jennifer mc coy

7/29/2019 Jennifer Mc Coy

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Nueva Sociedad Nro. 140 Noviembre - Diciembre 1995, pp. 18-32

Desconsolidacin o reequilibrio

democrtico en VenezuelaJennifer McCoy / William C.Smith

Jennifer McCoy: profesora de Ciencias Polticas en la Georgia State Universitye investigadora del Policy Research Center de esa misma universidad, y del

Carter Center de la Emory University, Atlanta. Autora de diversos artculos

acadmicos sobre la poltica, democratizacin y poltica de reforma econmicaen Venezuela.

William C. Smith: profesor de Ciencias Polticas en la Graduate School of

International Studies de la Universidad de Miami e investigador del North-SouthCenter. Ha publicado numerosos artculos sobre poltica argentina y brasilea y

economa latinoamericana.

Nota: esta es una versin resumida del ensayo aparecido en J. McCoy, W.Smith, A. Serbn y A. Stambouli (eds.): Venezuelan Democracy Under Pressure,North-South Center/Transaction Press, New Brunswick, 1995.

Resumen:Los retos que enfrenta la poltica contempornea de Venezuela no

son aqullos de la transicin o la consolidacin democrticas, sinoms bien los inherentes a cmo renovar las institucionesdemocrticas debilitadas y la legitimidad menguante en unademocracia ya existente. Si bien esos retos son similares a los queenfrentan las democracias establecidas en un contexto de crisis, laexplicacin de la crisis venezolana debe buscarse en cambiossociales y econmicos que son comunes a otras sociedadeslatinoamericanas. De manera particular, el desmoronamiento de unmodelo de relaciones polticas, econmicas y sociales Estado-cntrico ha generado crisis de gobernabilidad y legitimidad en estepas durante los aos 90.

Los retos que enfrenta Venezuela no son los de la transicin o laconsolidacin, si no ms bien los de la descomposicin odesconsolidacin de un rgimen democrtico establecido1. Las crisis

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La poltica venezolana contempornea presenta una problemtica diferente a las quepredominan en los debates en torno a la democratizacin. La investigacin acadmicade la ltima dcada se centr en primer lugar en la crisis del rgimen autoritario y lasubsiguiente transicin a gobiernos civiles con el restablecimiento de los procedimientos


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experimentadas en dcadas recientes por otros pases latinoamericanos ysus modelos de desarrollo estatistas de larga data desencadenarontransformaciones sociales y econmicas complejas, una de cuyasconsecuencias fueron las transiciones a la democracia. En Venezuela, sinembargo, esta crisis amenaz con desestabilizar el rgimen democrtico.

Ahora la cuestin es si las debi litadas instituciones polticas y laerosionada cultura poltica democrtica pueden renovarse y revitalizarse,o si continuar el deterioro hasta que el rgimen colapse o se derrumbe2.

La problemtica de la renovacin y el reequilibrio, en lugar de la transicino la consolidacin, implica que en diversas formas (con la significativaexcepcin de una institucin militar inquieta) Venezuela enfrenta retosrelacionados con la legitimidad y la gobernabilidad que no se diferencianesencialmente de los que experimentan democracias ms consolidadas3.De una mezcla de legitimidad de gestin (lo que un rgimen aporta a susciudadanos) y legitimidad normativa (la creencia en el procesodemocrticoper se) deriva la legitimidad con que la poblacin percibe unrgimen democrtico. Sin embargo, la disposicin a aceptar la autoridadde un gobierno y acatar voluntariamente sus reglas puede reducirsefinalmente a la creencia de que para ese pas particular en esacoyuntura histrica particular ningn otro tipo de rgimen podra garantizarun mayor xito en el logro de las metas colectivas (Linz, p. 18).

electorales, y ms recientemente en los problemas de la consolidacin del rgimendemocrtico, incluyendo la alternancia en el poder, la aceptacin universal de las reglasdel juego y el surgimiento de una cultura poltica democrtica. Discusionesparticularmente perspicaces sobre transicin y consolidacin pueden encontrarse enO'Donnell (1992); Mainwaring; Valenzuela. Aportan exmenes y crticas de la literaturaKarl; Schmitter y Karl; y Shin.2

En este sentido, nuestra problemtica analtica se asemeja a la nocin de Juan Linz delreequilibrio de la democracia. El reequilibrio de una democracia es un proceso que,despus de que una crisis ha amenazado seriamente la continuidad y existencia d e losmecanismos polticos democrticos bsicos, da por resultado la continuacin de suexistencia en los mismos niveles o niveles ms altos de legitimidad democrtica, eficaciay eficiencia. Supone un fuerte trastorno de esas instituciones, una prdida de sueficiencia o su eficacia, y probablemente de la legitimidad, que produce un colapsotemporal de la autoridad del rgimen, El reequilibrio es compatible con cambios dergimen dentro del gnero democrtico... El reequilibrio puede ser, aunque no lo seanecesariamente, una ruptura o transformacin profunda de un rgimen, mas no de lalegitimidad democrtica ni de las instituciones bsicas (Linz, p. 87).

3 Los dilemas estructurales de la democracia trascienden niveles del desarrollosocioeconmico tales como equilibrar los intereses de la mayora y los derechos de lasminoras, soluciones de compromiso entre representacin y gobernabilidad, la ineficaciainherente al incrementalismo y el compromiso democrtico, y el dilema de accincolectiva de promover el bienestar comn por encima de los intereses individuales opartidistas. Sin embargo, la capacidad para solucionar problemas dentro de los limitesestructurales de la democracia puede variar de acuerdo con la reciedumbre de la culturapoltica democrtica de una sociedad (y del consenso sobre las reglas del juego), elgrado de institucionalizacin de sus instituciones representativas y sus limitaciones enmateria de recursos; v. Vacs; Przeworski.


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El dilema de Venezuela al abordar esos retos correlacionados delegitimidad, gobernabilidad y desempeo se complica adems por suformidable xito en el perodo posterior a 1958. La paradoja es que ellegado de ese xito implique ahora una desventaja para enfrentar laproblemtica de la renovacin y el reequilibrio. En contraste con la

situacin de post-autoritarismo de la mayor parte de Amrica Latina,Venezuela no est saliendo de un gobierno represivo debido a cuyaaccin se revalorizara la conviccin democrtica y el consenso socialalrededor de instituciones representativas frgiles.

En Venezuela la memoria colectiva de un gobierno militar se hadesdibujado con el tiempo. En lugar de ello, al igual que en lasdemocracias capitalistas ms consolidadas del Norte, la continuidad legal-constitucional e institucional implica que su renovacin democrtica debelograrse primordialmente bajo el liderazgo (o al menos con laaquiescencia) de los mismos actores que se beneficiaron del viejosistema. Esto debe lograrse en un contexto de desilusin general con unEstado ineficaz, lo que agudiza el eterno dilema de accin colectiva decmo lograr sacrificios individuales y sectoriales mientras al mismo tiempose promociona el bienestar comn. Cambiar las democracias desdeadentro es diferente a las transiciones a la democracia (y probablementems difcil)... (Crisp, Levin y Rey).

Sin el temor abroquelador a una alternativa represiva, el concepto dedemocracia puede resultar un tema ilusoriamente unificante. Del mismomodo, la persistencia de grupos de intereses polticos y econmicosatrincherados y acostumbrados a ejercer un monopolio del poder estatalimplica que la motivacin para el cambio tiene que venir o bien de unareconsideracin de intereses estratgicos por parte de las lites, o de otrafuente, como una presin o movilizacin desde abajo. Al igual que enotras sociedades latinoamericanas, en Venezuela las transformacionessocioeconmicas bruscas estn minando velozmente las identidades,lealtades y formas de accin colectiva tradicionales, y al mismo tiempoaparecen nuevos movimientos sociales y actores polticos para abanderarlas movilizaciones sociales desde abajo. Lo difcil est en tranquilizar a lospoderosos y a la vez otorgarle a los nuevos grupos una participacinlegtima en nuevos arreglos polticos e institucionales.

Venezuela en una perspectiva comparativa

A pesar de las diferencias en sus relaciones con la economa mundial,estructuras productivas, sistemas de estratificacin de clases, actores dela sociedad civil y regmenes polticos, pases tan diversos como

Argentina, Brasil , Chile, Mxico y Uruguay comparten rasgosesencialmente similares de una matriz Estado-cntrica (MEC) oclsica de relaciones polticas, sociales y econmicas (Garretn y


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Espinosa; Cavarozzi)4. Los rasgos econmicos principales de este modelodirigido por el Estado incluan una estrategia autrquica de acumulacinde capital basada en una industrializacin por sustitucin deimportaciones (ISI) en una economa semi-cerrada. Esto implic un papelempresarial de consideracin para el sector pblico, una regulacin

general de los mercados por parte del Estado, subsidios para losconsumos de la clase media urbana y la clase obrera y un rgimen deinflacin moderada. Los rasgos polticos de este modelo incluan unaexpansin de la sociedad civil dirigida por el Estado, con tutela de laparticipacin popular y regulacin de la ciudadana. Estos rasgos secomplementaban con controles polticos y culturales, tales comoacrecentados patrones clientelistas, canales corporativistas yvinculaciones directas entre las lites nacionales y las masas populares. Apesar de algunas diferencias claves, particularmente en lainstitucionalizacin de la competencia electoral y la alternancia, para ladcada del 50 Colombia, Costa Rica y Venezuela se exhiban comovariantes especficas de la matriz Estado-cntrica.

Despus de 1958 la versin venezolana de la MEC se caracteriz por unapoltica mediada por los partidos, los pactos elitistas, la participacinneocorporativista de los actores socioeconmicos reconocidos(Fedecmaras y la Confederacin de Trabajadores de Venezuela, CTV)en la determinacin de polticas, y una extensa intervencin del Estado enla economa y en las relaciones sociales en general. La legitimidad delrgimen derivada de una participacin ampliada en la toma de decisionespolticas bajo nuevas reglas democrticas, y la promesa de movilidadsocial bajo una ideologa reformista, se alimentaron de una cmodadistribucin de la renta petrolera (Crisp, Levine y Rey). La gobernabilidadestaba asegurada por el Pacto de Punto Fijo: fuerte disciplina partidista,mayoras (o coaliciones) de los partidos polticos gobernantes en elCongreso, un ejecutivo fuerte y, especialmente despus de 1968, lacooperacin tcita entre los dos partidos mayoritarios. La burocraciaestatal se expandi para proporcionar servicios de salud, vivienda,educacin, seguridad social y servicios bsicos a mayores segmentos dela poblacin.

Sin embargo, esas fuentes de legitimidad y gobernabilidad generaron suspropias debilidades, que finalmente actuaron para socavar tanto a unacomo a otra. La extraordinaria capacidad de movilizacin de un sistemade partidos caracterizado por la jerarqua, la centralizacin y la disciplinase tradujo en la evolucin de un sistema bipartidista dominante, quefacilit la gobernabilidad pero congel la participacin limitndola a los4

De acuerdo al perspicaz anlisis de Cavarozzi, el funcionamiento de la MEC se basabaen dos pares de procesos o mecanismos complementarios que permitan a la matrizalcanzar un cierto equilibrio aunque de ninguna manera uno estable. El primermecanismo dependa de la relacin entre el mercado y el Estado... El segundomecanismo relacionaba la sociedad civil con el Estado (Cavarozzi, pp. 671-672).


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para los grupos pobres. Entre 1989 y 1992 se elimin el dficit fiscal y elcomercial, la inflacin se agudiz pero luego baj a alrededor del 30%, yel crecimiento subi velozmente un 9,7% y 7% en 1991 y 1992respectivamente.

Sin embargo, CAP no logr generar el apoyo popular ni la aprobacinparlamentaria para sus propuestas de ajuste y reforma econmica delargo alcance: reforma fiscal y financiera, privatizacin sostenida, reformadel fondo de pensin y seguridad social y cambios en la legislacinlaboral. En lugar de eso, un sistema poltico altamente organizadopercibi la reestructuracin neoliberal como un ataque por parte de unejecutivo aislado junto con su equipo tecnocrtico, que poco se esforzpor exponer polticamente la necesidad del ajuste estructural, incluso alpropio partido del presidente. De esa forma CAP y sus tecncratas nodisfrutaron del consenso poltico de los gobiernos civiles en Chile ni de laautoridad casi irrestricta de Menem en Argentina o Salinas en Mxico.

Como un eco de experiencias recientes en Europa oriental, Rusia y otraspartes de Amrica Latina, ancdotas de enriquecimiento ilcito de unaminora poderosa, combinadas con el empobrecimiento de la mayora ybrechas sociales cada vez ms amplias, contribuyeron a una imagen decorrupcin en las altas esferas del gobierno y en las lites comerciales. Lacontinua prdida de capacidad para proporcionar bienes y servicioscolectivos, las esperanzas frustradas de movilidad social continua, y elalejamiento creciente y participacin electoral menguante del electoradofueron las condiciones que condujeron a una impugnacin de lasinstituciones democrticas.

El nuevo gobierno fue puesto a prueba de inmediato por el llamadocaracazo. Los cinco das de disturbios espontneos y anrquicos queestallaron el 27 de febrero de 1989, a slo 23 das de la toma de posesinde CAP, culminaron en saqueos generalizados con la muerte de cientosde personas (algunas versiones hablan de ms de 1.000). Esos disturbiosfueron una respuesta a aumentos inesperados en los pasajes deltransporte colectivo, cuyos efectos fueron exacerbados por un descensomantenido de los ingresos reales, y por la creciente percepcin de que elacaparamiento especulativo por parte de los minoristas y una accinlimitada por parte de un gobierno igualmente ineficaz e indiferente estabaalcahueteando a los ricos mientras pona los alimentos bsicos fuera delalcance de muchos consumidores. Al ao siguiente del lanzamiento delpaquete estabilizador de Prez esas percepciones se afianzaron.

La prdida de la confianza e identificacin se alimentaban de unadesilusin cada vez ms profunda con la actuacin del Estado. El petro-Estado haba sembrado las semillas de su propia deslegitimacin: ampliossectores de la poblacin interpretaban la erosin de la capacidad estatalpara solucionar problemas como una consecuencia de la accin de los


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burcratas rentistas que durante tanto tiempo cosecharon recompensasa cambio de favorecer grupos especficos. Los venezolanos se quejabancada vez ms de la falta de servicios bsicos tales como agua potable,sistemas de cloacas y telfonos que funcionaran. La seguridad personalse volvi tambin una preocupacin principal a medida que las tasas de

delincuencia se disparaban vertiginosamente, y aunque no se repitieronlas explosiones tipo caracazo, las constantes protestas callejeras,huelgas estudiantiles y obreras y los estallidos peridicos de violenciadaban la impresin de una ruptura del orden social. Independientementede su ideologa, muchos dejaron de volver la mirada hacia el Estado pararesolver sus problemas, o ms bien comenzaron a verlo como su fuente.En muchos casos los nuevos movimientos sociales y agrupaciones deciudadanos, que estaban proliferando tan rpidamente en la sociedadcivil, no se organizaron con el objetivo de acceder al poder estatal o decontrolarlo, sino de obtener la autonoma del Estado y de los partidos quelo controlaban.

Cuando el gobierno de Prez profundiz las reformas neoliberales, el9,7% de crecimiento del PIB alcanzado en 1991 hizo de Venezuela unade las economas de crecimiento ms acelerado en todo el mundo. Sinembargo, este impulso no estuvo acompaado de un esfuerzo explcitopara mejorar la distribucin, profundamente desigual, de la riqueza y elingreso. Para la administracin Prez los gastos sociales fueron una granprioridad; en el perodo 1990-1993 promediaron el 32% de los gastospblicos, despus de un 27.6% en el perodo presidencial anterior 1982-1989. Sin embargo, en el contexto de austeridad y de reestructuracinneoliberal, el esfuerzo de reorientar los subsidios e implementarprogramas sociales para beneficiar ms a los pobres que a la clasemedia, tuvo poco resultado. Un sistema de prestacin de serviciossociales extremadamente deficiente y el hecho de que el equipoeconmico del gobierno no se concentrara sistemticamente en ellosimpidieron cualquier mejora real en los servicios bsicos tales comohospitales y escuelas. Adems, la inversin pblica real en electricidad,agua, recoleccin de basura y telfonos se estanc o descendi durante1989-1991 (Nam 1993, pp. 67-68 y 73-78).

Sin que acaso esto pueda ser motivo de sorpresa, un mejor desempeomacroeconmico hizo poco por renovar la confianza popular o reforzar elrespaldo a la democracia. Las seales ms dramticas de deslegitimacinde las reglas democrticas fueron los intentos golpistas de 1992 y elrespaldo popular a los lderes del primero de ellos, el nacionalistaMovimiento Bolivariano Revolucionario. Los resentimientos del ejrcito, yaeran evidentes muchos antes del gran viraje de CAP. Al parecer, en1983 un grupo de oficiales subalternos nacionalistas comenz a discutir laposibilidad de una intervencin militar; esas discusiones se arraigaban enamenazas a los intereses corporativos de las fuerzas armadas que tenanque ver con conflictos por ascensos, salarios, disputas sobre lmites y


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ultraje moral por la corrupcin gubernamental. Sin embargo, lasamenazas a los intereses corporativos del ejrcito slo conducen a laintervencin cuando se combinan con una clara falta de legitimidad y decapacidad para la solucin de conflictos por parte de las lites civiles, ycuando cl ejrcito se ve expuesto al descontento popular. Todas esas

condiciones se cumplieron en Venezuela en 1992, cuando faccionesdisidentes del ejrcito intentaron dar golpes de estado6.

La fuerza residual del Pacto de Punto Fijo qued demostrada cuando elalto mando militar respald el orden democrtico y sofoc amboslevantamientos. Pero la reaccin popular de apoyo al mensaje anti-corrupcin y anti-elitista de los lderes de las asonadas demostr lafrustracin generalizada con las lites gobernantes y revel el alcance dela crisis de legitimidad de determinadas instituciones polticas (Myers yO'Connor).

Para 1993 las instituciones democrticas de Venezuela y la culturapoltica estaban bajo una gran presin. El presidente Prez y su gobiernono pasaron la prueba, sucumbiendo a una combinacin de arrogancia,incapacidad de generar respaldo popular para la reforma neoliberal eineptitud para mantener la cohesin dentro de su propio partido, AccinDemocrtica, o cultivar el respaldo parlamentario de COPEI. El gobiernode Prez reuni un buen nmero de expertos para idear solucioneseconmicas, pero se neg a pasar por los viejos canales polticos, queconsideraba inadecuados, para garantizar que las soluciones fueranpercibidas como satisfactorias. Adems el gobierno tampoco ide unanueva poltica para acompaar a la nueva economa; en lugar de eso laadministracin ignor a los partidos, a travs de la Oficina deConcertacin inform, ms que consultar, a los grupos econmicos sobrelas polticas y no logr comunicar a la comunidad en general laprofundidad de la crisis econmica y los sacrificios necesarios parasuperarla. Al final, el gobierno no logr encontrar soluciones que fueranaceptadas por una mayora de los ciudadanos. Prez no construy unacoalicin suficiente de ganadores potenciales ni compens o aisl enforma adecuada a los perdedores potenciales, lo que condujo a unareforma econmica incompleta y una presidencia abortada.

Cierto tipo de vendetta poltica tambin intervino en las vociferantesacusaciones de corrupcin, que finalmente culminaron en la suspensinde Prez, en mayo de 1993, y su arresto y enjuiciamiento por la CorteSuprema de Justicia. No obstante, la notable resistencia del sistemapoltico qued demostrada en el mes de junio, cuando el Congreso

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El primero fue en febrero y el otro a fines de noviembre de ese mismo ao. Este es untema complejo y extenso que ha hecho surgir una literatura desigual. Adems deAgero, v. Rangel Rojas; Daniels; Mller Rojas; Sonntag Maingn; y Politeia sobre elprimer golpe de 1992.


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nombr a Ramn J. Velsquez presidente interino por el resto delmandato. Velsquez obtuvo poderes especiales del Congreso paraavanzar con dos leyes pendientes del programa de Prez: el impuesto alvalor agregado (IVA) y una nueva ley bancaria. El IVA nunca fue puestoplenamente en prctica y el gobierno siguiente lo revocara parcialmente.

Las elecciones de diciembre de 1993 para presidente, congreso ylegislaturas estaduales daran el triunfo a Rafael Caldera, elseptuagenario ex-presidente, quien asumi en febrero de 1994. Lareforma radical pareca haber llegado a su fin, pero eso no implicaba unregreso al estatus quo anterior de duopolio bipartidista. Caldera, fundadordel Partido Social Cristiano COPEI, luego de su ruptura partidaria sepresent a las elecciones como independiente apoyado por el MAS yConvergencia Nacional, una variada coalicin de 16 partidos pequeos.Basando su campaa en un programa electoral anti-corrupcin, anti-pobreza y de revisin de las reformas neoliberales, Caldera fue electo conun mero 30.5% de los votos. La coalicin Convergencia-MAS ganapenas 61 escaos en el Congreso de un total de 250 (ver cuadro).

Las elecciones confirmaron la tendencia al alejamiento del sistemabipartidista dominante, pues los votos de AD y COPEI en conjunto bajarondel 75% en las elecciones de congresantes de 1973 a 1988, a solo el 15%en 1993. Aun ms revelador fue el hecho de que los dos partidostradicionales reunieron ms del 85% del voto presidencial entre 1973 y1988, pero slo el 47% en 1993. No slo votando contra los partidos delestatus (AD y COPEI) mostraron los votantes su alienacin del procesopoltico, sino tambin abstenindose enteramente de participar en elproceso electoral: la abstencin subi del 22% de 1988 al 43.8% en 1993,y a 54% y 46%, respectivamente, en las elecciones municipales de 1989 y1992. En resumen, las elecciones de 1993 indicaron un nuevo giro en elsistema de Punto Fijo. La introduccin de distritos uninominales para laeleccin de legisladores en 1993, en combinacin con el voto de protestaanti-sistema, tuvo como resultado un congreso donde la coalicinoficialista slo tiene el 24,4% de las bancas y donde surgieron cuatrofuerzas polticas dominantes, poniendo en jaque el control bipartidista de

AD y COPEI.

El primer ao de gobierno de Caldera estuvo marcado por ambigedadesy contradicciones tanto en el frente poltico como econmico. Calderalleg a la silla presidencial prometiendo revocar al gran viraje, peroinmediatamente confront una crisis financiera de gran magnitud cuandoquebr el Banco Latino, el segundo banco ms grande del pas, seguidopor otros trece ms en el mismo ao 1994. Despus de abandonar suspropuestas de una enmienda constitucional que le habra permitidodisolver el congreso cuando [ste] no cumpliera con la voluntad delpueblo, Caldera decidi declarar un estado de emergencia econmicaque le diera el poder de gobernar por decreto para restablecer la


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estabilidad econmica. Una vez que la moneda cay en picada en el mesde mayo, Caldera us selectivamente sus poderes ejecutivos ampliadospara imponer controles de precio y de cambio y para suspender lasgarantas constitucionales relacionadas con el arresto y la libertad deexpresin, as como con la actividad financiera y los derechos de

propiedad. Caldera justific esas acciones en nombre de la justicia socialy la solidaridad.

Las relaciones con el congreso, donde AD y COPEI sobrepasan pormucho a los partidarios de Caldera, fluctuaron entre la cooperacin y laconfrontacin, en un arriesgado duelo constitucional. En medio de esteambiente, difcilmente puede extraar que para julio de 1994 el 35% delos venezolanos expresara su respaldo a un hipottico autogolpe delpresidente Caldera, mientras el 29% lleg incluso a hablar de respaldo aun levantamiento militar dirigido por el teniente coronel Hugo Chvez, lderdel intento de golpe de febrero de 1992, indultado posteriormente porCaldera (FBIS).

Abundaron las seales econmicas confusas cuando despus de lasmedidas intervencionistas vino un Programa de Estabilizacin yRecuperacin Econmica moderadamente ortodoxo, en septiembre de1994. Las metas de este esfuerzo de estabilizacin eran mantener lainflacin de 1994 en el 65% y reducir los aumentos de precios en 1995 amenos del 30%, reducir el dficit fiscal a cerca del 2,5% en 1994 yalcanzar el equilibrio fiscal en 1995, y lograr un 2% de crecimiento del PIBen 1995. Un objetivo ms estratgico del nuevo plan de estabilizacin eraacelerar la transicin de la dependencia excesiva del Estado de losingresos petroleros. Esto habra de conseguirse aumentando los nopetroleros del 8% en 1994 al 12,2% del PIB en 1995, elevando as lasentradas de fuentes no petroleras a un histrico 55% del total de lasrentas pblicas. Pero en la realidad la inflacin alcanz el 70,6% en 1994y el dficit fiscal y cuasi-fiscal combinado (incluyendo el auxilio financieroa los bancos) fue calculado en el 15,2% del PIB. Adems, a pesar deloptimismo oficial, el panorama econmico para 1995 y ms all seguasiendo francamente problemtico, tal como lo indicaba la evolucin de losprincipales indicadores.

Durante la primera mitad de 1995 la economa venezolana continusufriendo una inflacin todava en el orden del 70% anual, recesin en elsector no petrolero y una inversin completamente estancada. La solicitudde prstamos fue tan baja que los bancos, al no poder ganar interesessuficientes sobre los papeles del Estado o los prstamos, simplemente senegaron a recibir depsitos. El gobierno profundiz sus controleseconmicos promulgando leyes que hicieron del aumento en relacin conlos precios regulados un crimen econmico que se castiga hasta con tresaos de crcel, y estableciendo penas de hasta cinco aos de crcel porel uso indebido de moneda extranjera. El dficit fiscal continu


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expandindose, con proyecciones de un 10% para 1995. El gobierno hapospuesto indefinidamente un aumento de los precios nacionales de lagasolina por temor a una explosin social; aunque a mediados de 1995 lagasolina se estaba vendiendo a 5 bolvares el litro, el precio real paraPDVSA era 12 bolvares, el costo de oportunidad para las exportaciones

era de 17 bolvares y el precio de un litro de agua mineral era de 140bolvares. El gobierno tampoco puede contar con un aumento de los

ingresos a travs de tasas ms altas de recaudacin fiscal, pues el bajonivel de actividad econmica limita el cobro de impuestos. Finalmente,con elecciones municipales y estatales previstas para diciembre de 1995,los planes para recortar gastos difcilmente prosperarn.

La vacilacin de Caldera entre ofertas populistas para una poblacinintranquila y la ortodoxia liberal llega hasta la mdula del dilema deVenezuela7.

Hacia un nuevo modelo?

Venezuela se encuentra en una encrucijada. El pas puede avanzar haciaun estadio donde logre el crecimiento econmico en condicionesdemocrticas, o volver al pasado, intentando reinventar viejos modelosrentistas con un pequeo crculo de lderes que toma decisiones ennombre del pueblo. Incluso es posible que Venezuela pueda experimentarun derrumbe total del rgimen democrtico. Como se ha dicho, ladinmica del colapso de la vieja matriz dirigista en Venezuela tuvo uncarcter triple. En primer lugar, la gobernabilidad se fortaleci con lahabilidad estatal para aliviar el conflicto social y satisfacer las necesidadesa travs de la distribucin de rentas de procedencia externa, y nomediante la redistribucin por va tributaria. La movilidad social y eloptimismo econmico fueron una fuente importante de legitimacin para lademocracia (Crisp, Levine y Rey). Pero la cada de los precios del

En septiembre de 1995, el Gobierno reform el esquema de ventas de la gasolina

reduciendo sus categoras y aumentando o bajando el precio de algunas de ellas. La demenor octanaje pas a costar Bs. 5,20; y la ms cara Bs. 12. - [NR].7

De acuerdo con un observador venezolano, el neopopulismo puede simplemente[perpetuar] el sentimiento de inercia y decadencia y a largo plazo precipitar unaintranquilidad social grave. A la inversa, el neoliberalismo podra precipitar enormesprotestas de los obreros industriales sindicalizados y descontento militar, especialmente

entre los oficiales jvenes. Puesto que estos ltimos serian probablemente ms rpidos ylos primeros ms lentos en sus resultados, quizs es comprensible que Caldera (atento alo sucedido en 1989 cuando l rehizo su nombre despus de los disturbios [delcaracazo]) haya permanecido fiel a sus instintos... En este sentido, una debilidad delmodelo social de mercado en una sociedad tal como la venezolana es que auguralesionar a grandes porciones de la poblacin polticamente movilizada que dependen derentas. Al mismo tiempo presupone un alto grado de compasin, previsin, autosacrificioy coraje por parte de las elites polticas. Tambin supone que las elites econmicas noson en s mismas clientes del sistema. Finalmente, requiere costos reales de muy cortoplazo mientras ofrece slo beneficios hipotticos a muy largo plazo. (Herrera, p. 5).


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petrleo y la crisis del Estado y empobrecimiento generalizado en losaos 80 y 90 socavaron este esquema.

En segundo lugar, el propio xito orgnico del modelo, basado en unaforma extremadamente fuerte de poltica mediada por los partidos y en un

a forma algo dbil de determinacin neocorporativista de polticas,finalmente se volvi progresivamente excluyente. La participacin polticaampliada en la arena electoral y en la determinacin de polticas (unafuente clave de legitimidad post-1958) se vio debilitada por un juego depoltica electoral cada vez ms dominado por dos partidos polticossumamente centralizados y un estilo de decisiones que excluavirtualmente a todos los grupos sociales, excepto las asociaciones cpuladel capital y el trabajo aprobadas oficialmente. Los sntomas de esta basede participacin cada vez ms estrecha se reflejaron tambin en unagrave y cada vez ms extensa abstencin electoral.

En tercer lugar, los mltiples roles del petro-Estado (empresario,regulador, empleador y proveedor del bienestar social) perdierongradualmente su coherencia y capacidad para generar un crecimientoeconmico sostenido. El Estado activista y empresario se tornabotagado, ineficiente e incapaz de brindar incluso los servicios bsicos yla seguridad personal. El petro-Estado haba sembrado las semillas de supropia muerte cuando la poltica pblica y privada de captacin derentas condujo finalmente a la ineficiencia, la corrupcin y lavulnerabilidad.

Alcanzar el reequilibrio democrtico no slo va a requerir una reformapoltica e institucional, sino una reorientacin del modelo socioeconmicopara devolverle gobernabilidad y legitimidad al rgimen democrtico. Elantiguo modelo no puede duplicarse. La sociedad necesita mecanismosnuevos para manejar los conflictos y para la toma de decisionescolectivas, junto con una capacidad mejorada para solucionar losproblemas e implementar soluciones. En la medida en que mejore eldesempeo y la participacin, seguramente se reflejarn en la legitimidaddel rgimen.

A corto plazo, el dilema de las democracias que experimentan laorientacin al mercado es cmo los actores sociales y polticos puedenaprender a confrontar sus intereses contradictorios dentro de lasinstituciones democrticas cuando las condiciones econmicas tienden adeteriorarse en el futuro previsible. A largo plazo, el reto es articular unaestrategia capaz de fortalecer la capacidad administrativa y reguladora delEstado mientras simultneamente se promueve una lgica de mercadoque enfatiza la productividad por encima de la captacin de rentas, seincrementan polticas democrticas ms pluralistas con mltiples canalesde participacin y se le da una prioridad bsica a detener elempobrecimiento y mejorar la equidad social.


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El asunto fundamental sigue siendo cmo superar el dilema de accincolectiva de modo que los intereses privados o partidistas puedansubordinarse al bienestar colectivo durante la latinoamericanizacin deVenezuela, cuando la lucha entre los grupos por evadir los costos de la

estabilizacin hace que surjan nuevas formas de conflicto distributivo. Eneste contexto, los lderes polticos pueden elegir entre dos estrategiasgenerales: 1) imponer una solucin por medios hobbesianos; 2)negociar una solucin mediante la cooperacin, el compromiso y elaprendizaje social positivo.

Las soluciones hobbesianas, segn las cuales las lites tecnocrticas engobiernos elegidos democrticamente imponen las nuevas reglas del

juego sin negociar con los partidos polticos mayoritarios y sin consultarcon los intereses capitalistas y el trabajo organizado, han alcanzado ciertoxito en pases que van de la Argentina de Menem hasta el caso msextremo del autogolpe de Fujimori y las medidas autoritarias en Per. Lassoluciones hobbesianas alcanzan un xito mayor en un contexto deniveles elevados de incertidumbre poltica y econmica provocados porhiperinflacin, amenazas de golpe militar o insurrecciones violentas (Smith1993; Acua y Smith), pero a largo plazo son ms difciles de mantenersin recurrir a medidas abiertamente autoritarias. El Gran Viraje de Carlos

Andrs Prez y el uso de la emergencia econmica por parte de RafaelCaldera fueron intentos unilaterales de imponer nuevas reglas y demotivara los actores individuales a sacrificar intereses particulares o degrupo en favor del bienestar comn a largo plazo, utilizando estrategiashobbesianas.

En contraste, una estrategia que se apoye en la negociacin tiende alacuerdo voluntario de los actores sociales y polticos a fin de alcanzarmetas colectivas, tales como estabilizacin econmica y reestructuracinorientada al mercado. Esta solucin implica algn tipo de redistribucin delos recursos polticos y econmicos y tambin de los costos de maneraaceptable para todos los actores principales. Esta estrategia, msincluyente, puede tomar la forma de negociaciones parlamentarias o deun pacto neocorporativista a fin de incorporar a los actores fundamentalesal proceso de formulacin e implementacin de polticas. Tambin precisaun Estado capaz de supervisar el acatamiento o proporcionar unacompensacin para reducir la incertidumbre e inducir a los actores acumplir con cualquier acuerdo alcanzado (Bresser Pereira, Maravall yPrzeworski; Acua y Smith).

En teora, Venezuela pareca tener ya las condiciones para poner enprctica la estrategia de negociacin incluyente. En contraste con granparte de Amrica Latina, las ventajas venezolanas incluan un fuertesistema bipartidista dominante con potenciales partidos mayoritarios en lalegislatura, coherentes asociaciones cpula para el capital y el trabajo,


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con la clase obrera vinculada a un partido poltico multiclasista, unacultura poltica democrtica y una historia de concertacin y pactos, y unabase impositiva que poda financiar polticas compensatorias. Pero en laprctica esas ventajas se volvieron cada vez ms ilusorias durante lasdcadas del 80 y 90. Despus de 1986 todos los intentos de fraguar

acuerdos polticos generales y pactos sociales duraderos terminaron enfracasos (Navarro).

Sin embargo, existen algunas seales alentadoras que pueden encauzara Venezuela hacia un escenario de renovacin democrtica yrecuperacin econmica a largo plazo. En primer trmino, el dilema deaccin colectiva de proporcionar el bienestar comn puede solucionarseprogresivamente mediante la aplicacin de impuestos a las actividadeseconmicas internas en lugar de depender de las rentas petroleras.

Aunque de mala gana, los venezolanos estn cada vez ms dispuestos acompartir la carga y la responsabilidad de los costos de los bienescolectivos. As se demuestra en el presupuesto de 1995, en el cual lasfuentes internas de ingresos estn planificadas para exceder los ingresospetroleros por primera vez en dcadas8. En un sentido ms general, losdebates actuales sobre el papel fundamental del Estado y su relacin conlos ciudadanos pueden conducir a un contrato social revisado y a unanueva base de compromiso democrtico: un requisito para la renovacindemocrtica en Venezuela.

En segundo lugar, est surgiendo una poltica ms pluralista con mltiplescanales de participacin como resultado de las reformas polticas yelectorales ya implementadas. La poltica se est descentralizando conlas elecciones directas de alcaldes y gobernadores que tuvieron lugar porprimera vez en 1989. Y entre las consecuencias de las reformas no slose cuenta un reparto de los ingresos con los gobiernos locales, sinotambin una mayor responsabilidad directa de los funcionarios electosante sus votantes (De la Cruz). Dentro de los partidos polticos, la ola delderes con bases regionales y las elecciones primarias abiertas hanrepresentado un desafo al control de los comits centrales de lospartidos. La introduccin de los distritos legislativos uninominales en 1993tambin hizo que la representacin fuera ms transparente y directamenteresponsable ante los votantes, y puede llegar a reducir la disciplinapartidista en el congreso. Aunque a corto plazo esas reformasposiblemente ocasionen una reduccin de la gobernabilidad, a largo plazoapuntan a la estabilizacin potencial de un sistema de partidos con dospartidos nacionales mayoritarios y partidos ms pequeos de baseregional.

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El presupuesto de 1995 prometa avances en educacin, salud y seguridad. Pero harfalta ms que gastos: ser necesario un esfuerzo masivo para mejorar la capacidadtcnica burocrtica, los sistemas de prestacin de servicios sociales y la infraestructurapblica que se ha dejado deteriorar dcada tras dcada.


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Paradjicamente, aunque las nuevas reformas polticas y electorales hantrado nuevas formas de participacin y una mayor responsabilidad directade los funcionarios electos con los votantes, la apata de los electores y laabstencin repuntaron en el mismo lapso. Esto refleja una continua falta

de confianza en la clase poltica y en los partidos y, tal vez, la necesidadde reformas adicionales. Verbigracia, una serie de reformas importantesque siguen pendientes en 1995, cinco aos despus de que los partidosacordaran un pacto de reforma para aprobar (en el transcurso de un ao)las leyes necesarias para mejorar la democracia interna en los partidos,modificar su forma de financiamiento, introducir otras reformas en elproceso electoral y despolitizar el sistema judicial y los organismoselectorales.

Pero si la participacin electoral est en descenso, otras formas departicipacin estn proliferando. Uno de los acontecimientos msinteresantes y dinmicos en la vida poltica de la Venezuelacontempornea es la explosin de organizaciones en la sociedad civildurante los aos ochenta y noventa. El florecimiento de las asociacionesciviles abre un nuevo espacio y oportunidades de participacin poltica ypor lo tanto una nueva fuente de legitimacin para el rgimen(Salamanca; Garca; Ellner 1994; Levine y Crisp).

En tercer lugar, Venezuela est atravesando una transformacin que lalleva hacia una matriz mercado-cntrica de descentralizacin poltica,econmica y administrativa an incipiente, en la cual el Estado actuarms como regulador que como productor de bienes o garante delconsumo colectivo. Desde 1989 el gobierno de Venezuela ha estadointentado establecer nuevas reglas econmicas del juego y un nuevopapel para el Estado, pero slo lo ha logrado parcialmente. Preznicamente llev a cabo una parte de su agenda de reforma econmica,principalmente en las reas de la estabilizacin y la liberalizacin, y noconsigui reunir el respaldo poltico necesario para la reestructuracineconmica. Caldera pas su primer ao de gobierno tratando de impedirel colapso econmico despus de una grave crisis bancaria, y pareciapegado a un enfoque estatista, intervencionista, en la formulacin depolticas. Sin embargo, esa estrategia parece insostenible a medianoplazo y los cambios de poltica bsicos, abrir el sector petrolero paraatraer el capital extranjero y abrir la economa a la competenciainternacional, parecen virtualmente irreversibles.

En la literatura sobre reforma econmica en democracias frgiles existeun creciente enfoque alternativo al Consenso de Washingtonconvencional de que las reformas orientadas al mercado son suficientespara generar las condiciones necesarias para el crecimiento econmico.

Ambas perspectivas reconocen que una transicin a una economa msorientada al mercado no implica la eliminacin de un papel significativo


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para el Estado, sino ms bien su reorientacin. Sin embargo, se discutesobre la combinacin especfica de polticas de reforma, naturaleza ygrado de la intervencin estatal. Mientras el consenso exige unacapacidad estatal mejorada (p. ej., en infraestructura fsica y en ladefinicin y proteccin de los derechos de propiedad), el criterio

alternativo va mucho ms all, al argumentar que una capacidad estataleficaz y eficiente es vital para regular los nuevos mercados en surgimientoy para coordinar la asignacin de recursos con miras a movilizar losahorros nacionales y estimular la inversin privada mediante gastosestratgicos del sector pblico (Bresser Pereira, Maravell y Przeworski;Fanelli, Frenkel, Rozenwurcel; Acua y Smith).

Para que el Estado pueda desempear un papel eficaz en la promocindel mercado tiene que contar con un sistema legal capaz de generarconfianza y de terminar con la impunidad y la corrupcin, y con lacapacidad administrativa para movilizar los recursos necesarios paraimponer sanciones a los infractores de las reglas acordadas (O'Donnell1994). Pero en Amrica Latina en general, y en Venezuela en particular,la capacidad administrativa es notoriamente dbil (Nam 1994a, 1994b).En Venezuela hay que corregir un sistema de prestacin de serviciossociales extremadamente inadecuado, marcos reguladores y legalesdemasiado flexibles, una menguante inversin pblica en infraestructura yservicios bsicos, y una administracin pblica con una capacidad tcnicaendeble.

Escenarios alternativos para el futuro

Resucitar la antigua matriz. El gobierno de Caldera parece estarregresando al pasado al revivir la intervencin estatal en la economa. Eneste escenario, el gobierno contina apoyndose en polticas econmicasintervencionistas para intentar frenar los efectos negativos de losdesequilibrios macroeconmicos, mejorar la suerte de los pobres yrestituir el orgullo nacional. Al abrir el sector petrolero al capital extranjero,a fin de expandir la capacidad productiva petrolera, el gobierno atraeinversiones forneas en los sectores del petrleo y el oro, pero no lo lograen otros sectores. El crecimiento econmico est estancado y el gobiernopierde popularidad entre la poblacin, lo cual conduce a la reaparicin deamenazas al orden social.

Polticamente, el gobierno intenta regresar a la tradicin de Punto Fijo degobernar con el respaldo del principal partido de oposicin, pero suestatus minoritario hace cada vez ms difcil la tarea de crear unacoalicin legislativa mayoritaria. A medida que la popularidad de Calderadisminuye, AD le retira su apoyo y comienza a chocar con el gobierno. Elgobierno recurre cada vez ms a gobernar por decreto, mientras elsistema de partidos se debilita y la legitimidad contina erosionndose.Los partidos polticos emergentes trastabillan, Convergencia no logra


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consolidarse ms all de su condicin de vehculo personal para Caldera,y las tensiones internas en Causa R siguen sin resolverse.

Aunque este escenario describe apropiadamente la Venezuela demediados de 1995 y es el rumbo ms probable del pas a corto plazo, no

es probable que pueda mantenerse por mucho tiempo. El clientelismo y lacorrupcin no pueden controlarse sin reformar la economa, la poltica y elEstado; no se puede reanudar el crecimiento econmico sin un sectorprivado ms eficiente, una infraestructura pblica mejorada y el suministrode servicios sociales. Este escenario es una forma de salir del paso queprobablemente se volver cada vez ms autoritaria en la medida en queel respaldo poltico se debilite y el gobierno se vea forzado a depender delos poderes extraordinarios para mantener el orden econmico y social.La legitimidad del gobierno se torna cada vez ms frgil en la medida enque sta se apoya en la integridad percibida en un solo individuo, elpresidente Caldera, mientras la eficiencia y eficacia polticas declinan yaumentan las percepciones de corrupcin administrativa.

Un calderazo es una posibilidad, dependiendo del control del gobiernosobre las fuerzas armadas. En realidad, para algunos ya est en marchaun calderazo progresivo con el uso presidencial de los poderes deemergencia y los ataques a los tribunales y al Congreso. Pero encontraste con el apoyo masivo que disfrut el presidente Fujimori en elPer, tal estrategia en Venezuela probablemente provoque protestascallejeras, una poblacin dividida y represin por parte de las fuerzas deseguridad.

Colapso democrtico con desenlaces alternativos. El fracaso delgobierno de Caldera en atacar eficazmente las fuentes profundamentearraigadas de los desequilibrios polticos y econmicos del pas,combinado tal vez con un shock exgeno, como una cada de los preciosdel petrleo o la inhabilitacin de un presidente popular, podra conducirplausiblemente a una intensificacin de la intranquilidad social y eldeterioro econmico. Particularmente si Caldera toma el control con unsbito calderazo que traiga como resultado una sangrienta represin delas protestas, o si Venezuela toca fondo econmicamente, la poblaciny los militares se vuelven contra el gobierno. Existen dos desenlacesposibles: el reequilibrio democrtico por la fuerza o una cada en laanarqua.

En la primera alternativa (el uso de la fuerza para restaurar la democracia)un gobierno interino, con los militares respaldando un congresocontrolado por AD, supervisa la negociacin de las nuevas reglas del

juego. Se implementa un estricto programa de austeridad, se busca atraercapital extranjero y finalmente se reforman y restauran las institucionesdemocrticas, bien sea bajo la tutela militar (versin excluyente) omediante negociaciones amplias con actores polticos y sociales (versin


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incluyente). En la segunda alternativa, una cada en la anarqua podraanunciar un perodo de crisis recurrente, puntuado por estabilizacionesefmeras si las lites polticas y econmicas no son capaces de llegar a unacuerdo para compartir provisionalmente el poder o negociar nuevasreglas del juego. Un ejrcito dividido probablemente sera incapaz de

mantener la autoridad central o de imponer sus opciones polticas.Nuevas fuerzas polticas independientes bajo el control de losgobernadores estatales aumentan la confusin. En un caso extremo esposible incluso que grupos diferentes controlen regiones diferentes delpas.

El escenario de colapso democrtico va a depender de la profundidad dela crisis econmica y del factor exgeno del precio del petrleo, de launidad de las fuerzas armadas y de las acciones y la salud de unpresidente cargado de aos. El primer factor depende en gran medida delreingreso de Irn en el mercado petrolero global. El segundo puede verseafectado por la poltica de ascensos militares del gobierno de Caldera, lacual al otorgar ascensos a militares leales al gobierno puede tambincausar resentimientos entre los que deja de lado.

En el caso de que un shock exgeno provoque intranquilidad social ydeterioro econmico intensos, no es muy probable que ocurra un colapsodemocrtico que llegue a la anarqua, pero ciertamente no es imposible.Dado el continuo respaldo a los principios democrticos y la tradicin delos pactos en Venezuela, es ms probable una interrupcin temporal de lademocracia seguida por amplias negociaciones con los actores polticos ysociales, a fin de forjar un nuevo conjunto de reglas del juego.

Renovacin democrtica y recuperacin econmica. Es posible queAD y COPEI logren retener su estatus mayoritario en el sistema departidos, pero con una poltica interna ms abierta (p. ej., eleccionesprimarias y una mayor democratizacin de la toma de decisiones).Partidos ms pequeos, de base regional, aadiran mayor diversidad alCongreso y una rivalidad ms fuerte al duopolio tradicional. A niveleconmico, los precios internacionales del petrleo permanecen estables,la inversin extranjera proporciona el capital y las tecnologas crucialespara PDVSA, el gobierno suaviza los precios y los controles de cambio yencuentra medios polticamente aceptables y financieramente accesiblespara implementar las medidas de austeridad necesarias (p. ej., aumentarel precio de la gasolina, reforma fiscal, reduccin de las nminasestatales). Despus de un perodo de estancamiento econmico quequizs durar varios aos, comienza la recuperacin econmica centradaen el sector privado. El gobierno utiliza las instituciones representativas ylos mecanismos de concertacin para encontrar una frmula aceptableque permita alcanzar mejoras modestas, tanto en el crecimientoeconmico como en la equidad, a travs del compromiso democrtico yde la cooperacin colectiva para compartir la carga.


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Aunque menos probable a corto plazo, dados los intentos de Caldera pararesucitar el viejo modelo petrolero, este tercer escenario, con un Estadoactivista reorganizado y actores colectivos fuertes, es el ms prometedorpara alcanzar el reequilibrio democrtico de largo plazo. Adems,

creemos que es el escenario con mayores probabilidades de acelerar latransicin a una nueva matriz de relaciones polticas, econmicas ysociales. Sin embargo, va a precisar un cambio de mentalidad en la actualdirigencia y la voluntad poltica para estimular la accin colectiva ynegociar compromisos aceptables que pongan a Venezuela en el caminode una renovacin democrtica.

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