j.antologia de defensa y seguridad

7/23/2019 j.antologia de Defensa y Seguridad

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CENTRO DE ALTOS ESTUDIOSNACIONALES

ANTOLOGÍA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA2004



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INTRODUCCION

PRESENTACIÓN

Todos somos conscientes que la Seguridad y laDefensa Nacional abarcan aspectos yresponsabilidades que van mucho más allá de loestrictamente concerniente al ámbito militar.

Las reflexiones que se hacen en el campo de laseguridad y la defensa a nivel mundial respecto a lasllamadas nuevas amenazas -que mejor lasllamaríamos amenazas contemporáneas-, son una

muestra concreta, palpable y actualizada de esatendencia.

Sin embargo, esa misma amplitud y actualidad de las

cambiantes situaciones y escenarios que debenafrontar los países en un mundo globalizado, losobliga a tratar y afrontar todo lo relacionado a laseguridad y a la defensa, de una forma sistemática yorganizada, esto es a través de una política dedefensa que refleje las percepciones que en esecampo tienen los países.

Sudamérica no ha sido ajena a esta tendencia y en losúltimos diez años hemos presenciado no sólointeresantes discusiones académicas y político-estratégicas sobre el tema, sino también la



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materialización en la forma de Política de Defensacomo Política de Estado en Argentina, Brasil y Chile.Nuestro país ya empezó una saludable y públicadiscusión sobre el tema, y es en el marco de esteespíritu que el Centro de Altos Estudios Nacionalespresenta una Antología de Política de Seguridad y

Defensa, en la que el lector podrá encontrar un bagajeteórico y conceptual que le permitirá no sólo apreciarcómo se discutió el tema en otros países de la región,sino también extraer valiosos elementos de juicio quecoadyuven a su materialización en el Perú.

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1. FUERZAS ARMADAS, SOCIEDAD Y POLITICADE DEFENSA EN BRASIL

Una visión comparativa con laArgentina

En la búsqueda del conocimiento de la realidad denuestros vecinos, y de las similitudes y coincidenciascon nuestra propia realidad que puedan allanar elcamino de una posible integración, el General ManoelTeixeira desarrolló esta exposición en el Seminario"Hacia las Fuerzas Armadas del año 2000", el 17 demarzo del corriente año.

El General Teixeira es actualmente Director delInstituto Liberal de San Pablo, organización apolíticaque trabaja con un grupo de las principales empresas

nacionales y transnacionales afincadas en el Brasil.Es General de División (R) del Ejército brasileño,oriundo del arma de Artillería, y realizó los cursos deoficial general: Escuela Militar, escuelas deperfeccionamiento, escuela de Estado Mayor yEscuela Superior de Guerra. Fue Agregado Militar deBrasil en México entre 1975 y 1977, Sub jefe deEstado Mayor del Ejército, y planificador estratégico

en el mismo.

Presentamos aquí su exposición y el profundo debateque se suscitó a continuación.



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La Estrategia y la Planificación

Los últimos años que pasé en el Ejército fuerondedicados exclusivamente al tema estrategia; dirigí ungrupo de trabajo que culminó con un planeamientoestratégico muy global para el Ejército, vulgarmente

conocido como "Estára 90", mucho más ambicioso,porque su nombre verdadero es "FDE XXI", unhorizonte estratégico para los futuros 30 años: desde1985 hasta el 2015.

No se trataba de un ejercicio de futurología, sino quees la realidad de la vida profesional de un militar cerca

de 30 años, como el ciclo de vida del equipamientomilitar, también normalmente de 30 años, desde suplaneamiento tecnológico hasta su aplicación ydestrucción. Sabíamos que un general de brigada del

año 2015 ya era un hombre vivo, que estaba en laEscuela Militar, que era un cadete. Y un general delEjército, el líder más alto del proceso de decisión, conla más alta graduación, era un hombre vivo, uncapitán, que estaba cursando en la Escuela dePerfeccionamiento de Oficiales. Entonces, era muyimportante que este joven cadete y este madurocapitán tuvieran conocimiento de que tipo de Ejércitoestá planificado para el futuro y que él fuesepreparado durante esos años para un encuentro muyfeliz con este Ejército futuro. Pero no era un ejercicio

de futurología, ya que este planeamiento debía serreciclado cada 5 años, compatible con los años deduración del gobierno, que en Brasil es de 5 años.No me considero un conocedor profundo de estrategiani de relaciones internacionales. Mi mérito fue estudiar



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metodología y seguirla para llegar a conclusionesestratégicas que resultaran interesantes para laFuerza.

Cuando en este seminario el relator expresó quesiempre se vuelve a pensar en el mundo, es porque la

metodología sigue ese camino. Nosotros somos unapieza de un gran mosaico, que es el mundo, yaislados no tenemos ningún significado desde el puntode vista estratégico.

Esta experiencia de haber conducido durante 4 años,desde 1983 a 1987, el plan estratégico del Ejércitobrasileño, me permite hacer las siguientes reflexiones:

- la manera simplista con que muchas personasconsideran el asunto estratégico;

- la liviandad con que muchos se manifiestansobre el tema;

- hablando del Brasil, el poco interés en el casobrasileño por parte del sector público en encararel problema de la estrategia de defensa en formainstitucional;

- en consecuencia, los planes estratégicos sonrealizados por las Fuerzas Armadas sin

orientación del Estado y sin coordinación por lasfuerzas singulares.

Esto nos trae advertencias muy serias:



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- La estrategia se mueve en un camino muyestrecho entre lo sublime y lo ridículo. Es muyfácil presentar un plan estratégico sin ningúnfundamento y fruto de un pensamiento sinconnotación con la realidad; y peor que entre losublime y lo ridículo, es que a veces ese camino

se queda entre la gloria y la desgracia.

- Que la estrategia de la defensa es una pieza deun mosaico mayor, donde encajan otrasestrategias, como las estrategias políticas,económicas, sociales, y donde la estrategia dedefensa no puede permanecer aislada de esasotras estrategias. No puedo diseñar unaestrategia de seguridad sin tener antes unperfecto conocimiento de la estrategia política,de la económica, del ámbito nacional e

internacional, porque de otra forma estaremossiempre volviendo al origen de nuestro trabajo, alfaltarnos un seguimiento importante, para afirmarnuestra posición en la estrategia de defensa.

- Tal vez lo más importante de todo esto es quelas Fuerzas Armadas son la acción de unaexpresión de poder, y éste resulta de doscomponentes: la fuerza y la voluntad. No habrápoder con fuerza y sin voluntad, como no habrápoder con voluntad y sin fuerza. La fuerza se

mide por el aparato bélico e inclusive hasta por elEstado moral de la tropa, pero la voluntad esmás difícil, y sólo es válida cuando se identificacon la voluntad nacional, es decir, con lavoluntad de la sociedad nacional.



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El ejemplo más significativo fue el de Irán en tiemposdel Sha, que se situaba entre las tres potenciasmilitares más fuertes del mundo. En la medida en quela fuerza y en un momento de la vida de Irán lavoluntad nacional estaban con Komeini y no con elSha, y las Fuerzas Armadas supieron identificar este

punto, se desmoronaron como poder. Todo suequipamiento permaneció casi intacto, pero no habíavoluntad; de este modo se desmoronaron las Fuerzas Armadas de Irán.

Esto demuestra que todo el planeamiento militar debeser hecho por toda la sociedad, y no como un trabajoexclusivo de las Fuerzas Armadas.

La estrategia de defensa es una pieza de un mosaicomayor, y las Fuerzas Armadas son una expresión de

poder, siendo sus componentes la fuerza y la voluntaddos elementos que deben estar siempre presentes.Por estos motivos me inspiro a hablar sobre estetema, que es la sociedad, las Fuerzas Armadas, y lapolítica nacional de defensa.

Con respecto a la sociedad (no soy sociólogo ni tengoun conocimiento profundo sobre la misma), hay dostipos de ella: una sociedad de hombres libres, deciudadanos, que tienen conciencia del valor de lalibertad y que también practican el ejercicio de la

ciudadanía. Porque el ejercicio de la libertad sin lapráctica de la ciudadanía no tiene ningún sentidosocial, sino que es necesario que ese hombre, conese sentimiento de libertad, también luche por ella;que luche no sólo por sus derechos sino también por



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los de sus semejantes, y que además cumpla susobligaciones y exija que los otros también lo hagan.En estas sociedades libres, el régimen políticosiempre será la democracia. El Estado siempre debeser eficaz, en el sentido de que traduce exactamentelos anhelos de la sociedad, porque ella le exige que

sea así.

Y las instituciones siguen la lógica de la solución.Existen para dar solución a un problema que lasociedad sabe identificar y sabe exigir al Estado quesea solucionado.

Hay otro tipo de sociedad, a la cual Brasil está másasociada por herencia histórica, que son lassociedades paternalistas, aquellas que no reclaman al

Estado por sus derechos, y que tampoco se esfuerzan

por cumplir con sus obligaciones.

Cualquiera sea su régimen político- inclusive unademocracia- será un régimen autoritario, con unEstado que siempre será ineficaz, porque como esuna sociedad que no sabe cobrar sus deseos, elEstado hace lo que le parece. En esta sociedad lalógica que preside las decisiones no es la de lasolución, sino la lógica de la salvación. Normalmentetodo planeamiento en este tipo de sociedad es hechopor un grupo de burócratas sin contacto con la

realidad, que trabajan el planeamiento como si fuerauna tesis de doctorado; la sociedad paga un preciomuy alto por esa incompetencia.

Una sociedad paternalista acata las decisiones del



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Estado como vasallo y no como ciudadano. Por esosiempre encuentra dificultad en formular una políticade defensa e incluso una política nacional.El horizonte, los objetivos, del planeamiento de estetipo de sociedad hecho por un grupo de burócratas delgobierno- no supera un período de gobierno. Cuando

es muy eficaz va hasta un período de 4 a 6 años, deacuerdo al período gubernamental. En caso de crisis,este planeamiento no pasa del día a día. Ni lasempresas ni las Fuerzas Armadas saben qué planearde aquí a dos o tres años en caso de crisis, porque no

es fácil hacerlo.

Voy a dar un ejemplo: toda la parte defundamentación estratégica del trabajo realizado porel Ejército desde 1983 a 1987 se terminó en 1985;durante 1986 se normalizó administrativamente lo que

se había planificado estratégicamente.

En 1985 Gorbachov comenzó el período de la Perestroika, poco tiempo después no había másconflicto Este-Oeste, el mundo había sufrido uncambio muy grande y todos los parámetros quehabíamos imaginado para referenciar el Ejércitohabían sido cambiados bruscamente.

Y después de la Perestroika, más recientemente,tuvimos la Guerra del Golfo, en la cual los

observadores más destacados hicieron una serie depredicciones que decían que el mundo se reduciría auna única potencia hegemónica- los EE.UU- quepasaría a dictar el comportamiento de todas las demás naciones. Unos meses después, vemos en la



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prensa al Presidente Bush con las manos extendidashacia Japón: el todopoderoso EE. UU. estaba derodillas ante Japón, y no era ninguna expresión militar.

Entonces, las cosas cambian de modo tan rápido queuno tiene que pensar en el mundo como un todo. Y es

necesario que el gobierno tenga un desprendimientodel poder político e integre efectivamente a los líderes

representantes de la sociedad civil en los estudiospara la formulación de políticas nacionales de largoplazo, entre las cuales se incluye la defensa nacional.

Creo que esto es lo que en este momento se proponehacer este Seminario. Tengo la impresión, aunque nolos conozco profundamente, de que la figura delSenador Vaca es extremadamente importante en esteproceso, ya que la presencia del Congreso en esteSeminario es un interlocutor permanente, que hace

que los estudios que se realizan aquí tengan unaaplicación inmediata, transformados en leyes oresoluciones. Es decir, que se pueden transformar enuna realidad y no quedan como un estudio teórico, enuna biblioteca, para ser consultados por algunosintelectuales.

Singularidades de las Fuerzas Armadas

Hablar‚ ahora de las Fuerzas Armadas en estecontexto, y cuando hablo de Fuerzas Armadas me

refiero a las de Brasil, que son las que mejor conozco,aunque algunas cosas son válidas para cualquierfuerza armada, incluso para Argentina.



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Las Fuerzas Armadas tienen algunas singularidadesque son muy importantes.

En primer lugar, son la única institución por lo menosen el Brasil, aunque creo que también en Argentina,en la cual todos los líderes son formados en la misma

escuela.

La formación del cadete en la Escuela Militar sería lagraduación. Luego, la formación en las escuelas deperfeccionamiento, la formación del doctorado en laEscuela del Estado Mayor... Siempre, siempre, en lasmismas escuelas.

Esto da una unidad de doctrina muy importante. Hayun pensamiento muy sólido de las Fuerzas Armadas,relacionado con la eficiencia de las difer entes

escuelas. En el caso de Brasil, como creo quetambién en Argentina, tanto el Ejército, como laMarina, como la Fuerza Aérea, dedican un cuidadomuy grande a estas escuelas. En Brasil no existe otraescuela que tenga un currículum tan bien elaboradocomo el de la Escuela Militar, tan bien analizado y por

sobre todo, rigurosamente cumplido, y en el cual losestudios son comprobados, porque hay seccionestécnicas y pedagógicas que saben evaluar laspruebas realizadas. Esto hace que exista una ciertaadmiración por dichas escuelas, a tal punto que llega

a admitirse que la doctrina no es de un coronel o deun general determinado, sino que es de tal o cualescuela. Esto trae una característica muy especialpara el militar, porque estas escuelas marcan a losindividuos.



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También existen en ellas una jerarquía y disciplina,que son la base de la estructura de las Fuerzas

Armadas, y las distingue en cierto modo de otrasinstituciones. Por ejemplo, en jerarquía el jefe essiempre el más antiguo, aunque tal vez no sea el más

competente. Existe un cierto respeto por la antigüedady esto hace que las Fuerzas Armadas, en algunaforma, sean conservadoras, lo cual constituye un bienmuy grande para la Nación, ya que si las Fuerzas

Armadas no fueran conservadoras, estar ían

continuamente cambiando de posición, lo cual seríaun trastorno muy grande para el país.

Entonces, un planeamiento hecho por las Fuerzas Armadas con este espíritu puede ser peligroso,porque hay un cierto sentimiento de que sólo las

Fuerzas Armadas entienden de estrategia y dedefensa, que sólo ellas tienen sensibilidad para ladefensa, y que no es necesario recibir ninguna otracontribución.

Hay otro aspecto que es de mentalidad. Las Fuerzas Armadas preservan los valores y tienen un acentuadopatriotismo. Tienen un respeto muy grande por lasinstituciones, porque sin él las propias Fuerzas

Armadas se desmoronan. Y tienen una sensibilidadmuy especial por los asuntos de seguridad.

Es muy difícil hacer nuevos objetivos sin medir laseguridad. Todas las veces que hay un vestigio deinseguridad los primeros en advertirlo son las Fuerzas

Armadas. Ellas se manejan con valores bastante



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diferentes a los del resto de la sociedad. No quierodecir si son mejores o peores, sino solamente que sondiferentes.

Los militares se sienten satisfechos cuando cumplencon su deber, aunque no sean remunerados por ello.

Un empresario se siente satisfecho cuando su deberes representado por un lucro, y debe ser así, nopuede serlo de otro modo.

Ese conjunto de cosas trae dos problemas serios a las

Fuerzas Armadas, y los civiles tienen que colaborar ensu resolución. Uno de ellos es la crisis de sociabilidad

(me refiero siempre al Ejército brasileño), crisis quepor toda esta formación significa "aislar". Hoy, porejemplo, en el Brasil el Ejército está ganando muypoco, los salarios son muy bajos y los militares no

tienen cómo buscar una convivencia con las personasde la sociedad que tienen el mismo nivel intelectual.Eso significa que están aislados de la sociedad.

Existe otra crisis, mucho más seria, que es la crisisexistencial. Esto se debe a que en cualquier otraprofesión el individuo se realiza con una actividad quesea afín a su profesión: si es médico se realiza con lamedicina; si es empresario, con cualquieremprendimiento de la empresa; pero el militar serealiza con algo que nunca ocurre: la guerra. Es

preparado, en cualquiera de las tres armas, para laguerra. Su motivación profesional es la guerra. Peronadie que tenga conciencia desea que venga unaguerra, sólo un loco. Y esto apareja un componenteque está siempre presente.



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Todo esto hace pensar que él vive en un mundo defantasía cuando está haciendo su adiestramientoprofesional, en el cual siempre está simulando loshechos sin vivir nunca un problema real, un problemaque tampoco desea vivir.

La Política de Defensa Nacional

Todos estos datos de la sociedad y del perfil del militartal vez un poco resumido, nos dan información parahablar de la política de defensa nacional.Los datos antes mencionados, como el fin del conflictoEste-Oeste, traen consecuencias difíciles de evaluar.Por ejemplo, el Consejo de Seguridad de la ONU tienemás fuerza que nunca, porque rápidamente se puedelograr un consenso en su seno. Por ejemplo,consenso para que se invada Irak, para colocar el

problema de la ecología en un punto tan importante dela agenda de la humanidad que justifique cualquiertipo de intervención (me refiero a Amazonía);consenso para tomar decisiones que pueden afectarprofundamente la soberanía de las naciones. Delmismo modo que Amazonía es un bien para lahumanidad, mañana puede serlo la escasez depetróleo, que es otro bien de la humanidad. Y todoaquello que está‚ rotulado como "bien para lahumanidad" podrá ser fácilmente admitido con elconsenso del Consejo de Seguridad de la ONU, para

tomar decisiones.

¿Cuáles son los parámetros que van a regir lasrelaciones internacionales, las relaciones de poderentre las naciones? Permanecerá prácticamente



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intacto el parámetro nuclear de Rusia y Estados Unidos? ¿Sigue siendo Rusia la potencia nuclear?¨¿Seguirá su desarrollo científico y tecnológico?

Hay estudios de biotecnología que son seguidos conmayor control de seguridad que los propios problemas

nucleares.

Dentro de no mucho tiempo podrá llegarse, a travésde la biotecnología, a tener semillas que resistan todotipo de clima, en suelos no muy favorables, y laproducción alimenticia del Primer Mundo podrá serresuelta por ellos mismos.

¿Será la fuerza del mercado la que ejerza el poderentre estas grandes potencias (por ejemplo, entre EE.UU. y Japón?

Todo esto redundará en la formación de focoseconómicos. Ya tenemos uno bastante adelantado,que es el de Europa Occidental. Tenemos otro queestá formado por EE. UU., México y Canadá . Hay unoen el Extremo Oriente. Recientemente he leídoestadísticas que indicaban que el comercio inter -Pacífico es mayor que el comercio trans-Pacífico endichos países del Extremo Oriente.

Entonces, ¿cuáles son los paradigmas que tenemos

que seguir?

Un Seminario como éste debe hacerse siempre estapregunta y realizar estudios para poder determinar los



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mismos, porque es en función de esos paradigmasque debemos tomar una posición.

Si la tendencia es la de formación de bloqueseconómicos, ¿cómo debemos encarar el Mercosur?

El Mercosur, ¿puede ser una institución independientede los intereses de la defensa nacional del conjuntode los países que lo integran?

Esta es una pregunta que permanecerá siempre.Cuando nosotros llegamos a la segunda mitad de1986, comenzamos a realizar estudios de revalidación

de los fundamentos de la estrategia, para su reciclaje.Ya el panorama del Este europeo estaba cambiandohacia lo que vemos hoy. Entonces llegamos a laconclusión de que no era posible realizar ningún

estudio estratégico sin antes hacer un estudioprospectivo, y comenzamos por el estudio prospectivode América Latina. Nos juntamos con especialistas delas tres Fuerzas Armadas, del Ministerio de Defensa,del Instituto Nacional de Información, del Ministerio deRelaciones Exteriores, y entre todos tratamos demontar el escenario de América del Sur para lospróximos 15 años. Se montaron cinco escenariosprobables, tres de los cuales indicaban que Argentina

y Brasil deberían moverse en un sistema decooperación, y no de conflictos. Los otros dos

escenarios que llamamos catastróficos, se referían ala posibilidad de un conflicto entre estos dos países.Pero el escenario más estudiado fue el decooperación.



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¿Cómo puede haber un escenario de cooperación silos dos países mantienen en las bases de fronteradispositivos militares frente a frente? No puede habermanifestaciones sinceras de cooperación con estosdispositivos.

Estos dispositivos militares llegaron a lo largo deltiempo a establecer una amistad que no existe en lapoblación civil de ambos países. Entonces, esnecesario considerar todo esto. No es posibleconformarse con una definición de que el Mercosur esimportante. No es posible una política militar que nosea coherente con la política de relaciones exteriores.De ahí la necesidad de la sociedad de participar en elplaneamiento militar y de defensa. Si esos son lospropósitos, que los mismos estén traducidos en la

política de defensa de ambos países.

Como conclusión, puedo decir que cualquier estudiode esta naturaleza debe tener por sobre todo unametodología, para poder llegar a la solución deproblemas.

Recientemente inicié una experiencia con laSecretaría de Asuntos Estratégicos para formular una

política de defensa nacional a largo plazo, porque loque suceda en el corto plazo, no me interesa. Lo que

sucede ahora no le compete a los asuntosestratégicos, sino que yo debo mirar hacia el futuro.Porque si no tengo una perspectiva de futuro, la luchacoyuntural ser una lucha para la cual no estoypreparado. Para ello requiero estar en contacto con un



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grupo de personas que tengan un cierto nivel deconocimiento, con experiencia.

El marco base para lograr todo esto deber ser:Primero, conocer el escenario mundial, desde el puntode vista político, económico, militar, y luego desde el

punto de vista tecnológico.

Después, pasar al escenario regional, como porejemplo en el caso brasileño, el escenario de

Amazonas. De este modo tengo el escenario de lapobreza del noreste.

Luego busco el escenario de la población brasileña,sobre qué quiere esa población, cuál es el nivel detrabajo para esos recursos humanos, cuáles son susdeficiencias, sus potencialidades y sus debilidades, el

escenario económico, el escenario político, y ver esosescenarios montados.

Existe un sistema muy eficaz para mantener siempreactualizado ese escenario, y por lo cual un analista escapaz de verificar si una noticia afecta o no dichoescenario, si lo modifica o no, si lo convalida o no. Deotra forma ese escenario no tiene valor.Ese sistema debe acompañar siempre a esosescenarios.

Al cruzar todos ellos con diferentes políticas, porejemplo, debemos analizar cuál es la política"política", la social, la educativa, la de defensa. Lapolítica de defensa debe abarcar todos los escenarios,para ser integral.



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Esta es la experiencia que yo tengo. Muchas graciaspor su atención.

DEBATE

Coordinador : Muchas gracias, señor General. Voy ahacer una reflexión como integrante de la metodologíade este Seminario.

Si lo hubiéramos escuchado al inicio de nuestras jornadas, en nuestra primera reunión plenaria, a lomejor no hubiéramos seguido con tanta precisión estametodología de trabajo. En ese camino, la hemosconstruido un poco entre todos, al punto que ahoraestamos publicando una revista, en la cual

comenzamos hablando de las tendencias globalespara el 2000, luego seguiremos con las regionales, ynos resta la discusión de las tendencias nacionales:es decir, de lo que está pasando, de cuáles son losreclamos y las cuestiones nacionales y las opcionesestratégicas posibles frente a esas cuestiones, pararecién después encarar la política de defensa.

Por eso le agradecemos que nos haya hecho pensarque estamos en el buen camino, al menos desde suóptica.

Creo que las preguntas que va a tener ahora serán deun planteo muy amplio, porque le pido a la mesa queaproveche con toda libertad la experiencia de unSubjefe del Estado Mayor del Ejército de Brasil,



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planificador estratégico y actualmente vinculado a unsector tan importante como es el empresariadobrasileño, para que en el marco de todos estosanálisis que hemos hecho del mundo, de la región, yde las cuestiones nacionales, podamos preguntar alGeneral su visión sobre Brasil y sobre el mundo.

Participante: Más que una pregunta, quisieraprovocar un comentario del señor General acerca detres aspectos puntuales:

En primer lugar, en relación al rol de las Fuerzas Armadas en América Latina. Entiendo que elfenómeno que el General describía con relación a lasFuerzas Armadas brasileñas es en estos momentosun fenómeno común a las Fuerzas Armadas de América Latina, y que viene de las circunstancias de

que dichas Fuerzas han jugado, durante muchosaños, un rol acentuadamente político, y queevidentemente un cambio de circunstancias a nivelcontinental va llevándolas a asumir un rol puramenteprofesional, concentrado en la defensa de lasoberanía y la integridad territorial de sus países.

Tal vez allí está‚ buena parte de esta problemática,porque estamos viviendo un fenómeno que tienecaracterísticas llamativas (tenemos el episodiovenezolano, el boliviano). En definitiva, existen

circunstancias que hacen parecer que estamosviviendo la transición, siempre difícil, de un rol políticoque tiene muchos años.

En segundo lugar, y con relación a este punto, yo



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pensaría en voz alta que a pesar de que parecieranotarse cierto descreimiento en algunos sectores delas Fuerzas Armadas con relación a la validez del roltradicional, o más típicamente anglosajón de lasFuerzas Armadas, yo creo que sigue teniendo hoytanta o mayor validez que en ninguna otra época de la

historia. Sin embargo pareciera que hay cierta dudarespecto de la validez de este rol, como si se partiera

de la base de que no habrá más guerras, o que por lomenos esta posibilidad no es tan inmediata.

Otro aspecto importante de la exposición del Generales el referido a la participación de la sociedad en elplaneamiento de la defensa. Me recordaba al Consejode Defensa Nacional, que contempla actualmente ladefensa ar gentina, que es el órgano que tiene a sucargo el planeamiento de la defensa, y en el cual está

contemplada la participación de legisladores,constituyendo un interesante antecedente en estesentido.

Finalmente, y con relación al planeamiento sobre labase de escenarios que proponía el General, veo queexiste un concepto de defensa bastante amplio, quetal vez no responde a un ámbito específicamente dedefensa, y que más bien parecería abarcar el ámbitode la política general.

General Teixeira: Las Fuer

zas Armadas en AméricaLatina siempre tuvieron un papel político importante,ya que era la única institución bien organizada.Incluso, aunque no quisieran participar de losprocesos políticos, eran llamadas a hacerlo. Este



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fenómeno tiende a desaparecer en la medida en quela propia sociedad se desarrolla, deja de serpaternalista y pasa a ser de ciudadanos libres, queconsideran a las Fuerzas Armadas como fuerzas dedefensa.

Es cierto que vivimos un proceso de transición. Tantopara Argentina, como para Brasil y Uruguay, despuésde haber pasado por un período autoritario, conpresidentes militares, esa transición es más marcadaque en otros países.Toda etapa de transición es difícil en el proceso deelaboración. Cuando comenzó a hacerse elplaneamiento estratégico en 1984, había en Brasil ungobierno militar, autoritario, y se preveía que vendríauna transición difícil, con incomprensión de ambaspartes: de los militares, y de la sociedad, que tenía

cierto resentimiento hacia aquellos.

Ese planeamiento tenía entonces una connotación deterapéutica operacional. Se despertaba al militarbrasileño a través de una planificación que leaseguraba una operacionalidad mayor de las Fuerzas,

una dedicación más inmediata a ellas, y lo colocabaun tanto indefenso a las provocaciones. Pero era unperíodo de transición.

Hablando en nombre de los militares brasileños - creo

que puedo hacerlo - puedo decirles que el períodomilitar no fue una experiencia muy buena paranosotros; perdimos incluso espacios en la estructura,y pagamos un precio muy alto con respecto a laopinión pública.



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No vislumbro ninguna posibilidad de un golpe deEstado en Brasil. Si bien hace cuatro años que estoyapartado de las Fuerzas Armadas, sigomanteniéndome en contacto, y sé que no pasa por lascabezas de los militares brasileños otra actitud que nosea la obediencia a las instituciones, a pesar de todas

las crisis que estamos pasando, que no son pocas, enlas cuales la sociedad está pagando el precio. No veoesa posibilidad, como tampoco la veo en Argentina oen Uruguay. Creo que el episodio de Venezuela es dedesesperación.

Con respecto a la segunda parte de su pregunta, serefiere a ¿dónde existe el enemigo?

Cuando Brasil hizo su planeamiento estratégico siguióel siguiente paradigma: ¿qué países tienen Fuerzas

Armadas con su estructura estratégica? Si miestructura estratégica me obliga a tener detrás de ladiplomacia alguna forma de poder que dé fuerza a esadiplomacia, tengo que preverlo y tener en las Fuerzas

Armadas esa estructura, compatible con dichaestrategia. Porque cuando en la mesa denegociaciones están en juego asuntos que son vitalespara la Nación, los acuerdos pueden surgir en formadirecta de estas negociaciones sobre la mesa. Debetenerse la seguridad de que esos asuntos seránrespetados, y eso depende de las Fuerzas Armadas y

de su poder. En la medida en que una Nación crece yasume responsabilidades, los intereses nacionalespasan a convivir con sus intereses, porque de otraforma es imposible realizar la negociación.



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Hoy Brasil no tiene ningún enemigo. Les voy a contar

algo interesante. Fui invitado por la Escuela Superiorde Guerra para dar una conferencia sobre Estrategiasde Seguridad Nacional. Como esta Escuela tiene un30% de militares y un 70% de civiles, basé miexposición en torno de las razones de la seguridad, y

para identificar las mismas hice un análisis del EstadoMayor del Ejército. Hoy en día hay alrededor dedoscientos oficiales en el Estado Mayor, de más de 40años de edad, y les hice una pregunta: que dierancinco razones de seguridad, que pensaran queestaban amenazando la tranquilidad y los intereses deBrasil, y recibí muchas contribuciones que fuiprocesando.

Estaba tratando con un público atípico, que eranmilitares, donde gran parte de ellos pasan sus días

hablando de la seguridad exterior. Pues bien, no recibíninguna razón de inseguridad externa.Las razones que presentaron fueron las siguientes: laeducación, la miseria, la violencia urbana. Si tuvieraque montar la defensa nacional basándome en estainvestigación, no habría necesidad de Fuerzas

Armadas.

Usted me dice que en la metodología con escenariosla defensa está presente en todos ellos. Yo creo quela defensa no está presente en todos los escenarios,

en cambio sí lo está la seguridad. Cuando esosmilitares me dieron sus razones de seguridad, susmayores preocupaciones eran la miseria, elanalfabetismo, el atraso tecnológico y la amenazaexterna: en todo esto, la sensación de inseguridad



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está presente. Está presente en todos los campos, ylas Fuerzas Armadas no pueden resolver eseproblema; sí pueden hacerlo en cuanto a la defensa.No sé como Argentina está encarando la seguridadinterna con las Fuerzas Armadas.

Participante: Mientras usted hablaba de la necesidad

de una política nacional de defensa y de unplaneamiento, y se quejaba de que en Brasil no sehabía hecho lo suficiente, yo pensaba que nosotroshemos hecho menos todavía.

Entonces traté de dibujar cómo planificaron losdiferentes gobiernos argentinos estas cuestiones. En general, estos gobiernos no han planificado. Losmilitares, por las mismas razones que usted mencionó

para Brasil, han hecho algunas planificaciones.

Cuando Argentina creció y fue grande, a principios desiglo, con los gobiernos conservadores queimplementaban políticas liberales de tipo económico,no planificaron. No hubo ningún tipo de planificación.La democracia era un sistema de notables, donde lascosas se decidían en una especie de cenáculo, perodonde no se planificaba.

Luego vino el gobierno democrático del justicialismo.

Perón introduce la planificación argentina y hace unesfuerzo a través de planes quinquenales, de loscuales a medias se cumplió el primero, y el segundono pudo implementarse; pero hubo un pequeñoesfuerzo de planificación.



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Posteriormente vinieron los gobiernos militares de tipoautoritario, que buscaron efectuar planificaciones(desde el gobierno de Onganía hasta el de Lanusse);hay un esfuerzo de planificación.

Después viene el gobierno democrático del

radicalismo, que no planificó. Y en estos momentos,hay un gobierno justicialista que está tratando, aunque

no lo suficiente, de hacer un esfuerzo de planificación.

Cuando trataba de ligar algunas de estas variables, no

encontré ninguna que pudiera ser ligada.

Con esto quiero decirle que en Argentina hay unproceso de abandono, de desconocimiento de laplanificación. Algunos dicen que todavía no tenemosuna política nacional de defensa, y este Seminario es

una muestra de ello, donde se está buscando de unavez por todas imaginar cómo va a ser el mundo en el2000, dentro de pocos años, e implementar esaspolíticas de defensa. Es decir, que en todos lados "secuecen habas" y no sólo en Brasil. Yo creo que másen Argentina.

General Teixeira: Me gustaría que este tipo deSeminario pudiera hacerse en Brasil. Personalmentevoy a invitar al Senador Vaca al Brasil paraconferenciar en un seminario con un grupo semejante

a este, para lograr motivarlos.

Participante: Me pareció entender que cuando elGeneral se refería a las características, y no a laproblemática de las Fuerzas Armadas, definía las



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características de las Fuerzas Armadas de todos lospaíses, y no sólo de Latinoamérica.

Es decir, no creo que porque las Fuerzas Armadaslatinoamericanas hayan Estado tanto tiempo tr atandode ocupar lugares vacíos que dejaban las instituciones

políticas, esto sea en estos momentos causa comopara haber perdido su razón de ser, o para que estéen discusión su rol.

Pienso que el General se refería, al hacer estadescripción, a los efectos de señalar que los militares,cuando hacen el planeamiento estratégico, lo hacenen una forma divorciada de la realidad, porque notienen la alimentación lógica del ambiente político,alimentación que no es responsabilidad de losmilitares... ¿por qué? Porque para hacer una política

de defensa hace falta una política nacional.Precisamente, de esto hablan las respuestas que elGeneral obtenía a su encuesta: los problemasfundamentales eran la seguridad interior, laeducación, la miseria.

Creo entonces que todos nuestros escenarios debenestar atravesados como un queso gruyere por lacuestión de la defensa, de una defensa quesistematice esa seguridad, esa protección de losintereses vitales de la Nación, contra las amenazas

internas o externas.

En Argentina existe una dicotomía entre lo que es laseguridad y la defensa. La vieja doctrina de laseguridad nacional es asignada a la época del



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General Onganía, al inicio de la Alianza para elProgreso, a las primeras Juntas de los Jefes deEstados Mayores de los Ejércitos. Y el mito, latradición argentina - en gran parte el periodismo y suinfluencia - han hecho creer que esta doctrina deseguridad era la causante del endurecimiento de las

tiranías militares para el control interno de laspoblaciones. Por eso se sacó el tema de la definiciónde la seguridad, y se la hace similar a la defensa. Y esprecisamente esta dificultad que tenemos paraentendernos lo que hace que pongamos con otraspalabras lo que es cierto, y en realidad no queremosaceptar.

Los militares argentinos, cuando planificamos, -yplanificamos, por lo menos en la Fuerza Aérea, lohacemos adhiriendo a la realidad que tratamos de

obtener, hasta de los discursos presidenciales, yobservamos una insensibilidad social, una indiferenciaabsoluta hacia el tema de la defensa. Y usted muybien señaló que cuando lo que se busca en lasociedad es el legítimo lucro, el militar busca elservicio y el deber.

No digo que está‚ bien o mal; lo que sí digo es que nohay que disimular las palabras y hay que expresarlas

tal cual son. Si la seguridad interior es el problema deuna fuerza armada, de un organismo del Estado, si los

problemas de la seguridad y la defensa sólo dan paratener un organismo, entonces de los seis que tenemoshabrá que hacer tres, o cambiar, o buscar otrasamenazas.



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General Teixeira: Nosotros tenemos una diferenciade concepto entre la seguridad y la defensa, siendo laprimera un concepto mucho más amplio que lasegunda. Todas las amenazas a los objetivosnacionales son motivo de la seguridad. Por ejemplo, sihay una amenaza en el desarrollo a causa de la

educación, todo esto es un problema de seguridad, locual no significa que tenga que ser resuelto por lasFuerzas Armadas.

Entonces hay dos conceptos distintos. Pero por losmismos motivos que aquí, también en Brasil la palabraseguridad fue sacada del diccionario y no se habla deseguridad sino de defensa. Pero de esta forma noexiste sustituto para esta palabra, y se produjo unvacío, pero no veo ningún conflicto en restablecer el valor de la seguridad. Debe ser restablecido, de otro

modo muchas cosas permanecen incomprensibles. Enla Constitución del Brasil cada tanto aparece lapalabra seguridad, porque no existe sustituto paraella.

Participante: En una parte de su exposición usted se

refirió a la necesidad de tener unas Fuerzas Armadasque estuvieran detrás de la política exterior, porquellegado el caso, son su respaldo.

Pienso que la caída del Muro de Berlín representa por

lo menos no un nuevo orden internacional, pero sí queha caducado el viejo orden instituido a partir de Yalta,apareciendo la Guerra del Golfo y otro tipo deacciones que realmente están configurando laposibilidad de que se está‚ gestando un nuevo orden,



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en el cual aparecen algunos elementos que (aunqueno tomo partida por ellos), deben ser motivo dereflexión.

Da la sensación de que el mundo se va convirtiendoen la aldea planetaria, porque la potencia hegemónica

y los tres polos de poder, que razonablemente sepuede suponer es la comunidad liderada por Alemania, EE. UU. y Japón, de algún modo puedenllegar a fórmulas de acuerdo.

Pero aparecen otras cosas. En estos momentos lasNaciones Unidas dicen que van a colocar enYugoslavia 14.000 hombres. Ya no se trata deobservadores, ni de registrar quién es el responsabley está sancionado porque inició el fuego, sino queestas tropas van a plantear un "alto el fuego". No sé si

la expresión es la adecuada, pero de algún modo seconvierten en "tropas de ocupación", o por lo menosen tropas de intervención.

A este modelo de las "tropas de intervención" adhiereen estos momentos nuestro país. La República

Argentina, que de algún modo se mantuvo ajeno auna cantidad de acciones de tipo internacional (pongopor caso la intervención de Brasil en la SegundaGuerr a Mundial, lo mismo que en Corea, mientras la Argentina no lo hizo).

Pero en este momento Argentina participa de esteaccionar, y nuestro Presidente ha planteado laposibilidad de que la OEA tenga sus propias fuerzasde intervención, para actuar en determinados casos



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dentro del ámbito de América Latina. A priori se podría

pensar que es exclusivamente ante la posibilidad deun golpe de Estado. pero doy un ejemplo en el que lasFuerzas Armadas, en este caso Brasil y Argentina- podrían tener una intervención: son garantes delTratado de Paz entre Ecuador y Perú (por la guerra

del 41), y realmente la situación en la frontera, conlímites no bien delineados, puede llevar a unasituación de fricción, como de hecho la hayfrecuentemente.

Este cambio que se produce en el orden mundial,donde uno de los que adhiere es la Argentina y otrospaíses contribuyen con fuerzas militares, lleva areflexiones como ésta, por ejemplo: el concepto deEstado-Nación, ¿sigue vigente en su absolutaplenitud?

Cuando usted hablaba de soberanía creo queexpresaba ese concepto de Estado-Nación, al cualpersonalmente adhiero, que no tiene más de 3 ó 4siglos y en el que yo me he educado. Y conversandocon la gente de la Comunidad Europea, podemosobservar que de algún modo por lo menos la Europade los Doce ha cedido parte de eso que podemosllamar la soberanía. Debemos reflexionar acerca delhecho de que está apareciendo algo en el mundo,nuevas formas, que hasta ahora desconocíamos.

Usted mencionó el Consejo de Seguridad. Mepregunto si este Consejo no decidirá mañana que hayque poner paz en Camboya, por ejemplo. Y así comoparecería ser que el caso de la minoría armenia



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dentro de Hasei Varj es motivo suficiente, no sé sirealmente no se puede descender a otros niveles.

Por ejemplo, la Corte Internacional de La Haya, parapresentar un tema, exige que sean dos los Estadosque lo hagan. Nadie puede presentarse por sí solo a

la Corte, donde se supone que las dos partesaceptarán el fallo.

Existe un par de ejemplos en los cuales una de laspartes no aceptó el fallo, y la Corte no tiene lo que en

derecho se llama imperio, para decir: "señores, estose cumple". Me pregunto a título de hipótesis: ¿noestaremos viviendo tiempos en los cuales antedeterminados conflictos o situaciones, la Corte diga"esto es así"?

Imaginando cosas, que en los tiempos que correnpuede hacerse porque los hechos se suceden a unavelocidad vertiginosa, podrían de pronto aparecerformas de supranacionalidad. Usted hablaba deecología, y creo que habrá que seguir muy de cerca laEco 92, porque aparecerán hechos que nos dictaránreglamentos. De algún modo, este mundo que nostoca vivir produce problemas entre los Estadosvecinos, que yo diría que son casi de corte municipal.

En este contexto, a mi juicio, los hechos estarían

demostrando que aparece un nuevo rol, una nuevamisión de las Fuerzas Armadas, sin perder de vista loque es la soberanía, todo el concepto básico de país.Hago notar que mi pensamiento es que, para poderllevar a cabo eso, se necesita una fuerza armada bien



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equipada, bien adiestrada, bien formada, y no con las

dificultades que usted señalaba en su país, y que yodiría que son parecidas en nuestro caso.

De modo que frente a lo que algunos pensadoresdicen, de que hay una pérdida de la razón de ser de

las Fuerzas Armadas, aparece este nuevo mundo y,en el caso de nuestros dos países, el Mercosur, laposibilidad de la integración.

Si esto sigue adelante, yo creo que sí, y las metas que

se fijaron el Presidente Collor y el Presidente Menemson realmente ambiciosas (aunque participo de la ideade que hay que proponerse siempre metasambiciosas, para tener algo por lo cual luchar), ¿porqué no buscamos un mecanismo de seguridadregional para Argentina y Brasil, que son los dos

países más impor tantes (Paraguay y Uruguay cuentancomo socios menores)?

Y esto no es descabellado, aunque es claro que hayque tener vivencias y experiencias. Francia y

Alemania están pensando en una fuerza europea. Acabo de leer un trabajo francés donde se criticamucho al Presidente Mitterrand, diciendo además queen realidad los europeos no han sabido resolver elproblema de Yugoslavia, y que nunca tendrían quehaber ido las Naciones Unidas, sino que los europeos

tendrían que haber sido capaces de imponer esta pazeuropea en Yugoslavia. Y termina el artículo diciendoque no sea cosa que una vez más tengan que ir losamericanos a solucionarles el problema, por si



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evoluciona desfavorablemente la situación de Ucrania

y de los países del Este.

De modo que pienso que esto de las Fuerzas Armadas y sociedad se mantiene en un determinadonivel, y que todavía en los estratos medios de la

sociedad se sigue pensando - con los prejuicios queseñalaba otro participante - por una participaciónpolítica anterior no del todo afortunada.

Así, todo lo que se haga para aclarar esto esbienvenido, pero fundamentalmente la reflexión sobreeste nuevo hecho que a mi juicio se está produciendo;aunque de algún modo uno puede cuestionar, en elcaso de nuestro país, si la política exterior y laintervención argentina son correctas o no, esinnegable que está marcando caminos y hechos

absolutamente novedosos.

¿Usted cree que realmente en el caso de nuestrospaíses puede haber algo de todo esto?. Que dejemosde lado el esquema tradicional, el tema convencionaldel Estado-Nación, para hacer un esfuerzo por ahoraacadémico o intelectual, de pensar en otra cosa?

General Teixeira: Creo que sí, siempre que nodescaracterice a las Fuerzas Armadas.La impresión que yo tengo es que a los Estados

Unidos le interesaría mucho que no hubiera másFuerzas Armadas en América Latina, y sí un cuerpode Gendarmería colectivo, con la seguridad externadada por los EE. UU.



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Esto no excluye que haya un acuerdo bilateral entredos países para solucionar determinados problemasregionales, y no debemos excluir esta posibilidad.Pero no a tal punto que descaracterice a las Fuerzas

Armadas, y que por diferentes motivos pueda alcanzar

un cierto grado de desarrollo que las transforme engrandes policías.

Su tema anterior es para mí, como brasileño, másimportante. Esto también lo hablé en la Escuela delEstado Mayor del Ejército, porque ahora estoy retiradoy puedo decir lo que pienso sin problemas.No estoy de acuerdo con la política brasileña de hacerlas reservas indígenas en Amazonas, destinando nosé cuántos millones de indios. No hay en todo elmundo una reserva tan grande para esto, pero Brasil

definió geográficamente un área y declaró que erapara una tribu de indios. Y el Consejo de Seguridad dela ONU no quiere otra cosa que esa.

Mañana, pretendiendo defender la ecología, van areconocer el Amazonas como una naciónindependiente.

Brasil entregó esas tierras y a cambio recibió laposibilidad de incrementar el comercio, recibir divisas,etcétera. O sea que casi se trató de vender una parte

del territorio nacional, aunque no haya ningún papelfirmado. Y mañana el Consejo de Seguridad de laONU, con la mayor tranquilidad, se va a adueñar deesas tierras.



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Por eso, cuando se empieza con un proceso dequerer anular las Fuerzas Armadas, pasando a ser losproblemas de pobreza mucho más importantes quecualquier otro, o que las Fuerzas Armadas puedancomplementar el trabajo de la policía, o que puedan

participar de la lucha contra el narcotráfico... yo noconozco a nadie que haya participado en la luchacontra el narcotráfico y que no haya sido compradopor él.

Vamos a tener una total desmoralización de lasFuerzas Armadas, porque un joven teniente o capitán

que están en las fronteras, por ejemplo del Amazonas,donde el problema es muy serio, ganando un míserosalario, y que llegue un contrabandista con un cheque

de 6.000 o de 200.000 dólares, y él se sienta en esa

zona completamente abandonado, que no puede daruna educación a sus hijos, que no hay escuelas,¿cómo se va a negar a recibir esos dólares?

Nosotros estamos preparando para que seansobornados, por eso en la instrucción debemos tenercuidado. Lo que puede ser muy interesante deinmediato, a largo plazo se puede convertir en ladesgracia total.

Puede haber cooperación, pero dentro de ciertos

límites. Las Fuerzas Armadas deben mantener suindividualidad como tales.

Estamos atravesando tiempos difíciles, aunque lasFuerzas Armadas paguen el sacrificio. Hay dos cosas



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que no se pueden dejar de hacer. Una de ellas esmantener el nivel de las escuelas de formación ymantener la actitud militar, el entusiasmo por laprofesión y la comprensión del verdadero valor de lasFuerzas Armadas.

El otro punto es el tema de la tecnología. El precio quehoy se paga en Brasil por no darle importancia es muy

alto, con un saldo negativo muy grande al corto y allargo plazo.

Estamos viviendo hoy la revolución tecnológica. Lospaíses que ingresaron en ella alcanzaron un nivelmucho más elevado que aquellos que no pasaron dela revolución industrial.

Cualquier nación que tenga un proyecto nacional, que

tenga voluntad de gran nación, no es más grande queaquella que pueda atender las necesidades de supoblación. No es necesario que una nación seapoderosa para que sea feliz, y para esto no puedeabandonar los problemas de la tecnología.Va a llegar un momento en que si el hemisferio nortepudiera seccionar al sur para no tener prejuicios, loharían, porque para ellos sería la solución. Porque latecnología permitirá al hemisferio norteautoabastecerse en todas sus necesidades, sin laparticipación del hemisferio sur. No sé si les pinto un

cuadro muy negativo, pero esa es la sensación que yotengo, más que una teoría fundamentada.

Participante: Para enfriar un poco el clima

preocupante que dejó el General, les voy a relatar



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algo que escuché en la televisión brasileña respecto al

planeamiento.

Presentaban varias ventanillas. En una de ellas decía"Ministerio de Economía", una persona se acercaba ypreguntaba qué hacían. Entonces respondían:

"nosotros hacemos la parte de producción, deconsumo, etcétera".

Luego la misma persona se dirige a otra ventanilla,que decía "Ministerio de Ejército", le hace la mismapregunta y le responden: "nosotros defendemos elpaís, la seguridad nacional, etcétera".

Así llega con la misma pregunta a una ventanilla quedecía "Ministerio de Planeamiento", donde leresponden: "nosotros no hacemos nada, simplemente

planificamos".

La dificultad que tenemos, creo, los países de AméricaLatina y tal vez más Argentina que Brasil, es estadificultad de tener elites civiles y elites militares con elmismo marco de referencia, con el mismo código deconversación, con una ubicación similar en materia deseguridad y defensa. Yo comparto con usted la ideade que el término seguridad sigue siendo elclásicamente empleado en toda la literatura y toda ladiplomacia internacional.

En el caso argentino tal vez la dificultad delplaneamiento tenga un par de razones históricas muyparticulares. Una de ellas es que el tema militarsiempre ha sido un poco un tema tabú para el político



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civil. Es decir, no hemos tenido políticos civiles, como

en Inglaterra o en los EE. UU., que estén formados yconozcan el área de seguridad nacional y todos susdetalles, sus recovecos, sus problemas y dificultades.Todavía no hemos podido formar una elite que tengaesa capacidad.

Por otra parte, los militares cuidamos bastante biennuestro jardín y hemos tratado de que los temasestratégicos fueran algo exclusivamente militar, y engeneral no hemos reconocido la capacidad de otraspersonas, civiles, para que exploren este campo.Por supuesto que tenemos algunos ejemplos deescritores sobre temas estratégicos, pero es unaexcepción en términos generales.

Es decir que hubo un aislamiento y también una falta

de interés de los civiles de introducirse en los temasmilitares o en los temas de seguridad en términosgenerales.

Normalmente los civiles hacen cursos de defensanacional, de seguridad o de planeamiento eninstituciones militares o en el Ministerio de Defensa,pero falta esta unión efectiva.

Quizás el paradigma más exacto sea el de Israel,donde las elites militares y civiles (políticas,

empresarias, comerciales, científicas) son totalmenteintercambiables, aunque quizás sea el paradigma másextremo de lograr esto.



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Yo comparto con usted el tema de la crisis profesionalmilitar, que es mundial y no solamentelatinoamericana, que es profundamente sentida yestudiada en Europa.

En abril [de 1992] se desarrollá en Moscú un

seminario donde participan civiles y militares rusos yde otras nacionalidades, sobre qué hacer con elEjército soviético; es decir, cómo desmontar lasfábricas militares, sus instalaciones, los submarinosatómicos, y cómo hacer que muchos militares pasen a

actividades civiles. En este caso hay un proceso dereadaptación necesario.

Con respecto a esa referencia que usted hizo de lasguarniciones militares que está frente a frente y cuya

actividad más importante es compartir asados, quizás

en ese área podría pensarse en establecer medidasde confianza mutua, que de alguna manera dejen de justificar el desplazamiento militar a los dos lados dela frontera, tanto del lado brasileño como delargentino.

Todos sabemos que este desplazamiento cuestamucho dinero. Si no tenemos realmente puntos deconflicto y tensión, ¿no podríamos ir elaborandoescalonadamente medidas de confianza mutua, paraque el costo del despliegue militar sea más bajo?

La segunda pregunta que quiero hacer es, vinculada alo anterior y con lo que decía el participante anterior,en donde abuso de su generosidad y también de suimaginación: ¿es posible concebir un instrumento



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militar que corresponda a un Mercosur consolidado?¿Cuál sería su hipótesis, el arco defensivo, si es quese puede concebir ahora?

A los americanos les gusta hablar de seguridadhemisférica, como todos sabemos, y hablar de

seguridad hemisférica de sectores tan diferentes comoel Norte y el Sur es un poco una audacia de laimaginación. Pero pensar en un sistema de seguridadcolectiva, que corresponda al Mercosur y a los paísesque lo integran, quizás no sea tan descabellado.

General Teixeira: Vamos a ser bien sinceros en larespuesta.

Durante 80 años, desde que las escuelas están bienorganizadas, ven como doctrina la hipótesis de guerra

de Brasil con Argentina y viceversa. Los oficialesbrasileños que hacían los cursos en la Escuela delEstado Mayor aquí, en Buenos Aires, hace unos 4años atrás, participaban de ejercicios donde elenemigo era Brasil, y esto no se ocultaba a nuestrosoficiales.

En Brasil hacíamos una diferencia y lo llamábamosenemigo del sur, o los nombrábamos con un color.Las escuelas militares tienen esa influencia que acabode mencionar; entonces está enraizado en la cabeza

de los militares de ambos países que entre sí sonenemigos, y que son enemigos que conviven muybien y que esperan que nunca se produzca una guerraentre ellos.



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Por lo tanto, para hacer un cambio hay que hacerprimero un cambio de mentalidad, porque todo estámuy aferrado, en los militares de ambos lados.

Tendría que producirse un cambio en los programasde estudio de las escuelas, donde se vea un

escenario entre nuestros países de cooperación, y node conflicto. Si tuviéramos una guerra entre Brasil y Argentina, tendría el mismo significado que la guerraentre Irán e Irak, donde los otros van a estar debrazos cruzados esperando la destrucción total; ni Argentina ni Brasil van a obtener ningún provecho deuna guerra de ese tipo.

Debe haber entonces un cambio de mentalidad, y nopuede existir más una hipótesis de guerra entre Argentina y Brasil. Un joven que está en la escuela

militar de perfeccionamiento tiene que considerar a Argentina como un aliado para hacer frente aenemigos más graves, que no están en el hemisferiosur seguramente.

Tenemos que hacer un esfuerzo muy grande deimaginación para encontrar un enemigo nuestro en elhemisferio sur. Y a partir de que los dos paísesadquieran esa mentalidad militar impregnada de laidea de la cooperación, y no del conflicto entre ambospaíses, las cosas serán más fáciles.

Participante: Voy a tratar de formularle muyrápidamente una pregunta y media.

La "media" tiene que ver con la posibilidad de que



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usted me dé una opinión acerca de la dificultad delplaneamiento nacional y estratégico en un contexto decambio a nivel mundial y de transición en cuanto anuestros respectivos países.

Encuentro que las transiciones producen

incertidumbre, y me da la sensación de que hay unareacción contra esa incertidumbre, que es"planifiquemos".

También me da la sensación de que planificar sobre loque no está del todo desplegado siempre es muydifícil, y tanto es así que hay una comisiónpermanente para ver qué pasa en el mosaico mayor.

La primera pregunta es entonces acerca de cómo hanconcebido ustedes la temática de la transición en

función del planeamiento o viceversa, si es que lo hanpensado así.

La segunda pregunta es si usted considera que dadas

ciertas razones de política nacional y eventualmentede influencia de organismos internacionales (como porejemplo el FMI, que está impulsando unainvestigación encabezada por Mc Namara, y querecomendó para los países en vías de desarrollo eldescenso del gasto presupuestario en defensa enorden al 50%), que han llevado al recorte del

presupuesto de las Fuerzas Armadas, puede llegar aconvertirse en una variable significativa en elplaneamiento a mediano y largo plazo en términos de

política de defensa.



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General Teixeira: En relación a la primera pregunta,tengo casi la certeza de que en Brasil no se hizoningún trabajo contemplando o no los cambios. Elámbito de defensa nacional está prácticamenteparado. Las Fuerzas Armadas trabajan con sus

propias hipótesis y no reciben ninguna orientación delgobierno.

Cuanto más fluctuante y difícil es la situación, másimportante es el planeamiento, porque los cambiosserán tan frecuentes y tan rápidos y si el planeamientono es capaz de adaptarse a ellos, ser suplantado poresos cambios.

Debe buscarse una solución, por ejemplo, que en elcaso de las Fuerzas Armadas haya un núcleo capaz

de dar respuesta a la mayoría de los cambios. Estopuede lograrse luego de muchos estudios.

Con respecto a la segunda pregunta, cuando McNamara dice que tengo que reducir el 50%, significaque su estudio no tiene ninguna base científica. Esposible que ese 50% en Cuba tenga un verdaderosignificado, pero en el caso de Brasil esa reduccióntiene un límite; por lo tanto, ese valor es colocado sinninguna base científica, no sirve como referencia paranosotros.

Reducir un 50% el presupuesto de las Fuerzas Armadas en el Brasil significa acabar con ellas. Ahora,sí es importante que cada dólar utilizado por lasFuerzas Armadas está‚ muy bien justificado, dentro de



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un planeamiento. No puede haber derroches en lasFuerzas Armadas de un país como Brasil, dondecentenares de personas mueren de hambre.

Coordinador : Nosotros estamos por encarar, una vezfinalizado el tema de la seguridad regional, el

problema del marco nacional, donde van a aparecerlas cuestiones de defensa y seguridad. Hay unadiscusión que debemos realizar, sobre la semánticade algunas palabras.

Un participante hablaba anteriormente de laproblemática con la palabra seguridad.

Cuando el Consejo de Seguridad de la ONU utiliza eltérmino, lo hace en función de "impedir la generaciónde conflictos". Ese es el concepto que la mayoría de

los analistas internacionales utiliza la palabra, a nivelde las relaciones internacionales.

Otro plano es el de la seguridad dentro de los distintos

Estados, y cómo se analiza.

Y cuando hablamos del tema de seguridad interior,nos referimos exclusivamente a lo que usted decía, enel sentido de que desde el Norte nos llega claramente

el mensaje de que quisieran que aquí no hubieraFuerzas Armadas, sino solamente grandes

gendarmerías dedicadas al control del narcotráfico.

Hemos decidido en Argentina no aceptar eso, y cadavez estamos convenciendo más a los EE. UU., hastael punto de que el propio Secretario de Defensa de



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ese país aceptó en el Congreso respetar las decisiones de cada país de no involucrar a lasFuerzas Armadas en ese tipo de acción policial; queobviamente, si sólo hubiera policías estarían máscontentos, pero que la interdependencia tiene suslímites.

Quiero unir ahora otros dos puntos: las preguntas

acerca de las medidas de confianza mutua y laseguridad conjunta de Argentina y Brasil, con elproblema del costo.

Nosotros hemos elaborado una teoría que dice quelas Fuerzas Armadas son el seguro que uno pagapara evitar tener problemas. Cuando uno paga unseguro para su auto, debe tener cuidado para que loque gaste en la prima de ese seguro no sea tanto

como para no poder pagar la nafta, de otra forma,tiene que guardar el auto en el garaje.

La idea que estamos pensando es, desde mi punto de

vista, que tenemos que ir a una prima compartida,pagar entre los dos ese seguro, pero apuntando alconcepto de seguridad como prevención de conflictos.Si Argentina y Brasil han decidido no pelear entreellos, lo que deben hacer es poder mantener su propia

capacidad de disuasión para acompañar a la políticaexterior, creando mecanismos de acuerdo para

prevención de conflictos en nuestra subregión. Y quedespués esos mecanismos subregionales, comopuede ser un Centro de Prevención de Conflictossiguiendo el modelo de Viena, con sede en Asuncióndel Paraguay, funcionen con intercambio de



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información estratégica, con medidas de confianzamutua, y con una voluntad de decir que aquí no habráconflictos hasta que aparezca el enemigo común, eseque usted ubica por el Norte, que nos haga ir a unsistema de defensa colectivo, como recién ahora seestá pensando en Europa. ¿Cómo ve usted este

esquema?

General Teixeira: Lo veo muy bien, y creo que lasolución para Argentina y Brasil pasa por ese terreno.

A mí me convenció, ahora debe convencer a Brasil.Es por eso que quiero formar un grupo como este enBrasil. Si Brasil y Argentina encaran sus problemas dedefensa como deben hacerlo, llegar un punto en elque cada uno se pregunte qué piensa el otro, porqueen función de lo que piensen habrá un camino aseguir.

Participante: Quiero retornar a un tema ya planteado,

que vislumbro va a ser urticante en el futuro y debeser cuidadosamente debatido. Me refiero al tema delos términos obvios.

Generalmente damos por sentado cosas que ya noparecen obvias, sino que están puestas en tela de

juicio. Uno de esos temas es la soberanía.Es cierto que hubo un hito, la Paz de Westfalia de1648, en el que se plantea el Estado-Nación. Creo

que el concepto de soberanía que se elaboró paraaquella época ya no cabe más.

Y quiero citar elementos empíricos que muestran que



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el mundo se está orientando en este sentido y que no

es mera especulación o hipótesis de trabajo.

Metodológicamente debemos tener en cuenta tantolos factores internos como los externos. Ningunafuerza armada se desempeña en un escenario

aislado, como ningún Estado es una isla en el mundo.Por eso se dan los conflictos, o la posibilidad decooperación.

Sobre eso quiero llamar la atención: la incidencia de lo

supranacional sobre lo interno. Una formasupranacional, se llame GATT u otro nombre, existiráen el futuro y se está preparando para establecerreglas comerciales de carácter supranacional quegenerarán obligaciones en el ámbito interno de losEstados, y orientarán la resolución de los conflictos

que puedan plantearse por legislaciones internas,cuando lo tradicional es la soberanía estatal por sobrelo internacional.

Otra de las tendencias que están observándose tienecomo anécdota el envío de tropas de Naciones Unidas

a Yugoslavia, o la que usted transformó en jocosa ypara mí es una hipótesis, de que algún día mandentropas argentinas con cascos de las Naciones Unidas

a la Amazonía brasileña. Es una tendencia que, si unorevisa la historia, ha sido negada y r ebatida hace

mucho tiempo.

Es la doctrina Wagni, ex-canciller uruguayo, que parael 42, si no me equivoco, propuso estando Farrellcomo presidente argentino, la posibilidad de



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intervención de aquellos Estados que adoptaranconductas subversivas o antidemocráticas. Si serescata esa doctrina y se la trae a la actualidad, podríaencontrar un montón de argumentos, desde elnarcotráfico, pasando por inconductas amazónicas,hasta guerras civiles como el caso de Yugoslavia, o

rescatar la democracia de una vez por todas en Cuba.

Creo que más allá de toda la especulación oelaboración filosófica teórica de Kant, por dar unnombre nada más, de pronto está tomando esecuerpo, pero con connotaciones más maquiavélicas.

Las tendencias van en contra de lo que nosotr osespeculamos o deseamos. Como el ejemplo deltrabajo de Mc Namara, que coincido no es un trabajocientífico sino político, más peligroso aún porque le da

visos de mayor autoridad, no importan lascomprobaciones de si está bien o mal; importacomprobar si la tendencia va en ese sentido. Es elorden mundial.

Participante: Quiero volver al tema de la seguridad,que como verá el General es un tema muy discutidoen Argentina. Pero antes quería referirme a lo queusted mencionó acerca de que para los EE. UU., si sehundiera Latinoamérica, no le importaría. Eso estáescrito textualmente en el Informe Plank, que hizo el

presidente Nixon, donde se decía que si se hunde América Latina no se le mueve un pelo a los EE.UU.,porque no la necesita. Por supuesto que esta es laposición de los republicanos conservadores, losdemócratas, creo, tienen otra posición.



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Lo segundo es el tema de la intervención. Inmiscuirseen los asuntos de los otros es algo típicamenteprotestante. Viene de Lutero y Calvino. Jamás unacultur a católica se ha entrometido en la moral de losotros, en su manera de comportarse, salvo en las

Cruzadas, que era una lucha de intereseseconómicos, hegemónicos. Todo esto es una cosapuramente protestante, de pueblo elegido, de lossantos que se califican a sí mismos, y ven al restocomo a una masa de pecadores a los que se debeobligar, a través de la disciplina, a comportarse.Si bien lo que dijo el coordinador acerca de laseguridad es muy claro, quiero decir dos palabras alrespecto, porque desgraciadamente existe muchaconfusión sobre este asunto en Argentina. Es decir,seguridad es todo, pero si la definimos ingenuamente

es "eliminar la incertidumbre en problemas vitales". Esdecir: seguridad frente a la miseria, a la enfermedad,al hambre, y en esos temas no tienen nada que hacerlas Fuerzas Armadas, salvo como ciudadanos. Poreso también la confusión que veo en las encuestas asus colegas del Estado Mayor, que es similar.

Todo eso corresponde al gobierno nacional, que es elrepresentante de toda la ciudadanía. Las Fuerzas

Armadas pueden colaborar, pero hacer unplaneamiento estratégico para combatir el hambre o la

miseria, o el analfabetismo, no corresponde. Incluso,si se realiza planeamiento estratégico, hace quecorporativamente las Fuerzas Armadas quieranimponer su plan estratégico contra la voluntad delpueblo, y eso no corresponde de ninguna manera.



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El General dio una salida elegante, que me gustamucho. Es decir, las amenazas corresponden a lasFuerzas Armadas, aunque no la solución de los problemas causales. Entonces ahí vienen los dostipos de amenazas, siendo una la amenaza que sereprime policialmente. No queremos para nada

mezclar a las Fuerzas Armadas en problemaspoliciales; lo hemos discutido mucho y no queremosque intervengan en problemas de drogas, porque se"pudren". Y tampoco en la represión interna, porquetambién se "pudren" y se les va la mano. El ejemplode Israel es muy claro, así como las cosas que estánpasando, debidas a la intervención de las Fuerzas

Armadas en los conflictos internos, a los cuales noquerían entrar y donde el gobierno los obligó aintervenir.

Creo que debemos discriminar y conversar muchosobre esto, para determinar qué corresponde a lasFuerzas Armadas prioritariamente, para proponer alpaís, qué son las amenazas de orden externo de otrotipo, pero no el control policial, que corresponde a otrosector. Y lo que no es amenaza sino solución deproblemas corresponde al gobierno nacionalexclusivamente, que es el representante del pueblo.Participante: Quería pedir al General una especie devisión futura, ya que hemos Estado hablando de unaserie de fenómenos concurrentes.

El primero de ellos puede asociarse con la seguridadcolectiva que nace en todos los países, especialmente

del Norte, coronado por la acción en el Golfo, demanera tal que a raíz de ese concepto de seguridad



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colectiva, que legitima incluso la intervención delConsejo de Seguridad, ningún país (especialmente losque estamos considerando) necesite magnitudes deFuerzas Armadas, ya que existe una concertación enla cual lo que a mí me puede faltar para defenderme,me lo aporta el sistema.

Ese concepto de seguridad colectiva de algún modotambién quiere hacerlo propio la OEA en nuestrocontinente, cuando habla de seguridad hemisférica. Ahí tenemos una visión que no condice claramentecon el sentido de disuasión, que entre esos paísesque asumen la seguridad colectiva no se da: Franciano disuade a Alemania, y viceversa, pues están enuna concertación. Pero aquí parecería que no hemosllegado a ese concepto, y pensamos que deberíamostener una suerte de disuasión creíble. Por eso están

las fuerzas de Brasil de un lado, y las nuestras delotro.

Usted es muy claro cuando dice que en el hemisferioSur no hay enemigos. También es muy claro cuandohabla de que se está produciendo una suerte decrecimiento del poder del Consejo de Seguridad, queestá afectando mucho más que la soberanía de losEstados. Porque al consensuar entre otros Estados la

capacidad de intervenir, no hay cómo protegerse deeso. Y al mismo tiempo reconoce que estamos frente

a un tremendo desafío, dado también por lo que opinela gente, cuya manifestación -la opinión pública- tienecada vez mayor valor. Y como corolario, la revolucióntecnológica, que hace más graves muchassituaciones, no sólo en el sentido del crecimiento de



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los que más pueden, sino también en la reducción delsistema de seguridad colectiva de las Fuerzas Armadas, ya que es el único lugar donde al reducirsetambién pueden perder de por medio calidad, de laque nosotros estamos mucho más distantes.

¿Cuál es el camino que nos queda a nosotros?Porque si, como pareciera, al Norte no le importa elSur, si nuestras posibilidades de incorporar tecnologíason imposibles si no nos adscribimos a algún régimen,¿qué perspectivas más o menos generales, en estaépoca de tantos cambios y de plena transición, habríaque ir buscando? ¿En qué se concretan esasperspectivas?

General Teixeira: De todo lo que está ocurriendo enel Norte con relación al Sur sólo hay una salida, y es

que Brasil y Argentina estén juntos tanto en recursoshumanos como en tecnología, en el Mercosur. Aislados no tienen posibilidad de supervivencia, noestamos en condiciones de participar de lo que estáocurriendo en el resto del mundo. Debemos estar

juntos.

Coordinador : En forma reiterada usted menciona elproblema tecnológico. Habida cuenta de que lasFuerzas Armadas tanto en Argentina como en Brasil, ycreo que en el mundo, han sido punta de lanza del

desarrollo tecnológico, ya que las necesidades bélicashacen al desarrollo de la tecnología y ésta después sehorizontaliza hacia el resto de la sociedad para usosciviles, ¿cuál es a su modo de entender, el rol de lasFuerzas Armadas en este nuevo reto, para achicar la



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brecha tecnológica? Porque el único camino quetenemos para insertarnos es achicar esa brecha ytener algo interesante para vender al resto del mundo.

General Teixeira: Es verdad que la tecnología surgecomo una imposición de seguridad. Así surgieron las

armas nucleares y la conquista del espacio sideral. Y junto con esto, un conjunto de beneficios que seextiende a los demás sectores de la sociedad. Perocreo que no cabe a las Fuerzas Armadas ser la puntade este proceso. La iniciativa no puede ser de ellas.No tienen competencia para asumir esta posición.

El problema es por demás complejo, y si dependierade las Fuerzas Armadas, para mí no habría solución.Debe ser un proceso integrado, con una participaciónmuy grande de las universidades, de los centros de

investigación tecnológica. Existe una tecnología paramejorar las condiciones de producción, que hastapuede importarse, y el país debe invertir en ella.Hay una tendencia a la privatización, a racionalizar lasempresas estatales. Yo estoy a favor de esaprivatización. Si no fuera por cuenta del sectorprivado, ¿quién va a hacer la inversión parainvestigaciones que puedan sustentar una tecnologíade punta? ¿Las grandes empresas multinacionales,van a invertir en tecnología de punta, a no ser quesea en sus casas matrices?

Las empresas privadas nacionales no tienen lapujanza económica para hacer ese tipo deinversiones. En las universidades de Brasil no existe



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un proceso de confianza que acredite que ellaspueden asumir esa responsabilidad.

Podía pensarse, cuando las empresas estatales eranla mayor fuerza económica después de lasmultinacionales, que un trabajo ordenado de

utilización de las potencialidades hacía posible estetipo de inversiones. Petrobras alcanzó un desarrollomuy grande en perforaciones en la zona marítima,porque tenía la confianza y el apoyo para hacerlo.Telebras tuvo muchos avances en la partecomunicaciones. Pero no hay ninguna otra empresanacional que pueda sumir esa responsabilidad.

No tenemos estructura para transferir esto a lasFuerzas Armadas. Es un problema de estrategia.¿Qué estrategia podemos adoptar para adquirir una

tecnología de punta que cada vez más nos esimpedida?

Este es un problema más serio que la seguridad,porque la política de defensa está insertada en unmosaico muy grande, que se llama política nacional, y

donde si no pensamos en esto no tenemos solución.

Y el paso inicial para todo esto se llama educación.Recientemente se fijaron los niveles de educación enel mundo y nosotros, en Brasil, estamos apenas

encima de Mozambique. La educación en Brasil esalgo que están padeciendo generaciones ygeneraciones de brasileños. En las escuelas públicas

no se pasa más por exámenes sino por antigüedad.



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¿Cómo pensar en resolver un problema de estacomplejidad sin dar un paso hacia la educación?

Senador Vaca: Tengo varios motivos para agradeceral General su presencia en este Seminario.

El primer motivo es la sinceridad y la crudeza con lasque desarrolló su disertación. Creo que estamosenfrentados a un núcleo de problemas que no admitenel tratamiento tangencial, sino que debe irse al núcleode ellos, y usted lo ha hecho.

Seguramente esto nos permitirá posteriormentereflexionar sobre un conjunto de ideas que usted haaportado y que, reitero, le agradecemos. Tambiéntengo que agradecerle el hecho de que hayacoincidido mucho con nosotros.

Esto es tomado a veces como vanidad intelectual,pero quiero aclararle que este no es el caso. Ustedhabrá podido percibir en la última parte de laconversación un cierto tono hasta angustiado enalgunos de los participantes. El saber que en Brasilpor lo menos tienen diagnósticos semejantes a losque nosotros tenemos, nos infunde confianza en laposibilidad de encontrar soluciones comunes.

Quiero agradecer también dentro de estos elementos

de coincidencia, particularmente la firme convicciónque usted tiene, y estoy seguro de que no habránecesidad de que vaya nuestro coordinador apersuadir al resto de los brasileños, pues creo que esexpresión en estos momentos de la lucidez brasileña



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frente a la situación, en cuanto a que la solución parala región está fundada en la acción solidaria,básicamente de Argentina y Brasil. Y que esto incluye

la acción solidaria con otros vecinos nuestros.

Hemos Estado realmente mucho tiempo perdiendo

energías y recursos en falsas ideas, que nos hacíanver como potenciales enemigos, y que llegabanincluso al tratamiento peyorativo que nos dábamoscuando hablábamos los unos de los otros.

En esta economía de fuerza que debemos llevaradelante, dadas las circunstancias en las que nosestamos desenvolviendo, se encuentra el hecho deque podamos aplicar nuestra inteligencia y voluntad aldesarrollo de empresas comunes, que van desde elemprendimiento tecnológico al desarrollo de empresas

que pongan en práctica nuestros resultados de latarea de investigación y desarrollo. También, laposibilidad de encontrar elementos comunes quegaranticen no sólo la ausencia de conflictos entre

Argentina y Brasil, sino que esa solidaridad argentino-brasileña opere como elemento disuasorio paracualquier otro elemento que intente impedir nuestrodesarrollo, todo esto en función de las metas queusted planteó, que son aquí plenamente compartidas.

Por eso, es un poco el retomar la razón de ser de la

acción política y gubernamental, como es aspirar a serun país grande en el que se desempeña un pueblofeliz.Y en función de todo esto, ya estoy aceptando lainvitación que nos formulara para llevar al Brasil los



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resultados de esta experiencia que nosotros, más allá

de cualquier falsa humildad, consideramos que essustancial para el desenvolvimiento institucionalargentino. Y que creo puede ser un aporte interesantepara países que está n viviendo situaciones detransición semejantes a la nuestra, como es el caso

de Brasil. Por eso desde ya me comprometo aparticipar en algún encuentro o panel que ustedesplanifiquen, y estoy seguro de que encontrar en todoslos miembros de este Seminario igual disposición.

General Teixeira: Como dije al inicio, no soy unprofundo conocedor ni de estrategia ni de relacionesinternacionales. Tengo una experiencia que trato‚ detransmitir con la mayor sinceridad posible.Tengo cierta envidia de no poder participar en Brasilde un grupo tan activo como éste, con tantas

contribuciones, tan heterogéneo en información y tanhomogéneo en los propósitos y deseos de hacercosas.

Es realmente un emprendimiento extraordinario paranosotros, los brasileños, participar de este tipo dereuniones. Y para culminar, lo que más me anima esque usted haya aceptado la invitación para ir al Brasil.Tengo la completa convicción de que ser muy útil para

nosotros, y más que eso, para Brasil y Argentina.Muchas gracias.

Cuando trataba de ligar algunas de estas variables, noencontré‚ ninguna que pudiera... En Argentina hay un

proceso de abandono, de desconocimiento de laplanificación. Algunos dicen que todavía no tenemos



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una política nacional de defensa, y este Seminario esuna muestra de ello, donde se está buscando de unavez por todas imaginar cómo va a ser el mundo en el

2000, dentro de pocos años, e implementar esaspolíticas de defensa



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2. CLAVES PARA UNA POLITICA DE DEFENSA

Jaime Garreta- Luis Tibiletti

El camino para la construcción de una política de

defensa parece constituir hoy para algunas nacionesuna especie de laberinto con más de un minotauro enacecho. La dinámica acelerada de los cambiosinternacionales y regionales y el replanteo de toda unamanera de hacer política, es decir conducir losasuntos públicos, que rigió desde el fin de la segundaguer ra, colocan a los decisores de la mayoría de lasnaciones frente a un desafío enorme.

En particular con relación a nuestros temas de interés,la seguridad y la defensa- los parámetros de los

ochenta y principios de los noventa parecen no ser yasuficientes para indicar el camino. La etapa de latransición a la democracia en algunos casos y a larealidad multipolar en otros ya pasó; ahora hay quehacer eficiente el funcionamiento del sistema en losprimeros y adaptarse al cambio de roles en los otros. A nuestros países latinoamericanos les toca ambosproblemas.

Un regreso a las visiones minos-posmodernas por nodecir más clásicas en términos de estado, interés

nacional, guerra y defensa nacional, parece unrecurso útil frente a la incertidumbre en los “qué”, perosin duda será insuficiente frente a las exigencias denuevos modos de responder a los “cómo”.



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Es por ello que hemos querido señalar en estenúmero de nuestra revista algunas ideas con relacióna las claves necesarias para la formulación de unapolítica de defensa, y promover así el debate con loslectores sobre el tema.

El primer señalamiento necesario es que debieraevitarse la tentación de confundir los puntos deanclaje que una política debe tener de susdimensiones y sus objetivos. Cuando decimos puntosde anclaje nos referimos a las pautas esencialmentehistóricas y socio-culturales que iluminan todas laspolíticas de Estado. Ejemplificando pareciera obvioque los puntos de anclaje de una política de defensade un país como China o la India no serán demasiadoparecidos a los de la Argentina. Y esto deberecordarse frente al riesgo a sostener irracionalmente

que todas las políticas de defensa y todos losinstrumentos militares tienen funciones similares en elmundo. Y no nos referimos a aspectos situacionalesgeopolíticos sino a las cosmovisiones de lassociedades que vivifican esos estados-nación.

Justamente por la referencia que hacíamos a nuevosmodos de hacer política es que la consideración deestos puntos de anclaje permitirá insertar la defensaen las necesidades de la gente, único camino actualde legitimar funciones del Estado. Sin este

prerrequisito no existe esfuerzo de comunicaciónsocial que pueda mantener el espacio legítimo de ladefensa dentro del Estado.



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En segundo lugar y a fuerza de ser reiterativos conconceptos ya expresados nos parece fundamentalinsistir en una diferenciación que cada tanto parecequerer ser olvidada. Nos referimos a la diferenciaesencial entre seguridad y defensa; uno de losproblemas en el intento de aferrarse a conceptos más

clásicos es el de pretender volver al esquema deseguridad y desarrollo de los '60 sin entender que estefue un producto irrecuperable de la guerra fríaacabada.

Hemos publicado en nuestra revista lasinvestigaciones que los expertos de 88 países hicieronpara la ONU sobre el concepto de seguridad. Sólorecordemos que su definición más sintética es que esuna situación en la cual los países se sienten libres deamenaza militar, coerción económica o presión

política para continuar libremente su camino dedesarrollo. Nadie puede olvidar hoy entonces, elcarácter instrumental, dinámico y multidimensionalque la seguridad tiene y que la coloca como uno delos fines esenciales del Estado y por lo tanto objetivopermanente de la conducción política.

Pero si aceptamos su carácter multidimensionalcomprendemos la falacia de aquella ideologíasesentista que le definía una sola herramienta: ladefensa y en esa simplificación desnaturalizó y vació

de contenido a la acción propia defensiva.

Por eso hoy sostenemos sin temor a equivocarnosque todas las políticas nacionales contribuyen aaumentar nuestra seguridad, también la del área de



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defensa. Por eso la copa de leche ó el catastrosanitario contribuyen a nuestra seguridad y también anuestra capacidad defensiva pero no son medidas deseguridad ni de defensa, sino de acción social o desalud.

Sin embargo la interrelación imprescindible hoy detodos lo campos de la conducción política del Estadonos debe impedir caer en la exageración contraria deque una política de defensa se limite al campo de suinstrumento militar. Y aquí entra entonces la correctainterpretación del concepto integral de la defensa. Esintegral no porque sea omnicomprensiva sino porquerequiere de su articulación con las demás políticas, lomismo que sucede con la política económica, laeducacional, la laboral, la social, etc.

Con qué debe articularse entonces una política dedefensa. Sin duda que una primera prioridad es la dela política exterior de la nación. Lo contrario seríasuponer que se puede desarrollar una política deintegración subregional mientras se sigueconsiderando a los vecinos como nuestra principalhipótesis de conflicto. Tampoco esto quiere decir quese abandone una firme decisión de imponer criteriosracionales de equilibrio estratégico en la región y elmantenimiento de una capacidad de disuasión creíble,pero implica en los cómo de estos objetivos, imaginar

nuevos caminos que el ya trillado del armamentismo,hoy insostenible para nuestros pueblos. De allí laspropuestas del seguro compartido, de las hipótesis de

confluencia, de las medidas de confianza mutua, losemprendimientos tecnológicos conjuntos, etc.



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No vamos a señalar aquí en detalle la importancia queuna correcta inserción en el esquema de seguridadinternacional tiene para la política de defensa, porque

lo hemos hecho en el editorial de nuestro SER Nro 5,pero es bueno recordar simplemente que estaarticulación resulta una de las claves principales para

formularla.

También podemos señalar que resulta difícil imaginaruna política de defensa que no se articule con elmodelo de crecimiento industrial del país, con susdecisiones en materia de investigación y desarrollo,con su ordenamiento territorial, etc; muchas de estaspolíticas quedaron relegadas frente alfundamentalismo de mercado que se aprovechó de laardua tarea requerida para ordenar nuestraseconomías en la región, pero hoy reaparecen como de

urgente aplicación para asegurar el camino delcrecimiento. Es tiempo de saber entroncarlas con lasnecesidades de la defensa.

Con el anclaje histórico y sociocultural quemencionamos, con una articulación con las demáspolíticas estatales, podremos ahora entrar en lasclaves propias de la dimensión defensiva. Así sepodrá pensar en la necesidad de una directiva pública

de política de defensa que señale sus grandesobjetivos y sus respectivos caminos. Con ese

instrumento base se podrá entonces orientar ladirectiva estratégica militar y los objetivos de fuerzaspara cada una de las partes de ese instrumento sinperder el sentido, de conjuntez que aunque dificultoso



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en el andar, es un camino sin retorno para la eficacia y

eficiencia de todo instrumento militar.

No es nuestra intención profundizar en los aspectospropios de estos y muchos otros pasos subsiguientessino incitar al debate y reclamar a todos los actores

involucrados la voluntad política necesaria paracomenzar esta construcción sin más demora. Ni lasdilaciones interminables para evitar los necesariosdolores de parto, ni los retornos irracionales a visionesdel pasado especialmente si incluyen rediscutirconsensos básicos alcanzados- serán herramientasútiles para la Argentina y sus fuerzas Armadas del2000.



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3. LA POLITICA DE DEFENSA EN CHILEEN EL CONTEXTO DE LA SEGURIDAD ENAMERICA LATINA

Gonzalo García PinoAsesor Político del Ministro de Defensa Nacional de Chile (*)

(*) Exposición para el Seminario "NuevasPropuestas para la SeguridadInternacional en América Latina". Brasilia,2-3 de Mayo de 1994.

Uno de los aspectos centrales del nuevo contexto de América Latina es la búsqueda simultánea de un

sistema de seguridad cooperativo y la implementaciónde Políticas de Defensa nacionales que seanmínimamente coherentes con aquel.

Dentro del sistema de seguridad que comienza adebatirse para la región, aparecen serias deficiencias

en términos de qué es lo verdaderamente fundamentalen su definición. Unos ponen énfasis en ladeterminación de intereses comunes, propios de unahistoria y cultura común, que ha de expr esarseinevitablemente en desafíos colectivos y en una

implementación acorde a la misma.

Por el contrario, la diferenciación de intereses yposicionamiento en el concierto económico y políticointernacional han tendido a difuminar la supuesta



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confluencia histórica de intereses, al punto decomprometer el énfasis cooperativo.

Lo cierto es que las relaciones en América Latina,tanto regionales como subregionales, son denecesidad cooperativas.

Sus vínculos provienen de la naturaleza y siempre se

ha tenido y debido tener un espacio de colaboraciónque permita algo más que una sana convivencia en laregión.

En este sentido, si bien el Seminario se centra en eldebate de los contextos de seguridad, sin duda que elimpacto de las Políticas de Defensa sobre aquél esmuy significativo en la percepción latinoamericanaacerca del posicionamiento de un determinado Estado

o Gobierno.

Por esta razón, mi participación en este Seminarioprefiero concentrarla en la nueva definición que enChile se está realizando acerca de una Política deDefensa. Al fin de estas palabras, expondré cuálesson las claves de esta incidencia en el ámbito deseguridad latinoamericano.

Históricamente, Chile nunca ha explicitado unaPolítica de Defensa clara, lo cual no significa que no

haya tenido una larga data labrada por el genio degeneraciones de políticos y militares.

Hoy el nuevo contexto mundial, pero sobre todonacional, han obligado a explotar una Política de



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Defensa, entendida como una Política de Estado,nacional, suprapar tidaria, armónica y gestada en elseno de las instituciones democráticas. Laadministración del Presidente Frei y de su Ministro deDefensa, Edmundo Pérez Yoma, ha hecho un recienteplanteamiento ante la Cámara de Diputados

exponiendo las líneas maestras para configurar unaPolítica de Defensa de las característicasmencionadas y deducir la consecuente Política Militarde Chile.

La definición de una Política de Defensa en Chile serealiza en el marco de un proceso de consolidaciónpendiente de nuestro sistema democrático. Por ende,simultáneamente al desafío de la defensa entendidoen el largo plazo y con carácter permanente, setrabaja en el pleno liderazgo civil sobre las

instituciones militares. Ello es fruto de una particulartransición democrática que ha sobrellevado Chile enestos años. A juicio del gobierno es plenamentecoherente y coadyuvante avanzar en la determinación

de una Política de Defensa y dar los pasos definitivosde la consolidación del sistema democrático,particularmente, en lo que dice relación con laaprobación de reformas constitucionales para restituirla autoridad presidencial sobre las FF.AA.Permítasenos exponer un resumen de loslineamientos de nuestra Política de Defensa,

particularmente en el ámbito internacional.

Se advier ten a lo menos siete grandes ámbitos en loscuales una nueva Política de Defensa viene a darnuevo sentido a fenómenos que estaban en curso o



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que habría que impulsar. Existen consecuenciashistóricas, políticas, internacionales, sociales,económicas, institucionales y militares y respecto decada una de ellas el Ministerio hará un planteamientoespecífico.

Una Política de Defensa, en el orden histórica,constituye una toma de decisión valórica, puesto querepresenta parte del legado cultural en donde ser esumen siglos de conformación territorial, política yespiritual de nuestro Estado-Nación; y por esta razónella apunta a los consensos básicos de nuestrasociedad.

Políticamente, al explicitar una Política de Defensa, secomprometen los actores estatales y políticos a situarla Defensa Nacional en un espacio legítimo dentro de

las preocupaciones públicas, exigiendo uncomportamiento propositivo de éstos.

Socialmente, la Política de Defensa ha de estarabierta al diálogo en una sociedad democrática, endonde la gente comprometida con su comunidadnacional y con su defensa, tiene derecho a exigir latransparencia sobre un proceso que siempre loinvolucrará en las tareas de la paz. La generación deuna "carrera civil de defensa" parece ser un pasonecesario en la dirección de racionalizar la

administración de la Defensa en nuestros países yconsolidar la integración de las visiones militares ypolíticas.

Económicamente, una Política de Defensa, legitimada



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por la Nación, para ser absolutamente coherenterequiere del otorgamiento de los medios que lamaterialicen. No obstante, su financiamiento estatal ha

de establecerse bajo estrictos criterios que se derivende variables estratégicas, evitando el peso de factorespolíticos externos, de grupos de presión, de factores

militares corporativos o de limitaciones económicasestructurales. Al ordenarse las prioridades del gastomilitar sobre el factor estratégico, las percepciones deamenaza juegan un rol central en la determinación delmismo.

Institucionalmente, una Política de Defensa importaponer en funcionamiento toda la institucionalidad de laDefensa. Con ello, la compleja maquinaria estatalpuede establecer los pesos y contrapesos paradiseñar una Política de Defensa equilibradamente,

esto es, con plena y ponderada participación de todoslos actores estatales que tienen que ver con sugestación, sanción y seguimiento.

Militarmente, una Política de Defensa explícita implicadotar de legitimidad democrática expresa a unafunción del Estado necesaria y fundamental para lapropia pervivencia de la Nación y de la paz en elorden regional.

Ambito Internacional de Nuestra Política de

DefensaUna Política de Defensa en un país democrático comoChile pasa por ponderar y objetivar los interesesnacionales. Ello debiera traducirse en una reducción



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de los riesgos vecinales, regionales y hemisféricos delpaís y en una ampliación de las oportunidades deChile.

Las políticas específicas de Defensa, bajo laadministración del Presidente Frei, en el ámbito

internacional se resaltan bajo los siguientes objetivos:

- Participar en las iniciativas internacionalestendientes a lograr la paz y la cooperación, laextensión de la democracia y del respeto de losderechos humanos y el desarrollo y la equidaden el sistema internacional, resguardando lossuperiores intereses de nuestra patria.

-

Desarrollar un clima externo favorable a laestabilidad democrática, especialmente en la

región latinoamericana.

- Profundizar la internacionalización de laeconomía chilena, generalizando alianzas yacuerdos que aseguren una adecuadaincorporación.

Todos estos objetivos adquieren una dimensiónintegral al incorporar un análisis desde la Política deDefensa del país. En la medida en que ésta estécondicionada por la evolución de los acontecimientos

internacionales, particularmente vecinales o paravecinales, más coordinación y coherencia se han detener en la Política Exterior y en la Defensa.



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Algunas de estas definiciones ya tomadas por laactual administración en esta área son:

- Necesidad de potenciar las funciones de la"diplomacia preventiva" de las Naciones Unidas,

orientadas a evitar que controversias localesderiven en conflictos armados que a su vezgeneren inestabilidad regional.

Potenciada la capacidad de respuesta rápida yeficaz ante los conflictos, las Operaciones dePaz de las Naciones Unidas resultan necesarias

cuando las medidas preventivas se han agotado.Por ende, es evidente que la primera tarea deuna Política de Defensa eficaz será colaborar enla generación de mecanismos de prevención de

conflictos y de aseguramiento de la paz.

-

Manutención de la colaboración con lasNaciones Unidas en las Operaciones de Paz queésta promueve y realiza. No obstante, laparticipación chilena será privilegiada bajo lossiguientes criterios:

* Estudio detenido y atento de la petición quelas Naciones Unidas realice a nuestro país

para el caso concreto, privilegiándoseparticipaciones preventivas en lasOperaciones de Paz.



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* Dentro de tal análisis, por ejemplo, setendrá en especial consideración el aporteprofesional que realicen o reciban nuestros

cuerpos armados, su interrelación con otrasfuerzas, el ejercicio conjunto einteroperativo y el conocimiento que

adquieran.

* Nuestro país ha participado desde el inicioen las Operaciones de Paz, partiendo conla Organización para la Supervisión de laTregua en Palestina, en 1948, y con elGrupo de Observadores Militares en India yPakistán en 1949. Más recientemente hacolaborado en Camboya, en la fronteraIrak-Kuwait, y en El Salvador. La intenciónes sostener en el tiempo esta participación

que ha sido exitosa hasta la fecha, perogarantizando su selectividad y eficacia.

- Un objetivo claramente vinculado al anterior es lamodificación del sistema de seguridad colectivade las Naciones Unidas, reformando el Consejode Seguridad, ampliándolo y haciéndolo másrepresentativo.

- Desde este Ministerio se impulsarán la adopcióny ratificación definitiva de una serie de

Convenciones Internacionales relativas alimitación y/o regulación de determinadosarmamentos.



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- En materia de Proscripción y No proliferación de Armas Nucleares, consolidar la plena aplicacióndel Tratado de Proscripción de Armas Nuclearesen la América Latina y el Caribe (Tratado deTlatelolco), particularmente en el marco de unaestrategia conjunta de seguridad regional y

desarme con Argentina y Brasil. Dentro de ella,cumplir los compromisos asumidos sobre control

y verificación del mismo.

- Junto al establecimiento de una zonadesnuclearizada en América Latina, Chilepromoverá o respaldará iniciativas en orden apromover el uso pacífico de la energía nuclear;avanzar en las negociaciones que concluyan enun tratado de prohibición de todos los ensayosnucleares y consolidar al interior del Organismo

Internacional de Energía Atómica de lasNaciones Unidas una propuesta de un sistemade salvaguada universal, general, comprensivo yno discriminatorio que lograse asegurar lacompleta no proliferación de armas nucleares.

- En materia de armas químicas, Chile ha sido pionero en la región, puesto que además de lo yaavanzado en cuanto a proscripción de armasnucleares y de conformidad con lo establecido enel Compromiso de Mendoza y en la Declaración

de Cartagena sobre proscripción de las armasquímicas y bacteriológicas, la región debeavanzar hacia el logro de esta meta, procurandoque todos los países que la integran seincorporen de manera efectiva en las respectivas



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convenciones y participen en la aplicación yperfeccionamiento de las medidas de control.

- Asimismo, Chile suscribió la Convención sobreProhibición de Armas Químicas, eliminando todauna categoría de armas de destrucción masiva.

Nos comprometemos a impulsar la autoridadnacional que coordinará y servirá de contraparte

ante el organismo creado por la Convención paraestos efectos, en el régimen de inspecciones yverificaciones que se han previsto.

- En otras Convenciones Internacionales, elMinisterio de Defensa se compromete a suestudio y seguimiento, en plena concordanciacon la iniciativa política y legislativa del Ministeriode Relaciones Exteriores. En este nivel se

encuentran:

·

El Tratado de No Proliferación Nuclear(TNP).

·

El Convenio para la represión de los actosilícitos contra la seguridad de la navegaciónmarítima y el Protocolo para la represión deactos ilícitos contra la seguridad de lasplataformas fijas empleadas en laplataforma continental.

·

Convención sobre Armas Inhumanas.

·

Convención para la Protección Física deMateriales Nucleares.

·

La Convención de Naciones Unidas sobrela utilización del espacio ultraterrestre confines pacíficos.



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- Incentivar y Fomentar todas las Medidas deConfianza Mutua en la región. Es más, el primeracto internacional del Gobierno del PresidenteFrei fue la participación de nuestro Ministerio enel Seminario Latinoamericano de Medidas de

Confianza y Cooperación Mutua realizado enmarzo de este año en la ciudad de Buenos Aires.Es evidente que el actual desarrollo político delcontinente y de la región brinda una oportunidadexcepcional para favorecer políticas persistentes

de cooperación y confianza.

Por ello, desde este Ministerio se favorece lamás amplia concepción de medidas de confianzamutua que apuntan, no solamente a hacer máspacíficas y estables las relaciones militares entre

los países, sino a resolver las causas mismas dela tensión y conflicto entre los países, mejorandolas relaciones políticas existentes y minimizandolos conflictos.

Este es nuestro objetivo y para ello se trabajaráen el diseño de un catálogo y análisis demedidas, militares y no militares, para elfortalecimiento y profundización de la confianza.

Ampliar el sistema de seguridad en la región,potenciando los instrumentos y mecanismos

bilaterales y multilaterales ya existentes para laprevención, administración y solución pacífica delas controversias. Finalmente, insertar estedesafío en el ámbito de la seguridad hemisférica,



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principalmente, en la Organización de Estados Americanos (OEA).

En conclusión, una Política de Defensa trae aparejadaconsecuencias de diversa naturaleza. En el ordensimbólico, frente a diferentes percepciones, internas o

externas, acerca de las intencionalidades que nuestrosistema de defensa genera, es importante indicar quefrente al desplome del "mundo seguro Este-Oeste",para no generar aún más inestabilidades lo mínimoque los estados pueden ofrecer es confianza ytransparencia, manejo claro y abierto. Por ende, laincidencia de una Política de Defensa en el sistema deseguridad latinoamericano, sea subregional,cooperativo o integrador, se constituye en el eslabónfundamental de todo el debate de la seguridad y aesta perspectiva hemos querido aportar en este

Seminario.



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4. POLITICA DE DEFENSA: Una discusiónconceptual y el caso de Brasil

Thomaz Guedes da Costa

Por primera vez, la sociedad brasileña observa losdebates sobre la defensa nacional en el ámbito de lapolítica partidaria. Esa iniciativa llegó al público conlas propuestas vehiculadas en la reunión del Partidode los Trabajadores (PT) en febrero pasado, con elobjetivo de contribuir a la definición de la plataformadel partido para las próximas eleccionespresidenciales. Esa iniciativa podrá correspondersecon otras, pues ya en el horizonte se nota que otrospartidos se interesan también en el asunto,permitiendo asimismo que el debate público levantevuelo (2).

Como apunta Oliveiros S. Ferreira, los partidospolíticos brasileños están lejos de ser vehículos parala expresión de la articulación de las ideas políticas dela sociedad (3). Entretanto, el surgimiento de esta nuevo tema en la agenda partidaria significa que ya lefue consagrada alguna importancia distinta. Aunquesean opacados por otros más relevantes de la agendapolítica de la carrera presidencial, esos debatespueden provocar reacciones de varios grupos de

presión que manifestarán sus ideas y llamarán a loselectores a apoyar sus propuestas. Una reacciónfundamental será la de las organizacionesgubernamentales, militares o civiles, sea en defensa



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de intereses propios, o en la expectativa de que eldebate pueda finalizar con medidas a serimplementadas en la próxima administración sobrepolítica de defensa.

¿Qué viene a ser, entretanto, la política de defensa?

Apuntando a contribuir al esclarecimiento operacionaldel concepto y a provocar reacciones para el debate,este trabajo aborda como punto principal, conceptossobre política de defensa nacional, cotejando unmarco teórico con el ámbito del proceso decisoriovigente. En segundo lugar, ilustra el análisisconceptual con algunas facetas del proceso decisoriobrasileño sobre defensa nacional.

Discusión Democrática

Una de las señales de instalación de un régimendemocrático en un país es la discusión pública acercade todas las reglas de juego político, las políticasgubernamentales en general y los asuntos militares,en particular (4). Esos debates sobrepasan una meradiscusión académica, pues cuentan con lacontribución de representantes electos, autoridadesno militares, especialistas civiles y comentaristas deasuntos políticos y técnicos de las fuerzas armadas,en actividad y retirados. El fenómeno del debate y el

de la interferencia, observados en las sociedades quese democratizaron y que definieron recientemente, porconsenso, políticas de defensa, no handescaracterizado la identidad militar de las fuerzasarmadas. Por el contrario, en las nuevas democracias



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como la española, la portuguesa o la polaca porejemplo: aumentó el sustento de acción legítima delinstrumento militar y se creó un ambiente apropiadopara la movilización de los recursos nacionales en lapreparación de las fuerzas armadas para las nuevashipótesis de empleo (5).

En la historia política brasileña son prácticamenteinexistentes los momentos en que las cuestiones deseguridad internacional del país fueron relevantes enla agenda política y en los debates públicosnacionales. Hasta los análisis de naturalezaacadémica son rara vez realizados (6). Igualmentecon las noticias de incidentes episódicos, como laentrada no autorizada de fuerzas militares extranjerasen el territorio nacional o los choques en las fronteras

como el de Traíra, o el envío de tropas para misiones

multilaterales de paz, la adquisición de equipamientomilitar sofisticado, los cambios organizacionales, o lacooperación militar internacional, etcétera, semantiene una pasividad en las manifestacionespúblicas y en las presiones militares por una u otraopción política, quedando el proceso decisoriorelegado a las fuerzas armadas o a las institucionescon atribuciones correspondientes, como el Ministeriode Relaciones Exteriores y la Secretaría de AsuntosEstratégicos (o sus antecesores).

Asimismo en momentos de crisis internacional, comoel de la Guerra de Malvinas o la Guerra del Golfo, losescasos debates sobre el status de la política dedefensa brasileña se circunscribieron a la importanciaque les fue atribuída en los noticieros. Se podrá decir



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que los debates sobre esa materia habrían sidosofocados por un Ejecutivo autoritario en las décadasde régimen militar. Pero, mismo antes de 1964, lasdecisiones como el envío de tropas brasileñas paracomponer fuerzas de la ONU en acciones en Corea,Sinaí y el Congo fueron "silenciosas" (7). La crisis de

la Guerra de la Langosta no es contemplada en losrecorridos de la historia de Brasil.

Después de 1988, las cuestiones actuales como lasupervivencia de la industria nacional de armamentos,

la participación de Brasil en regímenes de control detransferencia de tecnologías sensibles o laparticipación del país en acciones de paz de la ONUpermanecen "silenciosas". En la actualidad, laausencia de preocupación acerca de las cuestionesde seguridad internacional o de defensa nacional

puede ser evidenciada ya sea por las prioridades de lapolítica exterior brasileña como fueron presentadaspor el Secretario General del MRE en un seminariointerno de su organización, o por el contenidotradicional de los discursos presidenciales (8).

Si la ausencia de debates traduce una inexistencia depreocupación popular y política, eso no significa que eltema no sea importante, que no deba merecer laatención intelectual y política de la sociedad y delgobierno. Los cambios del sistema internacional y sus

repercusiones son por sí solo motivo suficiente paraatraer la atención de muchos sobre esa cuestión. Ylas iniciativas partidar ias incluyen en la agenda unnuevo ítem que, tal vez sin precedentes, venga a



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exigir del Ejecutivo reflexiones y ajustesorganizacionales inéditos.

En ese contexto, desde ya, se identifican por lo menosdos segmentos que deben ser relevantes en lasdiscusiones políticas sobre el asunto.

El primero deberá ser el gerenciamiento de la defensanacional, en su nivel más elevado, su coordinacióncon otros instrumentos de la política exterior, susmecanismos políticos de acción interorganizacional ysus procesos operacionales para la acción depreparación y empleo de las fuerzas armadas.

El segundo deberá ser de temas específicos, talescomo servicio militar, presupuesto, adquisición deequipamiento, reformas administrativas,

desdoblamiento de fuerzas en la Amazonia, etc.

Antes de que esos dos segmentos asuman lugar en eldebate nacional, las instancias gubernamentales,preocupadas por la defensa nacional, debenreflexionar acerca del estado de gestión de la defensanacional, no sólo en relación a las aspiraciones del"deber ser" según las ópticas de las diversasorganizaciones, sino también en lo que se refiere a la

realidad del juego político en la arena nacional.

Política de Defensa: Entendiendo la Utilidad delConcepto

Política de Defensa no es un concepto comúnmenteutilizado en la cultura política brasileña (9). Entretanto,



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ese concepto se ha revelado como de gran utilidadpara los analistas de asuntos militares cuandoprocuran sistematizar los acuerdos sobre el uso de lasfuerzas armadas en la defensa de los intereses de unpaís (10). Si bien una definición de política de defensano fue aún establecida y universalmente aceptada en

sus mínimos detalles, por lo menos ya existe unconsenso sobre el fenómeno que se estáinvestigando.

Política de defensa podría ser un concepto entendidocomo la aplicación de hecho, real, de los mediosmilitares en la preservación y consecución de losintereses vitales de un país. En oposición, una políticade disuasión tendería al entendimiento operacionalrelativo al empleo potencial del instrumento militar enuna interacción de actores en la escena internacional.

Mientras tanto, una aplicación del concepto política dedefensa evolucionó, pasando a tener una amplitudmayor desde el punto de vista empírico y a abarcar,en su nexo, también aquello que sería una política dedisuasión. Para entender ese concepto, debe hacersedos distinciones: una entre defensa y seguridad, quese encuentra en la premisa de que la seguridad serefiere a consideraciones que van más allá de lomilitar, tomando como base una estructurasocioeconómica de la sociedad, o individuo y gruposde personas; otra distinción a considerar es el grado

de jerarquía entre defensa y estrategia. Estrategia esuna manifestación voluntaria del Estado paramaximizar su posición con el fin de asegurar laseguridad o la defensa en un ambiente hostil.



85

La utilidad heurística del concepto política de defensaes su dualidad aplicativa. Por un lado, el conceptopuede retratar una naturaleza normativa, en el nivel delos procesos políticos y burocráticos, cuando ladeterminación "de una política de defensa" por la

autoridad competente en los contextos políticosnacional e internacional, lleva a establecer lascondiciones de ejecución de esa política y de ladefinición de empleo de los recursos militares. Conese abordaje, se llega a afirmaciones como: "El Brasil

no tiene una política de defensa" (11). Por otro lado,desde el punto de vista empírico, el concepto políticade defensa en la ausencia de una teoría formal- pasóa ser reconocido como un instrumento teórico, o unparadigma, capaz de orientar los análisis sobre losprincipios y procesos para la preparación y empleo de

las fuerzas militares de un país en salvaguarda de susintereses en la escena internacional.

Con esa aplicación, analistas gubernamentales yacadémicos pasan a describir, a explicar y a preveerla política de defensa de un país.

Aproximando la naturaleza normativa a la empírica, sepuede llegar a una comprensión del concepto que une

la dualidad aplicativa. Así, la política de defensa pasaa ser entendida como un conjunto formado por

principios generales, por procesos de toma dedecisión y de asignación de recursos y por laimplementación de medidas para la preparación y elempleo de las fuerzas armadas como instrumento deacción del país en la preservación y consecución de



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intereses en la escena internacional. Esa comprensiónno es hermética y su valor es mayor no por suaplicación normativa, sino por la aplicación en lainvestigación empírica.

Consecuentemente, algunos pueden descartar su

utilidad en la acción gubernamental, pero no puedennegarlo en la investigación analítica.

En la investigación analítica, la política de defensa,además de contemplar un rol de categorías sobrefenómenos pertinentes, se resume en cuatrocomponentes básicos:

- El primero es el segmento del discurso, con elque se busca comprender los mensajes internos

del proceso decisorio y de la acción de gobierno

y los mensajes externos de las comunicacionesentre los actores del juego político. Ese es elámbito de los discursos, de los documentosinternos normativos, de las comunicacionesoficiales y de los mensajes abiertos y velados enlas interacciones estratégicas.

- El segundo segmento es el del empleo, o sea eldel entendimiento de las posibilidades deutilización de las fuerzas armadas encircunstancias hipotéticas. Ese segmento

establece una razón de ser de la fuerza, en sudimensión política, su estructura física y sucomposición intelectual. Y entendiendoperfectamente el sentido de empleo de las



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fuerzas armadas que se establece en los demás

segmentos.

- La preparación operacional de las fuerzasarmadas compone el tercer segmento, que es eldesenvolvimiento de la doctrina, del

entrenamiento y del establecimiento demecanismos de comando, control, comunicacióne inteligencia entre las unidades de las fuerzasarmadas. Esa es la dimensión intelectual de lapolítica de defensa, con la cual se revelan, conprecisión, la voluntad política y la competenciade las organizaciones para planificar suexistencia, sus misiones y sus acciones.

-

Finalmente, la adquisición de armamentos sedestaca como un segmento aparte, debido a la

importancia de sus revelaciones sobre lasfuerzas armadas, apuntando a la realidad de lacapacidad militar. Estudiando ese segmento, elanalista pasa a comprender la situación de lafuerza militar, su instrumental físico, que seráasociado al potencial humano. El nivel deldesenvolvimiento tecnológico, los diversos tiposde material, las transformaciones de recursos ylos procesos internos y externos de compra yposesión de material bélico permiten unaevaluación clara de la realidad del juego político.

El Caso Brasileño

La discusión sobre el concepto de política de defensagana realce cuando es posible esclarecer el



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significado de ese término y la complejidad de sucontenido real. Así, aplicando superficialmente eseabordaje en el caso brasileño, se pueden sugeriralgunos componentes para el debate sobre política dedefensa en la actualidad nacional. De forma un tantosuperficial y excluyente, ese análisis tiende a seguir

los trazos teóricos del concepto y focaliza el cuadrobrasileño.

El segmento del Discurso. No hay, en Brasil,documentos declaratorios oficiales sobre la defensanacional. Históricamente se observa una carencia ouna omisión sistemática de documentos "directores",emitidos por el Ejecutivo, de discursos de autoridadesy de registros de decisiones en el campo de ladefensa. Mismo en las circunstancias en que eranesperadas manifestaciones de los jefes de gobierno,

son casi inexistentes los registros objetivos sobre ladefensa nacional, sea estableciendo directricesinternas para la acción gubernamental, seadocumentando la autoridad y la responsabilidad delgobierno en la participación y en la orientación deacción política externa (diplomática), o, aún más,relatando la iniciativa o la reacción del Ejecutivo en eldebate público nacional (12).

En los últimos años, aunque haya habido unademanda de documentos de alto nivel para orientar la

estrategia militar, poco se ha revelado con respecto alas comunicaciones presidenciales. Uno de los rarosdocumentos sobre directrices gubernamentales en laadministración del Presidente Itamar Franco no hacereferencia a asuntos de defensa (13). Desde 1991, el



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Mensaje al Congreso Nacional, enviado por elPresidente ara la apertura de las sesiones legislativas,se limita a listar "acciones ya realizadas" y "accionesprogramadas" para el año, de acuerdo con lapropuesta presupuestaria de cada fuerza y el EstadoMayor de las Fuerzas Armadas.

Es curioso apuntar, por ejemplo, que una de las rarasmanifestaciones de propuesta presidencial para elplaneamiento de la defensa nacional en las últimasdécadas fue elaborada por el gobierno del Presidente

Fernando Collor. Después de presentar unaorientación gubernamental para la Política Exterior, la

administración federal llamó la atención del público enlo referente a Defensa, apuntando las necesidades deprofesionalización, prontitud operativa, desempeñotecnológico y movilidad de las fuerzas armadas,

indicando una preferencia por una postura disuasiva(14).

Entretanto, como el Proyecto fue utilizado comomoneda de cambio en el Congreso, las propuestas deimplementación de principios que rigiesen la política

de defensa se diluirían en el embate legislativo.

Asimismo la cuestión del Concepto EstratégicoNacional, documento propuesto como guía de laseguridad nacional, fue fugaz. Durante décadas, la

Escuela Superior de Guerra (ESG) ha hechoesfuerzos para establecer cierta lógica (propia) para elordenamiento de la acción política brasileña.Entretanto, a pesar del esfuerzo de divulgación y desocialización política de su doctrina, las propuestas de



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la ESG encontraron poca permeabilidad en el áreagubernamenta l (15).

Los argumentos pueden ser variados acerca de esaresistencia, desde su adecuabilidad ideológica hastala autoridad organizacional, y la operacionabilidad

cognitiva. Objetivamente, hay que reconocer que lacomplejidad y el formalismo del método per judicaronsu adopción completa en una gestión gubernamentalágil.

Los llamamientos constantes para que el Ejecutivoconciba y ponga en vigor un documento inspirado enla escuela esguiana, el Concepto EstratégicoNacional, se fundamentan en la premisa de que esemecanismo es algo que siempre existió en nuestracultura estratégica. La realidad muestra lo contrario

(16). Además del Concepto de 1969, no se tienenoticia de que otro haya estado en vigor. Esaevidencia no implica que no haya necesidad deorientaciones superiores, pero demuestra la dificultadde establecer esas orientaciones en ausencia delreconocimiento de la importancia de la defensa por el

estadista y de su urgencia por la sociedad (17).

Otro documento que revela la carencia de directricesejecutivas, en términos declaratorios, es la PolíticaMilitar Brasileña, en vigor desde el 5/2/93. Atendiendo

a sus obligaciones funcionales, el Estado Mayor de lasFuerzas Armadas (EMFA) adopta, en ese documento,un concepto esguiano de política y establece unconjunto de objetivos a ser "conquistados y



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mantenidos" por las fuerzas armadas, siguiendo lospreceptos constitucionales y doctrinarios (18).

Las dudas que surgen en cuanto a los presupuestosde respaldo político (poder + distribución de recursos)se asocian a la utilidad operacional del documento.

Además de ello, el lector de ese documento debeconvivir con las ambigüedades del texto que noencuentran soporte en directivas superiores delGobierno o consensuadas en la política nacional (19).

Por ejemplo, en el objetivo Nº 1, "Desenvolvimiento dela expresión militar armónico con las demásexpresiones del poder nacional y compatible con laproyección de Brasil en el escenario internacional", elanalista no encuentra respaldo acerca del significadode "compatible con la proyección" de Brasil. En el

objetivo nº 3, no se esclarece el criterio a ser utilizadopara avalar el grado de "modernización" de las fuerzasarmadas.

En cuanto al objetivo Nº 6, cabe indagar: ¿cómoentender operacionalmente para el planeamientomilitar los "principios que rigen las relacionesinternacionales de Brasil"? (20).

Las manifestaciones públicas y los documentosdirectivos son importantes para establecer, sea en

forma autoritaria o participativa, un sentido dedirección al esfuerzo nacional, o por lo menos, delGobierno. Es esa orientación la que crea lapermeabilidad del comando y el compromiso de loscuadros con la política gubernamental, en el ámbito



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del Ejecutivo, y la movilización de recursos políticos,materiales y humanos, en la sociedad. Sin juzgar elcontenido en sí, esa visión de gestión estratégica fueretratada en el discurso del Presidente Castelo Brancodelante de los futuros diplomáticos en 1964, cuandoexpuso, con su autoridad presidencial, las directivas

para la inserción estratégica del país (21).

En una democracia, la defensa nacional es un asuntoinherente a las fuerzas armadas, pero no exclusivo deellas. La disposición y el vigor de un país paramovilizar recursos, aplicar con voluntad instrumentosde fuerza y sacrificar "sudor y lágrimas" surgen de lalegitimidad de los objetivos y de las estrategiassustentadas por la sociedad. Sin embargo, talescondiciones dependen del liderazgo que es atribuidolegalmente, en el caso brasileño, al Presidente de la

República (22). Así, compete a éste dirigir lapreparación y el planeamiento del empleo de lasfuerzas armadas, consultando (aceptando odesechando) y dividiendo la responsabilidad dedecisión con el Consejo de Defensa Nacional (23). Deallí surge, entonces, la demanda de que en laactualidad la Secretaría de Asuntos Estratégicosdebería ser un catalizador para elaborar unaorientación estratégica que oriente, priorice yesclarezca el planeamiento militar.

El segmento del Empleo. En la cuestión del empleo delas fuerzas armadas, se observa una situación difusapara el planeamiento militar brasileño. Por lasconsideraciones arriba referidas y pautándose en lasdefiniciones del texto constitucional, la sociedad tiene



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una expectativa del empleo general de las fuerzasarmadas que, además de atender a la manutención dela ley y el orden, se vuelva hacia la defensa de laPatria. Entretanto, ¿cuáles son las situacionesobjetivas de defensa de la Patria que tanto la sociedadcomo las fuerzas armadas deben tener en cuenta? La

respuesta no puede ser indefinida. Por el contrario,ella debe contener consideraciones hipotéticas quepermitan a todas las partes ponderar costos ybeneficios además de los medios necesarios paraemplear, con éxito, a las fuerzas armadas. Así, unanálisis operacional se puede deducir del objetivogeneral, por ejemplo, de preservación de la integridad

territorial del país y volverse para las condiciones derealización del empleo de las fuerzas militares encircunstancias específicas (24). ¿Hasta qué punto sepuede permitir la violación del espacio aéreo brasileño

por aviones extranjeros? ¿Cuál es el tipo de respuestamilitar en el caso de incursiones de tropas de otrospaíses a través de la faja fronteriza? ¿Qué dispositivomilitar debe ser aplicado en la Región Amazónica, ycontra qué o contra quién debe ser utilizado?

La necesidad de establecer prioridades para tener unempleo adecuado del instrumento militar es parteintegrante del gerenciamiento de los objetivos y de laacción de política exterior. En el campo de laseguridad internacional, se pueden apuntar cuatro

grandes vertientes de política exterior, conrepercusiones directas sobre el empleo militar.

La primera y más amplia vertiente se refiere al dilemade la seguridad. Este es un fenómeno conceptuado



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originariamente por John Herz (25). Herz argumentaque el dilema de la seguridad desafía a los paísesporque los mecanismos de defensa no contribuyennecesariamente a la seguridad como un todo. Ladisposición de recursos, el desarrollo de tecnologías yel establecimiento de capacidades pueden inducir a

otros países a tener comportamientos diversos ante lapercepción de inseguridad causada por laambigüedad potencial en el uso de las fuerzasmilitares. En otras palabras, aquello que la clasedirigente de un país interpreta como una medida para

su defensa puede ser interpretado por otros como unamedida ofensiva o agresiva. Es en ese contexto quelos programas brasileños, como el de misiles o el delsubmarino nuclear, causan recelo a los líderes deotros países. Debido a la anarquía y a la auto ayuda,características del sistema internacional, las

declaraciones de objetivos pacifistas dadas por lasautoridades brasileñas pueden no ser aceptadas porla clase dirigente y por la opinión pública de otrospaíses.

La segunda vertiente se refiere a las posibilidades deBrasil de formar alianzas y de adherir a iniciativas quesupongan la seguridad colectiva. La preocupación, enese contexto, son las vulnerabilidades y el casuismode los mecanismos del régimen de seguridadinternacional existentes en la actualidad, tanto a nivel

regional como global. Cuanto mayor es la suma depaíses, con intereses diversos, en torno a un proyectode seguridad colectiva, menor es el potencial decompromiso de cada miembro. Por un lado, ladiplomacia debe regular los esfuerzos de adhesión



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que favorezcan los intereses brasileños y que almismo tiempo preserven al país en términos de costosy de compromisos políticos indeseables, cuando Brasiles cooptado por otros para dividir los costos de la pazinternacional. Por otro lado, la acción colectivainternacional exige que el país tenga iniciativas en la

construcción de mecanismos que le sean útiles, segúnel punto de vista de sus propios intereses (26). Así, las

autoridades brasileñas deben preocuparse por lasideas de revisión y fortalecimiento de las NacionesUnidas, del sistema de la Organización de Estados

Americanos y del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, y también con nuevaspropuestas de subregionalización de la seguridadinternacional, como las formas preventivas, cooptandoadherentes, neutralizando propuestas adversas. Esapreocupación debe tener como objetivo contribuir para

que las iniciativas de revisión del régimeninternacional se ajusten a los intereses del país, paraque el Brasil no siga apenas las propuestas de otros,las cuales podrían contrariar sus objetivos propios ocrear constreñimientos en su acción en el escenariointernacional. Es sobre esta área de accióninternacional que se debe reflexionar en el campo dela defensa, definiendo los parámetros de preparaciónde los medios militares nacionales para el empleo enmisiones de paz bajo bandera multilateral. ¿Qué tipode padrón de equipamiento y de operación debe ser

adoptado para optimizar las misiones militaresconjuntas con otros países? ¿Qué ajustes doctrinariosson deseables?. Por fin, todavía en el campomultilateral, se debe hacer una reflexión acerca de lashipótesis en las que Brasil sería objeto de acción



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colectiva por colocar en riesgo la seguridadinternacional en la opinión de otros centros de poder.¿Qué comportamientos de Brasil provocaríanreacciones adversas en el ámbito multilateral de laseguridad internacional, acarreando sanciones,castigos y hasta acciones contra el país?

En la tercera vertiente, transferencia de tecnologíassensibles, las preocupaciones con el comportamientode Brasil pueden ser dirigidas a dos cuestiones: ¿cuáles el potencial de Brasil para causar perturbación delorden internacional con la transfer encia deconocimiento para otros países? ¿Hasta qué punto las

tecnologías importadas por el Brasil son agregadas asu capacidad militar? Aquí, nuevamente, lascaracterísticas anárquicas del sistema internacionalgeneran desconfianza entre los actores, haciendo que

las afirmaciones de intenciones no sean aceptadasmás que para el discurso. Esa es una situación muysimilar a la del dilema de seguridad en la que lacoherencia y la lógica entre lo que se hace y lo que sedice causan reacciones favorables (27). Eso sucedeespecialmente en relación a las implicanciaspotenciales de agregado de nuevas tecnologías a lascapacidades operacionales de las fuerzas armadas.En un caso más delicado, teniendo en vista la premisa

de inexistencia de voluntad política del Brasil para laconstrucción de armas de destrucción masiva, la

incógnita surge en relación al potencial de empleo queadquirirá la flota de submarinos de propulsión nuclear,teniendo en vista los sistemas de armamentos de quedisponen y los padrones de comple jidad de lasmisiones que las fuerzas serían capaces de



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desempeñar. Esa es una cuestión política quenecesita desde ya ser coordinada en el nivel más altodel planeamiento estratégico nacional y comprendidapor la sociedad en cuanto a sus implicancias, sus beneficios y sus costos.

La cuarta y última vertiente de las repercusiones sobreel empleo de las fuerzas armadas surge de lapreocupación central que es preservar la integridadterritorial, controlar la permeabilidad de la frontera ysalvaguardar la soberanía nacional. Como se dijoanteriormente, esas preocupaciones existenactualmente en un nivel muy genérico en lo queconcierne a la acción gubernamental. No existe unesclarecimiento de situaciones objetivas, aunque seahipotéticas, que sean ampliamente aplicadas para laejecución del planeamiento militar, que promuevan la

movilización nacional y que sean comprendidaspolíticamente por la sociedad. Ante la falta de unalógica estratégica que oriente el empleo, ¿cómo definirlos recursos necesarios para las acciones militares en

la Amazonia, en el Pantanal, o en el Atlántico Sur?

Concluyendo, sólo con una señalización políticaacerca de las posibilidades de empleo de la fuerzamilitar en consecuentes escenarios alternativos,podrán las fuerzas armadas visualizar lógicamentesus parámetros doctrinarios y de adquisición de

equipamiento. El segmento de la Preparación. Tal vezsea éste el segmento más complejo. Por eso mismo,el análisis traza apenas algunos puntos que reafirmanla complejidad de una agenda potencial de debates



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acerca de la categoría, en la situación actual de lagestión de defensa en Brasil.

Uno de los elementos fundamentales que perjudicanla preparación de las fuerzas militares es la ausenciade una doctrina militar oficial, con su cúmplase, para

una acción conjunta de las fuerzas armadasbrasileñas. Hace casi cuarenta años que vienerealizándose un gran esfuerzo para su composición ypromulgación (28). Observando la estructura decomando y control, las tareas en curso en el EMFA,las prioridades de cada fuerza, la capacidad de lasfuerzas militares para desempeñar sus misiones y lorelacionado con la disputa de atribuciones ypresupuestos, se tiene la sensación de que Brasilopera con tres fuerzas armadas independientes (29).El empleo de la aviación, por ejemplo, en lo poco que

trasluce al público en las entrelíneas de los diarios,revela trazos de rivalidades interburocráticas y delvalor de la autonomía organizacional.

Lo que aquí se pretende no es cuestionar los valoresni los objetivos organizacionales, sino apuntar que esadesintegración surge por no haber directivas en elcomando superior, lo cual hace que las fuerzasarmadas brasileñas se fragmenten y se enfrentenpolítica y técnicamente, volviéndose incapaces deactuar conjuntamente como exige la guerra moderna

(30). Otro aspecto de la preparación es la carenciamaterial, tanto de equipamientos bélicos como deinfraestructura, y la debilidad potencial de lasorganizaciones militares para sustentar operacionesde combate. Por ejemplo, durante la Guerra de las



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Malvinas, un jefe de la Fuerza Aérea Brasileña (FAB)argumentó por "diez veces" más equipamientos paraque la Fuerza pudiese sustentar combatesadecuadamente (31).

En la actualidad, los recursos se reducen aún más,

siendo ya extremadamente escasos para administraruna instrucción y mantener el adiestramiento. Debidoa esa falta de material surge una imagen popularsegún la cual predomina en las fuerzas armadasbrasileñas una característica de escuela, lo que le dacompetencia teórica para el combate, pero no mediospara enfrentarlo.

Finalmente, en ese segmento de preparación, ladiscusión acerca de política de defensa podráinclinarse hacia el significado de modernización.

Nuevamente, las directivas sobre empleo se vuelvenesenciales para establecer los niveles tecnológicos yoperacionales deseables. Sin embargo, surgirá otradiscusión: modernización significa aumento de costosno sólo para adquirir lo moderno, sino para hacerajustes organizacionales, de recursos humanos, deinstalaciones y de otros medios. Ese es uncomponente que deberá ser de conocimiento de lasociedad para que ella acepte cargar con los costosde la modernización.

El segmento de la Adquisición. Si la sociedad quisieraencarar los debates del segmento adquisición, una delas cuestiones más críticas se refiere al grado y loscriterios de nacionalización que se desea sustentar.La idea de nacionalización del material bélico se



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vuelve atractiva a causa de la visualizada posibilidadde alcanzar la independencia política del país enrelación a sus abastecedores externos. Entretanto,ante la imposibilidad de fabricar todos loscomponentes y piezas en el país, esa independenciaestará siempre supeditada al último componente

fabricado en el exterior, comprado y mantenido enstock en una industria nacional, que será incorporadoal producto brasileño (32). La discusión de lanacionalización pasa así a analizar los criterios desustentación de los costos y de los subsidios públicospara las empresas fabricantes de armamentos. Paraesos dos elementos de la agenda el grado denacionalización del armamento y el sostén deempresas nacionales fabricantes, es que resultanecesario definir en la política de defensa brasileña,con urgencia. ¿Se debe sustentar el modelo

autárquico nacionalizante que imperó hasta el final delos años ochenta? ¿Será parte de la estrategia delpaís adquirir sus armas en el exterior? ¿Brasil debefabricarlas internamente sólo cuando fuerencomercialmente viables? ¿El país va a sustentar solosu esfuerzo nacional o contemplará joint ventures con

empresas de material bélico del exterior?

CONCLUSION

El objetivo de este trabajo es iniciar una discusión

conceptual acerca de política de defensa apuntando aesclarecer su alcance operativo tanto para abordajesnormativos de su empleo político, como para lautilización empírica en una posible óptica del debatenacional. Al observar el caso brasileño, surge la



101

complejidad temática de lo que podrá ser un debatepolítico acerca de las cuestiones del uso de lasfuerzas armadas en la defensa nacional. El esbozoque surge de este trabajo apunta urgencias ysituaciones críticas que deben ser de conocimientotanto de las dirigencias políticas como del cuerpo

técnico gubernamental, civil o militar.

El análisis sugiere que se hace necesario establecernuevos abordajes, tanto para la gestión eficaz de ladefensa nacional, como para el establecimiento dedirectivas estratégicas para la orientación de lasunidades gubernamentales brasileñas.

Brasil podrá asegurar sus intereses, capacitar susfuerzas armadas, garantizar el acceso a lastecnologías modernas y usos de esas tecnologías, e

integrar el empleo de las fuerzas armadas de formaviable y eficaz como instrumento de la estrategianacional, si establece una unidad de pensamiento, porlo menos en el nivel del Ejecutivo. Con la agendapolítica nacional que se da en el momento, se puedepor lo menos, establecer una metodología paraaumentar la eficacia de la gestión de defensa y dejarlaa disposición de la nueva administración federal, quetomará posesión en enero de 1995, para que éstapueda promover la definición de directivas.

CITAS(1) SAE. Documento de Trabajo Nº 10, marzo de

1994. Este trabajo fue elaborado en el ámbito delproyecto "Seguridad Internacional y la Defensa



102

Nacional del Brasil" para discusión conceptualsobre el tema, con invitados del CEE, el 19/4/94.El autor agradece los comentarios de RicardoDalla Barba y María de Fátima Magalhaes Loppi.La traducción fue realizada por la secretaría deredacción de SER EN EL 2000.

(2) Para una visión sintética de la postura del PT,ver el trabajo de su mentor Geraldo LesbatCavagnari Filho, "Una nueva política dedefensa", en O Estado de Sao Paulo, 22/2/94,pág. 2. (N. de la R.: Ver pág. 54 de esta edición).

(3) OLIVEIROS S. FERREIRA. "La crisis del Estado-12", en O Estado de Sao Paulo, 25/2/94, pág. A-4.

(4) Para este argumento en el caso brasileño, verMURILLO SANTOS (Brig. RR), El camino de laprofesionalización de las Fuerzas Armadas. Ríode Janeiro, INCAER, 1991, pág. 146.

(5) En el caso español, ver "Nueva Directiva deDefensa Militar", en Revista Española deDefensa, año 6, Nº 60, febrero de 1993, págs. 6-12.

(6) Como contribuciones académicas que focalizan

objetivamente la cuestión de la defensa nacional,se destacan: BRIGAGAO, CLOVIS, "A culturados riscos: conforto e segurança", en ARNT,RICARDO (org.), O Armamentismo e o Brasil,Sao Paulo, Brasiliense,1985. CAMPOS



103

COELHO, EDMUNDO, "A Ordem dasPrioridades: Funçao das Forças Armadas ouPolítica Estratégica?", en Política e Estratégia, V,2, abril/junio 1987, págs. 224-234. SANTOS, op.cit. El Almirante Flores tiene su pensamientoacadémico reunido en FLORES, MARIO CESAR.

Bases para una política militar. Campinas,Unicamp, 1992.

(7) Hasta la posibilidad de participación del Brasil enla guerra de Vietnam fue discutida con elgobierno de los Estados Unidos, en la visita delPresidente Costa e Silva a Washington, en 1967.DEPARTMENT OF STATE. Visit of President-Elect Costa e Silva of Brazil. 78/199B, págs. 1-2.

(8) LAMPREIA, LUIZ FELIPE. A Política Externa

Brasileira nos Anos 90, 31/3/93 (mimeo) apuntalas prioridades: contribuir para el multilateralismoeconómico, dar atención comercial a los bloqueseconómicos, atender a la convivenciainternacional regional en América Latina, realizarel potencial de relaciones con Africa, fortalecer elmultilateralismo político y dar protección a losbrasileños en el exterior. Para una manifestaciónimportante y la falta de referencia sobre el tema,

ver Presidente Itamar Franco, "América do Sul éprioridade para o Brasil", en Gazeta Mercantil,

28/4/93, pág. 3.

(9) Santos adopta el concepto en forma normativa,op. cit., 146-148. El significado de "política



104

militar" para Flores es semejante al de "políticade defensa" aquí considerado.

(10) Ver por e jemplo MURRAY, DOUGLAS J. yVIOTTI, PAUL R. (eds.). The Defense Policies ofNations, a Comparative Study. Baltimore, The

John Hopkins University Press, 1989.

(11) En ese sentido, se puede entender la críticaconstante de Antonio Carlos Pereira de queBrasil no tiene una política de defensa. Sinembargo, dentro de esa lógica se puedeargumentar que el país tiene una política másdesarticulada y fragmentada. Ver PEREIRA,

ANTONIO CARLOS. "Apresentaçao", en Políticae Estratégia, V, 2, abril/junio 1987, pág. 168.

(12) En la visión diplomática, una de las raras obrassobre la cuestión de la seguridad internacionalde Brasil, es la de CASTRIOTO DE AZAM-BUJA,MARCOS. "Desarmamento - PosiçoesBrasileiras", en FONSECA JUNIOR, GELSON yCARNEIRO LEAO, VALDEMAR (eds.), Temasde Política Externa Brasileira. Brasilia, IPRI/MRE,1989, págs. 177-193.

(13) SECRETARIA DE PLANEAMIENTO,PRESUPUESTO Y COORDINACION DE LA

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Directrizespara Açao de Governo, 1992.

(14) GOBIERNO DE BRASIL. Brasil, Um Projeto deReconstruçao Nacional, 15/3/91, págs. 121-122.



105

(15) PEREIRA DA SILVA, ROBERTO (CMG RE).Delineamiento do Processo Decisório Nacional.Documento de Trabajo Nº 1, CEE/SAE, julio1993, págs. 24-34.

(16) MIDDLETON BRAGA WALTER, ROY (CMGRE). O Papel do Conselho de SegurançaNacional no Processo Decisório Brasileiro.Documento de Trabajo Nº 1, CEE/SAE, julio1993, pág. 11.

(17) GUEDES DA COSTA, THOMAZ. "Percepçao de Ameaça do Ponto de Vista dos MilitaresBrasileiros", en Leituras Especiais, Ministério dasRelaçoes Exteriores, 24, diciembre 1992, págs.8-17. Sobre el argumento de que Brasil no tiene

una percepción de amenaza, ver BITEN-COURT,LUIS. Percepçao de Ameaças no PanoramaEstratégico da Defesa do Brasil. Documento deTrabajo Nº 3, CEE/SAE, set. 1993.

(18) ESTADO MAYOR DE LAS FUERZAS ARMADAS. Política Militar Brasileira (FA-E-01/89). 1992.

(19) Por lo menos públicamente adoptadas.

(20) Ibid., págs. 6-10.

(21) MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. A Política Exterior da Revoluçao Brasileira.



106

Discursos. Brasilia, MRE, Sección dePublicaciones, 1968, pág. 23.

(22) Art. 8, "Caput". Ley Complementaria Nº 69, de1991, que "Dispone sobre las normas generalespara la organización, la preparación y el empleo

de las Fuerzas Armadas".

(23) Art. 1, Ley Nº 8183, del 11 de abril de 1991, que"Dispone sobre la organización y funcionamientodel Consejo de Defensa Nacional y de otrasprovidencias".

(24) Para una síntesis de esta cuestión, ver SANTOS,pág. 113-130.

(25) El tratamiento clásico está en HERZ, JOHN.

"Idealist Internationalism and the SecurityDilemma", en World Politics 5, 2, enero 1950,págs. 157-180. Sobre el caso brasileño, verCAMPOS COELHO, EDMUNDO, op. cit., pág.232.

(26) Para una visualización de estos intereses, ver "OBrasil pode Integrar força de paz em Angola", enJornal do Brasil, 1/3/94, pág. 3.

(27) Como por ejemplo, la cuestión de si Brasil debe

o no adherir al Tratado de No ProliferaciónNuclear (TNP), ya que no tiene el objetivo defabricar armas nucleares. Para un comentarioreciente, ver GOLDENBERG, JOSE. "O Tratado



107

de Nao-Proliferaçao Nuclear", en O Estado deSao Paulo, 1/3/94, pág. 2.

(28) Algunos de los síntomas de la debilidad causadapor la ausencia de esta doctrina puede serobservado en las preocupaciones de los jefes

militares durante la Guerra de las Malvinas; ver"Brasil faz a revisao da estratégia militar", en OEstado de Sao Paulo, 16/5/82, pág. 6;"Aeronáutica discute nova doutrina aérea", en OEstado de Sao Paulo, 19/5/82, pág. 7.

(29) Para un resumen de las visiones sobre lafragmentación de la gestión de defensa verPEREIRA, ANTONIO C ARLOS. "Apresentaçao",op. cit., pág. 166-176.

(30) Para un argumento evolutivo de la integraciónoperacional de las fuerzas armadas brasileñas,ver FLORES, op. cit., pág. 131-142. Sobre lasfuerzas de fragmentación, ver SANTOS, op. cit.,

pág. 43-48.

(31) "A FAB quer ser dez vezes mais forte", en OEstado de Sao Paulo, 8/5/82, pág. 5.

(32) Sobre la cuestión de la importancia de lanacionalización de armamentos en un momento

de crisis internacional, ver el debate en "Oreequipamento trará problema orçamentario", enO Estado de Sao Paulo, 19/5/82, pág. 6; "Delfimanuncia que programa de defesa deve durar dezanos", en O Estado de Sao Paulo, 20/5/82, pág.



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6; "Seplan aponta riscos de mais gasto comarmas", en O Estado de Sao Paulo, 21/5/82, pág.5; "EMFA coordena a mobilizaçao industrial", en

O Estado de Sao Paulo, 26/5/82, pág. 8. Para unrico análisis de la cuestión en el momento, verCAVAGNARI FILHO, GERALDO. "P & D Militar:

Situaçao, Avaliaçao e Perspectiva", enPremissas 5, diciembre 1993, págs. 2-59.



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5. LA DEFINICION DE LA POLITICA DEDEFENSA DE CHILE

Dr. Miguel Navarro Meza

El 13 de Abril próximo pasado, el Ministro de DefensaNacional EDMUNDO PEREZ YOMA, efectuó unapresentación ante la Cámara de Diputados, repetidaluego en la Academia Nacional de Estudios dePolíticos y Estratégicos ante académicos y militares,en la que reiteró la voluntad del Ejecutivo de procedercon la definición de una Política de Defensa Nacionaly esbozó al mismo tiempo algunas cuestionesdoctrinarias y lineamientos generales inher entes a taliniciativa.

Desde luego, la presentación del Ministro constituyóen cierto sentido un hecho histórico, en cuanto fue laprimera oportunidad en que se efectúa unplanteamiento político concreto en torno al tema de la

Defensa, con contenidos doctrinarios a la vez queobjetivos específicos. Por otra parte, estapresentación fue la culminación de un largo procesode debate acerca de la conveniencia de contar conuna política de Defensa explícita y en sí, constituyó el

inicio del proceso mismo de definición de tal política,en lo que será sin duda la etapa más compleja al

tiempo que la más interesante de todo lo referente a laPolítica de Defensa.

La preocupación de la Política de Defensa surgió afines de los años 80 en el seno del estamento



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académico y fue coincidente con la comprensión plena

del hecho que todo lo referente al tema militar y a laDefensa sería fundamental para el éxito del procesode transición a la democracia que entonces entrabaen sus etapas culminantes. De ello surgió unenriquecedor debate que permeó, aunque de modo

desigual, a los distintos referentes políticos y seconcretó en la inclusión de sendos acápites sobrerelaciones cívico militares y defensa en los programasque se agitaron para las elecciones generales de1989. Por su parte el estamento militar, aunqueinicialmente reacio a aceptar la inexistencia de unaPolítica de Defensa, a su tiempo advirtió la necesidad

de contar con dicha política llegando una institución aefectuar aportes de cierta significación al debaterespectivo.

La naturaleza misma del primer gobierno de latransición y la inexistencia de otras prioridades en elámbito político-militar, impidieron la concresión deavances significativos en el tema de la Política deDefensa. El interregno así generado fue con todobeneficioso, en cuanto posibilitó un mayor desarrolloen el ámbito académico civil, una mayor participacióndel mundo castrense en el debate y una mejorcomprensión e integración del tema en el estamentopolítico, especialmente en la Concertación de Partidospor la Democracia, el referente gubernamental.

Como resultado de lo anterior, la definición de unaPolítica de Defensa se incluyó como objetivo expresoy muy destacado en el programa de gobierno delcandidato de la Concertación para las elecciones de



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Diciembre de 1993, el actual Presidente EDUARDOFREI RUIZ-TAGLE y en forma bastante menosperfilada en el programa del principal candidatoopositor. Una vez asumido el actual gobierno, lavoluntad política del Ejecutivo respecto de estamateria se manifestó en las ya referidas

intervenciones del Ministro de Defensa ante laCámara de Diputados y la Academia Nacional deEstudios Políticos y Estratégicos y en la adopción deiniciativas específicas tendientes a iniciar el procesode definición de la política respectiva.

En una perspectiva amplia, la oportunidad para definir

una Política de Defensa y reestructurar el Ministeriode Defensa, iniciativas que aparecen estrechamenteligadas, ciertamente parece especialmente adecuada.El término de la Guerra Fría indirectamente ha

significado el fin de la condición de estabilidad quecaracterizó a la situación estratégica de Chile desdecomienzos de la década de los años 40, al contribuiral colapso final de los esquemas de seguridadcontinental vigentes durante los últimos 50 años.Seguidamente, y en íntima relación con lo anterior, los

procesos de integración económica y de concertaciónpolítica actualmente en desarrollo en el Cono Sur,inevitablemente han de tener efecto sobre losaspectos estratégicos y militares inherentes alposicionamiento del país en el sistema regional, en

términos de alterar sus tradicionales percepciones deamenaza, especialmente en cuanto a la forma yoportunidad como éstas pueden materializarse;finalmente, aunque no es lo menor, Chile deberá tenerun cometido protagónico en los esquemas de



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seguridad regional que se desarrollarán en el futuro, lo

que deberá plasmarse en su Política de Defensa.

Por otra parte, en el ámbito doméstico, lamodernización del Estado constituye una tarea prioritaria de la nación y sobre la que existe amplio

acuerdo en los referentes políticos.

Fluye de lo anterior la conveniencia y oportunidad demodernizar el Ministerio de Defensa para adecuarlo alas necesidades organizacionales derivadas, tanto de

la nueva situación de seguridad internacional en elque ha de ubicarse el país cuanto de la convenienciade optimizar los recursos disponibles para la funciónde defensa, especialmente aquellos que correspondena la inversión de capital. Esta modernización pasaademás, por la definición de las competencias

directivas superiores que el escalón político civilcorresponde dentro de la estructura de la organizaciónpolítica de la defensa.

Además, todo lo expresado queda enmarcado en lanaturaleza del proceso de transición a la democracia,cuyo éxito corresponde por igual al estamento políticoy al mundo militar en términos de generar un especialsustrato de colaboración potencial entre ambosestamentos el que resulta indispensable en laconsecución de las iniciativas actualmente en curso.

Constituye una verdad axiomática, que todo procesode definición de una Política de Defensa, estácondicionado por factores internacionales y porelementos políticos domésticos. Ningún país esenteramente libre para definir su política respectiva.



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Cuestiones tales como tamaño, ubicación geográfica,

intereses internacionales, capacidad militar, situaciónfinanciera y otros, limitan y acotan el ámbito en el cual

se puede definir la Política de Defensa. Por otra parte,la definición misma de tal política, está condicionadapor los procesos políticos domésticos del país y no

puede escapar a su ritualidad y su circunstancia.

Todo estro es aplicable al caso chileno. Desde luego,la Política de Defensa estará acorde con la situacióngeogr áfica del país y deberá tomar debidamente encuenta la dinámica de las relaciones de seguridad enla región, pasadas y previsibles. Igualmente, deberáaludir a las cuestiones de seguridad hemisférica y serconcordante con la tradicional posición de status-quoe irrestricto respeto al Derecho Internacional que hancaracterizado a Chile a lo largo de su historia

republicana. No menos relevantes son los factoresglobales que inciden en la definición de la políticarespectiva, especialmente aquellos derivados de losesquemas amplios de seguridad internacional, delcometido de las Naciones Unidas, de los términos dela diplomacia preventiva y, tratándose de un país cuyaeconomía está orientada a la exportación, lospatrones previsibles de desarrollo del comerciomundial y sus efectos de seguridad.

Tanto o más significativos son, sin embargo, los

antecedentes domésticos que inciden en el procesode definición de la Política de Defensa.

Toda la función de defensa se desarrolla dentro de unmarco legal estrecho y de considerable rigidez. Esto



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se aplica a las definiciones básicas de dicha función y

se extiende a los aspectos organizativos de la misma.Por cierto estas características del marco normativode la defensa obedecen a la experiencia históricareciente del país y se concreta tanto en la ConstituciónPolítica como en la normativa especial que regula los

aspectos de detalle de la existencia, estructura básicae integración de las Fuerzas Armadas.

Seguidamente y como fundamento de lo anterior,subsisten ciertas percepciones ideologizadas sobre lafunción de defensa y su concresión política en ambosextremos del espectro partidario, las que se extiendenen alguna medida a las Fuerzas Armadas. Esto estambién resabio de la experiencia histórica cercanadel país mas también se nutre de reaccionescorporativas y reticencia a los cambios, especialmente

en este particular ámbito de la defensa en el queentrecruzan fenómenos de la más amplia diversidad.

En tercer lugar, el nivel de desarrollo teórico en eltema de la Política de Defensa y en el de laOrganización Política de la Defensa escomparativamente bajo; paralelamente, se advierteuna disminución de la investigación independientesobre los mismos tópicos y el mundo académico se ve

afectado por tendencias a asumir protagonismosexcluyentes que inevitablemente limitan la producción

intelectual sobre la Defensa y sus manifestacionespolíticas y organizacionales. Además, la mayor partede esta producción, o al menos aquella que estádisponible para el debate político- proviene del mundoacadémico civil y en consecuencia se ve afectada por



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su aceptación por los fenómenos corporativos yaaludidos; a mayor abundamiento, las iniciativas civilesson por su mismo origen más audaces y por lo mismocontribuyen más a incentivar el debate y el progresoen este ámbito que aquellas que provienen delestamento castrense, más afectado por su

estructuración jerárquica y la tendencia al dogmatismoinstitucional.

Por otra parte, la preocupación que existe en elestamento político por los temas de la defensa es muy

similar. En general, los partidos de la coalición degobierno han demostrado un interés considerable portodo lo referente a la relación civil-militar, por lascuestiones financieras inherentes a la función dedefensa y por temas estratégicos derivados delposicionamiento internacional del país; la centro-

derecha por su parte ha centrado su preocupaciónsolamente en los aspectos constitucionales relativos ala condición de los comandantes en jefes de lasfuerzas armadas y algunas otras cuestionescoyunturales, sin evidenciar mayor interés por lostemas básicos de la defensa en general, respecto delos cuales algunos personeros han manifestadoincluso la inconveniencia de analizarlos.Previsiblemente, esta situación ha significado unagran disparidad de estudios e iniciativas sobre estostemas en los dos referentes políticos, lo que

evidentemente conspira contra el logro de losnecesarios consensos para definir la Política deDefensa y la reorganización del Ministerio. Esto esparticularmente significativo en cuanto la definición detal política y sobre todo en su implementación, así



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como la concresión de las iniciativas referentes delMinisterio, requerirán modificaciones a la legislaciónvigente; así, los consensos necesarios no solamentehan de manifestarse en el plano doctrinal, sinotambién en decisiones parlamentarias específicas. Todo lo anterior, revela que el proceso de definición e

implementación de la Política de Defensa y lasiniciativas anexas, constituyen un considerabledesafío para todos los estamentos involucrados. Parael Ejecutivo ello importará prudencia, sapiencia, y unaconsiderable dosis de voluntad política; los referentes

políticos deberán extremar sus esfuerzos intelectualesy en algunos casos abandonar posiciones desosegado dogmatismo; el estamento castrense tieneun papel fundamental que jugar en cuanto aportar loscomponentes intelectuales básicos sobre los aspectos

técnico-militares inherentes a la cuestión de defensa,

sin los cuales no es posible definir tal política y, en fin,el mundo académico debe contribuir con su aspectodoctrinario sobre los aspectos políticos, y buena partede aquellos de carácter técnico, de tal función y muyfundamentalmente con la concresión de losconsensos necesarios en el seno del estamentopolítico.

El desafío es formidable e implica además una buena

porción de generosidad política y personal. Pero nocabe duda que este ejercicio es en sí una excelente

oportunidad para la consagración definitiva de lacolaboración real y efectiva de todos los nivelesinvolucrados, consolidando de este modo lo queformalmente establece el ordenamiento constitucionalde la República.



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6. CONDICIONES PARA LA INTEGRACION DEPOLITICAS DE DEFENSA EN LA REGION DELMERCOSUR

Thomaz G. Costa Centro de Estudios Estratégicos Presidencia de la República Brasil

La observación de la política internacional de Brasil,considerando el largo plazo, suscita respuestas parala siguiente pregunta: ¿hasta qué punto el proceso deintegración económica que se realiza en el ámbito delMERCOSUR modifica significativamente los valores yafecta la seguridad regional sudamericana y ladefensa nacional del país?

En los años ochenta las acciones y los movimientosde política exterior y de defensa nacional en lasrelaciones de los países integrantes del MERCOSURtuvieron marcados significados políticos. Laarmonización en la exploración de los recursosfluviales en la cuenca del plata, la transformación deprogramas nucleares nacionales competitivos enactividades permanentes de cooperación técnica eindustrial solamente para fines pacíficos y la iniciativade intercambio tecnológico militar aeronáutico, seconstituyeron en marcos de demostración de interesesconvergentes entre Argentina y Brasil.

En los años noventa, el incremento de esaaproximación descorrió un nuevo ciclo, presentandoahora con mayor nitidez, la faz comercial, con los



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significativos crecimientos de los intercambios deproductos e inversiones? y de normalización técnicaen los diversos sectores productivos entre Argentina y

Brasil.

Si por un lado los progresos políticos de los años

ochenta establecieron condiciones para el intercambioeconómico de los años noventa, resta indagar cuálserá el impacto de la creciente interdependenciaeconómica de los países en la dimensión de la altapolítica regional.

Es posible que los pasos del MERCOSUR ya hayandespertado, en los sistemas políticos de cada país,nuevos clamores por el cambio político, dentro delespíritu ya apuntado por Ernest Haas, "cuando viejosobjetivos son cuestionados, cuando nuevos claman

por satisfacción y cuando la racionalidad adecuadapara el pasado deja de ser un guía legítimo para laacción futura." (1). Si surge una nueva racionalidad,construída en torno de la integración económicaregional, y se confirma que el MERCOSUR es unarealidad de creciente interdependencia y decoordinación de políticas económicas, entonces sepuede argumentar que esos desarrollos yainfluenciaron las concepciones nacionales deseguridad nacional, en su sentido amplio, de lospaíses y sus respectivas posturas de defensa de cara

a las grandes cuestiones regionales.

Es prematura, entretanto, la idea de que las políticasde defensa y las iniciativas para la seguridadinternacional pueden también ser integradas



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regionalmente. Nuestras sociedades puedenargumentar en conjunto que las recurrentesviolaciones de derechos políticos y humanos, elterrorismo internacional, las guerras civiles y lasdisputas interestatales en varios continentes distantesdeben ser neutralizados. ¿Por quién?,

individualmente, los grupos políticos no demuestran,también aquí en América del Sur, el compromiso y lafirme disposición en sacrificarse universalmente por laseguridad necesaria para todos, en todos los lugares.

En el campo de las ideas, todos concuerdan con la"gobernabilidad global", con la "seguridad de laspersonas", y con la necesidad de establecer valorescomunes para sustentar el derecho internacional,como piden muchos en las conferenciasinternacionales gubernamentales. Con todo, pocos

concuerdan en pagar los costos por los sacrificiosnecesarios para intervenir o ser objeto de intervencióninternacional (2). La noción de soberanía, lacongruencia entre Patria y Estado y el poder dedecisión independientemente de las simpatías ysolidaridades con otros pueblos aún son valoresfirmes en la configuración de las decisiones de políticaexterior, sea para aprobar un préstamo internacionalpara auxiliar la economía débil de otro país, sea paraluchar por el fin de la guerra en territorios de unacordillera distante.

¿El cambio de valores esenciales que influyen lapolítica exterior será vigoroso? Tal vez acumulativo y,ciertamente, paradojal. Al mismo tiempo en que lospueblos serán capaces de sintetizar nuevos valores



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políticos, tales como el acceso más eficaz a los bienes

materiales, movilidad social y pluralidad ideológica, talvez no abandonen otros, como soberanía nacional,autodeterminación política e independencia decisoria.Como la seguridad nacional de los países se asientasobre valores complejos y ambigüos, la índole

decisoria se torna conservadora.

De ese modo, en el debate de la relación entreintegración económica y defensa nacional en el marcodel MERCOSUR, las autoridades nacionalesmanifiestan que ya existe un intercambio militarsatisfactorio de medidas de confianza adecuadas y decoordinación política desdobladas en nivelessuficientemente apropiados; que no existendesconfianzas militares o causas objetivas paraconflictos entre los cuatro países miembros; que todo

está bien (3). Esas afirmaciones, sinceras, puedenrevelar medidas positivas ya sedimentadas deaproximación internacional. Pero, la argumentación deque el intercambio ya existente es suficiente y de queel proceso de cooperación en la defensa sedesenvuelve separadamente de la integracióneconómica sugiere la existencia de inseguridad acercadel cambio de los valores y de las bases de losprocesos decisorios políticos esenciales, como losugerido por Haas.

En el ámbito del MERCOSUR, es preciso diferenciarlos intercambios técnicos, en las más variadas facetasde las relaciones profesionales militares ehistóricamente ya conocidos, de los procesospotenciales de integración militar de repercusión



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política profunda. Los primeros son de fácilidentificación, pues las tradiciones se sustentan en lasescuelas militares, en los ejercicios conjuntos o en las

visitas entre unidades de frontera.

Los segundos dependen de la osadía y de la

creatividad de los políticos, pues serían aquellasiniciativas integradas de desarrollo tecnológico yproducción industrial de armamentos, decompatibilidad doctrinaria, de empadronamientooperacional, de entrenamiento conjunto de grandesunidades o de planeamiento militar para la defensaregional. Pero sobre esa forma de integración muchasideas deben ser cautelosamente exploradas, con undescomprometido brain storming sobre hipótesis.

En esa fase, entretanto, el análisis del impacto del

MERCOSUR, las reflexiones sobre los esfuerzos decoordinación y de cooperación de políticas de defensano significan necesariamente proposiciones demedidas de integración también en el ámbito militar.

El problema no es la falta de una base de creencias,valores y actitudes políticas comunes entre Brasil y

Argentina, pero sí, la permanente paradoja de lasrelaciones de poder en la naturaleza de la políticainternacional y en las interpretaciones diversas quecada uno hace de los eventos políticos en lo cotidiano.

La exploración incremental de lazos de defensanacional entre los países de la región es un abordajede construcciones sucesivas que tendrá éxito, perodependiendo de las evoluciones de los intereses yvalores nacionales.



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CITAS

Y la Defensa Nacional de Brasil. Centro de EstudiosEstratégicos, Documento de Trabajo 2, junio de 1993.

(1) HAAS, ERNEST. Turbulent Fields and theTheory of Regional Integration. InternationalOrganization, 30: (2), 1976, pág. 184.

(2) Ver, por ejemplo, las conclusiones del Foro deDavos de 1995. "En debate la gobernabilidad de

los pueblos y el papel de la ONU para garantizarla seguridad", en Gazeta Mercantil, 27 de enero

de 1995, pág. 2.

(3) COSTA, THOMAZ G. MERCOSUR. SeguridadRegional



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7. LA POLÍTICA DE DEFENSA COMO POLÍTICADE ESTADO

Santiago Escobar S.

La seguridad es sistémica, y por lo tanto depende enigual medida de la nutrición, la inteligencia colectiva, la

capacidad tecnológica, el desarrollo de la economía,la estabilidad política, la integración social y laequidad además del poder militar. Para lograr talesequilibrios el Estado debe ser flexible, eficiente, eficaz,selectivo, austero, y adecuar y modernizar susestructuras, sobre todo aquellas que conforman laadministración pública, de la cual las instituciones dela defensa nacional son parte importante.

Hace más de 20 años, en su célebre libro La eratecnotrónica, Zbigniew-Brzezinski sostenía que «laparadoja de nuestra época consiste en que lahumanidad está pasando, simultáneamente, por unproceso de mayor unificación y de mayorfragmentación». El mundo, sostenía, «deja de ser un

ruedo en el que interactúan, colaboran, chocan oguerrean naciones relativamente autónomas,soberanas y homogéneas (...) y se transforma en unespacio ampliamente integrado por vínculossupranacionales de todo tipo, cuya característica

fundamental es la era del proceso político global»

1

. Enla base de este raciocinio estaba el cambio desde unasociedad posindustrial a una que denominó«tecnotrónica», dominada por las tecnologías,principalmente la electrónica, con profundas



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consecuencias sobre la automatización de procesos,la cibernética, y la obsolescencia de lasespecialidades técnicas que habían dominado laorganización socio productiva hasta ese momento.Para la relación ciudadano-Estado se abría un enormey complejo campo de posibilidades, por la amplia

disponibilidad de medios técnicos de control humanopuestos al servicio de la ingeniería social.

La realidad actual ha confirmado e incluso superadolos presupuestos que Brzezinski hiciera en la décadade los 60. El proceso económico que durante laprimera mitad del presente siglo estuvo dominado porlas industrias químicas, siderúrgicas y metalmecánicas, hoy ha cambiado y ellas soncrepusculares. En el actual ciclo civilizatorio, lossectores más dinámicos de la economía se vinculan a

la microelectrónica, la bioindustria la energía defuentes no contaminantes, y la fuerza de trabajo debeser polivalente y especializada en el manejo de lainformación y los sistemas. Predominan un mundocibernético y tecnológico, instantáneo en sus formasde comunicación, con umbrales de seguridad basados

en el desarrollo científico y tecnológico antes que en elequilibrio militar, y en el cual predominan formas degestión social y empresarial totalmente nuevas.

La pertenencia a este mundo globalizado y

tecnotrónico ha derrumbado las fronteras ideológicase instalado una gran estabilidad estratégica global.Pero también, junto a esa estabilidad estratégica, hagenerado una gran inseguridad regional con laaparición de nuevos y violentos nacionalismos que se



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mueven entre la tensión de lo global y su identidadregional y local. En este contexto, la forma y la gestiónde las organizaciones y estructuras de la sociedad sefundamentan en bases totalmente diferentes. Elinsumo crítico de las organizaciones es elconocimiento y la información, que gestionados de

manera adecuada, cambian la comparabilidad en lasrelaciones entre los Estados, generando ventajascomparativas dinámicas en las cuales la relación depoder en el campo internacional depende sino de unacompleja red sistémica de factores en los cuales eldesarrollo tecnológico, el conocimiento, laorganización y la gestión son fundamentales. Elloimpone un debate sobre el Estado y suscomponentes orgánicos y funcionales, entre loscuales se destaca su tamaño, su definicióneconómica, la fijación de sus metas, el carácter de

sus inserción internacional, la determinación de susriesgos de seguridad, entre otras, y que van adeterminar el carácter, intensidad y calidad de suspolíticas sectoriales.

La política de defensa viene así a definir una función,

la de seguridad frente a las amenazas externas, y adeterminar una política sectorial que asegure lareproducción y viabilidad estratégica del Estado como

una organización libre y soberana. En la política dedefensa está contenido el marco de las relaciones

entre el poder civil y lo militar al interior de la sociedad.Lo anterior tiene dos implicaciones sustanciales queestán presentes en todo el razonamiento posterior de

este trabajo: a) que el debate central es sobre quéEstado, con sus metas, organización, funciones,



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viabilidad y procesos, y en ese contexto debe definirse

una política de defensa, la que involucra aspectosmás amplios que lo puramente militar y depende dela autoridad política del Estado; b) que la política dedefensa es el marco que define la política militar,dejando sentado que tanto la función de defensa

como el poder militar son dos componentespermanentes y esenciales de la organización delEstado moderno.

La modernización del Estado y la Política deDefensa

La modernización del Estado como debategeneral. Uno de los aspectos centrales del cambio enla forma de gestión es la rapidez, la sistemicidad y lacalidad técnica de las decisiones. No sólo por el tipo,

calidad y cantidad de demandas que debenprocesarse en un tiempo crecientemente comprimido,sino también por el carácter inductivo que el desarrollotecnológico ofrece a los procesos decisorios, loscuales tienen umbrales muy bajos de certeza, error.Una decisión errónea madura muy rápidamente y creauna cadena sistémica de errores, pues introduceinformación o señales erróneas en un sistema de altavelocidad. Por ello, la homogeneidad yestandarización de los procesos, la compatibilidad delenguajes, los acoplamientos y flexibilidad orgánicas,

los sistemas de control en proceso, son básicos en laorganización moderna. Para que esto realmenteocurra, la calidad de los recursos humanos resultafundamental, a fin de generar “inteligencia colectiva”,capaz de responder a demandas instantáneas y de



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fuerte complejidad técnica en cortos plazos, Elloimplica un reordenamiento de las pautas deconocimiento, información y control al interior de toda

la sociedad, así como de las formas de capacitaciónde la inteligencia social, cuya base está en lossistemas educativos. En este contexto, existe un

consenso básico acerca de la necesidad de definir yreadecuar la estructura, funcionamiento y objetivosdel estado de acuerdo a los requerimientos del nuevociclo civilizatorio.

Esa convicción se asienta no sólo en lacomprobación de su obsolescencia tecnoburocráticafrente a los actuales desafíos, sino en lascaracterísticas de la nueva matriz sociopolítica a lacual debe responder. No es por lo tanto una discusiónacerca de su tamaño relativo, como se han pretendido

en la mayoría de los casos, o del acento sobre lascaracterísticas de su acción en la esfera de laeconomía y sobre si privatizar o no. Por el contrario,es una discusión más amplia, más sistémica y demayor trascendencia que el simple traspaso deactivos públicos a manos privadas, o delachicamiento compulsivo del Estado. Quémodernización, cómo y para qué son las interrogantesinevitables.

La nueva economía progresivamente se organiza en

torno a unidades productivas basadas en incentivos ala creatividad y en el compromiso de los equipos detrabajo con el aumento de la Productividad. El objetivobásico es competir a través del aprovechamiento de lainnovación tecnológica, la mejora de los diseños y



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calidad de los productos y el acceso más rápidoposible a los mercados. Para ello, se prevé una ampliacapacidad de los equipos para innovar, y se considerala capacitación, la participación, la seguridad del trabajo y los salarios, como elementos claves paraalcanzar una planta ágil y compenetrada con los

objetivos de la unidad. Los cambios inciden demanera particular en los sistemas de gestión social,pues la productividad, elemento sustancial de unainserción internacional positiva en el mundo modernoes sistémica. Ello significa que aspectos como loniveles de especialización educativa de la sociedad,los sistemas de información, comunicación ytransporte, la capacidad de creación, adaptación ydifusión de tecnología, la infraestructura física, el sistema jurídico y la estabilidad institucional y política,

son determinantes del proyecto país y su viabilidad. Y

ellos guardan relación directa con la direcciónestratégica, la eficacia y la eficiencia de la gestióngubernamental y la calidad del Estado.

La experiencia reciente en América Latina hacomenzado a enfatizar positivamente la dimensiónpolítica del Estado y los esfuerzos por construirinstituciones modernas. Se insiste en la construcciónde un marco de instituciones políticas capaces degarantizar la expresión libre y con una estabilidad delargo plazo de los intereses de los actores sociales.

Se enfatiza la necesidad de políticas de crecimientocon equilibrios macroeconómicos, racionalidad degasto público y eficiencia de la inversión estatal,acompañadas por sólidas políticas de desarrollosocial y eliminación de la pobreza. Se debate sobre



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el tamaño adecuado del Estado de manera quepermita una acción selectiva, eficiente, eficaz yaustera, como garante del desarrollo y la equidadsocial, enfatizando sus capacidades regulatoriasantes que de intervención. Se trata, en definitiva decombinar de un modo armónico la eficacia y la

eficiencia de la acción gubernamental con laexistencia de formas e instituciones democráticas yciudadanas de alta estabilidad y calidad. Ello implicarechazar la visión autoritaria que pretende que esposible prescindir de la dimensión política en losfenómenos económicos y sociales, y tratarlos como unasunto meramente técnico, como también aquella

populista que olvida la imprescindible dimensióntécnica de los problemas que debe enfrentar elEstado.

La modernización de la política de defensa. Esposible que uno de los sectores con menor debatetécnico y mayor atraso de modernización en Amér icaLatina sea el ámbito de la defensa nacional. Tal vezno tanto en lo que se refiere a aspectos deprofesionalización o perfeccionamiento técnico de lasramas, sino mayormente a la existencia de unainstancia formalizada temas de formalizada deadministr ación y coordinación civil, a la forma dearticulación con otras áreas de gobierno, a laadecuación de las hipótesis de conflicto a una

comprensión político-estratégica moderna, a laeficiencia del gasto, a la capacidad de coordinacióninter -ramas y, algo muy importante, a un desarrollodoctrinario de las fuerzas castrenses vinculado a laexistencia de un liderazgo civil en materia de defensa.



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Lo anterior no es pura y simplemente unaresponsabilidad de los institutos armados. Pero sí hasido determinante la ruptura de la institucionalidadpolítica hecha por las FFAA en épocas todavíarecientes, que junto con las violaciones a los

derechos humanos ha levantado un cuestionamientosobre la legitimidad de las instituciones de la defensa

nacional.

Lo anterior, unido a una visión puramenteinstrumental del poder militar por parte de la dirigenciapolítica, ha provocado que el tratamiento de los temasde la defensa nacional se haya circunscrito a uncírculo hermético de especialistas militares y casidesaparecido como un tema permanente de la agendapolítica de la democracia. Los enormes cambios

experimentados por la humanidad en los últimos añoshan devuelto con fuerza el tema a la mesa de debatede las políticas públicas. Ya sea se trate elafianzamiento de las formas democráticas como elúnico sistema que hace posible un desarrollo socialintegrado; o la modernización de la gestión política, el

ajuste económico o el control del gasto; los riesgosdel medio internacional en la posguerra fría; o lareconversión productiva y tecnológica, siempre existe

un componente que determina aspectos de ladefensa. Porque, de la misma manera que la

modernización del estado es un proceso amplio ycomplejo que incluye una gran variedad de temas yestá constituida por muchos procesos que escapan a

una instancia centralizada y no pueden responder auna planificación única 3, la modernización del sector



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defensa es altamente compleja y depende de unafuerte capacidad de comprensión y coordinaciónintersectorial e interdisciplinaria a nivelgubernamental.

Las políticas de Estado, tan necesarias en una visión

moderna del gobierno, son aquellas que recaen sobregrandes temas nacionales y comprometen un interésestratégico del país. Su concepción, aplicación yprimeros resultados suponen periodos que van muchomas allá de la temporalidad de un gobierno. Son deuna alta complejidad y la envergadura de las tareasque suponen implican un esfuerzo consensual,sistemático y coordinado del gobierno y de laoposición, del Estado y de la sociedad, para que seasienten sobre sólidas bases sociales y alcancenpleno éxito. La política de defensa nacional es por

definición una política de Estado, por lo cual suformulación debe traducir un gran consenso, generadoa través de un análisis exhaustivo e informado delmás amplio espectro de fuerzas políticas y socialesdel país. Esta es una condición de legitimidadfundamental para su efectiva realización. En ella sefijan los objetivos de la defensa y se determinan losmedios que son factibles de utilizar para alcanzarlosde manera plena. Se logra mediante una evaluaciónpolítico estratégica por parte de la dirección políticadel Estado, y su desarrollo estratégico en escenarios

de riesgos y amenazas que realiza el estamentomilitar.

En la política de defensa convergen la suma deinstituciones e instrumentos destinados a enfrentar



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con éxito amenazas y/o agresiones que puedenafectar a paz, la seguridad o la integridad de Estado.Por lo tanto, la política de defensa comprende no sololos recursos económicos, humanos y militares, sinoque se refleja también en las alianzas, medidas ypactos de seguridad colectiva que se realizan con

otros estados.

Por lo general, al analizar su desarrollo en los diversospaíses de la región es posible constatar un conjuntomuy amplio de problemas que no reflejannecesariamente el esfuerzo que un país estádispuesto a realizar en torno a su seguridad. Elloslentamente han convertido al sector en uno de losprincipales problemas de gestión estatal, y parecenderivados más bien del tipo de involucramiento quehan ido desarrollando las instituciones armadas

respecto de los ámbitos más diversos junto al de sumisión específica. Alta inercialidad orgánica yfinanciera en el sector; propiedad de empresas porparte de las FFAA para actividades que podrían serrealizadas por el sector privado y que se administrancon cargo al presupuesto nacional (en algunos casosincluyen bancos y entidades financieras); ampliaspropiedades fundiarias; asincronía y hermetismo deun conjunto muy amplio y disperso de las leyes quenorman el sector de la defensa; autonomía en losplanes y programas de ejecución presupuestaria con

una carencia notable de indicadores de eficiencia yprocedimientos de fiscalización por los entes políticosdel Estado; inadecuada composición del gasto;duplicidad de procedimientos; obsolescenciastécnicas y de planes; déficits de equipos y muchos



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otros. Muchos de ellos tienen que ver con deficiencias

del Estado, otros con problemas de los institutosarmados, y otros hasta con atrasos e inestabilidadespolíticas y sociales del país.

Pero una parte importante de estos problemas tiene

que ver en gran medida con un atraso conceptual,originado en la tendencia invasora hacia el Estado por

parte de la Doctrina de Seguridad Nacional aplicadaen años recientes por las FFAA de la región. Estadoctrina permitió una visión militarizada delfuncionamiento de la sociedad, y eliminó laemergencia de un liderazgo civil en materia dedefensa. En la formulación de una política de defensauno podría concluir que existen ciertos principiosgenerales que no pueden obviarse: a) debe ser unapolítica de estado lo que hace trascender la

temporalidad de un gobierno. Ello obliga a explicitarla,lo que implica un proceso público e informado en elcual los diferentes actores sociales adoptan ylegitiman el conjunto de compromisos que implica ladefensa nacional; b) debe responder a los intereses yobjetivos generales del país. La formulación de lapolítica de defensa se hace en tiempos de paz,cuando la tranquilidad y la ponderación otorgan laposibilidad de desarrollar una visión sistémica en ellargo plazo; c) la política de defensa deber serarmónica y coherente con el desarrollo global del

estado. El sobredimensionamiento político,institucional, presupuestario o militar, genera inerciasdifíciles de revertir, entre las cuales la pérdida delegitimidad de la función de defensa puede ser muygrave. Por lo mismo, debe incluir procesos de



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actualización que eliminen las inercias sin inhibir lasrutinas, que den cuenta de la evolución real del país, yle den un carácter realista, correspondiente con lasposibilidades del país y las características del entorno.

La política militar de la política de defensa. Entre

los componentes de la política de defensa un aspectoresulta fundamental, y es todo lo relacionado con lapolítica militar que es la que contiene las normas querigen el funcionamiento, dimensión, estructura,composición de fuerzas y capacidad técnicoprofesional de las FFAA, la forma en que estas serelacionan con otros organismos del estado y con elresto de la sociedad civil. La política militar es uno delos ámbitos más delicados de la política de defensa, ygeneralmente ha sido el punto de roce entre civiles ymilitares. Ello se debe tanto al carácter corporativo

que las FFAA desarrollan en el tratamiento de sustemas profesionales frente al poder civil, como a lafalta de interlocutores calificados en materia dedefensa en el ámbito civil.

En la región, además, no existe una carrera civil en los

institutos armados y, generalmente, los ministerios dedefensa en su estructura funcionaria tiene muy pocosasesores civiles y casi ningún ámbito de trabajoconjunto entre éstos y los asesores militares. Lasinstituciones armadas, en muchos casos, prefieren

desarrollar políticas suplementarias de capacitaciónde sus recursos humanos antes que captar capacidadtécnica civil, lo que evidencia espíritu corporativo ydesconfianza, con efectos negativos sobre laeficiencia y modernización del sector. Con todo, la



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tendencia moderna es a crear una carrera civil en elplano militar, a formalizar una administración de altonivel en los ministerios, y a generar equipos mixtosinterdisciplinarios de asesores.

La política militar debe ser planificada a largo plazo y

necesariamente estar referida a una definiciónestratégica contenida en la política de defensa. Enestricto sentido, el uso del poder militar deberealizarse en circunstancias de crisis políticainternacional, y sólo cuando se han agotado losmedios previstos para prevenir, disuadir o evitar elconflicto. El objetivo fundamental de la política militares la preservación de la integridad territorial delEstado, y la defensa de aquellos intereses esencialesque según la autoridad política se encuentranamenazados y no pueden ser cautelados sin el uso de

la fuerza militar.

La definición de las hipótesis de conflicto por parte deun país y la evaluación de los propios recursos es lo

que determina el tipo de FFAA que se necesitan, lascaracterísticas del equipamiento y el esfuerzo que esposible realizar. Esencialmente la política militardetermina, entre otros aspectos básicos, el niveltécnico y de entrenamiento de las FFAA y lacapacidad real de sostenimiento del esfuerzo bélico,Estos dos aspectos se ven complementados

fundamentalmente por la calidad de la relación entreel estamento civil y el militar. La determinación de losniveles técnicos y de entrenamiento adecuados esmuy difícil, ya que su control real sólo se hace efectivocuando se produce un conflicto. Una vieja sentencia



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dice que los países pelean las guerras que no soncapaces de disuadir o en conflictos imprevistos. Por lacomposición del gasto, las características de laconscripción militar, por la información sobre lossistemas de armamentos, la estructura profesional yde mando, es posible concluir que existen deficiencias

sustantivas en este aspecto en la región. Ello haquedado en evidencia en años recientes en el

conflicto de las Islas Malvinas y en losenfrentamientos armados entre Ecuador y Perú de losaños 1981 y 1995. La capacidad de sostenimiento del

esfuerzo bélico tiene que ver con la homogeneidad delequipamiento, las características de la reserva y lacerteza en el volumen de recursos materialesdisponibles, entre otros aspectos.

La heterogeneidad del equipamiento es manifiesta en

casi todos los países de la región. Ello se debe adiferentes causas, entre las que cabe destacar la faltade una política nacional de adquisiciones, la que casinunca privilegia la compatibilidad entre ramas.También han influido las capacidades económicasreales de los países, los paquetes de asistenciabélica y las oportunidades de mercado determinadaspor reciclaje de material bélico o cambiostecnológicos en los países desarrollados. Es muycomún que después de un conflicto bélico existangrandes paquetes de armamento a muy bajo precio,

que son adquiridos sin ningún criterio de política porparte de muchos países. La guerra moderna se hademostrado como un conflicto de alta intensidadtecnológica, muy rápido y complementario Inter -ramas en su desarrollo, y muy breve en términos de



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tiempo. A excepción de las guerras nacionalistas que

tienen otro carácter, el conflicto propiamente bélicoentre dos Estados nacionales es muy corto, y luegopasa a configurar un “estado de guerra” con un fuertecomponente político y comunicacional, donde lasacciones bélicas están muy controladas.

La fluida relación entre los estamentos civil y militarresulta fundamental de la característica anotada en elpárrafo anterior. No se trata sólo de movilizar parafines militares y en corto tiempo un conjunto enormede recursos humanos y materiales, sino de desarrollaruna perfecta sincronía entre los recursos militares ylas acciones político-diplomáticas. Es más, una malarelación puede ir incluso más allá de las trabasburocráticas y transformarse en una limitación decarácter estratégico en la conducción del eventual

conflicto.

Sobre la modernización económica de la políticade defensa. Sólo un extremo dogmatismo económico

neoliberal puede plantear la inhibición total del Estadoen la economía. La tendencia moderna es adesarrollar su capacidad reguladora para que, en unmarco de transparencia de mercados y reglas claras,los actores económicos operen con un mínimo decerteza y confianza. La construcción de certeza yconfianza, no sólo para la economía sino para el juego

político global, es un atributo indispensable en lossistemas políticos modernos, y debe ser un objetivopermanente de la acción estatal. Los cambios en laesfera de la gestión deben, entonces, estar revestidos



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de un ritmo y una profundidad que mantenga comovector esencial la certeza y la confianza.

En el campo de la defensa esto es vital, porque engran medida todo lo referente a ella tiene una fuertecarga simbólica, constituye un conjunto de señales

que son interpretadas por actores y sistemascerrados, y precisan de un tiempo más largo que elnormal para estandarizarse en su comprensión. Lamodernización económica de la defensa tiene estacarga negativa, pues está al centro del debate sobrelos recursos, y los procesos de racionalización ybúsqueda de eficiencia en el gasto pueden serdesvirtuados como intentos antimilitaristas. Si ladefensa es una función del Estado, si política dedefensa es una política de Estado, y el poder militar esun componente permanente y esencial del poder

nacional, el Estado debe hacer uso de su podereconómico para mantener una institución armada queresguarde la seguridad nacional. Eso significa generardinero (mediante impuestos, créditos u otros medios)e invertirlo en un sistema de defensa nacional. Estoúltimo implica autorizar y supervisar las inversiones ylos gastos en esta materia cuidando la mayoreficiencia en el uso de los recursos. Las sumas dedinero que se invierten en la defensa nacionalrepresentan casi siempre un porcentaje significativodel gasto fiscal. La elección de las opciones que el

Estado tiene en esta materia se traduce en que éldebe cumplir su rol regulador, para acercar lasdecisiones al óptimo social, y velar por el interés de lanación. Todo esto, que es sumamente claro respectode cualquier ámbito de la gestión pública, resulta



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sumamente difícil en materia de defensa pues en ellase presenta una gran dificultad para cuantificar el producto defensa.

La inmensurabilidad consiste en la imposibilidad decuantificar la totalidad de las acciones emprendidas

por las fuerzas armadas según su beneficio. Adiferencia de otros sectores dependientes del Estado,las iniciativas emprendidas como su resultado nosiempre puede traducirse a números. Los beneficiosque la sociedad obtiene de una nueva carretera o unnuevo sistema de irrigación de aguas, puedenrepresentarse con relativa facilidad en el idioma de lasfinanzas. No así un nuevo soldado entrenado, unanueva división preparada para un rol específico encaso de conflicto o una nueva estrategia demovilización en caso de guerra. Se hace imposible

juzgar si los r ecursos (generalmente escasos) fueronutilizados lo mejor posible. Solo los más entendidos einvolucrados podrán decir cuánto cuesta preparar a unhombre para la guerra, y aún ellos no podrían traducira moneda corriente el valor de este hombre para lasociedad. En otras palabras, si bien podemos estimar

los costos de los productos bélicos, no podemos llevara cifras el beneficio que brindan al país; ni estableceruna relación costo/utilidad como medida de eficiencia.

El problema de la inmensurabilidad hace sumamentedifícil, sino imposible, la planificación y la evaluación

del uso de los recursos económicos destinados a ladefensa a partir de criterios de eficiencia4.

Sin embargo es posible fijar algunos criterios básicospara arribar a niveles adecuados de racionalidad



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económica y cautelar la eficiencia del gasto y lainversión, manteniendo el óptimo social en materia dedefensa: a) se debe generar un mecanismotransparente y uniforme para las definiciones yejecuciones presupuestarias a objeto de que los parlamentos puedan realizar sus funciones

fiscalizadoras contando con todos los antecedentesnecesarios; b) el funcionamiento económico de lasfuerzas armadas debe ser transparente a lafiscalización, haciendo accesibles a los sistemas decontrol los documentos de planificación y verificaciónfinanciera, sin perjuicio del resguardo de la necesariaconfidencialidad; c) determinar claramente lasresponsabilidades y procedimientos económicos enlas instituciones armadas, sobre todo en aquellasmaterias que implican adquisición de equipos, a fin deconstruir indicadores homogéneos de gastos por

ramas y contribuir por la vía de la racionalidadeconómica a la homogeneidad de equipos; d) si existeuna política de defensa que determine elfuncionamiento de las fuerzas armadas, defina sumisión, objetivos, estrategias y planes, esrelativamente fácil generar sistemas administrativosmodernos que permitan mejorar la eficiencia del gastoy su control; e) concentrar a las instituciones de ladefensa en aquellos ámbitos profesionales que le sonpropios, desligándolas de cualquier otra función sinatingencia directa a la defensa o que pueda ser

cumplida eficientemente por el ámbito civil, sinmenoscabo de la seguridad del país. En este punto esimprescindible un estatuto claro de la industria militar,el cual no puede estar apartado de las reglas básicasque rigen a la empresa nacional, ni menos ser carga



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presupuestaria del Estado. Asunto diferente es si sedesea mantenerla como institutos de abastecimiento,caso en el cual no serían empresas en sentido propio,y deberían estar sujetas a las reglas de laadministración pública del sector defensa; f) evitar laduplicidad de funciones o acciones, e incentivar la

coordinación y las economías de escala, a objeto deimplementar planes financieros de largo plazo ygenerar programas de defensa, bajo la óptica desistemas integrados.

Con todo, la economía militar es un campo de altacomplejidad, donde las particularidades son enormes.

Por lo mismo, el criterio de rebaja lineal auspiciado porinstituciones como el Banco Mundial tiene igualescomplejidades que si se tratara de una rebaja lineal ensalud o educación. Con la diferencia de que ni los

enfermos ni los niños tienen la capacidad de losinstitutos armados para presionar por r ecursos. Setrata entonces de desarrollar criterios demodernización y racionalidad, teniendo claro que en el

actual contexto mundial es necesario revisar las cosaspara apuntar con sentido estratégico al futuro: que laseguridad es sistémica y por lo tanto depende igual dela nutrición, la inteligencia colectiva, la capacidadtecnológica, el desarrollo de la economía, laestabilidad política, la integración social, la equidaddel sistema, además del poder militar; y que el Estado

debe ser flexible, eficiente, eficaz, selectivo y austero,para lo cual debe adecuar y modernizar susestructuras, sobre todo aquellas que conforman laadministración pública, de la cual las instituciones dela defensa nacional son parte importante.



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NOTAS

SANTIAGO ESCOBAR S.: cientista político chileno,director del Programa de Estudios Prospectivos y

coordinador de la Comisión de Defensa del Programade Asesoría Legislativa (PAL) de la CorporaciónTiempo 2000, Santiago.

(1) Zbigniew Brzezinski: La Era Tecnotrónica,

Paidós, Buenos Aires, 1973, pp. 25 y ss.

(2) Edgardo Boeninger: «Gobernabilidad Ylegitimidad democrática», Documento de EstudioNº2, Comisión Sudamericana de Paz, Santiagode Chile, 1-1991.

(3) Eugenio Rivera: «Inversión y desarrollo humanoen el contexto de la modernización del Estado»,Papel de Trabajo Nº 48, Programa de EstudiosProspectivos, Corporación Tiempo 2000,Santiago de Chile, 1-1995.

(4) Igal Magendzo: “La Constitución y las Fuerzas Armadas: Un enfoque económico”, Papel deTrabajo Nº 54, Programa de EstudiosProspectivos, Corporación Tiempo 2000,

Santiago de Chile, 5-1995.



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8. POLÍTICA DE DEFENSA EN CHILE:DESAFÍOS PARA SU CONSTRUCCIÓN

Claudio FuentesFLACSO-Chile

* Documento presentado en la mesa de trabajo sobreseguridad del Primer Congreso Latinoamericano deRelaciones Internacionales e Investigaciones para la Paz.Instituto de Relaciones Internacionales e Investigacionespara la Paz. Guatemala, 22 al 25 de agosto, 1995.

INTRODUCCION

Estructurar una política de defensa en los distintos países de América Latina resulta difícil. La historia deintervencionismo político de las fuerzas armadas y eldesentendimiento civil sobre temas de defensa hanafectado las posibilidades de concretar el objetivo dediseñar y llevar a cabo una efectiva política dedefensa.

La post guerra fría plantea al menos dos nuevosescenarios: encuentra la región de Latinoamérica casien su totalidad avanzando en procesos crecientes de

democratización de sus estructuras políticas; yademás, contempla un dinámico proceso deintegración económica y política que se ha traducidoen aumentos en los flujos de comercio intraregionales



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y un mayor protagonismo adquirido por instanciaspolíticas en las diversas subregiones.

No obstante existir un nuevo marco para laprofundización de la democracia, subsisten problemasdel pasado y, al mismo tiempo, se visualizan nuevos

temas en la agenda regional. Uno de los principalesproblemas que se arrastra desde el pasado se refierea la existencia de percepciones mutuas de amenazaentr e los países de la región. La recienteconfrontación de Ecuador -Perú nos ilustra la vigenciade tensiones internacionales en la región, y lanecesidad de perfeccionar mecanismos para laprevención de crisis de esta naturaleza.

Dentro de los denominados nuevos temas de laagenda regional, se plantean problemas vinculados al

narcotráfico y su extensión más allá de las fronterasnacionales (véase caso Colombia-Venezuela), el temadel medio ambiente y sus repercusiones en laseguridad, y finalmente, los problemas migratorios ysu efecto en términos de seguridad subregional o local(Haití, Cuba).

El balance de la post guerra fría plantea determinadosdesafíos que se vinculan directamente con laseguridad regional. ¿De qué forma avanzar enmedidas que favorezcan la confianza mutua

reduciendo las percepciones de amenaza? ¿Esrazonable pensar en una región en la que prevalezcala cooperación por sobre el conflicto? ¿Cómo podríanlos Estados garantizar determinados grados decertidumbre para con sus vecinos, respecto del



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mantenimiento en el tiempo de políticas de defensaexplícitas y claras?

En el trabajo que a continuación se presenta seanaliza la forma en que se ha desarrollado en Chile eltema de la explicitación de su política de defensa y las

repercusiones de ella en el ámbito local, vecinal yregional. El análisis del caso chileno es relevante pues

en este proceso confluyen al menos tres condiciones:primero, un cambio de régimen político que devuelvelas atribuciones de la gestación de políticas a la elite

política; segundo, el mantenimiento de determinadasgarantías y formas de autonomía de las fuerzasarmadas; y, tercero, un elemento externo vinculado alas transformaciones globales propias de la post-guerra fría (ampliación de la agenda de seguridad,mayor interdependencia, aumento del peso especifico

de Estados Unidos, etc.). En la primera parte seanalizan los desafíos que surgieron de los gobiernosdemocráticos, explicando sumariamente los objetivosque se han venido planteando en los últimos años; enla segunda parte se mencionan los problemas quepresenta el cumplimiento de dichos objetivos; y,finalmente se mencionan algunas posibles respuestasque podrían esbozarse en el ámbito de la defensapara avanzar en la construcción de políticas para elsector.

I. Los Desafíos

Quisiera partir señalando una distinciónconceptual entre una transición política y unatransición militar, que en el caso chileno resulta



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importante para comprender cómo civiles ymilitares han podido convivir armónicamente enlos últimos seis años.

La transición política comenzó en 1988 cuando elgeneral Pinochet perdió el plebiscito, mediante el

cual pretendía permanecer por espacio de ochoaños más en el poder. Entre octubre de 1988 ymarzo de 1990 se da una transición política en laque los partidos de oposición (Concertación)negociaron determinadas condiciones para lafutura democracia. Esta transición política aludefundamentalmente al sistema político y en loreferido a las fuerzas armadas, al rol, funciones ysubordinación de las fuerzas armadas al podercivil. Al respecto, se trata de una transiciónpolítica no terminada, ya que al no existir

consensos básicos en la sociedad civil respectode las misiones y roles de las fuerzas armadas,ha sido imposible su discusión y modificación dedeterminados cuerpos de ley. El gobierno de laConcertación, al evidenciar que no existirían losacuerdos políticos con la oposición respecto a lalegislación vinculada a las fuerzas armadas, haoptado por no discutir esos temas.

Pero al mismo tiempo en Chile ha existido unatransición militar, esto es, un proceso de debate

y elaboración que se vincula con el proceso demodernización institucional de las institucionesarmadas, en donde sí ha existido unaparticipación civil crecientemente activa. Lo quese ha denominado transición militar se refiere



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fundamentalmente a la discusión sobre los rolesprofesionales de la defensa, el debate sobre lascircunstancias externas y la modificación de rolesen función de estos nuevos desafíos y,finalmente, los desafíos de las institucionesarmadas en un nuevo contexto internacional,

regional y local.

Es interesante observar que fueron las fuerzasarmadas las que a inicios de la transición políticaelaboraron los primeros documentos que hacían

referencia a sus roles en un nuevo contextointernacional. Desde el comienzo, existió unapreocupación especial sobre su participación enel desarrollo nacional, su aporte profesional alpaís y su reafirmación de misiones vinculadas ala defensa nacional. Este análisis se estructuró

en respuestas individuales, Armada (1990),Fuerza Aérea (1991), Ejército (1992), queenfatizando distintos aspectos, tendíanprecisamente a buscar consolidar sus rolesespecíficos en un nuevo marco institucional. (1)

Desde la civilidad también han surgido algunosesfuerzos en este sentido. Quizás el procesomás interesante y que para efectos de estetrabajo convendría analizar es el proceso deinstitucionalización de una política de defensa

por parte de las autoridades de la Defensa apartir de 1994. El gobierno de Eduardo Frei(1994-2000) anunció oficialmente su decisión dehacer "explícita una política de defensa", es decirdeterminar los criterios básicos de la defensa a



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través de un proceso público e informado, a finde garantizar compromisos permanentes conpolíticas estatales de largo plazo.

Su explicitación, según las autoridades, tendríaprimero consecuencias históricas, ya que se

sintetizarán y recogerán las experiencias delpasado; consecuencias políticas, pues implicaba

asumir el desafío de la defensa como política deEstado (permanente y suprapartidaria);consecuencias sociales, ya que se abordaba untema que poco habían considerado los civiles enel pasado; consecuencias económicas, porcuanto de la política de defensa sedesprenderían las necesidades materiales quese requieren para cumplirla; consecuenciasmilitares, pues dignificaría el sentido de la

función militar; y, finalmente, consecuenciasinternacionales por cuanto se ponderarían y seintentarían reducir los riesgos de amenazavecinal, regional y hemisférica.

Colocado en estos términos, durante lospróximos años en Chile se esta dando cabida aun proceso inédito, por cuanto por primera vezun gobierno democrático chileno se autoimponeel objetivo de brindar una atención particular aldiseño de una determinada política de defensa.

Los objetivos de la política de defensa soncuatro: compromiso ciudadano, responsabilidaddel Estado, fuerzas armadas eficientes y uncontexto de paz.



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En primer lugar se planteó el objetivo deconsolidar la idea de la defensa nacional comoun compromiso de toda la ciudadanía. Ensegundo término, estructurar, coordinar y darlecoherencia, racionalidad y conducción a la

función estatal de la defensa. Esto implicaríavincular y articular la política de defensa con lasprincipales políticas sectoriales de desarrollo,con el objeto de que éstas contemplen estadimensión, y para generar una adecuadainteracción entre ellas.

En tercer lugar, promover todas las medidas yacciones que garanticen la paz y estabilidad enla región. Finalmente, se planteó el armonizar lapolítica de defensa con una política militar acorde

a la dinámica de los intereses nacionales y delnuevo contexto mundial emergente. Dentro deello, primordialmente les correspondería a lasfuerzas armadas cautelar la integridad territorial y

la independencia de la nación. (2)

Conceptualmente se ha definido la política dedefensa como la suma de instituciones einstrumentos destinados a "enfrentar con éxito,amenazas y/o agresiones que pueden afectar suseguridad, integridad, la paz, la calidad de vida,

el bien común de los habitantes de la nación y,en general, los valores fundamentalesconsagrados en la Constitución" (3). La políticade defensa en este marco se entiendesimultáneamente en cuanto la función propia de



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la defensa y a la organización de las fuerzasarmadas. Aparece como una responsabilidadprimaria del Estado y compete al gobierno suconducción, pero finalmente es responsabilidadde la nación toda, en mayor o menor grado.

Se entiende que la política de defensa esresponsabilidad primordial del gobierno y dentrode éste, del poder ejecutivo y de su principalactor, el presidente de la República y del aparatopolítico administrativo que de él depende,incluyendo, particularmente, a las fuerzasarmadas que le están subordinadas.

La explicación de esta política de defensa paralas autoridades democráticas surge de lanecesidad de garantizar determinadas conductas

en la región y generar medidas de confianza enel ámbito internacional.

II. LOS PROBLEMAS

La generación de una política de defensa comola que acabamos de describir presuponedeterminadas condiciones en cuanto al marcoinstitucional, legal y respecto del tipo derelaciones civil-militares que se tenga. El casochileno es paradigmático pues la generación de

una política de defensa surge bajo una inquietudcivil pero en un particular marco institucional quegarantiza la autonomía de las fuerzas armadasen determinados aspectos tal como lo veremosmás adelante.



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De esta forma, el intento civil por consolidar unapolítica de defensa de Estado, suprapartidaria,consensual, incluyendo la opinión de las fuerzasarmadas, se topa con determinados problemasque eventualmente podrían afectar el proceso

que se pretende impulsar. Los tres grandescondicionantes que a continuación se describiránson: la autonomía de las fuerzas armadas; lavinculación de civiles con el ámbito de ladefensa; y finalmente, los temas de la agendainternacional que condicionan algunos temas dela agenda local.

a. La autonomía de las fuerzas armadas

Los principales problemas de las relaciones

civiles militares en Chile en el proceso detransición democrático se han referidoprincipalmente a los grados o niveles deautonomía de las fuerzas armadas.Quisiera precisar que al hablar de estaautonomía militar, ella debe entendersecomo la formulación independiente deobjetivos por parte de las fuerzas armadas,es decir un "proceso gradual tanto deautosustracción de la esfera de decisionesde la autoridad civil como de expansión de

la propia esfera de decisiones." (4)

Así, no se trata de una polaridad de civilesversus militares que compiten por unaextensión de cuotas de poder. Más que



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nada alude a concepciones diferentes quesubsisten entre grupos de la sociedad: unsector de la elite civil y militar propicia yapoya la autonomía de las fuerzas armadasa través de los cuerpos legales enunciados,mientras otro sector civil, y tal vez militar -

han apoyado una subordinación de lasfuerzas armadas al poder político.

Tampoco puede interpretarse la realidad delas fuerzas armadas chilenas como entesseparados y totalmente desvinculados delEstado. La autonomía militar se traduceconcretamente en la existencia y posibilidadinstitucional de formular independientemente determinados objetivos institucionalesdonde los civiles tienen poca participación.

La anterior situación puede advertirse entres cuerpos legales que institucionalizaronlo que algunos especialistas handenominado autonomía de las Fuerzas Armadas (5) y lo que los propios institutosarmados han denominado "independenciarelativa" (6).

Esta institucionalización se determinó en laespecificación de determinados roles para

las fuerzas armadas y de una autonomíarelativa en términos de gestiónadministrativa y económica, la que secumplió en dos etapas: a través de laConstitución de 1980 y del dictado de la



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Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas,pocos días antes del traspaso de gobierno.

Las innovaciones de la Constitución de1980 se refirieron a los roles asignados alas fuerzas armadas, defensa, seguridad

nacional y garantes del orden institucional,al papel que asumirían las mismas en elConsejo de Seguridad Nacional, y a lainamovilidad de los comandantes en jefe.Las Leyes Orgánicas por su parte, dieronautonomía a las fuerzas armadas desde elpunto de vista económico, al fijar un pisopresupuestario mínimo de gasto, y desde elpunto de vista del personal, al ser elcomandante en jefe quien debía proponerante el Presidente de la República los

ascensos, destinos y retiros.

Como lo señalaran las tres instituciones alexponer ante la Comisión de Defensa de laCámara hace algunos años, la concepcióncastrense de estos cuerpos legales indicaque ellos debían interpretarse como un todointegral y armónico, y que una modificacióna estos aspectos daba "pie al debilitamiento

de la independencia que han de mantenerlas fuerzas armadas, haciendo ilusorio el

ejercicio de sus funciones constitucionales"(7). Es decir, a través de estos cuerposlegales se pretendió dar autonomía a lasfuerzas armadas, cuestión que rompió con



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la tradición histórica constitucional sobre lamateria.

La Constitución de 1980 especificó tresfunciones fundamentales para las fuerzasarmadas: la defensa, la seguridad nacional

y el ser garantes de la institucionalidad. Lamaterialización de estas funciones puedeninterpretarse como una evolución en unaconceptualización referida a la seguridadnacional, otorgando a las fuerzas armadasuna función de protectoras de la sociedadante un riesgo que atenté contra el ordenestablecido, es decir, tal como lo señaló unimportante ex colaborador de dichogobierno, a las fuerzas armadas lescorrespondería "intervenir cuando la

autoridad política decrete algún estado deexcepción, o cuando, por cualquiersituación, ese orden institucional se veaquebrantado". (8) ¿Quién determinará queel orden institucional se ha quebrantado?¿Las fuerzas armadas sólo podrán actuaren acuerdo con el Consejo de SeguridadNacional o lo harán por su propia iniciativa?Cuando se advierta una situación de crisis,¿qué sucederá si no existe consenso en elConsejo de Seguridad y las fuerzas

armadas se sienten llamadas a intervenir?Tal como lo señaláramos anteriormente, elgobierno militar institucionalizó un rol paralas instituciones castrenses de protectorasy aseguradoras del bien común, aspecto



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sobre el cual no existe consenso nacional y

por lo mismo, ha provocadoinevitablemente una situación de conflictoque solo puede ser solucionado recurriendoa la voluntad y diálogo abierto entre losrepresentantes de la clase política,

incluyendo además la opinión de laspropias fuerzas armadas.

Relacionado con esta función se halla laparticipación de las instituciones armadasen el Consejo de Seguridad Nacional. Eltexto original señalaba una composición detres civiles (Presidente de la República,Contralor y Presidente de la CorteSuprema), los tres comandantes en jefe delas FF.AA. y el Director de Carabineros.

Una vez que el general Pinochet perdió elplebiscito, dentro de las reformasacordadas con la oposición y votadas en1989 se incluyó al Presidente del Senadopara dar paridad entre civiles y militares. Esimportante el Consejo de SeguridadNacional pues es la institución de más alta

jerarquía que puede asesorar o dar suopinión cuando se vulneren las bases de la

institucionalidad o se atenté contra laseguridad nacional.

El tercer aspecto relevante de laConstitución y que da autonomía a lasfuerzas armadas, es la inamovilidad de loscomandantes en jefe en sus cargos, los que



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duran cuatro años en sus cargos. Ahorabien, cualquier cambio en la Constituciónha sido interpretado por las fuerzasarmadas como un intento por politizardichas instituciones, afectando consecuen-- temente la institucionalidad de la nación.

El 23 de agosto de 1988, el entonces vicecomandante del Ejército General SantiagoSinclair manifestó su preocupación por losobstáculos que algunos sectores políticosintentaban colocar al proceso deconsolidación de la institucionalidad através de un rupturismo que los conducía auna manifiesta rebeldía, sediciosa yrevolucionaria. "Se ha llegado a la extremaosadía de desafiar abiertamente la

Constitución, propugnando actitudesreñidas con ella", mencionaba Sinclair.

Más adelante, sentenciaba que "lapeligrosa realidad descrita (intento porreformar la Constitución), a no dudarlo,podría conducir al país a situaciones deenfrentamiento, ya que las fuerzas armadasy de Orden, en todas las eventualidadesseñaladas, no podrán sino que cumplir consu deber de respetar y hacer respetar la

Carta Fundamental". Y agregaba: "La pazinterna de un país, su desarrollo, su fuerza,dependen directamente de su estabilidadinstitucional y están íntimamente vinculadosa intereses superiores, cuya defensa



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suprema corresponde por su propianaturaleza a las Fuerzas Armadas y deOrden" (9).

En esta nueva institucionalidad, seincorporaba además otro elemento que

daría autonomía a las fuerzas armadas. LaLey orgánica de las Fuerzas Armadasaprobada por la Junta Militar cuatro díasantes del traspaso de mando en 1990,señaló entre sus artículos que losascensos, retiros y nombramientos deoficiales se harían a proposición de loscomandantes en jefe y no, como hastaaquel día era la tradición, a proposición delPresidente de la República.

El general Pinochet defendió la normativaseñalando que la ley resguardaba a losmiembros de las FFAA de persecucionespolíticas futuras. Según éste, la experienciade otros países había demostrado que losgobiernos que sucedían a unaadministración militar suelen intentarpersecuciones contra los miembros de lasFF.AA. o la reducción de sus recursospresupuestarios, "afortunadamente ennuestro caso la ley orgánica constitucional

de las FFAA adopta los resguardossuficientes para frenar ese tipo deintentos"(10).

En efecto, otra de las disposiciones



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contempladas en la Ley Orgánica se referíaal establecimiento de un piso mínimo derecursos presupuestarios para las fuerzasarmadas, que ascendería de acuerdo con elIPC de cada año. Lo mismo ocurriría conlos recursos que recibirían los cuerpos

armados por la venta al exterior de cobre.La ley reservada del Cobre de 1985 fijó unpiso mínimo de asignación de recursos porel 10% de su venta al exterior. En este casolos recursos son exclusivamente utilizados

para compra de material bélico.

Respecto del tema de los derechoshumanos, también existía una ley que haimpedido que la justicia pueda investigar loscasos de violaciones a los derechos

humanos ocurridos entre 1973 y 1978, conla excepción del caso de Orlando Letelier.

En noviembre de 1989 los miembros de laJunta de Gobierno se reunieron con elobjeto de elaborar un catálogo de leyes quedeberían ser aprobadas antes del cambiode gobierno, priorizando aquellos proyectosmás urgentes. De las 142 leyes pendientes,

15 ó 20 proyectos interesaban al gobiernosaliente. La oposición hizo un llamado al

gobierno para que no se legislara más peroeste manifestó que estaba en su derecho.

Entre aquellas normativas que causaronpolémica pública se contaban los



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destinados a la privatización de lasempresas estatales tales como Emporchi,el Banco del Estado, La Nación, RadioNacional y Televisión Nacional de Chile; lasque afectaban directamente a las FFAAcomo la modificación al decreto ley 1.113

sobre enajenación de bienes raíces de lasFFAA, modificación a la ley 18.476 sobrehospitales de la Defensa Nacional y la leyOrgánica de las FFAA; y las normativas detipo político como la ley de Juntas deVecinos, ley Orgánica de Partidos Políticos,ley orgánica sobre los estados deexcepción y modificación a la leyantiterrorista.

En definitiva, el nuevo gobierno

democrático asumiría con determinadascondiciones que impedirían o dificultaríansu actuar sobre todo respecto del tema dela Defensa. La configuración parlamentaria,

que da mayoría en la Cámara de Diputadosy minoría en el Senado por elestablecimiento de senadores designados yde un sistema binominal de elección, haimpedido que se avance en ciertas materias

como las recién señaladas. La política deconsensos propiciada por la administración

Aylwin ha dado resultado en el ámbitoeconómico, social y político pero no enrelación con las fuerzas armadas, allí semantiene una situación que podríadenominarse de status quo.



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Las condiciones antes señaladas sonhechos de la realidad. Para las autoridadesciviles entonces construir una política deDefensa pasa por el considerar talescondicionantes. En otros términos, los

riesgos de realizar determinados cambiosen la institucionalidad sin el concurso de lasfuerzas armadas son altos y lasposibilidades de concretarlos de ese modo,son escasos. Nos encontramos con unproblema que tiene dos alcances. Por unaparte existe un reconocimiento explícito quees la autoridad política la encargada dediseñar políticas en el sector. Por otraparte, las fuerzas armadas poseen losinstrumentos necesarios para favorecer o

bien, obstaculizar determinados proyectosde la autoridad política.

Se plantea el problema del grado delegitimidad y capacidad del poder políticoen la ejecución de determinadas directricesen el ámbito de la defensa, y la capacidadde las propias instituciones armadas paragenerar sus propias políticas al margen dela autoridad política.

b. La participación civil en la Defensa

El estudio de las relaciones civil-militaresmuchas veces ha olvidado el análisis de



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uno de los componentes esenciales de estarelaciones: la preparación de civiles en elámbito de la defensa. La revisión demuchas experiencias latinoamericanasrevelan una histórica separación entrefunciones militares y civiles en lo referido a

la defensa. El caso chileno no escapa a losucedido en otros países de la región, porlo que su análisis puede orientarnos sobrecondicionamientos históricos y las posiblesimplicaciones en el actual contextointernacional.

En Chile, durante muchos años los civilesno participaron de las decisiones de ladefensa. Entre 1932 y 1973, en el que seobservó una gran estabilidad democrática y

aparentemente no existieron dificultadescon el mundo militar, se fueronconsolidando al menos dosprejuzgamientos: el primero referido a lanoción que las funciones militares debíanser exclusivamente tratadas por militares. A

partir de 1932 y luego de una desacreditadaintervención de militares en la políticanacional, la clase política fue considerandola función castrense como una funciónespecífica y especializada en donde la

civilidad poco podía hacer.

Un segundo elemento, muy vinculado a loanterior, se refirió al descrédito de lafunción de las fuerzas armadas, por lo que



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se generó en la clase política una relativadespreocupación de los asuntos vinculadosa las fuerzas armadas. Al no existirpreocupación específica por el tema, fueronproduciéndose naturales situaciones detensión entre militares que consideraban

que los políticos subvaloraban la función dela defensa nacional y los civiles, queconsideraban la misión de las fuerzasarmadas poco relevante en el contexto deproblemas más urgentes que resolver en lavida nacional como fueron en su momentola educación, la salud y el mejoramiento de

las condiciones de vida de la población.

Este marco abrió un espacio para que lasfuerzas armadas debatieran y discutieran

internamente sus propios lineamientos depolítica e incluso reformularan sus roles enel marco de lo que en su momento sedenominó la doctrina de seguridadnacional. En tanto, los civiles se fueronconvirtiendo cada vez más en extraños alas decisiones sobre la defensa. Laautonomía militar fue uno de los factoresdecisivos en el golpe militar de 1973.

La mayor parte de los países de América

Latina tuvieron experiencias de gobiernosmilitares. Ello produjo que los militaresefectivamente se interiorizaran sobre elfuncionamiento general de la estructura delEstado. Dichas intervenciones tuvieron



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consecuencias de distinta naturaleza, perolo importante de destacar aquí es que sibien los militares han generado unacapacidad mayor o menor de intervenir enasuntos propios de la civilidad, los civiles nohan generado un interés suficiente en los

asuntos de la defensa.

Las nuevas circunstancias políticas endonde predomina la democracia en casitodo el continente, permiten estableceralgunos avances y establecer ciertasnecesidades para intensificar elconocimiento de los civiles sobre ladefensa.

En el caso chileno una circunstancia

notable es que durante el gobierno militarpor primera vez surgieron estudiossistemáticos en distintos centrosacadémicos sobre el tema de la defensa yde las relaciones civil-militares en general.Estos estudios surgieron en la medida enque se quería comprender el por que de laintervención militar en la vida política. Seestudiaron las raíces del pensamientomilitar, se intentó sistematizar la historia delas relaciones civil-militares y ya casi al final

del gobier no militar se comenzaron agenerar iniciativas que incluso incluyeron amilitares, generándose de este modo, losprimeros acercamientos entre civiles y



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militares, siempre en un contextoacadémico.

Sin embargo esto no era suficiente, y losprimeros años de gobierno democráticodemostraron las carencias en esta materia.

En primer termino, la elite política civil seencontró con una circunstancia coyunturalbasada en la imposibilidad de incorporarnuevas personas al ministerio de defensapor cuanto existe una ley de inamovilidadfuncionaria en la administración pública.Pero, en el caso que hubiese podidohacerlo ¿Contaban los partidos políticoscon personal experto en temas de defensapara ocupar cargos de asesoría en dichoministerio? ¿Existía un personal civil

preparado en asuntos estratégicos quefuesen interlocutores válidos para lasfuerzas armadas? La respuesta en 1990era no, por cuanto en Chile, y quizás enmuchos lugares de América Latina, no haexistido una preocupación de los partidospolíticos por preparar y capacitar personalcivil en temas de defensa.

La necesidad de contar con personal quetuviese conocimientos sobre asuntos

político-estratégicos y militares se hizoevidente a partir de 1994, cuando asumió elsegundo gobierno democrático después delgobierno militar. Como ya señalamos elnuevo gobierno democrático propuso la



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explicitación de la política de defensanacional. Esa explicitación implicó un grandesafío para el gobierno democrático porcuanto significaba que un gobierno civilestaba propiciando el establecer pautas,objetivos, metas y estrategias de mediano

plazo para las instituciones armadas. Esimportante destacar esta experiencia porcuanto refleja un nuevo interés en losasuntos de la defensa.

Quisiera detenerme en el análisis de estasnuevas circunstancias para desprenderalgunas conclusiones y recomendaciones.En primer lugar, no se trató de generar unanueva confrontación entre civiles y militaresen los asuntos de la defensa. Por el

contrario, el propósito ha sido el socializaruna propuesta de política de defensa,abriendo un espacio de discusión entreautoridades de gobierno, académicosexpertos en el tema, y las propias fuerzasarmadas.

En segundo lugar, uno de los elementosque se tuvo en cuenta se refirió a delimitarclaramente los espacios de decisiónpropiamente militar de aquellos que

incorporan el ámbito político de decisión.En efecto, existen áreas específicas quetienen que ser resueltas en nivelespropiamente militares. Sin embargo, existeun nivel superior, de carácter político



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estratégico, en donde corresponde a lasautoridades civiles tomar decisiones. Es enese nivel donde se requiere el concurso dela opinión tanto de los militares como de losciviles expertos. Si se excluye a losprimeros se generan tensiones crecientes,

si no se cuenta con los segundos, seposibilita un ensanchamiento de los rolesmilitares en esferas que rebasan el ámbitode la defensa.

Distintas iniciativas han tendidocrecientemente a buscar una aproximaciónde los civiles y militares a través de talleres,cursos de perfeccionamiento, seminarios einclusos estudios de post-grado que hanpretendido precisamente generar una

capacidad civil de comprensión de temasde la defensa. La principal deficienciaobservada ha sido claramente lainexistencia de personal civil de nivelintermedio que pueda asesorareficientemente al nivel político y que seconvierta en un interlocutor válido para elmundo militar. Un ejemplo claro de estacircunstancia lo encontramos en lascomisiones de defensa de la Cámara deDiputados y del Senado, en donde no

existen asesores civiles permanentes queentreguen información y análisis sobre lostemas vinculados a la defensa nacional.Los diputados y senadores dependen de lainformación que les entreguen las propias



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fuerzas armadas y el gobierno, singenerarse una capacidad autónoma deanálisis. En tanto, en los partidos políticossucede algo similar ya que han sido pocaslas iniciativas de estos por preparar ycapacitar gente en el tema de la defensa.

De este modo, el segundo obstáculo en laconstrucción de políticas de defensa es larelativa inexistencia de civiles preocupadosdel tema. La preparación de ellos es unrequisito para el fortalecimiento de lasrelaciones civil-militares y consecuentemen-

te de la propia democracia.

3. Los cambios internacionales y la

defensa.Un tercer tema que condiciona laconstrucción de políticas de defensa serefiere a los requerimientos del nuevo ordenmundial. Al ser partícipes de un mundo entransición en la que interdependencia y globalización permiten las relacionesinternacionales, surgen temas sobre loscuales se requieren respuestas máscoherentes y rápidas que en el pasado.

En este nuevo orden, se ha impuesto comoprimera tendencia la condicionalidad en laentrega de recursos. Las actualestendencias hacia el desarme y el control dearmamentos han llevado a las potencias y a



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los organismos financieros internacionalesa privilegiar la entrega de recursos a lospaíses subdesarrollados bajo la condiciónque se reduzcan los gastos militares (11).Pese al bien intencionado esfuerzo dereorientar el gasto militar hacia áreas

sociales, existen distintas posiciones quehablan de la necesidad de que se dencondiciones efectivas para la reducción dedicho gasto. De este modo, los problemaslimítrofes pendientes, las reivindicacioneshistóricas, el narcotráfico, la pobreza y elsubdesarrollo son elementos que estimulanla inseguridad. El desafío para AméricaLatina es buscar formas para estimular laseguridad y confianza y generar acuerdoshemisféricos de proscripción de

determinados tipos de armas.

El tema de la seguridad hemisférica surgecomo un aspecto importante que deberíatender a ser incorporado dentro de laspolíticas de defensa de cada país.Un segundo hecho relevante se refiere alnuevo rol de Naciones Unidas. Desde elpunto de vista militar, este tema y laspropuestas que sobre él existen (12),también deberían incluirse en la discusión

sobre la defensa nacional. En efecto, loscambios que se perciben en la nuevaorganización de la seguridad intemacionalplantean interrogantes sobre la soberaníade los estados y la instrumentalización de



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recursos de fuerza en beneficio de ciertaspotencias.

Como un tercer elemento está el rol deEE.UU. en la región. Importancia adquiereen el nuevo contexto internacional y

regional el unipolarismo estratégico queasumió EE.UU. en la presente década. Estotiene efectos inmediatos en las relacioneshemisféricas más cuando existen interesescontrapuestos entre América Latina y dicha

nación. La necesidad de buscar acuerdosen aquellos aspectos donde se identifiquenintereses compartidos es el primer pasopara establecer una relación que, aunqueasimétrica, no perjudique las perspectivasde desarrollo de la región. De este modo, al

no existir tensiones graves en el hemisferiopodría institucionalizarse un nuevo diálogoque sea equitativo entre norte y sur,consagrando mecanismos efectivos decooperación regional. "Quizá el mayor retoa las organizaciones internacionales seahoy el de facilitar y poner en practica esedialogo" (13)

Se abre entonces la posibilidad defortalecer los sistemas de interacción militar

buscando reflexionar sobre el futuro de laseguridad interamericana (14). Elloimplicaría una revisión de la vinculaciónentre la Junta Interamericana de Defensa yla OEA, así como nuevas alternativas que



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deseen plantearse en el ColegioInteramericano de Defensa, o en lasreuniones periódicas de los comandantesen jefes de las FF.AA. Americanas y quedigan relación con un nuevo sistema deseguridad hemisférico.

Un cuarto tema de la agenda internacionalque determina la agenda local se refiere alacceso a tecnologías y mercados. Ladiversificación de los mercados, losacuerdos bilaterales de coproducción condiversas potencias militares y el uso dual dela industria militar han permitido a Chilemantener abiertas diversas opciones en elexterior. Sin embargo, en Chile y en laregión no se han especificado el tipo de

transferencias de tecnologías militares,como tampoco se han acordado ciertos márgenes para la utilización dedeterminadas tecnologías de uso militar. Unesfuerzo importante se está cumpliendo enlo referido al Tratado de Tlatelolco, queimposibilita el uso de tecnologías nuclearesen la región con fines militares, pero es elprimer paso en una serie de temaspendientes y que tenderían a favorecermayores grados de transparencia entre los

países de la región.

El actual desarrollo tecnológico no permiteplantearse como objetivo una totalautarquía en materia de industria militar.



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Una adecuada política de Estado deberá,entonces, armonizar los desarrollostecnológicos nacionales a través de laimplementación de programas específicosen la materia (estatales y privados), conincentivos simultáneos a la

complementación industrial en lo externo,así como de la exportación de los bienesproducidos, respetando los tratadosinternacionales que dicen relación con esteaspecto (15).

Los temas de la agenda internacionalincluyen otros aspectos no menosimportantes tales como el rol de las fuerzasarmadas en el control del narcotráfico, lavinculación seguridad y medio ambiente y

el debate sobre la participación de lasinstituciones armadas en asuntos deseguridad interna. Todos estos temas sinduda están condicionando y plantean unaserie de desafíos a la construcción depolíticas de defensa en los países de laregión.

III. LAS RESPUESTAS

La consolidación de la democracia en Chile ha

implicado distintos desafíos y de diversamagnitud. Uno de ellos ha sido articular unarelación civil-militar que garantice gobernabilidadpero que a su vez permita la manifestación dedistintos enfoques sobre el rol que les cabe a las



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fuerzas armadas en democracia. Al no existirconsensos básicos en la sociedad el riesgociertamente fue el inmovilismo en muchasmaterias sensibles: "postergar la discusión dematerias sensibles y avanzar donde hayaacuerdos posibles". Esta lógica tiende a ocultar

diferencias latentes en la sociedad sobredistintas cuestiones, dentro de las que se incluye

el rol de las fuerzas armadas.

En el caso chileno, además de la falta deconsensos en la sociedad civil, las fuerzasarmadas efectivamente son un actor relevanteen el debate político. La autonomía alcanzadapor los cuerpos armados los posiciona en unlugar especial en la escena política, por lo quegenerar espacios de diálogo se torna más

complejo de lo que eventualmente podríaimaginarse.

La mayor novedad que aporta el caso chileno esun proceso que recién comienza a gestarse,referido al intento de las autoridades políticas deasumir la defensa como un tema de Estado. Esuna dinámica que está en ciernes y por lo tantoresulta aventurado predeterminar posiblesresultados. Sin embargo, la existencia dedeterminados límites propios del proceso

(autonomía de las fuerzas armadas,desconocimiento civil sobre temas de defensa)nos señalan las dificultades que dichaexperiencia podría llegar a tener.



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Los aportes que podrían derivarse de esteintento se traducen en tres desafíos que podríatener la explicitación de la política de def ensa:suprapartidismo en su discusión, progresividaden su implementación e institucionalización de

las reformas.

En primer término, nadie discute la necesidad decontar con políticas estables o permanentes enel tiempo. Para ello se requieren grandesacuerdos políticos sobre el tema que se deseaabordar. En el caso de la Defensa,históricamente las decisiones se han gestadodesde el propio ministerio de Defensa. El fuerteacento presidencial, el relativo desinterés ydesconocimiento civil que perduró hasta por lo

menos los años sesenta y la sensibilidad dediscutir este tema, han hecho que otrasinstancias, tales como el Congreso, partidospolíticos y centros académicos, no tengan un rolmás central en el proceso de toma dedecisiones.

En la actualidad las comisiones de defensa delCongreso Nacional tienen un rol secundario alabordar los temas de la defensa nacional.Ellas cuentan con la facultad de fiscalizar

determinados casos contemplados en la ley ytienen algún grado de ingerencia en el procesopr esupuestario anual. No cabe duda que lacondición del suprapartidismo se cumple en elCongreso y es por ello que la búsqueda de



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políticas que permanezcan en el tiemporequerirían ser discutidas en dicha instancia. Ellonaturalmente implicará cuestionarse sobre losroles actuales del Congreso en algunas materiasespecíficas tales como la ratificación de políticasimpulsadas desde el ministerio y la ampliación

de instancias fiscalizadoras, entre otras posiblesiniciativas. Estas no deben entenderse como unmenoscabo a las actuales atribuciones delEjecutivo, sino como la búsqueda de necesariosequilibrios entre los poderes del Estado. Undebate documentado y la aprobación en lascomisiones sobre las propuestas que surjan delEjecutivo sin duda disminuiría los grados deincertidumbre ciudadano y militar sobre laspolíticas a implementarse, generando mayorconsenso sobre lo que se está haciendo.

Segundo, ¿de qué modo implementar unapolítica de defensa? Ya las autoridades hananunciado una serie de iniciativas a fin dereactivar instancias para coordinar políticasespecificas. Cuestiones que dicen relación porejemplo, con el Consejo Asesor de PolíticaExterior, Junta de Comandantes en Jefe yConsejo Superior de Seguridad Nacional. Esteesfuerzo debería encaminarse de una formaprogresiva, es decir, avanzar a partir de lasinstituciones que actualmente existen,

estudiando la posible generación de otras, demenor o mayor envergadura, pero que articulena las fuerzas armadas en el conjunto delesfuerzo modernizador del Estado. Avanzarprogresivamente implicará la decisión de la



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autoridad política por vincular a las institucionescastrenses como un actor más del proceso detoma de decisiones, involucrándolas en aquellascuestiones que tienen que ver con los aspectospropios de la defensa, y considerando que esteámbito debe responder de forma coherente, y no

aislada, a objetivos más generales que son losque el país pretende alcanzar en el futuro:consolidación de la democracia, mayordesarrollo, menor pobreza y mayor integraciónregional, entre otros.

Finalmente, uno de los mayores desafíos será lainstitucionalización de estas iniciativas enorganismos apropiados para cumplir con losobjetivos que se pretende alcanzar. Al respecto,la actual estructura del ministerio de Defensa

tiende a limitar las posibilidades de la autoridadpolítica para generar y consolidar políticas sobrela defensa. La función del ministerio estaacotada a ser más un ente burocrático que unainstancia articuladora y/o generadora de políticasde mediano y largo plazo.

El actual ministerio no cuenta con lascapacidades humanas y materiales para cumplir

ese propósito. De hecho, no cuenta con unpresupuesto propio que le permita cumplir

algunos de los objetivos aludidos. Se deberíaentonces discutir la actual estructura ministerial,buscando perfeccionar no sólo las funciones delas respectivas subsecretarías, sino quereformulando si fuese necesario, algunas de las



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instancias existentes que podrían aprovecharsede mejor manera.

Los desafíos son múltiples y las políticas reciéncomienzan a ser planteadas. El riesgo históricosería dejar que las fuerzas armadas se

autoasignaran sus propias tareas, ante laindiferencia de abordar el tema por parte de lospartidos políticos y la sociedad civil en general.En Chile se ha producido un momento históricoen la que comienzan a analizarse propuestas,posibilidades y alternativas de futuro para ladefensa. Al debatirse el tema se esta dando unsalto cualitativo al comprender que la defensanacional es una preocupación de toda lasociedad, y no de una institución en particular, yque del mismo modo, las soluciones que se

encuentren tendrán que ser reconocidas portodos como parte de un proyecto de sociedadmás general que aspiramos alcanzar.

CITAS

(1) Un análisis sobre el discurso de las fuerzasarmadas en VARAS AUGUSTO y

FUENTES CLAUDIO, Defensa Nacional,Chile 1990-1994. Modernización yDesarrollo. Libros FLACSO, 1994.



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(2) Ministro de Defensa Edmundo Perez Yoma."CIase Magistral en ANEPE", en Fuerzas

Armadas y Sociedad, FLACSO, Nº 2, 1994.

(3) Ibid.

(4) AGUERO, FELIPE. "Autonomía de lasfuerzas armadas en el autoritarismo y lademocracia en Chile", en La autonomíamilitar en América Latina. Augusto Varas(editor). Nueva Sociedad. 1988.

(5) Ver VARAS, AUGUSTO. La Autonomía

militar...

(6) El general Augusto Pinochet en unareciente intervención ante la Cámara de

Diputados defendió la independenciarelativa con que las Fuerzas Armadasdebían contar. Lo propio hicieron loscomandantes en jefe de la Armada y de laFuerza Aérea.

(7) PINOCHET, AUGUSTO (General).Exposición del comandante en jefe delEjército sobre el proyecto de reformas a laLey Orgánica constitucional de las Fuerzas

Armadas ante la comisión de Defensa de la

Cámara. Enero, 1993.

(8) Esta interpretación la encontramos enFERNANDEZ, SERGIO. Estado Moderno yFuerza Militar: perspectiva jurídica en la



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institucionalidad chilena. Presentación en el

seminario "EI Estado Moderno y el Ejército:perspectiva nacional". Academia de Guerra,octubre 1992.

(9) Memorial del Ejército. Nº 430, 1988.

(10) El Mercurio, 6 de marzo, 1990.

(11) El BID por ejemplo habló de condicionar laentrega de recursos para el Tercer Mundoal cumplimiento de dos aspectos:democracia y reducción del gasto militar. El

Mercurio, 24 de marzo, 1992.

(12) BOUTROS-BOUTROS GHALI. Un

programa de Paz. Naciones Unidas. 1992.

(13) SEADET DEGER y SOMNATH SEN."Desarme, desarrollo y gastos militares", enDesarme. ONU. Vol XIII, Nº3, 1990, pág.48.

(14) Una reflexión al respecto en VARAS, AUGUSTO "Consideraciones sobre elEjér cito y su relación con la sociedadchilena ante los cambios del escenariointernacional: comentario". Trabajo

presentado en el Seminario EstadoModerno y Ejército: Una perspectivaNacional. Octubre. 1992.



179

(15) Al respecto ver OMINAMI, CARLOS."Presentación del ministro de Economía enel Simposio de Industria de Defensa".

Asmar. Valparaíso 14 al 16 de noviembre,1991, en Fuerzas Armadas y Sociedad.FLACSO-Chile. Nº4. 1991.



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9. LA POLITICA DE SEGURIDAD EN ELHEMISFERIO OCCIDENTAL

Luigi R. Einaudi

El mundo de Posguerra Fría ha presenciado el surgimientode una sola constante: el cambio, o mejor dicho el trastornode todos los paradigmas anteriormente aceptados en lorelacionado con las relaciones internacionales. En unesfuerzo por aclarar la naturaleza y las repercusiones dealgunos de los cambios experimentados en el hemisferiooccidental, el autor del presente artículo destaca diezobservaciones que, a su juicio, captan la esencia de la actualrealidad de la relaciones interamericanas.

ACTUALMENTE, las facetas más relevantes que

tratan de la dinámica en la región permiten dar apoyomilitar a la democracia y a la resolución pacífica de losconflictos en el hemisferio occidental. En el artículo acontinuación presentaré y trataré diez observacionesque describen la situación actual en lo que hace a lasrelaciones interamericanas de seguridad y que danforma a lo que nos puede deparar el futuro.

Las condiciones en el hemisferio occidental hanmejorado considerablemente desde la generaciónpasada.

El cambio hacia un orden más armonioso en la regiónes evidente en todo sentido. Con el Canadá, México y

los EE.UU. en el Tratado de Libre ComercioNorteamericano (NAFTA), el Caribe angloparlante



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democrático como nunca, y el fin de los gobiernosmilitares en Amér ica del Sur complementando el fin delos conflictos internacionalizados de Centroamérica, la

Cumbre de Miami de 1994, dio mayor credibilidad a laintegración del Hemisferio Occidental como unobjetivo común. Como un marcado contraste entre las

rivalidades militares existentes en otras partes delmundo, la Argentina y el Brasil han concluido surivalidad nuclear y han aceptado observadoresinternacionales. En Chile se han abolido las armasquímicas y bacteriológicas. En el frente económico,

Argentina, Bolivia, Colombia, México, Perú yVenezuela han seguido a Chile en eldesmantelamiento de economías centralizadas y elgigante federal del Brasil se está adaptando muy biena las nuevas fuerzas, tanto productivas comodemocráticas.

Durante algunos años, los promedios de crecimientoen los países latinoamericanos han sido más altos quelos de EE.UU. y del Canadá. Si el crecimientocontinúa, algunas de las brechas tan profundas queexisten actualmente en la calidad de vida entre Nortey Sur América podrían achicar se en la próximageneración.

Indudablemente, la tendencia más impresionante es lade la convergencia política. El péndulo histórico, quepor un siglo hizo que las democracias incipientes

fueran seguidas por dictaduras, parece habersedetenido. Al comienzo de la década de los ochenta,los sistemas políticos democráticos han soportadocambios en las jefaturas, períodos de austeridadsevera y las complicaciones propias del proceso de



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desarrollo. La democracia y la modernizacióneconómica dan muestras de compatibilidad ycontribuyen a que desarrollemos un nuevo sentido de

los valores de la libertad. Se ha comprobado que losdictadores ni son necesarios, ni bienvenidos.

No hay garantía de que las nuevas oportunidadespara la cooperación se desarrollen plenamente. Lasprotestas contra el optimismo reformista que seiniciaron en la década de los noventa son reales, perotambién son reales las posibilidades de una nueva era

de prosperidad hemisférica y de buena vecindad.

El fin de la Guerra Fría no ha de interpretarsecomo la terminación de los problemas deseguridad.

Si bien las amenazas desde fuera del continente han

perdido importancia, los problemas de Haití y lainestabilidad amenazadora en Cuba ponen en claroque aún quedan problemas domésticos. En particular,

las miserias ocasionadas por la pobreza y los malosgobiernos, el terrorismo, el narcotráfico y la migraciónmasiva pueden estremecer hasta las fronteras mássólidas, las relaciones más íntimas y las garantíaslegales más estrictas.

Las armas automáticas enviadas a través de Miami endirección al Sur han reemplazado a los guerrilleros

adiestrados por cubanos como amenazas a lasautoridades locales. Los grupos criminales y terroristasque son hostiles a la sociedad organizada ahoraposeen niveles de tecnología y de potencia de fuegoque contrastan considerablemente con los gobiernos



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de los países del Caribe, que históricamente no hantenido armas, y contrastan hasta con los recursosmilitares de algunos gobiernos latinoamericanos.Bajando desde Chiapas, recorriendo el Istmocentroamericano y a lo largo de la Cordillera de los

Andes, la mezcla explosiva de razas, pobreza, violencia

política y de fracaso institucional ocasiona más bajasque las calamidades que causa la naturaleza y que losperiódicos publican a grandes titulares, tales comoterremotos y huracanes. En general, las tradicionesdemocráticas permitieron que las naciones del Caribeescaparan de las tentaciones totalitarias aún durantelas décadas de los sesenta y setenta. De hecho, América Latina tiene tradiciones democráticas másvigorosas y grupos empresariales privados mucho máscapacitados que en Rusia y que en la mayoría delresto del bloque socialista. No obstante, interesesarticulados y el cambio favorable no necesariamentegarantizan la estabilidad social.



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Exacerbados por los trastornos ocasionados por elprogreso económico y acentuados más cruelmentepor las comunicaciones modernas, las viejasinjusticias y los problemas sociales que anteriormentese pasaron por alto pueden retar a los intereses de las

elites nacionales y de la cooperación internacional. Además, el progreso no alcanzado y lasoportunidades fallidas pueden exponer y acrecentarlas imperfecciones de los otrora olvidados conflictosinternacionales o de las disputas con los vecinos.

El hemisferio occidental no puede mantenerse aislado

de los grandes problemas de la comunidad global. Elfin de la Guerra Fría presenta retos al orden global enla escala del fin de la Primera Guerra Mundial comotambién de la Segunda. Tras el rechazo a la agresión

iraquí, la reacción de la comunidad mundial a lasrepercusiones geopolíticas mucho más complicadas eimplicadas en la desintegración del Imperio Soviéticoaún es un misterio: ¿excederemos los nacionalismoscentrífugos, al igual que lo hicimos después de laSegunda Guerra Mundial, o los consentiremos comolo hicimos durante la Primera Guerra? ¿Hallaremosrespuestas adecuadas para controlar la deforestación,la superpoblación y el calentamiento global?

Es preciso que seamos sinceros. Estos temas no sóloson difíciles de resolver, sino que nos resulta difícil

hablar sobre ellos porque carecemos de puntos dereferencia. Para citar al Congreso Estadounidense:"Durante la Guerra Fría”, teníamos un enemigo ynuestra política consistía en contener a ese enemigo.Ese enemigo ha caído y con ello hemos perdido el



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agente unificador sobre el que se basaba la políticaexterior estadounidense. Ahora sólo existe un vacío."1La política, al igual que la naturaleza, aborrece losvacíos, por lo que esto es de hecho un vacío sólo denombre; sin embargo sí contiene más particularidadesy regionalismos de los que los estrategas están

acostumbrados. Esto muy bien puede ser parte delproblema.

El regionalismo puede servir como un paso haciael orden mundial.

Si bien el mundo se achica cada vez más, el planetaes grande y complicado. Las Naciones Unidas nopueden ocuparse de todo ni lo pueden hacer losEE.UU. tampoco. Asimismo, la mayor parte de losdemás países está muy ocupada en resolver susproblemas internos.

Existe un compromiso factible entre la abstracción delglobalismo y las desventajas del unilateralismo. Estecompromiso se llama "vecindario". A esta palabra sele atribuyen muchos significados, entre ellos podemoscitar "la comunidad", término que a menudo seextiende al lenguaje, la cultura, los problemascompartidos y la historia. A diario ha quedadodemostrado en todas las regiones del mundo desde elNAFTA hasta la Unión Europea (UE), desde elMercado Común del Cono Sur (MERCOSUR),2 hasta

la Asociación de Naciones Asiáticas del Sudeste(ASEAN)3 y la Organización de la Unidad Africana,que los vecinos siempre son los mejores para resolverciertos problemas.



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El hecho de recalcar el término vecindario no impidecooperar con otros países fuera de la región. El Grupode Río en Latinoamérica y la UE están fortaleciendosus relaciones. España ha sido un líder en promoverlas cumbres iberoamericanas. La inversióneconómica, influencia cultural y el turismo europeos

son mucho más importantes para el Caribe y para América del Sur que lo que comúnmente se observaen los EE.UU. Asimismo, la cooperación entre lasregiones, tal como la cooperación entre vecinos, setorna cada vez más vital para afrontar problemas talescomo el terrorismo, el narcotráfico y el lavado dedinero.

En medio de todo esto, el regionalismo es unconcepto que se acepta a regañadientes. Losestudiosos del globo terráqueo menosprecian elregionalismo, o en el peor de los casos, conceptúanque es una señal de fracaso; los nacionalistas ven elregionalismo como otra amenaza para la identidadnacional; los economistas liberales le temen como aun grupo proteccionista. En esta maraña de ideas,cabe destacar que en las condiciones inciertas delpresente, el regionalismo bien puede llegar a ser unpaso para desarrollar los principios y relacionesnecesarias para la cooperación global en toda suextensión.

En la historia de los EE.UU, el regionalismo del

hemisferio occidental tiene la connotación de "la vueltaal hogar." Desde la Doctrina de Monroe hasta laPolítica del Buen Vecino de Franklin DelanoRoosevelt, los EE.UU. llegaron a la conclusión de quehabían sentado una base muy sólida en las Américas.



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La llegada de la Segunda Guerra Mundial acabó conel argumento de "América Primero" y a partir deentonces, los EE.UU. han estado comprometidos entodo el mundo y han tenido el concepto de que sumisión es global.

Este concepto fue reforzado durante la Guerra Fía. Ahora con la disolución del antiguo bloque soviético,los EE.UU. se han convertido en la única potenciamundial genuina, el único país en el mundo que sepercibe como si tuviera una misión que cumplir encada región del mundo, incluso en Europa y el enOriente Medio, en Asia y Africa, lo mismo que en elhemisferio occidental. Desde esta perspectiva, NAFTAbien pudiera ser el primer paso hacia esa vuelta alhogar de los EE.UU. en su propia región geohistórica.Ciertamente no ha sido sino desde la época deFranklin Delano Roosevelt y la política del BuenVecino cuando los EE.UU. se han esmerado muchopara cimentar sus bases en sus alrededoresinmediatos.

El NAFTA no puede, sin embargo, ser un disfraz parauna política de convertir a las Américas en una"fortaleza". Posiblemente Singapur esté tan preparadocomo Chile para ingresar al NAFTA. El Canadá y lospaíses ABC (Argentina, Brasil y Chile) son los apoyosprincipales del Acuerdo General sobre TarifasComerciales (GATT),y de los esfuerzos de las

Naciones Unidas (ONU) para mantener la paz. Untriunfo más allá de NAFTA no será exclusivista niaislacionista; más bien debe ser compatible con elGATT en economía, la democracia en política yuniversalista en espíritu.



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El arraigamiento de la democracia ha dado nueva vidaa la cooperación en la región y a la Organización deEstados Americanos (OEA).

Con la entrada de Canadá en 1990 y de Belice y deGuayana en 1991, la OEA se ha convertido para elhemisferio occidental en lo que las Naciones Unidas

es para el mundo: una institución cuyos miembrosprovienen de todo el universo americano. (La ausenteobvia, Cuba, es todavía miembro formal de la OEA; lamayoría de los países ansiosamente espera el díacuando una Cuba democrática podrá volver a ocuparel puesto del que fue suspendida en 1962.)

Más importante (y a la inversa de la Carta de lasNaciones Unidas, que no contiene la palabra"democracia"), en la Carta de la OEA se incita a todoslos miembros a observar una democracia

representativa. En la década de los treinta, laaceptación por parte de Franklin Delano Roosevelt delprincipio de no intervención dio significado a laigualdad soberana de estados, lo que ayudó, portanto, a colocar la piedra fundamental del sistemamoderno interamericano. Durante años, sin embargo,la OEA se ahogó en contradicciones internas, en laretórica barata de los representantes de dictadores, yen las distorsiones de la Guerra Fría que minaron susposibilidades y que le hizo ganar el desdén delpúblico.

Las condiciones cambiaron cuando comenzó ladécada de los noventa. En 1991, el gobierno de Chile,deseoso de llamar la atención a su transición de unaadministración militar a una civil, auspició la Asamblea



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General anual de la OEA que se celebró en Santiago.

En 1973, en la OEA ni siquiera se había comentado elgolpe dirigido por el general Pinochet contra elgobierno electo de Chile; en ese entonces, muchosmiembros de este organismo estaban sometidos aregímenes militares. En 1991, las 34 delegaciones, sin

excepción, que participaron en la Asamblea Generalen Santiago, representaban a gobiernos con unreclamo genuino a una legitimidad democrática. Elresultado fue revolucionario: la adopción unánime dela Resolución 1080, que exigía que la OEAconsiderara automáticamente cualquier interrupciónde los procesos democráticos en cualquier paísmiembro. Durante los dos años siguientes, se puso envigor este procedimiento tres veces: en Haití para noconceder el reconocimiento del gobierno formado araíz de un golpe militar, y en el Perú y Guatemala para

protestar ante la toma del poder en formaanticonstitucional por presidentes civiles.

A partir de 1990, la OEA ha estado en el meollo de losesfuerzos para definir los ámbitos legales para lacooperación internacional con el fin de apoyar a lademocracia. Las misiones de la OEA han desarmadoa los movimientos insurrectos en Nicaragua y enSurinam, a la vez que han protegido los derechoshumanos de los insurrectos. Entre 1990 y 1994, losobservadores de la OEA apoyaron las elecciones enNicaragua, Paraguay, Perú, El Salvador, Haití,Venezuela y Guatemala. El éxito de la OEA, tantocomo coordinadora o como caja de resonancia, seráde gran importancia para implantar los logrosobtenidos en la Cumbre de Miami de 1994.



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El respeto a la soberanía es todavía el punto departida para la cooperación.

Nuestros tiempos están marcados por el surgimientode fuerzas verdaderamente globales ytransnacionales, algunas de las cuales contienenpoder destructivo avasallador. A los males secularescomo las dictaduras y el proteccionismo debemosañadirles ahora la polución, el narcotráfico y losefectos nocivos del mismo, como también losaumentos de población a los que los acuerdosexistentes no pueden responder con eficacia. Lacomunicación electrónica ha creado un universonuevo y de gran transcendencia.

Sin embargo, aún vivimos en un mundo de naciones.La búsqueda de soluciones debe continuarrespetando algo que no puede avistarse desde el

espacio y que en la tierra es ignorado cada vez más:los límites de las fronteras internacionales queestablecen las diferencias entre una soberanía y laotra. Si bien, sometida a muchos retos (algunoshablan de una anarquía inminente de zonas enterasmás allá del alcance de cualquier estado moderno) lanación-estado se mantiene como la piedrafundamental de la organización mundial. Hasta lasNaciones Unidas es un organismo que consta denaciones-estados. Y las naciones-estados necesitanorganizarse y revivificarse antes de que puedan

cooperar, aunque sea para enfrentar problemasglobales.

Desde el punto de vista de cooperación internacional,es un hecho que la democracia entre las naciones



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tiene tanta importancia como la democracia dentro delas naciones. En el hemisferio occidental, la OEA,(una organización donde no existen miembros conderecho a veto) y su consecuente búsqueda deconsenso, implican una dosis valiosa de democraciapara aquellas relaciones expresadas por conducto de

la OEA.

En el Hemisferio Occidental, un enfoque regional tienedos ventajas importantes, a saber:

- Reunir a todos los estados en un solo lugar a unmismo tiempo es una forma muy eficaz decomunicación.

- Practicar la igualdad soberana de los estados(que es lo que se acostumbra a hacer alcompartir información y hablar de política en un

ambiente donde cada país solo emite un voto)disminuye la desigualdad inherente a lasrelaciones estrictamente bilaterales y facilita lacooperación, incluso la cooperación bilateral.

La primera de estas ventajas es típica de cualquierambiente multilateral en cualquier lugar, y es deutilidad especial para países que puedan sentir lanecesidad de aumentar sus conductos normales decomunicación. La segunda tiene significado especialen este hemisferio, en donde la cooperación bilateralestá inhibida pero a la vez posibilitada por el

desproporcionado poder de los EE.UU.

La negociación gradual de las posturas comunes enun ambiente regional es, por tanto, una manera deobtener la acción necesaria sobre los temas



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transnacionales sin sacrificar los derechos a lasoberanía.

Los militares son la clave para la democracia lomismo que para la seguridad.

La democratización de América Latina durante lasdécadas de los setenta y de los ochenta solíaasociarse con las transiciones de un gobierno militar a

uno civil. En vista de que los generales han sido lapiedra fundamental de los regímenes autoritarios, alos jefes militares y las instituciones inevitablementese les ha identificado como adversos a la democracia.

Este concepto hasta ha sido admitido por los líderes ymovimientos civiles, que deben sus triunfos al apoyooportuno de los hombres en uniforme.

En la década de los noventa, será preciso acabar conestas tensiones y desarrollar nuevos entendimientos si

la región ha de consolidar gobiernos democráticos quefuncionen en medio del descontento social, reformaseconómicas, e inseguridad internacional. Par a hablardel desarrollo de instituciones o de la administraciónde justicia es preciso que en algún momento se

discuta sobre la línea divisoria entre la autoridad civil yla militar. ¿Se juzgará en tribunales civiles o militaresal personal militar acusado de cometer abusos contralos derechos humanos? ¿Quién decidirá la políticapara contrarrestar el narcotráfico o los niveles de



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gastos en armas? ¿Tiene derecho al voto el personalmilitar en servicio activo?

Las respuestas a éstas y muchas preguntas de la misma naturaleza a menudo son controvertibles. Y nose ha comprendido a cabalidad cuán complicadas son

por falta de un patrón de autoridad que haya sidoaprobado. Las tradiciones liberales destacan lasubordinación de los militares a la autoridad civil en todo tema, a la vez que otorgan al personal militartodo tipo de derecho político propio de la ciudadanía.Las tradiciones de los miembros de corporacionesacentúan la autonomía militar en esferas de caráctermilitar, lo que limita, si no elimina del todo- laautoridad civil en asuntos militares, y a menudo leelimina los derechos políticos al personal militar.

En la historia de América Latina de bien avanzadoeste siglo, las constituciones han asignado a losmilitares el derecho a formar parte de corpor aciones, yhasta el deber de presidir de manera independiente y

profesional el destino de la nación al dar a los jefesmilitares la obligación constitucional de determinarcuándo los políticos han violado la constitución.

Actualmente, tales formulaciones, virtualmenteincomprensibles para las personas educadas en latradición liberal, han desaparecido de lasconstituciones que fueron redactadas en la pasadageneración en América Latina.

No obstante, las actitudes corporativistas semantienen vigorosas, y en ninguna parte handemostrado tener más poderío que entre los militares



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cuya función consiste en defender a la nación-estado

contra sus enemigos, y quienes probablemente creenque la libertad no tiene sentido si no hay orden social.

A menudo los oficiales se han visto atrapados en unapolaridad cultural con (y en contra de) los que aboganpor los derechos humanos del hombre.

Con el paso del tiempo, con buena voluntad y con lascostumbres creadas por el imperio de la ley, sepueden reconciliar las diferencias entre las dualidadescívico-militar y corporativismo-liberalismo. Sinembargo, el reto anticipado es mutuo:

- Los jefes militares precisan darse cuenta que lademocracia no es una anarquía, que losderechos humanos son esenciales para supropia dignidad y honor, y que la autoridad civil

es la única fuente de legitimidad.

- Los civiles, a su vez, deberán aceptar que lanación está simbolizada por el uniforme lo mismoque por la bandera, que la paz mundial sin armas

es todavía una utopía, y que la cooperación entremilitares es esencial para consolidar lademocracia y las reformas económicas.

Y los líderes, tanto civiles como militares, deben hacerfrente al único elemento más pernicioso y

desestabilizador en la política hemisférica de hoy: laimpunidad. El abuso del poder y de privilegios, lacorrupción, las violaciones a los derechos humanos,estos son males que no conocen ni nacionalidad niestado civil, ni uniforme. La impunidad, ya sea que el



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acusado fuere civil o militar, causa profundainestabilidad a la autoridad del estado. El caminohacia el respeto mutuo y a la estabilidad puedenconstruirse solo al aceptar que todos somos igualesante la ley- y que debemos obedecerla.

Las relaciones militares en la región están unidaspor el pasado.

En Europa, la adaptación de la OTAN a nuevascircunstancias exige tan difíciles decisiones de susmiembros que el triunfo no está garantizado. En elhemisferio occidental, la democratización hafortalecido la cooperación política en la región pero nolas relaciones militares. Además, el fin de la GuerraFria ha socavado los cimientos de la amenazaplanteada por países fuera del hemisferio sobre la que

se ha basado la cooperación militar en la regióndurante más de medio siglo, primero contra el Eje,posterior mente contra el bloque soviético.

La Guerra de las Malvinas en 1982 demostró conclaridad las diferencias fundamentales en lo relativo a

percepciones y alianzas militares. En América Latina(a la inversa del Canadá y del Caribe), la asociaciónde los EE. UU. con el Reino Unido los convirtió tantoen víctima como a la misma Argentina, algunos decuyos líderes actuaron en la creencia de que los EE.

UU. comprenderían su causa. El Tratado de Río, queya estaba sometido a un ataque ideológico, se viodeshecho por la lealtad de los EE. UU. a la OTAN.



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En América Latina, por lo general, la eliminación delos fundamentos de la Guerra Fría retrocedió el relojhacia las rivalidades nacionales históricas, lastransferencias de armas, las viejas disputasfronterizas y el disgusto mutuo derivado de escribir lapropia historia como una antihistoria sobre nuestros

vecinos. En Centro y Sudamérica, estos problemasexternos se complicaron por las incertidumbres sobre

las relaciones cívico-militares, los mecanismos decomando y control, o la distribución interna de lasfunciones de policía y de inteligencia.

La fluidez que sobrevino a raíz del fin de la GuerraFría también trajo a primer plano relaciones que otrorahabían sido opacadas por el bipolarismo. ActualmenteTaiwán adiestra jefes superiores de la recientementeunificada policía nacional peruana e intercambia

cadetes con Honduras. Como la madre patria de 18repúblicas americanas, España ha sido por largotiempo la intercesora de América Latina en Europa.Ocasionalmente, la influencia de España ha afectadola política, como cuando en 1958, el Plan de

Alternación que restauró la democracia a Colombia,se elaboró en el puerto español de Sitges. Másrecientemente, los vínculos militares de España con elHemisferio Occidental se han beneficiado con laentrada de este país en la OTAN y con la participaciónde la ONU en las operaciones de mantenimiento de la

paz. Los oficiales españoles y portugueses handialogado con sus contrapartes de Iberoamérica.Cuba, que aún era un puesto avanzado colonial alprincipio del siglo XX, ahora envía oficiales a estudiaren las escuelas del Ejército de España, clara



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indicación de que España reclama una participaciónen cualquier situación en la Cuba posterior a Castro.

Estos vínculos con otros países fuera del hemisferioreflejan, en parte, la existencia de un grupo especialde problemas que tienen que ver con los EE.UU. La

desproporción de poder entre los EE. UU. y susvecinos convirtió en temor el uso histórico de esepoder para intervenir militarmente y ha obstaculizadouna clara subordinación del instrumento militarregional (la Junta Interamericana de Defensa o JID) al

organismo político (la OEA).

El razonamiento detrás de todo esto es el siguiente: sia la OEA se le autoriza disponer de una fuerza militar,los Estados Unidos de Norteamérica (con todo supoderío y los votos que ha de controlar) estarán enposición de justificar la intervención militar en América

Latina o en el Caribe en nombre del derechointernacional. Una interpretación extrema de estetemor es que con la democracia y los derechoshumanos como excusas, los EE.UU. tenderían aconvertir a la OEA y a la JID en instrumentos paraponer a las fuerzas armadas latinoamericanas bajo elcomando de los EE.UU. como las fuerzasresponsables de ejecutar la intervenciónestadounidense.

Existen otras hipótesis falsas respecto a la políticaestadounidense que circulan en ámbitos nacionalistasen América Latina tales como las siguientes:



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- Ahora que la Guerra Fría ha terminado, losEE.UU. quieren abolir todos los ejércitoslatinoamericanos porque estos ejércitos sonobstáculos para el crecimiento democrático y laexpansión comercial.

- Obsesionados por el deseo de combatir la guerrade las drogas fuera de sus propias fronteras, los

EE.UU. desean convertir a los militareslatinoamericanos en fuerzas de policía.

Hay dos grandes problemas con estas aseveracionesfalsas y conspiratorias sobre la políticaestadounidense. El primero es que talesaseveraciones son una auténtica "falsedad", perocontienen justo las suficientes preocupacionesexpresadas por la sociedad norteamericana, lo que da

a tales aseveraciones una credibilidad inmerecida. Elsegundo problema consiste en que talesmalentendidos han impedido en el pasado reciente lacooper ación eficaz en la región, la que podría haberprevenido el uso de la fuerza.

En Panamá en 1989, la OEA contemporizó inútilmentecon Noriega por varios meses antes de que losacontecimientos precipitaran la intervención armadade parte de los EE.UU. En Haití de 1991 a 1992, laOEA y la JID tuvieron la oportunidad de suministrar

adiestramiento militar en condiciones que hubierancontribuido a una solución política favorable. Pero lasactitudes antiintervencionistas y antimilitares evitaronque la OEA actuara. Para el momento en que losEE.UU. comenzaron a intentar de nuevo un año más



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tarde, lo hicieron con las Naciones Unidas, peromientras tanto, las escuadras terroristas paramilitareshaitianas habían sido reforzadas y las condiciones sehabían polarizado y deteriorado aún más. Laoportunidad de contrarrestar el golpe y aliviar elsufrimiento de los haitianos se había desvanecido.

Con el Tratado de Río relegado y como la Carta de laOEA no tiene disposiciones referentes al uso de lafuerza, la falta de reglamentos que establezcan lacooperación relativa al uso de la fuerza en la regiónresulta en que se asignará a la ONU o a la acciónunilateral de los EE.UU. las actividades armadas para

mantener la paz. No obstante, ni la ONU ni los EE.UU.responden adecuadamente a las aspiracionescolectivas de la región.

La expansión de la misión no es la respuesta.El fin de la Guerra Fría desató una búsqueda por todoel mundo de nuevas misiones militares y defundamentos para tales misiones, a pesar de quesignificativas reducciones de fuerzas se estánllevando a cabo. Una de las misiones más importanteses la de mantenimiento de la paz, una misión que fueactivada por los recuerdos dejados por la Guerra delGolfo de que el peligro aún abunda en medio de lasesperanzas de "un nuevo orden mundial."

Si bien el Canadá ha participado históricamente enmisiones de mantenimiento de la paz y liderazgo, lasmisiones cumplidas por fuerzas latinoamericanasfuera de la región han sido relativamente pocas. En la



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Segunda Guerra Mundial participaron unidadesbrasileñas y mexicanas; los colombianos participaronen el conflicto de Corea y dos veces en el Sinaí. Talescontribuciones fuera del hemisferio ahora semultiplican a medida que los países sudamericanosparticipan en operaciones de mantenimiento de la paz

auspiciadas por las Naciones Unidas: la Argentina enel Golfo Pérsico, Croacia, Chipre y Mozambique;Brasil en Angola, la antigua Yugoslavia, en la fronteraentre Ruanda y Uganda, y en Mozambique; Chile enKuwait, Cambodia y Cachemira; y Uruguay en elSinaí, Cambodia, el Golfo Pérsico y Mozambique.

Las misiones de asesores brasileños se handesempeñado muy bien bajo la tutela de la ONU en

Angola y en Mozambique, países que al igual queBrasil, anteriormente fueron parte del imperio

portugués. Ahora que han desaparecido losalineamientos de la Guerra Fría y sus garantesmilitares, los aportes hechos por asesores brasileñosayudaron a restablecer la paz y a fomentar eldesarrollo nacional.

Dentro del hemisferio, el Brasil envió oficiales a lamisión de la OEA en Surinam y a la ONU en ElSalvador; las tropas venezolanas sirvieron con la ONU

en Nicaragua, y la limpieza de minas en este país quefue auspiciada por la OEA y preparada por la JID, fue

ejecutada por oficiales argentinos, brasileños,chilenos, colombianos, paraguayos, peruanos,uruguayos y canadienses; mientras que oficiales de laComunidad del Caribe y del Mercado Común,Guatemaltecos, Hondureños y Surinameses



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participaron en la operación haitiana, lo que llevó alhemisferio a dar mayor apoyo político que militar.

Esta labor constructiva no debe confundirse con unnuevo equilibrio. Las organizaciones internacionalesson por definición mendicantes, y resulta difícil pensar

que haya una manera más rápida de llevarlas a unabancarrota económica que el pedirles que lleven acabo operaciones militares. Más importante aún, esprobable que al participar en misiones demantenimiento de la paz no se satisfaga la necesidad

de redefinir las misiones militares nacionales.

Por otra parte, no tendríamos que recurrir a Somaliapara recordarnos que el emprender nuevas misionesmilitares debe ser tomado con escepticismo. Lahistoria está llena de ejemplos de que las nuevasmisiones y doctrinas pueden acarrearnos problemas.Emprender nuevas misiones sin la debida preparaciónpuede crear inestabilidad política y el descrédito paralas instituciones militares.

- En la década de los sesenta, las nuevasmisiones de contrainsurrección y de acción cívica

en América Latina, contribuyeron a desplazarautoridades civiles y finalmente, llevaron agolpes de estado.

- En la década de los ochenta, la asignación demás recursos a los militares para combatir elnarcotráfico llevó a controversias políticas, peroafortunadamente no a golpes de estado.



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La incertidumbre acerca de las misiones militares seha combinado con una diversidad de proyectos dereforma inspirados por civiles, creando una verdadera

proliferación de materias que se imparten en escuelasmilitares. La Escuela de las Américas del Ejército deEE.UU., ubicada en el Fuerte Benning, Georgia, ha

trascendido el tradicional plan de estudios y haincorporado cursos que comprenden materias sobrerelaciones cívico-militares en una democracia,operaciones de mantenimiento de la paz, vigilancia defronteras, administración de recursos, y hasta laposibilidad de (a través de un programa universitarioespecial) obtener el Master en relacionesinternacionales en la Universidad de Troy. Losestudiantes de la Escuela de las Américas provienende todas las Fuerzas Armadas y de la policía; comoasí también algunos que son empleados civiles

federales. Tras un lapso de 16 años de inestabilidad yde conflictos ideológicos, los nicaragüenses hanvuelto a dicha escuela. Se ha observado la mismatendencia en el Colegio Interamericano de Defensa yhasta se habla de establecer en Washington uninstituto de estudios de defensa interamericana.

Al concluir la década de los noventa, la redefinición delas misiones militares precisará de consultasmeticulosas y sin precedentes entre autoridadesciviles y militares. La mayor parte de estas misiones

son más difíciles que la de mantener la paz, la que sibien tienen un precio muy alto, acarrea beneficiosevidentes a la modernización militar y al ordeninternacional y sirve de escape para las tentacionespolíticas domésticas.



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Ciertas dificultades son económicas en forma, peropolíticas en substancia. ¿Cuáles compras demateriales son necesarias en un ambiente en que lastensiones han mermado? ¿Cuál será el balancepresupuestario entre gastos militares y sociales? En

una era en que los gobiernos están ocupados enreducir sus estructuras, ningún sector va a recibir todo

lo que piensa que necesita o merece.

Hay otras preguntas que pertenecen a la política en su

más alto grado. ¿Cuánta reducción es suficiente?¿Cómo pueden reconciliarse las exigencias detransparencia por parte de los civiles con lasnecesidades de seguridad? No obstante, hay otrasinterrogantes que serán la esencia misma de lapolítica. Por ejemplo, ¿qué ocurre en las áreas rurales

donde las unidades militares son virtualmente lasúnicas representantes de la autoridad pública? ¿Quéocurre cuando los grupos criminales tienen armas máspoderosas, mejores medios de movilidad y decomunicaciones que la policía? La respuestatradicional e inmediata es ordenar al personal militar aentrar en acción. La respuesta democrática es máslenta pero a la larga, más estable: reunir a ambasautoridades, la civil y la militar, para que juntasdecidan qué debe hacerse.

Finalmente, cabe notar que aún se oyen las voces deaquéllos que piden la intervención militar en contra dela corrupción civil doméstica, la ineptitud o el crimen.Tales voces suelen atenuarse con llamamientos ypromesas populistas. La verdad categórica es que la



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interrupción militar del orden legal predominante daría

muy poca esperanza a los más desaventajados. Seríadifícil imaginar un final más rápido a la promesa queNAFTA representa para el hemisferio que lassoluciones falsas de un golpe militar aunque aparentemente justificado.

Las fronteras que no han sido delimitadasrepresentan peligro.

En diciembre de 1994, mientras los jefes de gobiernode las Américas firmaban el acuerdo en Miami parapromover la integración económica, las patrullasperuanas y ecuatorianas medían sus fuerzas en unlugar remoto donde sus fronteras comunes están endisputa. En enero, estalló un combate sostenido.Docenas de personas murieron, cientos fueron

heridos y la prensa publicó que el combate alcanzaríahasta las ciudades. El conflicto acrecentó el temor deuna carrera armamentista en la región. Losinversionistas miedosos tuvieron pesadillas acerca dela inestabilidad del "mercado que comenzaba aformarse".

Actuando como garantes del Protocolo de Río de1942, el Brasil, Argentina, Chile y los EE.UU. deinmediato hicieron que el Perú y el Ecuador iniciaranconversaciones directas. El 17 de febrero de 1995 en

Brasilia, los dos combatientes acordaron el cese dehostilidades y la búsqueda de una solución pacífica asus problemas fronterizos.



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En los meses siguientes, los observadores militaresde los cuatro garantes organizaron la retirada de másde 5000 soldados de la zona de conflicto y observaronla desmovilización de 140,000 efectivos de ambosbandos. Dirigidos por un general brasileño y apoyadospor una unidad proveniente del Comando Sur, la

Misión de Observadores Militares, Ecuador -Perú(MOMEP) demostró un alto grado de profesionalismoen separar a los combatientes en un terreno hartodifícil, y a la vez recomendaron cómo desmilitarizar ellugar donde se había combatido.

Ya en 1996, el Ecuador y el Perú se preparaban para

las negociaciones. Las tensiones persistían, pero porla primera vez, ambos bandos prepararon una lista delos puntos a discutirse con el fin de encontrar unasolución permanente a una disputa cuyo origen se

remonta al siglo XIX. En un hemisferio con unadocena o más conflictos fronterizos, la posibilidad deun desastre se pudo prevenir mediante la combinaciónde una diplomacia vigorosa y el respaldo de losmilitares.

La cooperación interamericana escrupulosa puedecontribuir al progreso de la seguridad y de lademocracia.

El choque entre Perú y Ecuador trajo a primer plano

varios temas que tendrán mayores complicacionespara el futuro de las relaciones de seguridadhemisférica. Posiblemente lo más importante tieneque ver con misiones militares y cómo organizar lacooperación.



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Primero, las preocupaciones tradicionales tales comola defensa de las fronteras nacionales siguen siendolegítimas misiones militares. La resolución de disputasfronterizas es vital para la estabilidad, el progresoeconómico y la modernización. Pero hasta que estos

conflictos pasen a ser algo del pasado, los gobiernostendrán que incorporar estos problemas territorialesen la preparación de planes de defensa.

Por ello se anticipa que la modernización militar y lastransferencias de armas no serán excluidas de laagenda hemisférica del futuro previsible. La mayorparte del sistema de seguridad de la Guerra Fría fueconstruida con recursos excedentes de los EE.UU.,primero fueron los excedentes de la Segunda GuerraMundial y luego los obtenidos del conflicto de Corea.

Desde hace algún tiempo no se ha dispuesto de estosrecursos. Además, aún después de andar tras lasbúsqueda de "gangas", la tecnología y el costo de loque ahora produce el mundo desarrollado es casiprohibitivo. Peor aún, otros países pueden percibir lascompras mínimas como amenazantes odesestabilizadoras. A finales de 1995, Ecuadorcompró cuatro aviones caza K FIR . Esta acción fue losuficiente como para provocar el pánico ante la ideade que América del Sur entraría a una carreraarmamentista. Sin embargo, los cuatro aviones eran

de reemplazo y carecían de nueva tecnología.

Una respuesta lógica sería un régimen detransferencia de armas que respondiera a losimperativos inseparables de defensa y restricción, y



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que fuera respetado tanto regional comointernacionalmente. El régimen debería establecernormas para que los países se hagan consultasprevias y se ganen la confianza entre ellos y con losdemás países, y ser lo suficientemente flexible paraasegurar que las armas compradas sean destinadas a

la defensa nacional, pero suficientemente controladopara evitar transferencias desestabilizadoras oinnecesarias. Por ejemplo, se aceptarían restriccionesimpuestas a un sistema de armas a cambio de que segarantizara el envío de otro sistema (o aunque sea delmismo sistema, pero en cantidades limitadas).Ninguna transferencia se hará por adelantado, yninguna se hará efectiva sin un acuerdo en el quetomen parte tanto los líderes civiles como los militares.

Poco a poco, ciertas condiciones para establecer un

régimen de abastecimiento y de control se concretan.Se han prohibido las armas nucleares, químicas,bacteriológicas y de destrucción masiva. Predominanlos gobiernos democráticos constitucionales. Pero noobstante, los grados de comunicación civico-militarque se requieren para definir un régimen en el quepredomine la confianza y se hagan las verificacionespertinentes, son muy débiles.

Segundo, la respuesta al choque entre Ecuador yPerú demostró que, las cosas cuando se hacen bien,

posibilitan la cooperación multilateral sobre sensitivostemas de seguridad . En la misión de MOMEP quedieron apoyo al Perú y al Ecuador participaron seispaíses: Argentina, Brasil, Chile y los EE. UU, ademásde Ecuador y Perú. Estos dos últimos antiguos



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contrincantes a principios de 1996 suministraron elmayor número de observadores.

La coordinación estrecha entre civiles y militares concada uno de los gobiernos garantes, entre losgarantes, y entre los garantes y los beligerantes fue

vital para que MOMEP alcanzara el triunfo. Lacoordinación precisaba de paciencia, discreción,respeto a la soberanía y de trámites transparentes. ElProtocolo de Río, la Declaración de Paz de Itamaraty,y los Términos de Referencia de MOMEP cubrieroncada paso y posibilitaron el que MOMEP mantuvieracomunicaciones y transporte independientes. A pesardel terreno, MOMEP no tuvo ningún accidente, ni sufrió bajas en todo un año de operaciones.

Cabe destacar que otro secreto del éxito es que

MOMEP se concentró en los temas militares quepodía ejecutar profesionalmente; a MOMEP se laexcluyó de los asuntos políticos. Por ejemplo, MOMEPtenía la responsabilidad de separar a las fuerzas enconflicto y de definir una zona desmilitarizada; laresolución del conflicto subyacente era laresponsabilidad de los diplomáticos. Las acciones deMOMEP se llevaron a cabo sin tener en cuenta dóndeestaba o debería estar ubicada la frontera.

Finalmente, la experiencia demuestra que a pesar del

progreso político y la tendencia hacia la convergencia,la cooperación interamericana en asuntos deseguridad necesita enfocarse con cautela. Laseguridad y la soberanía son las dos caras de lamoneda de la nacionalidad. A pesar de toda la



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retórica, las pautas de trabajo acentúan la importancia

de los límites y separan las diversas esferas de accióny de interés.

La cumbre de Ministros de Defensa de las Américascelebrada en Williamsburg en 1995 reunió a todos los

Ministros de Defensa, sin importar si los ministros eranciviles o militares. La reunión estableció la pauta parael uso de la búsqueda hacia un resultado común quepermita fortalecer no sólo la comunicacióninteramer icana, sino también el diálogo entre civiles ymilitares dentro de un contexto constitucional. En elfuturo, tales conferencias podrán sentar las pautaspara ejercicios de adiestramiento y transferencias dearmas (incluso los abastecimientos con los que se puede contar y también los controles). En un futuroinmediato, creo que el camino más productivo para

mejorar las comunicaciones entre civiles y militaresserá mediante el diálogo informal, la educación y elestudio en vez de cualquier curso particular de acciónorganizada.

Los líderes civiles y militares aún tienden a vivir enuniversos separados y diferentes. No existe unacuerdo general sobre reglamentos y atribuciones; sepuede y se debe lograr más mediante la educaciónconcentrada en adiestrar a civiles en temas deseguridad, militares en derechos humanos y civiles y

militares en administración pública y relacionesinternacionales. De manera similar, la OEA harecalcado la necesidad de desarrollar las llamadas"medidas de confianza".



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Cuando quiera que sea posible los EE.UU. deberíanevitar participar por sí solos en misiones de seguridaden el hemisferio. Ocasionalmente, el trabajo con otrosno será suficiente, pero las consultas cuidadosasinevitablemente nos llevarán a conocer a nuestrosamigos y a nuestros aliados. Si se puede contar con

nosotros para desempeñar nuestra misión con el finde desarrollar soluciones aceptables con otros enlugar de tratar de imponer nuestras ideas particularespor el mero hecho de nuestro poderío, ayudaremos aconsolidar tanto la seguridad como la democracia eneste hemisferio, para enorme beneficio de todos lospueblos de las Américas.

CITASEl Embajador Luigi R. Einaudi es un asesor político delSecretario de Estado y sirvió como representantepermanente de los EE.UU. ante la Organización de EstadosAmericanos (OEA) de 1989 a 1993. A partir de enero de 1995,el Embajador Einaudi fue el Enviado Especialestadounidense en las negociaciones para solucionar elconflicto entre Perú y Ecuador. Una versión abreviada deeste artículo fue publicado en la revista Joint Forces

Quarterly en la primavera de 1996.

(1) Informe sobre el Congreso Norteamericano, juliode 1993.



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(2) MERCOSUR es el Mercado Común del ConoSur, una organización para la cooperacióneconómica regional que fue inaugurada el 26 demarzo de 1991. Los países miembros de estaorganización son Argentina, Brasil, Paraguay yUruguay.

(3) ASEAN es la Asociación de Naciones Asiáticasdel Sudeste. Los miembros de ASEAN sonBrunei, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur yTailandia. Nueva Guinea de Papua esobservadora.

Revista Military Review, Setiembre-Octubre 1997.



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10. POLITICA DE DEFENSA: UNA POLITICA DEESTADO

Coronel Hugo Harvey Parada,Ejército De Chile

ES POSIBLE afirmar, con un pequeño margen deerr or, que el tema de la Política de Defensa es otrosigno más de los tiempos que vivimos. En efecto, launión de estos dos términos parecía impensable oinnecesario hace unos años y en algunas sociedades.

Hay quienes conocían la interrelación existente entre la Política y la Estrategia, a la luz de los pensadoresmás recurrentemente nombrados: Clausewitz, LiddellHart y Beaufré; pero referirse a la Política en

conjunción con la Defensa parecía ubicarse más alláde cualquier esfuerzo.

Ello ocurría porque, en general, se entendía que habíados universos paralelos e independientes, es decir, laPolítica decía relación con la ciudadanía y la Defensa

era materia propia de los militares. Analizar ambaspalabras en conjunto se estimaba un tema fútil y, lamayoría de las veces, conflictivo.

Por otro lado, el tema de la Política de Defensa no

había generado ningún debate o mayor preocupación,en el mundo en general, durante largos años. Esprobable que en el caso de muchos países ello sehaya producido por un simple desconocimiento del



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asunto, tanto por parte de la clase dirigente como por

parte de las propias FF.AA.

Sin embargo, en tiempos muy recientes, el fin de laguerra fría, simbólicamente identificado con la caídadel Muro de Berlín, el 9 de Noviembre de 1989, dejó

paso a un nuevo cuadro mundial, de desafíos yoportunidades, cuyo enfrentamiento sería posible consoluciones propias, creativas, atrayentes yespecialmente nacionales; incluyendo en ello elpensamiento en materias militares.

Fue así como se llegó, en un número no pequeño depaíses, a determinar la necesidad y conveniencia deexplicitar su forma de autodefensa, la manera en quela sociedad en conjunto, sin distinción de diferenciasinternas, entendía su interactuar en la comunidad de

defensa inter nacional. De esa forma surgieron losdenominados "libros blancos", que no son otra cosaque lo anterior: una declaración de la solución propiacon que cada Estado asegura su soberanía en elactual marco de cooperación internacional.

Por ello, es probable que en este breve trabajo no seencuentre un gran número de ideas nuevas, peroconsiderando que no existe límite para elconocimiento, bien vale la pena y ésa es la finalidadde estas líneas hacer un intento por entregar otro

enfoque sobre el asunto para continuar su debateacadémico.

En el desarrollo de estos pensamientos se seguiráuna metodología que inicialmente buscará uniformar



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criterios sobre algunos aspectos teóricos necesariosde entender en su real significado. A continuación seentrará en un plano más bien abstracto, incursionandoen los conceptos presentes en la génesis de unapolítica de defensa, para en seguida entregar algunasideas respecto a los elementos en los cuales ésta se

articula.

En una etapa siguiente se concretará específicamenterespecto al tema que nos preocupa, para finalizarentregando algunas conclusiones en relación con elcaso específico de nuestro país.

Dos Precisiones Introductorias

Tal como se ha señalado al iniciar estas ideas se

estima de interés precisar dos aspectos que deben serentendidos en su real significado, ya que derivado dela profusión de su uso no siempre correcto en algunasocasiones son mal interpretados.

Tal es el caso de las expresiones seguridad ydefensa, que normalmente se consideran sinónimos yse emplean en idéntico sentido. Aparentemente ladiferencia entre ambos términos no tiene mayorimportancia, pero si se examinan con un cierto gradode detalle se verá que el primero hace referencia a la

condición de estar libre de todo daño, peligro o riesgo;mientras que el segundo implica la protección frente auna amenaza determinada.



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Es decir, seguridad tiene un alcance más genérico,pudiendo referirse incluso a la certeza que hace queuna cosa no falte; mientras que defensa supone lapresencia de una intención hostil, el conservar algocontra un dictamen ajeno.

Para evitar confusiones y emplear los términos en sucorrecto alcance, en primer lugar se revisará elconcepto de seguridad nacional. En general, estetérmino ha presentado dos visiones, una amplia y otramás reducida. La visión reducida se refiere a unproceso que involucra principalmente a las Fuerzas

Armadas y a las autoridades de gobierno en laprevención de la violencia proveniente desde elinterior del país. Sin entrar a un mayor análisis seaprecia que éste es un enfoque estrecho, por cuantola seguridad de una nación no puede circunscribirse a

la acción de determinados grupos que intentensocavar el Estado desde el interior de sus límitesterritoriales.

Otra idea se refiere a que este concepto de seguridad,por afectar y ubicarse en el ámbito nacional, conciernee incluye a toda la variedad de condicionesrelacionadas con el bienestar de la ciudadanía comopor ejemplo el confort social, la prosperidadeconómica y últimamente aspectos ecológicos y todoaquello que tienda a afectar esa condición de

bienestar en una forma tal que altere su normaldesarrollo.

Se estima que la última se acerca más a un ideal,aunque una posición que concilie ambas visiones es



216

más realista. Es decir, como ya vimos, la seguridad dela nación no se agota en prevenir la violenciaoriginada en el interior mismo de un país, comotampoco es acertado pretender que constituya unaexigencia que finalmente termine militarizando unasociedad entera.1

En realidad, la seguridad nacional es un concepto quetiende a evitar la concreción de amenazasprovenientes de cualquier fuente, otorgando lascondiciones necesarias para el normal desarrollo de laciudadanía y, por ende, de la acción soberana delEstado-nación.

En nuestro país se ha llegado a determinar que laseguridad nacional no es un fin, sino que es unacondición a lograr, una situación en la que es posible

el normal desenvolvimiento de las actividadesciudadanas.2

Así entendido el asunto, no es responsabilidad deunos pocos sino que todos los integrantes de unasociedad tienen algún grado de participación.3

Tampoco se puede identificar la seguridad nacionalcon un sector u organismo determinado. En estesentido, quizás las Fuerzas Armadas sean su mayormanifestación institucional, pero se estima que ello esuna percepción producto del mandato constitucional

de ser esenciales para ella y del hecho que susComandantes en Jefe integran el Consejo deSeguridad Nacional.



217

En síntesis, si bien las Fuerzas Armadas, por suorganización y despliegue, tienen un rolpreponderante en los asuntos de la seguridad de unanación, no son actores únicos y solitarios en estetema.

Otro concepto interesante de precisar en esta parteintroductoria es aquél referido a la defensa nacional.En relación con éste, no se entrará en una latafundamentación respecto a la necesidad de defensade todo ser humano y las sociedades,4 sino queaceptándose desde un comienzo que ello es así,veremos que en los tiempos contemporáneos la ideade defensa no supone sólo la mantención física delterritorio por parte de las fuerzas militares. Alcontrario, siendo la guerra un fenómeno que afecta atodos los miembros de una sociedad por igual, la

defensa se percibe como una acción colectiva departe de sus integrantes.

Es ése el fundamento de su carácter nacional, y sucorrecto entendimiento permitirá eliminar la inexactitudde identificar la defensa nacional con un sector delEstado o con la mera existencia de un ministerio,como pareciera ser una creencia más o menosgeneralizada.

Es cierto que existe un ministerio encargado de la

Defensa Nacional, como aparece en nuestraConstitución Política, pero ello se refiere más bien a lanecesidad de establecer una responsabilidad enactividades tales como la preparación, organización,coordinación y estructura general de la defensa de un



218

país, lo que en ningún caso excluye la participación de

otros sectores en ella.

Resumiendo lo hasta aquí planteado, se tiene enprimer lugar que la seguridad y la defensa nacionalson dos conceptos distintos pero interdependientes,

pudiendo afirmarse que el primero involucra alsegundo o, dicho de otro modo, que la defensanacional es una parte de la seguridad nacional.

En segundo lugar, se ha concluido que ni la seguridadni la defensa nacional son un asunto exclusivamentemilitar, sino que involucran un espectro más amplio de

participantes. Al aceptarse esta idea, se comenzará aentender quiénes son los primeros responsables de laformulación de una política que haga operativa lanecesidad de defensa de una sociedad determinada.

En tercer lugar, de todo lo expuesto hasta esta parte,es posible inferir que las decisiones que se tomen enuna de las dos áreas afectarán, en alguna medida, ala otra, como se buscará ejemplificar más adelantepara una mayor claridad.

Hacia una Primera Aproximación al Tema

Para aproximarse a lo que debe ser una política de

defensa es necesario inicialmente ubicarse en unplano elevado y abstracto, a fin de no perder de vistala esencia y el rol que tal política tendrá en relación al

fin buscado por el Estado.



219

Debido a las características y extensión de estetrabajo no es posible incursionar en detalle en talplano de abstracción, pero sí se recordará algo portodos conocido. Se sabe que el fin del Estado es laconducción de la sociedad política a la que se debehacia el bien común. Será la política, en forma

genérica, la encargada de coordinar e impulsar losesfuerzos comunes de todo orden para llegar a talmeta; y siendo la necesidad de precaverse de lasamenazas una exigencia que emana de la esenciamisma del bien común, surge la necesidad de aplicaruna política que oriente, coordine e impulse una seriede acciones y medidas que resguarden la existenciade la sociedad.

Dichas acciones y medidas son las que dan forma a ladefensa nacional, la que constituye una actividad

ineludible e irrenunciable del Estado y unaresponsabilidad hacia y de todos sus integrantes.

De los conceptos anteriores y de algunos textosconsultados para la elaboración de estas reflexiones,se puede concluir que toda idea de defensa involucra

al menos los siguientes aspectos, los cuales, sin quepresenten un orden estrictamente cronológico, engeneral aparecen en la secuencia que se nombrarán:

- En primer lugar, la existencia y definición de una

sociedad, objeto de la defensa.

- Luego debe darse la presencia o la eventualidadde una amenaza o una intención hostil en contra

de la sociedad antes definida.



220

- A continuación debe existir la voluntad de hacerfrente al peligro y rebatir los ataques que sedirijan hacia el grupo social.

- Finalmente, toda defensa importa la traducciónde esa voluntad por parte de los poderespúblicos. Ello no es otra cosa que una política de

defensa, al mismo nivel de las otras políticas delgobierno, que proporcione los medios, no sólomilitares, para concretar la voluntad de enfrentarel peligro.

Todos los factores nombrados están presentes en lanoción de defensa interesando destacar para los finesde este trabajo el último de ellos, ya que así como losseres humanos normales que cuando anticipan unataque elaboran una forma de actuar en función de noser derrotados, las sociedades también requieren de

previsiones en caso que una confrontación seproduzca. Como su nombre lo indica, tal política notiene otra intención que ejercer el derecho de defensa.

Elementos en Torno a los Cuales Diseñar unaPolítica de Defensa

El primer aspecto de interés para formular cualquierpolítica de defensa es entender que la alternativa deverse envuelto en una guerra es y será un elementopresente en toda sociedad.

Sin entrar en detalles respecto a este punto,únicamente se destacará una idea aparecida en unareciente publicación respecto a la psicología de laguerra:



221

A pesar de lo que afirman numerosas teoríassimplistas sobre la guerra, a menudo muydifundidas, las guerras son entabladas por sereshumanos educados bajo cualquiera de losdiversos métodos de crianza infantil y en todas las

formas conocidas de sociedad.Aunque una persona se críe en una tribu, en unaciudad, una comunidad agrícola, un pueblo o unametrópoli; viva en una comuna, una autocracia ouna república, o en un estado fascista,democrático o comunista, la tendencia a marcharal son del clarín parece más o menos la misma encualquier caso. Tanto en un matriarcado como enun patriarcado; una sociedad donde los niños seeduquen con amor y calidez o con dureza y

restricciones; sean o no prósperas lascondiciones económicas, estables o fluctuantes;esté o no el combatiente lejos de su hogar,ninguna de esas variables parece modificar esatendencia. Finalmente, todo se reduce a que losseres humanos se identifiquen con unidadessociales que frecuentemente se declaran la guerra,toman las armas y hacen lo posible por matarseentre sí.5

La primera condición, entonces, de una política de

defensa es reconocer la necesidad de defensa y creeren ella. De lo contrario, no se tendrá el impulso parasustentarla ni para tender a su correctodimensionamiento y coordinación.



222

En segundo lugar se debe entender que la defensa deuna nación, normalmente, no se puede delegar oentregar a elementos ajenos al propio Estado-nación.En otras palabras no se puede depender de otrosEstados o sistemas colectivos para la defensanacional.

Podrán existir alianzas o coaliciones, pero éstas duran

lo que duren los intereses de los aliados y, por otrolado, se ponen en ejecución cuando se veanafectados los objetivos del sistema, los que nosiempre corresponden con los de sus integrantes.

En síntesis, y relacionando este aspecto con elanterior, existe la necesidad de contar con un podermilitar propio y con directrices respecto a la forma deemplearlo en conjunto con el resto del poder nacional.

En otro orden de ideas, una política de defensa debemoverse entre varios límites. Por ejemplo, ya se hamencionado que debe entregar antecedentesconcretos respecto a la defensa de una nación, peroparalelamente debe mantener la reserva de todasaquellas materias que sean clasificadas y cuyadivulgación no resulte conveniente para los interesesdel país.

Es así como no deberían incluirse aspectos

relacionados con actitudes estratégicas, objetivosmilitares, composición de unidades y otra informaciónque es más bien propia de una planificación de guerra

y, por ende, reservada.



223

Asimismo, en esa entrega de antecedentes concretos

no se debe caer en un afán de querer detallar todas ycada una de las materias referidas a la defensanacional. En primer lugar, es prácticamente imposibledada la magnitud de los antecedentes susceptibles deconsiderar; y, además, ello puede ser más propio de

documentos complementarios, con lo cual se lograríaobservar los principios rectores de la política dedefensa sin hacerla desviarse de lo principal.

Otro de los elementos en torno a los cuales se articula

la política de defensa es la situación internacional ylos compromisos de ese tipo contraídos por el país.

Ambos aspectos, íntimamente relacionados con lapolítica exterior, se refieren al escenario mundialcontinental y vecinal en el cual el Estado deberádesenvolverse y buscar el desarrollo de su población.

En ese escenario, además, un Estado adquierecompromisos que le obligan a renunciar a parte desus intereses en función de la armonía con los otrosintegrantes del sistema internacional.

También se puede mencionar dentro de los elementoso factores que se comentan aquéllos referidos a lanecesaria observancia de la normativa jurídicaimperante. Ello significa que todos los lineamientos de

una política de defensa deben encuadrarse en elmarco legal que rige al Estado, ya que sólo de esa

forma se logrará consenso y respeto a lo que en ellase disponga.



224

La Política de Defensa como Política de Estado

Habiéndose alcanzado la parte principal de estaslíneas, se estima que aún falta una precisión final. Enefecto, para la adecuada formulación de la política dedefensa se debe tener claridad sobre una de las

varias clasificaciones que acepta la política, aquéllaque señala la diferencia entre política de gobierno ypolítica de Estado.

En términos muy sencillos, se acepta que la primeraes la idea, concepción o plan de acción de ungobierno para abordar un tema determinado; en tantoque la segunda se refiere a la idea, concepción oactitud que tradicionalmente siguen o han demostradolos sucesivos gobiernos de un Estado sobre unamateria específica.

Según podemos apreciar, en la primera (política degobierno) está presente un elemento sectorial, unainspiración partidaria del gobierno o del grupo que en

un momento determinado rige los destinos del país.La segunda (política de Estado), en cambio, sugiereuna idea de mayor permanencia, un plazo másprolongado; subyace una visión ajena a lo que deseaun gobierno específico pero coincidente con varios de

ellos, cualquiera haya sido su inspiración, lo quenormalmente será concordante con lo que ha sido el

sentir nacional a través del tiempo.

Así entonces se podrá comprender que la política dedefensa tiene más de política de Estado que depolítica de gobierno. Es más, debe trascender a los



225

gobiernos, tener consistencia y estabilidad en eltiempo, toda vez que su fin está radicado en un bienanterior y superior a ellos.

Por otro lado, hay que considerar que si bien lapolítica de defensa debe constituir, idealmente, una

constante en la vida nacional, por otro lado debeposeer la suficiente flexibilidad para evolucionar yadaptarse al rápido ritmo del mundo actual, lo queimplica cambios en la situación que viva un Estado enun momento determinado.

De tal forma se puede decir que la política de defensaes la expresión de los criterios y lineamientosgenerales con que el Estado organiza la defensanacional, proporcionando las directricesfundamentales de orden político, económico y militar a

los distintos sectores nacionales.

Es parte integrante de la política general, y establecelos recursos y acciones necesarios para la correctacoordinación de la defensa nacional.

Una de sus principales características, como ya se hamencionado, se refiere que debe tener ciertapermanencia, en el sentido de no ser modificable porcambios de gobierno o criterios de éste, por cuantonormalmente exige resoluciones onerosas, que sólo

pueden alcanzarse en el largo plazo y que, enocasiones, son irreversibles.

Su mayor relación está con la política exterior, con lacual debería existir una estrecha coordinación. Tal



226

como se había adelantado al principio, las decisiones

entre ambas están íntimamente relacionadas.

Por ejemplo, un Estado puede, motivado por unperíodo de tranquilidad, postular la r educcióndramática de sus Fuerzas Armadas en un plan de

largo plazo. Como seguramente tal período no serásino sólo aparente, resultará prácticamente imposibleque este Estado pueda mantener sus intereses en laesfera de la política mundial, por lo que deberáemprender negociaciones en una política de alianzascon otros países, modificando con ello su políticaexterior. De esa forma, lo que comenzó en un empeño

idealista terminó con la pérdida de la capacidad dedefensa y de parte de la soberanía.

A la inversa, una política exterior de bloques o de

compromisos de ayuda a otros Estados puede exigircambios en toda la estructura de defensa,orientándola hacia el logro de una capacidad deintervención fuera de las fronteras nacionales, lo que a

su vez tiene r epercusiones directas en las Fuerzas Armadas.

Según se aprecia, son dos políticas interdependientesy complementarias, derivándose la necesidad de sucorrecta coordinación.

Ahora bien, de la política de defensa se desprende loque se conoce como la política militar. Para algunasfuentes, política militar es lo mismo que política dedefensa, con la única diferencia que esta última sería



227

una definición teológica mientras que la primera sería

mas comprensiva.

Se estima que no son lo mismo. Ya se ha señaladoque la defensa nacional, y por ello una política en talsentido, es más amplia que el ámbito de lo militar, lo

que se refiere exclusivamente a las Fuerzas Armadas.

Es decir, en el plano más elevado se encuentra lapolítica general; en una esfera más reducida, lapolítica de defensa y, en un ámbito menor, la políticamilitar.

La política militar tiene un carácter más bien depolítica de gobierno, ya que se puede definir engeneral como aquellas actividades gubernamentalesque están relacionadas fundamentalmente con las

Fuerzas Armadas,

6

o bien como "una expresión de laintención del gobierno y los criterios generales de ésteen cuanto a cómo deben ser y cómo debencomportarse las Fuerzas Armadas en el contexto delEstado en tiempo de paz y cómo debe ser su acciónen coordinación con los otros organismos del Estado,de acuerdo con el objetivo político nacional delperíodo de Gobierno".7

Ejemplos de estos criterios generales se encuentranen las decisiones estadounidenses de los años

cincuenta de crear un sistema militar de defensacontra un ataque nuclear dirigido a su país, y contarcon Fuerzas Armadas en condiciones dedesencadenar una instantánea devastación enterritorio adversario.8



228

Obviamente que el caso de Estados Unidos es unarealidad no comparable a la nuestra ya que ademásde la enorme brecha numérica y tecnológica tiene unapolítica de defensa especial para sus distintas áreasde interés, donde se destaca que es muy probable

que en el escenario latinoamericano continúeinterviniendo militarmente como lo ha hecho enGrenada y Haití, y que en Cuba no lo ha hecho"debido a que no representa una amenaza ni paraEstados Unidos ni para otros Estados de la región".9

Finalmente en relación con este tema hay queentender que la política militar es esencialmentetécnica, tiende a asegurar e incrementar la eficienciade las Fuerzas Armadas y está condicionada entreotros aspectos por la realidad estratégica de un

Estado, el marco general de la organización yfuncionamiento de sus Fuerzas Armadas, y por elestilo, tradición y valores permanentes de ellas, losque debe respetar.

Bases de una Posible Formulación de Políticaspara Chile

En general, un Estado-nación puede presentar algunade las siguientes situaciones en relación con su

sistema de def ensa:- Puede considerar el empleo de la fuerza como

un elemento clave de su política exterior, a fin deasumir la iniciativa y asegurar el logro de algúnobjetivo. Tal podría ser el caso de Irak,



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especialmente en relación con los países delárea.

- Puede prever el empleo de la fuerza como larespuesta ante un ataque proveniente desde unenemigo exterior. Dentro de esta situación podríaencontrarse Estados Unidos y quizás Israel, losque en alguna medida se mueven en unambiente internacional y vecinal que en generalles es hostil.

- Finalmente un Estado-nación puede manteneruna fuerza con intenciones eminentementedisuasivas, aunque en condiciones de reaccionarviolentamente en defensa de sus intereses. Ésaes la situación de la mayoría de los países del

mundo y de, obviamente, Chile.

Tal premisa, sencilla pero significativa, será el puntode partida en la definición de una política de defensapara nuestro país. De ella se desprenden factorestales como una intención de defender el territorionacional y su población, una voluntad de eliminartensiones y racionalizar el empleo de la violenciacircunscribiéndola sólo a los ataques externos y,finalmente, se evidencia que tanto la política exteriorcomo de defensa contribuyen a la paz y al equilibrioregional, sin afanes de expansión pero resueltos aenfrentar las agresiones sin dilación.

Asimismo, a partir de ella, se desprende la orientaciónde la política militar, la que en general podríaconsiderar unas Fuerzas Armadas igualmente



230

disuasivas, pero entendiendo que la disuasión es unefecto y no un fin, y cuya principal característica esque sea creíble.

Esa credibilidad significa que los daños que un Estadoamenaza con causar ante una agresión sea factible de

realizar por sus Fuerzas Armadas. Ello se logra conFuerzas Armadas equipadas, entrenadas,organizadas y con buenos sistemas de alerta y demovilización. De no entenderse lo anterior, ladisuasión surte el efecto contrario, precipitando lo que

desea evitar.

REFLEXIÓN FINAL

Es más que probable que este trabajo haya dejadoelementos sin mencionar, pero su intención no era

abarcar todo el espectro de materias relacionadas conla política de defensa ni tampoco agotar el tema. Enningún caso podría pretenderse ello, por cuanto todaslas ideas para preservar el patrimonio nacional deposibles agresiones son bienvenidas.

En una reciente entrevista, el premio Nobel de la Paz1973, Henry Kissinger, refiriéndose a los errores de laguerra del sudeste asiático, señaló que "la lecciónmás importante de la guerra de Vietnam es que no sedebe entrar a una guerra si no se está preparado para

vencer".

10

Una rápida mirada al escenario internacional reflejaque ningún país puede considerarse a salvo deamenazas, ni siquiera Chile, lo que hace preciso



231

contar con un poder militar propio y eficiente. Nocometamos el error de no estar preparados paradefender el suelo de nuestra querida Patria.

CITASEl coronel Hugo Harvey Parada pertenece al arma deArtillería, y es especialista en Estado Mayor. Actualmente sedesempeña como profesor de Academia en las asignaturas,"Historia Militar y Estrategia" y en "Geografía Militar yGeopolítica". Posee el título de Magister en CienciasMilitares, con mención de Política de Defensa.

(1) Para los fines de esta afirmación se entenderápor militarismo a aquella "doctrina o sistema quevalora positivamente la guerra y atribuye a lasfuerzas armadas primacía en el Estado y en lasociedad. Exalta una función: la aplicación de la

violencia, y una estructura institucional: laorganización militar" Enciclopedia Internacionalde las Ciencias Sociales , volumen 7, Bilbao,España: Ed. Aguilar.

(2) Si se desea un mayor abundamiento, ladefinición más elaborada es aquella que dice quela seguridad nacional "es una necesidad vital deEstado-nación, cuya satisfacción la obtienealcanzando y preservando el conjunto decondiciones que garanticen a la comunidad el

logro de sus legítimas aspiraciones e interesespermanentes, de acuerdo con las exigencias delbien común, empleando para esta finalidad elpotencial nacional". Manual de Seguridad



232

Nacional , Academia Nacional de EstudiosPolíticos y Estratégicos,, (Santiago, Chile) p. 19.

(3) Por ejemplo, algunas actividades que pueden serconsideradas como una responsabilidad detodos son la búsqueda de soluciones a las

causas de conflictos, el logro de la unidadnacional, la estabilidad política, fortalecer eldesarrollo, propiciar la mantención de un climade armonía, la búsqueda de fuentes de trabajo,la reducción de la cesantía, etc.

(4) Además de ser una necesidad, es interesanteseñalar que la Carta de la Organización deNaciones Unidas, en su artículo No 51, consideraa la legítima defensa, individual o colectiva, como

un derecho inmanente.

(5) Lawrence LeShan, "La Psicología de la Guerra",El Mercurio , E 4, 7 de mayo de 1995.

(6) Diccionario Enciclopédico Larousse.

(7) Enrique Valdés Puga, "Política Militar deGobierno", Revista Política y Estrategia , No 58Santiago, Chile, ANEPE, 1992. Másantecedentes respecto al tema se encuentran enel artículo "Política de Defensa: Un Enfoque

Nacional", de Javier Salazar Torres, en Memorialdel Ejército de Chile , No438, Santiago, Chile,1991.



233

(8) Ésta es la esencia de la teoría de la represaliamasiva, enunciada en esos años por elSecretario de Defensa John Foster Dulles.

(9) Paul G. Buchanan y Mari-Luci Jaramillo, "LaPolítica de Defensa de los Estados Unidos Para

El Hemisferio Occidental", Revista Norte -Sur , p.6, julio-agosto, 1994.

(10) 10. Kissinger, Henry, "Intervenir En Vietnam NoFue Una Política Correcta", Revista Qué Pasa , p.6, 29 de abril, 1995.

Revista Military Review, Julio- Agosto 1998



234

11. UNA VISIÓN DE LA POLÍTICA DE DEFENSAARGENTINA

General de Divis iónErnesto Juan

Bos s i, Ejérc ito deArgen t ina

La Defensa Nacional - Un Esfuerzo Integral

Como parte inexcusable de las funciones del Estado,la Defensa Nacional se encuentra expresamente en laConstitución Nacional, que en su Preámbulo impone

como conceptos programáticos "….consolidar la pazinterior, constituir la unión nacional y proveer a ladefensa común".

El sistema que se establece tiene su máximo pilar enel artículo 21 de la Constitución Nacional: "Todociudadano argentino está obligado a armarse endefensa de la Patria y de esta Constitución, conforme

a las leyes que al efecto dicte el Congreso y a losdecretos del Ejecutivo Nacional…". La esencia de estaexigencia se encuentra en la justicia que significa

mantener la subsistencia del Estado y del ordenpolítico - jurídico fundamental.

La Defensa Nacional es principalmente un deber detodos, pero especialmente se constituye en una



235

cuestión indelegable del Estado.1 Conceptoreafirmado por el Sr. Ministro de Defensa, Lic. JorgeDomínguez, quien sostuvo que "… el nuevo enfoqueque surge de esta manera de encarar nuestraDef ensa ha demostrado que esa Política ha adquiridoun consenso de tal significación que, calificada como

una cuestión de Estado, trasciende los interesespartidarios".2

Asimismo, refiriéndose específicamente a la Políticade defensa, el Ministro expresó que "…La política deDefensa, entonces, se sustenta en la decididavoluntad de asegurar en toda circunstancia y contratoda forma de agresión la integridad del territorioargentino, la independencia nacional y la vida de sushabitantes".3

La Defensa Nacional exige la participación vigilante yconstante de todo el espectro institucional, diligenciary poblacional del Estado Nacional. Es así queinvolucra la participación activa de toda la sociedad yde todos los Ministerios y Secretarías de Estado, enconjunto o separadamente, según sea la naturalezadel problema a resolver.

Entonces, la Defensa Nacional es una responsabilidad

compartida y solidaria de todos los factores queconforman el Poder Nacional, siendo las Fuerzas

Armadas el instrumento a través del cual el Estadoejerce su legítimo monopolio de la violencia; como seexpresa en de la Ley de Defensa nacional, "…es laintegración y la acción coordinada de todas lasfuerzas de la Nación para la solución de aquellos



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conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, paraenfrentar las agresiones de origen externo. Tiene porfinalidad garantizar de modo permanente la soberaníae independencia de la Nación Argentina, su integridadterritorial y capacidad de autodeterminación; proteger

la vida y la libertad de sus habitantes".4

En base a lo definido anteriormente como principio deintegralidad de la Defensa nacional, su alcance estádeterminado por la posibilidad de que sean lesionadoslos intereses vitales de la nación a causa deagresiones de origen externo.

Bajo esta concepción, los tres poderes del sistema dela Carta Fundamental se reparten juiciosamente lasfacultades propias de cada uno de ellos y aquéllas

concurrentes, para regular el aspecto militar de laDef ensa Nacional.

Con respecto al Poder Ejecutivo Nacional, la LeyFundamental le otorga atribuciones vinculadas con laexistencia, organización y funcionamiento de lasFuerzas Armadas, para que cumplan con la misiónconstitucional esencial de defender la Patria y laConstitución.

La función presidencial de Comandante en Jefe de las

Fuerzas Armadas (art. 99 inc. 12), mantiene elcomando unificado del Instrumento Militar. Laorganización y distribución de dichas Fuerzas tambiénes competencia del Presidente (art. 99 inc. 14), eimplícitamente, cae dentro de sus facultades el



237

empleo de la fuerza militar; como lo reconocepacíficamente la doctrina constitucional moderna. Asimismo, la Constitución le otorga la atribución dedeclarar la guerra, con acuerdo del Congreso Nacional(art. 99 inc. 15).

La función administrativa que ejerce el Presidente, enla promoción y designación del personal militar, estásólo limitada en tiempo de paz por el acuerdo delSenado de la Nación en el caso de ascensos a OficialSuperior (art. 99 inc. 13). De esta manera, la Cámara

Alta ejerce un control político sobre la formación de loscuadros más elevados de las Fuerzas Armadas.

Los constituyentes han previsto dos figuras deexcepción que contemplan el empleo de las Fuerzas

Armadas: la Intervención Federal (art. 6 y art. 75 inc.

31) y el Estado de Sitio (art. 23 y art. 99 inc. 16). Así,previa aprobación del Congreso Nacional, se faculta alGobierno Federal para intervenir en el territorio de lasprovincias, a requisición de sus autoridades

constituidas, para garantir la forma republicana degobierno, o repeler invasiones exteriores. Respecto dela declaración de Estado de Sitio, se atribuye lafacultad a uno u otro poder según la naturaleza delhecho que origine la perturbación del orden. Mientrasque en caso de ataque exterior corresponderá alPoder Ejecutivo Nacional, con acuerdo del Senado; en

caso de conmoción interior sólo tiene esta facultadcuando el Congreso está en receso, porque esatribución que corresponde a este cuerpo.



238

A la Cámara de Diputados correspondeexclusivamente la iniciativa de las leyes sobrereclutamiento de tropas, según lo dispone el artículo52.

El Congreso Nacional tiene además la capacidad

fundamental de votar el presupuesto nacional y, por lotanto, de regular financieramente el volumen del gasto

militar (art. 75 inc. 7); fija las Fuerzas Armadas entiempos de paz y de guerra, y dicta las "normas parasu organización y gobierno" en lo sustancial (art. 75inc. 27); autoriza la salida de fuerzas nacionales fueradel territorio nacional y la entrada de tropasextranjeras en él (art. 75 inc. 28); y autoriza al PoderEjecutivo la declaración de guerra y de paz (art. 75inc. 25). Le compete también un deber que se vinculadirectamente con la soberanía, integridad territorial,

defensa nacional y con los poderes militares delgobierno federal; el de proveer a la seguridad de lasfronteras (art. 75 inc. 16).

El Poder Judicial de la Nación ejerce el control deconstitucionalidad de todo el sistema, como custodiogeneral del funcionamiento institucional y, como tal,constituye instancia extraordinaria de los fallos de lostribunales militares.

La Política de Defensa - Una Política de Estado

La Defensa Nacional es necesariamente global ysinérgica. Entendiendo por tal, la plena, permanente yarmónica cooperación, complementación e integraciónde las diferentes políticas y estrategias sectoriales



239

(diplomática, económica, defensa, etc.) queconforman el poder nacional y que concretan lapolítica y estrategia general del Estado. De estamanera, el gobierno nacional irá utilizando sucesiva osimultáneamente los instrumentos políticos,económicos, militares, psicosociales y científico

tecnológicos.

Por lo expresado, la política y estrategia de Defensano deben considerarse automáticamente comosinónimos de política o estrategia militar, ni tampocopatrimonio de ninguna otra estrategia particular, puescada una de ellas sólo es una herramienta del Estado

que el Poder Ejecutivo Nacional utilizará según susobjetivos, necesidades y posibilidades.

A los efectos de definir el concepto de Política de

Defensa, aceptamos como válidas las definicionesformuladas por la Escuela Superior de Guerra "Tte.Grl. Luis María Campos" y por el Diccionario militarConjunto: "Consiste en la determinación de losparámetros, o de los grandes causes de las accionesque tienen como finalidad preservar de eventualesagresiones a objetivos e intereses considerados comotrascendentes para una nación",5 "El modo de acciónque aplica el Gobierno nacional tendiente a preservar

y asegurar el acervo espiritual y los bienes materialesde la Nación".

6

Asimismo el Sr. Ministro de Defensa argentino,expuso claramente que "….las pautas de la Política de

Defensa Nacional son:



240

- Bregar en el marco continental, por la unidad delcontinente americano, en un pie de igualdadentre las naciones, procurando la coincidencia deideas e intereses, que permitan preservar yfortalecer nuestra propia defensa.

- Procurar en el marco regional, el incremento delos esfuerzos tendientes a consolidar laintegración de las Políticas de Defensa de lospaíses que lo conforman.

- Mantener coherencia con la política exterior entodo lo referido a los objetivos a alcanzar sobrela soberanía de las Islas Malvinas y el AtlánticoSur.

- Preservar el instrumento militar como elementoaltamente disuasivo, indispensable para la

preservación de los objetivos nacionales.

- Alcanzar un sistema de movilización integral, enlo que hace a recursos humanos, materiales yfinancieros, basados fundamentalmente en laanticipación estratégica y completado con unrelevamiento y adiestramiento sistemático.

- Reforzar el sentido moral de la defensa.

- Por ultimo, impulsar el conocimiento y laidentificación de la sociedad con los deberes y

derechos de la Defensa Nacional".7

Para poder coordinar las acciones de la DefensaNacional, es imprescindible contar con un organismo



241

superior del Estado (nuestra ley de Defensa Nacionalprevé el Consejo de Defensa Nacional) bajo laconducción del Poder Ejecutivo Nacional, que sirvadurante la paz y la guerra, para coordinar,complementar e integrar las diferentes políticas yestrategias sectoriales, convirtiéndolas en una Política

y Estrategia General del Estado Nacional.

El Consejo de Defensa Nacional se constituye, deesta manera, en el máximo organismo de nivelinterministerial, destinado a asistir y asesorar alPresidente de la Nación en todo lo concerniente a laconducción superior coordinada de la Defensa,realizando o aprobando, como última instancia deconsulta, los estudios, propuestas, directivas ycontroles, vinculados a esta problemática.

A la vez, la Defensa Nacional reconoce diferentesresponsables para la coordinación e implementaciónde las acciones de los ministerios involucrados, segúnsean la naturaleza y la gravedad del problema aresolver. Al respecto, es posible distinguir tressituaciones diferentes:

- Cuando el conflicto escala hacia un nivel detensión: la responsabilidad principal de la políticade defensa en el seno del Consejo de DefensaNacional, bajo la conducción superior del PoderEjecutivo Nacional, pertenece al Ministerio de

Relaciones Exteriores; siendo los otrosministerios y secretarías de Estado sus apoyos yrespaldos imprescindibles. En esta situación, lasFuerzas Armadas actúan sólo en formadisuasiva, implícita o explícitamente,



242

correspondiendo a la política exterior ejecutar lamayoría de las acciones importantes destinadasa solucionar el problema, con el auxilio de lasotras estrategias sectoriales, incluida la militar.

- Cuando la tensión escala a crisis: en estasituación, en que la diplomacia sigue teniendo unrol protagónico, pero empieza a ser reemplazada

por alguna forma de coacción militar hacia eloponente, la responsabilidad primaria de lacoordinación de la Defensa Nacional, en el senodel Consejo de Defensa Nacional y del Comitéde Crisis y bajo la dirección superior del PoderEjecutivo Nacional, conviene que sea armónica yequilibradamente compartida por el ministerio deRelaciones Exteriores y el Ministerio de Defensa,

dependiendo de la evolución de la situación y delos medios que preferentemente convenga usar(diplomáticos o militares), cuál de los dosprevalece como asesor principal del PoderEjecutivo Nacional. También en este nivel deconflicto, las restantes políticas y estrategiassectoriales acompañan a las principales.

- Cuando la crisis escala convirtiéndose enconflicto armado: la orientación, coordinación yejecución de la política y estrategia de Defensa,siempre bajo la dirección super ior del PoderEjecutivo Nacional, es responsabilidad primaria

del Ministerio de Defensa, si bien el Ministerio deRelaciones Exteriores continúa desarrollandoacciones en el ámbito de su responsabilidad. Lasrestantes estrategias sectoriales siempre apoyany responden a las principales, según lo



243

establecido en los planes elaborados oaconsejen las circunstancias.

Bien observaba Aristóteles aquello que "existen dostipos de ciudades, las que tienen murallas y las que notienen murallas. Las primeras pueden optar entre ser

ciudades abiertas o cerradas, esta alternativa no latienen las ciudades que no tienen murallas". En estesentido, la Defensa Nacional es la muralla aristotélicade la ciudad moderna y las Fuerzas Armadasconstituyen uno de los componentes esenciales de lamisma.8

La Política de Defensa y Su Contribución a la Paz

En el Marco de las Naciones Unidas. Al igual que

casi todas las Naciones del mundo, Argentina norenuncia a la antigua aspiración de la humanidad, lapaz, pero considera que la condición necesaria parapoder hallar un camino factible hacia una soluciónracional de los problemas del mundo sólo puede partir

de la aceptación de la naturaleza conflictiva y violentade las relaciones internacionales.

A partir de esta conceptualización, la preservación dela paz debería ser entendida como la capacidad que

retiene un Estado para controlar las presiones internas

y externas que se ejercen sobre sus intereses.

El Estado debe poseer el poder militar suficiente quele permita disuadir a cualquier eventual agresor,9 esentonces que constituye una debilidad disponer de un



244

componente que disminuya el riesgo de conflicto sino,

por el contrario, lo acrecienta.

A partir del rol principal las Fuerzas Armadasdesempeñan otras misiones que contribuyen acomplementar la Concepción Estratégica Nacional,

particularmente en lo referido al apoyo de la políticaexterior del país.10

En tal sentido, nuestra Nación ha llevado adelante,desde 1991, una activa política de participación enapoyo de las acciones encaradas por las NacionesUnidas en preservación y mantenimiento de la pazmundial, formando parte de fuerzas aliadas en laguerra del Golfo Pérsico y proporcionandoorganizaciones militares de paz, observadoresmilitares y personal de estados mayores.11

En el Ambito Hemisférico y Regional. Asimismo,resulta importante remarcar que el objetivo argentinopor la paz, se ha hecho extensivo al ámbitoHemisférico y Regional, donde en respaldo a la OEA,militares argentinos participan en procesos depacificación entre naciones hermanas, de manera deconstruir en nuestro continente espacios de seguridady cooperación.

La Política de Defensa como Herramienta de la

Integración

En el plano hemisférico, el fin de la guerra fría permitió

reactivar los instrumentos interamericanos de consultasobre problemas de seguridad. Estos foros, algunos



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dependientes de la OEA, se han constituido en unimportante ámbito de debate de los problemas queenfrenta el continente.

Bajo la premisa que una decidida cooperación entrelas naciones de América solo estará completada

cuando incluya todos los aspectos que hacen a la vidade nuestras naciones, los procesos de integraciónentre las mismas, han surgido de la necesidad delbienestar y seguridad; comenzando por lo económicopor ser ésta la necesidad más urgente.

Superando los inconvenientes propios de un comienzo

trascendental, el Mercado Común del Sur (Mercosur),ha sido el punto de partida para un proceso que sinreconocer otros límites que los de la convivenciafrater na, cada día encuentra nuevos caminos para

proyectos de integración entre los países de la región.

En primer término, y como aspecto central, ha sido ladecisión política de nuestros gobiernos, lo que hapermitido darle marco a la nueva realidad económicaque comenzó a construirse con las políticas decomplementación entre Argentina y Brasil, luego conel compromiso de integración, que en 1991 con lafirma del tratado de Asunción constituye, junto alUruguay y Paraguay en 1995, el Mercosur, tratado alque recientemente se ha integrado casi en plenitud

Chile y con el que mantiene estrechos lazoscomerciales Bolivia, sin dejar de mencionar el interésde otros estados por participar en este crecienteproceso.



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En segundo lugar, el valor de la democracia como contribución política a la integración más amplia,debido a que sin ella la complementación podría haberquedado esencialmente en lo económico sin haberselogrado la actual firmeza del compromiso.

Pero si consideramos que el poder militar, comoatributo de la Política de Defensa, ha sido a lo largo de

la historia un natural generador de desconfianza; paraque este proceso sea verdaderamente integral, nosolo debe contar con el acercamiento económico ypolítico, sino también, tal como lo entienden nuestrosgobernantes, ser extensivo al ámbito de la Defensa.

Es entonces cuando la identificación de los interesescomunes y el respeto a las expectativas particularesde cada nación, jugarán un rol fundamental en la

construcción de proyectos solidarios que otorguen a laregión el nivel de confianza necesario para sudesarrollo y prosperidad.

Es allí donde las Fuerzas Armadas pueden hacer sumayor aporte para la profundización de los acuerdosalcanzados hasta el presente. Los compromisoscomerciales han aportado al proceso la convenienciade estrechar nuestros lazos económicos. Sucontribución ha sido inestimable en la marcha hacia laintegración habiendo superado aún los pronósticos

más optimistas. No obstante ello, la cooperaciónmilitar debiera ocupar un rol importante en la dinámicade integración regional de la que, por supuesto, losEstados Nacionales y sus pueblos son losprotagonistas.



247

Profundizar de la mejor manera posible los vínculosmilitares entre nuestros países, contribuirá aún más ahacer de América una zona de paz y seguridad,concertando aquello de que "América es la tierra de laGran Promesa y de la Paz". Intención plasmada en la

última cumbre presidencial de Mercosur, realizada enla ciudad de Ushuaia en el mes de julio de 1998.

Consideraciones Finales

- La Política de Defensa, que reside en sucondición de Política de Estado, debe serconstante a través de los tiempos y trascendentea los gobiernos; exigiendo la permanenteparticipación de todo el espectro institucional,diligenciar y poblacional de la Nación.

- Como parte de la Política Nacional, lasRelaciones Internacionales cobran un valortranscendente a la hora de proyectar a la

Argentina en el escenario Mundial del SigloXXI.12 Dentro de esa maniobra exterior, lasFuerzas Armadas se han transformado en unaherramienta eficaz e imprescindible.

- La integración, resultado de la voluntad políticasoberana de los Estados Nacionales y laconvergencia de sus esfuerzos para el logro deobjetivos comunes, se ha constituidodefinitivamente para la Argentina en un InterésNacional.



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- La Política de Defensa, responsable de lasalvaguarda de esos intereses nacionales debeextender su acción allí donde estos últimos esténen juego. Por lo tanto, les cabe a las Fuerzas

Armadas un rol trascendente en el fomento ydesarrollo en los procesos de integración

regional de los que, por supuesto, los GobiernosNacionales y sus pueblos son los protagonistas.

- La "Paz de la Región", declarada por losPresidentes del Mercosur en la reciente Cumbre

de Ushuaia, podrá verse asegurada cuando sediseñen los mecanismos permanentes quegaranticen la paz y la seguridad para toda laregión.

CITAS

El general de división Ernesto Juan Bossi es Oficial del Armade Artillería del Ejército Argentino, diplomado como Oficialde Estado Mayor, Postgrado de Altos Estudios Estratégicosy Capacitación Superior Docente, y Profesor de la Escuelade Artillería del Ejército Argentino y de la Escuela deComando y Estado Mayor de la República de Bolivia. Sedesempeñó como Jefe del Grupo de Artillería Blindado 1,Jefe del Departamento de Educación de la Dirección dePlaneamiento del Estado Mayor General del Ejército,



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Agregado Militar ante la República de Venezuela, Oficial deEnlace del Ejército ante el Ministerio de Defensa y Jef e deBienestar del Estado Mayor General del Ejército. Desde elaño 1994 a la fecha se desempeña como Secretario Generaldel Ejército.

(1) "La Defensa es una obligación esencial eindelegable del Estado". Discurso del Sr. Jefe de

Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas,Gr. Zabala, con motivo de la conmemoración del500 aniversario de la creación del Estado MayorConjunto de las Fuerzas Armadas, Bs. As. 21 deseptiembre de 1998.

(2) Artículo del Sr. Ministro de Defensa, Lic. JorgeDomínguez, La Nació n, 5 de octubre de 1997.

(3) Exposición del Sr. Ministro de Defensa, Lic.Jorge Domínguez en la Escuela de DefensaNacional, 28 de septiembre de 1997.

(4) Ley de Defensa Nacional (Ley 23.554), artículo2, promulgada el 26 de abril de 1988.

(5) "Bases Para el Pensamiento Estratégico",Escuela Superior de Guerra "Tte Gral. Luis María

Campos", año 1994.

(6) Diccionario para la Acción Militar Conjunta (PC00-02).



250

(7) Exposición del Sr. Ministro de Defensa, Lic.Jorge Domínguez en la Escuela de Defensa Nacional, 28 de septiembre de 1997.

(8) "La piedra angular de esta labor es y debe seguirsiendo el Estado. El respeto de su soberanía e

integridad fundamentales es crítico en todoproceso internacional común". SecretarioGeneral ONU en su Programa para la Paz, año1992.

(9) "…Reafirmando la intención de tener uninstrumento militar disuasivo y eficaz anteamenazas externas, se incorporaron al marco dela normativa las nuevas misiones y funciones delas FF AA …" artículo del Sr. Ministro deDefensa, Lic. Jorge Domínguez, La Nación , 5 de

octubre de 1997.

(10) "…nuestro Sistema de Defensa se estructuró entres niveles: el Nacional, el Regional y elInternacional", artículo del Sr. Ministro deDefensa, Lic. Jorge Domínguez, La Nación , 5 deoctubre de 1997.

(11) "La confianza que hoy inspira la Argentina serefleja, asimismo, en actitudes de los grandesactores de la realidad mundial actual, como la

propuesta enviada al Congreso de su país por elPresidente Clinton para calificar a la Argentinacomo un gran aliado extra OTAN", artículo delSr. Ministro de Defensa, Lic. Jorge Domínguez,La Nación , 5 de octubre de 1997.



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(12) "La proyección internacional de la Argentina enel escenario mundial del siglo XXI". Prioridadestratégica nacional establecida por el presidentede la Nación, Dr. Carlos Saúl Menem, en eldiscurso de creación de la Secretaría de

Planeamiento Estratégico, 5 de enero de 1998.



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12. SOCIEDAD, DEFENSA Y LAS FF.AA. ENAMÉRICA: PERSPECTIVA DE AMÉRICA DELSUR

Contraalmirante Miguel A.

Vergara Villalobos,Armada de Chile

En primer lugar, creo mi deber manifestar el honor queconstituye para el Almirante que les habla, haber sidoinvitado a participar en este importante foroacadémico que reúne a distinguidas personalidadesdel Continente en torno al acuciante tema que hoy nosconvoca.* Me sentiría halagado si con mi aportepudiese contribuir con un grano de arena a promoverel entendimiento y la confianza mutua entre los civiles

y los militares del continente.

El tema que se me ha pedido desarrollar constituye unconjunto, a mi juicio indisoluble, puesto que lasociedad, la defensa y las FF.AA. conforman un todointegral. Sólo para efectos de una mayor claridadacadémica, los analizaré conceptualmente en formaseparada. En primer lugar daremos un vistazo a lasituación global interna de la sociedad políticamenteorganizada, representada por los Estados queconforman el continente sudamericano.

Más adelante analizaremos cómo nos afecta elproceso de globalización e integración económica. Enseguida veremos algunos aspectos conceptualesrelacionados con la Seguridad y la Defensa, para,finalmente, proponer algunas ideas tendientes a hacer



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más fluidas las relaciones cívico-militares en elcontinente.

Escenario Interno

En lo que respecta el escenario interno,comentaremos brevemente el ámbito político, elámbito económico y el ámbito estratégico.

Ámbito Político

En el ámbito político el panorama se presentaauspicioso para la sociedad sudamericana, pues haquedado atrás la etapa de caudillismo que por largotiempo se entronizó en nuestro continente. Existeahora un amplio consenso respecto a que lademocracia representativa es el sistema político másadecuado para alcanzar las metas de desarrollo ybienestar que anhelan nuestros pueblos.

Naturalmente la democracia es aplicada en cada paíscon matices y particularidades distintas, dependiendo

de la historia y la idiosincrasia de cada uno de ellos,además, su grado de consolidación es distinto encada caso. Lo más delicado tal vez no sean losmatices que surgen al aplicar la democracia, sino lossíntomas de corrupción que afloran con inquietantepersistencia en varios de los países sudamericanos.

Igualmente delicados son los signos de desafección

respecto de la "cosa pública"; los diagnósticos paraeste fenómeno son distintos en cada país, pero elefecto es el mismo: un distanciamiento entre la clasepolítica y el pueblo al que debe representar. Dirías que

flota en el ambiente una suerte de frustración ante



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expectativas superiores a las que el sistema

democrático puede ofrecer. Este entorno es propiciopara la tentación al populismo y la demagogia queafortunadamente, hasta ahora, hemos sabido evitar.

Ámbito Económico.

El área económica, es sin duda, la que más haevolucionado cualitativa y cuantitativamente en elcontinente sudamericano. El paradigma de laeconomía liberal ha empezado a dar sus frutos, conmucho sacrificio y, en varios casos, con un elevadocosto social. Obviamente, no podríamos decir que hansido superadas todas las dificultades, ni que todoshemos alcanzado similar grado de éxito. Sí podemosdecir, con certeza, que estamos avanzando por lasenda correcta y que hacemos denodados esfuerzospor atenuar los efectos con que la economía de

mercado puede golpear a los menos aptos par aintegrarse al proceso productivo: los jóvenes y losancianos. Es particularmente grave el caso de losprimeros que son vulnerables a buscar refugio en ladroga y en la delincuencia, problemas que tambiénestán presentes en la mayoría de nuestros países.

Ámbito Estratégico.

En el ámbito estratégico, pese a tantas cosas que nosunen, como la historia, la religión cristiana, la culturaoccidental y la lengua, no hemos estado ajenos a losconflictos y crisis generadas al interior de nuestropropio continente. Los principales conflictosintraregionales han tenido su origen en problemaslimítrofes. Pese al empeño que hemos puesto por



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superar esta situación, aún quedan algunassituaciones limítrofes por aclarar. De hecho, estarealidad ha constituido una referencia importante en laconfiguración de las FF.AA. de la mayoría de lospaíses de la región. Hasta hace poco la perspectivahistórica y la ubicación geográfica de nuestros países

constituían el paradigma único para definir laspolíticas, planes y programas de desarrollo yentrenamiento en materias de Defensa.

Aún cuando subsisten diferencias limítrofes noresueltas que afectan a varios países sudamericanos,estimamos que carecen del potencial de conflictividadnecesario para provocar enfrentamientos deenvergadura, aunque sí pueden dar origen a crisis debaja y mediana intensidad. En la mayoría de lospaíses los aspectos limítrofes pendientes estánradicados en las respectivas cancillerías o en losparlamentos, y esperamos que se resuelvan en eseámbito.

Entorno Externo

Este continente sudamericano que hemoscaracterizado brevemente, con sus virtudes y susmiserias, está inserto en un mundo del cual no puede

substraerse y que lo afecta en mayor o menor medida.Nuestro análisis no estaría completo si no rindiéramostributo a la globalización y a la integración económica

que nos presiona, y que se nos imponen con muchafuerza.



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Globalización e Integración.

No entraré en detalles puesto que la globalización escasi un lugar común y referencia obligada en cualquierforo académico. Bástenos decir que se trata de unproceso que estimamos insoslayable, deseable yconveniente, pero que no erradica la diversidadnacional, ni impone uniformidad de posiciones ypropósitos entre los Estados. Más todavía, laglobalización no es homogénea en todos los campos,existiendo un marcado liderazgo por parte del áreaeconómica, presentando incluso entre los países deuna misma región, distintos ritmos de avances.

Desde nuestra perspectiva, quizás lo más importantede la globalización y de la integración sean susefectos en el ámbito de la Defensa. En este sentido,merece comentarse la permeabilidad de las fronteras,

la relativización de la soberanía, la amplitudgeográfica de los intereses nacionales y laexacerbada competencia económica a la que estamos

sometidos.

Sin duda que la intensificación del flujo de capitales,personas, bienes y servicios a través de las fronterasha hecho que éstas sean mucho más permeables queantes, configurándose gradualmente un conjunto defronteras virtuales o económicas, que sobrepasan concreces a las clásicas fronteras terrestres. Éstas

indican el límite dentro del cual un país ejerce su jurisdicción soberana, aquéllas muestran el límitedentro del cual se ubican los intereses de un país. Enel caso de los intereses económicos, dependiendo desu importancia para la subsistencia y del monto de las



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inversiones comprometidas, pueden transformarse en

vitales y, por lo tanto, en estratégicos. Podrá contraargumentarse que esto no es nuevo porque siemprelos países han tenido intereses en ultramar. A esoreplicamos que la diferencia radica en que antesaquello era exclusividad de las grandes potencias.

Hoy en día, incluso potencias intermedias, entre ellasvarios países sudamericanos, pueden identificar intereses vitales fuera de sus fronteras y nonecesariamente en ultramar, sino en los paísesvecinos.

En lo político, la globalización conlleva una ciertarelativización de la soberanía de los Estados, ya quehay materias que tienden a universalizarse,generando tratados y acuerdos en áreas que otroraeran consideradas asuntos internos, como porejemplo los derechos humanos, la democracia comosistema de gobierno, los problemasmedioambientales, etc.

Otro aspecto tan trascendente como los anteriores, yquizás el más paradójico, es la competencia a quecasi necesariamente induce la globalización. Digoparadójico porque paralelamente induce también a laintegración.

En efecto, la fuerte competitividad económica queimpone la globalización tiende a eliminar a las

empresas y organizaciones que no estánconsolidadas y posicionadas en el mercado mundial,lo que contribuye a aumentar la brecha entre lospaíses pobres y los países ricos. La única forma pararevertir este círculo vicioso es la integración, lo que



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requiere contar con una gran capacidad para articularde un modo coherente los distintos medios yorganizaciones, primero a nivel nacional y después anivel subregional y regional. De esta forma, el primer yfundamental peldaño en el proceso de integración loconstituye la existencia de un Estado coherentemente

organizado, capaz de ofrecer, por una parte, garantíasde seriedad en el cumplimiento de sus compromisosinternacionales y, por la otra, que sea capaz de exigirel necesario grado de respeto por parte de sus socios;respeto que en última instancia descansa en unaadecuada estatura político-estratégica.

Es decir, la propia globalización, junto con debilitar encierta forma la soberanía, ha dado un nuevo impulsoal protagonismo del Estado-Nación, al que muchoshabían extendido carta de defunción. Eso sí, se hadesnaturalizado la esencia del Estado, el que ha idoperdiendo gradualmente su fundamento ético paratransformarse en un instrumento de poder destinado aoptimizar la competencia económica.

Integración Sudamericana.

Los países sudamericanos no hemos estado ajenos aeste proceso que impone la globalización. Es asícomo después de varios intentos fallidos, estamosfinalmente en un franco y promisorio proceso deintegración, cuyo énfasis, por el momento, es

económico.

El MERCOSUR, integrado por Argentina, Brasil,Paraguay y Uruguay, más Bolivia y Chile como paísesasociados, puede ser considerado una de las



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herramientas de integración más relevantes delhemisferio, por el efecto dinamitado que ha tenidosobre las economías de la región; y porque, si seconsolida, podría inducir a una mayor integraciónpolítica y estratégica. Representa un bloque dedoscientos millones de habitantes con un Producto

Bruto Interno de aproximadamente setecientoscincuenta millones de dólares. Es importantemencionar que este acuerdo regional no sólo seremite a materias de índole económica o comercialentre los países, sino que también considera aspectos

de integración física, principalmente en los rubros detransporte y comunicaciones.

Al MERCOSUR, se suma la Comunidad Andina deNaciones, sucesora del pacto Andino, conformada porBolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela y querepresenta un mercado de más de cien millones deconsumidores. Actualmente se estudia un acuerdopara integrar el MERCOSUR y la Comunidad Andina.

Otra iniciativa de integración que ronda por elcontinente es el Tratado de Libre Comercio propiciadopor EE.UU. Inicialmente su concepción incluía sólo alos países americanos del hemisferio Norte, y se leidentificaba con la sigla NAFTA. A contar de 1993,EE.UU. ha iniciado conversaciones bilaterales paraque países del resto del continente puedan irincorporándose gradualmente para llegar, a la larga, a

un sistema que se extendería desde Alaska hastaTierra del Fuego, de acuerdo a la Iniciativa para las

Américas planteada por el Presidente George Bush,conocida como Área de Libre Comercio de las

Américas, identificada con la sigla ALCA. Hasta el



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momento, no hay nada concreto. Incluso hay quienes

plantean posiciones encontradas respecto de laeventual incompatibilidad entre el MERCOSUR y el

ALCA. No obstante, debe destacarse que el 19 deabril recién pasado, los 34 presidentes y jefes deEstado del Hemisferio, en la Segunda Cumbre de las

Américas realizada en Santiago de Chile, acordaron,entre otros aspectos, activar las negociaciones paraconcretar, a más tardar el año 2005, el ALCA, queestaba prácticamente congelado.

EE.UU.

En esta apretada síntesis de la situaciónsudamericana, no podríamos dejar de decir unapalabra respecto de nuestras relaciones con lapotencia del Norte. Dos hechos son claros. Primero,que la región sudamericana ni hoy ni en el pasado ha

constituido un área de importancia en el esquema deintereses estratégicos mundiales de EE.UU. y,segundo, que nuestras relaciones han sido de amor -odio, inestables, pero siempre necesarias einevitables.

Defensa y FF.AA.

Hecho este comentario global respecto de losescenarios internos y externos que inciden sobre lasociedad del continente sudamericano, noscorresponde entrar a la segunda parte del tema quehoy nos convoca: la defensa y las FF.AA.



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Fundamento Ético.

El análisis del ámbito de la defensa quisiera hacerlodesde un punto de vista conceptual, planteando que elfundamento ético de la defensa arranca de la virtud dela justicia, que en su afán por preservar el bien común

de la sociedad permite, en casos extremos, el uso dela fuerza para restaurar un derecho vital que ha sidoconculcado. El bien común tiene relación estrecha conla paz, o sea, con la estabilidad y la seguridad de unorden justo; consecuentemente, el resguardo del bien

común es el sustento ético de la defensa. Al respecto,el Catecismo de la Iglesia Católica dice: "La legítimadefensa puede no solamente ser un derecho, sino undeber grave, para el que uno es responsable de lavida de otro, del bien común de la familia o de lasociedad".

Además de recordar su fundamento ético, quisierainsistir en que la defensa no es algo externo ysobreañadido a la sociedad, sino que es parteintrínseca de la sociedad misma. La preservación delgrupo humano que se organiza en una sociedadpolítica para alcanzar el bien común, es algoprioritario. Por esto, la defensa es considerada una delas funciones primarias de todo Estado-Nación.

Defensa y Política Exterior.

Por otra parte, la defensa en cuanto organización noexiste sólo para neutralizar un conflicto, sino tambiénpara crear o contribuir a crear los escenarios másfavorables al interés del Estado-Nación. Más aún, laneutralización de un conflicto no necesariamente debe



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significar la guerra, puesto que la defensa dispone deun amplio abanico de alternativas que van desde ladisuasión al manejo de crisis, pasando por lapersuasión y la coacción indirecta. Por esopostulamos que el órgano militar de la defensa, lasFF.AA., constituyen un instrumento al servicio de la

política exterior de los Estados. No hay, por tanto,disyuntiva alguna entre defensa e integración, puesambas pueden y deben marchar a la par, según elritmo que imponga el conductor político. Lo que ocurrees que la propia dinámica del proceso de integraciónpuede generar divergencias o conflictos de interesesque, si no son oportuna y adecuadamentesolucionados, hacen necesaria la intervención de ladefensa.1

Medidas de Confianza Mutua.

En todo caso, para estructurar la Defensa de un país,lo primero es determinar cuáles son las amenazas odesafíos por neutralizar, y cuáles son los intereses por

promover o por proteger. Pero debemos ser honestosen reconocer que la estructura de la defensa nodescansa sólo en función de la realidad, sino también

en la de las percepciones que existan respecto de lasamenazas y desafíos. Por esto creemos de la mayorimportancia la implementación de medidas deconfianza mutua que, a nivel bilateral, estamosaplicando los países del Cono Sur. Se trata de

medidas tendientes a evitar la eventualidad de unconflicto en un área específica, mediante un diálogofranco y abierto que explicite las acciones que podríanser percibidas como una amenaza por el vecino. En laaplicación de estas medidas en el Cono Sur de



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América, las FF.AA. han sido los actores principales.Creemos que estas medidas deberían hacerseextensivas a otros campos que también pueden serfuente de acciones que generen percepcioneserróneas, que podrían desembocar en una crisisinternacional. Por ejemplo, en el campo económico,

una resolución interna de un país podría ser percibidacomo amenazante por otro, aún cuando ésa nohubiese sido la intención del originador.

Hipótesis de Conflito.

No obstante, independientemente de las buenasrelaciones que en un momento determinado existaentre los países, en última instancia, toda defensa sefunda en la identificación de "Hipótesis de Conflicto".Se trata de un esfuerzo sistemático y multidisciplinarioque intenta predecir los escenarios supuestos de

colisión de intereses entre un país o una alianza y otropaís o bloque de países. Sin embargo, es necesarioaclarar que una cosa es la hipótesis o posibilidad deconflicto y otra distinta es su probabilidad deocurrencia. Esta última se determina mediante laobservación de diversos parámetros o indicadores quevan mostrando si se está configurando, o no, elescenario prospectivo de conflicto originalmentedefinido. Estos indicadores cumplen la función de unverdadero termómetro, que al medir la temperatura delpaciente nos van revelando cuán grave está, y nos

permite tomar medidas para bajar la fiebre, atacandoa sus causas. Es decir las "Hipótesis de Conflicto", porparadójico que parezca, nos permiten evitar que unescenario prospectivo de conflicto se convierta en



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real; por esta razón postulamos que la identificaciónde estas hipótesis contribuye a la paz. 2

Además de estos roles clásicos, en nuestros paíseses impensable desligar a las FF.AA. de las tareasasociadas con el desarrollo. Como por ejemplo,campañas de alfabetización, construcción de puentes

y caminos para uso público, apoyo a zonas aisladas,elaboración de cartografía, etc., dependiendo de lasparticularidades de cada sociedad nacional.

Seguridad y Defensa.

Si damos ahora una mirada global a Sudamérica,desde la perspectiva de la defensa, veremosclaramente que no existe una amenaza militar externaal continente. Precisamente por eso, nadie hademostrado mayor inquietud por darle oxígeno al

agonizante Tratado Interamericano de AsistenciaRecíproca (TIAR).

Nuestros desafíos comunes no son de carácter militar,sino más bien situaciones socioeconómicas queeventualmente podrían afectar la estabilidad dealgunos países del área, lo que haría aconsejable unenfoque coordinado entre los potencialesinvolucrados. Como serían, por ejemplo, elnarcoterrorismo, la inmigración ilegal, ciertosproblemas medioambientales, la extrema pobreza,etc. En la práctica, se ha hecho difícil una acciónmancomunada, debido a que no todos los paísesperciben estos problemas con similar intensidad, niestán de acuerdo en cuanto a los instrumentos másadecuados para su neutralización.



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Uno de los escollos más importante es la decisión deemplear o no a las FF.AA. en algunas de estas tareas,pues hay países que por el momento califican estassituaciones como policiales más que militares.

Lo concreto es que tales asuntos son más propios dela seguridad que de la defensa. La seguridad abarcalos ámbitos de la seguridad interna, la seguridadexterna, aspectos del desarrollo socioeconómico, eincluso la institucionalidad del Estado; por eso, laseguridad se ubica en un ámbito que es netamentepolítico. La defensa, en cambio, está asociadaprincipalmente con la neutralización de los riesgos yamenazas externas al interés nacional y se ubica en elnivel político-estratégico. Sin embargo, al igual que laseguridad, se trata de un esfuerzo integral de Estado,en el que deben participar todos los ciudadanos,vistan uniforme o no. La defensa, particularmente encaso de conflicto, requiere de un país coherentementeorganizado, con sus industrias, sus materias primas,sus medios de transporte, sus policías, susempresarios, sus obreros, etc., cada uno dando lomejor de sí en su área específica. Las FF.AA.,obviamente, son parte importante de la defensa, perono agotan la participación ciudadana que debe sertotal. A nuestro juicio la mezcla de estos dos ámbitos,seguridad y defensa, muchas veces ha llevado acomplejas situaciones al momento de identificar lasamenazas y desafíos que, en última instancia, sonbásicos para estructurar la defensa de un país.Tendemos a mezclar ambas en un todo compacto eindiferenciable.



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Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el órganomilitar de la defensa, las FF.AA., puede participar enactividades que exceden a la función defensa. Porejemplo, contribuir a atenuar los efectos de catástrofesnaturales, o participar en el desarrollo del país, o en elcontrol de ciertas situaciones de orden interno, etc. Es

decir, no debe confundirse la función defensa con lascapacidades de acción que tienen las FF.AA., aúncuando categóricamente estimamos que su estructuray entrenamiento están definidos según las amenazasexternas al interés nacional. Estas amenazas ydesafíos a nuestros intereses, según hemos visto, nose encuentran necesariamente al interior de lasfronteras territoriales; además su resguardo opromoción por parte de las FF.AA. no debeencuadrarse mecánicamente en un esquemaconfrontacional, sino en el contexto de la política

exterior del Estado, y asumir tanto su carácter comosu estilo y ritmo.

Más aún, en el ámbito estrictamente sudamericano,las FF.AA. pueden ser un vehículo de integración através de la cooperación e intercambio militares, através de las medidas de confianza mutua, deejercicios multilaterales, de operaciones para elmantenimiento de la paz, etc. Incluso, aún enausencia de amenazas militares externas alcontinente, no es descartable que en el futurologremos acuerdos subregionales de carácterestratégico, para dar solidez y respaldo a lasnegociaciones entre bloques económicos; o parafomentar e inducir un entorno de paz que facilite losintercambios económicos en la región. Obviamente,



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esto requeriría primero identificar objetivos comunesconsistentes, y ampliar los acuerdos económicos aacuerdos políticos.

Reflexiones Finales

Apoyándonos en este análisis que hemos hecho delcontinente sudamericano en el actual entorno político-estratégico, y vistos ciertos conceptos relacionadoscon seguridad y defensa, quisiera destacar algunosaspectos a modo de conclusión, en la confianza quesu comprensión contribuirá a un mejor entendimientoentre civiles y militares o, más específicamente, entreel escalón político y los militares en Sudamérica.

En primer lugar, debo destacar la urgente necesidadde que se entienda la defensa como una tarea detodos los ciudadanos y no sólo de las FF.AA. La

defensa es una de las funciones primarias decualquier Estado y requiere de la participación activade todos los ciudadanos, particularmente ensituaciones de crisis.

Segundo, es necesario tener presente que la defensatiene su fundamento ético en la virtud de la justicia yen la legítima defensa del bien común. Las FF.AA., no

se entrenan para matar, sino para vencer; y en esalucha arriesgan su vida en defensa de los derechos desus semejantes.

Tercero, la globalización y la integración no eliminan elconflicto, sino que lo hacen aparecer con nuevas ymás sutiles formas. El Estado-Nación sigue vigente ysus intereses se expanden fuera de sus fronteras, por



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lo que siempre habrá contraposición de intereses que

pueden desembocar en crisis internacionales.

Cuarto, el papel de las FF.AA. no se agota en unaestática defensa de las fronteras, sino que es parteintegral del desarrollo socio-económico de la nación yde la política exterior del Estado, contribuyendo apromover y a crear el proyecto-país visualizado por el

conductor político. En tal sentido, no hay ni debehaber contradicción entre integración y defensa.

Quinto, la implacable competitividad económica queimpone la globalización, obliga a articularcoherentemente a todos los sectores sociales, conuna visión de Estado y como hemos visto; la defensaes un actor importante en este proceso, por lo quedebe ocupar su puesto y hacer su contribución.

Sexto, las políticas de defensa deben ser políticas deEstado, no sujetas a la contingencia política. Se debenoriginar a partir de los objetivos que el país deseaalcanzar y ajustar a los medios y formas elegidas paralograrlos.

Séptimo, pero no menos importante, es convenienteincrementar el diálogo entre civiles y militares, pues,somos partes de una misma sociedad que nosnecesita a ambos. El simple ejercicio de unirnos aconversar nos mostrará que es mucho más lo que nosune que lo que nos separa, como nos sucedió enChile en la notable experiencia de concordar civiles ymilitares en el Libro de la Defensa Nacional , que fuerapromulgado en agosto del año recién pasado.



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Para terminar quisiera agradecer una vez más laposibilidad que se me ha dado, para hacer uso deesta importante tribuna, en un marco académico derespeto y fraternidad entre los países de nuestrocontinente. Es importante que demos al mundo unaseñal de que los países Americanos del Norte, del

Centro y del Sur somos capaces de lograr laintegración y la cooperación, superando nuestrasdiferencias a través del diálogo franco y abierto. En talsentido, confío que esta reunión contribuirá a losnobles ideales de "apoyar la democracia a través de la

cooperación".

CITAS

El contraalmirante Miguel A. Vergara Villalobos es oficial deEstado Mayor e ingeniero naval electrónico de la Armada deChile. Recibió el grado de Maestría en Artes,especializándose en filosofía. Es un destacado colaboradorde la Revista de Marina, publicación de la Armada de Chile,desde el año 1996.

* Texto de la conferencia dictada por el autor en el

«Symposium Internacional de Relaciones Civiles-Militares», auspiciado por el Ministerio de



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Defensa de la República de Argentina en Buenos

Aires, entre el 28 y el 30 de abril de 1998.

1. Libro de la Defensa Nacional de Chile, Parte II,Cap. III, Art. 3, 1997.

2. Libro de la Defensa Nacional de Chile, Parte I,Cap. II, Art. 4, 1997.



BIBLIOGRAFIA

j.antologia de defensa y seguridad

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