kemal gözler cumhurba Şmasi İ - anayasa.gen.tr · doç.dr. kemal gÖzler uluda ğ Üniversitesi...

Kemal Gözler CUMHURBAŞKANI - HÜKÛMET ÇATIŞMASI

(Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi?)

Ekin Kitabevi Yayınları ISBN: 975-7338- © Tüm hakları mahfuzdur. Bu kitabın tamamı ya da bir kısmı 5846 sayılı yasanın hükümlerine göre, kitabı yayınlayan kitabevinin izni olmaksızın, elektronik, mekanik, fotokopi, ya da her hangi bir kayıt sistemi ile çoğaltılamaz, yayınlanamaz, depolanamaz. Birinci Baskı Aralık 2000 Baskı: Hünkar Ofset Dizgi ve Sayfa Düzeni: Kemal Gözler Kapak Fikri: Kemal Gözler Düzeltme: Ürküş Gözler Görüşleriniz İçin: [email protected]

Dağıtım:

Ekin Kitabevi Burç Pasajı no: 27 Altıparmak - BURSA Tel+Fax: (0224) 223 04 37

Doç.Dr. Kemal GÖZLER Uludağ Üniversitesi Öğretim Üyesi

CUMHURBAŞKANI - HÜKÛMET ÇATIŞMASI

(Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi?)

EKİN KİTABEVİ YAYINLARI B U R S A - 2 0 0 0

İÇİNDEKİLER

Giriş ..................................................................................................................1

Birinci Bölüm TEORİK ÇERÇEVE: YÜRÜTME ORGANININ

GERÇEK BAŞI KİMDİR? I. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Gerçek Başı Kimdir? .............7

A. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Yapısı: “Tek-Başlılık” ....7 B. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Gerçek Başı Başkandır ....8

II. Parlâmenter Sistemlerde Yürütmenin Gerçek Başı Kimdir?........................9 A. Parlâmenter Sistemlerde Yürütme Organının Yapısı: “İki-Başlılık” ......9 B. İki-Başlılık Problemi ve Çözümü .........................................................10 C. Hangi Baş Etkisiz Bırakılmalı?.............................................................11 D. Devlet Başkanlarının Varlık Nedeni Nedir? .........................................13 E. Parlâmenter Hükûmet Sistemlerinde Devlet Başkanının Fonksiyonu

Nedir?...................................................................................................16 1. Tevsik Etme Fonksiyonu .................................................................16

a) Yasama İşlemlerini Tevsik Etme: Isdar ......................................16 b) Yürütme İşlemlerini Tevsik Etme: İmza ....................................18

2. Temsil, Gözetme, Uyarı, Hakemlik, vb. Fonksiyonları....................19 III. Türkiye’de Yürütme Organının Gerçek Başı Kimdir?..............................20

İkinci Bölüm CUMHURBAŞKANI KARARNAMELERİ İMZALAMAYI

REDDETME YETKİSİNE SAHİP MİDİR? I. Cumhurbaşkanının Cevabı ..........................................................................24

Cumhurbaşkanının Cevabının Eleştirisi ....................................................25 II. Doktrin ve Anayasa Mahkemesinin Cevabı...............................................27

A. Cumhurbaşkanı Siyasal Yerindelik Düşüncesiyle Kararnameleri İmzalamayı Reddedemez .....................................................................28

B. Cumhurbaşkanı, Hukuka Aykırılık Sebebiyle Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir .....................................................................29

Doktrinin ve Anayasa Mahkemesinin Cevabının Eleştirisi ......................30 III. Cevabımız: Cumhurbaşkanı, Kararnameleri İmzalamayı Reddetme

Yetkisine Sahip Değildir ...........................................................................31 A. Birinci Neden: Cumhurbaşkanı Sorumsuzdur ......................................31 B. İkinci Neden: Cumhurbaşkanı Demokratik Meşruluktan Mahrumdur..33 C. Üçüncü Neden: Cumhurbaşkanının İmza Yetkisi, Bir Tevsik Etme

Yetkisinden İbarettir.............................................................................34

II CUMHURBAŞKANI – HÜKÛMET ÇATIŞMASI

D. Cumhurbaşkanının Kararnameleri İmzalamayı Reddetmesinin Bir Hukukî Müeyyidesi Yoktur..................................................................37

E. Cumhurbaşkanına Karşı Yapılacak Bir Şey Yok mudur? .....................39 1. Tali Kurucu İktidarın Tepkisi...........................................................41 2. Yasama Organının Tepkisi: 1...........................................................42 3. Yasama Organının Tepkisi: 2 ..........................................................42 4. Vatana İhanetle Suçlandırma ...........................................................42 5. İstifaya Zorlama ..............................................................................43

a) Sistematik Güvensizlik Oyu .......................................................43 b) Bakanlar Kurulunun Grevi .........................................................44

6. Bütçe Kısma.....................................................................................44 7. Halkın Hakemliğine Başvurma ........................................................44

a) Referandum ................................................................................44 b) Erken Seçim ..............................................................................44

8. Bakanlar Kurulun İstifası .................................................................45

Üçüncü Bölüm CUMHURBAŞKANI YETKİLERİNİ TEK BAŞINA KULLANABİLİR Mİ?

I. Genel Olarak Karşı-İmza Kuralı .................................................................47 A. Tanımı, Fonksiyonu, Kökeni, Örnekleri ...............................................48 B. Karşı-İmza Kuralının Kapsamı .............................................................50

1. Kural: Mutlaktır ...............................................................................50 2. Karşı-İmza Kuralının İstisnaları Olabilir .........................................51 3. İstisnalar Nelerdir?...........................................................................51 4. Anayasa İstisna Öngörmemiş ise Yorum Yoluyla İstisna

Getirilebilir mi?...............................................................................54 II. Türkiye’de Karşı-İmza Kuralı ve Cumhurbaşkanının Tek Başına işlem

Yapıp Yapamayacağı Sorunu ....................................................................56 A. Anayasal Düzenleme ............................................................................56 B. Doktrinin Ürettiği İstisnalar..................................................................57

1. Yasama ve Yargıya İlişkin Yetkiler Karşı-İmza Kuralına Tâbi Değildir ...........................................................................................58

2. Cumhurbaşkanının Yürütmeyle İlgili İcraî Olmayan Yetkileri Karşı-İmza Kuralına Tâbi Değildir .................................................60

Doktrinin Ürettiği İstisnaların Eleştirisi ...............................................61 C. Görüşümüz ...........................................................................................62 D. Cumhurbaşkanının Başbakan veya İlgili Bakanın Karşı-İmzasını

Almadan Yaptığı İşlemlerin Müeyyidesi Nedir?..................................65

Sonuç .............................................................................................................69 Bibliyografya .................................................................................................73 İndeks .............................................................................................................75 Yazarın Özgeçmişi ve Yayın Listesi ..............................................................78

ÖNSÖZ

“Cumhurbaşkanı-Hükûmet çatışması” konusunda bir maka-

le yazmaya başlamıştım. Ancak makale bittiğinde, bu makaleyi

bir kitapçık halinde yayınlamayı uygun gördüm. Bunun birkaç

nedeni var. Bir kere, konunun güncelliği nedeniyle çalışmamın

hemen okuyucuya ulaşmasını istedim. İkinci olarak, ülkemizde

maalesef bir anayasa hukuku dergisi yoktur. Böyle bir dergi ol-

mayınca, bu makaleyi ya genel okuyucuya hitap eden birtakım

“fikir dergileri”ne, yahut baro dergilerine, veyahut fakülte der-

gilerine göndermek zorunda kalacaktım. Bu dergilerde yayın-

lanmış bir anayasa hukuku makalesi de hitap ettiği kişilere ula-

şamadan kalacaktı. Dahası, bazı dergilerin yayın kurulları, her

nedense, benim makalelerimi yayınlamayı kabul etmiyorlar ve-

ya makalede ileri sürdüğüm görüşleri değiştirmemi istiyorlar.

Zaten Cumhurbaşkanına böylesine eleştiriler içeren bir makale-

yi yayınlamayı kabul edecek ciddî bir dergi bulmam pek muh-

temelen mümkün olmayacaktı. Nihayet, ülkemizde fakülte der-

gilerine makale göndermek pek akıllıca bir iş değildir. Gönder-

diğiniz makale muhtemelen iki ya da üç yıl sonra yayınlanmak-

tadır. Dahası bazı “hakemli” fakülte dergileri, benim hakemden

geçmiş makalelerimi “kaybedebilmektedirler”. Bu vesileyle bir

kez daha belirtmek isterim ki, ülkemizde düzenli olarak çıkacak

bir anayasa hukuku dergisine acilen ihtiyaç vardır.

GİRİŞ

Hatırlanacağı üzere ülkemizde Cumhurbaşkanı ile Hükû-met arasında ilk çatışma 2000 yılının Ağustos ayında yaşanmış-tır1. Bu çatışma Bakanlar Kurulunun kabul ettiği bir kanun hükmünde kararnameyi Cumhurbaşkanının imzalamayı reddet-mesi üzerine çıkmış ve neticede Kararname Cumhurbaşkanı ta-rafından imzalanmamış ve yürürlüğe girememiştir. O günden 30 Kasım 2000 tarihine kadar Cumhurbaşkanının 7 adet kanun hükmünde kararnameyi ve 8 adet müşterek kararnameyi imza-lamayı reddettiği Cumhurbaşkanlığı Sözcüsü Basın Başdanış-manı Metin Yalman tarafından 1 Aralık 2000 tarihinde Çankaya Köşkünde düzenlenen haftalık basın brifinginde açıklanmıştır2.

Görünen odur ki, ülkemizde Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında, açık ya da gizli bir çatışma yaşanmaktadır. Bu çatışma Hükûmetin bürokrat atama işlemlerinden özelleştirme işlemle-rine kadar yansımaktadır. Örneğin en son MİT Müsteşar Yar-dımcısı Mikdat Alpay’ın Washington Büyükelçiliği Hukuk Mü-şavirliğine atanmasına ilişkin kararnameyi Cumhurbaşkanının gerekçe göstermeksizin imzalamayı reddettiği öğrenildi3. Ka-rarnameyi imzalamayarak Cumhurbaşkanının, MİT Müsteşar 1. Cumhurbaşkanı kendisine imzalanması için sunulan bir Kanun Hükmünde

Kararnameyi 17 gün beklettikten sonra 8 Ağustos 2000 günü Bakanlar Kuruluna geri göndermiştir (Milliyet, 9 Ağustos 2000). Bakanlar Kurulu 14 Ağustos 2000 tarihinde Kanun Hükmünde Kararnameyi tekrar Cum-hurbaşkanına göndermiş, Cumhurbaşkanı ise 21 Ağustos 2000 tarihinde Kanun Hükmünde Kararnameyi imzalamayacağını açıklamıştır (Milliyet, 22 Ağustos 2000).

2. Hürriyet, 2 Aralık 2000. 3. Radikal, 2 Aralık 2000.

2 CUMHURBAŞKANI–HÜKÛMET ÇATIŞMASI

Yardımcısının tasfiyesini engellediği şeklinde yorumlar yapıl-dı4. Daha sonra basında Mikdat Alpay’ın Cumhurbaşkanı Se-zer’in sınıf arkadaşı olduğu yolunda haberler çıktı.

En son olarak, 1-8 Aralık tarihleri arasında, Telekom’un özelleştirilmesine ilişkin olan Kararname üzerinde Cumhurbaş-kanı ile Hükûmet arasında bir gerilim yaşanmıştır. Zira Ulusla-rarası Para Fonuyla varılan 10.4 milyar dolarlık ek kredi muta-bakatının önkoşulları arasında olan Türk Telekom’un satışıyla ilgili 30 Kasım 2000 gecesi kendisine gönderilen Kararnameyi, Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer 8 gün boyunca bekletmiş-tir5. Bu süre içinde Cumhurbaşkanı, Telekom Genel Müdürü Alptürk’ü, Devlet Bakan Yalova’yı ve söz konusu Kararnameye karşı çıkan Ulaştırma Bakanı Öksüz’ü dinlemiştir6. Bu süre bo-yunca basında, Cumhurbaşkanının kararnameyi imzalamayabi-leceği yolunda haberler çıkmış ve Cumhurbaşkanının kararna-meyi reddetme olasılığının Hükûmette panik yarattığı gözlem-lenmiştir7. Bu arada, gazetelerde Başbakan Ecevit’in Cumhur-başkanı Sezer’e “imzalamazsanız istifa ederim” yolunda mesaj-lar gönderdiği şeklinde haberler de yer almıştır8. Nihayette Cumhurbaşkanı, 8 gün boyunca beklettiği Kararnameyi 8 Aralık 2000 günü imzalamıştır. Bunun üzerine bazı gazeteler “Sezer Rahatlattı” diye manşet atmışlardır9.

Ülkemizde Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında bir ça-tışma yaşanmaktadır ve daha pek çok çatışmanın yaşanması da ihtimal dahilindedir. Sayın Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Se-zer’in, başta kanun hükmünde kararnameler, Bakanlar Kurulu kararları, müşterek kararnameler olmak üzere, Hükûmetin bir-çok işlemini imzalamayı reddetmesi ihtimal dahilindedir. Cum-hurbaşkanının imzalamayı reddettiği bu işlemler, sadece kanun hükmünde kararnameler gibi normlar hiyerarşisinin üst seviye-lerinde yer alan düzenleyici işlemler değil, aynı zamanda bir

4. Ibid. 5. Radikal, 9 Aralık 2000. 6. Ibid. 7. Ibid. 8. Radikal, 10 Aralık 2000. 9. Radikal, 9 Aralık 2000.

GİRİŞ 3

büyükelçiliğe hukuk müşaviri tayini gibi sıradan bireysel idarî işlemlere kadar uzanmaktadır.

Görüldüğü gibi, Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında or-taya çıkan çatışma, Cumhurbaşkanının Hükûmetin kararnamele-rini imzalamayı reddetmesi şeklinde sonuçlanmaktadır. Peki ama Cumhurbaşkanı, Hükûmetin kararnamelerini imzalamayı reddetme yetkisine sahip midir? İşte bu çalışmada tartışacağı-mız temel sorun budur. Ayrıca şunu da belirtelim ki, Cumhur-başkanlarının Türkiye’de hangi işlemleri tek başına, hangi iş-lemleri Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasıyla yapabileceği öteden beri tartışmalı bir konudur. Bu konuda da Türkiye’de yakın gelecekte bir çatışmanın ortaya çıkması muhtemeldir. Cumhurbaşkanının Anayasanın 104’üncü maddesine bakarak, elçi atamak yetkisine tek başına sahip olduğunu düşünmesi ve Bakanlar Kurulu kararı olmaksızın elçi atamaya teşebbüs etmesi ihtimal dahilindedir. Bu sorunun da burada incelenmesi uygun olur. O halde burada tartışacağımız iki temel sorun vardır: 1. Cumhurbaşkanı, kararnameleri imzalamayı reddedebilir mi? 2. Cumhurbaşkanı yetkilerini tek başına kullanabilir mi? İşte bu çalışmada Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında çıkması muh-temel olan bu iki sorunu inceleyeceğiz. Ancak bu sorunları in-celenmeye geçmeden önce, bu iki soruna teorik çerçeve oluş-turması amacıyla, yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorununu sormak gerekecektir.

Buna göre planımız şöyledir:

Birinci Bölüm.- Teorik Çerçeve: Yürütme organının Gerçek Başı Kimdir?

İkinci Bölüm.- Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine Sahip midir?

Üçüncü Bölüm.- Cumhurbaşkanı Yetkilerini Tek Başına Kul-lanabilir mi?

Kemal Gözler, Cumhurbaşkanı - Hükûmet Çatışması: Cumhurbaşkanı Karar-nameleri İmzalamayı Reddebilir mi?, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000,

VIII+80 s. (www.anayasa.gen.tr/catisma.pdf)

Birinci Bölüm TEORİK ÇERÇEVE:

YÜRÜTME ORGANININ GERÇEK BAŞI KİMDİR?1

Yürütme organının iki başından hangi başın yürütmenin gerçek başı olduğu sorusunu cevaplayabilmek için, yürütme or-ganının yapısından bahsetmek gerekir. Yürütme organının yapı-sı ise hükûmet sistemlerine göre değişmektedir. O nedenle ko-nuya hükûmet sistemlerinden bahsederek girmek gerekir.

Hükûmet Sistemleri.- Bilindiği gibi, hükûmet sistemleri ilkönce kuvvetler birliği ve kuvvetler ayrılığı sistemleri olmak üzere ikiye ayrılır. “Kuvvetler birliği sistemleri (systèmes de

confusion des pouvoirs)”, yasama ve yürütme kuvvetlerinin ay-nı elde birleştiği hükûmet sistemleridir. Bu birleşmede iki ihti-mal olabilir. Yasama ve yürütme kuvvetleri, ya yürütme orga-nında, ya da yasama organında birleşir. Kuvvetlerin yürütmede birleştiği sistemler, “diktatörlük”2 veya “mutlak monarşi (monarchie absolue)”3 olmak üzere iki tanedir. Kuvvetlerin ya-

1. Yürütme organının yapısı konusunda geniş bilgi edinmek için bizim 2001

baharında yayınlanacak olan Anayasa Hukukunun Genel Esasları isimli kitabımıza bakılabilir.

2. Charles Debbasch et al., Droit constitutionnel et institutions politiques,

Paris, Economica, 3’üncü Baskı, 1990, s.152-153; Georges Vedel, Manuel

élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1949, s.163-164; Jacques Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Economica, 1990, c.I, s.401-404.

3. Cadart, op. cit., c.I, s.398-398; Debbasch et al., op. cit., s.151-152.


samada birleştiği sistem ise, “meclis hükûmeti sistemi (système

du gouvernement d’assemblée)”dir4.

“Kuvvetler ayrılığı sistemleri (systèmes de séparation des

pouvoirs)” ise yasama ve yürütme kuvvetlerinin ayrı ayrı organ-lara verildiği hükûmet sistemleridir. Kuvvetler ayrılığı sistemle-ri kendi içinde kuvvetler ayrılığının derecesine göre “sert kuv-vetler ayrılığı sistemi (système de séparation rigide des

pouvoirs)” ve “yumuşak kuvvetler ayrılığı sistemi (système de

séparation souple des pouvoirs)” olmak üzere ikiye ayrılır. Sert kuvvetler ayrılığı sistemi “başkanlık sistemi (système

présidentiel)”5, yumuşak kuvvetler ayrılığı sistemi ise “parlâ-menter sistem (système parlementaire)”6dir.

4. Julien Laferrière, Manuel de droit constitutionnel, Paris, Editions Domat

Montchrestien, 1947, s.747-752; Cadart, op. cit., c.I, s.466-468; Debbasch et al., op. cit., s.154-156; Vedel, op. cit., s.164-165; Benoît Jeanneau, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Dalloz, 8e édition, 1991, s.129-131; Joseph Barthélemy ve Paul Duez, Traité de droit

constitutionnel, Paris, Dalloz, 1933, s.148-149; Michel Henry Fabre, Principes républicains de droit constitutionnel, 4e édition, Paris, L.G.D.J., 1984, s.294-295; Paul Bastid, Le Gouvernement d’assemblée, Paris, Cujas, 1956, passim;

5. Cadart, op. cit., c.I, s.483-494; Bernard Chantebout, Droit constitutionnel

et science politique, Paris, Armand Colin, 11e édition, 1994, s.109-125; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.138-158; Vedel, op. cit., s.165-167; Laferrière, op. cit., s.753-765; Georges Burdeau, Francis Hamon ve Michel Troper, Droit constitutionnel, Paris, L.G.D.J., 23e édition, 1993, s.1232-130; Pierre Pactet, Institutions politiques-Droit constitutionnel, Pa-ris, Masson, 11’inci Baskı, 1992, s.151-153; Dominique Turpin, Droit

constitutionnel, Paris, PUF, 1995, s.182-187; Jeanneau, op. cit., s.126-129; Arend Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, (Çev. Ergun Özbudun ve Ersi Onulduran), Yetkin Yayınları, Tarihsiz, s.62-81; Giovonni Sartori, Karşı-laştırmalı Anayasa Mühendisliği, Çev. Ergun Özbudun, Ankara, Yetkin Yayınları, 1997, s.113-251; Nur Uluşahin, Anayasal Bir Tercih Olarak

Başkanlık Sistemi, Ankara, Yetkin Yayınları, 1999, passim; Gérard Conac, “Régime présidentiel”, in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.888-901.

6. Adhémar Esmein, Eléments de droit constitutionnel, Paris, Librairie de la Société du recueil générale des lois et des arrêts, 1896, s.94-144; Léon Duguit, Manuel de droit constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons Thorin et Fontemoing, 4’üncü Baskı, 1923, s.196-207; Cadart, op. cit., c.I, s.661-707; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.158-167; Vedel, op. cit., s.167-172; Burdeau, Hamon ve Troper, op. cit., s.117-123; Pactet, op. cit., s.145-151;

TEORİK ÇERÇEVE 7

Başkanlık sistemlerinde ve parlâmenter sistemlerde yürüt-me organının gerçek başı birbirinden farklı olabilir. O nedenle yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorunun, başkan-lık sistemlerinde ve parlâmenter sistemlerde ayrı ayrı incelemek uygun olur.

I. BAŞKANLIK SİSTEMLERİNDE YÜRÜTME ORGANININ GERÇEK BAŞI KİMDİR?

Başkanlık sistemlerinde yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusunu yanıtlayabilmek için, bu sistemlerde yü-rütme organının yapısını görelim:

A. BAŞKANLIK SİSTEMLERİNDE YÜRÜTME ORGANININ YAPISI: “TEK-BAŞLILIK”7

Başkanlık sistemlerinde yürütme organının temel özelliği onun “monist (tekçi)” nitelikte olmasıdır. Başkanlık sisteminde yürütme organı tek kişiden oluşur8. O da “başkan”dır. Yani başkanlık sisteminde yürütmede “tek-başlılık (monocéphalisme)” özelliği vardır9. Başkanlık sisteminde, baş-kanın dışında bir “devlet başkanlığı” makamı yoktur. Başkan aynı zamanda, “devlet başkanı”dır10. Diğer yandan, başkanlık sisteminde, parlâmenter sistemlerde görülen tipte bir “kabine”,

Turpin, op. cit., s.187-190; Jeanneau, op. cit., s.126-129; Lijphart, op.

cit., s.62-81; Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, op. cit., s.137-161; Jean Gicquel, “Régime parlementaire” in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.886-888.

7. Mehmet Turhan, Hükûmet Sistemleri, Ankara, Gündoğan Yayınları, 1993; Cadart, op. cit., c.I, s.483-494; Chantebout, op. cit., s.109-125; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.138-158; Vedel, op. cit., s.165-167; Laferrière, op. cit., s.753-765; Burdeau, Hamon ve Troper, op. cit., s.1232-130; Pactet, op. cit., s.151-153; Turpin, op. cit., s.182-187; Jeanneau, op. cit., s.126-129; Lijphart, op. cit., s.62-81; Sartori, op. cit., s.113-251; Uluşahin, op. cit., s. s.27-55; Conac, “Régime présidentiel”, op. cit., s.888-901.

8. Uluşahin, op. cit., s.41; Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.42; 9. Pactet, op. cit., s.152; Gérard Conac, “Régime présidentiel”, in Olivier

Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.891.

10. Uluşahin, op. cit., s.41-42; Pactet, op. cit., s.152;


yani “kolektif” bir yürütme organı da yoktur11. Bütün yürütme yetkisinin sahibi tek başına başkandır12. Yürütme birimlerinin (bakanlıkların) başı durumunda olan kişiler (bakanlar), parlâ-menter sistemlerdeki “bakanlar” gibi değildirler; bunlar başka-nın “yardımcılar”ı konumundadır. Amerika Birleşik Devletle-rinde bunlara “sekreter (secretary)” denir. Bunlar, yani sekreter-ler, başkanın emir ve talimatı dışına çıkamazlar. Sekreterler, başkan tarafından atanırlar ve başkan tarafından görevden alı-nırlar13. Keza sekreterler, yasama organına karşı değil, münha-sıran başkana karşı sorumludurlar14. O halde, başkanlık siste-minde, başkan, hem devlet başkanı, hem de hükûmet başkanı-dır15. Başkanlık sisteminde, devlet başkanı, yani başkan doğru-dan doğruya veya ona benzer bir şekilde16 halk tarafından, belli bir dönem için (örneğin 4 yıl) seçilir17. Bu şu anlama gelir ki, başkanlık sistemlerinde devlet başkanı, yani başkan, varlığını yasama organının iradesine borçlu değildir18.

B. BAŞKANLIK SİSTEMLERİNDE YÜRÜTME ORGANININ GERÇEK BAŞI BAŞKANDIR

Başkanlık sistemlerinde yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusunun, basit, tartışmasız, açık bir yanıtı vardır. Yürütme organının gerçek başı başkandır. Zira, başkanlık sis-temlerinde, yürütme organında yer alan bakan benzeri kişilerin başkandan aldıkları yetkiler dışında başka hiçbir yetkileri yok-tur; bunlar tamamıyla başkana bağlıdır. O nedenle, başkanlık sistemlerinde yürütmenin gerçek başının kim olduğu sorusunu

11. Conac, op. cit., s.891; Pactet, op. cit., s.152; Vedel, op. cit., s.166; Turpin,

op. cit., s.188. 12. Pactet, op. cit., s.152. 13. Ibid. 14. Laferrière, op. cit., s.760-761. 15. Uluşahin, op. cit., s.42. 16. Amerika Birleşik Devletlerinde başkan esasen iki-dereceli bir seçimle se-

çilir. Ama, pratikte ABD Başkanının halk tarafından seçildiği kabul edil-mektedir.

17. Lijphart, op. cit., s.62-63; Sartori, op. cit., s.113-114; Uluşahin, op. cit., s.30-31; Turhan, op. cit., s.41; Pactet, op. cit., s.152; Vedel, op. cit., s.166; Turpin, op. cit., s.187.

18. Uluşahin, op. cit., s.32.

TEORİK ÇERÇEVE 9

sormak bile anlamsızdır. Zira bu sistemde tek bir baş vardır; o da başkandır. Dolayısıyla, Başkanlık sistemlerinde başkan ana-yasa tarafından kendisine veya genel olarak yürütme organına verilmiş bütün görev ve yetkileri tek başına kullanabilir. “Ba-kanlar”ın desteğine, karşı-imzasına ihtiyacı yoktur. Başkanın yetkilerini tek başına kullanabilmesinde sorumluluk bakımından da hiçbir mesele yoktur; çünkü başkanın seçmenler karşısında siyasal sorumluluğu vardır. Başkanlık sistemlerinde başkanın tek başına işlem yapabilmesi, demokrasi ilkesi bakımından da problem çıkarmaz. Çünkü başkan, görevine halkın oyuyla gel-miştir. Bu nedenle, yetkilerini kullanmak bakımından demokra-tik bir meşruluğa sahiptir.

II. PARLÂMENTER SİSTEMLERDE YÜRÜTMENİN GERÇEK BAŞI KİMDİR?

Parlâmenter sistemlerde yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusunu yanıtlayabilmek için, öncelikle bu sistem-lerde yürütme organının yapısını görelim:

A. PARLÂMENTER SİSTEMLERDE YÜRÜTME ORGANININ YAPISI: “İKİ-BAŞLILIK”19

Parlâmenter sistemlerde yürütme organında “iki-başlılık” (bicéphalisme)” özelliği vardır. Parlâmenter hükûmet sistemle-rinde yürütme organında bir yanda “devlet başkanı”, diğer yan-da ise “bakanlar kurulu” bulunur20.

1. “Devlet başkanı (chef de l’Etat)”, monarşik parlâmenter sistemlerde “kral (roi, hükümdar, monarque)”, cumhuriyet tipi parlâmenter sistemlerde ise “cumhurbaşkanı (président de la

République)”dır21. Monarşilerde devlet başkanları, yani krallar

19. Laferrière, op. cit., s.798-799; Vedel, op. cit., s.168; Barthélemy ve Duez,

op. cit., s.161; Cadart, op. cit., c.II, s.666-667; Debbasch et al., op. cit., s.160; Cadoux, op. cit., c.I, s.189-190; Jeanneau, op. cit., s.126; Turhan, op. cit., s.51.

20. Vedel, op. cit., s.168; Laferrière, op. cit., s.798-799; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.161; Debbasch et al., op. cit., s.160; Jeanneau, op. cit., s.126; Turhan, op. cit., s.51.

21. Laferrière, op. cit., s.770-771.


irsî intikal kurallarına göre belirlenirler. Cumhuriyetlerde de devlet başkanları, yani cumhurbaşkanları, halk tarafından doğ-rudan doğruya seçilmez. Bu nedenle gerek krallar, gerekse cumhurbaşkanları, yetkilerini kullanmak için ihtiyaç duyacakla-rı demokratik meşruluktan mahrumdurlar. Diğer yandan, devlet başkanlarının siyasî, cezaî22 ve hukukî sorumlulukları da yok-tur23. Yani devlet başkanları parlâmento tarafından görevden a-lınamaz; mahkemeler tarafından yargılanamaz.

2. Parlâmenter sistemlerde yürütme organının diğer kana-dında ise “bakanlar kurulu (conseil des ministres)” bulunur. Bakanlar kuruluna, “kabine (cabinet)” veya “hükûmet (gouvernement)” de denir. Hükûmet halkın temsilcisi olan par-lâmento içinden çıkar ve parlâmentonun güvenine dayanır. Do-layısıyla hükûmet, yetkilerini kullanmak için ihtiyaç duyacağı demokratik meşruluğa sahiptir. Diğer yandan hükûmet, parlâ-mento karşısında kolektif olarak sorumludur. Halkın temsilcileri beğenmedikleri bir hükûmet görevden alabilirler. Keza hükûmet üyelerinin, yani başbakan ve bakanların siyasî, cezaî ve hukukî sorumlulukları tamdır. Başbakan ve bakanlar parlâmento tara-fından güvensizlik oyuyla görevlerinden alınabilirler; kendileri mahkemeler huzurunda yargılanabilirler.

B. İKİ-BAŞLILIK PROBLEMİ VE ÇÖZÜMÜ

Yukarıda gördüğümüz gibi, parlâmenter sistemlerde yü-rütme organının, “devlet başkanı” ve “hükûmet” olmak üzere iki başı vardır. Bu başlardan ikisi de etkili olamaz. Bu başlardan biri gerçek, diğeri ise sembolik olmak zorundadır. Çünkü, par-lâmenter sistemlerde de, yürütme organı bir bütündür; zira sa-dece tek bir “yürütme fonksiyonu”, tek bir “yürütme kuvveti” vardır. Tek bir kuvvetin, tek bir fonksiyonun, birbirinden ba-ğımsız iki ayrı başa tâbi olması eşyanın tabiatına aykırıdır. Ta-bir caizse, bu durum iki başlı bir yaratığa benzer. Başlardan bi-

22. Cumhuriyetlerde devlet başkanlarının, yani cumhurbaşkanlarının istisnaen

vatana ihanet suçundan dolayı cezaî sorumluluklarının olduğu kabul edil-mektedir.

23. Laferrière, op. cit., s.770-771; Vedel, op. cit., s.168; Debbasch et al., op. cit., s.161.

TEORİK ÇERÇEVE 11

risi yaratığın ayaklarına sağa git, diğeri sola git emrini verebilir. Böyle bir durumda bünyenin normal hareketini sağlamak için, başlardan birinin koparılıp atılması veya başlardan birinin için-deki beynin alınması veya beyinden bünyeye giden sinirlerin kesilmesi gerekir.

“İki-başlı (bicéphale)” yapıya sahip yürütme organları için de aynı şey geçerlidir. Bu tür yürütme organlarında hükûmet ve devlet başkanı olmak üzere, iki ayrı baş vardır. Bu iki baş, birbi-rinden bağımsız hareket ederse, biri yürütme organına bir emir, diğeri karşı yönde bir emir verirse, yürütme organı bloke olur. “İki-başlılık” sorununa tarihsel olarak iki çözüm getirilmiştir: Birincisi başlardan birini koparıp atıp, yürütme organını tek başlı bırakmaktır. Bu çözüm başkanlık sisteminin çözümüdür. İkinci çözüm, başlardan birini etkisiz bırakmak, daha doğrusu diğerine tâbi kılmaktır. Bu çözüm ise parlâmenter sistemin çö-zümüdür.

C. HANGİ BAŞ ETKİSİZ BIRAKILMALI?

Peki başlardan biri koparılıp atılmayacaksa, etkisiz bırakı-

lacak, diğerine tâbi kılınacak baş hangisidir? Devlet başkanı mı? Hükûmet mi? Demokratik mantıkta bu sorunun cevabı bel-lidir: Etkisiz bırakılacak, diğerine tâbi kılınacak baş, devlet baş-kanıdır. Bunun da iki nedeni vardır:

1. Bir kere, parlâmenter sistemlerde devlet başkanlarını halk seçmediği halde, hükûmet halkın temsilcileri arasından çıkmaktadır. Gerçekten de parlâmenter monarşilerde devlet başkanı veraset kuralları gereğince24, parlâmenter cumhuriyet-

24. Veraset kuralları hakkında bkz. Charles Cadoux, Droit constitutionnel et

institutions politiques: Théorie générale des institutions politiques, Paris, Cujas, 1988, c.I. s.176; Pierre Wigny, Droit constitutionnel, Bruxelles, Etablessements Emile Bruylant, 1952, s.586; S. A. De Smith ve Rodney Brazier, Constitutional and Administrative Law, London, Penguin Books, 6th Edition, 1989, s.123; Francis Delpérée, “Loi salique”, Olivier Duhamel ve Yves Meny (sous la direction de-), Dictionnaire constitutionnel, Paris, P.U.F., 1992, s.608.


lerde ise halkın doğrudan katılımı olmadan belirlenmektedir25. Oysa gerek parlâmenter monarşilerde, gerek parlâmenter cum-huriyetlerde hükûmet, parlâmentonun içinden çıkmakta ve onun güvenine dayanmaktadır. Bu şu anlama gelmektedir ki, parlâ-menter sistemlerde devlet başkanları yetkilerini kullanmak için gerekli olan demokratik meşruluktan mahrumdurlar. Oysa hükûmetlerin demokratik meşruluğu tamdır.

2. Etkisiz kılınacak başın devlet başkanı olmasının ikinci

nedeni ise devlet başkanının sorumsuz, hükûmetin, yani başba-kan veya bakanların ise sorumlu olmalarıdır. Gerçekten de, dev-let başkanlarının siyasî, cezaî26, hukukî sorumlulukları yoktur. Devlet başkanları halk veya halkın temsilcileri tarafından gö-revden alınamaz. Kendilerine karşı hukuk ve ceza davası açıla-maz. Oysa, hükûmetin ve onu oluşturan başbakan ve bakanların siyasî, hukukî ve cezaî sorumlulukları tamdır. Hükûmet halkın temsilcileri karşısında kolektif olarak sorumludur. Halkın tem-silcileri istedikleri her zaman hükûmeti düşürebilirler. Hükûmeti oluşturan başbakan ve bakanlar ayrıca tek tek parlâ-mentoya karşı sorumludur. Halkın temsilcileri istedikleri her bakanı görevden alabilirler. Nihayet, başbakan ve bakanların hukukî ve cezaî sorumlulukları da tamdır. Demokratik mantık sorumluluk ile yetkinin birlikte olmasını öngörür. Sorumlu olan kişi yetkili de olmalıdır. Yetki, sorumluluk derecesindedir. Bir kişi ne kadar sorumluysa, o kadar yetkilidir. Sorumsuz olan ki-şi, yetkisizdir de. Buna göre, parlâmenter sistemlerde, devlet başkanları sorumsuz olduklarına göre, yetkisiz de olmalıdırlar. O halde etkisiz kılınması gereken baş, içi boşaltılması gereken baş, diğerine tâbi kılınması gereken baş, “devlet başkanı” isimli baştır.

25. Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 2e édition,

1929, Hauriou, op. cit., s.394; Vedel, op. cit., s.428-429; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.606-610; Laferrière, op. cit., s.1023; Turpin, op. cit., s.334-337; Dmitri Georges Lavroff, Le système politique français:

Constitution et pratique politique de la Ve République, Paris, Dalloz, 5e édition, 1991, s.371-380.

26. Cumhuriyetlerde istisnaen vatana ihanet suçundan dolayı cezaî sorumlu-luklarını olduğu kabul edilmektedir.


Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanını etkisiz kılmanın, daha doğru bir ifadeyle bu devlet başkanını diğer baş olan hükûmete tâbi kılmanın tekniği, karşı-imza kuralıdır. Kar-şı-imza, aşağıda ayrıca göreceğimiz gibi, devlet başkanının iş-lemlerinin başbakan veya ilgili bakanca imzalanması demektir. Karşı-imza, tabir caizse, yürütme organizmasında yer alan dev-let başkanı isimli “başı”n beyninin boşaltılması veya bu beyin-den vücuda giden sinirlerin kesilmesi veya sinirlerdeki sinyalle-rin denetlenmesi operasyonudur. Karşı-imza kuralı sayesinde, devlet başkanı isimli baş, vücuda ancak hükûmet isimli diğer başın uygun gördüğü emirleri verebilir. Hükûmet isimli baş kar-şı-imza ile uygun görmedikçe, devlet başkanı isimli başın vücu-da herhangi bir emir vermesi mümkün değildir. Başbakan ve bakanlar devlet başkanının işlemine karşı-imzalarını koymayı reddedebilirler. Zira, karşı-imza taşıyan devlet başkanının iş-lemlerinden doğan sorumluluk, devlet başkanına değil, karşı-imza sahibi başbakan veya bakana aittir. Sorumluluk ile yetki-nin birlikte bulunması kuralı, başbakan veya ilgili bakanın dev-let başkanının uygun görmedikleri işlemlerine imza atmama yetkisine sahip olmaları sonucunu doğurur. O halde devlet baş-kanı kural olarak tek başına işlem yapamaz. Devlet başkanının işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir.

D. DEVLET BAŞKANLARININ VARLIK NEDENİ NEDİR?27

Peki ama, tek başına yetki kullanamayacak ise, “devlet

başkanı” isimli bu baş neden hâlâ birçok devlette vardır? Bu başın var olması nereden kaynaklanmaktadır? Yetkisiz olan bu baş, neden şimdiye kadar yok olmamıştır? Bu sorunun cevabı anayasa teorisinde değil, tamamıyla tarihte bulunur. Şöyle:

Parlâmenter sistem, demokrasi ve anayasacılık ortaya çık-madan çok daha önceleri, devlet başkanları vardı. Anayasalar, devlet başkanlarını ve devlet başkanlığı makamını, kendilerin-den önce kurulmuş olarak bulmuşlardır28. Devlet başkanlığı, 27. Bu konuda daha ayrıntılı bilgi için bizim 2001 baharında yayınlanacak o-

lan Anayasa Hukukunun Genel Esasları isimli kitabımıza bakılabilir. 28. Esmein, op. cit., s.467.


anayasa koyucularının düşünüp taşınıp yarattığı bir şey değildir. Tarihin her döneminde devlet başkanlığı makamı ve devlet baş-kanları olmuştur. Nerede bir devlet varsa orada bir devlet baş-kanı olmuştur. Dolayısıyla devlet başkanlığı müessesesi, devlet kadar eski bir müessesedir.

Bir-iki istisna dışında tarihteki devletler, devlet şekli olarak hep birer “monarşi” idi. Yani bu devletlerin, devlet başkanları birer “kral”dı. Monarşilerin ilk döneminde, yasama, yürütme ve yargı yetkileri tamamıyla krala aitti. Ancak, zamanla İngiltere örneğinde olduğu gibi, krallar, yargı yetkilerin mahkemelere29; yasama yetkilerini ise yavaş yavaş ortaya çıkan parlâmentolara devrettiler veya devretmek zorunda kaldılar30. Neticede kralla-rın elinde sadece yürütme yetkisi kaldı. Krallar bu yetkinin kul-lanılmasında kendilerine yardımcı olmaları için bakanlar atadı-lar. Ancak zamanla yine tarihsel gelişmeler sonucunda, İngiltere örneğinde olduğu gibi, kralların atadığı bakanlar, krallara karşı değil, parlâmentolara karşı sorumlu olmaya başladı. Bu şekilde, bakanların parlâmentoya karşı siyasal sorumluluğu esası ortaya çıktı. Sonuçta parlâmentonun güvenine sahip bakanlardan olu-şan bakanlar kurulu (hükûmet), yürütme gücünün gerçek sahibi haline geldi31.

Ne var ki, tüm bu tarihsel, siyasal gelişmeler olurken, hu-kuk düzeninde bir değişiklik olmamıştır. Hukuken biçimsel ola-rak bütün yetki hâlâ kralın elinde bulunuyordu. İçeriği ve ger-çek yapıcısı değişmiş olsa bile, devletin yüksek işlemleri hep

29. İngiltere örneğinde yargı yetkisinin mahkemelere geçişi konusunda bkz.

De Smith ve Brazier, op. cit., s.359-387; André Mathiot, Le régime

politique britannique, Paris, Armand Colin, 1955, s.271-284. 30. İngiltere örneğinde Parlâmentonun ortaya çıkışı ve yasama yetkisinin

Krallardan Parlâmentoya geçişi için bkz.: Esmein, op. cit., s.35-48; Chantebout, op. cit., s.101-102; Mathiot, op. cit., s.202-206; Turpin, op. cit., s.533-536.

31. İngiltere örneğinde bakanların parlâmentoya karşı siyasal sorumluluğu-nun ortaya çıkması ve bakanların (kabinenin) yürütme yetkisinin gerçek sahibi haline gelmesi için bkz.: De Smith ve Brazier, op. cit., s.159-205; Mathiot, op. cit., s.132-155; Chantebout, op. cit., s.147-148; Vedel, op. cit., s.37; Turpin, op. cit., s.536-537; Pactet, op. cit., s.166; Laferrière, op. cit., s.812-813.


eski usûller ve biçimlerde, yani kralın işlemi olarak ve kralın imzası altında yapılmaya devam edildi. Ancak demokrasi dü-şüncesindeki gelişmeler sonucunda sorumsuz olan kralın artık tek başına işlem yapamayacağı, yaptığı işlemlerin geçerli ola-bilmesi için başbakanın ve ilgili bakanların veya en azından bir bakanın imza atması kuralı kabul edildi32.

Böylece kralların yetkileri ve işlemleri biçimsel olarak aynı kaldı. Ama bu yetkilerin gerçek sahibi ve içeriği değişti. Ancak bu yetkilerin yeni sahipleri de, yetkileri kullanabilmek ve işlem-leri yapabilmek için krala ihtiyaç duymaya devam ettiler. Çün-kü kendilerinin yaptıkları işlem, biçimi itibarıyla kralın işlemiy-di ve hukuken ancak kralın imzasıyla tekemmül edip bağlayıcı güç kazanabilirdi. O nedenle, birçok monarşide, özellikle, İngil-tere gibi, kralların karşı-imza kuralını kolayca kabul ettikleri monarşilerde, demokratik gelişmelere rağmen, krallıklara doku-nulmadı; krallar varlıklarını sürdürebildi. Günümüz parlâmenter monarşilerinde, yetkisiz olmalarına rağmen hala varlıklarını sürdüren devlet başkanlarının mevcudiyeti bu şekilde açıklana-bilir.

Fransız örneğinde olduğu gibi, bazı ülkelerde ise, tarihsel gelişmeler sonucunda, krallar ortadan kaldırıldı; yani monarşi devlet şekli lağvedilip cumhuriyete geçildi. Ama monarşiden cumhuriyete geçilirken, parlâmenter hükûmet sistemine doku-nulmadı. Monarşilerde görülen yürütme organının iki-başlılığı geleneği kendini sürdürdü. Sadece kralların yerine cumhurbaş-kanları konuldu. Cumhurbaşkanları da kralların hukukî statüsü-nü, görev ve yetkilerini devraldılar33. Böylece cumhuriyetlerde de, monarşilerde olduğu gibi, tek başına yetki kullanamayan bir devlet başkanlığı makamı oldu ve bu makam varlığını sürdürdü. 32. Karşı-imza kuralının tarihsel kökeni hakkında bkz.: Esmein, op. cit., s.90-

92; Hauriou, op. cit., s.412. 33. Fransa’da cumhurbaşkanlarının hukukî statülerinin, görev ve yetkilerinin

tarihsel olarak kralların hukukî statülerinde, görev ve yetkilerinden örnek alınarak düzenlendiği hakkında bkz.: Barthélemy ve Duez, op. cit., s.616-617; Hauriou, op. cit., s.396-397, 427; Léon Duguit, Traité de droit

constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons Thorin et Fontemoing, 2’nci Baskı, 1924, c.IV, s.587; Debbasch et al., op. cit., s.670-671; Turpin, op. cit., s.351.


Buna karşılık Amerika Birleşik Devletleri gibi bazı ülke-lerde cumhuriyet rejimi kurulurken, yürütmenin başının statüsü, görev ve yetkileri düzenlenirken kralların statüsü, görev ve yet-kilerinden örnek alınmadı. Bu ülkelerde, devlet başkanlığı ve hükûmet başkanlığı görevi, “başkan” isimli aynı kişide birleşti-rildi. Böylece gereksiz olduğu düşünülen yürütme organındaki iki-başlılığa son verilerek “başkanlık sistemi” kuruldu.

E. PARLÂMENTER HÜKÛMET SİSTEMLERİNDE DEVLET BAŞKANININ FONKSİYONU NEDİR?

Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanları tek başına bir yetki kullanamıyorsa, devlet başkanının yetkileri, karşı-imza kuralı sayesinde aslında hükûmet tarafından kullanı-lıyorsa, böyle bir sistemde devlet başkanları ne işe yarar? Tarih-sel sebeplerle mevcut olan devlet başkanları, tamamıyla gerek-siz ve fonksiyonsuz kişiler midir? Hayır. Devlet başkanları, yet-ki kullanamıyor olsa da, bir devlet hayatında ihtiyaç duyulan bazı fonksiyonları yerine getirmektedirler.

1. Tevsik Etme Fonksiyonu

Bu fonksiyonlardan birincisi “tevsik etme (authentification)” fonksiyonudur. Devlet başkanı, bir devlette-ki yasama ve yürütme organlarının işlemlerinin “mevsukiyet (authenticité)”ini imzasıyla belgelendirir.

a) Yasama İşlemlerini Tevsik Etme: Isdar34

“Isdar (promulgation)” parlâmento tarafından kanunun ka-bul edilmesi ile hükûmet tarafından yayımlanması arasında dev-let başkanı (kral veya cumhurbaşkanı) tarafından yapılan bir

34. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740-741; Duguit, Traité, op. cit., c.IV,

s.623-645; Raymond Carré de Malberg, Contribution à la théorie généra-

le de l’Etat, Paris, Sirey, 1920, Cilt I, s.403-460; Hauriou, op. cit., s.437-440; Georges Dupuis, “Promulgation”, in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.836; Laferrière, op. cit., s.1037; Vedel, op. cit., s.487-490; Debbasch et al., op. cit., s.722-724; Lavroff, op. cit., s.635-638; Jeanneau, op. cit., s.251-252; Wigny, op. cit., s.644-647; Turpin, op. cit., s.366-367;


“tasdik (certification)” işlemidir. Isdar işleminin olduğu ülke-lerde, resmî gazetede yayımlanmadan önce, parlâmento tarafın-dan kabul edilen kanunun üstü veya altı cumhurbaşkanı tarafın-dan imzalanmakta ve imzanın yanına da “alttaki veya üstteki metnin parlâmento tarafından kabul edilen kanun metni olduğu cumhurbaşkanı tarafından tasdik olunur” gibi bir ibare yazıl-maktadır. Bu işleme de ısdar işlemi denmektedir. Isdarın iki ay-rı fonksiyonu vardır:

aa) Kanunun Varlığının Tespiti35.- Birinci olarak, ısdar, kanunun varlığının tespiti anlamına gelmektedir. Devlet başka-nının ısdar işlemi, “doğum ilmühaberi (acte de naissance)” gi-bidir. Isdar işlemiyle kanunun doğduğu resmen tespit edilmiş olur36. Isdar, kanunun ülkenin yasal parlâmentosu tarafından kabul edildiğinin saptanması demektir37. Devlet başkanına ka-nun olarak sunulan metin, anayasanın öngördüğü yasama organı tarafından değil, bir başka organ veya bir darbeci gurup tarafın-dan kabul edilmiş ise veya bu metin yasama organı üzerinde kullanılan cebir veya tehdit sonucu kabul edilmişse, devlet baş-kanı kanunu ısdar etmemekle yükümlüdür. Dolayısıyla devlet başkanının ısdar ettiği bir kanunun, anayasanın yetkilendirdiği yasama organı tarafından ve onun serbest iradesiyle kabul edil-diğini söyleyebiliriz.

bb) Kanunun Aslına Uygunluğunun Tasdiki38.- İkinci ola-rak ısdar, kanunun içeriğinin, yani metninin “aslına uygunluğu-nun tasdik edilmesi (certification)” anlamına gelir39. Yani dev-let başkanı ısdar işlemiyle, resmî gazetede yayımlanacak olan kanunun metni ile parlâmento tarafından kabul edilen kanun metninin aynı olduğunu tasdik etmektedir. Diğer bir ifadeyle devlet başkanı, ısdar işlemiyle, kanunun yayınlanacak olan metni ile kanunun parlâmento tarafından kabul edilen metni a-

35. Carré de Malberg, op. cit., c.I, s.429; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740;

Laferrière, op. cit., s.1036; 36. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740. 37. Ibid. 38. Carré de Malberg, op. cit., c.I, s.430; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740;

Laferrière, op. cit., s.1036; 39. Ibid.


rasında “mevsukiyet (authenticité)” denetimi yapmaktadır. Bu-na göre, devlet başkanı, kendisine sunulan metnin, gerçekten parlâmento tarafından kabul edilen metin olup olmadığını ve özellikle de iki-meclisli parlâmentolarda, kanunun metninin iki meclis tarafından kabul edilen aynı metin olup olmadığını araş-tırabilir. Kendisine sunulan metnin parlâmento tarafından kabul edilen metin ile aynı olmadığı kanısına varırsa, o metni ısdar etmez. Dolayısıyla devlet başkanının ısdar ettiği kanun metinle-rinin “aslına uygun” olduğu, yani “mevsuk (authentique)” oldu-ğu yolunda karine oluşur.

b) Yürütme İşlemlerini Tevsik Etme: İmza

Devlet başkanının yürütme organı işlemleri üzerinde de “tevsik edici (authentificateur)” bir görevi vardır40. Devlet baş-kanı, bu görevini, bakanlar kurulu işlemlerine veya kendisine sunulan başbakan veya bakan imzasını taşıyan işlemlere imza atarak yerine getirir. Buradaki “imza”nın iki ayrı fonksiyonu vardır. Bu fonksiyonlar, ısdarın fonksiyonları gibidir: aa) Dev-let başkanı hükûmetin bir işlemine imza atarak, o işlemin yasal hükûmet tarafından kabul edildiğini tespit eder. Devlet başkanı başbakan ve bütün bakanların imzalarını taşımayan bir bakanlar kurulu işlemini imzalamayı reddetmekle yükümlüdür. bb) Dev-let başkanı hükûmet işlemini imzalayarak, işlemin resmî gaze-tede yayınlanacak metninin aslına uygun olduğunu tasdik etmiş olur. Devlet başkanı, yayım için sunulan bakanlar kurulu kara-rının metni, bakanlar kurulu tarafından kabul edilmiş metne uy-gun değilse, bu metni imzalamayarak onun yayınlanmasına en-gel olmalıdır.

Görüldüğü gibi, kanunların altındaki “imza”, yani “ısdar”, ne de hükûmet işlemlerinin altındaki “imza”, bu kanun veya bu işlemi oluşturan iradelerden birinin devlet başkanına ait olduğu anlamına değil, bu işlemin otantik (mevsuk) olduğu anlamına gelir. Diğer bir ifadeyle, devlet başkanının imzası, bir irade a-çıklamasını değil, parlâmentonun, başbakan ve bakanların yap-

40. Vedel, op. cit., s.430.


tıkları irade açıklamalarının otantik (mevsuk, sahih) olduğunu simgeler.

Şüphesiz devlet başkanının “tevsik edici (authentificateur)” rolü, çok önemli bir rol değildir. Ama tamamıyla önemsiz bir rol de değildir. Nasıl özel hayatta bazı işlemlerin noterler tara-fından tevsik (authentifier) edilmesine ihtiyaç duyuluyorsa, devlet hayatında da bazı işlemlerin devlet başkanları tarafından tevsik edilmesine ihtiyaç duyulur.

2. Temsil41, Gözetme42, Uyarı43, Hakemlik, vb. Fonksi-yonları

Devlet başkanları, “devletin başı” olma sıfatıyla, soyut bir varlık olan devleti, kendi şahsında tecessüm (personnification) ettirir44. Devlet başkanı, devletin “birliğini (unité)”, “devamlılı-ğını (continuité)” sembolize eder45. Birçok ülkenin kamu oyu böyle bir sembolik makama ihtiyaç duyar. Devlet başkanlarının “devletin başı” olma sıfatıyla “gözetme görevi” de vardır. Diğer yandan devlet başkanları, tarafsız kişilikleriyle çatışan partiler, gruplar ve özellikle anayasal organlar arasında “hakemlik (arbitrage)” görevi yapabilir46. Siyasî mücadeleyi ılımlılaştıra-bilir47. Devlet başkanlarının “görüş bildirme (droit de donner

son avis)”48 ve “uyarma (droit d’avertir)”49 hakları vardır. Dev-let başkanı görüşlerini açıklayarak, yasama ve yürütme organla-rını uyarabilir. Şüphesiz devlet başkanının, temsil, gözetme, uyarı, uzlaştırma gibi görevleri, icraî yetkiler kullanılmasını ge-rektirmeyen görevlerdir. Bu görevlerin hukuken önemsiz görev-ler olduğunu söyleyebiliriz. Ancak devlet başkanının bu görev-

41. Wigny, op. cit., s.565; Laferrière, op. cit., s.1050; 42. Wigny, op. cit., s.566; Cadart, op. cit., c.II, s.1132; Fabre, op. cit., s.364-

365; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.635-636; Lavroff, op. cit., s.715-720. 43. Wegny, op. cit., s.572-573; Cadart, op. cit., c.II, s.1131; Laferrière,

op. cit., s.1051; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.635-636. 44. Wigny, op. cit., s.565; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.633; 45. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.634. 46. Wigny, op. cit., s.566. 47. Ibid. 48. Wigny, op. cit., s.572; Cadart, op. cit., c.II, s.1132. 49. Wigny, op. cit., s.573..


lere ilişkin olarak açıkladıkları görüşler, kamu oyu üzerinde etki buldukça, siyasal ve sosyal önemleri çok büyük olabilir.

* * * Böylece teorik çerçeveyi genel olarak görmüş bulunuyoruz.

Burada şu sonuca ulaştık: Başkanlık sistemlerinde yürütme or-ganının gerçek başı başkandır. Parlâmenter hükûmet sistemle-rinde ise yürütme organı gerçek başı, devlet başkanı değil, hükûmettir. Şimdi bu sonuç ışığında Türkiye’de yürütme orga-nının gerçek başının kim olduğu sorusunu soralım.

III. TÜRKİYE’DE YÜRÜTME ORGANININ GERÇEK BAŞI KİMDİR?

Yukarıda açıklandığı gibi, bir ülkede yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusu, o ülkenin hükûmet sistemine bağlıdır. Söz konusu ülke bir başkanlık hükûmet sistemine sa-hip ise, o ülkenin yürütme organının gerçek başı “başkan”dır. Buna karşılık söz konusu ülke, parlâmenter hükûmet sistemine sahip ise, o ülkenin yürütme organının gerçek başı, devlet baş-kanı değil, hükûmettir. O halde, Türkiye’de yürütme organı gerçek başının kim olduğu sorunun çözebilmek için burada sormamız gereken tek bir soru vardır: Türkiye’nin hükûmet sis-temi nedir?

1982 Anayasasının benimsediği hükûmet sisteminin parlâ-menter sistem olduğunu tartışmasız olarak söyleyebiliriz. Zira, 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sistemi, parlâmenter sis-

temin aslî ve tali özelliklerini50 taşımaktadır.

Parlâmenter hükûmet sisteminin en kısa ve güzel tanımı Leon D. Epstein tarafından yapılmıştır. Epstein, parlâmenter sistemini, “yürütme iktidarının yasama iktidarından kaynaklan-

dığı ve ona karşı sorumlu olduğu anayasal demokrasi tipi” ola-rak tanımlamıştır51. Bu tanıma göre parlâmenter sistemin iki

50. Parlâmenter hükûmet sisteminin aslî ve tali özellikleri konusunda bkz.:

Lijphart, op. cit., s.62-67. Turhan, op. cit., s.43-56. 51. Leon D. Epstein, “Parliamentary Government”, International

Encyclopedia of the Social Sciences, (ed. David L. Sills), New York,


temel ayırıcı özelliği vardır: (1) Hükûmet yasama organından kaynaklanır; yani yasama organı tarafından seçilir. (2) Hükûmet yasama organına karşı sorumludur52; yani yasama organı tara-fından güvensizlik oyuyla düşürülebilir. Bu iki özellik daha ek-lenmektedir: (3) Yürütme organı iki başlıdır.

Gerçekten de Türkiye’de, bir kere Hükûmet, Türkiye Bü-yük Millet Meclisinden kaynaklanmaktadır. Cumhurbaşkanı ta-rafından atanan Bakanlar Kurulunun göreve başlarken Türkiye Büyük Millet Meclisinden güven oyu olması gerekmektedir (A-nayasa, m.110). Türkiye’de ikinci olarak Hükûmet, Türkiye Büyük Millet Meclisine karşı sorumludur. Türkiye Büyük Mil-let Meclisi gensoru usûlüyle beğenmediği bir Hükûmeti istediği her zaman düşürme imkanına sahiptir (m.99). Nihayet Türki-ye’de yürütme organı iki başlıdır. Bir tarafta devletin tarafsız başı olan Cumhurbaşkanı bulunmaktadır (m.101-108). Cum-hurbaşkanı halk tarafından değil, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri tarafından yedi yıllığına seçilmektedir (m102). Cumhur-başkanının siyasî, hukukî ve -vatana ihanet hali dışında- cezaî sorumluluğu yoktur (m.105/son). Türkiye’de yürütme organının diğer tarafından ise, ülkenin genel siyasetini yürütmekle görevli olan Bakanlar Kurulu vardır (m.109-114). Bakanlar Kurulu, başbakan ve bakanlardan oluşur (m109). Bakanlar Kuruluna uygulamada “Hükûmet” ismi verilir. Biz de bu çalışmada daha çok bu terimi kullanacağız.

Parlâmenter sistemin bu aslî özellikleri yanında üç adet tali

özelliği de vardır53: (1) Yürütme, yasamayı feshedebilir. (2) Aynı kişi hem yürütmede, hem yasamada görev alabilir. (3) Ba-kanlar kurulu yasama organının çalışmalarına katılır. Bu 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sistemi bu tali özellikleri de ta-şımaktadır. Şöyle ki, Cumhurbaşkanı, belirli şartlar altında Tür-kiye Büyük Millet Meclisini feshedebilmektedir. Anayasamız buna “Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin Cumhurbaş-

Macmillian and Free Press, 1968, Cilt 11, s.419’da nakleden Lijphart, op. cit., s.62.

52. Lijphart, op. cit., s.63. 53. Parlâmenter sistemin tali özellikleri konusunda bkz. Lijphart, op. cit.,

s.65-67.


kanınca yenilenmesi” ismini vermektedir (m.116). İkinci olarak 1982 Anayasasına göre, aynı kişi hem yürütmede, hem de ya-sama da görev alabilmektedir; yani aynı kişi hem bakan, hem de milletvekili olabilmektedir. Nihayet, Bakanlar Kurulu Türkiye Büyük Millet Meclisinin çalışmalarına katılabilmektedir.

Görüldüğü gibi, 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sis-temi, parlâmenter hükûmet sisteminin gerek aslî, gerekse tali şartlarını taşımaktadır. O halde, Türkiye’nin hükûmet sisteminin parlâmenter sistem olduğunu söyleyebiliriz54.

Eğer Türkiye’nin hükûmet sistemi parlâmenter sistem ise, yukarıdaki açıklamalarımız çerçevesinde, Türkiye’de, yürütme organının gerçek başının, Cumhurbaşkanı değil, Bakanlar Kuru-lu, yani Hükûmet olduğunu söyleyebiliriz.

* * * Bu şekilde teorik çerçeveyi görmüş bulunuyoruz. Şimdi bu

teorik çerçevede ulaştığımız sonuçlar ışığında Türkiye’de Cum-hurbaşkanı-Hükûmet çatışması sorununu inceleyeceğiz. Tekrar hatırlatalım ki, Türkiye’de Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasın-da ortaya çıkan veya ortaya çıkması muhtemel olan çatışma şu iki sorun çerçevesinde dönmektedir: (1) Cumhurbaşkanı bakan-lar kurulunun kararnamelerini ve ortak kararnameleri imzala-mayı reddedebilir mi? (2) Cumhurbaşkanı Başbakan ve ilgili bakanın imzasını almadan işlem yapabilir mi? Burada bu iki so-runu sırasıyla göreceğiz. O halde, çalışmamızın geri kalan planı şu şekildedir.

İkinci Bölüm.- Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine Sahip midir?

Üçüncü Bölüm.- Cumhurbaşkanı Yetkilerini Tek Başına Kul-lanabilir mi?

54. 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sisteminin parlâmenter sistem oldu-

ğu doktrinde de kabul edilmektedir. Örneğin bkz. Ergun Özbudun, Türk

Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin Yayınları, 1998, s.301-311.



İkinci Bölüm

CUMHURBAŞKANI KARARNAMELERİ İMZALAMAYI REDDETME YETKİSİNE

SAHİP MİDİR?

Yukarıda da belirttiğimiz gibi, Cumhurbaşkanı Sayın Ah-met Necdet Sezer, göreve geldiği tarihten 30 Kasım 2000 tari-hine kadar geçer süre içinde, 7 adet kanun hükmünde kararna-meyi ve 8 adet müşterek kararnameyi imzalamayı reddetmiştir1. Sayın Cumhurbaşkanı en son olarak da, bir kişinin Büyükelçilik Hukuk Müşavirliğine tayin edilmesi gibi sıradan bir bireysel i-darî işlemi imzalamayı reddetmiştir2. Neticede Bakanlar Kuru-lunun bazı işlemlerinin, bazı müşterek kararnamelerin “Çanka-ya’dan dönebileceği” yolunda bir izlenim yerleşti. İşte biz bu bölümde Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamayı reddet-me yetkisine sahip olup olmadığı sorununu tartışacağız. Ama öncelikle “kararname” kavramı üzerinde duralım. Biz burada “kararname” terimini, kanun hükmünde kararnameleri3, müşte- 1. Hürriyet, 2 Aralık 2000. 2. Radikal, 2 Aralık 2000. 3. Bilindiği gibi, kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimi 1982 Ana-

yasasının 91’inci maddesinin de ayrıca düzenlenmiş olan bir kararname tipidir. Kanun hükmünde kararnamelerin de Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları gerekir. Kanun hükmünde kararnamelerin tekemmül edip yürürlüğe girebilmeleri için Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları ge-rekir. Cumhurbaşkanının imzasını taşımayan bir kanun hükmünde karar-name geçerlilik kazanamaz. Kanun hükmünde kararnameler hakkında bkz. Kemal Gözler, Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000.


rek kararnameleri4 ve diğer bütün Bakanlar Kurulu işlemlerini5 içine alır bir genişlikte kullanıyoruz.

Acaba Cumhurbaşkanı, kanun hükmünde kararnameleri, Bakanlar Kurulu karar ve kararnamelerini, müşterek kararname-leri, kısacası Hükûmetin işlemlerini imzalamayı reddedebilir mi? Bu soruya ilk önce Cumhurbaşkanının, doktrinin ve Anaya-sa Mahkemesinin verdiği cevapları göreceğiz; sonra da kendi görüşümüzü açıklayacağız.

I. CUMHURBAŞKANININ CEVABI

Sayın Cumhurbaşkanı, kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip olduğunu, kararnamelerin Anayasaya aykırı ol- 4. Ortak veya müşterek (üçlü kararnameler), ilgili bakanın, başbakanın ve

Cumhurbaşkanının imzalarının bulunduğu kararnamelerdir. İlgili bakanın başbakan olduğu durumlarda bu kararnamelerde iki imza (başba-kan+Cumhurbaşkanı) bazen dış görevlere atamalarda dört imza (ilgili ba-kan + Dışişleri Bakanı + Başbakan + Cumhurbaşkanı) bulunur. 1996 yı-lında çıkarılan 4158 sayılı Kanun ile Bakanlar Kurulunun birden çok siya-sî parti tarafından oluşturulması durumunda, Mecliste en çok üyesi bulu-nan diğer iki iktidar partisine mensup başbakan yardımcıları tarafından da imzalanacağı öngörülmektedir. Ortak kararnameler genellikle bazı yüksek kamu görevlilerinin atanmasında kullanılmaktadır. Örneğin kaymakam a-tama işlemi ortak kararname ile yapılmaktadır. Bir işlemin ortak kararna-me ile yapılması kanunla öngörülmüş ise şüphesiz o işlemin tekemmül etmesi, geçerlilik kazanması için Cumhurbaşkanı imzasının alınması da şarttır.

5. Bakanlar kurulunun işlemleri çok çeşitlidir. Bunlar genellikle “karar” veya “kararname” ismi altında yapılır. Bunların hepsinde Başbakan ve istisna-sız bütün bakanların imzası olmalıdır. Bakanlar Kurulu işlemleri düzenle-yici ve bireysel nitelikte olabilir. Örneğin bir tüzüğün kendisiyle kabul e-dildiği kararname düzenleyici işlem niteliğinde bir kararnamedir. Bakan-lar Kurulu yönetmelikleri de Bakanlar Kurulunun düzenleyici nitelikte bir işlemidir. Vali atanmasına ilişkin olan kararname ise, bireysel işlem nite-liğinde olan bir kararnamedir. İster düzenleyici nitelikte olsun, ister birey-sel nitelikte olsun, adı ister “kararname”, ister “karar”, isterse bir başka şey olsun, Anayasada aksi belirtilmedikçe, istisnasız bütün Bakanlar Ku-rulu işlemleri Cumhurbaşkanının imzasını taşımalıdır. Zira, Anayasa “ka-rarnameleri imzalamak” görev ve yetkisini Cumhurbaşkanına vermiştir. O halde Bakanlar Kurulunun işlemlerinin tekemmül etmesi için Cumhurbaş-kanı tarafından da imzalanması gerekir. Cumhurbaşkanı tarafından imza-lanmamış bir Bakanlar Kurulu işleminin geçerlilik kazanması mümkün değildir.

CUMHURBAŞKANI İMZALAMAMA YETKİSİNE SAHİP MİDİR? 25

maları durumunda kendisi tarafından imzalanmayacağını ileri sürmüştür. Sayın Cumhurbaşkanına göre,

“KHK'lar yönünden Cumhurbaşkanı'na verilen görev ve yetki yalnızca yayımlamaktan ibaret değildir. Anayasa koyucu eğer kararnameleri yasalar gibi düşünseydi, kuşkusuz bunları da ka-nunları yayımlamak kuralı içine alırdı... Nitekim, KHK'lar Anayasa'nın 104. maddesinin b bendinde Cumhurbaşkanı'nın yürütme alanına ilişkin görev ve yetkileri içinde sayılmıştır. Anılan bendin 11. alt bendinde ‘sıkıyönetim ve olağanüstü hal ilan etmek ve KHK çıkarmak’, 12. alt bendinde de ‘kararname-leri imzalamak’ görev ve yetkisi verilmiştir. Öncelikle belirt-mek gerekir ki, ‘kararnameleri imzalamak’ düzenlemesiyle ön-görülen yalnızca bir görev değil, aynı zamanda yetkidir. Ana-yasa'nın 8. maddesinde yürütme yetkisi ve görevinin Cumhur-başkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve yasalara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği belirtilmiştir. Bu hükümden anlaşılacağı gibi ‘yetkisi ve görevi’ Cumhurbaş-kanı ve Bakanlar Kurulu'nca birlikte kullanılacaktır. Yürütme-nin iki başından birini görevli, diğerini yetkili görmek olanak-sızdır”6.

Cumhurbaşkanının Cevabının Eleştirisi

Cumhurbaşkanının cevabına karşı üç eleştiri yöneltilebilir:

a) Görüldüğü gibi sayın Cumhurbaşkanı, öncelikle 1982 Anayasasının 104’üncü maddesinde geçen “kararnameleri im-zalamak” ifadesine dayanmaktadır. Sayın Cumhurbaşkanı göre, bu ifadeyle “öngörülen yalnızca bir görev değil, aynı zamanda yetkidir”. Kanımızca da 104’üncü maddede geçen “kararname-leri imzalamak” bir görev değil, aynı zamanda bir yetkidir. An-cak sayın Cumhurbaşkanının düşündüğü gibi, “irade (volonté)” yetkisi değil, aşağıda göstereceğimiz gibi, bir “mevsukiyet (authentification)” yetkisidir. Mevsukiyet yetkisi ise, otantik bir işlemi imzalamayı reddetme yetkisini vermez.

Anayasanın 104’üncü maddesinde geçen “kararnameleri imzalamak” ifadesinden Cumhurbaşkanının kararnameleri im-zalamayı reddedebileceği sonucu çıkarılamaz. Bu hüküm par-

6. Milliyet, 22 Ağustos 2000.


lâmenter demokrasinin mantığı açısından yorumlanmalıdır. Benzer hükümler bütün parlâmenter demokrasilerde fazlasıyla vardır. Buna rağmen, Türkiye dışında başka bir parlâmenter demokraside, devlet başkanları tarafından bu hükümler kendile-rine reddetme yetkisi verir şekilde yorumlanmamaktadır. Eğer 104’üncü maddede geçen “kararnameleri imzalamak” ibaresi sayın Cumhurbaşkanının düşündüğü gibi yorumlanabiliyorsa, İngiltere’yi Kraliçenin, İspanya’yı Kralın, Almanya’yı, İtalya’yı ve İsrail’i Cumhurbaşkanlarının yönetmesi gerekirdi. Bir par-lâmenter demokraside ülkenin devlet başkanı tarafından değil, başbakanlar tarafından yönetildiğinin en basit ispatı, bir parlâ-menter hükûmet sistemine sahip ülkede cumhurbaşkanının mı, yoksa başbakanın mı isminin bilindiğinin araştırılmasıdır. Al-manya’nın, İtalya’nın, İsrail’in Cumhurbaşkanının ve Başbaka-nının kim olduğu sorusunu kendimize soralım. Kaçımız Al-manya’nın, İtalya’nın, İsrail’in Cumhurbaşkanlarının isimlerini tereddüde düşmeden hatırlayabiliyor? Oysa hepimiz bu ülkele-rin, başbakanlarının isimlerini ezbere biliyoruz. Eğer cumhur-başkanlarının isimlerini değil, başbakanların isimlerini hatırlı-yorsak, bu o ülkelerin, cumhurbaşkanları tarafından değil, baş-bakanlar tarafından yönetilmesi sebebiyledir.

b) Sayın Cumhurbaşkanının cevabı, ikinci olarak, “yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getiri-lir” diyen Anayasanın 8’inci maddesine dayanmaktadır. Cum-hurbaşkanına göre, 8’inci madde yürütme yetkisi ve görevinin “Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulunca birlikte” kullanılaca-ğını öngörmektedir. Sayın Cumhurbaşkanına göre, “yürütmenin iki başından birini görevli, diğerini yetkili görmek olanaksız-dır”7.

Kanımızca sayın Cumhurbaşkanı, bu görüşünde de tama-mıyla yanılmaktadır. Bilindiği gibi, 8’inci maddede sadece “yü-rütme görevi”nden bahsedilmeyip, “yürütme yetkisi ve göre-vi”nden bahsedilmesinin nedeni, 1961 Anayasasının 6’ncı mad-desinde sadece “yürütme görevi”nden bahsedilmiş olmasına

7. Ibid.


duyulan bir tepkidir. Gerçekten de, bu husus 1982 Anayasasının gerekçesinden açıkça dile getirilmiştir, 1982 Anayasasının 8’inci maddesinin gerekçesine göre, yeni düzenlemeyle,

“yürütme yasamaya tâbi olmaktan çıkarılmış, her iki kuvvetin devlet faaliyetlerinin düzenlenmesinde eşitlik ve denklik içinde işbirliği yapmalarını öngören parlamenter hükümet sistemi bü-tün gerekleriyle uygulanmaya konulmuştur. Bu nedenle yürüt-me, 1961 Anayasasında olduğu gibi bir görev olmaktan çıka-rılmış, yürütme gerekli yetkilere sahip ve kanunların kendisine verdiği görevleri yerine getiren bir kuvvet olarak düzenlenmiş-tir”8.

Gerekçede açıkça görüldüğü gibi, 8’inci maddede “yürütme yetkisi ve görevi”nden bahsedilmesinin nedeni, Anayasanın “yürütme yetkisi ve görevi”nin “Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca birlikte” kullanılması değil, yürütmenin sadece bir görev değil, aynı zamanda yetki olmasıdır.

c) Sayın Cumhurbaşkanı, cevabında, üçüncü olarak, “yü-rütmenin iki başından birini görevli, diğerini yetkili görmek o-lanaksızdır” gibi bir de iddiada bulunmaktadır ki, yukarıda teo-rik çerçeve kısmında gördüğümüz gibi, bu iddia, parlâmenter sistemin temel mantığına uygun olmadığı gibi, düpedüz eşyanın tabiatına da aykırıdır. Yürütme organı iki başının da yetki kul-lanması, hem parlâmenter demokrasiye, hem eşyanın tabiatına aykırıdır. İki başı da yetkili olan bir yürütme organı, iki başlı bir yaratığı benzer. Başlardan biri sağa git, diğeri sola git emri ve-rirse, yaratık bloke olur.

Sonuç olarak Cumhurbaşkanının cevabı kabul edilemez.

II. DOKTRİN VE ANAYASA MAHKEMESİNİN

CEVABI

Bu soruya doktrinde9 ve Anayasa Mahkemesi kararların-da10 ikili bir ayrım yapılarak cevap verilmiştir. Denmektedir ki,

8. Osman Selim Kocahanoğlu, Gerekçeli ve Açıklamalı Anayasa, İstanbul,

Temel Yayınları, 1993, s.40. Bu husus doktrinde de tartışmalı değildir. 9. Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin Yayınları, 1998,

s.289; Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.124;


Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulunun hukuka uygun kararname-leri üzerinde siyasal yerindelik denetimi yapamaz. Ama Cum-hurbaşkanının Bakanlar Kurulunun hukuka aykırı kararnamele-rini imzalamak zorunluluğu da yoktur.

A. CUMHURBAŞKANI SİYASAL YERİNDELİK DÜŞÜNCESİYLE KARARNAMELERİ İMZALAMAYI REDDEDEMEZ

Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamayı reddetme hakkına mutlak olarak sahip olduğu genellikle iddia edilme-mektedir. Cumhurbaşkanının siyasal yerindelik düşüncesiyle bir kararnameyi imzalamayı reddedemeyeceği genellikle kabul e-dilmektedir. Bizde bu görüşe katılıyoruz. Zira, parlâmenter sis-temde yetki, sorumluluk sahibi olan başbakan ve bakanlara ait-tir. Demokrasi yukarıda da belirtildiği gibi, yetkinin sorumluluk sahibine ait olmasını öngörür. Bir demokraside kim sorumluysa, yetkili de odur. Başbakan ve bakanlar sorumlu olduğuna göre, bunların kararnamelerini yerindelik düşüncesiyle Cumhurbaş-kanı imzalamayı reddedemez. Bu konu doktrinde genel olarak kabul edildiği gibi, Anayasa Mahkemesinin 27 Nisan 1993 tarih ve K.1993/18 sayılı Kararında da kabul edilmiştir. Mahkemeye göre,

“Anayasa’nın ilgili kurallarının parlâmenter sistemin temel il-kelerinin ışığında değerlendirilmesi sonucu, Cumhurbaşkanına tanınan bütün bu yetkilere karşın sistem özde parlâmenter de-mokrasi olduğundan ve sorumluluk da hükûmette bulunduğun-dan, Anayasa’ya ve yasalara aykırı olmadıkça, Cumhurbaşka-nı’nın Bakanlar Kurulu işlemlerini siyasal yerindelik yönünden

denetleyemeyip, imzalamak zorunda olduğu açıktır... Cumhur-başkanı’nın rolü(nün), uyarı ve tavsiyeden öteye geçmemesi gerek(mektedir)”11.

10. Anayasa Mahkemesi, 27 Nisan 1993 Tarih ve E.1992/37, K.1993/18 sayılı

Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, c.I, s.115. 11. Anayasa Mahkemesi, 27 Nisan 1993 Tarih ve E.1992/37, K.1993/18 Sayı-

lı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, c.I, s.115 (İtalik-ler bize ait).


B. CUMHURBAŞKANI, HUKUKA AYKIRILIK SEBEBİYLE KARARNAMELERİ İMZALAMAYI REDDEDEBİLİR

Siyasal yerindelik denetimi yapmaya yetkili olmayan Cumhurbaşkanı, acaba, kararname hakkında hukukîlik denetimi yapabilir mi? Yani Cumhurbaşkanı hukuka aykırı bulduğu bir kararnameyi imzalamayı reddedebilir mi? Doktrinde bu soruya olumlu yanıt verilmektedir. Cumhurbaşkanının Bakanlar Kuru-lunun hukuka aykırı kararnamelerini imzalamak zorunda olma-dığı ileri sürülmektedir12.

Bu görüş Anayasa Mahkemesinin 27 Nisan 1993 tarih ve K.1993/18 sayılı Kararında da kabul edilmiştir. Mahkemeye gö-re,

“kuşkusuz Anayasa’da, tarafsızlığını sağlama konusunda özen gösterilen Cumhurbaşkanı, siyasal yaşamda bir denge ve karar-lılık öğesi olarak düşünülmüş; çoğunluk partisinin emrinde bir yürütme aracı, hiçbir yetki sahibi olmayan “simgesel” bir Dev-let başkanı durumuna sokulması amaçlanmamıştır. Bu nedenle, hukuka aykırı bir işlem söz konusu olduğunda Cumhurbaşka-nı’nın tutumu farklı olabilecektir. Çünkü, Cumhurbaşkanı’nın sorumsuzluğu, onun hukuka aykırı kararnameleri imzalamak zorunda olduğu biçimde yorumlanamaz. Böyle bir anlayış, herşeyden önce Cumhurbaşkanı’nın A-nayasa’nın 103. maddesinde öngörülen andına aykırı düşer. Bunun gibi, ‘Anayasa hükümleri yasama, yürütme ve yargı or-ganlarının ve idare makamlarını ve kişileri bağlayan temel hu-kuk kurallarıdır” denilen Anayasa’nın 11. maddesi Cumhur-başkanı’nı da bağlar... Cumhurbaşkanı’nın mahkeme kararına aykırı düşecek bir Bakanlar Kurulu kararnamesini imzalamak zorunda olması Anayasa’ya bağlı kalmak, Anayasa’yı uygula-mak ve savunmak görevleriyle bağdaşmaz. Hatta Cumhurbaş-kanı, bunları imzalamamakla yükümlüdür”13.

12. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.289; Turhan, Hükümet Sistem-

leri, op. cit., s.124. 13. Anayasa Mahkemesi, 27 Nisan 1993 Tarih ve E.1992/37, K.1993/18 Sayı-

lı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, c.I, s.115.


Doktrinin ve Anayasa Mahkemesinin Cevabının

Eleştirisi

Kanımızca, Cumhurbaşkanının kararnameler üzerinde siya-sal yerindelik denetimi yapma yetkisinin olmadığı gibi, hukuka uygunluk denetimi yapma yetkisi de yoktur. Diğer bir ifadeyle, Cumhurbaşkanının imza yetkisi bakımından kararnameler ara-sında “hukuka uygun kararnameler - hukuka aykırı kararname-ler” şeklinde bir ayrım yapılamaz. Zira, bir kararnamenin huku-ka aykırı olduğu, kendiliğinden bilinen apaçık bir şey değildir. Bir kararnamenin hukuka uygun, yahut aykırı olduğunu söyle-mek için de o kararnamenin metninin yorumlanarak anlamının tespit edilmesi gerekir. Yorum ise, “realist yorum teorisi”nin gösterdiği gibi14, yorumcuya bağlıdır. A’ya göre hukuka uygun olan bir metin, B’ye göre hukuka aykırı olabilir. Realist yorum teorisinin gösterdiği gibi, yorum, bir “tanıma” işlemi değil, bir “irade” işlemidir. O nedenle bir kararname, Bakanlar Kuruluna göre hukuka uygun, Cumhurbaşkanına göre hukuka aykırı ola-bilir. Cumhurbaşkanının kararnameyi hukuka aykırı olduğu ge-rekçesiyle imzalamayı reddetmesi durumunda, yerindelik dü-şüncesiyle reddetmesi durumunda olduğu gibi, bir “irade” kul-lanılması vardır. Bir demokraside ise “irade” açıklamaya, halk veya onun temsilcileri yetkilidir. Parlâmenter sisteme sahip Türk demokrasisinde ise, halk tarafından seçilmemiş olan ve halkın temsilcilerinin güvenine dayanmayan Cumhurbaşkanı “i-rade” açıklamaya yetkili değildir. Bu nedenle kanımızca, Cum-hurbaşkanının bir kararnameyi hukuka aykırı olduğu gerekçe-siyle de imzalamayı reddetme yetkisi yoktur. Çünkü, bir karar-namenin hukuka aykırı olup olmadığı da neticede bir irade so-runu, bir iktidar sorunudur. Pratikte de Cumhurbaşkanının bir kararnameyi yerindelik sebebiyle imzalamaması ile hukukîlik sebebiyle imzalamaması arasında hiçbir fark olmayacaktır. Hükûmet, hukuka uygun bir kararnamesinin Cumhurbaşkanı ta-rafından kasten imzalanmadığını iddia edecektir. O nedenle ka-

14. Bu teori hakkında bkz. Kemal Gözler, “Realist Yorum Teorisi ve

Mekanist Anayasa Anlayışı”, Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahke-mesi Yayınları, 1998, Cilt 15, s.207-242; Kemal Gözler, Hukukun Genel

Teorisine Giriş, Ankara, US-A Yayıncılık, 1998, s.195-215.


nımızca, Cumhurbaşkanı önüne gelen bütün kararnameleri im-zalamak zorundadır. Bu bakımdan “yerindelik denetimi-hukukîlik denetimi” ayrımı yapılamaz. Cumhurbaşkanı siyasal bakımdan yerinde görmediği kararnameleri imzalamak zorunda olduğu gibi, hukuka aykırı gördüğü kararnameleri de imzala-mak zorundadır.

III. CEVABIMIZ: CUMHURBAŞKANI,

KARARNAMELERİ İMZALAMAYI REDDETME

YETKİSİNE SAHİP DEĞİLDİR

Kanımızca, Cumhurbaşkanı gerek kanun hükmünde karar-nameleri, gerek Bakanlar Kurulu kararnamelerini, gerekse müş-terek kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip değil-

dir. Bunun başlıca üç nedeni vardır: Bir kere, Cumhurbaşkanı sorumsuzdur. İkinci olarak Cumhurbaşkanı demokratik meşru-luktan mahrumdur. Üçüncü olarak Cumhurbaşkanının imza yetkisi, bir tevsik etme yetkisinden ibarettir.

A. BİRİNCİ NEDEN: CUMHURBAŞKANI SORUMSUZDUR

Cumhurbaşkanının bir kararnameyi imzalamayı reddetme-si, bir yetki kullandığı anlamına gelir. Çünkü, Cumhurbaşkanı-nın Bakanlar Kurulunun bir kararnamesini imzalamayı reddet-mesi durumunda, bu işlem tekemmül etmeyecek ve yürürlüğe giremeyecektir. Yani Bakanlar Kurulunun sahip olduğu bir yet-kiyi kullanması Cumhurbaşkanı tarafından engellenmiş olacak-tır. Bir yetkinin kullanılmasının engellemek, o yetkiyle aynı dü-zeyde bir yetkinin kullanılması anlamına gelir. O halde, Cum-hurbaşkanının böyle bir yetkisi varsa, Cumhurbaşkanı kararna-meleri imzalamayı reddedebilir; yoksa reddedemez.

Peki ama Cumhurbaşkanının böyle bir yetkisi var mıdır? Bu sorunun basit, kesin, açık bir cevabı vardır: Hayır. Cumhur-başkanının böyle bir yetkisi yoktur. Çünkü, yukarıda teorik çer-çeve bölümünde gördüğümüz gibi, bir demokrasi de yetki sahi-bi olmak için sorumluluk sahibi olmak gerekir; parlâmenter sis-temlerde ise devlet başkanları sorumsuzdur.


Bu durum Türk Cumhurbaşkanı için de geçerlidir. Türk Cumhurbaşkanının siyasî, hukukî ve –vatana ihanet suçu dışın-da– cezaî sorumluluğu yoktur. Türk Cumhurbaşkanı yedi yıl görevde kalır. Görev süresi boyunca halk veya Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından görevden alınamaz. Türk Cumhurbaş-kanına karşı hukuk ve ceza davası açılamaz. Oysa, Türkiye’de Bakanlar Kurulu ve onu oluşturan Başbakan ve bakanların siya-sî, hukukî ve cezaî sorumlulukları tamdır15. Bakanlar Kurulu halkın temsilcisi olan Türkiye Büyük Millet Meclisi karşısında kolektif olarak sorumludur. Türkiye Büyük Millet Meclisi iste-diği her zaman Bakanlar Kurulunu düşürebilir. Türkiye’de Baş-bakan ve bakanlar ayrıca tek tek Türkiye Büyük Millet Meclisi-ne karşı sorumludur. Türkiye Büyük Millet Meclisi istediği her zaman bir bakandan hesap sorabilir; onu görevden alabilir. Ni-hayet, Başbakan ve bakanların hukukî ve cezaî sorumlulukları da tamdır. Demokratik mantık sorumluluk ile yetkinin aynı elde toplanmasını öngörür. Sorumlu olan kişi yetkili de olmalıdır. Yetki, sorumluluk derecesindedir. Bir kişi ne kadar sorumluysa, o kadar yetkilidir. Sorumsuz olan kişi, yetkisizdir de. Türki-ye’de Cumhurbaşkanı sorumsuz olduğuna göre yetkisiz; Bakan-lar Kurulu da sorumlu olduğuna göre yetkilidir. O halde, Cum-hurbaşkanı Bakanlar Kurulunun kararnamelerini imzalamak zo-rundadır.

Sayın Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamamak yet-kisine sahip olduğunu ispatlamak için, Anayasanın 104’üncü maddesinde geçen “kararnameleri imzalamak” ifadesini yorum-lamayı bırakması gerekir. Yetkili olduğunu ispatlamak için, sa-yın Cumhurbaşkanının yapması gereken tek şey, nasıl yetkili

olduğunu değil, nasıl sorumlu olduğunu göstermektir. Bir de-mokraside yetki, sorumluluktan doğar. Sayın Cumhurbaşkanı, bize, bir Bakanlar Kurulu işleminden doğabilecek siyasî, huku-kî, cezaî sorumluluğun kendisi tarafından nasıl ve hangi yollarla üstleneceğini göstermesi gerekir. Cumhurbaşkanının bu sorum-luluğu üstlenmesi mümkün değildir. Çünkü, Anayasamızın 105’inci maddesi, vatana ihanet suçu dışında Cumhurbaşkanı-

15. Bu konuda bkz. Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Bursa, Ekin

Kitabevi Yayınları, 2000, s.531-552.


nın mutlak sorumsuzluğunu öngörmektedir. Anayasal sistemi-mizde sorumluluk, Bakanlar Kuruluna (Başbakan ve bakanlara) aittir. Bir kararname ülkenin genel yararına aykırı sonuçlar do-ğurmuş ise, bunun TBMM'ne karşı gensoru yoluyla hesabını ve-recek organ Cumhurbaşkanı değil, Bakanlar Kuruludur. Bir ka-rarname ile suç işlenmiş ise, meclis soruşturması usûlüyle suç-landırılıp Yüce Divanda yargılanacak olan kişi, Cumhurbaşkanı değil, Başbakan ve bakanlardır. Bir kararname ile özel kişilere birtakım zararlar verilmiş ise, mahkemelerin haklarında tazmi-nata hükmedeceği kişi, Cumhurbaşkanı değil, başbakan ve ba-kanlardır.

Bırakınız parlâmenter hükûmet sisteminin ilkelerini, de-mokrasinin gereklerini, Cumhurbaşkanının yaptığı işlemlerin sorumluluğunun başbakan ve bakanların sırtına yüklenmesi, düpedüz, adalet fikrine aykırıdır. Zira, bir kişinin işlemlerinden dolayı bir başka kişiyi sorumlu tutmak adalet ve ahlâk düşünce-siyle bağdaşmaz. Minimum adalet düşüncesine sahip bir kişi, sorumluluğunu yüklenemeyeceği bir işlemi yapmaktan kaçın-malıdır.

Tabir caizse, Türk demokrasisinin davulunu, Bakanlar Ku-rulu sırtlamaktadır. Sadece demokratik mantık değil, minimum bir adalet düşüncesine yer veren herhangi bir mantık, davulun, davulu taşıyan kişi tarafından çalınmasını öngörür. Yani, davul kimin sırtındaysa, tokmak da onun elinde olmalıdır. Sayın Cumhurbaşkanı, tokmağı alıp davulu çalmayı arzu ediyorsa, bunun için önce davulu sırtlaması gerekir. Bir demokraside ise tokmağı ele geçirmenin yolu seçimlerden geçer.

B. İKİNCİ NEDEN: CUMHURBAŞKANI DEMOKRATİK MEŞRULUKTAN MAHRUMDUR

Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulunun işlemlerini imza-lamayı reddetme yetkisine sahip olabilmesi için gereken de-mokratik meşruluğa da sahip değildir. Cumhurbaşkanı, doğru-dan halk tarafından seçilmemektedir. Cumhurbaşkanı Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri tarafından seçilmektedir. Bir kez seçildikten sonra da Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin güvenine sahip olması gerekli değildir. Oysa Bakanlar Kurulu


Türkiye Büyük Millet Meclisinin içinden çıkmakta ve görev sü-resi boyunca da her gün TBMM'nin güvenine dayanarak görev-de kalmaktadır. Bakanlar Kurulunu seçimi kazanmış parti veya partiler oluşturmaktadır. Seçimlerden sonra Bakanlar Kurulu da değişmektedir. Oysa Cumhurbaşkanını seçen parlâmento ço-ğunluğu seçimlerden sonra değişmiş olsa bile Cumhurbaşkanı yedi yıl süreyle görevde kalır. Bu nedenle Bakanlar Kurulu ka-rarname çıkarmak için gerekli olan demokratik meşruluğa sahip olmasına rağmen, Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulunun karar-namelerini engellemek için ihtiyaç duyduğu demokratik meşru-luktan mahrumdur.

C. ÜÇÜNCÜ NEDEN: CUMHURBAŞKANININ İMZA YETKİSİ, BİR TEVSİK ETME YETKİSİNDEN İBARETTİR

Üçüncü olarak, Bakanlar Kurulu kararnamelerine Cumhur-başkanının koyduğu imzanın anlamına dayanarak da, Cumhur-başkanının kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip olmadığını ispatlayabiliriz. Yukarıda teorik çerçeve bölümünde, parlâmenter sistemlerde devlet başkanları için genel olarak be-lirttiğimiz gibi, Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulunun karar-namelerine koyduğu imzanın fonksiyonu, o kararnamenin “mevsukiyet (authenticité)”ini belgelendirmekten ibarettir. Yani kararnamenin altına imza atarak Cumhurbaşkanı, Bakanlar Ku-rulu tarafından kabul edilen kararnamenin varlığını ve içeriğini “tasdik (certification)” etmektedir. Dolayısıyla Cumhurbaşka-nının imzası, bir “irade işlemi (acte de volonté)” işlemi, “yapım işlemi (acte de confection)” değil, bir “mevsukiyet işlemi (acte

de authentification)”dir. Yani imza ile Cumhurbaşkanı karar-namenin yapılmasına katılmamakta, yapılmış bir kararnamenin “mevsukiyet (authenticité)”ini tespit etmektedir. Kararnamenin altına imza atarak Cumhurbaşkanı, Resmî Gazetede yayınlana-cak olan kararnamenin Bakanlar Kurulu tarafından kabul edil-miş kararname olduğunu ve bu kararnamenin metninin Bakan-lar Kurulu tarafından kabul edilen metin ile aynı olduğunu tas-dik etmektedir. Cumhurbaşkanının kararnamelere imza atması, noterlerin sözleşmelerin “aslına uygunluğunu tasdik etme” iş-


lemlerine benzetilebilir. Nasıl noterin tasdik ettiği sözleşme, no-terin iradesinden bağımsız olarak oluşuyorsa, cumhurbaşkanının imzaladığı kararname de onun iradesinden bağımsız olarak olu-şur.

Bu nedenle, Cumhurbaşkanının bir kararnamenin altındaki imzası, bu kararnameyi meydana getiren iradelerden birinin Cumhurbaşkanı ait olduğu anlamına değil, bu kararnamenin o-tantik bir kararname olduğu anlamına gelir. Diğer bir ifadeyle, Cumhurbaşkanının imzası, bir irade açıklamasına değil, Bakan-lar Kurulunun yaptığı irade açıklamalarının otantik olduğuna, yani kararnamenin Başbakan ve bütün bakanlar tarafından im-zalandığına ve bu imzaların gerçekten de Başbakan ve bakanla-ra ait olduğuna işaret eder.

1982 Anayasasının 104’üncü maddesinde Cumhurbaşkanı-nın görev ve yetkileri arasında sayılan “kararnameleri imzala-mak” görev ve yetkisi, yukarıda açıklandığı gibi bir “tevsik et-me” yetkisinden ibarettir. Bu yetki ise, bir irade ile değil, bir tespit ve karşılaştırma ameliyesiyle yerine getirilir. Cumhurbaş-kanı kararnamelerin altındaki imzaların Başbakan ve bakanlara ait olup olmadıklarını, Başbakan ve bakanların imza örnekleriy-le karşılaştırarak saptar. Keza, Resmî Gazetede yayımlanmak üzere hazırlanmış metni, Bakanlar Kurulunun kabul ettiği asıl metin ile karşılaştırarak yayınlanacak olan metnin aslına sadık olup olmadığını tespit eder. Bu ameliyeler, X tarafından değil, Y tarafından yapılsa da aynı sonuca varır. Yani, tevsik işlemin-de Cumhurbaşkanının kullandığı bir yetki, yaptığı bir “irade iş-lemi (acte de volonté)” yoktur. Cumhurbaşkanı, kararnamenin altına imza atarak, bir irade açıklamaz; açıklanan iradelerin mevsukiyetini belgelendirir. Cumhurbaşkanının imzası, karar-nameyi oluşturan iradelerden birinin Cumhurbaşkanına ait ol-duğu değil, diğer iradelerin otantik olduğu anlamına gelir.

Cumhurbaşkanının kararnamelere attığı imza, bir irade iş-lemi değil, bir tevsik etme işlemiyse, Cumhurbaşkanının karar-nameleri imzalamayı, mevsukiyet sebebiyle reddedebileceğini, ama mevsukiyet dışında kalan sebepler ile reddedemeyeceğini söyleyebiliriz. Üstelik Cumhurbaşkanının “tevsik etme” yetkisi,


bir idarî yetki olarak, “bağlı yetki (compétence liée)” niteliğin-dedir. “Bağlı yetki” kullanan bir organın bu yetkisini, gerekli şartlar ortaya çıktığında kullanma zorunluluğu ve gerekli şarlar eksik olduğunda ise kullanmayı reddetme zorunluluğu vardır. Şöyle ki, Cumhurbaşkanı, yaptığı araştırma sonucunda, kendi-sine imza için sunulan Kararnamenin mevsuk olmadığını tespit ederse, Kararnameyi imzalamayı reddetmek zorundadır. Bu şe-kilde mevsuk olmayan bir kararnamenin yürürlüğe girmesi en-gellenmiş olacaktır. Örneğin Cumhurbaşkanı, kendisine sunulan Kararnamenin yasal Bakanlar Kurulu tarafından değil, bir dar-beci grup tarafından yapıldığını tespit ederse veya yasal Bakan-lar Kurulunun, bu kararnameyi, yasa dışı bir grubun cebir ve tehdidi altında kabul ettiğini anlarsa, bu kararnameyi imzalama-yı reddetmekle yükümlüdür. Keza Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulu kararnamesinde, Başbakanın veya herhangi bir bakanın imzasının eksik veya sahte olduğunu tespit ederse, bu kararna-meyi imzalamayı reddetmek zorundadır. Nihayet, Cumhurbaş-kanı, Resmî Gazetede yayımlanmak üzere kendisine sunulan kararnamenin metninin, Bakanlar Kurulu tarafından kabul edi-len asıl metinden farklı olduğunu görürse, bu kararnameyi de imzalamamak ile ödevlidir.

Ancak Cumhurbaşkanı, yukarıda sayılanların dışında kalan başka hiçbir sebeple Bakanlar Kurulu kararnamesini imzalama-yı reddedemez. Cumhurbaşkanı kararnameyi, kamu yararına uygun olmadığı gerekçesiyle imzalamayı reddedemeyeceği gibi, hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle de reddedemez. Buna niçin yetkisinin olmadığını yukarıda gösterdik. Bir kararnamenin ka-mu yararına uygun olup olmadığını takdir edecek makam Ba-kanlar Kuruludur veya -müdahale etmek isterse- Türkiye Büyük Millet Meclisidir. Bir Bakanlar Kurulu kararnamesinin hukuka aykırı olup olmadığını inceleme yetkisi usûlüne uygun olarak açılmış bir dava varsa Danıştay aittir. Söz konusu kararname, bir kanun hükmünde kararname ise, hukuka uygunluğunu ince-leme yetkisi Anayasa Mahkemesine aittir. Cumhurbaşkanının kararnameleri kamu yararına aykırılık düşüncesiyle reddetmesi Bakanlar Kuruluna; hukuka aykırılık düşüncesiyle reddetmesi


ise Danıştay ve Anayasa Mahkemesine ait olan bir yetkiyi gas-betmesi anlamına gelir.

Oysa sayın Cumhurbaşkanımız kendisine sunulan kararna-meleri mevsukiyetini değil, hukukîliğini ve siyasal yerindeliğini incelediği anlaşılmaktadır. Giriş bölümünde de belirttiğimiz gi-bi, Cumhurbaşkanı 7 adet kanun hükmünde kararnameyi ve 8 adet müşterek kararnameyi imzalamayı reddetmiş birçok karar-nameyi ise uzun süre inceledikten sonra imzalamıştır. Cumhur-başkanımız son olarak Telekom’un özelleştirilmesine ilişkin o-lan Kararnameyi ülkede korkunç bir ekonomik kriz yaşanırken 8 gün boyunca bekletmiştir16. Mevsukiyet incelemesi imza ve metin karşılaştırılması incelemesidir. Yarım saat içinde yapıla-bilir. Bu incelemenin 8 gün içinde yapılması hayret vericidir. Zaten bu Kararname üzerinde sayın Cumhurbaşkanının mevsukiyet incelemesi değil, siyasal yerindelik incelemesi yap-tığı anlaşılmaktadır. Aksi takdirde sayın Cumhurbaşkanı niçin, Telekom Genel Müdürü Alptürk’ü ve Devlet Bakan Yalova'yı ve kararnameye karşı çıkan Ulaştırma Bakanı Öksüz'ü dinle-sin17? Bu kişilerin sahip olduğu bilgiler, kararnamenin mevsukiyeti veya hukukîliği açısından değil, her halde yerinde-liği açısından değerlidir. Sayın Cumhurbaşkanının, yapılan bir işlemin ülkenin yararına olup olmadığını incelemek gibi bir yetkisi yoktur.

D. CUMHURBAŞKANININ KARARNAMELERİ İMZALAMAYI REDDETMESİNİN BİR HUKUKÎ MÜEYYİDESİ YOKTUR

Yukarıdaki açıklamalarımızdan çıkan sonuç şudur: Mevsukiyet sebepleri dışında başka bir sebeple, Cumhurbaşka-nının, gerek kanun hükmünde kararnameleri, gerek Bakanlar Kurulu kararnamelerini, gerekse müşterek kararnameleri imza-lamayı reddetme yetkisi yoktur. Mevsukiyet sebebi dışında baş-ka bir sebeple, Cumhurbaşkanının bir kararnameyi imzalamayı reddetmesi, onun yetkisini aştığı, Bakanlar Kuruluna ait bir yet-kinin kullanılmasını engellediği, kendisine ait olmayan bir de- 16. Radikal, 9 Aralık 2000. 17. Radikal, 9 Aralık 2000.


netim yetkisini kullandığı, açıkçası başka anayasal organların yetkisini gasbettiği anlamına gelir. Kendi yetkilerinin sınırlarını aşan, başka anayasal organların meşru yetkilerini kullanmaları-na engel olan, başka organlara ait olan hukukî denetim yetkisini gasp eden bir Cumhurbaşkanının karşılaşacağı bir “hukukî mü-eyyide” yok mudur?

Bu sorunun açık ve kesin bir cevabı vardır: Kararnameleri imzalamayı reddeden Cumhurbaşkanına karşı uygulanacak bir hukukî müeyyide yoktur. Zira Anayasamız (m.105), Cumhur-başkanının, vatana ihanet suçu dışında mutlak sorumsuzluğunu öngörmüştür. Cumhurbaşkanının anayasal yetkilerinin dışına taşmasından dolayı herhangi bir makam tarafından herhangi bir usûlle görevden alınamaz. Çünkü Cumhurbaşkanının siyasal so-rumluluğu yoktur. Cumhurbaşkanına karşı bir hukuk davası da açılamaz. Çünkü Cumhurbaşkanının hukukî sorumluluğu da yoktur. Anayasal yetkilerinin dışına çıktığı, görevini kötüye kullandığından dolayı Cumhurbaşkanına karşı ceza davası da açılamaz. Çünkü Cumhurbaşkanının vatana ihanet suçu dışında cezaî sorumluluğu yoktur. Gerçi, bazı yazarlar, Cumhurbaşka-nının anayasal yetkilerini kötüye kullanmasının, başka organla-rın yetkilerini kullanmasına engel olmasının “vatana ihanet” su-çunu oluşturabileceğini kabul etmektedirler18. Ancak kanımız-

18. Örneğin Hauriou, op. cit., s.451-452, 533-536. Barthélemy ve Duez,

op. cit., s.620-621. Antonin Besson, “Haute Cour de justice”, Répertoire

de droit public et administratif, Mise à jour 1990, Editions Dalloz, Vol.II, p.1185-1188. s.1186; Turpin, Droit constitutionnel, op. cit., 2e éd., s.517; Xavier Delcros, “Commentaire des articles 67 et 68”, in François Luchaire et Gérard Conac (sous la direction de -), La Constitution de la République

française, Paris, Economica, 2e édition, 1987, s.1183; Burdeau, Hamon ve Troper, op. cit., s.695; Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions

politiques, Paris, Montchrestien, 12e édition, 1993, s.647-648; Maurice Duverger, Le système politique français, Paris, P.U.F., 20e éd., 1990, s.254; Jeanneau, op. cit., s.175; Jean Massot, La présidence de la

République en France, Paris, Documentation française, 1977, s.100; Jean-Pierre Rougeaux, “La Haute Cour de justice sous la Ve République”, Revue du droit public, 1978, s.1029; Patrick Auvret, “La responsabilité du chef de l'Etat”, Revue du droit public, 1988, s.96-117; Vedel, op. cit., s.431; Antide Moreau, “La haute trahison du président de la République”, Revue du droit public, 1987, s.1579; Lavroff, op. cit., s.517-518.


ca, bu görüş isabetsizdir. Zira, “kanunsuz suç ve ceza olmaz (nullum crimen, nullum poena sine lege)” ilkesi nedeniyle, ana-yasal yetkilerini kötüye kullanan Cumhurbaşkanının bu fiilinin vatana ihanet suçunu oluşturduğunu kabul etmek mümkün de-ğildir19.

Bakanlar Kurulunun bir kararnamesini Cumhurbaşkanının imzalamayı reddetmesi durumunda, kararname tekemmül edip yürürlüğe giremez. Devlet başkanının imzasını almadan da bu işlemi tekemmül ettirmenin, yürürlüğe sokmanın bir yolu yok-tur. Cumhurbaşkanının imzasını temin etmenin hukukî bir yolu da yoktur. Cumhurbaşkanının açık veya zımnî ret kararına karşı Danıştayda bir dava açılması düşünülemez. Çünkü ortada doğ-muş bir idarî işlem yoktur. Zira, kararnameler Cumhurbaşkanı imzası bakımından bir “karma işlem” niteliğindedir. Karma iş-lemler ise son imzanın atılmasıyla tamamlanır. Ve bilindiği gibi tekemmül etmemiş bir idarî işleme karşı da dava açılması mümkün değildir.

O halde kararnameleri imzalamayan Cumhurbaşkanına kar-şı uygulanacak hiçbir hukukî müeyyide yoktur.

E. CUMHURBAŞKANINA KARŞI YAPILACAK BİR ŞEY YOK MUDUR?

Yukarıda görüldüğü gibi, kararnameleri imzalamayı redde-den Cumhurbaşkanına uygulanabilecek bir hukukî müeyyide yoktur. O halde, kararnamelerin imzası konusunda Cumhurbaş-kanı ile Bakanlar Kurulu arasında çatışma çıkarsa, fiilen Cum-hurbaşkanının dediği olur. Bununla birlikte Cumhurbaşkanının bu tavrı, yukarıda açıklandığı gibi, hukuka aykırıdır. Cumhur-başkanının bu tavrını ortadan kaldırmanın yollarını aramak ge-rekir. Bu yollar nelerdir?

Öncelikle şunu belirtelim. Burada önereceğimiz yollar Cumhurbaşkanına karşı gösterilebilecek birtakım tepkilerden geçmektedir. Bir anayasal organa karşı, öngörülen yasal müey-

Dominique Turpin, “Parfaire l'Etat de droit en reformant ou supprimant la Haute Cour de justice”, Les Petites affiches, 4 mai 1992, n° 54, s.41.

19. Bu konuda bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.547-550.


yide dışında, tepki gösterilmesinin önerilmesi pek çokları tara-fından yadırganabilir. Ancak bu, “mekanist anayasa anlayışı (conception mécaniste de la constitution)” çerçevesinde fevka-lâde normal bir şeydir. O nedenle burada kısaca “mekanist ana-yasa anlayışı”nı açıklamak uygun olacaktır.

Mekanist Anayasa Anlayışı20.- “Mekanist anayasa anlayışı (conception mécaniste de la constitution)”nda, anayasa, devlet içinde siyasî iktidarın organizasyonu olarak algılanır. Bu orga-nizasyon içinde, anayasal organlar, öylesine dengeli ve karşılık-lı yetkilere ve eylem araçlarına sahiptirler ki, isteseler de yetki-lerini aşamazlar. Onlar gerçek anlamda hukukî “yükümlülüklere (obligations)” değil, karışık bir sistem içinde bulunmalarından kaynaklanan “zorlamalara (contraintes)” tâbidirler21. Michel Troper’in belirttiği gibi, anayasal organların davranışları, bağ-

layıcı hukuk normlarının uygulanması veya ihlali olarak değil; ama içinde anayasal düzenlemelerin ve onların karşılıklı ilişki-lerinin bulunduğu karışık nedenler bütününün ürünü olarak algı-lanır. Mesele bir anayasal organın ne yapması gerektiği veya neyi yapmasına izin verildiği değil, ama neyi yapmasının müm-

kün olduğudur22. Diğer bir ifadeyle, anayasa hükümleri tek baş-larına değil, ama karşılıklı ilişkileri içinde değerlendirilirse, on-ların bir şeyi emretmediği veya bir şeye yetki vermediği, ama çeşitli stratejilere olanak verdikleri gözlemlenebilir. Eğer ana-yasa, kurallar bütünü ise, bu kurallar hukuk kuralları değil, “o-yun” kurallarıdır: Her oyuncu, kuralların dilbilgisel ifadeleri nedeniyle değil, ama kendi davranışının öbür oyuncularda yol açacağı tepkileri düşünerek mümkün olan değişik davranışlar arasında bir seçim yapar23. Michel Troper şu sonuca varmakta-

20. Bu anlayış hakkında bkz. Michel Troper, “La Constitution et ses

représentations sous la Ve République”, Pouvoirs, n°4, 1978, s.62; Michel Troper, “Le problème de l'interprétation et la théorie de la supralégalité”, Recueil d'études en hommage à Charles Eisenmann, Pa-ris, Editions Cujas, 1975, s.150: Türkçe olarak ise bkz. Gözler, “Realist Yorum Teorisi ve Mekanist Anayasa Anlayışı”, op. cit., s.220-241.

21. Troper, “La Constitution et ses représentations sous la Ve République”, op. cit., s.62.

22. Ibid., s.68. 23. Ibid., s.70.


dır: Anayasa bağlayıcı değildir, ama bütün anayasal organları karşılıklı ve karmaşık ilişkiler yumağına soktuğu ölçüde, her bi-rinin kendi yetkilerini tek başına belirleme yetkisini sınırlamak-tadır. Bu sınırlama hukukî nitelikte değildir. Bir yükümlülük değil, bir zorlama söz konusudur24.

Mekanist anayasa anlayışının ışığında, Cumhurbaşkanının yetkilerinin sınırlarını aşmasının, Bakanlar Kurulunun ve Tür-kiye Büyük Millet Meclisinin tepkisi ile dengeleneceği söyle-nebilir. İşte biz aşağıda yetkilerinin sınırını aşan Cumhurbaşka-nına karşı, diğer anayasal organların ne gibi tepkiler gösterebi-leceğini araştıracağız. Şüphesiz burada incelenecek “tepkiler”, birer “müeyyide (sanction)” değil, birer “zorlama (contraintes)”dır.

İşte bu anlayış çerçevesinde, Hükûmetin işlemlerini karar-namelerini imzalamayan Cumhurbaşkanına karşı, diğer anaya-sal organların şu tepkileri gösterebileceği düşünülebilir25:

1. Tali Kurucu İktidarın Tepkisi.- Böyle bir durumda tali kurucu iktidar, yani anayasa değiştirme iktidarı, 1982 Anayasa-sının 104’üncü maddesini değiştirerek, Cumhurbaşkanının tar-tışma konusu olan yetkilerini Cumhurbaşkanından alıp Bakanlar Kuruluna verebilir. Veya tali kurucu iktidar 104’üncü maddeye bir fıkra ekleyerek, 104’üncü maddede Cumhurbaşkanına veri-len yetkileri Cumhurbaşkanının belirli bir süre içinde Bakanlar Kurulunun istemi doğrultusunda kullanmak zorunda olduğunu öngörebilir. Keza, tali kurucu iktidar, Anayasaya ayrı bir madde ekleyerek Hükûmetin bütün veya bazı kararlarının Cumhurbaş-kanı tarafından imzalanmadan yürürlüğe girebileceğini öngöre-bilir. Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasındaki çatışmanın nihaî ve doğru çözüm usûlü, tali kurucu iktidarın bu çatışmayı anaya-sa değişikliği yoluyla çözmesidir. Ancak böyle bir çözümün gerçekleştirilebilmesi ülkemizde oldukça zordur. Çünkü Cum-hurbaşkanına karşı Anayasa değişikliğinin yapılabilmesi için, 24. Michel Troper, “Le problème de l'interprétation et la théorie de la

supralégalité”, op. cit., s.150. 25. Bu tepkilerden bazıları ilk defa bizim şu makalemizde dile getirilmiştir:

Kemal Gözler, “Cumhurbaşkanı Kanun Hükmünde Kararnameleri İmza-lamayı Reddedebilir mi?”, Ankara Barosu Dergisi, 2000/3, s.31-42.


Türkiye Büyük Millet Meclisinin üye tamsayısının üçte ikisinin kabul oyu gerekir ki, bu çoğunluğa ulaşmak çok güçtür.

2. Yasama Organının Tepkisi: 1.- Türkiye Büyük Millet Meclisi de bir kanun çıkararak, Cumhurbaşkanına Hükûmetin işlemlerini imzalama zorunluluğunu getirebilir. Keza Türkiye Büyük Millet Meclisi bir kanun çıkararak Hükûmetin bazı veya bütün işlemlerinin Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmadan yürürlüğe girebileceğini öngörebilir. Şüphesiz bu kanunların Hükûmete verdiği yetkiler, Anayasanın 104’üncü maddesinde sayılan yetkilerden ise, bunlar Anayasaya aykırı olurlar ve do-layısıyla Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilebilirler. An-cak yine de bu kanunlar belli bir süre de olsa yürürlükte kalır.

3. Yasama Organının Tepkisi: 2.- Türkiye Büyük Millet Meclisi Cumhurbaşkanının imzalamayı reddettiği Hükûmet iş-lemini bu sefer bir kanun biçiminde yapabilir. Türkiye’de ka-nunların genelliği ilkesi vardır26. Kanun alanı konu itibarıyla sı-nırlandırılmamıştır. Türkiye Büyük Millet Meclisi istediği her konuda kanun çıkarabilir27. Türkiye Büyük Millet Meclisi, Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmayan Bakanlar Kurulunun düzenleyici ve hatta bireysel işlemini kanun biçiminde kabul edebilir. Bu taktirde, Cumhurbaşkanının kanunun yürürlüğe gir-mesini geciktirme ihtimali olsa da, engelleme ihtimali yoktur. Bu tepki, sadece teoride değil, pratikte de işleyebilecek bir tep-kidir. Zira, Bakanlar Kurulu, parlâmenter hükûmet sistemine sahip ülkemizde, parlâmentoda çoğunluğa sahiptir ve parlâmen-todan kanun çıkartma imkanına da sahip bulunur.

4. Vatana İhanetle Suçlandırma.- Hükûmetin işlemlerini imzalamayı reddeden Cumhurbaşkanına gösterilebilecek bir tepki de onun Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından “vatana ihanet” ile suçlandırılmasıdır (m.105/son). Bazı yazarlar, Cum-hurbaşkanının anayasal görevlerini çiğnemesinin vatana ihanet suçunu oluşturduğunu düşünmektedirler. Biz, yukarıda belirtti-ğimiz gibi, ceza kanunları tarafından ayrıca bir vatana ihanet suçu ihdas edilmedikçe, suçların ve cezaların kanuniliği ilkesi

26. Bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.364-367. 27. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.366-367.


nedeniyle, Cumhurbaşkanının vatana ihanet suçu nedeniyle yargılanmasının mümkün olmadığını düşünüyoruz28. Ancak, buna rağmen, Türkiye Büyük Millet Meclisi Cumhurbaşkanını vatana ihanetle suçlandırabilir. Böyle bir Cumhurbaşkanı, Yüce Divan önünde beraat eder. Ama bu arada çok güç durumda kalmış ve muhtemelen de görevini kaybetmiş olur.

5. İstifaya Zorlama.- Bakanlar Kurulunun işlemlerini im-zalamayan bir Cumhurbaşkanının görevine son verilemez. Zira, yukarıda açıkladığımız gibi Cumhurbaşkanının siyasal sorumlu-luğu yoktur. Görev süresi boyunca görevde kalır. Ne halk, ne parlâmento, ne mahkemeler, Cumhurbaşkanının görevine son veremezler. Cumhurbaşkanı görevden sadece, görev süresinin dolması, ölüm ve istifa ile ayrılır. Anayasal yükümlülüklerini yerine getirmeyen veya anayasal yetkilerini aşan Cumhurbaşka-nı görevden alınamasa da, acaba, istifaya zorlanamaz mı? Şüp-hesiz burada istifaya zorlamaktan kastedilen şey, Cumhurbaş-kanına cebir ve tehdit ile bir istifa dilekçesi imzalatmak değil-dir. Cumhurbaşkanı bu istifa dilekçesini kendi serbest iradesiyle imzalamalıdır. Ancak Cumhurbaşkanı, Parlâmento ve Hükûmet tarafından öyle bir durum içine düşürülebilir ki, Cumhurbaşkanı bu durum karşısında istifa etmek kararını alabilir. Buna Fransız literatüründe “Cumhurbaşkanını istifaya zorlama (acculer le

Président à la démission)”29 denmektedir. Cumhurbaşkanını is-tifaya zorlamanın belli başlı iki yolu vardır:

a) Sistematik Güvensizlik Oyu.- Birincisi, görevdeki Bakan-lar Kurulunun istifa etmesi ve Cumhurbaşkanının onun yerine atadığı Bakanlar Kurullarına Parlâmentonun “sistematik güven-sizlik oyu” vermesidir. Bu mümkündür; çünkü, parlâmenter sis-temde Bakanlar Kurulunun arkasında parlâmento çoğunluğu bu-lunduğuna göre, onun dışında yeni bir Bakanlar Kurulunun ku-rulması mümkün değildir. Neticede Cumhurbaşkanının atadığı tüm Hükûmetler düşürülebilir. Hükûmet kurmayı başaramayan Cumhurbaşkanı ise çok zor durumda kalır ve bu nedenle muh- 28. Bu konudaki tartışmalar için bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit.,

s.547-550. 29. Vedel, op. cit., s.432; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622; Laferrière,

op. cit., s.773, 1030;


temelen istifa etmek kararını alabilir. Örneğin Fransa’da 1887’de Cumhurbaşkanı Grévy bu şekilde istifa etmek zorunda kalmıştır30.

b) Bakanlar Kurulunun Grevi.- Cumhurbaşkanını istifaya zorlamanın ikinci yolu, “bakanlar kurulunun grevi (grève des

ministres)”dir31. Bakanlar Kurulunun ve bakanların grev yap-ması, yani hiç çalışmamaları, Cumhurbaşkanının işlemlerine Başbakan ve Bakanların karşı-imzalarını koymayı reddetmeleri durumunda da, Cumhurbaşkanı istifa etmek zorunda kalabilir. Örneğin Fransa’da 1924’te Cumhurbaşkanı Millerand “bakanla-rın grevi” sonucu istifa etmiştir32.

Ancak belirtelim ki bu iki yolla, Cumhurbaşkanının istifa ettirilmesi her zaman mümkün değildir. Zira, ne kadar zorlanır-sa zorlansın, Cumhurbaşkanı istifa etmeyebilir de. Zira buradaki zorlama hukukî değil, politik, psikolojik bir zorlamadır. Cum-hurbaşkanının “zorlama istifa (démission forcée)”sını garanti eden hukukî bir yol yoktur.

7. Bütçe Kısma.- Cumhurbaşkanına karşı gösterilecek bir diğer tepki olarak, Cumhurbaşkanlığı bütçesinin bütçe kanunuy-la kısılmasıdır. Bütçesi kısılan Cumhurbaşkanının bu işleme karşı yapabileceği bir şey yoktur.

8. Halkın Hakemliğine Başvurma.- a) Referandum.- Ya-rı-doğrudan demokrasi sisteminin uygulandığı bir ülkede, ba-kanlar kurulu ile devlet başkanı arasında arasıdaki bu uyuşmaz-lığın, halkın hakemliğine başvurarak da çözümlenmesi müm-kündür. Eğer bakanlar kurulunun veya parlâmentonun inisiyati-fiyle tahrik edilebilecek bir referandum usûlü mevcut ise, tar-tışmalı işlem halkın oyuna sunulur. Halk kimin haklı olduğuna karar verir. Ancak ülkemizde böyle bir imkân yoktur.

b) Erken Seçim Kararı.- Temsilî demokrasi sistemine sahip ülkemizde de, Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasındaki çatışma-yı halkın hakemliğine götürebilmek teorik olarak mümkündür.

30. Vedel, op. cit., s.432; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622. 31. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622; Laferrière, op. cit., s.773, 1030; 32. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622.


Bunun yolu Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendi seçimleri-nin yenilenmesine karar vermesi, yani erken seçim kararı alma-sıdır. Hükûmet Mecliste çoğunluğa sahip olduğuna göre bu ka-rarı aldırma imkanına teorik olarak sahiptir. Yeni seçimlerde, halk eski Hükûmeti destekleyen çoğunluğu tekrar parlâmentoya gönderirse, bu halkın Cumhurbaşkanını değil, Hükûmetin ya-nında olduğu anlamına gelir. Halk iradesini açıkladıktan sonra, Cumhurbaşkanı ya boyun eğmelidir, ya da çekilmelidir. Yani ya Hükûmet işlemini imzalamalı ya da istifa etmelidir.

9. Bakanlar Kurulunun İstifası.- Kanımızca, durum ne olursa olsun, işlemleri Cumhurbaşkanı tarafından imzalanma-yan bir Bakanlar Kurulunun parlâmenter bir demokraside gö-revde kalmasının bir anlamı yoktur. Zira, işlem yapamayan, tü-zük, yönetmelik çıkaramayan, kaymakam, vali atayamayan, hat-ta bir elçiliğe hukuk müşaviri atayamayan bir Hükûmetin ülkeyi yönetmesi mümkün değildir. Ülkeyi yönetemeyen bir Hükûmet ise istifa etmesi kendi yararınadır. Zira, böyle bir durumda, ül-keyi yönetme yetkisi elinden alınmış Hükûmet, yine de sorum-

luluk altındadır. Bir devlet sisteminde yetkisini kullanamayan organın sorumluluğu boşu boşuna üstlenmesinin bir anlamı yoktur. Kim yetkiyi kullanıyorsa sorumluluğu da o üstlenmeli-dir. Kullandığı yetkilerin hesabını o vermelidir. Bir parlâmenter demokraside, ülkeyi yönetme hakkı, Cumhurbaşkanına değil, Bakanlar Kuruluna, yani Hükûmete aittir. Çünkü, ülkenin yöne-timinde yapılan bir iş yanlışsa, bunun hesabını, sorumsuz olan Cumhurbaşkanı değil, siyasî, hukukî ve cezaî sorumluluğa sahip olan başbakan ve bakanlar verir. Yukarıda gördüğümüz gibi, parlâmenter hükûmet sisteminde yürütme organının sorumlu kanadı Cumhurbaşkanı değil, Bakanlar Kuruludur.

Demokratik mantık, sorumluluk ile yetkinin aynı elde top-lanmasını öngörür. Bir kişi sorumsuzsa yetkisizdir de. Bir de-mokraside, bir kişi sorumluluk yüklenmedikçe, yetki sahibi de olamaz. Parlâmenter sistemlerde ise devlet başkanının herhangi bir konuda sorumluluk yüklenmesi mümkün değildir. Parlâmen-ter hükûmet sistemi bakımından işlemleri imzalanmayan bir Hükûmetin görevde kalması, tabir caizse, davul ile tokmağın iki ayrı kişiye verilmesine benzetilebilir. Demokrasinin mantığı,


davul ile tokmağın aynı kişinin elinde olmasını gerektirir. Diğer bir ifadeyle bir demokraside, davulu kim taşıyorsa, tokmakta onun elinde bulunmalı, davulu o çalmalıdır. Tokmağı elinden alınan kişinin yapması gereken normal şey, davulu da sırtından çıkarıp atmaktır. Aksi taktirde boşu boşuna davul taşımış olur. Parlâmenter demokrasilerde, davul da, tokmak da Bakanlar Ku-rulunun elindedir. Tokmak Bakanlar Kurulunun elinden alını-yorsa veya Bakanlar Kurulunun tokmağı kullanması şu ya da bu şekilde engelleniyorsa, Bakanlar Kurulunun yapması gereken tek şey, davulu sırtından çıkarıp atmaktır.

***

Böylece, Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip olup olmadığı sorununu incelemiş bu-lunuyoruz. Bu sorun hakkında şu sonuca ulaştık: Cumhurbaş-kanı, mevsukiyet sebepleri dışında, gerek kanun hükmünde ka-rarnameleri, gerek Bakanlar Kurulunun kararnamelerini ve ge-rekse müşterek kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip değildir. Ne var ki yetkisi olmamasına rağmen, Cumhur-başkanının bir kararnameyi imzalamayı reddetmesi durumunda, Cumhurbaşkanına karşı uygulanacak bir müeyyide yoktur. Bu durumda gösterilebilecek sadece birtakım tepkiler söz konusu-dur. Böylece birinci soruna ilişkin açıklamalarımızı bitirmiş bu-lunuyoruz. Şimdi ikinci soruna, yani Cumhurbaşkanının Başba-kan ve ilgili bakanın imzasını almadan işlem yapıp yapamaya-cağı sorununun incelenmesine geçelim.





Üçüncü Bölüm CUMHURBAŞKANI YETKİLERİNİ TEK

BAŞINA KULLANABİLİR Mİ?

Cumhurbaşkanının yasama, yürütme ve yargıyla ilgili pek çok görev ve yetkisi vardır. Bu yetkiler 1982 Anayasasının 104’üncü maddesinde tek tek sayılmıştır1. Cumhurbaşkanı bu görev ve yetkilerini yapacağı işlemlerle yerine getirir. Acaba Cumhurbaşkanı bu işlemleri tek başına yapabilir mi? Tek başına yapabilirse, bunlardan hangilerini tek başına, hangilerini Başba-kan ve ilgili bakanın karşı-imzasıyla yapabilir?

Bu soruya cevap vermeden önce, parlâmenter hükûmet sis-temlerinde genel olarak karşı-imza kuralını görmemiz uygun olur.

I. GENEL OLARAK KARŞI-İMZA KURALI2

Yukarıda teorik çerçeve bölümünde, devlet başkanlarının kendilerine verilen görev ve yetkileri tek başlarına kullanama-yacaklarını, bunları başbakan veya ilgili bakanın karşı-imzası ile kullanabilecekleri hususunu açıklamıştık. Şimdi bu “karşı-imza” kuralı hakkında biraz daha bilgi verelim.

1. Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri için bkz. Gözler, Türk Anayasa Hu-

kuku, op. cit., s.494-515. 2. Esmein, op. cit., s.90-93; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.623-136;

Laferrière, op. cit., s.776-777, 1031-1032; Duguit, Traité, op. cit., c.IV, s.808, 320-821, 840; Hauriou, op. cit., s.409-413; Vedel, op. cit., s.430; Wigny, op. cit., s.576-581; Pactet, op. cit., s.384-385. Karşı-imza kuralı konusunda Türkçe olarak ayrıntılı bilgi için 2001 baharında yayınlanacak olan Anayasa Hukukunun Genel Esasları kitabımıza bakılabilir.


A. TANIMI, FONKSİYONU, KÖKENİ, ÖRNEKLERİ

“Karşı-imza (contreseing, countersignature)”, devlet baş-kanı (kral veya cumhurbaşkanı)nın yazılı bir işleminde devlet başkanının imzasının altına, bu işlemden kaynaklanan sorumlu-luğun üstlenilmesi amacıyla başbakan veya bir bakanın attığı imzadır.

Karşı-imza kuralının temel fonksiyonu, devlet başkanının işleminden kaynaklanabilecek sorumluluğun, başbakan ve ilgili bakanlarca üstlenilmesini sağlamasıdır3. Bu sorumluluk siyasî, cezaî, hukukî olabilir. Siyasî sorumluluk parlâmentoya karşı so-rumluluktur. Devlet başkanının yaptığı işlemi beğenmeyen par-lâmento, bu işleme karşı-imza atmış başbakan veya bakanı gü-vensizlik oyuyla düşürebilir. Cezaî sorumluluk suç işlenmesin-den kaynaklanan bir sorumluluktur. Devlet başkanının işlemiyle bir suç işlenmiş ise, örneğin devlet başkanı, bir rektörü veya el-çiyi rüşvet karşılığında atamış ise, bunun hesabını ceza mahke-meleri önünde devlet başkanı değil, bu işleme karşı-imzasını atmış bakan verir. Nihayet, devlet başkanının işlemiyle, bir ki-şiye haksız olarak zarar verilmiş ise, bu zararı tazmin edecek olan kişi, devlet başkanı değil, bu işleme karşı-imzasını atmış olan bakandır.

Parlâmenter sistemin diğer kuralları nasıl İngiltere’de orta-ya çıkmışsa, karşı-imza kuralı da İngiltere’de ortaya çıkmıştır. İngiltere’de tarihsel olarak, Kralın iradesini ancak yazılı şekilde açıklayabileceği ve kralın işleminin geçerli olması için birtakım mühürlerin konulması gerektiği yolunda bir geleneksel kural vardır. Bu mühürleri saklama ve Kralın işlemine basma görevi kralın yüksek görevlilerine veya bakanlarına aitti4. Kralın yazılı olmayan veya bakanları tarafından mühürlenmemiş bir işlemin geçerli olmadığı kabul ediliyordu5. Bu şekilde zamanla “Kral tek başına işlem yapamaz (The King cannot act alone)” ilkesi ortaya çıktı6.

3. Laferrière, op. cit., s.776. 4. Esmein, op. cit., s.91. 5. Ibid. 6. Ibid.

CUMHURBAŞKANI YETKİLERİNİ TEK BAŞINA KULLANABİLİR Mİ? 49

Karşı-imza kuralı daha sonra 1791 Anayasası ile Fransa’ya geçmiştir. 1791 Fransız Anayasasına göre, “kralın imzasını ve bir bakanın karşı-imzasını taşımayan hiçbir kral emri icra edi-lemez”7. Bu formül Fransa’da günümüze kadar gelmiştir. 1875 Anayasasına göre “Cumhurbaşkanının her işlemi bir bakan tara-fından imzalanmalıdır”8.

Günümüzde parlâmenter monarşilerde ve parlâmenter cumhuriyetlerde karşı-imza kuralı genel kabul görmüş bir ku-raldır. Bütün parlâmenter demokrasilerde bu kural uygulanmak-tadır. Örneğin 29 Aralık 1978 tarihli İspanyol Anayasasının 64’üncü maddesine göre, “Kralın işlemleri Başbakan ve gerekli hallerde, yetkili bakanlar tarafından imzalanır... Kralın işlemle-rini imzalayan kişiler, bu işlemlerden sorumludur”. Karşı-imza kuralı cumhuriyetlerde de geçerlidir. Cumhuriyetlerde de cum-hurbaşkanının işlemlerinin başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanması gerektiği, başbakan veya ilgili bakanın imzasını ta-şımayan cumhurbaşkanının işlemlerinin geçersiz olduğu kabul edilmektedir. Buna karşılık karşı-imzalı cumhurbaşkanı işlemle-rinden kaynaklanan sorumluluğun karşı-imza sahiplerine ait ol-duğu kabul edilmektedir. 1949 Alman Anayasasının 58’inci maddesine göre, “Federasyon Başkanının kararları ve emirleri-nin geçerli olması için federal Başbakan veya yetkili federal ba-kan tarafından imzalanmalıdır”. Keza, 1958 Fransız Anayasası-nın 19’uncu maddesine göre, Cumhurbaşkanının işlemleri baş-bakan ve gerekli hallerde, sorumlu bakan tarafından imzalanır. Aynı şekilde, 27 Aralık 1947 tarihli İtalyan Anayasasının 89’uncu maddesine göre de, Cumhurbaşkanının işlemleri, so-rumluluğu yüklenen bakan tarafından imzalanmadıkça geçer-sizdir.

Yukarıdaki örneklerde görüldüğü gibi, gerek kralların, ge-rekse cumhurbaşkanlarının yaptıkları tüm işlemler, kural olarak karşı-imza kuralına tâbidir. Bir parlâmenter demokraside devlet başkanının karşı-imza kuralına tâbi olmadan işlem yapması 7. 1791 Fransız Anayasa, titre III, ch.II, sect.4, art.4. 8. 15 Şubat 1875 tarihli Anayasal Kanun, m.3. 1946 Fransız Anayasasına gö-

re de “Cumhurbaşkanının her işlemi, Başbakan ve bir bakan tarafından imzalanmalıdır” (m.38).


mümkün değildir. Devlet başkanlarının başbakan veya en azın-dan bir bakanın imzasını taşımayan işlemleri geçirsizdir. Buna karşılık, devlet başkanlarının karşı-imzayla yaptıkları işlemler-den kaynaklanan sorumluluk, devlet başkanlarına değil, karşı-imza sahibi başbakan veya ilgili bakana ait olur. Bu kural, yuka-rıda da belirtildiği gibi demokratik mantığın bir gereğidir. Bir demokraside sorumluluk kimde ise, yetki de onda olmalıdır. So-rumsuz cumhurbaşkanlarının bir demokraside yetki kullanabil-mesi düşünülemez.

B. KARŞI-İMZA KURALININ KAPSAMI

Yukarıda gördüğümüz gibi karşı-imza kuralı devlet başka-nının sadece yazılı hukukî işlem ve eylemlerine uygulanabilir. Peki devlet başkanının göreviyle ilgili bütün yazılı işlemleri karşı-imza kuralına tâbi midir?

1. Kural: Mutlaktır

Bu soruya olumlu yanıt verebiliriz. Devlet başkanının gö-reviyle ilgili bütün yazılı işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Yani karşı-imza kuralı mutlak bir şekilde uygulanabilir. Karşı-imza kuralının mutlak bir şekilde uygulanması parlâmenter hükûmet sisteminin temel ilkeleriyle çatışma halinde değil, uyu-şum halindedir. Üçüncü ve Dördüncü Fransız Cumhuriyetlerin-de, karşı-imza kuralı mutlak olarak uygulanmıştır. 15 Şubat 1875 tarihli Anayasal Kanunun 3’üncü maddesi, “Cumhurbaş-kanının işlemlerinden her biri, bir bakan tarafından imzalanma-lıdır”9; 1946 Fransız Anayasasının 38’inci maddesi de, “Cum-hurbaşkanının işlemlerinden her biri, Başbakan ve bir bakan ta-rafından imzalanmalıdır” demekteydi. Gerçekten de, Üçüncü Cumhuriyet döneminde Fransa’da Cumhurbaşkanının istisnasız bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbi tutuluyordu. Kanunların ısdarı, başbakan ve bakan atanması, parlâmentoya mesaj gön-derme, kamu oyuna yazılı açıklama yapma, hatta yabancı bir ülkede yeni bir devlet başkanının göreve gelmesi dolayısıyla kutlama telgrafı gönderme işlemleri dahi bir bakanın karşı-

9. 15 Şubat 1875 tarihli Anayasal Kanun, m.3.


imzasıyla yapılıyordu10. Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde bir bakan eşlik etmedikçe, Cumhurbaşkanı elçi kabul edemiyor, tö-renlere katılamıyor, hatta konuşma bile yapamıyordu11.

2. Karşı-İmza Kuralının İstisnaları Olabilir

Ancak bir parlâmenter sistemlerde, anayasalar, karşı-imza ilkesini genel kural olarak kabul ettikten sonra, bu kurala bazı istisnalar getirebilirler. Yani anayasalar devlet başkanının, bazı işlemleri, başbakan veya ilgili bakanın karşı-imzasına ihtiyaç duymadan, tek başına yapabileceğini kabul edebilirler. Bu du-rumda anayasalar karşı-imza kuralından istisna tutulmuş işlem-leri tek tek sayarlar. Bu şu anlama gelir ki, böyle bir durumda karşı-imza kural, bazı işlemlerin karşı-imzaya tâbi tutulmaması ise istisnadır. İstisnaların neler olduğunu anayasalar “tadadî (numerus clausus)” olarak belirler. Bunların dışında kalan tüm işlemler karşı-imza kuralına tâbidir. Ayrıca belirtelim ki, bilin-diği gibi, istisnalar dar yoruma tâbi tutulur. Karşı-imzaya tâbi olup olmadığı konusu tartışmalı olan işlemlerin karşı-imzaya tâbi tutulması gerekir. Zira hukukta, tereddüt varsa, istisna de-ğil, genel kural uygulanmalıdır. Ayrıca tekrar hatırlatalım ki, is-tisnalar anayasa tarafından ayrıca ve açıkça öngörülmelidir. Bir işlem anayasa ile karşı-imza kuralından ayrık tutulmamışsa, bu işlemin karşı-imza kuralından ayrık tutulması gerektiği sonucu-na yorum yoluyla ulaşılamaz. Yani yorum yoluyla ne yeni bir istisna yaratılabilir; ne de mevcut bir istisnanın kapsamı genişle-tilebilir.

3. İstisnalar Nelerdir?

Karşı-imza kuralının istisnaları nelerdir? Bu sorunun basit bir cevabı vardır: Anayasa neyi karşı-imza kuralından istisna tutmuş ise, karşı-imza kuralının istisnası odur. Peki anayasalar karşı-imza kuralından neleri istisna tutmaktadırlar? Bu soruya tam cevap vermek için her ülkenin kendi anayasasına bakmak

10. Laferrière, op. cit., s.776-777; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624;

Hauriou, op. cit., s.413. Devlet başkanının karşı-imza kuralına tâbi olma-dan istifa edebileceği kabul edilmekteydi (Laferrière, op. cit., s.776)..

11. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.777; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624.


gerekir. Bununla birlikte, genel olarak şu üç tür işlemi birçok anayasanın karşı-imza kuralından istisna tuttuğunu gözlemleye-biliyoruz:

a) Birinci olarak, bazı anayasalar devlet başkanının başba-

kan atama yetkisini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadırlar. Örneğin 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi, Cumhur-başkanının başbakan atama işlemini karşı-imza kuralından açık-ça ayrık tuttuğunu belirtmektedir. Keza, 23 Mayıs 1949 tarihli Alman Anayasasının 58’inci maddesi de, karşı-imza kuralının federal başbakanın atanmasına ve görevden alınmasına uygu-lanmayacağını açıkça öngörmüştür. Yazısız Anayasa sistemine sahip İngiltere’de de Kral veya Kraliçenin Başbakanı tek başına atayabileceği kabul edilmektedir12. Parlâmenter sistemlerde yu-karıda gördüğümüz gibi, başbakan devlet başkanı tarafından a-tanır. Şüphesiz bu çok önemli icraî bir yetkidir. Böyle bir yetki-nin bir demokraside sorumsuz olan devlet başkanına verilmesi-nin ne derece doğru olacağı tartışılabilir. Ancak tarihsel olarak, İsveç13 dışında bu yetki devlet başkanlarının elinde kalmıştır14. Başbakanın sorumsuz olan devlet başkanı tarafından atanması kuralının sakıncası, başbakanın daha sonra parlâmentodan gü-ven alması usûlüyle telafi edilmektedir. Sorumsuz devlet başka-nının başbakan atamasındaki sakıncayı telafi etmek için, atama işleminin karşı-imza kuralına tâbi bırakılması gerektiği düşünü-lebilir. Bu mümkündür. Örneğin Üçüncü Fransız Cumhuriye-tinde, devlet başkanının başbakan atama işlemi de karşı-imza kuralına tâbi idi. Görevinden ayrılan başbakanın yaptığı son iş-lem halefinin atama işlemini imzalamaktı15. Ancak bunun da sakıncası vardır. Zira, yeni seçimlerden sonra, seçimi kazanan 12. De Smith ve Brazier, op. cit., s.116, 161-164. 13. Başbakan atama gibi önemli bir yetkiyi Krala vermek istemeyen 1974 İs-

veç Anayasası bu yetkiyi Rigstag (İsveç’in Parlâmentosu) Başkanına ver-miştir (Lijphart, op. cit., s.57). Bir ülkenin anayasa yapıcıları hükûmetin kurulması gibi önemli bir görevi krala veya cumhurbaşkanlarına vermek istemiyorsa bunun tersi yolda bir kural koymalıdır. Aksi takdirde, kral ve-ya cumhurbaşkanları bu yetkiye tek başlarına sahiptirler.

14. 29 Aralık 1978 tarihli İspanyol Anayasasının 64’üncü maddesi ise, bu ko-nuda ilginç bir hüküm öngörerek Kralın Başbakan atama işleminin Kong-re Başkanı tarafından imzalanacağını öngörmüştür.

15. Laferrière, op. cit., s.777.


partinin liderinin başbakan olarak atanabilmesi için, seçimi kaybeden eski başbakanın karşı-imzası gerekecektir. Eski baş-bakan, rakibinin başbakan olarak atanmaması için karşı-imzasını vermeyi reddederse ne olacaktır? Ortaya çıkan sorun çözümlenemez. O nedenle anayasaların, başbakanın atanması işlemini karşı-imza kuralından ayrık tutmasında parlâmenter hükûmet sistemine bir aykırılık yoktur.

b) İkinci olarak, bazı anayasalar, devlet başkanının yasama organıyla ilişkileri çerçevesinde yaptığı, mesaj gönderme16, ka-nunları bir kez daha görüşmek üzere geri gönderme, ısdar etme işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olmadığını öngörmektedir-ler. Mesaj icraî nitelikte bir işlem değildir. O nedenle devlet başkanı tarafından tek başına yapılmasında bir sakınca yoktur. Geri gönderilen kanun, parlâmento tarafından aynı çoğunluk ile tekrar kabul edilebilir. Geri gönderme yetkisini devlet başkanı-na tanınmış bir “uyarı” yetkisi olarak düşünmek gerekir. Isdar ise, bir “irade işlemi (acte de volonté)” değil, “yetki” kullanıl-masını gerektirmeyen bir “tevsik (authentification)” işlemidir. Bu işlemleri devlet başkanlarının tek başına yapabileceğinin a-nayasa tarafından öngörülmesi parlâmenter sistem açısından bir sakınca teşkil etmeyecektir.

c) Üçüncü olarak, bazı anayasalar, devlet başkanının bazı yüksek mahkemelere üye atama işlemini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadırlar. Örneğin 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi, Cumhurbaşkanının Anayasa Konseyine üye atama işlemini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadır. Devlet başkanının bazı yüksek mahkemelere üye atama yetkisinin kar-şı-imza kuralına tâbi tutulmamasındaki amaç, hakimlerin ba-ğımsızlığı ilkesini sağlamak olabilir. Keza, devlet başkanının anayasa mahkemesinde iptal davası açma işlemi de karşı-imza kuralından ayrık tutulabilir. Örneğin 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi, Cumhurbaşkanının Anayasa Konseyine baş-vurma yetkisini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadır. Dev-let başkanının anayasa mahkemesine başvurma yetkisi, muhte-

16. Örneğin 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesine göre, Cumhur-

başkanının mesaj gönderme yetkisi karşı-imza kuralına tâbi değildir.


melen anayasayı gözetme görevinin bir neticesi olarak verilmiş-tir. Diğer yandan başbakanı destekleyen parlâmento çoğunluğu-nun kabul ettiği kanun hakkında iptal davası açılabilmesi için başbakanın karşı-imzasının aranması, pratikte devlet başkanının anayasa mahkemesine hiç başvuramaması sonucunu doğurur.

Şüphesiz bir anayasa, yukarıdaki işlemler dışında devlet başkanının başka işlemlerini de karşı-imza kuralından ayrık tu-tulmasını öngörebilir. Örneğin 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi, Cumhurbaşkanının kanunları referanduma sunma, Millet Meclisini fesih, uluslararası andlaşmaları onay-lama işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olmadığını açıkça öngörmektedir. Keza, 23 Mayıs 1949 tarihli Alman Anayasası-nın 58’inci maddesi de, karşı-imza kuralının 63’üncü madde ve 69’uncu maddenin ikinci fıkrasında öngörülen halde Cumhur-başkanı tarafından Bundestag’ın feshedilmesine uygulanmaya-cağını açıkça öngörmüştür.

4. Anayasa İstisna Öngörmemiş ise Yorum Yoluyla İstisna Getirilebilir mi?

Ancak bir anayasa karşı-imza kuralının istisnalarını belirt-miyorsa, bu anayasanın karşı-imza kuralını mutlak olarak be-nimsediğini ve devlet başkanının göreviyle ilgili her işleminin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu söyleyebiliriz. Örneğin 1875 Fransız Anayasası, Cumhurbaşkanının işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu belirtmiş (15 Şubat 1875 tarihli Anaya-sal Kanun, m.3), ama bu kuralın istisnalarını saymamıştır. Bu nedenle, yukarıda da belirtildiği gibi, Üçüncü Fransız Cumhuri-yetinde, Cumhurbaşkanının istisnasız her işlemi karşı-imza ku-ralına tâbi tutulmuştur. Keza, 1947 İtalyan Anayasası, 89’uncu maddesinde genel olarak karşı-imza kuralını kabul etmiş, bu ku-raldan istisna tutulacak bir işlemin olduğunu belirtmemiştir. O halde, İtalya’da Cumhurbaşkanının istisnasız bütün işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu söyleyebiliriz. Zira, parlâ-menter hükûmet sisteminde, devlet başkanının işlemlerinin kar-şı-imzaya tâbi olması kural, olmaması istisna olduğuna göre, böyle bir istisna da Anayasada öngörülmediğine göre, devlet başkanının bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Çünkü,


hukukun bir genel ilkesine göre, yorum yoluyla istisna yaratı-lamaz. Zira, “istisna”, “kural”ın uygulama alanını daraltan bir şey olduğuna göre, ancak kuralı koymaya yetkili süje tarafından konulabilir.

Diğer yandan bir anayasa, karşı-imza kuralına ne kadar is-tisna getiriyorsa, devlet başkanının karşı-imza kuralına tâbi ol-mayan sadece o kadar işlemi olabilir. Yani, yorum yoluyla is-tisnaların sayısı arttırılamaz. Çünkü, hukukta istisnalar “dar yo-rum (interprétation restrictive)”a tâbi tutulur. Çünkü mevcut bir istisnanın kapsamının genişletilmesi, kuralın, kural koyucu sü-jenin öngörmediği biçimde değiştirilmesi anlamına gelir ki, bu hukuk mantığında mümkün değildir. O halde, yorum yoluyla, karşı-imza kuralına ne yeni bir istisna getirilebilir; ne de mevcut bir istisnanın kapsamı genişletilebilir.

Devlet başkanının bir işleminin karşı-imza kuralına tâbi o-lup olmadığı konusunda en ufak bir tartışma varsa, bundan şu sonuç çıkmalıdır ki, söz konusu işlem karşı-imza kuralına tar-tışmasız olarak tâbidir.

O nedenle, bir anayasa karşı-imza kuralının istisnasını veya istisnalarını öngörmemiş ise, devlet başkanının göreviyle akla gelebilecek istisnasız bütün yazılı işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bu durumda bazı yadırgatıcı uygulamalar ortaya çıkabi-lir. Ancak bu yadırgatıcı uygulamaları ortadan kaldırmanın gö-revi, uygulayıcılara ve yorumculara ait değil, anayasa koyucuya aittir. Yukarıda da belirttiğimiz gibi Üçüncü Fransız Cumhuri-yetinde karşı-imza kuralına anayasa bir istisna getirmediği için bu kural, mutlak bir şekilde uygulanmış, istifa dışında devlet başkanının bütün işlemleri (parlâmentoya gönderdiği mesajlar, kutlama mektupları, başbakanın atanması, hatta konuşmaları bi-le) hep karşı-imza kuralına tâbi tutulmuştur. Bu pratikte belki eleştirilebilecek bir uygulamadır; ama hukuken tek doğru olan çözüm budur.

Karşı-imza kuralına ilişkin bu genel açıklamalardan sonra, şimdi 1982 Anayasasına göre, Türkiye’deki karşı-imza kuralını görelim:


II. TÜRKİYE’DE KARŞI-İMZA KURALI VE CUMHURBAŞKANININ TEK BAŞINA İŞLEM YAPIP YAPAMAYACAĞI SORUNU

Parlâmenter hükûmet sistemini ve demokrasi ilkesini temel alan 1982 Anayasasının karşı-imza kuralı hakkındaki düzenle-mesi esasen yukarıda genel olarak gördüğümüz karşı-imza ku-ralına paraleldir.

A. ANAYASAL DÜZENLEME

1982 Anayasasının 105’inci maddesine göre,

“Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapa-bileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur”.

Görüldüğü gibi, Anayasada kural olarak Cumhurbaşkanının işlemlerinin Başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanması öngörülmektedir. Yine Anayasa bu şekilde Başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanan işlemlerden Başbakan ve ilgili ba-kanın sorumlu olduğunu belirtmektedir. Bu husus sorumsuz o-lan Cumhurbaşkanının işlemlerinin sorumlu olan başbakan veya bakanlar tarafından imzalanmasını öngören parlâmenter demok-rasinin temel kuralıyla uyuşum içindedir. Bu kuralın nedenini yukarıda açıkladığımız için bu konuda daha fazla bir şey söy-lemeye gerek yoktur.

1982 Anayasasının 105’inci maddesinde hükme bağlanan bir husus da, Cumhurbaşkanının “tek başına yapabileceği” bir-takım işlemlerin karşı-imza kuralından istisna tutulduğudur. Yani Anayasaya göre, Cumhurbaşkanının tek başına yapabile-ceği birtakım işlemler vardır ve bu işlemlerin Başbakan ve ilgili Bakan tarafından imzalanmalarına gerek yoktur. Bu husus da esas itibarıyla parlâmenter demokrasinin temel ilkeleriyle uyu-şum içindedir. Zira yukarıda da gördüğümüz gibi, parlâmenter sistemlerde devlet başkanlarının bazı işlemleri, Almanya, Fran-sa, İspanya gibi demokratik ülkelerde de, karşı-imza kuralından ayrık tutulmaktadır. Ancak bu ülkelerin, Anayasalarında devlet


başkanlarının hangi işlemlerini tek başına yapabilecekleri tek tek sayılmıştır17.

Ancak, karşı-imza kuralını genel ilke olarak kabul eden, bu kuraldan işlemlerin istisna tutulabileceğini de öngörmüş olan 1982 Anayasası, her nedense, karşı-imza kuralının istisnalarının neler olduğunu belirtmemiştir18. Diğer kanunlarda da karşı-imza kuralının istisnalarını belirten bir hüküm yoktur. Bu ne-denle, Türkiye’de Cumhurbaşkanının hangi işlemleri karşı-imza kuralına tâbi olmadan tek başına yapabileceği konusu doktrinde tartışmalıdır.

Bu tartışmanın önemini, “Cumhurbaşkanının re’sen imza-ladığı kararlar ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil, yargı mercilerine başvurulamaz” diyen Anayasanın 105’inci maddesinin ikinci fıkrası daha da artırmaktadır. Eğer bir işlem, Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği bir işlem ise, o işle-me Başbakan ve ilgili bakanın imza atması söz konusu olmadığı gibi, o işleme karşı yargı denetiminin işletilmesi de mümkün değildir. Ortaya, hem siyasal denetimden, hem de yargısal dene-timden istisna tutulan bir işlem kategorisi çıkmaktadır ki, bu hem demokrasiye, hem de hukuk devleti ilkesine aykırıdır. Zira bir demokraside yetki siyasal sorumluluğa sahip makamlar tara-fından kullanılmalıdır. İkinci olarak, bir hukuk devletinde, yargı denetimi dışında bırakılan işlem bulunmamalıdır.

B. DOKTRİNİN ÜRETTİĞİ İSTİSNALAR

Böylesine kritik bir konuda ideal olan şey, Anayasanın tek tek hangi işlemlerin karşı-imza kuralından istisna tutulduğunu belirtmesiydi. Ancak 1982 Anayasasında böyle bir hüküm yok-

17. 1949 Alman Anayasasının 58’inci maddesi; 1958 Fransız Anayasasının

19’uncu maddesi; 1979 İspanyol Anayasasının 64’üncü maddesi. 18. Bu arada belirtelim ki, 1982 Anayasası, 1949 Alman Anayasasından, 1958

Fransız Anayasasından, 1979 İspanyol Anayasasından çok daha uzun ol-masına rağmen, onlardan daha “teknik” değildir. 1982 Anayasasının ay-rıntılı düzenleme gerekmeyen yerlerde çok ayrıntılı düzenlemeler yaptığı, ama siyasal iktidarın kullanılmasına ilişkin çok önemli bazı konularda da sustuğunu, boşluk bıraktığını gözlemlemek gerekir. Bu da bize “uzun” a-nayasanın, “teknik” anayasa demek olmadığını göstermektedir.


tur. Bu durum karşısında, Türk anayasa hukuku doktrini, anaya-sada boşluk olduğu kanısına varmış ve boşluğu doldurmakla kendisini görevli addedip, karşı-imza kuralının istisnasını oluş-turan, yani Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlemleri tespit etmeye teşebbüs etmiştir19. Bu konuda çeşitli görüşler ile-ri sürülmüştür. Örneğin bu görüşlerden kanımızca en tutarlısı olan ve bizim de Türk Anayasa Hukuku isimli kitabımızda izle-diğimiz Ergun Özbudun’un görüşüdür20. Bu görüşe göre, bir kere, Cumhurbaşkanının yasama ve yargı alanındaki yetkileri karşı-imza kuralına tâbi değildir. İkinci olarak, Cumhurbaşkanı-nın yürütme alanındaki yetkileri bakımından ise bu yetkilerin “icraî” olup olmamaları bakımından ayrım yapmak gerekir. “İcraî” olanları Cumhurbaşkanı tek başına kullanamaz; ama “tö-rensel” olanları tek başına kullanabilir.

1. Yasama ve Yargıya İlişkin Yetkiler Karşı-İmza Kuralına Tâbi Değildir

Ergun Özbudun’a göre, Cumhurbaşkanının yasamaya ve yargıya ilişkin olan yetkileri karşı-imza kuralına tâbi değildir. Çünkü bu yetkileri, Anayasa, Cumhurbaşkanına onun “tarafsız” Devlet Başkanı hüviyeti dolayısıyla vermiştir. Bu yetkilerin “ta-raflı” olan hükûmetle paylaşılması, bu yetkilerin niteliklerine ve amaçlarına uygun düşmez. Bu nedenle, kendisine tarafsız devlet başkanı sıfatı dolayısıyla tanınmış yetkileri Cumhurbaşkanının tek başına kullanabilir21. Örneğin, Cumhurbaşkanının Anayasa Mahkemesine ve diğer yüksek mahkemelere üye seçmesi onun tarafsızlık özelliği nedeniyle tanınmış bir yetkidir22. Bu yetkinin karşı-imza kuralına tâbi tutulması, yani Başbakanın ve Adalet Bakanının imzasının aranması yargı bağımsızlığına da aykırı olur.

Keza, yine Ergun Özbudun’a göre, kanunları bir kez daha görüşülmek üzere geri gönderme ve kanunlar aleyhine Anayasa

19. Maalesef biz de Türk Anayasa Hukuku (op. cit., s.522-526) isimli kitabı-

mızda bu hataya düşmüşüz. 20. Özbudun, op. cit., s.286. 21. Özbudun, op. cit., s.286. Aynı yönde: Turhan, op. cit., s.118. 22. Özbudun, op. cit., s.286.


Mahkemesinde iptal davası açma yetkisi de Cumhurbaşkanının tek başına kullanabileceği bir yetki olması gerekir. Zira, bu yet-kilerin ancak karşı-imza ile kullanılabileceği kabul edilirse, bu yetkiler bütün anlamını yitirir. Çünkü, Başbakan ve ilgili bakan, kanunun bir kez daha görüşülmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderilmesi için veya kanun hakkında iptal da-vası açılması için imzalarını vermeyeceklerdir. Zira, söz konusu kanunun Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edil-mesini onlar sağlamışlardır23.

Anayasa Mahkemesinin 1961 Anayasası döneminde verdi-ği bir kararda tamamıyla Ergun Özbudun’un görüşü doğrultu-sundadır. Anayasa Mahkemesi 16 Mart 1976 tarih ve K.1976/15 sayılı Kararında şöyle demiştir:

“Anayasa, Cumhurbaşkanına, yürütme organının başı olması yönünden değil, devletin ve milletin bölünmez bütünlüğünü temsil eden... tarafsız bir baş olması yönünden kimi görevler vermiştir. Bunlardan biri de Anayasanın 149. maddesinde be-lirtilen iptal davası açma yetkisidir. Bu yetkinin kullanılmasını 98. madde çerçevesi içinde görmek olanaksızdır. Çünkü, böyle bir durumda, bu yetki ancak Başbakan veya ilgili Bakanca uy-gun görülmesi halinde kullanılabilecektir. Başka bir deyimle, siyasal iktidarca yasalaştırılan bir metin hakkında Cumhurbaş-kanının iptal davası açma yetkisini, Başbakana veya ilgili Ba-kana devreden veya onları bu yetkiye ortak eden bir sonuç çı-kar ki, Anayasanın böyle bir sonucu kabul ettiği düşünüle-mez”24.

Ergun Özbudun’a göre, Cumhurbaşkanının yasama ve yar-

gı ile ilgili yetkileri, kendisine tarafsız devlet başkanı olması sı-fatıyla tanınmış yetkilerdir. Bu nedenle, bu yetkilerin Cumhur-başkanı tarafından tek başına kullanılabilmeleri gerekir25.

23. Ibid. 24. Anayasa Mahkemesinin 16 Mart 1976 tarih ve E.1975/183, K.1976/15 sa-

yılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 14, s.68. 25. Özbudun, op. cit., s.287.


2. Cumhurbaşkanının Yürütmeyle İlgili İcraî Olmayan Yetkileri Karşı-İmza Kuralına Tâbi Değildir

Yukarıdaki akıl yürütme haliyle Cumhurbaşkanının yürüt-me alanındaki yetkileri için geçerli değildir. Zira, yürütme ile ilgili yetkiler, Cumhurbaşkanına “devletin başı” olması sıfatıyla değil, “yürütmenin başı” olması sıfatıyla verilmiştir. Bu yetkiler bakımından da Ergun Özbudun, “icraî” olup olmamaları bakı-mından bir ayrım yapmıştır. Özbudun’a göre, icraî nitelik taşı-mayan, tamamen törensel nitelikteki yürütmeyle ilgili yetkileri Cumhurbaşkanı tek başına kullanabilir. Ancak, “icraî” nitelikte-ki yetkileri tek başına kullanamaması gerekir26. Türk Anayasa

Hukuku isimli kitabımızda, biz de bu görüşe katılmıştık. Çünkü bu tür işlemleri Cumhurbaşkanının tek başına yapması, bir kere parlâmenter hükûmet sistemine, ikinci olarak demokrasi ilkesi-ne ve üçüncü olarak hukuk devleti ilkesine aykırı olur.

a) Parlâmenter Hükûmet Sistemi İlkesine Aykırılık.- Bir ke-re, icraî karar alma, kamu gücünün kullanılması anlamına gelir. Kamu gücünü kullanmak için ise, “yetki sahibi” olmak gerekir. Parlâmenter sistem de ise yetki sorumluluk ile birlikte gider. Yani sorumluluk kimde ise yetki de ondadır. Sorumluluk sahibi olmayan Cumhurbaşkanının, yetki kullanması, tek başına icraî nitelikte işlemler yapması parlâmenter hükûmet sistemi ilkesine aykırıdır.

b) Demokrasi İlkesine Aykırılık.- İkinci olarak, icraî karar alma, kamu gücünün kullanılması anlamına gelir. Kamu gücünü kullanmak için ise, “yetki sahibi” olmak gerekir. Bir demokra-side ise yetkilerin kaynağı halktır ve halktan bu yetkiler seçim aracılığıyla alınır. O halde, halk tarafından seçilmemiş olan Cumhurbaşkanının icraî işlemler yapma yetkisine tek başına sa-hip olması demokrasi ilkesine de aykırıdır.

c) Hukuk Devleti İlkesine Aykırılık.- Üçüncü olarak, icraî karar alma, ilgililerin hukukî durumunda idarenin tek taraflı ira-de açıklamasıyla değişiklikler yapılması, yani haklar ve yüküm-lülükler yaratılması anlamına gelir. Bir hukuk devletinde bu tür

26. Ibid., s.187-288.


işlemler hukuka uygun olmalı, hukuka aykırı oldukları iddia ediliyorsa bunlara karşı yargı yolu açık olmalıdır. Oysa, Anaya-sanın 125’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre “Cumhurbaşka-nının tek başına yapacağı işlemler... yargı denetimi dışındadır”. Keza, 105’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre, “Cumhurbaş-kanının re'sen imzaladığı kararlar ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil, yargı mercilerine başvurulamaz”. Bu şu an-lama gelir ki, Cumhurbaşkanının icraî alanda tek başına işlem-ler yapması, hukuk devleti ilkesine de aykırıdır.

Bu üç nedenden dolayı, Cumhurbaşkanı yürütme alanında icraî nitelikte işlemler yapamaz. Bu argümanlara bugün de katı-lıyoruz. Ancak aşağıda ulaştığımız sonuç benimsendiğinde, Cumhurbaşkanının yürütme alanında icraî nitelikteki işlemleri tek başına yapamayacağını ispatlamak için, bu üç argümana ge-rek kalmayacaktır.

Doktrinin Ürettiği İstisnaların Eleştirisi

Yukarıda önerilen çözüm her ne kadar kendi içinde tutarlı bir mantığa sahip ve özellikle, demokrasi ve hukuk devleti ilke-leriyle uyuşum içindeyse de, hukuk mantığıyla uyuşum içinde değildir. Çünkü, yukarıdaki çözüm, karşı-imza kuralına yorum yoluyla istisna üretmektedir. Oysa yukarıda da genel olarak be-lirttiğimiz gibi, hukuk mantığında, yorum yoluyla, istisna yara-tılamaz. Bir kurala istisna ancak o kuralın koyucu tarafından ge-tirilebilir. Çünkü, istisna, o kuralın kapsamını daraltan bir fonk-siyona sahiptir. Aslında istisna da, ana kural gibi ve ana kural ile aynı düzeyde yer alan ikinci bir hukuk kuralıdır. Bir kişi, ku-ral koymaya yetkili değil ise, o kuralın istisnasını belirtmeye de yetkili değildir. Doktrin ve Anayasa Mahkemesi Anayasaya ku-ral koymaya yetkili organlar değildir. O halde doktrin ve Ana-yasa Mahkemesinin Anayasada mevcut bir kuralın istisnasını belirlemeye yetkileri yoktur.


C. GÖRÜŞÜMÜZ

Kanımızca, bir Anayasanın kabul ettiği bir genel kurala an-cak yine o Anayasanın kendisi istisna getirebilir. Bizim anayasa hukukçusu olarak yorum yoluyla istisna getirmek gibi bir yet-kimiz yoktur. O halde burada uzun boylu tartışılacak bir sorun yoktur. Anayasamız karşı-imza kuralına istisna getirmişse, bu kuralın istisnaları vardır; yok eğer getirmemiş ise, karşı-imza kuralı mutlaktır. O halde sorulacak soru Anayasamızın karşı-imza kuralına istisna getirip getirmediğinden ibarettir.

Anayasamız karşı-imza kuralının mutlak nitelikte bir kural olmadığını, bu kurala Anayasa ve diğer kanunlar ile istisna geti-rilebileceğini kabul etmiştir. Zira, Anayasamızın 105’inci mad-desi, karşı-imza kuralını “Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmak-sızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları” için öngörmüştür. Yani Anayasamıza göre karşı-imza kuralına “Anayasa ve diğer kanunlar” ile istisna getirilebilir.

Ancak Anayasamızda karşı-imza kuralının istisnalarını sa-yan bir hüküm yoktur. Keza, bizim bilebildiğimiz kadarıyla, mevzuatımızda da karşı-imza kuralının istisnalarını tespit eden bir kanun hükmü yoktur. Şüphesiz, mevzuatımızda Cumhur-başkanına yetki veren yığınla kanun hükmü vardır. Ancak bu hükümler, Anayasanın 104’üncü maddesinde olduğu gibi, Cumhurbaşkanına yetki vermekten ibarettir. Hiçbirisi verdiği yetkinin, Başbakan ve ilgili bakanın imzasına ihtiyaç olmadan sadece Cumhurbaşkanının imzasıyla kullanılacağını öngörme-mektedir. Cumhurbaşkanının tek başına işlem yapabilmesi, ana kuralın istisnası olduğuna göre, bu istisnanın ayrıca ve açıkça öngörülmesi gerekir. Yorum yoluyla istisna türetilemez.

Sistemimizde karşı-imza kuralının istisnalarını tespit eden bir Anayasa maddesi veya bir kanun hükmü olmadığına ve A-nayasamız (m.105) Cumhurbaşkanının işlemleri için genel ola-rak karşı-imza kuralını kabul ettiğine göre, Türkiye’de karşı-imza kuralının bir istisnası yoktur. Cumhurbaşkanının istisnasız bütün işlemlerine genel ilke olan karşı-imza kuralı uygulanır. Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzası olma-


dan tek başına herhangi bir işlem yapamaz. Türkiye’de karşı-imza kuralı, Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde olduğu gibi mut-laktır. Bu mutlaklık, Cumhurbaşkanının 104’üncü maddede sa-yılan istisnasız bütün yetkileri için geçerlidir. Şöyle ki:

a) Bir kere, Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki bütün yetkileri, ister “icraî”, isterse “törensel” olsun, Başbakan ve ilgi-li bakanın karşı-imzasına tâbidir. Örneğin Cumhurbaşkanı, Ba-kanlar Kurulu kararı olmadan veya Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzalarını almadan, yabancı devletlere Türk devletinin temsilcilerini gönderemez; milletlerarası andlaşmaları onayla-yamaz; Genelkurmay Başkanını atayamaz; belirli kişilerin ceza-larını hafifletemez; Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atayamaz, Devlet Denetleme Kuruluna inceleme, a-raştırma ve denetleme yaptıramaz; Yüksek Öğretim Kurulu üyelerini ve Rektörleri seçemez.

Oysa uygulamada tam bir kargaşa vardır. Cumhurbaşkanla-rı, “yabancı devletlere Türk devletinin temsilcilerini gönder-mek”, “milletlerarası andlaşmaları onaylamak” yetkilerini tek başına değil, Bakanlar Kurulu kararıyla kullanmaktadır27. Oysa elçi atamak, milletlerarası andlaşmaları onaylamak yetkisini tek başına kullanmayan aynı Cumhurbaşkanları, Yüksek Öğretim Kurulu üyelerini ve Rektörleri seçmek, Devlet Denetleme Kuru-lunun üyelerini ve Başkanını atamak yetkilerini tek başına kul-lanmaktadırlar. Rektörleri tek başına atayabileceğini düşünen Cumhurbaşkanları niçin, elçileri tek başına atayabileceğini dü-şünmemektedirler? Belirli kişilerin cezalarını hafifletmek veya kaldırmak yetkilerini ise, genellikle Cumhurbaşkanları tek başı-na yapmaktadır28. Ancak bu yetkinin Başbakan ve Adalet Ba-kanının karşı-imzasıyla kullanıldığı da olmuştur29.

b) İkinci olarak Cumhurbaşkanı, yasama alanındaki yetki-lerini de tek başına kullanamaz. Başbakan ve ilgili bakanın kar-şı-imzalarını almalıdır. Örneğin Cumhurbaşkanı Başbakan ve

27. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.500-503. 28. Ibid., s.510-512. 29. Örneğin 17.2.1984 tarih ve 84/29850 sayılı Salih Poyraz’ın cezasının kal-

dırılması kararında Başbakan ve ilgili bakanın da imzaları vardır.


ilgili bakanın karşı-imzasını almadan “yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük Millet Meclisinde açılış konuşmasını” yapa-maz30. Keza, Cumhurbaşkanı karşı-imza almadan TBMM'yi toplantıya çağıramaz. Yine Cumhurbaşkanı başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzalarını almadan kanunları yayımlayamaz; ka-nunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi-ne geri gönderemez31. Aynı şekilde Cumhurbaşkanı Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde hal-koyuna sunmak yetkisini de tek başına kullanamaz. Nihayet, Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanların karşı-imzasını almadan kanunların, kanun hükmündeki kararnamelerin, Türki-ye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün iptali istemiyle Anayasa Mahkemesinde dava da açamaz. Yine Cumhurbaşkanı Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine de tek başına karar veremez.

Cumhurbaşkanının yasamaya ilişkin bu yetkilerinin bir ço-ğunun Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanabilmesinin daha uygun olabileceği düşünülebilir. Ancak bu düşünceye hak verip, bu işlemleri karşı-imza kuralından istisna tutmak, anaya-sa hukukçularının değil, anayasa koyucunun işidir. Anayasa ko-yucunun yapmadığı bir işi yerine getirmek, anayasa hukukçula-rının üstünü vazife değildir. Yukarıda belirttiğimiz gibi karşı-imza kuralına ancak Anayasa ve kanunlar ile istisna getirilebilir. Anayasada ve diğer kanunlarda bu konuda istisna olmadığına göre, hukuk mantığına sahip olan birisinin başka bir çözümü kabul etmesi mümkün değildir.

30. Üçüncü Fransız Cumhuriyeti döneminde Cumhurbaşkanı bir bakanın kar-

şı-imzasını almadan Parlâmentoya “mesaj” gönderemiyordu (Laferrière, op. cit., s.776-777; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624; Hauriou, op. cit., s.413).

31. Fransa’da Üçüncü ve Dördüncü Cumhuriyetlerde kanunları ısdar etme ve tekrar geri gönderme işlemi için karşı-imza kuralına tâbi idi; çünkü Ana-yasa karşı-imza kuralının istisnasını öngörmüyordu. İlginçtir ki, “yarı-başkanlık sistemi” olduğu söylenen Beşinci Fransız Cumhuriyetinde bile Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanların karşı-imzaları olmadan ka-nunları ısdar edemez veya bir kez daha görüşülmek üzere meclise geri gönderemez. Çünkü, karşı-imza kuralının istisnalarını belirleyen 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesinde bu yetkiler istisna olarak sa-yılmamıştır.


c) Üçüncü olarak yargı alanındaki yetkilerini de Cumhur-başkanı tek başına kullanamaz. Örneğin Cumhurbaşkanı, Baş-bakan ve Adalet Bakanının karşı-imzalarını almadan, Anayasa Mahkemesi üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargı-tay Cumhuriyet Başsavcısı ve Yargıtay Cumhuriyet Başsavcıvekilini, Askerî Yargıtay Üyelerini, Askerî Yüksek İ-dare Mahkemesi üyelerini, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kuru-lu üyelerini atayamaz. Tüm bu üye seçme ve atama işlemlerinin Başbakan ve Adalet Bakanının karşı-imzalarını taşıması gere-kir.

Cumhurbaşkanının yargıya ilişkin bu yetkilerini tek başına kullanmasının daha yerinde olacağı düşünülebilir. Zira yargı or-ganlarının bağımsızlığı bakımından, bu işlemlerin Başbakan ve Adalet Bakanının karşı-imzalarına tâbi tutulması birtakım sa-kıncalar arz edebilir. Ancak bunu takdir edip, yargı bağımsızlı-ğını sağlamak amacıyla, bu atama işlemlerini karşı-imza kura-lından istisna tutmak, bizim değil, münhasıran anayasa koyucu-nun görev ve yetkisindedir. Anayasa koyucunun, şu ya da bu nedenle, bilerek yahut unutarak, yapmadığı bir işi yapmak, bi-zim görevimiz değildir. Zira, karşı-imza kuralını anayasa koyu-cu kabul ettiğine göre, bu kurala ancak anayasa koyucu istisna getirebilir. Anayasada, Cumhurbaşkanının yargıya ilişkin yetki-lerini karşı-imza kuralından ayrık tutan bir hüküm olmadığına göre, bir mantık hatası yapmadan, Cumhurbaşkanının bu işlem-leri tek başına yapabileceğini iddia etmenin olanağı yoktur.

D. CUMHURBAŞKANININ BAŞBAKAN VEYA İLGİLİ BAKANIN KARŞI-İMZASINI ALMADAN YAPTIĞI İŞLEMLERİN MÜEYYİDESİ NEDİR?

Yukarıda gördüğümüz gibi, Türkiye’de Cumhurbaşkanının istisnasız bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Ancak yi-ne yukarıda belirtildiği gibi, Cumhurbaşkanı bu işlemlerden bir çoğunu, başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını almadan tek başına yapmaktadır. Örneğin Cumhurbaşkanı Yükseköğretim Kurulu üyelerini, rektörleri, Anayasa Mahkemesi üyelerini tek başına atamaktadır. Yine Cumhurbaşkanı belirli kişilerin ceza-larını hafifletme veya kaldırma kararını tek başına almaktadır.


Yine Cumhurbaşkanı Devlet Denetleme Kuruluna denetleme yapma emrini tek başına vermektedir. Acaba, Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzalarını taşımayan Cumhurbaşkanının bu iş-lemlerinin karşılaşacağı bir müeyyide var mıdır? Varsa nedir?

Cumhurbaşkanının karşı-imza kuralına uymadan işlem yapmasının bir müeyyidesi vardır; o da işlemin geçersizliğidir. Bir Bakanlar Kurulu kararına dayanmayan veya Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını taşımayan Cumhurbaşkanının bir işlemi hükümsüzdür; hatta yokluk ile sakattır (nul et sans nul

effet)32.

Karşı-imza kuralına tâbi olduğu halde başbakan veya ilgili bakanın karşı-imzasını taşımayan Cumhurbaşkanının bir işlemi, herhangi bir hukukî sonuç doğuramaz. Bu işlemi kamu makam-ları icra edemez. Çünkü, karşı-imza şartını yerine getirmemiş bir işlem, henüz hukuken tekemmül etmemiştir. İcraî bir işlem değildir. Diğer yandan, karşı-imza aynı zamanda, Cumhurbaş-kanının işlemini tevsik edici bir fonksiyona sahiptir. Başbakan veya bakan karşı-imzasını atarak Cumhurbaşkanının işleminin “mevsukiyetini (authenticité)” tespit etmiş olur33. Mevsukiyeti tespit edilmemiş bir işlemi ise, kamu makamları uygulayamaz-lar. O nedenle idare makamları, uygulayacakları işlemin Cum-hurbaşkanının imzasının dışında, Başbakan ve bir bakan tara-fından imzalı olup olmadığını araştırmak ve Başbakan ve bir bakan tarafından imzalı değilse, bu işlemi uygulamamak zorun-dadırlar.

Örneğin Başbakan ve Millî Eğitim Bakanı tarafından imza-lanmamış olan Cumhurbaşkanının rektör atama kararı yokluk ile malûldür. Bu kararın yokluğunu tespit için idarî yargı organ-larında dava açılabilir. Bu kararda Başbakan ve ilgili bakanın imzasının bulunmaması ağır ve bariz bir yetki tecavüzü oluştu-rur. Karşı-imza şartını yerine getirmeyen bu kararın uygulan-maması gerekir. Eski rektör, atama kararnamesi Başbakan ve Millî Eğitim Bakanı tarafından imzalanmamış olan bir kişiye

32. Laferrière, op. cit., s.1031. 33. Pierre Pactet, “Contreseing”, in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.),

Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.224.


rektörlük görevini devretmemelidir. Devretmiş olsa da değişen bir şey olmaz. Yeni rektör, de facto rektör durumundadır. Onun yaptığı bütün işlemler, ağır ve bariz yetki tecavüzü nedeniyle yokluk ile malûldür. Bu rektörün işlemlerine karşı açılan dava-larda mahkemeler, bu işlemler hakkında yokluğun tespiti kararı vermelidirler. Keza, Başbakan veya ilgili bakan tarafından im-zalanmamış bir denetleme emri alan Devlet Denetleme Kurulu, bu denetlemeyi yapmamakla yükümlüdür. Buna rağmen, Devlet Denetleme Kurulu denetleme yapmaya teşebbüs ederse, merke-zî idarede bakanlar ve diğer kamu tüzel kişilerinde de yetkili organlar bu denetlemeye fiilen izin vermemeleri gerekir. Keza, Cumhurbaşkanı Başbakan ve Adalet Bakanının karşı-imzasını almadan bir mahkumun cezasının kaldırılmasına karar vermiş ise, ilgili cezaevi cumhuriyet savcısı, bu kararı yerine getirme-meli, mahkumu salmamalıdır.

Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını taşımayan Cum-hurbaşkanının bir işlemini idare makamları uygulamışlar ise, bu işlemin yokluğunun tespiti için ilgili kişiler idarî yargıda “yok-luğun tespiti” davası açabilirler. Keza bu işlemden dolayı bir ki-şi zarara uğramış ise, bu kişiler idarî yargıda tam yargı davası açabilirler. Bu davalarda husumet, sorumsuz olan Cumhurbaş-kanına değil, bu işlemi uygulayan bakanlığa ve kamu tüzel kişi-sine yöneltilmelidir. İdare makamının karşı-imza ile mevsuk e-dilmemiş Cumhurbaşkanının bir işlemini uygulaması hizmet kusuru teşkil eder.

Kemal Gözler, Cumhurbaşkanı - Hükûmet Çatışması: Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmza-lamayı Reddebilir mi?, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, VIII+80 s.

(www.anayasa.gen.tr/catisma.pdf)

SONUÇ

Tarihte devlet başkanları ile parlâmento ve hükûmet ara-sında çatışma çıktığı olmuştur. Bu çatışmalar demokrasinin ge-lişimiyle birlikte hep halkın temsilcisi durumunda olan parlâ-mento ve parlâmentonun içinden çıkan ve onun güvenine daya-nan hükûmet lehine çözülmüştür. Demokrasinin yerleşmiş ol-duğu ülkelerde, artık, devlet başkanı ile parlâmento ve hükûmet arasında çatışma çıkmamaktadır. İngiltere’de son çatışma 1707 yılında yaşanmıştır. İngiltere’te 1707 yılından bu yana Kraliçe ile Parlâmento ve onun güvenine sahip Hükûmet arasında bir çatışma çıkmamıştır. İngiltere’de bir Kral veya Kraliçenin bir kanunu imzalamayı reddettiğine en son 1707 yılında şahit o-lunmuştur1. Belçika’da ise 1842’de, 1845’te ve 1884’te üç defa bir Kralın kanunu onaylamayı reddettiğine tanık olunmuştur2. Fransa’da da Üçüncü Cumhuriyetin başında Cumhurbaşkanı ile Parlâmento arasında çatışma çıkmış, Cumhurbaşkanı Grévy’nin 7 Şubat 1887 tarihli mesajıyla bu çatışma Parlâmentonun lehine çözümlenmiştir. O zamandan bu yana “Grévy anayasası” ismiy-le ünlenmiş olan mesajında, Cumhurbaşkanı Grévy, “anayasal organlar tarafından ifade edilen millî iradeye karşı mücadele etmeyeceğini” taahhüt etmiştir.

Bu nedenle Türkiye’de 2000 yılında yaşadığımız Cumhur-başkanı-Hükûmet çatışması tamamıyla anakroniktir. Cumhur-başkanı-hükûmet çatışması demokrasilerin ilkel bir problemidir.

1. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.738. En son 1707 yılında Kraliçe Anne

Scotch Militia Bill’i onamayı reddetmiştir (Esmein, op. cit., s.119-120). 2. Wigny, op. cit., s.618.


Batı demokrasilerinde bu problem 1700 ve 1800’lerde yaşanmış ve hükûmetler lehine çözümlenmiştir.

Şu soruyu kendimize samimi olarak sormamız gerekir: Si-yasî, hukukî ve cezaî sorumluluğu olmayan bir Cumhurbaşkanı tarafından mı, yoksa kendi seçtiğimiz temsilcilerimizin içinden çıkan ve onlara karşı sorumlu olan ve aynı zamanda hukukî ve cezaî sorumlulukları tam olan başbakan ve bakanlar tarafından mı yönetilmek istiyoruz? Daha da açıkçası, Cumhurbaşkanının atadığı valiler, kaymakamlar tarafından idare edilmeyi mi arzu-luyoruz? Bizi dışarıda Cumhurbaşkanının atadığı elçilerin mi temsil etmesini istiyoruz? Üniversitelerin Cumhurbaşkanının atadığı Rektörler eliyle mi yönetilmesini talep ediyoruz?

Eğer bu sorulara zaten evet yanıtı veriyorsak, burada daha fazla tartışma yapmak lüzumsuzdur. Zira kendi seçtiği temsilci-ler tarafından değil, kendi seçmediği ve sorumsuz bir kimse ta-rafından yönetilmeyi arzu eden bir toplum için, demokrasinin hiçbir anlamı ve gereği yoktur.

Devlet başkanları ile hükûmetler arasındaki çatışma sorunu yüzlerce yıl önce hükûmetlerin lehine çözümlenmiş iken, Tür-kiye’de Cumhurbaşkanı-Hükûmet arasındaki çatışmada halkın önemli bir kesiminin Hükûmeti değil, Cumhurbaşkanını destek-liyor olması anlaşılabilir bir şey değildir. Dahası Türkiye’de ba-zıları, Cumhurbaşkanının Hükûmetin kararnamelerini imzala-mayı reddetmesini demokrasi alanında kaydedilmiş bir ilerleme olarak takdim etmektedirler. Cumhurbaşkanının Hükûmet ile çatışarak Türkiye’de demokrasiyi koruduğunu iddia edenler bile vardır. Bu iddialar da, anketlere bakılırsa, kamu oyunun önemli bir kesimi tarafından paylaşılmaktadır. Tüm bunlar bizim de-mokrasinin en ilkel anlamını bile bilmediğimizi göstermektedir.

Demokrasi, en ilkel tanımıyla, halkın, kendi seçtiği kişiler tarafından yönetilmesi demektir. Parlâmenter demokrasilerde devlet başkanları (krallar veya cumhurbaşkanları), mahiyetleri gereği, halk tarafından seçilmediklerine göre, kaçınılmaz ola-rak, demokrasinin koşullarını yerine getiremeyeceklerdir. De-mokrasiye saygılı bir cumhurbaşkanının yapacağı tek şey, yet-kisizliğini kabul ederek, demokrasiye hizmet etmektir. Şüphesiz

SONUÇ 71

bir insanın yetkisiz olmayı kabul etmesi çok zor bir şeydir; belki de bu insan doğasına aykırıdır. Bu nedenle yetkisiz olmayı ka-bullenemeyecek tabiattaki bir kişinin, parlâmenter demokrasiye sahip bir ülkede cumhurbaşkanı olmayı kabul etmemesi gerekir. Cumhurbaşkanı olmayı kabul eden bir kişinin yetkili olmayı is-temesi bir çelişkidir. Bu çelişkiyi yaratan kişi, cumhurbaşkanlı-ğı görevini kabul eden kişinin kendisidir. Bu çelişkiyi çözmek yine ona düşer. Böyle bir kişi, ya parlâmenter demokrasinin ku-rallarına uymalı, yani halkın temsilcileri karşısında boyun eğ-meli, yahut istifa etmelidir.

10 Aralık 2000

BİBLİYOGRAFYA

AUVRET (Patrick), “La responsabilité du chef de l'Etat”, Revue du droit

public, 1988, s.96-117. BARTHÉLEMY (Joseph) ve Paul Duez, Traité de droit constitutionnel, Paris,

Dalloz, 1933. BURDEAU (Georges), Francis Hamon ve Michel Troper, Droit

constitutionnel, Paris, L.G.D.J., 23e édition, 1993. CADART (Jacques), Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris,

Economica, 1990, c.I. CADOUX (Charles), Droit constitutionnel et institutions politiques: Théorie

générale des institutions politiques, Paris, Cujas, 1988, c.I. CARRÉ DE MALBERG (Raymond), Contribution à la théorie générale de

l’Etat, Paris, Sirey, 1920, Cilt I. CHANTEBOUT (Bernard), Droit constitutionnel et science politique, Paris,

Armand Colin, 11e édition, 1994. CONAC (Gérard), “Régime présidentiel”, in Olivier Duhamel ve Yves Meny,

Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.888-901. DE SMİTH (S.A.) ve Rodney Brazier, Constitutional and Administrative Law,

London, Penguin Books, 6th Edition, 1989. DEBBASCH (Charles) et al., Droit constitutionnel et institutions politiques,

Paris, Economica, 3’üncü Baskı, 1990. DUGUİT (Léon), Manuel de droit constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons

Thorin et Fontemoing, 4’üncü Baskı, 1923. DUGUİT (Léon), Traité de droit constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons

Thorin et Fontemoing, 2’nci Baskı, 1924, Tome 4. DUPUİS (Georges), “Promulgation”, in Olivier Duhamel ve Yves Mény

(der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.836. DUVERGER (Maurice), Le système politique français, Paris, P.U.F., 20e éd.,

1990. ESMEİN (Adhémar), Eléments de droit constitutionnel, Paris, Librairie de la

Société du recueil générale des lois et des arrêts, 1896. FABRE (Michel Henry), Principes républicains de droit constitutionnel, 4e

édition, Paris, L.G.D.J., 1984. GİCQUEL (Jean), “Régime parlementaire” in Olivier Duhamel ve Yves

Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.886-888. GİCQUEL (Jean), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris,

Montchrestien, 12e édition, 1993. GÖZLER (Kemal), Hukukun Genel Teorisine Giriş, Ankara, US-A

Yayıncılık, 1998. GÖZLER (Kemal), Türk Anayasa Hukuku, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları,

2000.


GÖZLER (Kemal), Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000.

GÖZLER (Kemal), “Realist Yorum Teorisi ve Mekanist Anayasa Anlayışı”, Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahkemesi Yayınları, 1998, Cilt 15, s.207-242.

GÖZLER (Kemal), “Cumhurbaşkanı Kanun Hükmünde Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi?”, Ankara Barosu Dergisi, 2000/3,s.31-42.

HAURİOU (Maurice), Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 2e éd., 1929.

JEANNEAU (Benoît), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Dalloz, 8e édition, 1991.

KOCAHANOĞLU (Osman Selim), Gerekçeli ve Açıklamalı Anayasa,

İstanbul, Temel Yayınları, 1993. LAFERRİÈRE (Julien), Manuel de droit constitutionnel, Paris, Editions

Domat Montchrestien, 1947. LAVROFF (Dmitri Georges), Le système politique français: Constitution et

pratique politique de la Ve République, Paris, Dalloz, 5e édition, 1991. LİJPHART (Arend), Çağdaş Demokrasiler, (Çev. Ergun Özbudun ve Ersin

Onulduran), Yetkin Yayınları, Tarihsiz. MATHİOT (André), Le régime politique britannique, Paris, Colin, 1955. MOREAU (Antide), “La haute trahison du président de la République”, Revue

du droit public, 1987, s.1461-1602. ÖZBUDUN (Ergun), Türk Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin Yayınları, 1998. PACTET (Pierre), “Contreseing”, in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.),

Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.224. PACTET (Pierre), Institutions politiques-Droit constitutionnel, Paris, Masson,

11’inci Baskı, 1992. ROUGEAUX (Jean-Pierre), “La Haute Cour de justice sous la Ve

République”, Revue du droit public, 1978, s.1025-138. SARTORİ (Giovonni), Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, Çev. Ergun

Özbudun, Ankara, Yetkin Yayınları, 1997. TROPER (Michel), “La Constitution et ses représentations sous la Ve

République”, Pouvoirs, n°4, 1978, s.61-72. TROPER (Michel), “Le problème de l'interprétation et la théorie de la

supralégalité”, Recueil d'études en hommage à Charles Eisenmann, Paris, Editions Cujas, 1975, s.133-151.

TURHAN (Mehmet), Hükûmet Sistemleri, Ankara, Gündoğan Yayınları,1993. TURPİN (Dominique), “Parfaire l'Etat de droit en reformant ou supprimant la

Haute Cour de justice”, Les Petites affiches, 4 mai 1992, n° 54, s.41. TURPİN (Dominique), Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1994. ULUŞAHİN (Nur), Anayasal Bir Tercih Olarak Başkanlık Sistemi, Ankara,

Yetkin Yayınları, 1999. VEDEL (Georges), Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Sirey,

1949. WİGNY (Pierre), Droit constitutionnel, Bruxelles, Etablessements Emile

Bruylant, 1952.

İNDEKS

1707, 69 1791 Anayasası, 49 1875 Fransız Anayasası,

54 1875 tarihli Anayasal

Kanunun 3’üncü maddesi, 50, 54

1946 Fransız Anayasasının 38’inci maddesi, 50

1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi, 49, 52, 53

30 Kasım 2000, 2 8 Aralık 2000, 2 acte de confection, 34 acte de volonté, 34 adalet fikrine, 33 ağır ve bariz bir yetki

tecavüzü, 66 Ağustos 2000, 1 Alman Anayasasının

58’inci maddesi, 49, 52, 54

Almanya, 26, 56 Alpay, 1 Alptürk, 2, 37 Amerika Birleşik

Devletleri, 16 Anayasa Konseyi, 53 anayasa koyucu, 65 Anayasa Mahkemesine

üye seçme, 36 Anayasa Mahkemesinin

Cevabı, 27, 30 arbitrage, 19 authenticité, 16, 34 authentificateur, 18 authentification, 16 bağlı yetki, 36 bakanı eşlik etmesi, 51

Bakanlar Kurulu işlemleri, 24

bakanlar kurulu, 10 bakanlar kurulunun

grevi, 44 bakanlar kurulunun

istifası, 45 başbakan atama

yetkisini, 52 başbakan ve bakanların

hukukî ve cezaî sorumlulukları, 32

başkan, 8 başkanlık sistemi, 6 Belçika, 69 bicéphalisme, 9 birinci neden, 31 Bundestag, 54 bütçe kısma, 44 cabinet, 10 certification, 17 certification, 34 cezaî sorumluluk, 12 chef de l’Etat, 9 compétence liée, 36 conception mécaniste de

la constitution, 40 conseil des ministres, 10 continuité, 19 contraintes, 40 contreseing, 48 countersignature, 48 Cumhurbaşkani siyasal

yerindelik düşüncesiyle kararnameleri imzalamayi reddedebilir mi, 28

cumhurbaşkanı, 9 Cumhurbaşkanı, hukuka

aykırılık sebebiyle kararnameleri

imzalamayi reddedebilir mi, 29

Cumhurbaşkanının cevabı, 24

Cumhurbaşkanının cevabının eleştirisi, 25

Cumhurbaşkanının imzası, 35

Cumhurbaşkanının sorumsuzluğu, 31, 32

Cumhurbaşkaninin tek başına yapacaği işlemler sorunu, 47

Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler..., 61

cumhurbaşkanlarının isimlerini hatırlamama, 26

çatışma, 1, 2 Danıştay, 37, 39 dar yorum, 51, 55 darbeci grup, 36 davul - tokmak, 22, 46 de facto rektör, 67 démission forcée, 44 démission, 43 demokrasi ilkesine

aykırılık, 60 demokrasi, 70 demokratik mantık, 45 demokratik meşruluk, 9,

12, 33 devlet başkanı, 9 devlet başkanlarının

varlık nedeni, 13 devlet başkanlığı

makamı, 13 diktatörlük, 5 doğum ilmühaberi, 17


doktrinin cevabı, 27 doktrinin ürettiği

istisnaların eleştirisi, 61

droit d’avertir, 19 Ecevit, 2 Epstein, 20 erken seçim kararı, 44 fesih, 54 Fransa, 56 geçersizlik, 66 gouvernement, 10 gözetme görevi, 19 grève des ministres, 44 grev, 44 Grévy anayasası, 69 Grévy, 44, 69 Hakemlik, 19 halkın hakemliğine

başvurma, 44 hukuk devleti, 57, 60 hukuk müşavirliğine, 23 hukuka uygun

kararnameler - hukuka aykırı kararnameler, 30

hukukî müeyyide yokluğu, 39

hukukî sorumluluk, 12, 38

hhükûmet sistemleri, 5 hükûmet, 10 hükümdar, 9 Isdar, 16 ısdarın iki ayrı

fonksiyonu, 17 icraî olmayan yetkiler,

60 icraî olup olmama, 58 iki-başlılık problemi, 10 iki-başlılık, 9, 11 ikinci neden, 33 imza yetkisi, tevsik etme

yetkisidir, 34 İmza, 18, 35 İngiltere, 14, 48, 52, 69

interprétation restrictive, 55

irade kullanılması, 30 İspanya, 26 İspanyol Anayasasının

64’üncü maddesi, 49, 52

İsrail, 26, 771 istifaya zorlama, 43 istisna öngörülmemiş,

54 istisnalar nelerdir, 51 istisna, 51 İsveç, 52 İtalya, 26 İtalyan Anayasası

89’uncu maddesi, 49, 54

kabine, 10 kanun hükmünde

kararnameler, 23 kanunları bir kez daha

görüşmek üzere geri gönderme, 53

kanunların genelliği ilkesi, 42

kanunsuz suç ve ceza olmaz, 39

kanunun aslına uygunluğunun tasdiki, 17

kanunun varlığının tspiti, 17

kararname kavramı, 23 kararnameleri

imzalamak, 26, 32 kararnamenin altındaki

imza, 35 karşı-imza kuralı, 13-15,

47-59 karşı-imza kuralının

istisnaları olabilir, 51

karşı-imza kuralının istisnaları, 62

karşı-imza kuralının kapsamı, 50

karşı-imza kuralının müeyyidesi, 66

karşı-imza kuralının temel fonksiyonu, 48

King cannot act alone, 48

Kral tek başına işlem yapamaz, 48

krallar, 14 kutlama telgrafı, 50 kuvvetler ayrılığı

sistemleri, 6 kuvvetler birliği

sistemleri, 5 meclis hükûmeti, 6 mekanist anayasa

anlayışı, 40 mesaj, 53 mevsukiyet işlemi, 34 mevsukiyet sebebiyle

red, 35 mevsukiyet, 16, 18, 25,

34 Mikdat Alpay, 1, 2 Millerand, 44 monarque, 9 monist, 7 monocéphalisme, 7 mutlak monarşi, 5 müeyyide, 37, 41 müşterek kararnameleri,

24 nul et sans nul effet, 66 nullum crimen, nullum

poena sine lege, 39 numerus clausus, 51 Ortak kararnameler, 24 Öksüz, 2, 37 Özbudun, 58, 59 parlâmenter hükûmet

sistemlerinde devlet başkanının fonksiyonu, 16

parlâmenter sistem, 6

İNDEKS 77

parlâmenter sistemin aslî ve tali özelliklerini, 20

personnification, 19 président de la

République, 9 promulgation, 16 realist yorum teorisinin,

30 rektör atama kararı, 66 roi, 9 sanction, 41 sekreter, 8 sert kuvvetler ayrılığı

sistemi, 6 sistematik güvensizlik

oyu, 43 siyasî sorumluluk, 12,

48, 57 sorumluluk ile yetkinin

birlikte bulunması, 13

sorumsuzluk, 12, 38 Sorumsuzluk-yetkisizlik,

12 tadadî, 51 tali kurucu iktidar, 41 tali kurucu iktidarın

tepkisi, 41 tali özelliği, 21 tasdik, 17 tek başına yapabileceği,

56 tek-başlılık, 7 tekçi, 7 tekemmül, 39 Telekom’un

özelleştirilmesine ilişkin olan Kararname, 2

Telekom, 37 temsil, 19 teorik çerçeve, 5 tepkiler, 41 tevsik etme fonksiyonu,

16

tevsik etme, 35 törensel nitelikteki, 60 Troper, 40 Türk Anayasa Hukuku,

58 Türk Telekom, 2 Türkiye’de karşı-imza

kuralı, 56 uyarma, 19 üçlü kararnameler, 24 Üçüncü Fransız

Cumhuriyetin, 50, 51, 52

üçüncü neden, 34 Üçüncü ve Dördüncü

Fransız Cumhuriyetleri, 50

vatana ihanet, 38 vatana ihanetle

suçlandırma, 42 volonté, 35 Washington

Büyükelçiliği Hukuk Müşavirliği, 1

Yalman, 1 Yalova, 2, 37 yapım işlemi, 34 yargı alanındaki

yetkilerini, 65 yarı-başkanlık sistemi,

64 yasama alanındaki

yetkilerini, 63 yasama organının

tepkisi, 42 Yasama ve Yargıya

İlişkin Yetkiler, 58 yerindelik denetimi-

hukukîlik denetimi” ayrımı, 31

yetki-sorumluluk, 12 yetki gasbı, 37 yokluğun tespiti, 67 yokluk, 66 yorum yoluyla istisna

getirilebilir mi?, 54

yumuşak kuvvetler ayrılığı sistemi, 6

yüksek mahkemelere üye atama, 53

yürütme işlemlerini tevsik etme, 18

yürütme yetkisi ve görevi, 26

zorlama istifa, 44 1982 ANAYASASI

MADDE İNDEKSİ

m.8, 25, 26, 27 m.103, 29 m.104, 25, 35, 38, 41, 62 m.105, 38, 42, 56, 57, 61 m.110, 21 m.116, 22 ANAYASA

MAHKEMESİ

KARARLARI

İNDEKSİ

-16 Mart 1976 tarih ve E.1975, K.1975/183 sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi

Kararlar Dergisi,

Sayı 14, s.68: 59 -27 Nisan 1993 tarih ve

E.1992/37, K.1993/13 sayılı Karar, Anayasa

Mahkemesi Kararlar

Dergisi, Sayı 31, c.I, s.115 : 28-29

78 CUMHURBAŞKANI – HÜKÛMET ÇATIŞMASI

KEMAL GÖZLER’İN ÖZGEÇMİŞİ VE YAYIN LİSTESİ I. ÖZGEÇMİŞ Biga, 31.03.1966. 1. Öğrenim: 1983-1987 Lisans: Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi 1989-1990 Yüksek Lisans (Kamu Hukuku): Ankara Üniversitesi Sosyal Bi-

limler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilimdalı 1990-1992 Yüksek Lisans (DEA) (Kamu Hukuku): Bordeaux Üniversitesi

Hukuk Fakültesi (Fransa) 1992-1995 Doktora (Kamu Hukuku): Bordeaux Üniversitesi Hukuk Fakül-

tesi (Fransa) 2. Meslekî Çalışma: 1988-1997 Araştırma Görevlisi: Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Ge-

nel Kamu Hukuku Anabilimdalı 1997-2000 Yardımcı Doçent: Uludağ Üniversitesi İktisadî ve İdarî Bilimler

Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü Hukuk Bilimleri Anabilimdalı

2000- Doçent (Anayasa Hukuku): Uludağ Üniversitesi İktisadî ve İdarî Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü Hukuk Bilimleri Anabilimdalı

Yabancı Dil: Fransızca: Doçentlik Dil Sınavı, 100/100; KPDS (A, 97/100) İngilizce: KPDS, B (82/100)

II. TEZLER

A. YÜKSEK LİSANS TEZLERİ 1. Kurucu İktidar, Yüksek Lisans Tezi, Danışman: Prof. Dr. Yahya K.

Zabunoğlu, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Huku-ku Anabilimdalı, 1990, VIII+219 s.

2. Le pouvoir constituant originaire, Mémoire du D.E.A. de Droit public, Directeur de recherches : Prof. Dmitri Georges Lavroff, Université de Bordeaux I, Faculté de droit, des sciences sociales et politiques, 1992, 93 s.

B. DOKTORA TEZİ Le pouvoir de révision constitutionnelle, Thèse pour le doctorat en droit,

Directeur de recherches: Prof. Dmitri Georges Lavroff, Université Montesquieu - Bordeaux IV, Faculté de droit, des sciences sociales et politiques, 1995, 774 s. (“Très honarable avec félicitations du jury” derecesi ile kabul edilmiştir). (Atelier national de reproduction des thèses, ISSN 0294-1767, Numéro de code: 3840.20688/96, 95/BOR4/0027, © A.N.R.T. Université de Lille, 1996).

YAZARIN ÖZGEÇMİŞİ VE YAYIN LİSTESİ 79

III. YAYINLAR A. KİTAPLAR 1. Le pouvoir de révision constitutionnelle, Villeneuve d'Ascq, Presses

universitaires du Septentrion, 1997, 2 cilt, 774 s. (Türkiye Bilimler Akade-misinin 13.10.1997 tarih ve TÜBA/1052 sayılı kararıyla “Türkiye Bilimler Aka-demisi Sosyal Bilimler Alanında Uluslararası Bilimsel Yayınları Özendirme Programı” çerçevesinde teşvik primi almıştır).

2. Hukukun Genel Teorisine Giriş: Hukuk Normlarının Geçerliliği ve Yorumu Sorunu, Ankara, US-A Yayıncılık, 1988, IV+245 s. (1999 yılı Türk Sosyal Bilimler Derneği Genç Sosyal Bilimciler Birincilik Ödülü-nü almıştır).

3. Hukuka Giriş, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 1998, XVI+384 s. 4. Kurucu İktidar, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 1998, XVI+191 s. 5. Türk Anayasaları, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 1999, 359 s. 6. Anayasa Hukukunun Metodolojisi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 1999,

İkinci Baskı, XVI+320 s. 7. Pouvoir constituant, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 1999, VIII+120 s. 8. Anayasa Normlarının Geçerliliği Sorunu, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları,

1999, VIII+320 s. 9. Hukuk Eğitiminde Sınavlar, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 1999,

VIII+426 s. 10. Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi

Yayınları, 2000, XVI+300 s. 11. Türk Anayasa Hukuku Dersleri, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000,

XVI+560 s. 12. Türk Anayasa Hukuku, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000,

XXXII+1072 s. 13. Cumhurbaşkanı-Hükûmet Çatışması, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları,

2000, VII+80 s. B. MAKALELER 1. “Halkoylamasının Değeri”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi,

Cilt XL, 1988, Sayı 1-4, s.97-113. 2. “Sigara İçme Özgürlüğü ve Sınırları: Özgürlüklerin Sınırlandırılması Prob-

lemi Açısından Sigara Yasağı”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl 47, Sayı 1, Ocak 1990, s.31-67.

3. “Olağanüstü Hal Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi ve Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Rejimi”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl 47, Sayı 4, Ağustos 1990, s.561-590.

4. “Bireysel Başvuru ve Kıbrıs Sorunu”, İnsan Hakları Yıllığı, Cilt 15, 1993, s.165-174.

5. “Fransız Anayasa Konseyi Kararları Kroniği: 1994”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt 44, 1995, Sayı 1-4, s.809-819.

6. “La question de la supériorité des normes de droit international sur la constitution”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt 45, 1996, Sayı 1-4, s.195-211.

80 CUMHURBAŞKANI – HÜKÛMET ÇATIŞMASI

7. “Sur la validité des limites de la révision constitutionnelle déduites de l’esprit de la constitution”, Annales de la Faculté de droit d’İstanbul, Vol.XXXI, mai 1997, s.109-121.

8. “Realist Yorum Teorisi ve Mekanist Anayasa Anlayışı”, Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahkemesi Yayınları, 1998, Cilt 15, s.205-249.

9. “Düzenleyici İşlemlerde Dava Açma Süresinin Başlangıcı Konusunda Ü-çüncü Bir İhtimal”, Ankara Barosu Dergisi, 1998, Sayı 3, s.27-32.

10. “Cumhuriyet ve Monarşi”, Türkiye Günlüğü, Sayı 53, Kasım-Aralık 1998, s.27-34.

11. “Hukuk Açısından Monarşi ve Cumhuriyet Kavramlarının Tanımı Soru-nu”, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt 54, 1999, Sayı 1, s.51-62.

12. “Türk Anayasa Hukukunda Teamül Olabilir mi?”, Türkiye Günlüğü, Sayı 56, Yaz 1999, s.36-44.

13. “Vatandaşlık ve Milletvekilliği”, Liberal Düşünce, Cilt 4, Güz 1999, Sayı 16, s.90-91.

14. “İnsan Hakları Normlarının Anayasaüstülüğü Sorunu”, Türkiye’de İnsan Hakları, Ankara, TODAİE Yayını, 2000, s.25-46. (6-7 Aralık 1998 tari-hinde TODAİE’de düzenlenen “Türkiye’de İnsan Hakları Konferansı”nda sunu-lan tebliğ).

15. “La question de la hiérarchie entre les normes constitutionnelles”, Annales de la Faculté de droit d'Istanbul, Vol. XXXII, No 48, 1998, s.65-92.

16. “Fransız Anayasa Konseyi Kararları Kroniği: 1995”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt 46, 1997, Sayı 1-4, s.159-167.

17. “La théorie d'Olivier Beaud”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergi-si, Cilt 46, 1997, Sayı 1-4, s.129-157.

18. “Cumhurbaşkanı Kanun Hükmünde Kararnameleri İmzalamayı Reddede-bilir mi?”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl 58, Sayı 2000/3, s.31-42.

19. “Askerî Yargı Organlarının Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesine Uygunlu-ğu Sorunu”, İnsan Hakları Yıllığı, Cilt 21-22, 1999-2000, s.77-93.

C. TARİHLE İLGİLİ MAKALELER 1. “Η Οµοσπονδιοποιηση τηζ Ελληνοτουρκικηζ 'Πολιτειαζ του Αιγαιο

υ'”, Εναυοµα, Τευxοζ 2 − Μαρτιοζ 1993, s.11-13. 2. “Les origines des Pomaks de Lofça d’après les tahrirs defters ottomans:

1479-1579”, Turcica: Revue d’ études turques, 1999, Tome 31, s.35-66 (Bu makale, Türkiye Bilimler Akademisinden Uluslararası Bilimsel Yayınları Destekleme programı çerçevesinde teşvik pirimi almıştır).

3. “XV ve XVI'ncı Asırlarda Lofça Pomak Köylerinin İlk Müslüman Sakinle-ri”, XIII. Türk Tarih Kongresi, Ankara, Türk Tarih Kurumu Yayınları, (Çıkacak). (Söz konusu tebliğ Türk Tarih Kurumu tarafından 4-8 Ekim 1999 ta-rihleri arasında Ankara’da, düzenlenen XIII’üncü Türk Tarih Kongresinde su-nulmuştur).

Doç.Dr. Kemal GÖZLER Uludağ Üniversitesi İktisadî ve İdarî Bilimler Fakültesi 16059 Görükle – BURSA

Tel: (0224) 442 89 40 / 41 124 (0224) 442 87 37 E-Mail: [email protected] http://www20.uludag.edu.tr/∼gozler

YAZARIN ÖZGEÇMİŞİ VE YAYIN LİSTESİ 81

kemal gözler cumhurba Şmasi İ - anayasa.gen.tr · doç.dr. kemal gÖzler uluda ğ Üniversitesi...

Documents