reconocimiento nico a la Calidad), que consista en

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otorgar 5% de aumento salarial si se contaba con certificacin iso 9000 lo que hizo que todos quisieran certificar tantos procesos como fuera posible [casi hasta cmo contestar el telfono]. Esto seala que nunca se entendi la parti-cularidad de lo pblico y que la modernizacin deba darse en la funcin pbli-ca. Ms bien, aplicaron lo que conocan. Con la creacin de la Oficina para la Innovacin Gubernamental, desplazaron al responsable natural de estas tareas: la sfp. Por ejemplo, la Red de Calidad se cre en cfe y el Premio Intragob, en la Oficina de Premios Nacionales. La sfp se fue metiendo progresivamente; de hecho, fue hasta 2004 cuando sta empez a participar de forma directa en la abg. Al final, la sfp acab regulando las metas de buen gobierno.31

El reconocimiento de la calidad sustentado en el otorgamiento de pre-mios se puede convertir en un incentivo para mejorar la gestin pblica. Lo que resulta cuestionable es que de ah pueda derivarse necesariamente un desempeo cualitativamente mejor de la administracin pblica, sin que hayan mediado esfuerzos de concientizacin, capacitacin y evaluacin que incidan no slo en las capacidades sino tambin en los valores; esto estara exigiendo cambios en la cultura poltica, escenario en el que, sin duda, no se trabaj con la seriedad necesaria. El resultado es que, si bien se registran casos de xito que incluyeron la herramienta de la calidad total para mejorar procesos, difcilmente se puede concluir que la administra-cin pblica opera de manera integral bajo esos parmetros.32

Gobierno digital

Para la administracin que encabez Vicente Fox, el gobierno digital signi-ficaba el desarrollo de los proyectos de e-gobierno, basados en el uso de las tecnologas de la informacin y comunicacin (tic), con la finalidad de mejorar los servicios a los ciudadanos utilizando la internet como una he-rramienta eficaz, gil y segura, desde cualquier lugar, e incorporando de ese modo la participacin ciudadana y fomentando la reforma regulatoria, as como la transparencia y la reduccin de costos en los trmites y los ser-vicios. Se defini la visin del proyecto en trminos de un gobierno que trabajara enfocado en el ciudadano, utilizando las tic para innovar y me-jorar los trmites y los servicios que se ofrecen al ciudadano con la garanta de una alta disponibilidad; como objetivos secundarios, se plantearon los

31 Entrevista a Alfredo Velsquez, director general adjunto de Procesos, Secretara de la Funcin Pblica, 23 de julio de 2007.

32 http://innova.fox.presidencia.gob.mx/ciudadanos/practicas/reconocimiento/2004/in-dex. php?contenido=544&pagina=1

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de satisfacer las necesidades sociales en la era de la informacin, favorecer una nueva y completa e-gobernanza, centrada en el ciudadano; asimismo, convertir el gobierno en un actor competitivo por medio del uso innovador de las tic, redefiniendo las relaciones con la ciudadana y el sector privado, y trabajando de manera conjunta para crear el buen gobierno.

En la primavera de 2001, la Oficina de la Presidencia para la Innova-cin Gubernamental introdujo la iniciativa de gobierno digital, la que aca-bara consumiendo mayor atencin dentro de la abg. En el ao 2003 la responsabilidad de la estrategia del gobierno digital se transfiri a la sfp, en particular, a la Unidad de Gobierno Electrnico y Poltica de Tecnolo-gas de Informacin (ugepti). En cuatro aos, el gobierno mexicano pre-par y puso en marcha la estrategia de e-gobierno, definido como una herramienta que permitira mejorar su calidad, transparencia y eficiencia, y proveer los servicios con una gran disponibilidad. El desarrollo del portal http://www.gob.mx/ result uno de los logros ms sobresalientes, de tal modo que se sealaba que, en el sexenio de Fox, Mxico empez a ser re-conocido a nivel internacional por los grandes avances que hubo en gobier-no digital. Incluso, en la sfp se nota el cambio. Al inicio del sexenio, haba una computadora por cada cinco o seis personas y, al final de la adminis-tracin, todo servidor pblico cuyas funciones as lo requirieran tena una computadora.33

En palabras de un funcionario, se parta del reconocimiento de que, todava en la dcada de los noventa, la modernizacin tecnolgica no lle-gaba a la sociedad. En ese sentido, la abg estuvo muy bien encaminada a abatir el rezago e imponer metas que hicieran que las instituciones se mo-dernizaran tecnolgicamente.34 De la propuesta modernizadora se dijo que uno de sus resultados importantes fue el gobierno electrnico; en di-ferentes momentos del sexenio, Mxico se ubic como un caso de xito; en particular, se gan el premio Estocolmo y un premio de las Naciones Unidas por Compranet y el Portal Ciudadano. Se hicieron proyectos de estandari-zacin tecnolgica. Naci la Comisin Intersecretarial para el Desarrollo de los Gobiernos Electrnicos, que es una red muy slida.35

El gobierno consideraba que los portales de informacin deban con-vertirse en servicios de alto impacto (sai), ya que organizaban la informa-cin sobre las necesidades del ciudadano de forma temtica, promovan el acceso a otros sai de diferentes gobiernos y organizaciones privadas, obliga-dos a estar permanentemente disponibles en lnea. Los sai fueron clasifica-

33 Entrevista citada, 26 de julio de 2007.34 Entrevista citada a Carlos Valdovinos.35 Entrevista citada a Javier Gonzlez.

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dos de acuerdo con diferentes perfiles: ciudadanos, compaas, servidores pblicos, etctera. Algunos ejemplos de sai son el portal ciudadano, acceso a la informacin pblica y transparencia y e-peticiones de la presidencia, que se puso en operacin como una herramienta de comunicacin interac-tiva para recibir y responder peticiones, sugerencias y quejas dirigidas al presidente. En materia educativa, los ejemplos seran: @Campus, un portal para educacin a distancia y capacitacin para ms de 40 000 servidores pblicos de la administracin pblica federal, al que nos referimos pginas arriba. Enciclomedia, que organiz ms de 21 000 aulas de medios, progra-mas de desarrollo de profesores, RedEscolar, Telesecundaria y Edusat, utili-zado este ltimo para educacin a distancia de adultos. En materia de seguridad social, se puso en marcha el registro de empleados en programas de seguridad social. Para los servicios de salud, el registro electrnico de pacientes, citas mdicas en lnea y seguro de salud. Para los negocios, servi-cios de integracin y simplificacin para apertura rpida de negocios. En materia de empleo, Chambanet, que es un portal en lnea que ofrece opor-tunidades de trabajo en el sector privado; Trabajaen.gob, tambin un por-tal en lnea que ofrece oportunidades de trabajo en las dependencias de la administracin pblica en los tres niveles de gobierno; y Observatorio La-boral, que se integr como una base de datos para proveer informacin relativa a carreras, empleos y derechos laborales.

El problema de esta estrategia es que fue entendida como un fin en s misma y no como un mecanismo que facilitara y volviera accesible y transpa-rente la tarea de gobierno. Sin embargo, hay que reconocer que se dio gran impulso al gobierno digital, en el que se registraron avances, por ejemplo, en el rea de adquisiciones y obra pblica, y se acept que dicho gobierno perme las otras estrategias y polticas de la administracin pblica.36 La cuestin es que tiene que pensarse en un instrumento que sirva para plan-tear y alcanzar metas ms amplias que la sola prestacin de servicios; sus al-cances deben vincularse incluso con proyectos integrales de reforma de la administracin pblica y con la posibilidad de involucrar a la sociedad.

Al finalizar la administracin 2000-2006, los resultados presentados para este eje fueron los siguientes. Del Sistema Nacional e-Mxico, que per-mitira que todos los municipios del pas y las delegaciones del Distrito Fe-deral tuvieran acceso a internet mediante ms de 7 500 centros comunitarios digitales (ccd), que apoyaban al sistema educativo, sobresale que 80% de stos se encontraban ubicados en escuelas primarias, secundarias, prepara-torias, bibliotecas y centros inea-conevyt. El Portal Ciudadano reuna de manera estandarizada toda la informacin de las dependencias y organis-

36 Entrevista citada, 26 de julio de 2007.

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mos de la administracin pblica federal relacionada con la transparencia y la rendicin de cuentas. Con este portal se planteaba agilizar y hacer ms efectivas las tareas de bsqueda y acceso a la informacin gubernamental.

Gobierno con mejora regulatoria

El gobierno de Vicente Fox plante en diversos acuerdos y programas el compromiso de promover la mejora regulatoria para abatir los ndices de corrupcin, incentivar la transparencia de la gestin pblica guberna-mental, generar una disciplina de buen gobierno comprometida con la sociedad, elevar la productividad de todas las instituciones del gobierno federal y servir mejor a la sociedad y sus empresas. La lnea de accin de gobierno con mejora regulatoria incorpor el compromiso de todas las dependencias, as como de las empresas y entidades paraestatales, para la implantacin de un programa orientado a simplificar y modernizar sus procesos internos con el objeto de que los trmites que se realizaran en todas las ventanillas y los servicios que se prestaran en todos los puntos de atencin a la ciudadana y a las empresas resultaran ms oportunos y eficientes.

El gobierno con mejora regulatoria buscaba eliminar la normatividad excesiva, adems de liberar energa institucional para destinar mayor tiem-po y recursos a la atencin de los ciudadanos y las empresas. Al mismo tiempo, se pretenda promover la movilidad y flexibilidad de la toma de decisiones de los servidores pblicos, quienes por muchos aos experimen-taron una arraigada cultura de centralizacin al respecto, bajo un esquema sobrerregulado y fuertemente coercitivo que propici su aversin a decidir por temor a ser sancionados, en especial en materia presupuestal o de ma-nejo de recursos financieros.

A travs de las tareas de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer) y la sfp, se emprendieron proyectos para mejorar los trmites con mayor impacto en las actividades productivas y en los ciudadanos. Se identificaron 240 trmites que tenan ese perfil, de acuerdo con cinco cri-terios: a) frecuencia con la que el servicio fue tramitado, b) nmero de usuarios que realizaron el trmite, c) recurrencia de usuarios, d) ingresos generados y e) nmero de quejas o denuncias por corrupcin. Las lneas de accin propuestas para este eje fueron: asegurar la oportuna difusin de la normatividad que rige la operacin de la administracin pblica federal en su conjunto a travs de la Normateca, portal diseado para ese propsi-to especfico; impulsar mecanismos que evitaran el aumento de disposicio-nes; establecer grupos de trabajo permanentes conformados por usuarios y

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emisores de normas; fortalecer la simplificacin regulatoria y simplificar los requerimientos de informacin interinstitucional.

El objetivo final de la estrategia de mejora regulatoria tuvo una vocacin ciu-dadana, es decir, lograr que la ciudadana y los servidores pblicos hicieran trmites ms sencillos, giles y de menor costo. Aunque an es prematuro, un aspecto negativo de la mejora regulatoria fue que sus lneas estratgicas no es-taban focalizadas o centralizadas en una sola institucin. En ese sentido, la me-jora regulatoria se tuvo que abordar en dos dimensiones: la interna del gobierno federal (sfp) y aquella con impacto en la actividad econmica y el desarrollo (Secretara de Economa a travs de la Cofemer). Eso represent un problema estructural porque la administracin pblica es una, no se puede separar en la de dentro y la de fuera. Sin embargo, la reforma regulatoria se manej hacia adentro con un mpetu y con otro, hacia afuera. [Unificar la poltica de desre-gulacin sigue siendo un reto importante hasta el da de hoy.]37

Para lograr un marco regulatorio adecuado a las necesidades de los emisores y usuarios, y para impedir el crecimiento desmedido de nuevas regulaciones, se crearon los comits de mejora regulatoria interna (Come-ri), que promoveran un desempeo en la materia inteligente, sin sobrecar-ga de requisitos dentro de las instituciones, gil y sencillo en su interpretacin y observacin por parte de los usuarios. Estos comits seran promovidos por los secretarios de Estado, quienes integraran a su personal con la mxi-ma autoridad administrativa para que a su vez convocaran a los emisores y usuarios internos para que, apoyados por las reas jurdicas y de contralo-ra, evaluaran y dictaminaran las disposiciones que se pretendan emitir. Estas disposiciones deban asegurar la promocin de mejoras regulatorias internas que fomentaran la dinmica y la flexibilidad en la toma de decisio-nes, y que se orientaran hacia tareas sustantivas desde una perspectiva de servicio, eficiencia y control.

Los resultados al final del sexenio mostraban que, con el Acuerdo de Moratoria Regulatoria expedido por el presidente el 12 de mayo de 2004 y renovado el 28 de febrero de 2005, con vigencia hasta el trmino de la administracin, la Comisin Federal de Mejora Regulatoria revirti la ten-dencia alcista de anteproyectos con costos para los particulares. Con ello se busc favorecer la competitividad del pas en comercio exterior, salud, transporte, trabajo y previsin social, migracin y seguridad social. Median-

37 Esta divisin implica otra gran debilidad: la desregulacin a particulares se da en un segmento muy reducido, lo que cancela la posibilidad de impactar en las cuestiones de orden fiscal y de recaudacin. Entrevista citada a Carlos Valdovinos.

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te el Sistema de Apertura Rpida de Empresas (sare), se procur que los empresarios mexicanos aumentaran tambin su competitividad.

A pesar de estos resultados, es interesante saber que entre los funcio-narios pblicos sigue existiendo una opinin generalizada de que hay so-brerregulacin en la actividad administrativa.38 Al respecto, habra que indagar hasta qu grado esto se debe a la contradiccin existente entre ciertas lneas estratgicas de la abg, como la desregulacin y la certificacin iso9000. Aunque los sistemas iso9000 estn diseados para estandarizar procesos y construir esquemas de mejora continua, su introduccin en reas gubernamentales (sobre todo en aquellas que no ofrecen servicios directos en ventanilla al pblico, y cuyos procesos y productos no pueden estandarizarse fcilmente) en realidad genera sobrerregulacin interna. Es decir, el efecto contrario al que la lnea estratgica de mejora regulatoria buscaba alcanzar.39

Gobierno que cueste menos

Para el presidente Vicente Fox, un gobierno que costara menos consista en reducir el gasto burocrtico que no agregaba valor al ciudadano y en aumen-tar el gasto de inversin en infraestructura y programas sociales de alto bene-ficio para la poblacin; y alcanzar estos dos objetivos en un marco de estabilidad macroeconmica y equilibrio financiero. No obstante, esta estra-tegia fue desdibujndose paulatinamente al quedar incorporada tcitamente entre las dems. De la serie de medidas en materia de desincorporacin, ra-cionalidad y austeridad presupuestaria puestas en marcha sobresalieron: no otorgar incrementos salariales a los funcionarios pblicos de mandos medios y superiores; eliminar las secretaras particulares en las unidades, coordina-ciones y direcciones generales; ajustar la estructura de las dependencias a tres subsecretaras, salvo en los casos en que se justificaran otras ms; man-tener una relacin de tres directores generales adjuntos por unidad, coor-dinacin y direccin general; fijar cuotas homogneas para uso de telefona celular, viticos, pasajes y gastos de alimentacin, que fueran estrictamente necesarios para el desempeo de las funciones de los servidores pblicos; racionalizar las erogaciones por concepto de gastos de orden social, congre-sos, convenciones, exposiciones, seminarios, espectculos culturales, simpo-

38 Hctor Campero y Anbal Uribe, La reforma administrativa en Mxico: aspectos cul-turales y de gestin, ponencia presentada en el IX Congreso Internacional del clad sobre la reforma del Estado y de la administracin pblica, Madrid, 2-5 de noviembre de 2004, p.7.

39 Mauricio Dussauge, Paradojas, p. 33.

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sios o cualquier otro tipo de foro o acto; racionalizar la contratacin de estudios y asesoras; reducir 15% los gastos de administracin en las oficia-las mayores y equivalentes, en las oficinas de comunicacin social y enlace, representaciones en el extranjero y similares, delegaciones y representacio-nes estatales, y en las asesoras y oficinas de apoyo; establecer programas para fomentar el ahorro por concepto de energa elctrica, combustibles, telfonos, agua potable, materiales de impresin y fotocopiado, as como otros conceptos de gasto corriente; y no efectuar adquisiciones o nuevos arrendamientos de bienes inmuebles para oficinas pblicas, salvo en los ca-sos estrictamente indispensables para el cumplimiento de objetivos. De 2001 al primer semestre de 2006, segn datos oficiales, se alcanz un ahorro total de 46 130.6 millones de pesos, de los cuales 20 792 millones corresponden a ahorro presupuestario, 15 156.9 millones de pesos a ajustes al gasto y 984.8 son resultado de economas en comunicacin social. Durante los seis aos de gobierno disminuy el nmero de funcionarios pblicos. De 2001 a 2006, un total de 95 347 servidores pblicos concluyeron voluntariamente su rela-cin laboral.40

Conclusiones

La propuesta modernizadora del gobierno de Vicente Fox se bas en la Agenda de Buen Gobierno y se materializ en una serie de programas que no tuvieron una correcta interrelacin.41 De hecho, la abg fue planteada en noviembre de 2002, pero sus estrategias empezaron a desarrollarse hasta 2004, intentndose en los ltimos aos concluir tareas, ante la inminencia del fin del sexenio, sin haberse logrado consolidar una propuesta coheren-te. Fue una estrategia conocida, pero no articulada. Todas las iniciativas de la Agenda, por estar desarticuladas, tuvieron bajo impacto, incluso la ms exitosa.42 Para integrarla se trasladaron al contexto mexicano propuestas

40 Presidencia de la Repblica, Sexto informe de gobierno, 2006.41 La Agenda de Buen Gobierno fue descoordinada. La visin empresarial domin las seis

estrategias que la componen, en el sentido de que se fabricaron herramientas para cada una y se obtuvieron xitos pero fragmentados (Ley del Servicio Profesional de Carrera, gobierno electrnico, Compranet, Tramitanet, Cartas compromiso al ciudadano). Todos ellos fueron resultado de esfuerzos de burbujas/equipos de trabajo aislados que no se tocaron, lo que im-pidi un alcance mayor y de un impacto estructural verdadero. Esa descoordinacin y frag-mentacin fueron caractersticas importantes. La visin empresarial pareca olvidar un aspecto fundamental de la administracin pblica, que es cmo se conecta con objetivos pol-ticos de ms largo plazo. Hubo muchas inconsistencias en ese sentido. Entrevista citada a Ja-vier Gonzlez.

42 Entrevista citada a Alfredo Velsquez.

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hechas por organismos internacionales, como la ocde o el Banco Mundial, sin haberlas sometido a una reflexin suficiente sobre su pertinencia, utili-dad y costos.43 De ah que no pueda reconocerse como un programa de reforma administrativa que buscara mejorar los rendimientos de la gestin y de los funcionarios pblicos y, menos an, que su desempeo tuviera un impacto positivo en la ciudadana. Lo que se hizo fue poner en marcha prc-ticas del sector privado, bajo criterios que no se vincularon con los postula-dos de la nueva gestin pblica, ms que de manera intuitiva y conservando formas de desempeo de la llamada administracin tradicional. No era una reforma administrativa, en realidad eran un conjunto de acciones que pre-tendan llevar experiencias de la administracin privada al sector pblico, pero, al estar desarticuladas y ser de bajo impacto, impidieron que se reali-zara una reforma administrativa como tal. La innovacin gubernamental nunca se plante como reforma o modernizacin administrativa. Ni siquiera se saba que deba hablarse de modernizacin o reforma administrativa.44

Al estar construida la propuesta con un claro sesgo empresarial, se es-tablecieron criterios de efectividad y competencia como valores centrales. El nfasis en la obtencin de resultados cuantitativos subordin la obten-cin de resultados cualitativos que redundaran en beneficios claros para la sociedad. A pesar de pugnar por una mayor participacin de la ciudadana, se percibi a sta como un conjunto de clientes a los que nunca se les consult para conocer sus preferencias o sobre los beneficios que podran derivar de las distintas propuestas. La abg estuvo volcada sobre s misma y, ms que atender las demandas de la propia administracin y sobre todo de la sociedad, impuso decisiones con criterios fundamentalmente eficientis-tas, sin considerar, como se mencion, sus impactos; de ah que se afirme que no sali de los gabinetes en los que se dise. El xito fundamental de

43 El enfoque de la abg lo tomamos de las prcticas internacionales, en donde pases como Estados Unidos u otros ms caracterizados por las modernas herramientas de la gestin pblica tenan un plan que enmarcaba la Agenda de libro blanco, en donde se establecan los principios que basaban todo su proyecto de transformacin institucional. Nosotros traba-jamos para determinar la abg porque era importante que fuera presidencial, ya que implicaba un compromiso al ms alto nivel; agenda, porque haba tiempos y objetivos planteados ao con ao hasta llegar al cierre en 2006; y de buen gobierno, porque se enmarcaban las seis estrategias o las seis lneas de accin que en la revisin internacional que hicimos con la ocde, Naciones Unidas y los pases ms avanzados, resultaron ser los temas que se estn manejando: la parte de profesionalizar a los servidores pblicos, cmo mejorar la preparacin, el ambien-te de trabajo y, en general, al cuerpo de servidores pblicos que tienen una obligacin que cumplir con el pas y con los ciudadanos, sa fue la parte de gobierno profesional, en la que el proyecto principal era la implementacin del spc. Entrevista a Juan Carlos Murillo, encargado de la Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental, 14 de agosto de 2007.

44 Entrevista citada a Alfredo Velsquez.

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la abg fue gerencial, no social. La gente que integr redes de calidad estuvo muy comprometida, constituy un gran equipo, pero en lo social no se tuvo un beneficio del iso 9000, por ejemplo. Tampoco los premios en el interior del gobierno representaron necesariamente mejores condiciones de vida para la gente.45

Adicionalmente, esta agenda incorpor en el mismo nivel de ejecucin programas acotados y especficos, como el de calidad total, y propsitos que alteran los equilibrios polticos, como puede ser el Servicio Profesional de Carrera. Es evidente tambin que, a contrapelo de las nuevas tendencias, la propuesta modernizadora tuvo marcados tintes centralistas, como si la ad-ministracin pblica fuera equivalente a la administracin federal. Se privi-legi el supuesto de que lo que importaba eran los resultados, no los discursos ni los insumos. Sin embargo, estos resultados no se valoraron a la luz de beneficios tangibles para la ciudadana, sino de aprobar y hasta ga-nar premios y distinciones que la propia administracin se otorgaba. La abg reconoci slo de manera formal que resultaba necesario negociar las metas con los niveles ms altos de la administracin, aunque aadi que los funcionarios (suponemos que de los niveles intermedios y bajos) eran cru-ciales para el xito de la modernizacin, si bien stos nunca fueron consul-tados. La agenda no incorpor ninguna consideracin acerca de cmo impulsar la reforma en un medio jerrquico, ni un anlisis del comporta-miento de la burocracia pblica.46

Los alcances de la abg se midieron por el nmero de acciones empren-didas en cada dependencia, en concordancia con la eficiencia que destacan las propuestas englobadas en la ngp, pero sin tomar en cuenta su propsito esencial; esto es, la satisfaccin del cliente, quien, segn los postulados de la misma ngp, debe tener el poder para demandar que sus expectativas se cumplan.47 Sus estrategias tuvieron un desarrollo desigual, incluyendo al-gunos propsitos de largo aliento, incluso, recuperados de propuestas mo-dernizadoras anteriores, como la idea de contar con un gobierno profesional, junto con programas montados en tcnicas empresariales, como el de

45 Idem.46 Los funcionarios pblicos no hicieron suyos los valores de mejora de manera generali-

zada. En algunas reas se adoptaron con mayor entusiasmo que en otras, lo que dependa en gran medida de quin estaba como titular y qu equipo de apoyo tena. Se le imprimi una di-nmica de bsqueda de experiencias exitosas para tener reconocimiento y participar en los diferentes actos de innovacin y calidad. Quiz sta hubiera sido la oportunidad para establecer un programa de cobertura en todo el conjunto de la administracin pblica; hubo reas en las que no se avanz por diferentes razones y que siguen manteniendo los rezagos y vicios anterio-res. En cambio, hubo otras que hicieron cambios radicales. Entrevista a Juan Carlos Murillo.

47 Ms sobre el tema, en Victor Ayeni, Empowering the Customer. The Citizen in Public Sector Reform, Londres, Commonwealth Secretariat, 2000.

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calidad total, cuyos resultados tendran que evaluarse en el corto y media-no plazos.

No obstante que cont con el apoyo del titular del Ejecutivo y de ser promovida por un funcionario muy cercano a ste, la propuesta moderni-zadora no logr penetrar de manera proporcional a dicho apoyo poltico. Un aspecto fundamental y mal aprovechado fue el gran inters que de-mostr el titular del Ejecutivo en el tema. Son pocos los [presidentes] que han manifestado inters particular o que subrayan dentro sus actividades las cuestiones de calidad o modernizacin. [Esto se demuestra con la existencia de] una oficina presidencial especfica [] El presidente cre la Oficina de Innovacin en la Presidencia para darle una gran relevancia al tema.48

A pesar de dificultades y obstculos, se sentaron ciertas bases para ir gradualmente cambiando aunque sea de manera fragmentada; una nueva forma de asumir la responsabilidad y el desempeo de las tareas pblicas, sin que se pueda decir todava que estamos en presencia de un cambio de cultura organizacional.49 Se reconocieron cambios en relacin con algunas de las medidas de innovacin, como el hecho de que se cuid el presupues-to y hubo reduccin de personal; la limitacin de ciertos espacios elimin la dispersin del personal y la reorganizacin espacial de los funcionarios foment la comunicacin, la que empez a realizarse va electrnica, medi-da que se aplic tanto para la cspide como para la base de la pirmide administrativa. Se modernizaron las telecomunicaciones, al pasar de los sis-temas analgicos a los digitales, lo que signific un ahorro de ms de 50% en este rubro. La cultura de calidad empez a interiorizarse de manera gradual y lenta, transitando de entenderse como obligacin a asumirse por convencimiento. Un punto a favor de la innovacin gubernamental es que, en gran medida, los servidores pblicos hayan estado de acuerdo en que sus principios orientadores resultaron pertinentes. Adems, la mayora de ellos consideraron que el proceso de innovacin propici cambios favora-

48 Entrevista citada a Alfredo Velsquez.49 En el sexenio pasado se dio un cambio cultural en quienes estuvieron directamente

implicados en la abg, no as en el resto de la burocracia. Este cambio no se consider explci-tamente como una estrategia de la abg; siempre se ha soslayado como tal. Mediante los videos denominados Cineminutos, se intent modificar percepciones entre la sociedad. Entrevista citada a Alfredo Velsquez. Una opinin en el mismo sentido apunta que, a pesar de las cam-paas que se hicieron para inducir un cambio cultural, an faltan muchos aos para que ste se d; es un cambio generacional [tanto entre la ciudadana como entre los funcionarios]. La gente que trabaja en la sfp piensa que se sigue haciendo lo mismo y que se tienen los mismos vicios, a pesar de que hay ciertos aspectos en los que s confan, como el spc, s creen que se es ms transparente que antes. Un cambio cultural radical, no lo hay. Entrevista citada, 26 de julio de 2007.

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bles en su dependencia. Este gradual y lento desplazamiento valorativo per-mite, segn el estudio citado, percibir algunos atisbos de cambio en la cultura organizacional.50

Una ltima razn que explica los resultados obtenidos est relaciona-da con el tiempo con que se cont para poner en marcha un plan de re-forma tan amplio, lo que tambin explica la desigual forma en la que se lograron desdoblar cada una de las estrategias.51 Habr que esperar, para hacer una evaluacin integral, que sus diversas propuestas maduren. Para ello, es necesario, primero, que sobrevivan al cambio de gobierno; segun-do, valorar su contribucin no slo al cambio de estructuras, procedimien-tos y rutinas, sino tambin al de la cultura organizacional. De hecho, ya hay autores que sostienen que incluso una de las ms controvertidas refor-mas foxistas, como la del Servicio Profesional de Carrera, refleja un cam-bio sustancial en la administracin y se convertir en uno de los legados ms importantes del gobierno del presidente Vicente Fox. 52 El debate, sin embargo, est abierto; surgen interrogantes para las que an no hay res-puestas. Qu tanto la Ley del Servicio Profesional de Carrera pero, sobre todo, el sistema que de ella deriv estuvo diseado bajo una lgica racio-nal (weberiana) con la que se buscaba una administracin efectivamente ms profesional, y qu tanto estuvo pensado con una lgica poltica, que permitiera la permanencia de funcionarios leales al partido en el poder.53

50 Hctor Campero y Anbal Uribe, art. cit., p. 8.51 La principal debilidad de la Agenda fue el tiempo; varias estrategias no alcanzaron a

madurar y ahora no estoy tan segura de que este gobierno tenga la misma visin o le vaya a dar la misma prioridad a este tipo de acciones. El riesgo es que las acciones de la Agenda se vayan debilitando. Entrevista citada, 26 de julio de 2007.

52 Cf. Guillermo Cejudo, Los motores del cambio de la administracin mexicana: los l-mites de la nueva gerencia pblica, ponencia presentada en la Conferencia Internacional La gerencia pblica en Amrica del Norte, ciudad de Mxico, 27 y 28 de octubre de 2005.

53 En la entrevista hecha a Eduardo Romero, el secretario manifest su preocupacin sobre la necesidad de que el spc logre desarrollarse y madurar; en el rea de modernizacin de procesos los avances fueron ms lentos; al spc le falta mucho para enraizarse. En la actuali-dad, el spc no tiene claramente el compromiso pblico del rgimen que anteriormente tena. Es probable que algunos, dentro del partido en el gobierno, piensen que el de Fox no avanz lo suficiente porque dej demasiada gente proveniente de otros partidos. Yo no estoy tan se-guro de eso, no tengo claro que haya habido tal cantidad de saboteadores vamos a llamar-los as dentro del gobierno. Yo tengo ms bien la impresin de que la burocracia tuvo un comportamiento bastante institucional, en trminos generales, con el gobierno del presidente Fox, ms all del partido poltico al que cada quien pueda pertenecer, y que ya le ha llegado a la administracin pblica federal el tiempo del spc. Esto significa una prdida de poder de la alta burocracia sobre la burocracia profesional, no tengo duda; pero esa prdida de poder de-jar de decidir a quin contrato, cunto le pago y cundo lo corro de la alta burocracia es una esencia de los gobiernos democrticos. Slo la burocracia poltica puede comprometerse con un partido poltico.

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Lo que aparece con cierta claridad es que el sistema de carrera propuesto no ha servido an para transformar la relacin entre la administracin y los ciudadanos, ni ha contribuido, por tanto, a su democratizacin. De manera paralela a la aprobacin de la ley, e incluso durante los tres aos anteriores, hubiera hecho falta emprender una intensa campaa de con-cientizacin, a fin de que no slo la ciudadana pudiera aquilatar los bene-ficios de una funcin pblica ms profesional, sino tambin los propios funcionarios pblicos.

Finalmente, la abg dej un gran pendiente que tendr que ser atendido si la nueva administracin decide continuar con dichas estrategias, aunque cabe mencionar que algunas, como el gobierno digital o la transparencia, muy difcilmente podran ser revertidas. La modernizacin administrativa deber formar parte tambin de los planes en los gobiernos estatales y en los municipios; por ejemplo, promover un diseo adecuado de servicio profesional de carrera y de leyes de transparencia. Esto exigir una mejor coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno, y entre las diferen-tes reas, para evitar duplicidades, un esfuerzo conjunto por mejorar de manera integral la gestin pblica y su relacin con la sociedad.

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