Økonomistyring - custompublish · 2020. 7. 25. · på retningslinjer for god intern kontroll og...

Forvaltningsrevisjonsrapport

Økonomistyring

i

Sør-Trøndelag fylkeskommune

September 2004

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Økonomistyring i Sør-Trøndelag fylkeskommune i ___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________ Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag 27. september 2004

Innholdsfortegnelse 0. SAMMENDRAG

1. INNLEDNING ........................................................................................................................................ 1 2. MÅLSTRUKTUR, GJENNOMFØRING, AVGRENSING OG METODE...................................... 2 2.1 FORMÅL .................................................................................................................................................... 2 2.2 PROBLEMSTILLINGER ................................................................................................................................ 2 2.3 VURDERINGSKRITERIER ............................................................................................................................ 3 2.4 AVGRENSING............................................................................................................................................. 3 2.5 METODE.................................................................................................................................................... 4 3. DEN ØKONOMISKE SITUASJONEN I SØR-TRØNDELAG FYLKESKOMMUNE.................. 5 3.1 UTVIKLINGSTRENDER - AKTIVITET ............................................................................................................ 5 3.2 UTVIKLINGSTRENDER - RESULTAT............................................................................................................. 5 3.3 ROBEK - REGISTERET .............................................................................................................................. 6 3.4 FREMTIDSUTSIKTER .................................................................................................................................. 6 4. MÅL FOR GOD ØKONOMISTYRING ............................................................................................. 7 4.1 STYRING OG STYRINGSSYSTEMER – BALANSERT MÅLSTYRING ................................................................. 7 4.2 BALANSERT MÅLSTYRING I SØR-TRØNDELAG FYLKESKOMMUNE.............................................................. 8 4.3 BALANSERT MÅLSTYRING SOM REDSKAP FOR ØKONOMISTYRING............................................................ 10 5. BUDSJETTET SOM VERKTØY I ØKONOMISTYRINGEN ....................................................... 11 5.1 BUDSJETTET SOM STYRINGSVERKTØY..................................................................................................... 11 5.2 TOTALANSVAR HOS ENHETSLEDERE........................................................................................................ 12 5.3 OVERFØRING AV MER- OG MINDREFORBRUK FRA ET ÅR TIL ET ANNET .................................................... 13 6. OPPFØLGING OG RAPPORTERING............................................................................................. 13 6.1 OPPFØLGING FRA FYLKESRÅDMANNEN OVERFOR ENHETENE................................................................... 14 6.2 OPPFØLGING PÅ ENHETSNIVÅ .................................................................................................................. 14 7. SYSTEMER FOR OPPFØLGING OG IVERKSETTELSE AV TILTAK..................................... 16 7.1 FORUTSIGBARHET OG LANGSIKTIGHET .................................................................................................... 16 7.2 ULIKE AKTØRER I OPPFØLGINGEN AV ENHETENE ..................................................................................... 16 8. FYLKESREVISJONENS VURDERINGER ..................................................................................... 17 8.1 MÅLSETTINGENE I FORHOLD TIL ØKONOMISTYRING ................................................................................ 17 8.2 BUDSJETTET SOM VERKTØY I ØKONOMISTYRINGEN................................................................................. 17 8.3 OPPFØLGING OG RAPPORTERING.............................................................................................................. 18 8.4 SYSTEMER FOR OPPFØLGING OG IVERKSETTELSE AV TILTAK ................................................................... 19 9. INNKOMNE HØRINGSUTTALELSER........................................................................................... 20 9.1 HØRINGSINSTANSER................................................................................................................................ 20 9.2 SAMMENDRAG AV HØRINGSUTTALELSENE .............................................................................................. 20 9.3 HØRINGSUTTALELSENES KONSEKVENSER FOR PROSJEKTRAPPORTEN...................................................... 22 10. FYLKESREVISJONENS KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER.......................................... 23 10.1 FYLKESREVISJONENS KONKLUSJONER..................................................................................................... 23 10.2 FYLKESREVISJONENS ANBEFALINGER...................................................................................................... 25 VEDLEGG

Økonomistyring i Sør-Trøndelag fylkeskommune ii ____________________________________________________________________________


0. Sammendrag Fylkesrevisjonen har sommeren og høsten 2003 gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt der vi har sett nærmere på økonomistyringen i Sør-Trøndelag fylkeskommune, og da særlig på enhetsnivå. I prosjektet har fylkesrevisjonen sett nærmere på fylkeskommunens målsettinger for økonomistyring, hvordan budsjettet fungerer som styringsredskap, fylkeskommunens rapporteringssystemer innen økonomistyring og hvilke systemer fylkeskommunen har for oppfølging og handling for å sikre at tilpassede tiltak kan iverksettes til riktig tid. Fylkes-revisjonens faktabeskrivelse, vurderinger og konklusjoner bygger på gjennomgang av regnskapsmateriale, rapportering og styrende dokumenter i fylkeskommunen. Videre er det gjennomført møter og intervjuer med ledere og administrativt personale ved ulike enheter i fylkeskommunen vedrørende økonomistyring ved enheten og fylkeskommunen som sådan. Undersøkelsene viser at balansert målstyring som styringskonsept ser ut til å være vellykket og godt mottatt i Sør-Trøndelag fylkeskommune, og systemet videreutvikles stadig og tilpasses organisasjonen. For å sikre fylkesrådmannen gode styringssignaler er det viktig med regelmessig oppfølging og kvalitetssikring av tilbakerapporteringen fra enhetene. Potensialet som ligger i å utnytte budsjettet som styringsredskap, blir ikke utnyttet godt nok i mange enheter. Årsaken er at budsjettallene ligger på andre nivåer i økonomistyringssystemet enn der utgiftene posteres i regnskapet. Dette har medført at mange enheter har etablert egne systemer utenfor økonomisystemet, såkalte skyggeregnskap og skyggebudsjettering. Det oppleves som vanskelig å sette seg inn i og bruke mulighetene i økonomisystemet. Dessuten kan enhetene ikke registrere budsjettall i økonomisystemet selv, noe som fører til at man opp-lever det som tungvint å få tilpasset spesifiseringen av budsjettet til eget oppfølgingsbehov. Over tid ser det ut til å ha bygd seg opp en oppfatning blant mange ansatte i fylkeskommunen om at dagens økonomisystemløsninger har en høy brukerterskel og er lite fleksibelt. Systemet sliter med dårlig utviklede brukermanualer og krever nokså regelmessig bruk for å kunne beherskes på en god måte. Fylkesrevisjonen er kjent med at en arbeidsgruppe vurderer hvilke fremtidige løsninger fylkeskommunen skal ha i forhold til økonomistyringssystem. Fylkesrevisjonen konstaterer også at det er ulik praksis når det gjelder oppfølging av inntekter, og at dette er et element som forstyrrer den økonomiske oversikten ute i enhetene. Videre praktiseres ulike prinsipper for når utgifter og inntekter belastes og godskrives regnskapet, noe som gjør det vanskeligere å se inntekter og utgifter i sammenheng. I tråd med prinsippene om ansvarliggjøring på enhetsnivå bør enhetene selv føre sine inntekter i regnskapet. Ansvarliggjøring av enhetsledere på totalnivå og prinsippet om overføring av mer- og mindre-forbruk fra et år til det neste, synes å være vellykket og motiverende i forhold til bedre økonomistyring i enhetene. Rapporteringen fra enhetene til fylkesrådmannen ser ut til å fungere greit og har funnet en passende form. Enhetene savner imidlertid en mer aktiv oppfølging fra fylkesrådmannen. Samtidig er det viktig at fylkesrådmannen kvalitetssikrer rapporteringen, slik at man til enhver tid er sikker på å ha et riktig bilde av situasjonen i enhetene slik at tiltak kan settes inn tidlig.

Økonomistyring i Sør-Trøndelag fylkeskommune Side 1 ___________________________________________________________________________


1. Innledning Som revisjons- og tilsynsorgan skal fylkesrevisjonen se til at fylkeskommunen forvalter sine midler effektivt og målrettet. Like viktig som å se på hvordan midler er brukt, er det å se på prosessene og beslutningene som tas forut for bruken av ressurser, og hva som påvirker de valg som tas på ulike nivåer i organisasjonen. Økonomistyring dreier seg om å ha god informasjon om virksomhetens økonomiske situasjon, rammebetingelser og forventet utvikling, slik at man kan ta riktige beslutninger i forhold til å tilpasse virksomhetens aktivitet til fremtidige forventninger og utvikling. En sunn økonomi og god økonomisk styring er en grunnleggende forutsetning for all aktivitet i fylkeskommunen. Sør-Trøndelag fylkeskommune er, til tross for overføring av oppgaver til staten, en meget stor og kompleks virksomhet. Fylkeskommunen kan på overordnet nivå oppsummeres i følgende nøkkeltall: Sør-Trøndelag fylkeskommunen består av: • 32 tannklinikker og 3 biklinikker • 26 videregående skoler • 10 enheter og støttefunksjoner • ca. 2.600 ansatte. De økonomiske ressursene ligger i 2004 i:1 • driftsbudsjett på kr 1.516.438.000 • investeringsbudsjett på kr 261.700.000 Oppgavene og tjenestene som Sør-Trøndelag fylkeskommune skal løse, ligger innenfor områdene regional utvikling, tannhelse, opplæring, kultur, næringsutvikling og samferdsel. Sett i forhold til annen virksomhet er fylkeskommunen en betydelig aktør i samfunnet og er en stor og sammensatt organisasjon som krever sterk og god styring. Fylkesrevisjonen har i løpet av sommeren 2004 gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt der vi har sett nærmere på økonomistyring i den administrative delen av organisasjonen og særlig på virksomhetsnivå. Vi har særlig lagt vekt på å vurdere informasjonsflyt, rapporteringssystemer og om virksomhetsledere har de nødvendige verktøy for å kunne ta gode økonomiske beslutninger i sin daglige virksomhet. 1 Sak FT-101/2003: Strategiplan 2004 – 2007 med budsjett 2004, s. 46 – 47.



2. Målstruktur, gjennomføring, avgrensing og metode

2.1 Formål Formålet med forvaltningsrevisjonsprosjektet ”Økonomistyring i Sør-Trøndelag fylkeskommune kan uttrykkes slik:

Formålet med forvaltningsrevisjonsprosjektet er å vurdere økonomistyring i forhold til fylkeskommunens fremtidige rolle og oppgaver samt styringsmodellen balansert målstyring, for dermed å bidra til en tilpasset, presis og forutsigbar økonomistyring i Sør-Trøndelag fylkeskommune.

2.2 Problemstillinger Med bakgrunn i formålet har fylkesrevisjonen formulert følgende problemstillinger:

1. Har fylkeskommunen definert mål som legger til rette for god økonomistyring?

2. Hvordan fungerer budsjettet som verktøy for å utøve god økonomistyring i STFK?

3. Har STFK rapporteringssystemer som legger til rette for god økonomistyring?

4. Har STFK systemer for oppfølging og handling innen økonomistyring som sikrer at tilpassede tiltak iverksettes til riktig tid?

Problemstillingene vurderes særlig i forhold til innføringen av balansert målstyring (BMS) og hvordan BMS fungerer i forhold til disse innfallsvinklene.

Fylkesrevisjonen har lagt vekt på å vurdere økonomistyring på virksomhets- og enhetsnivå, og har særlig sett på hvilke muligheter enhetsledere har for å utøve økonomistyring innenfor sin enhet. I den sammenhengen har vi også sett nærmere på forholdene mellom enhetene og sentrale støttefunksjoner og fylkesrådmannen.



2.3 Vurderingskriterier I utgangspunktet må vurderingskriteriene hentes fra opplegget og rutinene for økonomistyring i Sør-Trøndelag fylkeskommune:

• Årshjulet. • Budsjettprosessen. • Fylkestingets budsjettvedtak og vedtatte delegasjonsregler. • Prinsippene for balansert målstyring. • Retningslinjene for økonomirapportering. • Retningslinjer for hvordan man forholder seg til rapporterte budsjettavvik.

Fylkesrevisjonen vil hente vurderingskriteriene fra vedtatte retningslinjer på politisk og administrativt nivå i fylkeskommunen, og vil i den grad det er relevant, sammenholde disse med retningslinjer i sammenlignbare virksomheter. Vurderingskriteriene må for øvrig baseres på retningslinjer for god intern kontroll og anerkjent praksis innenfor økonomistyring generelt.

2.4 Avgrensing Et forvaltningsrevisjonsprosjekt innenfor økonomistyring kan lett utvides til å omfatte både en vurdering av intern kontroll og en generell vurdering av ledelsessystemene i virksomheten. I en viss grad kan spørsmål av mer organisasjonsmessig art komme på dagsorden. Fylkesrevi-sjonen har i dette prosjektet avgrenset sitt arbeid til å gjelde økonomistyring. I den grad vi har kommet inn på organisasjonsmessige spørsmål og ledelsessystemer, er dette kun for å synliggjøre forhold som direkte har betydning for økonomistyringen i virksomheten. Fylkesrevisjonen har i dette prosjektet ikke vurdert prioriteringer, økonomiske eller strategiske valg på politiske nivå. Vi har heller ikke vurdert politiske beslutningsprosesser og forholdet mellom administrasjon og politikk. Dette vil i så fall måtte gjøres i et eget prosjekt.



2.5 Metode

2.5.1 Dokumentgjennomgang Fylkesrevisjonen har tatt utgangspunkt i gjennomgang av tilgjengelige dokumenter som beskriver forutsetningene for økonomistyringen i fylkeskommunen. Dette gjelder særlig:

• Generell informasjon og litteratur om økonomistyring og balansert målstyring. • Korrespondanse mellom enhetene, fylkesrådmannen og sentrale støttefunksjoner innenfor

økonomi, plan og styring. • Formell rapportering mellom enheter og fylkesrådmannen innenfor økonomi og balansert

målstyring. • Møtereferater, interne dokumenter og notater. • Politiske vedtak, særlig strategi og budsjettvedtak. • Regnskaps- og budsjettdokumenter. • Tertial- og årsrapporter.

2.5.2 Møter / intervju I forbindelse med kartleggingsfasen har fylkesrevisjonen gjennomført 13 møter og intervjuer med enhetsledere og saksbehandlere i videregående skoler, hos fylkestannlegen, enhet for regional utvikling, plan- og styringsavdelingen og regnskapstjenesten i fylkeskommunen. Videre er det gjennomført oppklarende samtaler på telefon og e-post for å utdype eller verifisere informasjon som er kommet frem i prosjektet.

2.5.3 Testing I arbeidet med å vurdere innsamlet informasjon, rutiner og forutsetningene for økonomistyring i ledelsessystemene, har fylkesrevisjonen foretatt enkelte undersøkelser for å teste om opplegget fungerer som forutsatt. I dette ligger både å se nærmere på budsjettering, delegasjon, arbeidsdeling, rapportering og oppfølging og iverksetting av tiltak på ulike nivåer i organisasjonen.



3. Den økonomiske situasjonen i Sør-Trøndelag fylkeskommune Vi vil innledningsvis gjengi noen overordnede nøkkeltall som illustrer den økonomiske utviklingen i Sør-Trøndelag fylkeskommune på totalnivå.

3.1 Utviklingstrender - aktivitet Utviklingen i aktivitet målt i omsetning kan oppsummeres i følgende tabell: Diagrammet viser at aktiviteten i fylkes-kommunen var jevnt stigende frem til og med 2001. Fra og med 2002 tok staten over spesialisthelse-tjenesten, noe som førte til at aktivi-teten i den gjen-værende fylkes-kommunen ble mer enn halvert målt i omsetning. Fra og med 2004 blir aktiviteten ytterligere redusert som følge av overføring av tjenesteområdene rus og barnevern til staten. I tillegg selger fylkeskommunen seg ut på områder som ligger utenfor den definerte kjernevirksomheten, blant annet gjennom salg av fast eiendom og bygninger, eierandelen i KITH2 og salg av Trøndelag Ortopediske Verksted3.

3.2 Utviklingstrender - resultat De regnskapsmessige resultatene i Sør-Trøndelag fylkeskommune har variert en god del gjennom årene. Tabellen viser at fylkeskommunen hadde gode år (økonomisk sett) på midten av 1990-tallet mens det ble magre år senere. Årsaken til de store underskuddene rundt år 2000 skyldes i hovedsak helseområdet. Først i 2003 fikk fylkeskommunen igjen et lite overskudd.

2 Sak FT-59/2003: Salg av fylkeskommunens eierandel i Kompetansesenteret for IT i helsesektoren (KITH). 3 Sak FU-41/2003: TOV (Trøndelag Ortopediske Verksted) – Tilknytning til fylkeskommunen.

STFK - Inntekter 1998 - 2003

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004År

Innt

ekte

r i m

ill k

r

STFK - Resultatutvikling 1993 - 2003

-300

-200

-100

0

100

200

300

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

År

Tall

i mill

kro

ner



3.3 ROBEK - registeret Som følge av at budsjettene ikke har hatt full utgiftsdekning og at fylkeskommunen ikke har vedtatt inndekning av akkumulert underskudd innen det påfølgende budsjettår etter at regn-skapet har vært fremlagt, har Sør-Trøndelag Fylkeskommune vært oppført i Kommunal- og regionaldepartementets register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). De fleste av forholdene er nå ordnet, men en del av innsparingstiltakene i økonomiplanen må konkretiseres ytterligere før departementet tar fylkeskommunen ut av ROBEK-registeret. Oppføringen i ROBEK innebærer at vedtak om opptak av lån eller vedtak om langsiktig avtale om leie av bygninger, anlegg og varige driftsmidler ikke er gyldig før de er godkjent av departementet. Oppføringen i registeret innebærer også at departementet skal lovlighets-kontrollere fylkestingets budsjettvedtak.

3.4 Fremtidsutsikter Til tross for overskudd i regnskapene for 2003 står fylkeskommunen fortsatt overfor store utfordringer i årene som kommer. Overføringene har blitt og vil bli redusert, blant annet som følge av overføringen av spesialisthelsetjenesten til staten fra og med 2002. Det såkalte omfordelingstrekket fordeles over 5 år og ved utgangen av 2003 er det trukket ut ca. 84 millioner kroner, mens det fortsatt gjenstår å trekke ut ca. 100 millioner kroner frem til 2008 4. I 2004 får også fylkeskommunen uttrekket for barnevern og rustjenesten. Uttrekket er høyere enn det budsjetterte nivået til disse tjenesteområdene i 2004. I og med at virksomheten ”slankes” ytterligere i 2004 som følge av bortfall av barnevern og rus og transportforsøket i Trondheim, er det mindre virksomhet å fordele uttrekk på som følge av blant annet sykehusoppgjøret. Videre sitter fylkeskommunen i følge fylkesrådmannen igjen med langsiktig gjeld i størrelsesorden 270 millioner kroner som er knyttet til den tidligere driften av spesialisthelsetjenesten5. Rent driftsmessig vil imidlertid virksomheten fremover være mer forutsigbar og lettere å styre når helseområdet inkludert rus og barnevern er skilt ut fra virksomheten. Med bakgrunn i endringene i fylkeskommunens rammebetingelser og gjennomførte og planlagte omstillinger i organisasjonen, må fylkeskommunen legge stor vekt på styringen fremover, noe som også innebærer stor vekt på økonomistyring.

4 Strategiplan 2004 – 2007 med budsjett 2004, vedtatt av fylkestinget i sak FT-101/2003, s. 40. 5 Strategiplan 2004 – 2007 med budsjett 2004, vedtatt av fylkestinget i sak FT-101/2003, s. 39.



4. Mål for god økonomistyring

4.1 Styring og styringssystemer – Balansert målstyring Sør-Trøndelag fylkeskommune har valgt ”Balansert målstyring” som styringsredskap for sin virksomhet, og fylkeskommunen har vært tidlig ute i bruken av dette styringskonseptet i Norge. Balansert målstyring er opprinnelig et amerikansk konsept og ble introdusert av Robert S. Kaplan og David P. Norton først på 1990 tallet. Kaplan og Norton skisserte opprinnelig en modell6 for helhetlig rapportering av styringsinformasjon i større virksomheter, i første rekke større selskaper men også offentlig virksomhet. Konseptet med balanserte målekort ble introdusert og man foreslo målekort innenfor 4 områder, som ble definert ut fra virksomhetens misjon (eksistensgrunnlag) og strategier:

• finansielle data, • kundetilfredshet, • interne prosesser og • organisasjonens evne til læring og utvikling.

Prinsippene for Balansert målstyring: Figur: Prinsippene for balansert målstyring, (Kaplan og Norton, 1992) 6 Kaplan og Norton: ”The Balanced Scorecard – Measures That Drive Performance”, Harvard Business Review, 1992.

Finansielt perspektiv

Mål Måling / status

Kunde perspektiv


Interne prosesser


Innovasjon og læring




Forfatterne la opp til at hver forretningsenhet eller virksomhet skulle definere målsettinger innenfor hver av de fire områdene som figuren skisserte. Videre skulle det med jevne mellomrom rapporteres tilbake til ledelsen hvordan man klarte å følge opp disse mål-settingene. Denne tilbakerapporteringen ble standardisert og skulle helst skje på ett ark, dermed ble begrepet ”målekort” innført. Kaplan og Norton har senere videreutviklet konseptet og viser blant annet til at BMS er godt egnet for å drive endringsprosesser i organisasjonen7, og som et egnet verktøy i et strategisk ledelsessystem8.

4.2 Balansert målstyring i Sør-Trøndelag fylkeskommune I henhold til vedtak, sist i fylkestingets sak FT-101/2003 av 11.-12.12.2003 (budsjett-vedtaket), har Sør-Trøndelag fylkeskommune valgt å bruke BMS som styringsredskap i virksomheten. Fylkeskommunen har imidlertid valgt å tilpasse måleområdene (styrings-perspektivene) noe, i hovedsak ved at regional utvikling er blitt et eget fokusområde.

Kunder/ Brukere

Regional Utvikling Interne prosesser Økonomi Medarbeidere, læring og fornyelse

Årshjulet Årshjulet som skal sette prinsippene fra balansert målstyring ut i praksis, er et sentralt begrep i fylkeskommunens nye styringssystem, og skisserer viktige arbeidsprosesser og aktiviteter. Et sentralt moment i årshjulet er budsjett-/ strategiplan- prosessen som er viktig sett i et økonomistyrings-perspektiv. 7 Kaplan og Norton: ”Putting the Balanced Scorecard to Work”, Harvard Business Review, 1993. 8 Kaplan og Norton: ”Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System”, Harvard Business Review, 1996.

Innhenting av k

unnskap

Dialogmøter

Rammer og strategier

Budsjett og detaljplaner

Fylkestinget

vedtar rammer og prioriteringer for neste år og kommende 4 årsperiode.

Fylkestinget

vedtar strategiplan og budsjett.

Fylkestinget

vedtar eventuelle endringer i budsjett for neste år.

Fylkestinget

behandler regnskap og årsrapport.

Første kvartal

Andre kvartal

Tredje kvartal

Fjerde kvartal



Styringskortet (målekortet) for Sør-Trøndelag fylkeskommune: Det sentrale styringskortet / målekortet for Sør-Trøndelag fylkeskommune er som følger:

Sør-Trøndelag fylkeskommune Vår ambisjon:

å utvikle regionen til Europas mest kreative region Verdigrunnlag:

vi skal gjøre hverandre god vi skal være grensesprengende

Styrings-persp.

Kunder/Brukere Regional Utvikling

Interne prosesser

Økonomi Medarbeidere, læring og fornyelse

St

rate

gisk

e m

ål

STFK skal gi brukertilpassede og framtidsrettede tjenester av høy kvalitet til folk i fylket.

STFK skal aktivt skape samspill om utvikling av kompetanse, kultur, miljø og næringsliv i fylket.

Arbeidsprosessene i STFK skal være enkle og effektive med kvalitet og service i alle ledd.

I STFK skal vi utnytte tilgjengelige ressurser effektivt og kreativt etter prioriteringer basert på mål og verdier.

STFK skal være en nytenkende, dynamisk organisasjon med med-arbeidere som har vilje og lyst til å møte - og evne til å mestre dagens og morgendagens utfordr.

Kri

tiske

suks

essf

akto

rer

og m

ålei

ndik

ator

er

(ans

lag)

mål

ned

re g

rens

e

K1 God service 1. Service

(4,0) 5,0 4,0 K2 God kontakt

med og kunnskap om brukerne

1. Brukerkontakt (4,0) 5,0 4,5

R1 Ta rollen som regional utviklings-aktør gjennom sam-spill og nettverk. 1 Tiltak i fylkesplanen ( ) 100% 80% 2. Partnerstilfredshet (4,0) 5,0 4,0

R2 Velfungerende

tilbudsstruktur 1. Partnertilfredshet-

utviklingsaktør (4,0) 5,0 4,5

I1 Gode, tydelige og helhetlige systemer

1. Systemer (3,5) 5,0 4,0

I2 Klare

ansvarsforhold og optimal delegering

1. Ansvar og delegerin(4,0) 5,0 4,0

2 Lederavtaler/ medarbeidersamtaler (40%) 100% 80%

Ø1 Samsvar mellom mål og ressurs, prioriteringsevne realistisk budsjettering

1. Avvik regnskap og budsjett ( ) 0 0

Ø2 Inntektsgivende virksomhet og at våre

penger arbeider sammen med andres

1. Ant. spleiselagsprosj. ( ) + 10%

Ø3 Effektiv tjeneste-

produksjon 1. Kostnad pr.elev

( ) landsgj.snitt +/- 5%

L1Godt og aktivt lederskap på alle nivå

1. Lederskapet (4,0) 5,0 4,5

L2Godt fysisk og

mellommenneskelig arbeidsmiljø

1. Sykefravær (6,0%) 4,5% 6%

2. Trivsel (4,5) 5,0 4,5

L3 Samhandling,

medvirkning og medbestemmelse 1. Medbestemmelse (3,5) 5,0 4,0

* Prosjekter der STFK bidrar med ressurser i form av tid(kompetanse) eller penger. **Kostnader pr. elev (videregående skole), bruker (barnevern- og rustjeneste), pasient (tannhelsetjenesten) eller kollektivreisende

Målekortet angir sentrale føringer og er retningsgivende når de ulike virksomhetene i fylkeskommunen skal angi sine egne målekort. Kritiske suksessfaktorer9 er i følge balansert målstyring at enhetenes målstruktur og målekort er tett knyttet opp mot det sentrale målekortet. Det vil si at fylkestingets vedtak og fylkesrådmannens føringer faktisk gjenspeiles i operasjonelle mål ute i enhetene og at dette faktisk fremgår av enhetenes målekort. Videre må målsettingene være så konkrete at det er mulig å måle status og endringer i forhold til målene som er satt, og sist men ikke minst; rapportering, oppfølging og evt. justering av målsettinger må fungere løpende og koordinert. Sett i forhold til økonomistyring er det særlig viktig at måleindikatorene er konkrete nok til å kunne foreta løpende rapportering og oppfølging, slik at nødvendig oversikt og tiltak kan iverksettes tidsnok til at større overskridelser unngås eller at merinntekter sikres.

9 Kritiske suksessfaktorer beskriver hva virksomheten må lykkes med for å nå sine mål.



4.3 Balansert målstyring som redskap for økonomistyring Balansert målstyring brukes i de fleste fylkeskommunale enheter og virksomheter i dag, og er det styrings- og rapporteringsverktøyet som fylkesrådmannen legger til grunn for sin styring og oppfølging av virksomheten. Fra fylkesrådmannens side er det lagt stor vekt på økt frihet til enhetsledere samtidig som de ansvarliggjøres i forhold til prestasjonene i egen virksomhet. Enhetslederne som fylkesrevisjonen har vært i kontakt med er med få unntak, godt fornøyd med BMS som styrings- og rapporteringsverktøy. Det ser også ut til at graden av tilfredshet med BMS har sammenheng med hvor omfattende prosessen rundt innføringen av BMS har vært. Enheter som har lagt vekt på å involvere ansatte i å definere målsettinger og rutiner for oppfølging i egen virksomhet, er gjennomgående mer fornøyd enn enheter der konseptet er innført som ”et pålegg ovenfra”. Generelt sett betraktes balansert målstyring som en klar forbedring i forhold til styringskonsepter som har vært benyttet før, for eksempel virksomhetsplanlegging. Ankepunkter som reises i forhold til balansert målstyring er at målsettingene i målekortene blir for generelle. Fylkeskommunen er en mangeartet virksomhet og et felles overordnet målekort blir lett et ”minste felles multiplum”. Virksomhetene er imidlertid gitt anledning til å formulere egne mål i tillegg til målsettingene i det overordnede målekortet. For å bøte på dette jobber nå fylkesrådmannen med å lage 4 sektororienterte målekort: videregående skole, regional utvikling, tannhelse og sentrale tjenester (støttefunksjoner). Et annet ankepunkt er at mange enheter savner en tettere og mer systematisk oppfølging fra fylkesrådmannens side i forhold til tilbakerapporteringen i BMS-systemet. Manglende oppfølging og tilbakemelding reduserer motivasjonen for å gi en fullstendig og nøyaktig rapportering om status i egen virksomhet. Et av formålene med balansert målstyring er å etablere en enkel og standardisert rapportering av styringsinformasjon innenfor prioriterte områder, både økonomiske og ikke-økonomiske. De enhetene som fylkesrevisjonen har vært i kontakt med har gitt uttrykk for at dette fungerer bra. Rapportering på for eksempel medarbeider- og brukertilfredshet er viktige områder som balansert målstyring fanger opp. I forhold til økonomistyring setter målekortet opp målsettinger og effektivitet i forhold til landsgjennomsnittet, deltakelse i spleiselagsprosjekter med utenforliggende aktører, realistisk budsjettering og ikke minst samsvar mellom budsjett og regnskap. I praksis ser det ut til at tilbakerapporteringen i forhold til økonomi i hovedsak blir en tilbakemelding på hvordan enhetene ligger an i forhold til budsjett.



5. Budsjettet som verktøy i økonomistyringen

5.1 Budsjettet som styringsverktøy Tradisjonelt har budsjettet vært det viktigste styringsverktøyet innenfor økonomi i offentlig virksomhet. De overordnede føringene legges i fylkestingets årlige budsjettvedtak og enhetene forholder seg til de rammene som er tildelt. Den enkelte enhet står nokså fritt i forhold til egne prioriteringer innenfor budsjettet. Reelt sett er imidlertid handlingsrommet lite. For en skole kan så mye som 90 % av budsjettet være lønnsmidler, og av de resterende midlene er en stor del bundet opp i faste utgifter som strøm, leiekontrakter etc. Dette gir lite handlingsrom for å drive aktiv virksomhetsstyring. Andre virksomheter kan ha en større del av budsjettet til disposisjon for tjenesteproduksjon, og man har da et viss et visst handlingsrom innenfor lovpålagte krav eller politiske prioriteringer.

5.1.1 Budsjettering i økonomisystemet Fylkeskommunen har et felles økonomi- og regnskapssystem for sin virksomhet. Budsjettall legges inn i økonomisystemet slik at påløpte utgifter skal kunne sammenholdes med budsjett-midlene som står til disposisjon. Budsjettallene legges inn i økonomisystemet sentralt av plan- og styringsavdelingen i fylkeshuset for den enkelte enhet. Detaljeringsgraden i bud-sjettet varierer noe og er ikke alltid tilpasset behovet og interessen for oppfølging hos den enkelte enhetsleder. Selv om enhetene er godt fornøyd med servicen som ytes av plan- og styringsavdelingen, viser det seg likevel at enhetene ikke sørger for å få spesifisert budsjettet på en slik måte at det kan brukes aktivt i den interne økonomistyringen. Budsjettall legges ofte inn på et overordnet eller sentralt tjenestenivå i økonomisystemet, mens regnskapstallene gjerne splittes og posteres mer spesifikt på flere tjenestenivå. Dermed blir det vanskelig å sammenstille regnskapstall og budsjettall på det nivået der aktiviteten faktisk skjer. Budsjettet blir dermed lett et redskap kun for den overordnede styringen av enheten. Fylkesrevisjonen konstaterte i årsrevisjonen 2003 at det også foregår en del budsjettendringer etter budsjettårets utløp. Dette er i strid med gjeldende forskrifter og er ikke riktig bruk av budsjettet som styringsredskap, siden dette kan ha mer karakter av tilpasning i ettertid.



I de fleste enhetene som for eksempel ved de videregående skolene, er det ønskelig med en ytterligere oppsplitting på for eksempel særskilte aktiviteter, linjer og studieretninger. I stedet for å etablere en mer spesifikk budsjettering i økonomisystemet etablerer man ”skygge-regnskap” og ”skyggebudsjettering” utenfor fylkeskommunens økonomisystem for oppfølging av egen virksomhet. Dette er ressurskrevende og det er helst bare de større enhetene som har mulighet til å drive med dette, eventuelt enheter som har personer i ledelsen med kompetanse eller særlig interesse for økonomi. Fylkesrevisjonen har gjennom dette prosjektet sett at det finnes gode egenutviklede systemer for oppfølging av økonomi i egen virksomhet. Dette er tilfelle innenfor enkelte videregående skoler, og hos fylkestannlegen som har utviklet et omfattende verktøy for oppfølging av økonomi og aktivitet innenfor egen virksomhet.

5.1.2 Budsjettering av prosjekter Mange enheter i fylkeskommunen er deltakere i en rekke prosjekter eller organiserer eget arbeid i prosjekter. Det er mulig å budsjettere prosjekter på et detaljert nivå i økonomi-systemet, men dette gjøres svært sjelden. Man etablerer i stedet andre og egenutviklede systemer for oppfølging av økonomien i slike prosjekter. Årsaken er i første rekke manglende kompetanse i bruken av mulighetene i økonomisystemet, samtidig som det oppleves som tungvint å be en annen enhet om å registrere budsjettall på prosjektet i økonomisystemet.

5.2 Totalansvar hos enhetsledere Ved innføringen av tonivåmodellen er alle skoler, tannhelsetjenesten og enheter for øvrig direkte underlagt fylkesrådmannen. Hver enhetsleder har totalansvar innenfor sin virksomhet og står fritt til å organisere egen virksomhet innenfor de retningslinjer som er felles for Sør-Trøndelag fylkeskommune. I forhold til økonomi er enhetsleder ansvarlig innenfor netto ramme, men står samtidig fritt til å disponere tildelte midler innenfor rammen. Samtlige enhetsledere som fylkesrevisjonen har vært i kontakt med mener at overføring av totalansvar innenfor økonomi til enhetene er positivt og gir incentiver til bedre økonomistyring. Totalansvar gir også bedre muligheter for langsiktig planlegging.



5.3 Overføring av mer- og mindreforbruk fra et år til et annet Fylkestinget gjorde et prinsippvedtak om overføring av mer- og mindreforbruk fra et år til neste i tilknytning til budsjettbehandlingen for 200110. Fylkesrådmannen definerte retningslinjer for behandling av mer- og mindreforbruk i tilknytning til budsjettbehandlingen for 200311. Av retningslinjene går det frem at enhetene skal gis tillegg og trekk ut fra regnskapsmessig resultat i foregående år, dog ut fra en vurdering av hvorfor mer-/ mindreforbruket har oppstått. Eventuelle omfordelinger behandles i en egen sak samtidig med at regnskapet fra foregående år behandles. Sør-Trøndelag fylkeskommune har praktisert overføring av mer- og mindreforbruk ved overføring fra regnskapsåret 2002 til 2003 og fra 2003 til 2004. Fra enhetenes side betraktes prinsippet om overføring av mer- og mindreforbruk fra et år til det neste som positivt og som en naturlig følge av enhetenes totalansvar for egen økonomi. Fordelen ved å kunne overføre midler fra et år til et annet er særlig at det gir muligheter for å avsette midler til større investeringer eller prosjekter. Enkelte enheter stiller imidlertid spørsmål ved utgangspunktet for beregning av mer- eller mindreforbruk. Dersom man starter med et stramt budsjett og får merforbruk som belastes senere års budsjetter, kan man lett komme i en ond sirkel der negative trender forsterkes. En del enheter foreslår derfor at det avsettes noen midler til en slags ”utjevningspott” som kan bidra til å utjevne urimeligheter i systemet. Med bakgrunn i det tallmaterialet som fylkesrevisjonen har tilgjengelig, ser det stort sett ut til at enheter med merforbruk så langt klarer å håndtere dette merforbruket fra tidligere år i påfølgende år.

6. Oppfølging og rapportering En viktig del av økonomistyringen er oppfølging av aktiviteten som skjer, både på overordnet nivå og virksomhetsnivå. En avgjørende forutsetning for å kunne drive økonomistyring er å ha tilgang til viktig og relevant informasjon til riktig tid, og i en mengde som er tilpasset kapasiteten og behovet hos den som skal drive oppfølgingen.

10 Sak FT-85/2000: Økonomiplan 2001 - 2004 med budsjett 2001. 11 Sak FT-105/2002: Økonomiplan 2003 – 2006 med budsjett 2003.



6.1 Oppfølging fra fylkesrådmannen overfor enhetene Sør-Trøndelag fylkeskommune er organisert etter en tonivåmodell. Det vil si at beslutnings- og rapporteringslinjer går direkte fra den enkelte enhet til fylkesrådmannen. I prinsippet rapporterer enhetene direkte til fylkesrådmannen. Tilbakerapporteringen skjer via BMS – systemet i tomånedlige rapporter der enhetene rapporterer status på måloppnåelse i forhold til målsettingene på styringskortet. For økonomi gjelder dette avvik mellom budsjett og regnskap, inntektsgivende virksomhet eller spleiselagsprosjekter og effektivitet i forhold til sammenlignbare virksomheter. Rapporteringen skjer på standardiserte skjema, og samles inn og bearbeides av plan- og styringsavdelingen i fylkeshuset. Enhetene mener at rapporteringen er på et tilpasset nivå og er nyttig, særlig i forhold til de delene av rapporteringen som er av mer ikke-økonomisk art, for eksempel medarbeider- og brukerundersøkelser. Økonomirapporteringen blir overordnet, men synliggjør samtidig enhetsledernes ansvar på totalnivå. En del enhetsledere savner imidlertid muligheter for å gi tilleggsinformasjon. Videre savnes en mer aktiv tilbakemelding og oppfølging fra fylkesrådmannens side.

6.2 Oppfølging på enhetsnivå

6.2.1 Generelt Oppfølgingen på enhetsnivå skjer i første rekke via månedlige budsjettkontrollrapporter som gjøres tilgjengelig for den enkelte enhet. Disse tas direkte ut fra økonomisystemet. Videre har regnskapstjenesten gjort regnskapsdata tilgjengelig for enhetene via et nokså omfattende regneark der enhetene har mulighet til å tilpasse rapporteringen mer til egen virksomhet. Oppfølging innenfor enhetene av mellomledere, avdelingsledere etc. er mer tilfeldig og i hovedsak basert på oppfølgingsrutiner og –systemer utviklet ved den enkelte virksomhet. En betydelig svakhet ved oppfølgingen av økonomi ved virksomhetene er i følge enhetslederne at brukerterskelen på økonomisystemet er nokså høy. Dette fører til at mange virksomhetsledere og andre med oppfølgingsansvar ikke benytter økonomisystemet for oppfølging av virksomhetens økonomiske situasjon. Dessuten kompliseres oppfølgingen av egen virksomhet på lavere nivå i organisasjonen av at regnskapstall og budsjettall ofte ligger på ulike nivå i økonomisystemet. Enhetene baserer for en stor del sin interne oppfølging på de månedlige budsjettkontroll-rapportene som er på et mer overordnet nivå eller enhetsnivå, eller ved bruk av egenutviklede skyggeregnskap. En del bruker også rapporteringen på regnearkformat som regnskaps-tjenesten gjør tilgjengelig hver måned. Selv om rapporteringsmulighetene er blitt forbedret, gir mange enheter likevel uttrykk for et ønske om mer brukervennlige systemer enn dagens løsninger.



6.2.2 Ressurssentervirksomheten De videregående skolene har organisert den utadrettede virksomheten i ressurssentre. Dette er virksomhet som drives etter mer forretningsmessige prinsipper. En del ressurssentre har en betydelig økonomisk virksomhet, og omsetningen varierer fra noen hundre tusen kroner og opp til om lag 15 millioner kroner for den største virksomheten. Dagens regnskaps-rapportering for ressurssentervirksomheten oppleves av mange skoler som lite tilfredsstillende. Her savner man å kunne bruke regnskapsprinsipper som er mer tilpasset næringslivet, og et mer smidig økonomisystem som er tilpasset mindre virksomheter.

6.2.3 Behandlingen av inntekter Fylkeskommunen har relativt lite inntektsbringende virksomhet, men inntektene og behandlingen av inntekter har likevel betydning for den økonomiske situasjonen i enhetene. Mens behandlingen av utgifter skjer desentralisert ved den enkelte enhet, blir inntekter i hovedsak fakturert desentralt mens innpunchingen i regnskapet skjer sentralt. Dette oppleves kompliserende i forhold til å holde oversikt over den økonomiske situasjonen ved enheten. Et annet forstyrrende element er at mens utgifter belastes etter det såkalte anordnings-prinsippet (det vil si ved levering av varen eller tjenesten), blir inntekter vanligvis godskrevet regnskapet etter kontantprinsippet, altså når betaling finner sted. Dette fører til en forsinkelse i rapporteringen av inntekter i regnskapet, og kan gi et noe skjevt bilde av den økonomiske situasjonen på bestemte tidspunkt. Enhetslederne er opptatt av at regnskapet gir et riktig bilde av virksomheten gjennom året, og det oppfattes som uheldig at regnskapet gir et misvisende bilde som følge av for eksempel forsinket inntektsføring. Flere enhetsledere tar til orde for at behandlingen og oppfølgingen av inntekter også bør skje desentralt på samme måten som ved behandlingen av utgiftsbilag. Dette er særlig aktuelt når faktureringen skjer ved enheten, og det virker som en unødig operasjon å sende fakturaene fra seg for senere regnskapsføring. Fordelen ved å samle utfaktureringen sentralt er å sikre en samlet oppfølging av inntekter, særlig overfor dårlige betalere. Fylkeskommunen sentralt og de fleste enhetene mangler fortsatt faktureringssystem. Utfakturering skjer blant annet via et egenutviklet regnearksystem.



7. Systemer for oppfølging og iverksettelse av tiltak I tillegg til viktigheten av å ha god oversikt over egen virksomhet, betinger økonomistyring å ha mulighet og evne til å kunne iverksette tiltak basert på tilgjengelig styringsinformasjon.

7.1 Forutsigbarhet og langsiktighet På kort sikt er det begrenset hva fylkeskommunen og fylkeskommunale enheter har mulig-heter til å iverksette av tiltak for å styre økonomien. Fylkeskommunen er en arbeidsintensiv virksomhet og størstedelen av midlene er bundet i lønnsmidler. For øvrig er en del aktivitet bundet opp i langsiktige avtaler, for eksempel innenfor samferdsel. I tillegg er mye aktivitet planlagt for perioder av gangen. I den videregående skolen ligger muligheter for tilpasninger først og fremst innenfor aktivitetsnivået, det vil si tilbudet ved skolen. Det medfører at når skoleåret er startet på høsten, er det ikke mulig å gjennomføre tilpasninger med virkninger før etter at skoleåret er ferdig, det vil si fra sommeren året etter. Innenfor andre områder som for eksempel tannhelse, er aktiviteten og de økonomiske forutsetninger nært knyttet til pasien-tenes rettigheter, og til at tannklinikkene har en bemanning som er tilpasset oppgavene. Tilpasninger av aktiviteten i forhold til endrede økonomiske rammebetingelser tar dermed tid. I så måte er det viktig med langsiktighet og forutsigbarhet, både på politisk nivå og fra fylkesrådmannens side. Samtidig er det viktig at styringsinformasjon er tilgjengelig tidlig, slik at tiltak kan iverksettes så tidlig som mulig. Siden økonomiske innsparinger gjerne krever nedbemanning, er det en stor utfordring å sikre at den kompetansen som organisasjonen sitter igjen med er tilpasset organisasjonens fremtidige utfordringer. I en nedbemanningssituasjon kan det ofte være tilfeldig hvem som forlater organisasjonen, noe som enkelte enhetsledere har uttrykt bekymring i forhold til. Enhetene er for en stor del tilfreds med styringen i organisasjonen, men viktigheten av forut-sigbarhet og langsiktighet poengteres. Videre er det viktig at beslutninger om endringer eller tilpasninger i tilbud etterfølges av økonomiske muligheter til å gjennomføre beslutningene.

7.2 Ulike aktører i oppfølgingen av enhetene Enhetene møter ulike aktører som har myndighet over deres situasjon. For det første ligger det ofte statlige krav og føringer til tjenestene som skal utføres. I tillegg ligger det krav og forventninger fra de politiske beslutningsorganene i fylkeskommunen. Fylkesrådmannen er utøvende myndighet som operasjonaliserer forventningene og som etterspør tiltak. Enkelte enheter har gitt uttrykk for at linjene innad i rådmannsnivået og forholdet mellom rådmanns-nivået og plan- og styringsavdelingen kan oppleves som uklare. De har påpekt at det er viktig at fylkesrådmannsnivået og plan- og styringsavdelingen samkjøres og gir enhetlige styringssignaler til enhetene.



8. Fylkesrevisjonens vurderinger

8.1 Målsettingene i forhold til økonomistyring Fylkesrådmannens valg av balansert målstyring som styringskonsept virker så langt vellykket og er godt mottatt i organisasjonen. Felles styringskort fører til at målsettingene blir overordnede og generelle, og det kan virke fornuftig å prøve ut et system med fire overordnede styringskort som er bedre tilpasset fylkeskommunens ulike virksomhetsområder. Sett i forhold til økonomistyring, vil de overordnede målsettingene for enhetene være balanse i driften i forhold til budsjettet. Målsettingene om økt spleiselagsvirksomhet og økt inntekts-givende virksomhet ser så langt ikke ut til å ha gitt vesentlige resultater. Få styrings-parametere innenfor økonomistyring synliggjør enhetenes totalansvar, samtidig som fylkesrådmannen gir fra seg muligheten til oppfølging og påvirkning på lavere nivå. Konseptet ser ut til fungere bra og er positivt mottatt hos enhetslederne. Fylkesrevisjonen vil imidlertid understreke at når fylkesrådmannen på denne måten gir fra seg muligheten for detaljert oppfølging, er det samtidig viktig å sikre at tilbakerapporteringen er av tilfredsstillende kvalitet.

8.2 Budsjettet som verktøy i økonomistyringen Innenfor økonomi er budsjettet det viktigste verktøyet i den daglige oppfølgingen av den økonomiske situasjonen i enhetene. I så måte er det viktig at budsjettallene ligger på det nivået i systemet som enhetene ønsker å følge opp den økonomiske situasjonen på. Dette er i dag ikke tilfelle hos mange enheter, noe som gjør at oppfølgingen av økonomi blir tilfeldig og avhengig av at personer i enhetsledelsen har kompetanse eller særlig interesse for økonomi-styring. Enkelte enheter har lagt mye arbeid i å lage egne systemer utenfor økonomisystemet for oppfølging av økonomien i egen virksomhet. En del av disse systemene ser ut til å fungere meget bra. Et ankepunkt mot denne typen skyggeregnskap og skyggebudsjettering er at det krever ressurser, noe som kunne vært brukt i virksomhetsstyringen eller produktiv virksomhet. Over tid ser det ut til å ha bygd seg opp en oppfatning blant mange ansatte i fylkeskommunen om at dagens økonomisystem har en høy brukerterskel og er lite fleksibelt. Slike oppfatninger er i seg selv en sperre for effektiv utnyttelse av systemet. Samtidig kan det heller ikke underslås at det er dårlig utviklede brukermanualer for systemet, og løsningen mangler en del funksjonalitet og selvforklaringer som er vanlig i dagens windowsbaserte systemer.



Fylkesrevisjonen er spent på resultatene fra det arbeidet som nå gjøres for å vurdere fremtidige løsninger for økonomistyringssystem. Selv om det er svært ressurskrevende å implementere og tilpasse et nytt økonomisystem til fylkeskommunens behov, må dette vurderes og veies opp i mot mulighetene for tilpasninger innenfor dagens løsninger. Når det gjelder innlegging av budsjett og budsjettall, vil vi be fylkesrådmannen vurdere løsninger for at dette kan gjøres desentralt på den enkelte virksomhet. Siden enhetene selv posterer utgiftene i regnskapet, burde også budsjettet kunne legges inn på enhetsnivå. Dette synliggjør enhetenes ansvar på totalnivå, samtidig som det er enklere for enhetene å legge inn budsjettet på et nivå som passer godt for senere budsjettoppfølging. Fylkesrevisjonen konstaterer for øvrig at ansvarliggjøring av enhetsledere på totalnivå og prinsippet om overføring av mer- og mindreforbruk fra et år til neste er vellykket og motiverende i forhold til enhetenes egen økonomistyring. Det er imidlertid viktig at fylkesrådmannen følger opp enhetene slik at det er mulig å gripe inn overfor endringer i forutsetninger eller skjevheter som utvikler seg over tid.

8.3 Oppfølging og rapportering Rapporteringen fra enhetene til fylkesrådmannen ser ut til å fungere greit, og enhetene mener rapporteringen har funnet en passende form. Fylkesrådmannen må imidlertid være oppmerksom på at enhetene savner en mer aktiv oppfølging fra rådmannsnivået. Oppfølgingen av økonomidata internt i virksomhetene hemmes i noen tilfeller av manglende utnyttelse av fylkeskommunens økonomisystem. I mange tilfeller har enhetene laget egne løsninger. Fylkesrevisjonens prinsipielle holdning til slike utenforliggende løsninger er at dette bør unngås siden dette gjerne krever betydelige tidsressurser og er en feilkilde. Samtidig er dette en pekepinn på at eksisterende systemer ikke dekker behovet hos brukerne fullt ut. Innenfor prosjekter og ressurssentervirksomheten er behovet for økonomisk oppfølging enda større. Selv om dette nok er mulig innenfor dagens systemer, kan det se ut som om terskelen for utnyttelsen av dagens system er for høy. Når det gjelder ressurssentervirksomheten etterlyses både systemer og regnskapsprinsipper som benyttes i næringslivet. Dette er det imidlertid ikke anledning til i henhold til gjeldende regnskapsforskrifter for offentlig virksomhet. Et alternativ kan være å organisere ressurssentrene i mer selvstendige virksomheter, men dette vil samtidig fragmentere virksomheten som uansett er nært knyttet opp mot den videregående skolen. Fylkesrevisjonen antar at mange av problemene kan løses innenfor dagens system ved å lage løsninger som er tilpasset ressurssentrenes egenart. Her har de videregående skolene selv en utfordring, gjerne i samarbeid med fylkesrådmannen. Sett i lys av at stadig mer av fylkeskommunens virksomhet organiseres som prosjekter, er behovet for gode administrative støttesystemer stort. Fylkesrevisjonen konstaterer at enkelte prosjekter ikke har optimale løsninger for økonomioppfølging i dag, noe som fører til dårlig oversikt og økt ressursbruk hos de ansatte. Her ligger også utfordringen i enten å utnytte funksjonaliteten i dagens systemer, eller vurdere alternative løsninger.



Ulik praksis og forskjellig arbeidsdeling når det gjelder behandling av inntekter er et element som forstyrrer mulighetene for god økonomisk oversikt. Fylkesrevisjonen ser fordelene ved å behandle inntekter sentralt i forhold til oppfølging av eventuelle dårlige betalere og mulighetene for en mer samordnet regnskapsføring. I tråd med prinsippene om ansvarliggjøring på enhetsnivå bør imidlertid enhetene også kunne ta hånd om denne oppgaven. Det er også uheldig at utgifter belastes regnskapet ved levering (anordningsprinsippet), mens inntekter godskrives regnskapet ved betaling. Dette medfører at inntekter og utgifter i mindre grad sees i sammenheng. Dessuten er dette i strid med anordningsprinsippet etter Kommuneloven. Fylkesrevisjonen vil foreslå at inntekter regnskapsføres ute hos enhetene, og at inntekter godskrives regnskapet når en vare er levert eller tjenesten utført. Dette burde heller ikke kunne blokkere mulighetene for en sentral oppfølging av for eksempel dårlige betalere.

8.4 Systemer for oppfølging og iverksettelse av tiltak Siden størstedelen av fylkeskommunens budsjetter er bundet opp i lønnsmidler, vil innsparings- eller tilpasningstiltak kreve langsiktighet før de gir ønsket virkning. Videre er mye aktivitet knyttet opp i avtaler eller bundet i tilbud, for eksempel gjennom skoleåret som er tilfellet for skolene. Skal et tiltak ha virkning for skolen må det implementeres før studietilbudet fastsettes. Det vil si at styringsinformasjon må være tilgjengelig tidlig på året for å kunne resultere i tiltak som har virkning på kort sikt. Fylkesrevisjonen er noe i tvil om dagens rapportering innenfor balansert målstyring er presis nok til å kunne gi styringsinformasjon for å iverksette tiltak på kort sikt og tidlig i året. Dette trenger nødvendigvis ikke å skyldes selve rapporteringsformen. Etterslep i informasjonsflyt og regnskapsføringen fører til at det går en del tid før informasjon tilflyter de aktuelle beslutningsnivåene. Dette krever at fylkesrådmannen har en tett dialog med sine enheter i tillegg til den rapporteringen som skjer rutinemessig. Samtidig må enhetene være tidlig ute i rapportering av endringer i forventet utvikling. Selv om enhetene for en stor del er fornøyd med den oppfølgingen som skjer i dag, er det likevel grunn til å være oppmerksom på at desto mindre detaljert rapporteringslinjene er og desto større avstand det er til overordnet nivå, jo mindre styringsmuligheter har overordnet nivå. I så måte er det viktig at fylkesrådmannen sørger for å kvalitetssikre rapporteringen, slik at man til enhver tid er sikker på at rapporteringen gir et riktig bilde av situasjonen i enhetene og at eventuelle tiltak kan settes inn tidlig. Videre er det viktig med langsiktighet og forutsigbarhet i styringssignalene. En utfordring i forhold til tonivåmodellen, er plan- og styringsavdelingens funksjon og oppgaver i forhold til en helhetlig økonomioppfølging i fylkeskommunen. I så måte er det viktig at fylkesrådmanns-nivået og plan- og styringsavdelingen avstemmer sine forventninger, slik at det ikke går ut avvikende styringssignaler til enhetene.



9. Innkomne høringsuttalelser

9.1 Høringsinstanser Fylkesrevisjonen sendte et utkast til rapporten om forvaltningsrevisjonsprosjektet “Økonomistyring i Sør-Trøndelag fylkeskommune” til høring til de aktørene som fylkesrevisjonen har hatt direkte kontakt med eller som vies direkte omtale i prosjektrapporten. Følgende fikk ut fra dette rapporten til uttalelse:

• Fylkesrådmannen • Plan- og styringsavdelingen • Regnskapstjenesten • Fylkestannlegen • Enhet for regional utvikling • Opplæringsavdelingen • Trondheim katedralskole • Rissa videregående skole • Ladejarlen videregående skole • Brundalen videregående skole • Røros videregående skole • Hemne videregående skole • Heimdal videregående skole • Malvik videregående skole.

I høringsutkastet til rapport var sammendrag og kapittelet med fylkesrevisjonens konklusjoner ennå ikke med, siden konklusjonene også bygger på de innkomne høringsuttalelsene. Utkastet til rapport ble sendt på høring den 27. august og høringsfristen ble satt til den 15. september 2004. Fylkesrevisjonen har mottatt kommentarer til høringsutkastet fra Fylkestannlegen i brev av 07.09.2004, Regnskapstjenesten i brev av 13.09.2004 og Plan og styringsavdelingen i brev av 15.09.2004. Høringsuttalelsene er gjengitt i sin helhet i vedleggene 1 – 3 til rapporten.

9.2 Sammendrag av høringsuttalelsene

9.2.1 Sammendrag av høringsuttalelse fra Fylkestannlegen Fylkestannlegen gir i sin høringsuttalelse kommentarer til enkelte avsnitt i rapporten for å gjøre rapporten klarere og for å få frem enkelte poeng bedre. Dette gjelder blant annet tannhelsetjenesten egen prioritering av ressursbruk og tannhelsetjenestens organisering som én enhet direkte underlagt fylkesrådmannen. Fylkesrevisjonen har i rapportutkastet gått ut i fra at det er 31 tannklinikker i fylkeskommunen, men fylkestannlegen opplyser at det for tiden er 32 tannklinikker og 3 biklinikker i Sør-Trøndelag fylkeskommune.



9.2.2 Sammendrag av høringsuttalelse fra Regnskapstjenesten Regnskapstjenesten gir innledningsvis i sin høringsuttalelse uttrykk for at rapporten fra fylkesrevisjonen stemmer godt overens med regnskapstjenestens egne oppfatninger på områdene som diskuteres i rapporten. I høringsuttalelsen knytter regnskapstjenesten kommentarer til en del av punktene i rapporten og reiser en del spørsmål omkring forhold som virker uklare i rapportutkastet. Regnskapstjenesten peker på at ”Plan- og styringsavdelingen” feilaktig blir omtalt som ”Plan og styringsenheten” i rapporten. Videre stilles det i høringsuttalelsen spørsmål ved fylkesrevisjonens rolle i det pågående arbeidet med å vurdere økonomisystem og lønns- og personalsystem, og at fylkesrevisjonen i rapportutkastet går for langt i å antyde at dagens løsninger bør skiftes ut. Regnskapstjenesten kommenterer også ressurssenterene og deres ønske om mer næringslivstilpassede regnskapsprinsipper og systemer, og viser til at de med dagens organisering er pliktig til å følge kommunelovens økonomibestemmelser og gjeldende regnskapsprinsipper. I forhold til arbeidsdelingen mellom regnskapstjenesten og enhetene, særlig i forhold til føring av inntekter, vil regnskapstjenesten se nærmere på dette. Når det gjelder praktiseringen av anordningsprinsippet, anser regnskapstjenesten den etablerte praksisen for ikke å være i strid med gjeldende forskrifter.

9.2.3 Sammendrag av høringsuttalelse fra Plan og styringsavdelingen Plan- og styringsavdelingen har gitt en grundig høringsuttalelse og stiller seg innledningsvis positiv til at fylkesrevisjonen har tatt tak i dette med økonomistyring i fylkeskommunen. Avdelingen stiller spørsmål ved fylkesrevisjonens informasjonsgrunnlag og ønsker seg en noe bredere tilnærming i fylkesrevisjonens prosjekt, særlig i forhold til det politiske nivået og ser dette som en mulig innfallsvinkel til et senere prosjekt. Høringsuttalelsen rydder for øvrig opp i en del begreper, og setter de mer generelle begrepene fra fylkesrevisjonens rapport inn i fylkeskommunens etablerte begrepsbruk. Plan- og styringsavdelingen etterlyser også en diskusjon av utfordringer som følge av at man går bort fra et felles styringskort til sektor-orienterte styringskort. Videre slås det fast at balansert målstyring er mer enn å rapportere styringsinformasjon og er et helhetlig system for strategi og styring. Plan- og styringsavdelingen kommenterer dessuten en del enkeltpunkter i rapportutkastet blant annet i forhold til handlingsrom innenfor lønnsbudsjettene, budsjettering på enhetsnivå, budsjettering etter budsjettperiodens utløp, skyggebudsjettering og skyggeregnskap. Høringsuttalelsen drøfter også forhold rundt overføring av mer- og mindreforbruk, arbeidsdeling når det gjelder behandlingen av inntekter og forholdet mellom fylkesrådmannen og plan- og styringsavdelingen når det gjelder oppfølgingen av enhetene, noe som det gis uttrykk for at man vil arbeide videre med. I likhet med regnskapstjenesten peker plan- og styringsavdelingen på at fylkesrevisjonen ikke bør legge seg opp i prosessen knyttet til hvor vidt fylkeskommunen skal skifte økonomisystem eller ikke.



9.3 Høringsuttalelsenes konsekvenser for prosjektrapporten Utsendelse av utkast til en forvaltningsrevisjonsrapport på høring til involverte aktører er en viktig del av et forvaltningsrevisjonsprosjekt, både for å få en vurdering av fylkesrevisjonens arbeid og for å kvalitetssikre fylkesrevisjonens funn og vurderinger. Det er også svært viktig for budskapet og troverdigheten av rapporten at den reviderte selv får uttale seg i forhold til rapporten, og at disse uttalelsene følger rapporten. Fylkesrevisjonen er i så måte avhengig av å få høringsuttalelser til rapportene som lages, og er således tilfreds med de uttalelsene som er mottatt, både ved at de er grundige, kritiske og konstruktive slik at de bidrar til å luke ut uklarheter samtidig som rapporten blir mer troverdig og lettfattelig. Konklusjonskapittelet sendes ikke ut på høring fordi høringsuttalelsene skal inngå i grunnlaget som konklusjonene baseres på. Fylkesrevisjonen har gjennomgått og vurdert de innkomne høringsuttalelsene. Med bakgrunn i høringsuttalelsene har fylkesrevisjonen endret tallet på tannklinikker i tråd med fylkes-tannlegens uttalelse, og på bakgrunn av alle høringsuttalelsene foretatt en gjennomgang av begrepsbruken og ryddet opp i formuleringer som kan gi grunnlag for misforståelser. Når det gjelder plan- og styringsavdelingens merknader til utvalget av intervjuobjekter vurderer fylkesrevisjonen dette for å være tilstrekkelig, særlig sett i lys av at uttalelsene fra gruppene av intervjuobjekter er nokså samstemte. Vi kan legge til at det hovedsakelig er ledere, vanligvis sammen med administrativt personale, som er intervjuet. Vi vil også tilføye at fylkesrevisjonen har vært i kontakt med enhet for regional utvikling. Fylkesrevisjonen merker seg regnskapstjenesten og plan- og styringsavdelingens reaksjoner til vår vurdering av fylkeskommunens økonomisystem. Det er viktig for fylkesrevisjonen å gjøre oppmerksom på mangler ved dagens løsninger, basert på enhetenes uttalelser. Fylkesrevisjonen har valgt å moderere vurderingene med hensyn til skifte av system, men legger vekt på at dagens systemløsninger må vurderes opp mot forbedringsmulighetene i det eksisterende systemet, kostnadene ved skifte av system og hvilke muligheter som ligger i alternative løsninger. For øvrig har fylkesrevisjonen valgt å ikke endre faktadelen eller vurderingsdelen i rapporten som følge av høringsuttalelsene. Høringsinstansene har etter vår oppfatning ikke påpekt fakta-feil, men har kommentert fylkesrevisjonens faktabeskrivelse og vurderinger og gitt utdypende informasjon og nye synspunkter på en del av de forholdene som er omtalt i rapporten. Rapportens konklusjoner er basert på en helhetsvurdering av problemstillingene satt opp mot faktabeskrivelse, vurderinger og de innkomne høringsuttalelsene.



10. Fylkesrevisjonens konklusjoner og anbefalinger Fylkesrevisjonen vil innledningsvis slå fast at økonomistyring er et vidt begrep og at denne undersøkelsen i så måte tar opp kun deler av dette området. Som plan- og styringsavdelingen er inne på i sin høringsuttalelse er også fylkesrevisjonen enig i at det kunne vært interessant å sett på rapporteringsrutiner og informasjonsflyt mellom det administrative og politiske styringsnivået med hensyn på forutsetningene som de politiske beslutningstakerne har for å utøve god økonomistyring i fylkeskommunen. Dette er også aktuelt som følge av at media av og til stiller spørsmål ved dette. Med utgangspunkt i prosjektets definerte formål og målsettinger, gjennomførte undersøkelser, foretatte vurderinger og innkomne høringsuttalelser vil fylkesrevisjonen komme med følgende konklusjoner:

10.1 Fylkesrevisjonens konklusjoner

10.1.1 Mål for økonomistyringen Balansert målstyring som styringskonsept i Sør-Trøndelag fylkeskommune ser ut til å være vellykket og godt mottatt i organisasjonen. Samtidig ser man at systemet stadig utvikles blant annet gjennom utvikling av målekort som er tilpasset fylkeskommunens ulike virksomhets-områder. For å sikre fylkesrådmannen gode styringssignaler, er det viktig med regelmessig oppfølging og kvalitetssikring av tilbakerapporteringen fra enhetene.

10.1.2 Budsjettet som verktøy i økonomistyringen Budsjettet og budsjettoppfølging er et viktig element i økonomistyringen blant mange enheter i fylkeskommunen. Et problem hos mange fylkeskommunale enheter er at budsjettall ligger på andre nivåer i regnskapet enn der utgiftene posteres, noe som gjør budsjettoppfølgingen mer komplisert. Dette har medført at mange enheter har etablert egne systemer utenfor økonomisystemet, såkalte skyggeregnskap og skyggebudsjettering. Årsaken er dels at det oppleves som vanskelig å sette seg inn i og bruke mulighetene i økonomisystemet. Dessuten kan enhetene ikke registrere budsjettall i økonomisystemet selv, noe som fører til at man opp-lever det som tungvint å få tilpasset spesifiseringen av budsjettet til eget oppfølgingsbehov.



10.1.3 Oppfølging og rapportering Rapporteringen fra enhetene til fylkesrådmannen ser ut til å fungere greit og har funnet en passende form. Enhetene savner imidlertid en mer aktiv oppfølging fra fylkesrådmannen. Ansvarliggjøring av enhetsledere på totalnivå og prinsippet om overføring av mer- og mindreforbruk fra et år til det neste, synes å være vellykket og motiverende i forhold til bedre økonomistyring i enhetene. Det er imidlertid viktig at fylkesrådmannen følger opp enhetene og har mulighet til å gripe inn overfor endringer i rammebetingelser eller overfor skjevheter mellom enhetene. Over tid ser det ut til å ha bygd seg opp en oppfatning blant mange ansatte i fylkeskommunen om at dagens økonomisystemløsninger har en høy brukerterskel og er lite fleksibelt. Dette er i seg selv en sperre for effektiv utnyttelse av systemet. Dessuten sliter systemet med dårlig utviklede brukermanualer og krever nokså regelmessig bruk for å kunne beherskes på en god måte. Fylkesrevisjonen mener derfor at dagens løsning har begrensninger i forhold til oppfølging og rapportering innad i enhetene. Fylkesrevisjonen konstaterer at det er ulik praksis og forskjellig arbeidsdeling når det gjelder oppfølging av inntekter og at dette er et element som forstyrret den økonomiske oversikten ute i enhetene. I tråd med prinsippene om ansvarliggjøring på enhetsnivå bør enhetene selv føre sine inntekter i regnskapet. Det er også uheldig at utgifter belastes regnskapet ved leve-ring, mens inntekter godskrives regnskapet ved betaling. Ulike prinsipper for utgiftsføring og inntektsføring i regnskapet gjør det vanskelig å se inntekter og utgifter i sammenheng, og vi fastholder at det er i strid med kommunelovens bestemmelser å føre inntekter etter kontantprinsippet.

10.1.4 Iverksettelse av tiltak På grunn av at en stor del av fylkeskommunens budsjetter er bundet opp i lønn, langsiktige avtaler eller i en fastlagt tilbudsstruktur, tar det tid å omsette styringsinformasjon i tiltak som har økonomisk virkning. I så måte er det viktig å få frem riktig og presis informasjon tidlig til rett beslutningsnivå slik at man har mulighet til å agere raskt. Etterslep i informasjonsflyt og regnskapsføring er en utfordring i så måte. Ut fra de tilbakemeldinger fylkesrevisjonen har fått, ser det ut til å være enighet om at rapporteringen og oppfølgingen som skjer i dag er på et tilpasset nivå. Likevel er det grunn til å være oppmerksom på at jo mindre detaljert rapporteringslinjene er og jo større avstand det er til overordnet nivå, desto mindre er styringsmulighetene. I så måte er det viktig at fylkesrådmannen kvalitetssikrer rapporteringen, slik at man til enhver tid er sikker på å ha et riktig bilde av situasjonen i enhetene og at tiltak kan settes inn tidlig. Videre er det viktig med langsiktighet og forutsigbarhet i styringssignalene. En utfordring i tonivåmodellen, er plan- og styringsavdelingens funksjon og oppgaver i forhold til en helhetlig økonomioppfølging i fylkeskommunen. Det er derfor viktig at fylkesrådmannsnivået og plan- og styringsavdelingen avstemmer sine forventninger, slik at det ikke går ut avvikende styringssignaler til enhetene.



10.2 Fylkesrevisjonens anbefalinger Ut fra de funn og konklusjoner som er beskrevet i prosjektrapporten vil fylkesrevisjonen peke på følgende:

• Fylkesrådmannen må legge vekt på å kvalitetssikre og følge opp rapporteringen fra enhetene slik at man til en hver tid har et godt bilde av den økonomiske situasjonen i enhetene og slik at eventuelle tiltak kan settes inn tidlig.

• I tråd med prinsippet om ansvarliggjøring på enhetsnivå bør fylkesrådmannen vurdere

muligheten for at enhetene selv skal kunne registrere budsjettall i økonomisystemet og selv kunne postere og følge opp inntekter som er opptjent ved enheten.

• Uansett valg av økonomistyringssystem må fylkesrådmannen sørge for tilstrekkelig opplæring

i bruken av systemet, og legge til rette for at enhetene kan tilpasse systemet til dagens og fremtidige behov slik at økonomioppfølgingen kan gjøres innenfor fylkeskommunens felles økonomisystemer.

• Fylkesrådmannsnivået og plan- og styringsavdelingen må tydeliggjøre sine ulike roller utad og

arbeide med å avstemme sine forventninger, slik at det ikke går ut avvikende styringssignaler til enhetene.

Vedlegg

1. Høringsuttalelse til utkast til prosjektrapport i brev av 07.09.2004 fra Fylkestannlegen i Sør-Trøndelag til fylkesrevisjonen.

2. Høringsuttalelse til utkast til prosjektrapport i brev av 13.09.2004 fra

Regnskapstjenesten i Sør-Trøndelag fylkeskommune til fylkesrevisjonen.

3. Høringsuttalelse til utkast til prosjektrapport i brev av 15.09.2004 fra Plan- og styringsavdelingen i Sør-Trøndelag fylkeskommune til fylkesrevisjonen.

Økonomistyring - custompublish · 2020. 7. 25. · på retningslinjer for god intern kontroll og...

Documents