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2015

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL APLICABLES A LA ADMINISTRACIÓN PESQUERA EN MÉXICO

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TABLA DE CONTENIDOS INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 4

1. INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN .......................................................................... 7

A) Programas de Ordenamiento Pesquero ..................................................................................... 7

B) Planes de Manejo Pesquero ..................................................................................................... 10

C) Programas de Ordenamiento Ecológico del Territorio ............................................................. 13

D) Procedimiento de Evaluación del Impacto Ambiental ............................................................. 16

E) Análisis costo-beneficio ............................................................................................................. 21

E.1) El impacto regulatorio en el ámbito federal ..................................................................... 21

E.2) El impacto regulatorio en el ámbito estatal: el caso de Baja California ............................ 23

E.3) Análisis de costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión ......................... 23

F) Análisis costo-efectividad ......................................................................................................... 25

G) Análisis de riesgo ..................................................................................................................... 26

H) Análisis multicriterio ................................................................................................................. 28

2. ESTABLECIMIENTO DE ÁREAS DE PROTECCIÓN ............................................................................ 31

A) Áreas Naturales Protegidas ...................................................................................................... 31

B) Zonas de Refugio pesqueras ..................................................................................................... 37

C) Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre y Predios Federales Sujetos a Manejo para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de Vida Silvestre ....................... 42

D) Hábitat Críticos para la Conservación de la Vida Silvestre ...................................................... 47

E) Áreas de Refugio para Proteger Especies Acuáticas ................................................................. 49

F) Administración de la Zona Federal Marítimo Terrestre y ambientes costeros......................... 53

F.1) Acuerdos de Destino de ZOFEMAT y ambientes costeros ................................................. 53

F.2) Concesiones de ZOFEMAT .................................................................................................. 55

G) Sitios Ramsar ............................................................................................................................ 57

3. INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN DIRECTA (COMANDO Y CONTROL) ...................................... 59

A) Regulación directa .................................................................................................................... 60

A.1) Regulación directa sobre el volumen de las capturas ....................................................... 60

A.2) Regulación directa sobre la composición de las capturas ................................................. 61

A.2.1) Las vedas estacionales ................................................................................................ 61

A.2.2) El cierre de áreas de crianza y reservas marinas ........................................................ 63

A.2.3) Establecimiento de tallas mínimas de captura ........................................................... 64

A.3) Restricciones tecnológicas y sobre las artes de pesca ....................................................... 64

B) Inversión pública ....................................................................................................................... 68

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C) Normas Oficiales Mexicanas y especificaciones de tipo tecnológico ....................................... 69

4. RESTRICCIONES DE ACCESO .......................................................................................................... 71

A) Derechos territoriales de pesca no transferibles ...................................................................... 71

B) Cuotas de captura no transferibles ........................................................................................... 73

C) Licencias y permisos no transferibles ....................................................................................... 74

5. INCENTIVOS DE MERCADO ............................................................................................................ 76

A) Intrumentos fiscales ................................................................................................................. 77

A.1) Subsidios ............................................................................................................................ 77

A.2) Programas de recompra y entrenamiento ........................................................................ 80

A.3) Impuestos y derechos de uso ............................................................................................ 81

B) Intrumentos financieros ........................................................................................................... 84

B.1) Fideicomisos ....................................................................................................................... 84

B.2) Cargos por incumplimiento y multas por daños ................................................................ 86

C) Instrumentos de mercado......................................................................................................... 87

C.1) Comerciales arancelarios ................................................................................................... 87

C.2) Comerciales no arancelarios: certificación ecológica ........................................................ 89

C.3) Mercado de derechos: licencias y permisos transferibles ................................................. 90

C.4) Mercado de derechos: cuotas individuales transferibles .................................................. 92

C.5) Mercado de derechos: derechos territoriales de pesca transferibles ............................... 93

6. INSTRUMENTOS JURÍDICOS .......................................................................................................... 94

A) Sociedades y asociaciones civiles ............................................................................................. 94

B) Sociedades mercantiles ............................................................................................................ 95

7. POLÍTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL ........................................................................................ 97

A) Acuerdos, convenios y tratados internacionales ...................................................................... 97

B) Canjes o permutas financieras de deudas por naturaleza ........................................................ 98

C) Fondos ambientales .................................................................................................................. 99

8. INSTRUMENTOS FORMATIVOS E INFORMATIVOS ...................................................................... 104

A) Persuasión moral .................................................................................................................... 104

B) Educación ambiental ............................................................................................................... 106

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................................. 108

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INTRODUCCIÓN Los instrumentos de política son todas aquellas herramientas que promueven, restringen, orientan o inducen a la consecución de ciertos objetivos de política pública plenamente definidos1. Constituyen las herramientas fundamentales de actuación tanto del gobierno como de la sociedad, a los efectos de coordinar las decisiones privadas con los objetivos públicos. Cada instrumento tiene un ámbito particular de actuación y diferentes condiciones de alcance, eficacia y costo/efectividad. Por lo mismo, no todo instrumento puede generalizarse para afrontar cualquier tipo de problema o para acceder a cualquier tipo de objetivos2. La potencial aplicabilidad de cada uno dependerá de su generalidad o aplicación individual, del número de actores participantes en los procesos que deben ser objeto de regulación, del tipo de productos y de actividades involucradas, de la naturaleza biofísica de los sistemas ambientales de que se trate (en el caso de los instrumentos ambientales que nos ocupan), de las posibilidades técnicas reales de aplicación y fiscalización, del costo de administración y cumplimiento, y de condiciones socioeconómicas y regionales que rigen cada caso3. Los instrumentos de política se encuentran contenidos en nuestro país tanto en decisiones administrativas como en acuerdos, decretos, reglamentos y, finalmente, en leyes. La ejecución de los mismos corresponde a los gobiernos (federal y de las entidades federativas, en función de sus respectivas competencias), a los usuarios (campo que se encuentra en desarrollo actualmente en México) o a estructuras mixtas, en las que pueden intervenir gobiernos, usuarios e instituciones académicas4. La clasificación de instrumentos de política ambiental aplicables a la administración pesquera que se presenta a continuación está basada en la que realizó el Dr. Gustavo Danemann en su disertación doctoral, titulada "Participación local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de Los Ángeles, Baja California" (2002), actualizada con las disposiciones normativas que entraron en vigor con posterioridad a ese año y complementada, asimismo, con información obtenida de diferentes estudios que han abordado esta cuestión en los últimos años, tales como el anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera5, el Plan de Acción para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Biodiversidad Terrestre y Marina de la región

1 Cortina Segovia S. et al, 2007. Océanos y Costas. Análisis del marco jurídico e instrumentos de política ambiental en México, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Instituto Nacional de Ecología, p. 127. 2 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México, p. 137. 3 Poder Ejecutivo Federal, Programa de Medio Ambiente 1995-2000, México. p. 131. 4 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México, p. 137. 5 La Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera fue elaborada por la Comisión Intersecretarial para el Manejo Sustentable de Mares y Costas (CIMARES), pero debido a que ésta ya no ha sesionado, no fue aprobada por la Comisión. Sin embargo, de acuerdo con la SEMARNAT, su formulación sigue en proceso. Las últimas acciones fueron la conclusión del periodo de consulta pública (que es el documento sobre el que nos referiremos en el presente análisis) y la integración de propuestas de mejora a una nueva versión. Este nuevo documento se envió a la CONABIO para su integración a la Estrategia Nacional de Biodiversidad_ (http://www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamiento-ecologico/historico-cimares/instrumentos-de-politica).

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del Golfo de California y Pacífico Sudcaliforniano6 y el Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California7, entre los más destacados. Así, de acuerdo con su función, se pueden identificar los siguientes grupos de instrumentos de política ambiental aplicables a la administración pesquera: 1. Instrumentos de planeación y evaluación, entre los que destacan el ordenamiento y los planes de manejo pesqueros, el ordenamiento ecológico del territorio, el procedimiento de evaluación del impacto ambiental, el análisis de costo-beneficio y de costo-efectividad, así como el análisis de riesgo y multicriterio. 2. Establecimiento de áreas de protección, como las zonas de refugio pesqueras, las áreas naturales protegidas, las unidades de manejo para la conservación de la vida silvestre, los hábitat críticos y las áreas de refugio para las especies acuáticas. 3. Instrumentos de intervención directa ("comando y control"), mediante instrumentos de regulación directa (sobre el volumen y/o composición de las capturas, sobre el esfuerzo pesquero o mediante restricciones de tipo tecnológico y/o sobre las artes de pesca), la inversión pública y la regulación de las especificaciones de tipo tecnológico, a través de Normas Oficiales Mexicanas (en adelante, NOM) y otros instrumentos jurídicos. 4. Restricciones de acceso, como los derechos territoriales, concesiones de pesca y/o sobre porciones de captura y licencias y permisos no transferibles. 5. Incentivos de mercado (instrumentos económicos), tales como los instrumentos fiscales (subsidios, programas de recompra, impuestos y derechos de uso), instrumentos financieros (fideicomisos, cargos por incumplimientos, etc.) y los instrumentos de mercado (aranceles, eco-etiquetado, licencias, permisos, cuotas y derechos territoriales de pesca transferibles). 6. Instrumentos jurídicos, como las sociedades civiles y mercantiles. 7. Política internacional, mediante Acuerdos o Convenios Internacionales y los canjes de deuda por naturaleza, entre otros. 8. Instrumentos formativos e informativos, entre los que se incluyen la persuasión moral y la educación ambiental.

6 Sánchez-Ibarra, C. et al (ed.), 2013. Plan de acción para la conservación y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad terrestre y marina de la región Golfo de California y Pacífico Sudcaliforniano. Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), The Nature Conservancy (TNC), Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, A.C., México. 7 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México.

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Mientras que algunos de estos instrumentos tienen ya tiempo aplicándose en México con mayor o menor acierto, como es el caso de las áreas naturales protegidas y el procedimiento de evaluación del impacto ambiental, otros apenas han comenzado a implementarse en tiempos recientes, especialmente los de carácter pesquero, que se encuentran previstos en la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (en adelante, LGPAS) que entró en vigor en el año 2007, tales como el ordenamiento pesquero, los planes de manejo y las zonas de refugio pesquero. A continuación, analizaremos con más detalle cada uno de ellos.

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1. INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN Los instrumentos de planeación permiten integrar y evaluar sistemáticamente los aspectos geográficos, ecológicos, técnicos, sociales y económicos de una situación, a los efectos de proveer información que guíe el proceso de toma de decisiones dirigidas al logro de ciertos objetivos y metas por medio de instrumentos adecuados, indicando oportunamente las diferentes alternativas y consecuencias de cada decisión (Danemann, 2002, adaptado de Enríquez-Andrade, en prep.)8.

A) Programas de Ordenamiento Pesquero El ordenamiento pesquero es reconocido como el proceso integrado de acopio de información, análisis, planificación, consulta, adopción de decisiones, asignación de recursos y formulación y ejecución, así como imposición, cuando sea necesario, de reglamentos o normas que rijan las actividades pesqueras para asegurar la productividad de los recursos y la consecución de otros objetivos. Implica un conjunto amplio y complejo de tareas encaminadas a conseguir los máximos beneficios para los usuarios locales, la región o el país, mediante la utilización sustentable de los recursos acuáticos vivos a los que tienen acceso9. El principal objetivo de la ordenación pesquera en México es impulsar una pesca responsable y ordenada, que garantice la sustentabilidad en el aprovechamiento de los recursos, a través de políticas de desarrollo de pesquerías, conciliando la práctica pesquera con el marco legal, a partir de características biológicas, económicas, sociales y potenciales, y también de ordenar la pesca ribereña, mediante la colaboración interinstitucional y participación del sector productivo, así como reducir el esfuerzo de pesca y la reconversión productiva10. Así, la LGPAS define el ordenamiento pesquero como el conjunto de instrumentos de política pesquera cuyo objeto es regular y administrar las actividades pesqueras, induciendo el aprovechamiento sustentable de los recursos pesqueros y acuícolas, basado en la disponibilidad de los recursos pesqueros, información histórica de niveles de extracción, usos y potencialidades

8 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México, p. 138. 9 Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA), 2010. Políticas de Ordenamiento para la Pesca y Acuacultura Sustentables en el Marco del Programa Rector de Pesca y Acuacultura, 1a. ed., México D.F, México, p. 25. 10 Ibídem, p. 26.

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de desarrollo de actividades, capacidad pesquera o acuícola, puntos de referencia para el manejo de las pesquerías y en forma congruente con el ordenamiento ecológico del territorio11. Como parte del ordenamiento pesquero, la Ley prevé los siguientes instrumentos de política pesquera12: los planes de manejo pesquero, las concesiones y permisos y los programas de ordenamiento pesquero (en adelante, POP), de los que nos ocuparemos en este apartado. Los POP deberán contener, al menos13: a) La delimitación precisa del área que abarcará el programa; b) Una lista exhaustiva y actualizada de los usuarios de la región; c) Los recursos pesqueros sujetos a aprovechamiento; d) Los planes de manejo pesquero sancionados y publicados. Corresponde a los gobiernos de las Entidades Federativas y a los Municipios, en el ámbito de sus competencias (de acuerdo con lo dispuesto en la LGPAS y en las leyes locales que se refieran a esta materia), participar en la formulación e implementación de los programas de ordenamiento pesquero. Estas autoridades, además, promoverán la creación de mecanismos de control de los propios productores, apoyados en el conocimiento tradicional de sistemas de manejo, donde existan, y la formación de grupos comunitarios que coadyuven a la administración y protección de los recursos14.

- Aplicación del instrumento: Los POP comenzaron a implementarse en México entre los años 2001 y 2006, dentro del Programa de Pesca y Acuacultura del Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (en adelante, SAGARPA), Programa en el cual se contemplaban objetivos orientados al ordenamiento pesquero en las comunidades pesqueras ribereñas. A partir del periodo 2007-2009, se iniciaron formalmente los proyectos de ordenamiento pesquero en el marco del Programa de Acuacultura y Pesca contemplado en las Reglas de Operación de la Alianza para el Campo15. Desde el 2010, se impusieron dos modalidades de Programas, que son los que existen actualmente: los Programas de Ordenamiento Ribereño y los Programas de Ordenamiento por Pesquerías. El primero contempla una serie de acciones que van desde la identificación de los pescadores que inciden sobre un recurso en determinada región o Estado de la República, hasta la implementación de medidas de manejo que promuevan el desarrollo de sus actividades de manera responsable y sustentable. Por otro lado, el ordenamiento por recurso estratégico o por pesquería implica articular instrumentos y llevar a cabo acciones para promover el

11 Artículo 4, fracción XXV, LGPAS. 12 Artículo 36, LGPAS. 13 Artículo 37, LGPAS. 14 Artículos 13, fracción IX y 38, LGPAS. 15 Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA), 2014. Programa de Ordenamiento Pesquero Ribereño. p. 3.

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aprovechamiento sustentable de recursos pesqueros relevantes, considerados estratégicos para el desarrollo del país por su volumen de producción, por el aporte de alimento, por los recursos económicos generados o por los beneficios sociales obtenidos16. En la mayoría de las entidades federativas, por su parte, se tiene actualmente cierto grado de avance en acciones de ordenamiento pesquero ribereño y ordenamiento por pesquerías. En concreto, desde el año 2010 hasta la actualidad se han elaborado POP en la región del Noroeste relativos a las siguientes pesquerías17: Almeja generosa y curvina golfina del Alto Golfo de California (2010). Atún de cerco en el Pacífico Oriental, abulón (península de Baja California), calamar

gigante (Pacífico Norte y Golfo de California), jaiba (Sonora y Sinaloa) y pelágicos menores (Pacífico Norte y Golfo de California) (2011)

Langosta (Océano Pacífico) y camarón (Océano Pacífico Noroeste), tiburones y rayas (Océano Pacífico) (2012)

Almeja generosa (Región Noroeste de México), langosta (península de Baja California) y medusa Bola de Cañón “Aguamala” (Golfo de California) (2013).

- Fortalezas del instrumento:

• Representa, idealmente, una de las vías para hacer realidad las aspiraciones de desarrollo sostenible de la actividad pesquera, promoviendo el aprovechamiento sustentable de los recursos sin generar sobreexplotación o daño a las poblaciones objeto del aprovechamiento, y evitando daños a especies no objetivo o al ambiente en general, al tiempo que se generan beneficios socioeconómicos y se promueve que esta situación perdure en el tiempo.

• Supone una aproximación integral a la cuestión pesquera, en orden a garantizar su

adecuada planificación dentro de la política nacional de desarrollo. - Debilidades del instrumento18:

• Falta de desarrollo del instrumento en normativa adicional (por ejemplo, en el Reglamento que desarrolle la LGPAS, que aún no ha sido publicado), puesto que lo que establece la Ley es excesivamente general y breve.

16 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2012. Anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera de México, México, pp. 49 y 50. 17 http://www.conapesca.sagarpa.gob.mx/work/sites/cona/resources/PDFContent/14622/pro3.pdf 18 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2012. Anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera de México, México. pp. 50 y ss.

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• Su utilidad depende de la cantidad de Planes de Manejo Pesquero sancionados para lograr una pesca sustentable.

• En la actualidad continúa prevaleciendo el criterio económico sobre el criterio de la protección y conservación de las poblaciones aprovechadas.

• Falta de mayor participación social, transparencia e integración institucional en la toma de decisiones.

• Se requiere mantener un balance de atención entre los pescadores industriales y artesanales.

• Muchas pesquerías se encuentran a un nivel máximo de explotación, mientras que la demanda de consumo de sus productos se mantiene.

• La definición de objetivos y metas para las pesquerías de una determinada región no

existe o es poco clara, dejando el manejo en la definición de objetivos propios para cada pesquería.

• Faltan estudios y datos sobre historia de vida, dinámica poblacional y efectos de factores

climáticos y oceanográficos en la disponibilidad de las especies explotadas.

• Necesidad de buscar enfoques de manejo comunitario o comanejo y de valorar el uso del conocimiento empírico de los pescadores.

• Falta de inversión en proyectos sobre organización pesquera, desempeño económico,

infraestructura para conservación, procesamiento y comercialización de productos pesqueros, precios y mercados, alternativas de manejo de pesquerías e impacto de políticas pesqueras en las comunidades costeras involucradas.

• Necesidad de impulsar mayor coordinación para la implementación de las recomendaciones del Instituto Nacional de Pesca (en adelante, INAPESCA) en la operación de la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA).

• Necesidad de impulsar las actividades de inspección y vigilancia para garantizar el

cumplimiento de los ordenamientos.

B) Planes de Manejo Pesquero El Plan de Manejo Pesquero (en adelante, PMP) es definido en la LGPAS como un instrumento de política pesquera que consiste en el conjunto de acciones encaminadas al desarrollo de la

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actividad pesquera de forma equilibrada, integral y sustentable, basadas en el conocimiento actualizado de los aspectos biológicos, ecológicos, pesqueros, ambientales, económicos, culturales y sociales que se tengan de ella19. El INAPESCA es el encargado de elaborar y publicar estos PMP20, y su implementación le corresponde a la CONAPESCA con base en las leyes y reglamentos vigentes, así como le corresponde atender las recomendaciones establecidas en los mismos dentro de la política pesquera. El Programa Nacional de Pesca y Acuacultura deberá contempla también, entre otros aspectos, los PMP publicados21. La CONAPESCA, con base en el dictamen emitido por el INAPESCA y acorde a los PMP sancionados, determinará el número máximo de ejemplares susceptibles de captura por pescador deportivo y por día, por ejemplo, así como las características particulares de las artes y métodos de pesca permitidos, considerando entre otros aspectos las condiciones del recurso de que se trate y las características del lugar donde se pretenda desarrollar dicha actividad, las épocas, zonas y tallas mínimas de pesca. Asimismo, con base en los PMP sancionados y publicados las concesiones de pesca podrán ser prorrogadas hasta por los plazos equivalentes a los concedidos originalmente. Los PMP deben incluir al menos22: - Los objetivos de manejo definidos por el Consejo Nacional de Pesca y los Consejos Estatales de Pesca y Acuacultura; - Una descripción de las características biológicas de las especies sujetas a explotación; - La forma en que se organizará la administración del área y los mecanismos de participación de los individuos y comunidades asentadas en la misma; - El ciclo de captura y estado de aprovechamiento de la pesquería; - La ubicación de las áreas geográficas a que estará sujeto el aprovechamiento; - Indicadores socioeconómicos de la población dedicada a la pesca en la región y su impacto en la misma, y - Las artes y métodos de pesca autorizados. En ellos se establecerá un Comité de Manejo de la Pesquería23, que podrá elaborar sus propias reglas de operación y en el que se podrán integrar representantes de instituciones del gobierno federal, estatal y municipal, pescadores y representantes de instituciones académicas y de investigación, como se prevé en numerosos PMP.

19 Artículo 4, fracción XXXVI, LGPAS. 20 Artículo 29, fracción XV, LGPAS. 21 Artículo 20, fracción XI, LGPAS. 22 Artículo 39, LGPAS. 23 Artículo 39, fracción III, LGPAS.

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- Aplicación del instrumento: Actualmente existen los siguientes PMP en la región del noroeste24: Atún Aleta Amarilla (Thunnus albacares) del Océano Pacífico Mexicano (DOF: 16/07/2014) Jaiba (Callinectes spp.) de Sinaloa y Sonora (DOF: 15/07/2014) Calamar Gigante (Dosidicus gigas) (DOF: 14/07/2014) Erizo rojo (Strongylocentrotus franciscanus) y erizo morado (Strongylocentrotus

purpuratus) en la Península de Baja California (DOF: 20/12/2012) Macroalgas en Baja California (DOF: 30/11/2012) Pelágicos Menores (sardinas, anchovetas, macarela y afines) del Noroeste de México

(DOF: 08/11/2012) Almeja Generosa (Panopea globosa) en las costas de Sonora (DOF: 07/11/2012) Curvina Golfina (Cynoscion othonopterus) del norte del Golfo de California (DOF:

06/11/2012) Almeja Generosa (Panopea spp.) en las costas de Baja California (DOF: 23/03/2012)


• Introduce la sustentabilidad a un nivel más concreto en materia pesquera;

• Es incluyente, ya que para llevar a cabo su revisión, seguimiento y actualización la CONAPESCA debe establecer Comités de manejo de la pesquería, donde, de acuerdo con la Ley, se asegurará la participación de los individuos y comunidades vinculados con el aprovechamiento de la especie/s en cuestión, pudiendo integrarse con representantes de los gobiernos federal, estatal y municipal, pescadores y representantes de instituciones académicas y de investigación. El Comité podrá, además, elaborar sus propias reglas de operación.

- Debilidades del instrumento:

• Falta de desarrollo en normativa adicional (por ejemplo, el Reglamento de desarrollo de la LGPAS, que aún no ha sido publicado).

• Falta de delimitación entre los POP y los PMP, derivado de lo anterior.

• Los PMP aprobados hasta el momento son muy genéricos y no establecen medidas concretas de ordenación.

24 http://www.inapesca.gob.mx/portal/publicaciones/planes-de-manejo-pesquero/398-pacifico-mexicano

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• Falta de información sobre muchas especies objetivo y capturas incidentales, derivado tanto de un desconocimiento biológico como pesquero; así como de documentos científicos de soporte al PMP, estudios sobre manejo integral de los ecosistemas, análisis económico-financieros de las flotas pesqueras, etc.

• Una mayoría de las especies de peces, crustáceos, moluscos y equinodermos carecen aún

PMP y sólo para algunas pocas existen NOM que rigen su explotación.

• Necesidad de inversión económica para que los PMP sea correctamente implementados, ya que los aprobados hasta el momento no concretan estos términos (hay costos de relacionados con la administración y regulación pesquera por parte de la CONAPESCA, relativos a la inspección y vigilancia establecida tanto por el sector federal como los estatales, así como costos relativos a la operación de los programas de investigación que sustentan las recomendaciones técnicas de manejo, por citar algunos).

• Necesidad de monitoreo y evaluación para comprobar la eficacia del PMP. Si esto no se

realiza, o se realiza de manera defectuosa, el PMP será inoperante.

• Necesidad de reforzar la inspección y vigilancia para conseguir el objetivo anterior.

C) Programas de Ordenamiento Ecológico del Territorio La planificación ambiental puede definirse como el proceso racional de toma de decisiones mediante el cual se intenta concretar, con respecto a un sistema ambiental sujeto del manejo, aquellas aspiraciones definidas como positivas por el sistema de valores más representativo de los intereses de la población afectada y con las intervenciones que se llevan a cabo en el sistema ecológico que integran la población en cuestión25. En nuestro país, una de las principales herramientas utilizadas para llevar a cabo la planificación ambiental es el ordenamiento ecológico del territorio, el cual es definido por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en adelante, LGEEPA) como el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos26. Existe tanto un programa de ordenamiento ecológico general del territorio, como regionales, locales y marinos27.

25 Rodríguez Milord D. et al, 1995. Glosario de términos en salud ambiental. Mepetec: Centro Panamericano de Ecología Humana y Salud (ECO). 26 Artículo 3, fracción XXIV, LGEEPA. 27 Artículo 19 BIS, LGEEPA.

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En particular, los Programas de Ordenamiento Ecológico Marinos (en adelante, POEM) tienen por objeto establecer los lineamientos y previsiones a que deberá sujetarse el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales, y la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad en las zonas marinas mexicanas y sus zonas federales adyacentes28. La formulación, aplicación y evaluación de estos POEM corresponde a la Federación, en concreto a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (en adelante, SEMARNAT) con la colaboración técnica del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC)29, aunque las entidades federativas y los municipios podrán participar en las consultas y emitir las recomendaciones que estimen pertinentes para la formulación de los mismos. De acuerdo con la Ley, los POEM deberán contener, por lo menos30: a) La delimitación precisa del área que abarcará el programa; b) La determinación de las zonas ecológicas a partir de las características, disponibilidad y demanda de los recursos naturales en ellas comprendidas, así como el tipo de actividades productivas que en las mismas se desarrollen, y c) Los lineamientos, estrategias y demás previsiones para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como la realización de actividades productivas y demás obras o actividades que puedan afectar los ecosistemas respectivos. - Aplicación del instrumento: Actualmente, se encuentran en vigor el POEM del Golfo de California (POEMGC)31 y el POEM Regional del Golfo de México y Mar Caribe (POEMRGMMC)32, así como otros muchos costeros, que también incorporan cuestiones pesqueras. Respecto del POEM del Pacífico Norte, aunque ya se ha sometido al proceso de consulta pública, a la fecha aún no ha sido publicado (septiembre 2015). Finalmente, el POEM del Pacífico Centro Sur, que comprende la región costera conformada por la vertiente de los Estados de Jalisco, Colima, Michoacán, Guerrero, Oaxaca y Chiapas, se encuentra en una etapa previa de desarrollo y todavía no existe un documento que presentar a consulta pública, de acuerdo con la información proporcionada por la SEMARNAT33. - Fortalezas del instrumento34:

• Fomenta la participación en la cuestión ambiental, no solamente de los poderes públicos, sino también de la ciudadanía en general, organizaciones civiles, etc.

28 Artículos 20 BIS 6, LGEEPA. 29 Artículo 5, fracción IX, LGEEPA y artículo 23, fracción V, Reglamento Interior de la SEMARNAT (RISEMARNAT). 30 Artículo 20 BIS 7, LGEEPA. 31 Publicado en el DOF de 29 noviembre 2006. 32 Publicado en el DOF de 24 noviembre 2012. 33 http://www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamiento-ecologico/bitacora-ambiental/bitacora-del-programa-de-ordenamiento-ecologico-0 34 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2012. Anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera de México, México. p. 46.

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• Los Comités de Ordenamiento Ecológico que se encargan de elaborarlos son una plataforma de coordinación entre los tres órdenes de gobierno y la sociedad para compartir información, definir prioridades, coordinar esfuerzos y alinear instrumentos y atribuciones para la atención efectiva de los problemas ambientales.

• Identifican las áreas críticas para la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad, así como los actores que inciden en el aprovechamiento y la preservación de los ecosistemas y su biodiversidad, y se propone un patrón de ocupación del territorio y una serie de estrategias y regulaciones dirigidas a lograr el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la conservación de la biodiversidad. • Promueven la resolución de conflictos por el uso del territorio, así como la construcción de acuerdos. • Identifica y propone los instrumentos de política ambiental adecuados para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales y la conservación de los ecosistema y la biodiversidad. • El proceso de ordenamiento ecológico contempla una fase de evaluación y de bitácora ambiental, como mecanismos para la adaptabilidad del instrumento. • La información generada en las etapas de caracterización y diagnóstico del estudio técnico

puede servir como línea base para evaluar el cumplimiento de los lineamientos ecológicos.

- Debilidades del instrumento35:

• El proceso de aprobación de los POE es habitualmente largo y costoso.

• El hecho de ser un proceso incluyente dificulta la toma de acuerdos entre los distintos actores implicados.

• Existen limitaciones de acceso, existencia, escala y cobertura de la información que se requiere para identificar las áreas críticas para la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad. • Poca experiencia a nivel técnico (universidades o consultores privados) e institucional para el desarrollo, ejecución y seguimiento del POE, o de las capacidades requeridas para integrar de manera adecuada el tema de la biodiversidad en la planeación territorial.

35 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2012. Anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera de México, 2012, México, pp. 50 y ss. y otros.

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• Existe una lenta generación de conocimiento científico, que ha dificultado contar con un avance significativo en el desarrollo de marcos teóricos y metodológicos, entender mejor la estructura y funcionamiento de los sistemas socio-ecológicos, la evaluación de la capacidad de carga de los ecosistemas, la definición de los umbrales de aprovechamiento de los recursos que permiten mantener los procesos ecológicos, biogeográficos y biogeoquímicos o la definición de los límites de fragmentación de los ecosistemas costeros, entre otros, de manera que no se comprometa el mantenimiento de la biodiversidad.

• Problemas de representatividad, inequidad o falta de participación efectiva de los actores relevantes en el proceso de elaboración del instrumento. Existen intereses creados y grupos de poder que suelen sesgar las visiones utilitarias del territorio y la aptitud que el mismo presenta para sostener las actividades de sus sectores. • Falta de una modalidad de POE que vincule el espacio marino y el terrestre-costero. • Los tiempos de proceso de aprobación de los POE compiten con los tiempos políticos a escala local. Los periodos de administración local trianual dificultan los avances en la consolidación de los sistemas de planeación y gestión a nivel local. • Faltan estudios de ordenamiento ecológico-pesquero, que menciona la Carta Nacional Pesquera como un objetivo a llevar a cabo. • Falta de aplicación efectiva de los POE decretados. • Falta de evaluación de la efectividad de los POE, lo cual limita la aplicación del enfoque adaptativo del instrumento. • La definición de nuevos instrumentos de planeación que emanan de leyes sectoriales (por ejemplo, el ordenamiento pesquero o turístico) puede generar conflictos por incompatibilidad si las dependencias no trabajan coordinadamente en la alineación e integración de dichos instrumentos. • Decretos de POE regionales y locales sin calidad técnica o apego al marco legal, por parte de las autoridades estatales y municipales.

D) Procedimiento de Evaluación del Impacto Ambiental El objetivo de la evaluación del impacto ambiental (en adelante, EIA) es establecer las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el

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ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente36. La EIA se concibe como un instrumento de carácter preventivo, mediante el cual se identifican de manera anticipada los potenciales efectos negativos que puede generar un proyecto o actividad, con base en un análisis técnico. A partir de la identificación y evaluación de dichos impactos potenciales, se determinan las medidas necesarias para su prevención, mitigación o compensación. De esta manera, el promovente de un proyecto -público o privado- deberá presentar, cuando así lo requiere la normativa, un documento denominado Manifestación de Impacto Ambiental (en adelante, MIA) ante la SEMARNAT. Con base en el análisis de dicha MIA, la autoridad ambiental puede autorizar el proyecto en los términos solicitados, autorizarlo de manera condicionada a la modificación del proyecto o al establecimiento de medidas adicionales de prevención y mitigación, a fin de que se eviten, atenúen o compensen los impactos ambientales adversos susceptibles de ser producidos en la construcción, operación normal y en caso de accidente, o, finalmente, puede negar la autorización solicitada cuando se cumpla alguno o varios de los siguientes supuestos37: a) Se contravenga lo establecido en esta Ley, sus reglamentos, las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables. b) La obra o actividad de que se trate pueda propiciar que una o más especies sean declaradas como amenazadas o en peligro de extinción o cuando se afecte a una de dichas especies, o c) Exista falsedad en la información proporcionada por los promoventes, respecto de los impactos ambientales de la obra o actividad de que se trate. La LGEEPA prevé que deben someterse al procedimiento de evaluación del impacto ambiental las actividades pesqueras que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies o causar daños a los ecosistemas38. El Reglamento que desarrolla la LGEEPA en materia Evaluación del Impacto Ambiental (RLGEEPAEIA) especifica con mayor detalle los casos en que será necesaria la autorización de impacto ambiental previa al inicio de operaciones del proyecto de que se trate, que son39: a) Las actividades pesqueras de altamar, ribereñas o estuarinas, con fines comerciales e industriales que utilicen artes de pesca fijas o que impliquen la captura, extracción o colecta de especies amenazadas o sujetas a protección especial, de conformidad con lo que establezcan las disposiciones jurídicas aplicables, y 36 Artículo 28, LGEEPA. 37 Artículo 35, LGEEPA. 38 Artículo 28, fracción XII, LGEEPA. 39 Artículo 4, fracción (T), RLGEEPAEIA.

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b) La captura, extracción o colecta de especies que hayan sido declaradas por la Secretaría en peligro de extinción o en veda permanente. Asimismo, debe someterse al procedimiento de evaluación del impacto ambiental cualquier proyecto de obra y/o actividad que pretenda llevarse a cabo en el interior de un Área Natural Protegida (en adelante, ANP) que sea competencia de la Federación (de las ANP locales se ocupa la legislación local), con excepción de las establecidas en el artículo 5, fracción (S) del RLGEEPAEIA, que son: - Obras y actividades destinadas a autoconsumo y uso doméstico; - Obras (y actividades, se entiende) que no requieran autorización en materia de impacto ambiental, siempre que se lleven a cabo por las comunidades asentadas en el área y de conformidad con lo dispuesto en el reglamento, el decreto y el programa de manejo respectivos; - Las indispensables para la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de las áreas naturales protegidas; - Obras de infraestructura urbana y desarrollo habitacional en las zonas urbanizadas que se encuentren dentro de ANP, siempre que no rebasen los límites urbanos establecidos en los Planes de Desarrollo Urbano respectivos y no se encuentren prohibidos por las disposiciones jurídicas aplicables; - Construcciones para casa habitación en terrenos agrícolas, ganaderos o dentro de los límites de los centros de población existentes, cuando se ubiquen en comunidades rurales. - Aplicación del instrumento: La EIA se ha utilizado en muy pocas ocasiones con respecto a las actividades pesqueras que pretenden llevarse a cabo en el interior de ANP. Básicamente, la mayoría de MIA que se han presentado hasta el momento han sido para realizar actividades de pesca en el interior de la Reserva de la Biosfera del Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado40. Por otro lado, para el supuesto de actividades pesqueras que pretendan llevarse a cabo fuera de ANP, hasta la fecha este instrumento no ha sido utilizado. - Fortalezas del instrumento:

• Mediante el procedimiento de EIA se analizan no solamente los impactos ambientales que pudiera tener una obra o actividad -de llevarse ésta a cabo-, sino también la legalidad de la misma, ya que debe ajustarse a los dispuesto en todos los instrumentos jurídicos existentes en nuestro país, lo cual incluye las leyes, reglamentos y NOM, por ejemplo, pero también todos aquellos instrumentos que son vinculantes u obligatorios para todos, como ocurre con las disposiciones contenidas en las declaratorias de creación y los programas

40 Ejemplo: MIA para la Pesca Ribereña Responsable en la RB Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado: costa Oeste (http://sinat.semarnat.gob.mx/dgiraDocs/documentos/bc/estudios/2011/02BC2011P0006.pdf).

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de manejo de las ANP, de las Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre, los Hábitat Críticos, etc.


• El enfoque ecosistémico en materia pesquera se encuentra todavía en desarrollo en México. La adopción del término enfoque de ecosistemas en la pesca tiene por objeto reflejar la combinación de dos paradigmas distintos pero relacionados entre sí y convergentes41. El primero, es el de la ordenación de los ecosistemas, cuyo objetivo es conservar la estructura, diversidad y funcionamiento de los mismos mediante la aplicación de medidas de ordenación centradas en sus componentes biofísicos (por ejemplo, la creación de zonas protegidas). El segundo, es el de la ordenación de la pesca, cuya meta es satisfacer la necesidad de alimentos y de beneficios económicos de las sociedades y las personas, a través de medidas de ordenación centradas en la actividad pesquera y en los recursos objetivo. Hasta hace relativamente poco tiempo, estos dos paradigmas han evolucionado en forma divergente, pero el concepto de desarrollo sostenible hace imprescindible su convergencia hacia un enfoque holístico, en el que se equilibren tanto el bienestar de los seres humanos como el de los ecosistemas42. La SEMARNAT debería colaborar en este sentido a través del instrumento de la EIA, ya que si éste se utilizara de manera generalizada, la cuestión pesquera introduciría consideraciones ambientales de las que ahora mismo carece.

• Relacionado con el punto anterior, la SEMARNAT participa de manera muy tangencial en la actividad pesquera; por ejemplo, sancionando la Carta Nacional Pesquera. La separación administrativa que se llevó a cabo en el año 2000 de la original SEMARNAP entre la SEMARNAT y el sector pesquero y acuícola, que pasó a formar parte de la actual SAGARPA, ha sido considerada como un retroceso en la política nacional de manejo de recursos naturales. Así, mientras el objetivo de la antigua SEMARNAP se basaba en la necesidad de planear el manejo de recursos naturales y políticas ambientales en nuestro país desde un punto de vista integral, articulando a su vez los objetivos económicos, sociales y ambientales, idea que creció en 1992 con el concepto de "desarrollo sustentable"43, la actual SAGARPA-CONAPESCA tiene una orientación predominantemente económica, relegando el componente ambiental que debe ir inescindiblemente unido a la actividad pesquera.

41 Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), 2003. La ordenación pesquera. 2. El enfoque de ecosistemas en la pesca. FAO, Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. No. 4, Supl. 2. Roma. p. 13. 42 Ibídem, p. 13. 43 http://www.semarnat.gob.mx/conocenos/antecedentes

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• Existe una falta de delimitación y de utilización del instrumento de la EIA en materia pesquera. Por un lado, el RLGEEPAEIA interpreta de manera restrictiva la LGEEPA, al entender que únicamente las actividades pesqueras con fines comerciales e industriales que utilicen artes de pesca fijas son las que pueden causar daños a los ecosistemas. Esto supone que muchas de las actividades pesqueras que se llevan a cabo fuera de ANP y que, idealmente, deberían someterse al procedimiento de evaluación del impacto ambiental por el daño que causan o pueden causar a los ecosistemas, no lo hacen en la actualidad. Por ejemplo, la pesca con otros tipos de artes de pesca no sustentables, la pesca deportiva o la pesca de especies que, sin estar declaradas amenazadas, en protección especial o en peligro de extinción, se encuentran en situación de sobreexplotación, con el consiguiente riesgo que esto supone para la cadena trófica marina.

• Inexistencia de Guías de orientación en materia de actividades pesqueras y de obras y

actividades en el interior de ANP, ya que únicamente se han publicado sobre acuicultura. Además, las Guías existentes para elaborar las MIA son muy generales y no consideran elementos específicos que se deberían aplicar en las zonas costeras y marinas.

• Discrecionalidad por parte de la SEMARNAT en la resolución de las MIA.

• Falta de información para la evaluación de impactos ambientales al medio marino.

• Insuficiente valoración de los impactos ambientales que ocasionan desarrollos urbanos, turísticos o industriales, especialmente en lo que se refiere a la biodiversidad marina.

• Debilidades en capacidad de las Delegaciones de la SEMARNAT para resolver procedimientos de evaluación del impacto ambiental.

• Ausencia de lineamientos y criterios para la determinación del área de influencia del

proyecto en las zonas costeras.

• Inexistencia de evaluación respecto de los impactos acumulativos y sinérgicos de muchos proyectos.

• Falta de seguimiento y control de las condicionantes impuestas para otorgar las autorizaciones en materia de impacto ambiental para evaluación la efectividad de las medidas de prevención y/ mitigación.

• Ausencia en nuestro país de una Evaluación Ambiental Estratégica, necesaria para integrar los aspectos ambientales en las decisiones de los organismos públicos implicados respecto de la planificación y programación, al objeto de conseguir un elevado nivel de protección en el desarrollo de sus actividades en orden a conseguir una gestión y

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utilización sostenibles de los recursos de la pesca, preservando los sistemas acuáticos y protegiendo la cantidad y calidad de los recursos pesqueros, incluyendo los recursos genéticos .

E) Análisis costo-beneficio El análisis costo-beneficio (en adelante, ACB) puede ser considerado como un sistema de información relevante para la eficiencia en el sector público. Su propósito es servir de apoyo en la toma de decisiones, aun cuando no las determina, ya que proporciona información relacionada con la eficiencia distributiva de las opciones de inversión44. Las bases teóricas del ACB han sido ampliamente estudiadas por diversos autores. Sin embargo, su aplicación, particularmente en los países en desarrollo, presenta especiales dificultades, en parte debido a la falta de información confiable, personal capacitado, y en algunos casos, a la falta de una cultura política de responsabilidad en la toma de decisiones45. Este tipo de análisis enfatiza primariamente el criterio de eficiencia económica, demanda mucha información y requiere de la monetarización de todos los afectos de la acción propuesta. Por otro lado, no aporta información que permita evaluar explícitamente los conflictos que podrían surgir ante la aplicación de diversas políticas de uso de los recursos. En la caracterización de este instrumento es necesario considerar que la eficiencia económica es tan solo uno de los criterios a considerar en la evaluación de políticas o acciones, que el valor de la mayoría de los elementos a analizar no es directamente expresable en términos monetarios, y que generalmente no se cuenta con información cuantitativa para valorar todos los efectos de las diversas políticas que, por ejemplo, podrían afectar al uso de los recursos pesqueros46. Actualmente existen varios procedimientos en México, tanto a nivel federal como estatal, en los que se lleva a cabo un ACB, destacando el del impacto regulatorio que comentaremos a continuación.

E.1) El impacto regulatorio en el ámbito federal La Manifestación de Impacto Regulatorio (en adelante, MIR) es una herramienta de política pública prevista en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) y en la Ley Federal de

44 Villarreal A., 1995. El análisis costo-beneficio y la viabilidad de los proyectos en el sector público. EDUCOAS, Portal Educativo de las Américas, Organización de los Estados Americanos (OEA). 45 Ibídem. 46 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 138.

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Metrología y Normalización (LFMN)47, que tiene por objeto garantizar que los beneficios de las regulaciones que se implementen en México sean superiores a sus costos. Estas MIR son realizadas por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER)48, un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Economía. Su mandato es promover la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones y que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo beneficio para la sociedad. La COFEMER emite opiniones tanto sobre las regulaciones vigentes como sobre aquéllas que se pretenden emitir, en términos de su impacto regulatorio, considerando los comentarios realizados por los interesados y participantes de diversos sectores de la sociedad. - Aplicación del instrumento: El ámbito de aplicación de este instrumento se circunscribe a todos los anteproyectos de leyes, decretos legislativos y actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, así como los lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto establecer obligaciones específicas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de naturaleza análoga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal. Sin embargo, no se requerirá elaborar MIR en el caso de tratados internacionales, si bien previamente a su suscripción, se solicitará y tomará en cuenta la opinión de la COFEMER. - Fortalezas del instrumento:

• Se aplica a todo tipo de regulaciones, incluidas, desde luego, las pesqueras. Por ejemplo: PMP, NOM, cuotas de captura, vedas, etc.


• Los dictámenes finales de la COFEMER no son vinculantes para la dependencia u organismo promotor de la regulación. Sin embargo, teniendo en cuenta que éstos, así como los proyectos de regulación y las Evaluaciones del Impacto Regulatorio (EIR), son públicas, las Secretarías y las demás autoridades siguen sus dictámenes en la mayoría de los casos. Además, el dictamen final de la COFEMER es un requisito para publicar la regulación en el Diario Oficial de la Federación, lo cual es un requisito absolutamente necesario para conferirle a la misma poder vinculante y legalidad.

47 Artículos 69-H y ss. (LFPA) y artículo 45 (LFMN). 48 Artículos 69-E y ss., LFPA.

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• Escasa aplicación en el ámbito de la pesca. Analizando el Informe Anual de Desempeño COFEMER 2013-2014, se puede observar que no hay movimientos de CONAPESCA en el Registro Federal de Trámites y Servicios (RFTS) 201349, lo que quiere decir que hubo los mismos trámites, sin altas ni bajas ni modificaciones o simplificaciones que el año anterior, mientras que hay tres trámites dados de baja en 2014 (lo cual no significa siempre que se elimine el trámite, ya que las instituciones pueden darlo de baja para fusionarlo con otro (y por tanto la carga persiste) o solicitar la baja para darlo de alta con otro nombre, convertirlo en otra modalidad, etc.50

E.2) El impacto regulatorio en el ámbito estatal: el caso de Baja California La Ley de Mejora Regulatoria del Estado de Baja California (LMRBC) creó la Comisión de Mejora Regulatoria del Estado de B.C51. A diferencia del ámbito federal, si la dependencia o entidad promotora de la regulación no desea incorporar al anteproyecto las observaciones del dictamen, deberá comunicar por escrito a la Comisión las razones respectivas dentro de los diez días hábiles siguientes, y ésta emitirá en los cinco días hábiles siguientes un dictamen final, que analizará los argumentos planteados. Los dictámenes finales de la Comisión de Mejora Regulatoria del Estado serán de observancia obligatoria para la dependencia o entidad.

E.3) Análisis de costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicó en el año 2013 unos Lineamientos para la elaboración y presentación de los programas y proyectos de inversión52, en los cuales se establecen diferentes tipos de análisis que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal deberán aplicar a los programas y proyectos de inversión que consideren realizar, para efecto de la programación de recursos destinados a los mismos. Esta obligación supone que para solicitar recursos federales para programas y proyectos de Inversión, las dependencias y entidades de la administración pública federal deben presentar ante la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (UISHCP) un documento de evaluación socioeconómica que cumpla con los citados Lineamientos, donde demuestren que dichos programas y proyectos son susceptibles de generar, en cada caso, un beneficio social neto bajo supuestos razonables, en cumplimiento de lo que establece el artículo 34, fracción II, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Así, los tipos de evaluaciones socioeconómicas que contemplan los citados Lineamientos son:

49 Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), Informe Anual de Desempeño 2014, México D.F, México. p. 84. 50 Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), Informe Anual de Desempeño 2014, México D.F, México. p. 88. 51 Artículo 14, LMRBC. 52 Publicados en el DOF de 30 de diciembre 2013.

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a) El análisis costo-beneficio Este análisis consistirá en una evaluación del proyecto a un nivel mínimo de prefactibilidad, y consistirá en determinar la conveniencia de un programa o proyecto de inversión mediante la valoración en términos monetarios de los costos y beneficios asociados directa e indirectamente, incluyendo externalidades, a la ejecución y operación de dicho programa o proyecto. Se aplicará en los siguientes casos: - Para los proyectos de inversión con monto total de inversión mayor a 500 millones de pesos mexicanos. - Para los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo. - Para los programas y proyectos de inversión que determine la Secretaría a través de la Unidad de Inversiones, independientemente de su monto total de inversión. Deberá estar sustentado con información confiable y precisa que permita incorporar una cuantificación en términos monetarios de los beneficios y costos en forma detallada, y deberá incluir las principales conclusiones de la factibilidad técnica, legal, económica y ambiental (es decir, que cumple con la normatividad aplicable en materia ambiental), así como los estudios de mercado y otros específicos de acuerdo al sector y al programa o proyecto de inversión de que se trate. b) El análisis costo-beneficio simplificado Se aplicará, en términos generales, en proyectos de infraestructura económica, social y otros proyectos de hasta 500 millones de pesos mexicanos. c) El análisis costo-eficiencia Se trata de una evaluación socioeconómica que permite asegurar el uso eficiente de los recursos cuando se comparan dos alternativas de solución, bajo el supuesto de que generan los mismos beneficios. Este tipo de análisis se aplicará en los siguientes casos: - Programas y proyectos de inversión superiores a 500 millones de pesos mexicanos en los que los beneficios no sean cuantificables; - Programas y proyectos de inversión superiores a 500 millones de pesos mexicanos en los que los beneficios sean de difícil cuantificación, es decir, cuando no generan un ingreso o un ahorro monetario y se carezca de información para hacer una evaluación adecuada de los beneficios no monetarios. d) El análisis costo-eficiencia simplificado

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Se aplicará en los proyectos y programas con montos de hasta 500 millones de pesos, cuando sus beneficios sean no cuantificables o de difícil cuantificación.

F) Análisis costo-efectividad Mediante este tipo de análisis se busca la manera más económica de lograr un objetivo determinado o, expresándolo en términos equivalentes, de lograr el máximo mejoramiento de cierto objetivo para un gasto determinado de recursos53. Cuando elaborar un análisis de costo-beneficio demanda demasiados recursos, o bien, cuando los resultados podrían ser controversiales (por ejemplo, asignarle un precio a la vida humana), es recomendable aplicar el análisis costo efectividad (en adelante, ACE). Este análisis es una herramienta de evaluación económica en la que los costos de las alternativas están en términos monetarios, y se comparan con los beneficios cuando no es posible expresarlos en términos monetarios54. Para desarrollar el ACE, se deben seguir los siguientes pasos55: 1. Cuantificar los costos de cada alternativa regulatoria. Los costos a cuantificar en éste análisis deben ser únicamente los costos directos y tangibles generados por las alternativas regulatorias. Ejemplo: La regulación antitabaco en algunos países data de 1989. Su objetivo fue reducir el tabaquismo y la mortalidad relacionada. Supongamos que un proyecto regulatorio consistió principalmente en cuatro acciones: incremento de impuestos, etiquetado gráfico, campañas masivas y prohibiciones al consumo del tabaco en lugares públicos. Para valorar la pertinencia de esta regulación, se hizo un ACE. 2. Identificar los beneficios de cada alternativa regulatoria. El regulador debe definir y elegir un parámetro o indicador que será considerado como la medida de beneficio a través de la cual se busca evaluar el desempeño de la regulación. La definición de este parámetro puede tomar diversas medidas, como el número de vidas salvadas, accidentes evitados, toneladas métricas de CO2 no emitidas, etcétera. 3. Cuantificar la efectividad para cada opción. Una vez obtenidos los costos directos y los beneficios de las alternativas regulatorias, se aplica la fórmula del ACE. De manera específica, se obtiene la razón Costo-Efectividad (RCE), dividiendo el valor presente de los costos del proyecto regulatorio entre la medida cuantitativa de los beneficios. En este sentido, la RCE es un estimado del costo en pesos incurrido por unidad de beneficio alcanzado por la implementación del proyecto regulatorio. El análisis no evalúa los beneficios en términos 53 Espejo L.R. et al, 2011. Análisis Costo-Beneficio y Costo-Efectividad para economía ambiental. 54 Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), 2013. Guía para evaluar el impacto de la regulación, Vol. I, Métodos y Metodologías. p. 58. 55 Ibídem, pp. 58 y 59.

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monetarios, sino que es un intento de encontrar la opción de menor costo para lograr un resultado cuantitativo deseado. - Fortalezas del instrumento:

• La aplicación de este método requiere de la monetarización de todos los costos relacionados a la implementación de una alternativa, incluyendo costos sociales, ambientales y otros de difícil cuantificación56.

• Es recomendable utilizarlo en las regulaciones de tipo social, en específico aquellas

que regulan temas de seguridad y salud pública, en las que se pueden desarrollar medidas válidas de efectividad.


• Esta técnica no aporta información en relación a los beneficios netos positivos de la aplicación de una política determinada, ya que los resultados sólo indican cuál es la alternativa menos costosa.

G) Análisis de riesgo En general, se entiende por riesgo la probabilidad de que ocurra algo con consecuencias negativas. Una definición completa de este término tiene que comprender la exposición a un peligro, que puede ser voluntaria o involuntaria (como la exposición a sustancias tóxicas presentes en el ambiente), expresado normalmente en términos cuantitativos de probabilidad57. El análisis de riesgo es un instrumento que se ha vinculado habitualmente a la evaluación del impacto ambiental, ya que permite evaluar los riesgos o peligros para el ambiente inherentes a la aplicación de una acción determinada, como son las actividades que involucran el manejo de materiales peligrosos y/o la operación de procesos peligrosos58 u otras que veremos a continuación. - Aplicación del instrumento: La LGEEPA señala que cuando se trate de actividades consideradas altamente riesgosas, las MIA deberán incluir un estudio de riesgo59, y cuando la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios altamente riesgosas se llevarán a cabo con apego a lo dispuesto en

56 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 140. 57 Instituto Nacional de Ecología (INE)-SEMARNAT, 2003. Introducción al Análisis de Riesgos Ambientales, México D.F, México. 58 Ibídem, p. 142. 59 Artículo 30, párrafo 2o., LGEEPA.

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dicha Ley, en las disposiciones reglamentarias que de ella emanen y en las NOM. Asimismo, deberán someter a la aprobación de la SEMARNAT y de las Secretarías de Gobernación, de Energía, de Comercio y Fomento Industrial, de Salud, y del Trabajo y Previsión Social, los programas para la prevención de accidentes en la realización de tales actividades, que puedan causar graves desequilibrios ecológicos60. Se considera que se está realizando una actividad altamente riesgosa cuando se maneja alguna de las sustancias contenidas en el Primer Listado de Actividades Altamente Riesgosas, que publicó la SEMARNAT el 28 de marzo de 1990 (referido a sustancias tóxicas) o en el Segundo Listado de Actividades Altamente Riesgosas, publicado el 7 de mayo de 1992 (referido a sustancias inflamables y explosivas), en cantidades iguales o mayores a las que se encuentran en definidas en los listados. En referencia a la pesca, aunque en algunos lugares del mundo se emplean aún venenos y explosivos para aturdir o matar a los peces, en México es ilegal utilizar estas técnicas. Así lo declara la NOM-064-SAG/PESC/SEMARNAT-2013, que describe los sistemas, métodos y técnicas de captura prohibidos en la pesca en aguas de jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos61, e incluye dentro de los sistemas, métodos, técnicas y equipos de pesca prohibidos para realizar pesca comercial, deportivo-recreativa, didáctica y de consumo doméstico el uso de explosivos y sustancias tóxicas, tales como cloro, cianuro, leche de haba y otras sustancias tóxicas, así como su transportación en embarcaciones pesqueras. Por su parte, la LGPAS prevé como infracciones a lo establecido en dicha Ley utilizar o transportar instrumentos, artes o métodos de pesca prohibidos o no permitidos por la Secretaría, así como transportar o utilizar en embarcaciones destinadas a la pesca instrumentos explosivos y sustancias contaminantes62. Asimismo, encontramos ejemplos de análisis de riesgo en otros campos, como es el caso de las Directrices promovidas por la Comisión para la Cooperación Ambiental, creada a partir del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN), mediante las que se pretende evaluar el riesgo de las especies acuáticas continentales invasoras. El objetivo de estas directrices trinacionales es ofrecer un proceso normalizado, con el fin de evaluar los riesgos para la biodiversidad derivados de la introducción de organismos acuáticos exóticos en un nuevo entorno, y fueron concebidas para funcionar como un proceso abierto, con contribuciones oportunas y continuas de los expertos científicos y técnicos competentes, con la finalidad de establecer un marco que permita organizar la información científica y técnica pertinente, en un formato comprensible y útil para los gestores y los tomadores de decisiones63.

60 Artículo 147, LGEEPA. 61 Publicada en el DOF de 21 de enero 2015. 62 Artículo 132, fracciones XVI y XVII, LGPAS. 63 Mendoza Alfaro R. E. et al, 2011. La evaluación de riesgos por especies acuáticas exóticas invasoras: una visión compartida para Norteamérica, Ciencia Pesquera, 19(2): 65-75.

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También se encuentra vigente la Norma Oficial Mexicana NOM-128-SSA1-1994, que establece la aplicación de un sistema de análisis de riesgos y control de puntos críticos en la planta industrial procesadora de productos de la pesca64. Por otro lado, se han publicado diversos trabajos científicos donde se han evaluado riesgos derivados de actividades pesqueras, como en el caso de la evaluación del riesgo ecológico de la pesca artesanal para los tiburones capturados en la entrada del Golfo de California65. - Fortalezas del instrumento:

• Es un instrumento preventivo, que persigue evaluar riesgos y establecer sistemas de control a priori y no a posteriori de una actuación determinada.


• Los métodos para realizar los análisis de riesgo están aún en desarrollo66.

• En ocasiones, estos análisis provocan controversias, como en el caso de su utilización para el establecimiento de prioridades en la reducción de riesgos67.

H) Análisis multicriterio El análisis multicriterio es otra opción, cuando existen tanto costos y beneficios que son medibles, como no cuantificables. En este método se definen simultáneamente varios criterios de decisión y no sólo uno, como en los casos anteriores. Los pesos que se asignan a cada criterio se definen de manera subjetiva o sujeto a la recomendación que ofrecen expertos en la materia68. Aunque estos tipos de análisis son muy variados en cuanto a sus características, tienen en común la utilización de criterios de evaluación múltiples, ofreciendo un marco operacional para el tratamiento multidiciplinario de problemas complejos (por ejemplo, los problemas relacionados al uso de las áreas y recursos naturales). No requieren de la monetarización de todos los elementos considerados y permiten realizar la evaluación aún en los casos en que no dispone de información cuantitativa69. La metodología estructura los diversos intereses en conflicto en alternativas posibles que se evalúan bajo diferentes criterios de tipo cuantitativo, cualitativo o ambos, facilitando para ello el uso de los métodos que más se ajusten al análisis de cada par o grupo de alternativas que se

64 Publicada en el DOF de 12 de junio 1996. 65 Furlong Estrada E. et al, 2014. Evaluación de riesgo ecológico de la pesca artesanal para los tiburones capturados en la entrada del Golfo de California. Hidrobiológica, 24 (2): 83-97. 66 Instituto Nacional de Ecología (INE), SEMARNAT, 2003. Introducción al Análisis de Riesgos Ambientales, México D.F, México. p. 90. 67 Ibídem. 68 Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), 2013. Guía para evaluar el impacto de la regulación, Vol. I, Métodos y Metodologías. p. 18. 69 Ibídem.

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creen. Los distintos métodos permiten adecuar el análisis multicriterio al tratamiento de problemas específicos y los instrumentos para la gestión pueden ser incluidos en un análisis multicriterio como criterio de evaluación. También posibilita la participación de los diferentes actores involucrados en un problema a través de la elección de los criterios de evaluación en un marco de amplia participación social y la calificación directa de las distintas alternativas de elección por parte de dichos actores70. - Aplicación del instrumento: Hasta el momento, este instrumento ha sido sobre todo utilizado en nuestro país por instituciones académicas y de investigación para llevar a cabo estudios relacionados con la pesca. Por ejemplo, para evaluar las zonas pesqueras de atún en el Pacífico oriental, donde se aplicó un método multicriterio de evaluación mediante el método de función de utilidad, considerando tres objetivos de manejo (maximizar las capturas de túnidos, minimizar la mortalidad de delfines y minimizar la captura incidental) y siete ponderaciones entre éstos71. También se ha utilizado para evaluar diferentes soluciones a la problemática de la pesquería de camarón entre sectores en las costas de Sinaloa72. - Fortalezas del instrumento:

• Hace posible considerar una gran cantidad de datos, relaciones y objetivos que, por lo general, están presentes en un problema real de decisión, de modo que el problema puede ser estudiado en una forma multidimensional.

• Es una herramienta metodológica que intenta superar en la práctica los problemas de la

inconmensurabilidad social y técnica de las distintas, y pretende comprender la complejidad y la incertidumbre para analizar situaciones ambientales donde hay variedad de actores e intereses mediante la comparación de las distintas valoraciones.

• Las dimensiones económica, ambiental y social pueden ser adecuadamente integradas en este tipo de análisis.


• Complejidad en su aplicación, debido fundamentalmente a un desconocimiento de los verdaderos aspectos relevantes del problema, a la ambigüedad de muchos de ellos y a la

70 Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC)_ (http://www.adaptacion.inecc.gob.mx/que-es-adaptacion-y-vulnerabilidad/estrategias-y-enfoques-metodologicos/analisis-multicriterio#ejemplo-de-aplicaci%C3%B3n) 71 Vaca Rodríguez G. et al, 2007. Evaluación de zonas pesqueras de atún en el pacífico oriental con un método multicriterio, Ciencias Marinas, vol. 33, número 004, Universidad Autónoma de Baja California, Ensenada, México, pp. 457-471. 72 Rodríguez Domínguez G. et al, 2002. Aplicación del análisis multicriterio para evaluar diferentes soluciones a la problemática de la pesquería de camarón entre sectores en las costas de Sinaloa, México. Informe Final, Universidad Autónoma de Sinaloa, México, 56 pp.

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incertidumbre asociada a los mismos, la consideración de los diversos actores y la existencia de múltiples criterios, escenarios, factores e interpelaciones.

• El proceso de ponderación de los criterios se basa en el juicio de valores de los analistas,

reemplazando los vacíos de información con elementos de carácter personal que pueden restar objetividad al análisis73, por lo que los resultados que se derivan de su aplicación no son tan consistentes como los que arrojan otros métodos.

73 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 142.

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2. ESTABLECIMIENTO DE ÁREAS DE PROTECCIÓN

A) Áreas Naturales Protegidas Las ANP constituyen uno de los principales ejes de la política nacional de conservación de la biodiversidad. Estas Áreas se sujetan a regímenes especiales de protección, conservación, restauración y desarrollo, de acuerdo con las categorías establecidas en la LGEEPA74, y se definen como aquellas zonas donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano, o que requieren ser preservadas y restauradas75. El establecimiento de estas ANP tiene por objeto preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles, así como sus funciones, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos, y salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva. También asegurar la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional, en particular de las especies que están en peligro de extinción, las amenazadas, las endémicas, las raras y las que se encuentran sujetas a protección especial, entre sus finalidades más destacadas76. Actualmente, se reconocen las siguientes categorías de ANP en México77: a) Reservas de la biosfera, que son áreas relevantes a nivel nacional, representativas de uno o más ecosistemas en los cuales habiten especies representativas de la biodiversidad nacional, incluyendo a las consideradas endémicas, amenazadas o en peligro de extinción. b) Parques nacionales, consistentes en representaciones a nivel nacional de uno o más ecosistemas que se signifiquen por su belleza escénica, su valor científico, educativo, de recreo, su valor histórico, por la existencia de flora y fauna, por su aptitud para el desarrollo del turismo o bien por otras razones análogas de interés general. c) Monumentos naturales, que se establecerán en áreas que contengan uno o varios elementos naturales, consistentes en lugares u objetos naturales, que por su carácter único o excepcional, interés estético, valor histórico o científico, se resuelva incorporar a un régimen de protección

74 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2012. Anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera de México, México, p. 36. Documento presentado para consulta pública, pero que no ha sido publicado aún en el DOF. 75 Artículo 3, fracción II, LGEEPA. 76 Artículo 45, LGEEPA. 77 Artículos 46 y ss., LGEEPA.

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absoluta. Tales monumentos no tienen la variedad de ecosistemas ni la superficie necesaria para ser incluidos en otras categorías de manejo. d) Áreas de protección de recursos naturales, que son aquéllas destinadas a la preservación y protección del suelo, las cuencas hidrográficas, las aguas y, en general, los recursos naturales localizados en terrenos forestales de aptitud preferentemente forestal, siempre que dichas áreas no queden comprendidas en otra de las categorías mencionadas. e) Áreas de protección de flora y fauna, que contienen hábitats de cuyo equilibrio y preservación dependen la existencia, transformación y desarrollo de las especies de flora y fauna silvestres. f) Santuarios, que se establecen en zonas caracterizadas por una considerable riqueza de flora o fauna, o por la presencia de especies, subespecies o hábitat de distribución restringida. Dichas áreas abarcarán cañadas, vegas, relictos, grutas, cavernas, cenotes, caletas u otras unidades topográficas o geográficas que requieran ser preservadas o protegidas. g) Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales. h) Zonas de conservación ecológica municipales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales. i) Áreas destinadas voluntariamente a la conservación. Son aquellas zonas que pueden presentar cualquiera de las características y elementos biológicos señalados en las categorías anteriores, proveer servicios ambientales o que, por su ubicación, favorezcan el cumplimiento de los objetivos de preservación y conservación previstos en la LGEEPA. Tanto pueblos indígenas como organizaciones sociales, personas morales, públicas o privadas y demás personas interesadas, pueden destinar voluntariamente a la conservación predios de su propiedad, pudiendo administrar y manejar dichas áreas, una vez que la SEMARNAT expida el certificado correspondiente, donde se las reconoce como ANP a todos los efectos. De todas las categorías que menciona la LGEEPA, son competencia de los Estados y Municipios los Parques y Reservas Estatales y las Zonas de Conservación Ecológica municipales, respectivamente, y de la Federación las restantes, incluidas las Áreas destinadas Voluntariamente a la Conservación. Además, como la propia Ley señala, los Estados y Municipios pueden establecer otras categorías de manejo en su respectiva legislación local. Las restricciones a la pesca pueden establecerse en las zonas núcleo de las ANP o en las zonas que se señalen en su Declaratoria de Creación, y desarrollarse en su correspondiente Programa de Manejo. La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (en adelante, CONANP), junto con la CONAPESCA, la Secretaría de Marina (en adelante, SEMAR) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambienta (en adelante, PROFEPA) son las autoridades encargadas de la inspección y vigilancia de las ANP, de acuerdo con sus respectivas competencias.

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- Aplicación del instrumento: En México se han declarado hasta el momento 177 ANP de carácter federal78, de las cuales 41 son Reservas de la Biosfera, 66 son Parques Nacionales, 5 son Monumentos Naturales, 8 son Áreas de Protección de Recursos Naturales, 39 son Áreas de Protección de Flora y Fauna y 18, Santuarios. En cuanto a Áreas destinadas Voluntariamente a la Conservación, actualmente existen 367 en todo el país. De todas ellas, en la región del noroeste se encuentran las siguientes ANP marinas o costeras79: - En Baja California:

• Reserva de la Biosfera Isla de Guadalupe • Reserva de la Biosfera Bahía de Los Ángeles y Canales de Ballenas y Salsipuedes • Parque Nacional Archipiélago de San Lorenzo

- En Baja California Sur:

• Reserva de la Biosfera El Vizcaíno • Reserva de la Biosfera Complejo Lagunar Ojo de Liebre • Parque Nacional Bahía de Loreto • Parque Nacional Cabo Pulmo • Parque Nacional Archipiélago Espíritu Santo • Área de Protección de Flora y Fauna Cabo San Lucas • Área de Protección de Flora y Fauna Balandra

- En Sonora:

• Reserva de la Biosfera Isla de San Pedro Mártir - En Sinaloa:

• Santuario Playa Ceuta • Santuario Playa El Verde Camacho

- En Nayarit:

• Reserva de la Biosfera Marismas Nacionales • Parque Nacional Islas Marietas

78 http://www.conanp.gob.mx/que_hacemos/ 79 Ibídem.

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• Parque Nacional Isla Isabel

- En territorio de Sonora y Baja California:

• Reserva de la Biosfera Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado - En territorio de Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa:

• Área de Protección de Flora y Fauna Islas del Golfo de California - En territorio de Nayarit y Sinaloa:

• Reserva de la Biosfera Islas Marías - En el Golfo de California y Pacífico Norte:

• Santuario Ventilas Hidrotermales, Cuenca de Guaymas y Dorsal del Pacífico Oriental Por otro lado, respecto del ámbito estatal, en toda la península de Baja California únicamente existe la Zona de Conservación Ecológica del Estero de San José del Cabo, en el Estado de Baja California Sur80. - Fortalezas del instrumento:

• Las ANP promueven e inducen a un objetivo de conservación bien definido de ciertas regiones del país, en las que se atiende de manera integral la conservación de la biodiversidad81.

• Alto potencial para proteger áreas de gran tamaño de manera efectiva82.

• Los Decretos de Creación y los Programas de Manejo de las ANP son de observancia

general, y por tanto, todas las actividades que se realicen en el interior de dichas Áreas, tanto por los particulares como por los poderes públicos, deberán ceñirse a las disposiciones contenidas en los mismos.

• Incremento del número de ANP en el país en los últimos años, así como incremento en la aprobación de Programas de Manejo en aquéllas que aún no lo tenían.

80 Red Nacional de Sistemas Estatales de Áreas Naturales Protegidas_(http://www.anpsestatales.mx/) 81 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2012. Anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera de México, México, p. 37. 82 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, México, 1a. ed. p. 14.

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• Fortalecimiento de la participación en el manejo de las ANP a través de los Consejos Asesores83.

• Apoyo por parte de la CONANP a las comunidades ubicadas dentro y alrededor de las ANP, a través de la financiación de diversos Programas y de las organizaciones de la sociedad civil (en adelante, OSC) e instituciones académicas, a través de fondos y de la realización de estudios e investigaciones y/o proyectos comunitarios en las ANP84.

• Posibilidad de que sujetos privados administren sus propias ANP mediante las Áreas destinadas Voluntariamente a la Conservación.

• En cuanto a las ANP estatales y locales: protección de áreas pequeñas de gran importancia

ecológica (por ejemplo, playas de anidación de tortugas marinas)85. - Debilidades del instrumento86:

• Dificultad en su gestión87.

• Existencia de un conflicto de intereses entre CONANP y CONAPESCA para la regulación de la pesca en el interior de ANP88. Por ejemplo, la necesidad de contar con el refrendo de la CONAPESCA en el caso de imposición de limitaciones y restricciones sobre las actividades pesqueras por parte de la CONANP dentro del polígono de un ANP, lo cual provoca descoordinación entre estas autoridades y retrasa la toma de decisiones en materia de conservación89.

• Necesidad de establecer más ANP marinas u otros instrumentos de conservación en zonas donde ya existen ANP terrestres-costeras90.

• Falta de actualización y armonización del marco jurídico para una adecuada gestión de las ANP marino-costeras.

83 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2012. Anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera de México, México, p. 37. 84 Ibídem. 85 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México. p. 10. 86 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2012. Anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera de México, México, p. 37. 87 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México. p. 15. 88 SEMARNAT, 2006. Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas de México. Estrategias para su conservación y uso sustentable, México D.F, México. 89 Centro Mexicano de Derecho Ambiental A.C. (CEMDA) y Comunidad y Biodiversidad A.C. (COBI), 2010. Implementación de reservas marinas en México, 1a. ed., México. 90 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México.

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• Falta de representación de ecosistemas prioritarios costeros y marinos e insulares/marinos en las ANP.

• Falta de presupuesto, personal y capacitación en algunas ANP, así como falta de un

adecuado seguimiento y monitoreo de las actividades llevadas a cabo en su interior.

• Insuficiente coordinación interinstitucional para atenderlas.

• Insuficientes capacidades de gestión y organización de las comunidades que desarrollan actividades productivas en el interior de las ANP, así como falta de inclusión social de las mismas en la gestión del ANP.

• Falta de desarrollo del instrumento a nivel estatal y municipal en algunas zonas del país (como en la región del noroeste).

• Falta de una estrategia de conectividad entre las ANP y otros instrumentos de conservación para favorecer el mantenimiento de procesos ecológicos regionales.

• Problemas jurídicos, técnicos y sociales generados por la existencia de Declaratorias de ANP que no se realizaron de manera rigurosa.

• Falta de Programa de Manejo en muchas ANP, o aún teniéndolo, con defectos en su implementación y/o cumplimiento.

• Insuficiente evaluación del estado de conservación de los ecosistemas y la biodiversidad en las ANP.

• Insuficiente difusión al público en general de la importancia de las ANP para la protección de los ecosistemas marinos y costeros, que sostienen el desarrollo económico y social de la población que depende de ellos.

• Falta de una adecuada coordinación entre el gobierno federal y los estatales y municipales para la planeación del desarrollo de la zona costera.

• Existencia de una gran diversidad de leyes y otras normas que se aplican de forma sectorizada sobre la zona costera y los recursos marinos.

• Insuficiente inspección y vigilancia para reducir la pesca ilegal y la contaminación.

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En cuanto a las ANP estatales y locales91:

• En general, protegen áreas pequeñas, especialmente las municipales.

• Falta de sustento técnico y científico en algunas Declaratorias de Creación.

• Programas de Manejo inexistentes o no actualizados en algunos casos.

• Falta de actualización de la legislación estatal.

B) Zonas de Refugio pesqueras Las Zonas de Refugio (en adelante, ZR) se definen en la LGPAS como aquéllas áreas delimitadas en las aguas de jurisdicción federal, con la finalidad primordial de conservar y contribuir, natural o artificialmente, al desarrollo de los recursos pesqueros con motivo de su reproducción, crecimiento o reclutamiento, así como preservar y proteger el ambiente que lo rodea92. De esta definición se desprende que su objetivo es crear polígonos geográficos con el propósito de conservar y contribuir al desarrollo y conservación de los recursos pesqueros, a diferencia de las Áreas de Refugio para proteger Especies Acuáticas, que están previstas en la Ley General de Vida Silvestre (en adelante, LGVS) y de las que hablaremos posteriormente, que buscan la protección y conservación de especies de la vida silvestre, principalmente de aquéllas que se encuentran en riesgo de desaparecer. Sin embargo, ambas figuras tienen en común su finalidad, que es la de proteger las especies marinas93. Corresponde a la SAGARPA regular las ZR, con el objeto de proteger las especies acuáticas que así lo requieran94, aunque la Ley no da más detalles ni lineamientos sobre cómo llevarlo a cabo. La única otra mención que hace la Ley respecto de las ZR es que "extraer, capturar, poseer, transportar o comerciar especies declaradas en veda o con talla o peso inferiores al mínimo especificado por la Secretaría u obtenerlas de zonas o sitios de refugio o de repoblación"95 supone para quien cometa esa infracción una multa equivalente de 10,001 a 30,000 días del salario mínimo vigente, además de la posibilidad de que se decomisen las embarcaciones, las artes de pesca y los productos obtenidos96.

91 Koch, V. 2015, Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México. p. 10. 92 Artículo 4, fracción LI, LGPAS. 93 Centro Mexicano de Derecho Ambiental A.C. (CEMDA) y Comunidad y Biodiversidad A.C. (COBI), 2010. Implementación de reservas marinas en México, 1a. ed., México. 94 Artículo 8, fracción XII, LGPAS. 95 Artículo 132, fracción XIX, LGPAS. 96 Artículo 138, fracción IV, LGPAS.

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La SAGARPA publicó en el 2014 la Norma Oficial Mexicana NOM-049-SAG/PESC-201497, que determina el procedimiento para establecer Zonas de Refugio en aguas nacionales. En ella se precisa que la Secretaría, a través de la CONAPESCA y con base en la opinión técnica del INAPESCA, podrá hacerlo con el propósito de promover la conservación, preservación e inducir al aprovechamiento sustentable de las poblaciones de las diferentes especies de flora y fauna acuática que habitan y se desarrollan temporal o permanentemente en las aguas dulceacuícolas y marinas de jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos. Las ZR pueden ubicarse también dentro de ANP, y se clasifican de acuerdo a las siguientes categorías: a) "Totales permanentes", donde no podrá llevarse a cabo ninguna actividad de pesca comercial, didáctica, de fomento, deportivo-recreativa o de consumo doméstico sobre ninguna especie de flora y fauna acuática. b) "Totales temporales", en las que no podrá llevarse a cabo ninguna actividad de pesca comercial, didáctica, de fomento o de consumo doméstico sobre ninguna especie de flora o fauna acuáticas durante un periodo definido, mientras que la pesca deportivo-recreativa sólo se permitirá en la modalidad de "captura y libera", previa opinión en sentido positivo del Instituto Nacional de Pesca. c) "Parciales permanentes", sólo podrá llevarse a cabo actividades de pesca comercial, deportiva-recreativa o de consumo doméstico sobre una o varias especies de flora y fauna acuática, a partir del establecimiento de la misma y únicamente mediante el uso de artes o métodos de pesca específicos de carácter altamente selectivo. Respecto de la pesca didáctica y de pesca de fomento, se podrán realizar, siempre y cuando se cuente con los permisos correspondientes, emitidos por la CONAPESCA. d) "Parciales temporales", sólo podrá llevarse a cabo actividades de pesca comercial, deportiva-recreativa o de consumo doméstico sobre una o varias especies de flora y fauna acuática, durante un periodo de tiempo definido y únicamente mediante el uso de artes o métodos de pesca específicos de carácter altamente selectivo. Respecto de la pesca didáctica y de pesca de fomento, al igual que ocurre con la categoría anterior, se podrán realizar, siempre y cuando se cuente con los permisos correspondientes emitidos por la CONAPESCA. Para establecer una ZR, cualquier persona física o moral interesada deberá presentar una solicitud, mediante escrito libre dirigido a la Dirección General de Ordenamiento Pesquero y Acuícola de la CONAPESCA, la cual deberá ir acompañada por un documento justificativo que debe contar con la siguiente información, que deberá ser validada por el INAPESCA: Explicación general de la situación que motiva la creación de una ZR;

97 Publicada en el DOF de 14 abril de 2014.

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Objetivo; Plazo durante el que se propone estará vigente (en el caso de zonas de refugio totales y

parciales, cuando se pretenda que sean temporales); Delimitación geográfica mediante coordenadas del polígono propuesto, así como la

superficie; Características generales del polígono de la ZR propuesta; Compatibilidad con usos existentes; Listado de especies de flora y fauna asociadas a las especies objetivo presentes en la zona

propuesta (nombre común y científico); Información poblacional de las especies objetivo (estimación de la distribución de

organismos, de la abundancia o número aproximado de organismos que se observan en la zona, de la proporción sexual, en los casos en que la pesquería esté dirigida al aprovechamiento de cierto sexo);

Información pesquera (esfuerzo pesquero en el área, descripción de métodos, artes de pesca y zonas de pesca, producción histórica y promedio anual, estimación del valor económico de la captura);

Información demográfica de la población de las comunidades aledañas; Acceso a servicios de comunicación y servicios públicos; Relación con otras figuras de gobierno enfocadas en la preservación del medio ambiente

(ANP, UMA, Áreas de Refugio y Hábitats críticos, por ejemplo). Asimismo, se deberá presentar la siguiente información complementaria, en los casos en que existan datos, publicaciones, informes o información proporcionada por pescadores: Índice de diversidad biológica estimado (proporcionando los índices de diversidad

calculados, publicados o que se encuentren disponibles en la zona en que se plantea establecer el refugio pesquero);

Estimación de la frecuencia de tallas (señalando con datos provenientes de investigaciones realizadas exprofeso o por referencia bibliográfica, reportes de los pescadores y experiencia de los mismos, con base en técnicas de investigación social y con muestreos u observaciones en el lugar, una estimación de las tallas promedio de las especies objeto de aprovechamiento en la zona);

Especies migratorias (señalando con datos provenientes de investigaciones realizadas exprofeso o por referencia bibliográfica, reportes de los pescadores y experiencia de los mismos, con base en técnicas de investigación social y con muestreos u observaciones en el lugar, con sustento en la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMARNAT-2010, el estado de conservación de aquellas especies consideradas migratorias que pudieran residir en la zona y sean sujetas de aprovechamiento pesquero (presencia en épocas del año, estadios presentes, etc.);

Descripción de las cadenas productivas dependientes de la zona (plantas procesadoras, congeladoras y transporte).

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Adicionalmente, el procedimiento e información requerida para el establecimiento de ZR dentro de ANP, Áreas de Refugio o Hábitat Críticos, deben considerar para estos casos específicos lo requerido por la SEMARNAT para dichas áreas, de conformidad con la LGVS, la LGEEPA y sus respectivos Reglamentos. Una vez que la CONAPESCA cuente con la información requerida por la NOM, se solicitará dentro de los diez días hábiles siguientes la opinión técnica del INAPESCA, con el fin de valorar técnicamente el establecimiento de una ZR en el lugar o lugares propuestos. El tiempo máximo para la emisión de la opinión técnica del INAPESCA será de sesenta días hábiles, evaluándose la solicitud bajo criterios que tomen en consideración los siguientes conceptos: a) El diseño sea acorde con el objetivo propuesto. b) Se trate, fue o tiene potencial de ser una zona de pesca. c) Se considera el principio precautorio para la actividad pesquera. d) La implementación es factible desde el punto de vista socioeconómico, de vigilancia y que no contraviene otras figuras legales. e) El nivel de aceptación de los usuarios y habitantes locales plasmado en documentos que evidencien a los interesados. El tiempo máximo para emitir la resolución sobre la solicitud para establecer zonas de refugio pesquero será de quince días hábiles, una vez reciba la CONAPESCA la opinión técnica del INAPESCA. Si éste último considera que es necesario incluir información adicional, lo hará del conocimiento de la CONAPESCA, quien a su vez requerirá dentro de los quince días hábiles siguientes a la entidad solicitante del establecimiento de la ZR para que complemente la información que sea señalada. La creación de una o varias ZR será dado a conocer mediante un Acuerdo que deberá publicarse en el DOF. En dicho Acuerdo se señalará su delimitación geográfica (en coordenadas geográficas de latitud-longitud, así como su superficie, categoría, periodo de vigencia -para el caso de las zonas temporales-, el listado de las especies de flora y fauna acuática protegidas en la misma y las artes de pesca autorizadas para la captura de especies específicas, en su caso. Una vez establecida, la CONAPESCA, con base en la opinión técnica del INAPESCA, determinará su permanencia, modificación o eliminación, conforme a los resultados de los estudios que se realicen al respecto. - Aplicación del instrumento: Hasta el momento, se han creado ZR tanto en aguas continentales (lagos, embalses y diferentes presas del país) como en áreas marinas. En este último caso, se han declarado las siguientes: Red de Zonas de Refugio en aguas marinas de jurisdicción federal frente a la costa oriental

del Estado de Baja California Sur, en el corredor marino de San Cosme a Punta Coyote (DOF de 16 de noviembre de 2012);

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Red de Zonas de Refugio pesquero en aguas marinas de jurisdicción federal ubicadas en el área de Sian Ka an, dentro de la Bahía Espíritu Santo en el Estado de Quintana Roo (DOF de 30 de noviembre de 2012);

Red de Zonas de Refugio pesquero en aguas marinas de jurisdicción federal ubicadas en las áreas de Banco Chinchorro y Punta Herrero en el Estado de Quintana Roo (DOF de 12 de septiembre de 2013);

Red de Zonas de Refugio pesquero para la protección del ostión de placer (Crassostrea corteziensis) en el sur de Sinaloa (DOF de 3 de diciembre de 2014);

Zona de refugio pesquero y medidas para reducir la posible interacción de la pesca con tortugas marinas en la Costa Occidental de Baja California Sur (DOF de 10 de abril de 2015);

Zona de Refugio pesquero en aguas marinas de jurisdicción federal ubicadas en la zona de Akumal en el Estado de Quintana Roo (DOF de 13 de abril de 2015).

Cuando se estableció la primera red de refugios en nuestro país, que abarca el corredor pesquero San Cosme-Punta Coyote (Municipio de La Paz, BCS), la solicitud fue firmada por más de cien pescadores. El proceso desde la solicitud hasta la aprobación duró más de dos años, desde septiembre de 2010 hasta noviembre de 2012, y llevó un trabajo previo importante para consensuar la idea general entre las comunidades pesqueras de la zona. Como la CONAPESCA aún no disponía de un procedimiento interno para tramitar ZR, la solicitud fue elaborada en un constante intercambio entre la CONAPESCA y el INAPESCA para cumplir con los requerimientos de la autoridad pesquera98.

- Fortalezas del instrumento99:

• Gran potencial para conseguir la recuperación de poblaciones sobreexplotadas con enfoque de conservación implícito.

• Posibilidad de conservar superficies de gran extensión para fomentar la recuperación de especies sobreexplotadas y aumentar la conectividad entre ANP.

• Avance en la creación de un marco jurídico para su implementación con la aprobación en el 2014 de la NOM-049-SAG/PESC-2014.

• Posibilidad de mejorar la comunicación y colaboración entre CONAPESCA y CONANP, en el caso de utilizarse en ANP de competencia federal, para definir prioridades de explotación sustentable y conservación.

• Participación social en el establecimiento y manejo de ZR.

98 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México. 99 Ibídem, pp. 11 y 16.

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• Favorables condiciones en la actualidad para su implementación. - Debilidades del instrumento100:

• Falta de experiencia en su implementación.

• La NOM-049-SAG/PESC-2014 sólo regula la gestión inicial de las ZR, pero se carece aún de normas para su manejo, monitoreo y evaluación.

• Falta de creación por parte de la CONAPESCA de las capacidades y procesos internos para gestionar las zonas de refugio de manera eficiente.

• Escasa implementación hasta la fecha y, por lo tanto, poca experiencia al respecto.

• Falta aún suficiente participación social en su establecimiento y manejo.

C) Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre y Predios Federales Sujetos a Manejo para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de Vida Silvestre Se considera vida silvestre, de acuerdo con lo previsto en la LGVS, a todos aquellos organismos que subsisten sujetos a los procesos de evolución natural y que se desarrollan libremente en su hábitat, incluyendo sus poblaciones menores e individuos que se encuentran bajo el control del hombre, así como los ferales, que son aquellos pertenecientes a especies domésticas que al quedar fuera del control del hombre, se establecen en el hábitat natural de la vida silvestre101. Las Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (en adelante, UMA) tienen como objeto la conservación del hábitat natural y las poblaciones y ejemplares de estas especies silvestres. Son competencia de la SEMARNAT, y podrán tener objetivos específicos, como la restauración y/o el mantenimiento, rescate, investigación, exhibición, recreación, educación ambiental o aprovechamiento sustentable de dicha vida silvestre, aunque existen algunas especies que no pueden ser sujetas a aprovechamiento extractivo, ya sea de subsistencia o comercial, como los mamíferos marinos y las tortugas marinas, entre otros102. En la LGVS se reconoce la existencia de los siguientes tipos de UMA: a) Dependiendo de si llevan a cabo aprovechamientos extractivos o no:

100 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México., p. 11. 101 Artículo 3, fracción XLIX, LGVS. 102 Artículo 60 BIS, LGVS.

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- Con aprovechamiento extractivo, entre las que destacan las destinadas a llevar a cabo actividades cinegéticas o para mascotas, ornato, artesanales, colecta científica e insumos para la industria farmacéutica, alimentaria y del vestido, entre otras. - Sin aprovechamientos extractivo, destinadas, por ejemplo, a la investigación, exhibición, ecoturismo y educación ambiental. - Mixtas b) Dependiendo de los objetivos y de las especies a manejar: - En cautiverio o intensivas, en las que el manejo de ejemplares se realiza en confinamiento (condiciones controladas e intervención directa del hombre, principalmente para especies exóticas). - En vida libre o extensivas, en las que los ejemplares se encuentran en vida libre y las prácticas de conservación y mejora se efectúan en el medio donde se encuentran éstos. Los propietarios o legítimos poseedores de los predios o instalaciones en los que se realicen actividades de conservación de vida silvestre deberán dar aviso a la SEMARNAT, la cual procederá a su incorporación al Sistema de Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (en adelante, SUMA). Cuando además se realicen actividades de aprovechamiento, deberán solicitar el registro de dichos predios o instalaciones como UMA103. En el SUMA se integran tanto: a) Predios donde exclusivamente se realicen actividades de conservación que se hayan incorporado al mismo mediante aviso. b) Actividades de conservación y aprovechamiento sustentable que se registren como UMA. c) Predios de propiedad federal cuyos fines sean de conservación y aprovechamiento sustentable, incluidos los bienes nacionales destinados o concesionados cuyos fines sean de conservación y aprovechamiento sustentable, y d) Predios propiedad de los gobiernos de las entidades federativas y municipios en que se realicen actividades de conservación y aprovechamiento sustentable. Para el caso específico de las especies silvestres marinas, existe tanto la opción de aprovechamiento extractivo (salvo de mamíferos y tortugas marinas, como ya se mencionó anteriormente), como no extractivo (avistamiento, ecoturismo, etc.). Sin embargo, mientras que en el ámbito terrestre el marco jurídico está bien definido y desarrollado, en el marino aún se encuentra en desarrollo.

103 Artículo 39, LGVS.

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Cuando el aprovechamiento se realiza en predios federales, y las personas públicas o privadas acrediten la legítima posesión de los mismos para efectos de su operación, mediante títulos de concesión o acuerdos de destino adecuados y suficientes otorgados en términos de las disposiciones jurídicas correspondientes, serán registrados como UMA. En caso contrario, dichos predios serán incorporados al SUMA como Predios Federales Sujetos a Manejo para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de Vida Silvestre104. Los Predios de propiedad federal se refieren a áreas que son bienes nacionales, como es el caso del mar territorial105, que actualmente son 12 millas náuticas adyacentes a la costa. Éstos están sujetos al régimen del dominio público y son de uso común. De acuerdo con la CPEUM, su explotación, uso o aprovechamiento -por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas- sólo podrá realizarse mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. La Ley General de Bienes Nacionales (en adelante, LGBN) abunda en lo anterior, al prever que para aprovechamientos especiales sobre los bienes de uso común, se requiere concesión, autorización o permiso otorgados con las condiciones y requisitos que establezcan las leyes106. La LGVS prevé que cuando los Predios sean propiedad federal, la SEMARNAT (en concreto, la Dirección General de Vida Silvestre, en adelante, DGVS) podrá otorgar la autorización para llevar a cabo el aprovechamiento sustentable en los mismos y normar su ejercicio, cumpliendo con las obligaciones establecidas para autorizar y desarrollar dicho aprovechamiento107. Los interesados deberán presentar una solicitud y la Secretaría podrá autorizar el aprovechamiento, de acuerdo con las siguientes reglas108: a) El aprovechamiento en Predios Federales obliga al que lo realice a establecer esquemas de manejo para su conservación, por lo que el solicitante podrá adherirse a los planes de manejo tipo que al efecto expida la Secretaría o, en su defecto, someter a aprobación de dicha dependencia un plan de manejo específico en los términos que establece la Ley y el presente Reglamento. b) En el otorgamiento de las autorizaciones de aprovechamiento se considerarán favorablemente los beneficios que se puedan derivar para las comunidades rurales e indígenas, en igualdad de condiciones con las demás solicitudes presentadas para desarrollar proyectos productivos de la zona. - Aplicación de los instrumentos: En la actualidad, existen Predios Federales para el aprovechamiento de diversas especies marinas, como es el caso del pepino de mar, las almejas pismo y burra o callo escarlopa, el caballito de mar,

104 Artículo 99, RLGVS. 105 Artículo 27, párrafo quinto (CPEUM) y artículos 3, 4 , 6, fracción I y 7, fracción III (LGBN). 106 Artículo 8, LGBN. 107 Artículo 89 , LGVS. 108 Artículo 98, RLGVS.

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peces de ornato, cromis azul-amarillo, ángel rey, gobio puntos azules, ángel cortés y caracol púrpura, entre otros109. Es preciso aclarar que estos Predios Federales autorizados para aprovechamiento sustentable de especies marinas no son concesiones, toda vez que la LGVS no contempla esa figura jurídica. Por tanto, en los mismos: - No se contempla un derecho exclusivo de aprovechamiento en favor de una sola persona ó sociedad cooperativa110. - El nombre del Predio federal, así como el número de control, es la denominación para ubicación interna, no es un registro con figura jurídica111. - No existe renovación de autorizaciones de aprovechamiento sustentable. - Es requisito indispensable la presentación de un estudio poblacional o monitoreo de la especie para cada solicitud de aprovechamiento sustentable. - Se autorizan ampliaciones de época hábil para la extracción del remanente del recurso autorizado con anterioridad y en cumplimiento de la normatividad vigente. - Los permisos o autorizaciones para las especies no listadas en la NOM-059-SEMARNAT-2010 son competencia de la SAGARPA, no de la SEMARNAT. - Fortalezas de los instrumentos112

• La política nacional en materia de vida silvestre y su hábitat está basada en su conservación mediante la protección y exigencia de niveles óptimos de aprovechamiento sustentable aunado a un aprovechamiento sustentable de los recursos, que es el objetivo de las UMA y de los Predios Federales Sujetos a Manejo para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de Vida Silvestre.

• Marco legislativo bien desarrollado y mucha experiencia en su implementación.

• Se están incrementando paulatinamente el número de UMA y Predios Federales.

• Existe la opción de un aprovechamiento no extractivo, donde se fomenten lo avistamientos o el ecoturismo, por ejemplo.

• Aunque los Predios Federales sujetos a Manejo para la Conservación y Aprovechamiento

Sustentable de la Vida Silvestre son competencia de la DGVS, se tienen en cuenta los derechos territoriales de pesca e incluyen cuotas pesqueras.

109 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2012. Anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera de México, México. p. 41. 110 Artículo 98, fracción, RLGVS. 111 Artículo 99, RLGVS. 112 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2012. Anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera de México, México, y Koch, V. 2015, Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México.

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• La información generada a partir de las UMA y Predios Federales es potencialmente útil para la toma de decisiones sobre conservación, manejo y aprovechamiento de la vida silvestre.

• Se favorece el fortalecimiento de la participación social en la protección ambiental mediante estos esquemas de aprovechamiento sustentable.

• Estandarización de los procesos mediante de Planes de Manejo Tipo.

• Es un instrumento con gran potencial de demanda y crecimiento. - Debilidades de los instrumentos113:

• Falta de desarrollo una política de fomento de UMA y Predios Federales con especies de interés para el sector pesquero, con alto impacto ambiental y en áreas de alta marginación.

• Falta de seguimiento e implementación de evaluaciones y estudios científicos sobre el efecto de las UMA en las especies silvestres.

• Implementación deficiente de los Predios Federales, con falta de vigilancia de la aplicación de la Ley, otorgamiento de cuotas altas en el caso de algunas especies (como el pepino de mar) y predios muy grandes incluyendo pocas áreas con la/s especie/s objetivo.

• Malos resultados en algunos Predios Federales, como el del pepino de mar, y en otras especies (como las de ornato) se carece de datos suficientes para su evaluación

• Falta de capacitación de técnicos responsables y propietarios en el manejo de vida silvestre, monitoreo de poblaciones, etc. así como desconocimiento sobre la normativa vigente en este tema.

• Escasa y dispersa información para el manejo de algunas especies.

• Escasa integración con otros instrumentos legales del sector ambiental y pesquero.

• Escasa difusión e información en sistemas mediáticos de las actividades de la DGVS.

113 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2012. Anteproyecto de la Estrategia Nacional de Atención a la Biodiversidad Marina y Costera de México, México, y Koch, V., 2015, Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México.

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D) Hábitat Críticos para la Conservación de la Vida Silvestre Los Hábitat Críticos para la Conservación de la Vida Silvestre (en adelante, HC) se definen en la LGVS como aquellas áreas específicas, terrestres o acuáticas, en las que ocurren procesos biológicos, físicos y químicos esenciales, ya sea para la supervivencia de especies en categoría de riesgo, ya sea para una especie o para una de sus poblaciones, y que por tanto requieren manejo y protección especial. En general, son áreas que regularmente son utilizadas para alimentación, depredación, forrajeo, descanso, crianza o reproducción, o rutas de migración de estas especies114. Los artículos que prevén este instrumento en la LGVS fueron modificados en septiembre del 2010, con la finalidad de ampliar el ámbito del establecimiento de HC a los espacios acuáticos, marinos o de agua dulce, ya que antes de dicha reforma el instrumento sólo se contemplaba para espacios terrestres. Actualmente, corresponde a la Federación la regulación y aplicación de las medidas relativas a estos HC115, en concreto a la SEMARNAT, que podrá establecerlos mediante un Acuerdo Secretarial cuando se trate de:

a) Áreas específicas dentro de la superficie en la cual se distribuya una especie o población

en riesgo al momento de ser listada, en las cuales se desarrollen procesos biológicos esenciales para su conservación.

b) Áreas específicas que debido a los procesos de deterioro han disminuido drásticamente su

superficie, pero que aún albergan una significativa concentración de biodiversidad. c) Áreas específicas en las que existe un ecosistema en riesgo de desaparecer, si siguen

actuando los factores que lo han llevado a reducir su superficie histórica. d) Áreas específicas en las que se desarrollen procesos biológicos esenciales y existan

especies sensibles a riesgos específicos, como cierto tipo de contaminación, ya sea física, química o acústica, o riesgo de colisiones con vehículos terrestres o acuáticos, que puedan llevar a afectar las poblaciones.

La Secretaría acordará con los propietarios o legítimos poseedores de los predios en los que existan HC medidas especiales de manejo, mitigación de impactos y conservación, y la realización de cualquier obra pública o privada, así como de aquellas actividades que puedan afectar la protección, recuperación y restablecimiento de los elementos naturales, deberá quedar sujeta a las condiciones que se establezcan como medidas especiales de manejo y conservación en los Planes de Manejo de que se trate, así como del informe preventivo correspondiente. En todo

114 Artículo 63, LGVS. 115 Artículo 9o, fracción XVII, LGVS.

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momento el Ejecutivo Federal podrá imponer limitaciones de los derechos de dominio en los predios que abarquen dichos Hábitat, con el objeto de dar cumplimiento a las medidas necesarias para su manejo y conservación116. El Acuerdo Secretarial por el que se establezca un HC deberá contener117:

I. El objeto del mismo;

II. Las medidas o acciones a realizar para el logro de dicho objetivo;

III. El plan para la recuperación que se estime necesario aplicar al caso concreto;

IV. Los mecanismos de coordinación a implementarse para la consecución de su objeto;

V. Las medidas especiales de manejo, mitigación de impactos y conservación que deberán considerarse en los planes de manejo de las UMA que pudieran desarrollarse en el mismo;

VI. La superficie y determinación del polígono en coordenadas UTM.

- Aplicación del instrumento: Aunque en su momento la creación de este instrumento representó la respuesta a una estrategia para impulsar la protección de especies y/o ecosistemas que por diversas razones se encuentren en riesgo, el mismo aún no se ha implementado en el país y hasta la fecha no existe ningún HC declarado. - Fortalezas del instrumento:

• La designación o declaración de HC para la conservación de la vida silvestre es una herramienta de planeación o mecanismo de conservación de la biodiversidad que se suma a otras herramientas de conservación.

• El Acuerdo por el que se establezca debe prever la coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para que éstas no autoricen proyectos o provean fondos que puedan destruir o amenazar las áreas designadas118.

• Cuando se establezca un HC y se realicen actividades que puedan acelerar los procesos de degradación o destrucción del hábitat, respecto de los cuales se hayan expedido autorizaciones que se encuentren vigentes al momento de su establecimiento, las autoridades que hubiesen expedido dichas autorizaciones promoverán la incorporación de sus titulares a los planes de recuperación previstos en el Acuerdo del HC de que se trate119.

116 Artículo 64, LGVS. 117 Artículo 72, RLGVS. 118 Artículo 70, RLGVS. 119 Artículo 70, RLGVS.

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• Posibilidad de que se expropien los terrenos de la zona establecida como HC, o que se impongan limitaciones o modalidades a la propiedad del sitio de que se trate.


• No se ha implementado desde su creación y, por tanto, se carece de toda experiencia al respecto de su eficacia.

E) Áreas de Refugio para Proteger Especies Acuáticas

Las Áreas de Refugio para Proteger Especies Acuáticas (en adelante, AR) se regulan en la LGVS y pueden ser establecidas por la SEMARNAT mediante un Acuerdo Secretarial, como los HC. En este caso, su función es proteger especies nativas de vida silvestre que se desarrollen en el medio acuático, en aguas de jurisdicción federal, zona federal marítimo terrestre y terrenos inundables, con el objeto de conservar y contribuir a través de medidas de manejo y conservación al desarrollo de dichas especies, así como para conservar y proteger sus hábitats, para lo cual se elaborarán los programas de protección correspondientes120. Las AR podrán ser establecidas en sitios claramente definidos en cuanto a su ubicación y deslinde por el instrumento que las crea, y destinarse a la protección de121:

a) Todas las especies nativas de la vida silvestre que se desarrollen en medio acuático

presentes en el sitio; b) Aquellas especies nativas de la vida silvestre que se desarrollen en medio acuático

mencionadas en el instrumento correspondiente; c) Aquellas especies nativas de la vida silvestre que se desarrollen en medio acuático no

excluidas específicamente por dicho instrumento; d) Ejemplares con características específicas, de poblaciones, especies o grupos de especies

nativas de la vida silvestre que se desarrollen en medio acuático, que sean afectados en forma negativa por el uso de determinados medios de aprovechamiento; por contaminación física, química o acústica, o por colisiones con embarcaciones.

La SEMARNAT es la encargada de regularlas y administrarlas122, con la participación que corresponda a otras dependencias del Ejecutivo Federal y a los sectores social y privado interesados. También podrá la Secretaría suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los gobiernos del de los Estados, con la participación, en su caso, de sus Municipios,

120 Artículos 9, fracción XVII, 60 y 65, LGVS. 121 Artículo 67, LGVS. 122 Artículo 9, fracción XVII, LGVS.

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asuman la facultad de aplicar las medidas relativas a este instrumento en el ámbito de su jurisdicción territorial123. Previo a la expedición del Acuerdo que las cree, la SEMARNAT debe elaborar los estudios justificativos, mismos que deberán contener, de conformidad con lo establecido en el RLGVS124: la información general, el diagnóstico, la descripción de las características físicas del área, su justificación y los aspectos socioeconómicos, para lo cual podrá solicitar la opinión de las dependencias de la Administración Pública Federal competentes, que deberán de emitir la opinión en un plazo de 30 días naturales.

Los programas de protección de las AR deberán contener, al menos125: I. La descripción de las características físicas, biológicas, sociales y culturales del AR, que especifique el estado actual del conocimiento de las especies que se pretenden proteger, las principales subzonas del refugio utilizadas por especies en sus diversas funciones biológicas, así como las principales amenazas a su sobrevivencia; II. Los objetivos específicos del área de refugio; III. Las medidas de manejo y conservación necesarias; IV. La delimitación de las zonas prioritarias para la conservación de una o varias especies, las cuales serán identificadas de acuerdo con su importancia para la reproducción, crecimiento, alimentación, migración y otras funciones relacionadas con los ciclos de vida de las mismas; V. Los programas y acciones a realizar a corto, mediano y largo plazo, estableciendo su vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como con los programas sectoriales correspondientes. Dichas acciones comprenderán, entre otras las siguientes: de investigación, de educación ambiental, de protección, de desarrollo de actividades recreativas y turísticas, de financiamiento para la administración del área, de prevención, control de contingencias y de vigilancia, así como las demás que por las características propias del área de refugio se requieran, sin que ello obstaculice o restringa las actividades productivas, comerciales, recreativas y de turismo que se realicen dentro del área de refugio a que se refiere este Acuerdo, salvo por lo dispuesto en las disposiciones legales aplicables, y VI. La forma en que se organizará la administración del área y los mecanismos de coordinación con otras dependencias del Ejecutivo Federal y con los gobiernos estatales y municipales, así como la concertación de acciones con los sectores social y privado, interesados en la protección y conservación.

123 Artículo 11, fracción IV, LGVS. 124 Artículo 73, RLGVS. 125 Artículo 74, RLGVS.

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Cuando la superficie de las AR coincida con el polígono de una ANP, su programa de protección deberá compatibilizarse con los objetivos generales establecidos en la declaratoria y en el programa de manejo correspondiente del ANP126. En estos casos, corresponderá al director del ANP de que se trate llevar a cabo la coordinación de las medidas de manejo y conservación establecidas en el programa de protección. En general, se consideran infracciones a la LGVS realizar actos contrarios a las medidas de manejo y conservación de los HC o a los programas de protección de las AR127. - Aplicación del instrumento: En el año 2002 se publicó el Acuerdo que establece como área de refugio para proteger a las especies de grandes ballenas (cetáceos mayores de cuatro metros) de los subórdenes Mysticeti y Odontoceti a las zonas marinas que forman parte del territorio nacional y aquéllas sobre las que la Nación ejerce su soberanía y jurisdicción128. Dentro del área a que se refiere este Acuerdo, no se obstaculizarán o restringirán las actividades productivas, comerciales, recreativas y de turismo que se realicen (salvo por lo dispuesto en las disposiciones legales y reglamentarias aplicables,) pero la Secretaría fomentará el mantenimiento de las condiciones ambientales necesarias para la continuidad de las funciones biológicas de las especies a que se refiere el mismo, tales como la reproducción, nacimiento, crianza, crecimiento, aprendizaje, migración y alimentación. También promoverá el incremento del conocimiento del público sobre las especies de grandes ballenas y su importancia para el equilibrio ecológico del medio marino, en coordinación con los gobiernos de los Estados y, en su caso, con la participación que corresponda a los Municipios, y en forma concertada con los centros de investigación y docencia, las sociedades científicas, las organizaciones no gubernamentales y las personas interesadas. Asimismo, en el año 2005 se publicó el Acuerdo mediante el cual se estableció el área de refugio para la protección de la vaquita marina (Phocoena sinus) en el Golfo de California129. La SEMARNAT, a través de la CONANP, elaboró el programa de protección para el Área, que fue publicado en diciembre de ese mismo año130. En él se establece, entre otras cosas, que las actividades productivas que se lleven a cabo en su interior deberán realizarse de manera tal que eviten la mortalidad de ejemplares de vaquita y su posible extinción, así como alteraciones y efectos negativos en su hábitat. Para alcanzar los objetivos de protección y recuperación de la vaquita se desarrollarán actividades de investigación y monitoreo, de control de las actividades productivas para la recuperación de esta especie, de observadores a bordo en la flota de ribera como de altura, promoviendo ante el

126 Artículo 68, LGVS. 127 Artículo 122, fracción VIII, LGVS. 128 Publicado en el DOF de 24 de mayo 2002. 129 Publicado en el DOF de 8 de septiembre 2005. 130 Publicado en el DOF de 29 de diciembre 2005.

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INAPESCA un estudio técnico justificativo para determinar la longitud más adecuada del chinchorro de línea camaronero utilizado en el Alto Golfo de California, promoviendo y fortaleciendo el programa de sustitución de artes de pesca y la inspección y vigilancia. Por otro lado, existe un proyecto para crear un Área de refugio para la tortuga amarilla (caretta caretta) en el Golfo de Ulloa, localizado frente a los Municipios de Comondú y Mulegé, en el Estado de Baja California Sur131. Sin embargo, el Acuerdo no ha sido aún publicado en el DOF y, por tanto, no ha entrado en vigor ni sus previsiones son de observancia general. Esta Área complementaría la ya declarada Zona de Refugio pesquero y medidas para reducir la posible interacción de la pesca con tortugas marinas en la costa occidental de Baja California Sur. - Fortalezas del instrumento:

• Sujeción de cualquier obra, pública o privada, así como de aquellas actividades que pudieran afectar la protección, recuperación y restablecimiento de los elementos naturales en las AR, a las condiciones que se establezcan en el programa de protección del AR de que se trate132.

• Buen potencial para fortalecer la conservación marina, incluido el manejo y la conectividad entre ANP133.


• Falta de aplicación y, por tanto, de experiencia, en el desarrollo del instrumento.

• Necesidad de un seguimiento efectivo y vigilancia134 para comprobar que las medidas implementadas en el programa de protección del AR se estén llevando a cabo.

• Posibilidad de incompatibilidades o lagunas de protección en la interacción entre organismos involucrados (ambientales y pesqueros)135 y/o con otros instrumentos que ya existan o se implementen con posterioridad en las mismas zonas.

131 Proyecto de Acuerdo por el que se establece el Área de refugio para la tortuga amarilla (caretta caretta) en el Golfo de Ulloa, en Baja California Sur. (http://www.semarnat.gob.mx/sites/default/files/documentos/leyesynormas/proyecto-acuerdo-vs.pdf) 132 Artículo 69, LGVS. 133 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México. pp. 12 y 14. 134 Ibídem, p. 12. 135 Ibídem, p. 12.

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F) Administración de la Zona Federal Marítimo Terrestre y ambientes costeros

F.1) Acuerdos de Destino de ZOFEMAT y ambientes costeros El Acuerdo de Destino (en adelante, AdD) es el equivalente a una concesión, pero para entidades públicas136. Se aplica en la Zona Federal Marítimo Terrestre (en adelante, ZOFEMAT), ambientes costeros y predios federales/terrenos nacionales. Es emitido por la Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros (en adelante, DGZFMTAC), que forma parte de la SEMARNAT, para el uso y aprovechamiento de la ZOFEMAT, las playas marinas y las zonas inundables por parte de alguna entidad pública federal, estatal o municipal. De acuerdo con lo establecido en la LGBN, la ZOFEMAT, las playas marinas y zonas inundables son un bien de la Nación de uso y dominio público y, por lo tanto, son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no están sujetas a acción de posesión definitiva o provisional por particulares137. Por ende, el destino no transmite la propiedad, sino que únicamente crea un derecho de uso o aprovechamiento, y tampoco es transferible. Es decir, que confiere a la institución destinataria el derecho de usar el inmueble destinado en el uso autorizado, pero no transmite la propiedad del mismo ni otorga derecho real alguno sobre él138. Una entidad pública como la CONANP, por ejemplo, puede solicitar el destino de la ZOFEMAT/playa marina/zona inundable. Así, el Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar (en adelante, REGZOFEMAT) establece que “las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o de los gobiernos de los estados o de los municipios, que para el cumplimiento de los fines públicos a su cargo requieran se destinen a su servicio áreas de zona federal marítimo terrestre o de terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito de aguas marítimas, deberán presentar solicitud escrita a la Secretaría, precisando el área que requieran, así como el uso, aprovechamiento o explotación que vayan a darle, anexando croquis de localización de las mismas, así como los proyectos y planos de las obras a ejecutarse y demás requisitos que conforme a las leyes y reglamentos sean necesarios”139. La gestión se lleva a cabo ante la misma DGZFMTAC y es un trámite administrativo que no requiere un proceso de consulta pública, ni opiniones técnicas de diferentes instancias de gobierno, aunque el Municipio donde se ubica el AdD solicitado debe asegurar que existe congruencia con los usos de suelo previstos en el ordenamiento territorial municipal. El procedimiento para la solicitud se describe en la NOM-146-SEMARNAT-2005, que establece la metodología para la elaboración de planos que permitan la ubicación cartográfica de la ZOFEMAT 136 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México. p. 13. 137 Artículo 29, LGBN. 138 Articulo 70, LGBN. 139 Artículo 22, REGZOFEMAT.

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y terrenos ganados al mar que se soliciten en concesión. La NOM especifica en detalle los marcos de referencia (p. ej., cartografía INEGI, tabla de mareas de la SEMAR, uso de bancos de nivel, etc.), los tipos de datos que se deben recabar y su precisión, la verificación de campo, la elaboración de los planos y los contenidos requeridos de los expedientes para la solicitud. El expediente se entrega a la DGZFMTAC, quien se encarga de la verificación de campo y otorga los AdD. Este instrumento (el AdD para conservación) protege la línea de costa y zonas inundables (como manglares) de manera eficiente y constituye un blindaje contra otros usos, tales como concesiones acuícolas, para desarrollos turísticos y minería de arena o piedra bola, entre otros. Al obtenerlo, la CONANP tiene la obligación de llevar a cabo un monitoreo en la zona y asegurar que se cumple con el uso permitido del área. No tienen costo anual ni fecha de vencimiento, y en ellos se fija el uso que se le puede dar al área en cuestión, que en el caso de la CONANP, sería de protección y conservación. - Aplicación del instrumento: Hasta finales de agosto de 2014 se habían otorgado en el país 59 AdD, que cubrían un total de 860 km de ZOFEMAT y 1,720 ha a favor de la CONANP. De ellos, 332 km y 665 ha corresponden al Golfo de California140. A la fecha, el enfoque ha sido otorgarlos en la ZOFEMAT dentro de las ANP y en sus zonas de influencia, lo cual ha fortalecido el control de la CONANP sobre la franja costera frente a usos que pueden tener efectos negativos en la conservación del ANP, como en el caso de desarrollos turísticos, minería de arena y canto rodado, construcción de viviendas y pesca, entre los más destacados. Últimamente también se ha pedido el destino de ZOFEMAT fuera de las ANP, por ejemplo, en Bahía Magdalena (Baja California Sur), y en zonas inundable (manglares y humedales) para proteger de manera más efectiva sitios Ramsar141. - Fortalezas del instrumento142:

• Asegura la tenencia de la tierra a favor del destinatario.

• Mediante la transferencia del derecho de uso exclusivamente a la CONANP, los AdD son un instrumento eficaz para la conservación de la interfaz mar-tierra y de zonas inundables.

• La CONANP es la institución indicada para garantizar la conservación de una determinada

área a largo plazo, y esto favorece la colaboración entre la CONANP y las OSC para promover los AdD para la conservación a favor de la CONANP.

140 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México. p. 35. 141 Ibídem, p. 37. 142 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México. p. 10.

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• Este instrumento provee una herramienta muy útil para mejorar la conservación de

ecosistemas costeros. Por ejemplo, de sitios Ramsar y humedales de importancia para la conservación.

• Tiene potencial para proteger áreas grandes (ambientes costeros). - Debilidades del instrumento:

• Necesidad de fortalecer las capacidades y recursos de la CONANP en la aplicación y manejo de este instrumento, así como sobre la vigilancia.

• Existe cierta subjetividad en el otorgamiento de los AdD.

• No hay disponible un sistema de información geográfica público con los datos de los

acuerdos.

• Existen insuficientes recursos humanos y financieros tanto en la DGZFMTAC como en la CONANP.

F.2) Concesiones de ZOFEMAT En la legislación mexicana no existe una definición legal de concesión, pero la Real Academia Española la define como el negocio jurídico por el cual una administración cede a una persona facultades de uso privativo de una pertenencia del dominio público o la gestión de un servicio público en plazo determinado y bajo ciertas condiciones143. El aprovechamiento de los bienes de uso común definidos en la LGBN por medio de personas físicas o morales, incluida la ZOFEMAT, requiere de una concesión o permiso144. Estas concesiones, como ya se ha mencionado anteriormente, no crean derechos reales ni trasmiten la propiedad, sino que únicamente conceden el derecho a llevar a cabo los usos autorizados al concesionario. Si existen varios interesados en usar, aprovechar o explotar la ZOFEMAT y los terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito de aguas marítimas solicitudes para concesionar el mismo área de ZOFEMAT, en igualdad de circunstancias, se establece el siguiente orden de prelación145: 1. Últimos propietarios de los terrenos que como consecuencia de los movimientos marítimos hayan pasado a formar parte de la ZOFEMAT;

143 Real Academia Española (RAE)_(http://lema.rae.es/drae/?val=concesi%C3%B3n) 144 Artículo 8, LGBN. 145 Artículo 24, REGZOFEMAT.

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2. Solicitantes de prórroga de concesión o permiso, siempre y cuando hayan cumplido con las disposiciones de la Ley, del Reglamento y de la concesión o permiso; 3. Solicitantes cuya inversión sea importante y coadyuve al desarrollo urbano y socioeconómico del lugar y sea compatible con los programas maestros de control y aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre; 4. Ejidos o comunidades colindantes; 5. Propietarios o legítimos poseedores de los terrenos colindantes con las áreas de que se trate; 6. Cooperativas de pescadores; 7. Concesionarios o permisionarios por parte de autoridad competente, para explotar materiales que se encuentren dentro de la zona federal marítimo terrestre; y 8. Los demás solicitantes. Cuando concurran personas a las que corresponda el mismo orden de preferencia, la Secretaría determinará a cuál de ellas otorgará la concesión o el permiso correspondiente, según la importancia de la actividad. Sin embargo, el uso por una entidad pública que pida el destino de un inmueble federal para el bien público siempre tendrá preferencia sobre la solicitud de concesión por un particular o una empresa146. Las concesiones de ZOFEMAT pueden otorgarse hasta por un máximo 20 años, dependiendo de los usos y del monto de inversión propuesto por el solicitante147, aunque pueden renovarse una o varias veces, siempre y cuando el concesionario cumpla con las condiciones y requerimientos descritos en la LGBN y el REGZOFEMAT. La solicitud para una concesión de la ZOFEMAT se presenta ante la SEMARNAT (en la Delegación Federal del Estado) y deberá contener los elementos descritos en el Artículo 26 de la LGBN. De manera resumida, esto incluye: - Los datos y documentos pertinentes del solicitante, el plano topográfico que delimita la zona solicitada. - La descripción del uso/aprovechamiento con cronograma. - Las pruebas de que el área no haya sido concesionada anteriormente. - La descripción y planos de las obras a realizarse en el predio. - El monto de inversión a realizarse y su plazo de amortización. - El beneficio social y económico para la región.

146 Artículo 23, REGZOFEMAT. 147 Artículo 25, REGZOFEMAT.

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- Las cartas de congruencia del uso de suelo por parte de las autoridades municipales. - El término o duración de la concesión. - Aplicación del instrumento: En el caso del Golfo de California, la mayor parte de las concesiones de ZOFEMAT se han otorgado para usos turísticos, acuícolas y de ornato (este último también es utilizado por empresas de turismo). No existe una base de datos que comprenda a todo el Golfo, pero como ejemplo, en el Municipio de Los Cabos existen un total de 256 concesiones de ZOFEMAT, que cubren un área total de 2,305 ha. De éstas, 140 ha se otorgaron para el uso de protección, 86 ha para uso general y 30 ha para ornato, con el fin de embellecer el área148. Muchas de las concesiones se han establecido para proteger zonas de anidación de tortugas marinas, tanto a favor de particulares como de OSC, gobiernos municipales y empresas turísticas. Sin embargo, en otros Municipios colindantes del Golfo, el uso predominante de las concesiones ha sido para acuacultura, especialmente en los Estados de Sonora, Sinaloa y Nayarit149. - Fortalezas del instrumento:

• No se ha utilizado demasiado hasta el momento, en gran parte debido al alto costo del pago de derechos que conllevaba una concesión, sobre todo cuando se trataba de áreas relativamente grandes. Sin embargo, desde el año 2012 la Ley Federal de Derechos (en adelante, LFD) exenta del pago de derechos anuales a las asociaciones y sociedades civiles sin fines de lucro que tengan concesión o permiso para el uso de las playas, ZOFEMAT a cualquier otro depósito de aguas marítimas, cuando realicen acciones destinadas a la conservación o restauración del medio ambiente en la superficie concesionada150.


• No hay disponible hasta el momento un sistema de información geográfica público con los datos de las concesiones.

G) Sitios Ramsar La Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, conocida en forma abreviada como Convenio Ramsar, al que México se adhirió en 1986, define los humedales como aquellas extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial,

148 Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México. p. 39. 149 Ibídem. 150 Artículo 233, fracción IV, LFD.

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permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros151. Aunque el Convenio originalmente fue establecido con énfasis en humedales como hábitat clave para aves acuáticas, en el mismo se incluyeron criterios con enfoques hacia otros grupos de especies y criterios ecológicos/ecosistémicos en general152. En general, la misión de la Convención es la conservación y uso racional y sostenible de los humedales mediante acciones locales y nacionales, y en el caso de México, la CONANP es quien funge como autoridad responsable de aplicar los lineamientos derivados de dicha Convención153. - Aplicación del instrumento: En nuestro país existen actualmente declarados 142 Sitios Ramsar, con un área total de 8,643, 581.256 ha154. - Fortalezas del instrumento:

• Coadyuvar en la conservación de los recursos pequeros en los ambientes costeros. - Debilidades del instrumento:

• Ausencia de protección legal efectiva en el país cuando los Sitios se encuentran fuera de otros instrumentos de protección y conservación como son las ANP, a pesar de que el Convenio Ramsar es un Convenio Internacional ratificado por México y, por tanto, vinculante para todos.

151Artículo 1, Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convenio Ramsar, Ramsar, Irán, 1971). 152Koch, V., 2015. Análisis Comparativo de Instrumentos para la Conservación y el Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Golfo de California, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, 1a. ed., México. 153 Artículo 70, fracción XIV, RISEMARNAT. 154 http://ramsar.conanp.gob.mx/lsr.php

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3. INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN DIRECTA (COMANDO Y CONTROL) Desde un punto de vista económico, se entiende por intervencionismo la acción de los poderes públicos sobre la economía, bien sustituyendo la labor de los agentes privados, bien mediante el establecimiento de normas o regulaciones que afecten a la acción de éstos155. Este intervencionismo puede oscilar desde una economía totalmente planificada hasta las de libre mercado, donde el principal mecanismo lo constituyen las acciones de mercado y no las del sector público. El debate actualmente en las economías desarrolladas se encuentra centrado no tanto en la elección entre la economía de libre mercado y la economía completamente intervenida o planificada, sino en la mejor combinación de mercado e intervención que garanticen un pleno desarrollo económico y social156, en un marco de protección y conservación ambiental, imprescindible para lograr alcanzar el ansiado objetivo del desarrollo sostenible. Existen ciertos mercados donde, sin embargo, se requiere de intervención pública para lograr el desarrollo de una manera equilibrada. Así ocurre en el caso de los bienes comunes, entendiendo por tales aquellos que carecen de propietario y pueden ser utilizados por cualquier agente económico. Con este tipo de bienes ocurre lo que se llegó a denominar “la tragedia de los recursos comunes”157, que supone que muchos individuos, actuando racionalmente en su propio interés, pueden en última instancia destruir un recurso compartido y limitado cuando no existe control alguno sobre los mismos. Esto es lo que sucede con las pesquerías de acceso libre, caracterizadas por una actividad de pesca frenética en la que todos los participantes tratan de conseguir el mayor volumen posible de capturas antes de que lo hagan sus competidores, poniendo en riesgo la supervivencia de los recursos. Para evitar esta situación, los Estados usualmente mantienen la propiedad de estos recursos y el acceso al mismo se encuentra sometido a la jurisdicción nacional. Así, tradicionalmente han existido diferentes instrumentos de gestión mediante los cuales los poderes públicos intervienen para proteger el recurso pesquero, entre los que destacan la imposición de medidas restrictivas mediante la regulación directa (sobre el volumen de capturas y su composición, sobre el periodo de tiempo en que éstas se pueden llevar a cabo o qué métodos pueden utilizarse, por ejemplo), mediante la inversión pública y mediante la regulación de otras cuestiones. A continuación, analizaremos con más detalle cada una de ellas.

155 Fernández Sánchez P., 2015. Intervencionismo_ http://www.expansion.com/diccionario-economico/intervencionismo.html 156 Ibídem. 157 Hardin G., 1968. The tragedy of the commons, Science, New Series, Vol. 162, No. 3859 (Dec. 13, 1968), pp. 1243-1248.

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A) Regulación directa

A.1) Regulación directa sobre el volumen de las capturas El control sobre el volumen de la captura es una medida de ordenación pesquera habitual. En teoría, cuando se dispone de información fidedigna sobre la dinámica de la población y su respuesta a la mortalidad causada por la pesca, cabe estimar el volumen adecuado de las capturas para conseguir los objetivos deseados158. Por lo general, esto se traduce en establecer la captura total permisible (CTP), que es la cantidad de biomasa que puede ser obtenida en un periodo determinado de tiempo sin rebasar el nivel de rendimiento sostenible159, y que se distribuye en contingentes individuales entre las naciones que pescan (en el caso de pesquerías internacionales) o entre las flotas, compañías pesqueras o pescadores de los países. - Aplicación del instrumento: En el caso de México, los volúmenes de captura permisible son establecidos por la autoridad competente, que es la SAGARPA160, con base en los estudios poblacionales y en las estimaciones realizadas por el INAPESCA161. - Fortalezas del instrumento:

• El control del volumen de capturas es en general un importante instrumento que coadyuva en la protección de los recursos pesqueros evitando la sobrepesca.


• El principal inconveniente que plantea el aprovechamiento tradicional para el manejo de las pesquerías asociado con los volúmenes de CTP (cuando éstos no van acompañados de derechos o cuotas individuales de pesca) son las denominadas "carreras por pescar", que se traduce en la intensa competencia que sostienen los pescadores entre sí por obtener la mayor cantidad de recurso en el menor tiempo posible. Dicho comportamiento se genera porque cada pescador actúa a nivel individual bajo la siguiente lógica: “el pepino de mar/langosta/pez que no capture hoy podría ser capturado por alguien más mañana”162. Las carreras por pescar no solo han generado la sobrecapitalización de la actividad pesquera en muchos lugares, sino que también provoca el acortamiento de las temporadas de pesca y obliga a los pescadores a ejercer su actividad en condiciones que

158 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), 1999. La ordenación pesquera. Orientaciones técnicas para una pesca sustentable. 159 López Rico R. y Jiménez del Prado S., 1994. Glosario de términos legales en materia pesquera. En El Régimen Jurídico de la Pesca en México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie G, Estudios Doctrinales, Núm. 150, Universidad Autónoma de México (UNAM), México D.F, México. p. 492. 160 Artículo 8, fracción IV, LGPAS. 161 Artículo 48, fracción X, Reglamento Interior de la SAGARPA. 162 Castrejón M., 2012. La reforma del sistema de licencias PARMA: El primer paso para eliminar la carrera por pescar en la Reserva Marina de Galápagos. Pp.136-143. En: Informe Galápagos 2011-2012. DPNG, GCREG, FCD y GC. Puerto Ayora, Galápagos, Ecuador.

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ponen en riesgo su vida, evitando además que planifiquen mejor sus operaciones de pesca en función de la demanda del mercado.

• Necesita de la implementación de otras medidas adicionales para lograr una pesca

sustentable, como son la limitación del acceso y el establecimiento de cuotas individuales, para evitar las distorsiones sociales y económicas derivadas de la competencia entre los pescadores para conseguir la mayor cuota posible dentro de la máxima CTP.

• El organismo de ordenación debe supervisar cuidadosamente el volumen de capturas por

usuarios y el volumen total, para evitar que se supere la CTP y los contingentes individuales, cuando se hubieran establecido163.

• En las pesquerías de múltiples especies, este sistema plantea el problema de los descartes,

dado que las CTP y los contingentes individuales para las distintas especies se completarán a ritmos diferentes. Cuando los pescadores hayan completado su cuota individual o se haya alcanzado el límite de la CTP de una especie determinada, pero continúen pescando otras especies, no les quedará otra opción que descartar o desembarcar ilegalmente las capturas de las otras especies para las que se ha completado la CTP. Ello exigirá que exista un sistema eficaz, y generalmente costoso, de seguimiento, control y vigilancia.

A.2) Regulación directa sobre la composición de las capturas Las restricciones relativas al tamaño mínimo y/o a la madurez de las capturas puede servir también para reducir la mortalidad de fases del ciclo biológico o de poblaciones que se considera que deben ser objeto de una protección especial164. Entre los instrumentos que se emplean para regular la composición de la captura, se encuentran165:

A.2.1) Las vedas estacionales Uno de los mecanismos o instrumentos tradicionales de intervención directa por parte de los poderes públicos sobre la pesca es imponer restricciones geográficas y temporales para proteger al componente de una población o comunidad determinadas, tales como los adultos reproductores o los juveniles166.

163 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), 1999. La ordenación pesquera. Orientaciones técnicas para una pesca sustentable, FAO, Roma.. 164 Ibídem. 165 Danemann G., 2002. Participación Local en la Administración Pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. 166 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), 1999. La ordenación pesquera. Orientaciones técnicas para una pesca sustentable, FAO, Roma.

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En la normativa mexicana se entiende por veda el acto administrativo por el que se prohíbe llevar a cabo la pesca en un periodo o zona específica, establecido mediante acuerdos o normas oficiales, con el fin de resguardar los procesos de reproducción y reclutamiento de una especie167. - Aplicación del instrumento: En el año 1994 se publicó la Norma Oficial Mexicana NOM-009-PESC-1993, que establece el procedimiento para determinar las épocas y zonas de veda para la captura de las diferentes especies de la flora y fauna acuáticas, en aguas de jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos. En ella se prevé que las épocas y zonas de veda que se determinen serán de carácter general y de observancia obligatoria para todas las personas168, y se basarán en los resultados de las investigaciones biológico pesqueras que se realicen, avalados por el INAPESCA169. Asimismo, las fechas de inicio y término de los periodos de veda que se estimen necesarios para cualquiera de las especies de la flora y fauna acuáticas, así como la delimitación de las zonas geográficas de aplicación de dichas medidas, serán dadas a conocer mediante avisos que se publicarán en el DOF170. En México se establecen en la actualidad tanto vedas permanentes, como temporales fijas y temporales variables. Cuando se trata de una veda permanente, no se puede aprovechar el recurso en ningún momento del año, de forma indefinida. Así ocurre, por ejemplo, con la pesca de algunas especies de ballena (gris, jorobada, azul y rorcual común), de camarones (rosado, café, blando, rojo, etc.), caracoles, manjúa (alevines de diversas especies), coral blando, delfín nariz de botella, elefante marino y foca fina, mantarrayas, picudos (marlin negro y rallado, pez espada, pez vela), tiburón ballena, peregrino y blanco, tortugas marinas (cahuama, carey, lora, golfina, prieta, blanca, laúd, etc.) , totoaba, vaquita marina y pepino de mar171. Asimismo, se establecen vedas temporales fijas por un periodo definido, el cual se repite anualmente, como en el caso del abulón, la almeja catarina, atún, curvina golfina, erizo rojo, jaiba, langosta, langostino, lisa, mero, ostión y pulpo, entre otros172. Finalmente, las vedas temporales variables se declaran por un periodo definido que se actualiza anualmente, como ocurre con algunas especies de camarón173.

167 Artículo 4o, fracción XLVII, LGPAS. 168 Apartado 1.2, NOM-009-PESC-1993, Que establece el procedimiento para determinar las épocas y zonas de veda para la captura de las diferentes especies de la flora y fauna acuáticas, en aguas de jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos. 169 Apartado 3.4, NOM-009-PESC-1993, Que establece el procedimiento para determinar las épocas y zonas de veda para la captura de las diferentes especies de la flora y fauna acuáticas, en aguas de jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos. 170 Apartado 3.5, NOM-009-PESC-1993, Que establece el procedimiento para determinar las épocas y zonas de veda para la captura de las diferentes especies de la flora y fauna acuáticas, en aguas de jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos. 171 http://www.conapesca.gob.mx/wb/cona/periodos_de_veda_para_especies_marinas_y_dulceacui 172 Ibídem. 173 Ibídem.

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• Las vedas permiten la recuperación del recurso en cuestión durante el tiempo que se encuentran vigentes.

• También puede utilizarse para reducir o eliminar conflictos entre distintos componentes del sistema pesquero (por ejemplo, las flotas artesanales, industriales y extranjeras) o entre éstos y otros usuarios. Al adjudicar a los pescadores u otros grupos interesados áreas o períodos determinados según sus prácticas de pesca, se puede hacer que esos grupos coincidan menos veces, limitando la probabilidad de que se produzcan conflictos.


• Pueden generar conflictos cuando los pescadores dependen enteramente de los recursos vedados174.

• Si el único control que tiene la pesquería es a partir del establecimiento de temporadas de

pesca, se promueve el incremento en la inversión y la sobrecapitalización de la flota175.

• El organismo que impone las temporadas de pesca debe cuidar que el esfuerzo realizado no exceda los niveles sostenibles del recurso o que las restricciones geográficas o temporales no supongan simplemente transferir el esfuerzo de pesca a otras zonas.

• La imposición de vedas requiere el establecimiento de un sistema efectivo de vigilancia

para asegurar que éstas se cumplan, lo cual en ocasiones no sucede, por falta de medios, personal, etc.

A.2.2) El cierre de áreas de crianza y reservas marinas La legislación ambiental y pesquera mexicana prevé la existencia de diversos instrumentos en este sentido, entre los que destaca el establecimiento de áreas naturales protegidas en zonas marinas, zonas de refugio pesquero, áreas de refugio para especies acuáticas y unidades de manejo para la conservación de la vida silvestre y predios federales sujetos a manejo para la conservación y aprovechamiento sustentable de vida silvestre, entre las más destacadas. Todas ellas se mencionaron más extensamente en otro apartado del presente análisis, al cual nos remitimos.

174 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 151. 175 Ibídem, p. 152.

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A.2.3) Establecimiento de tallas mínimas de captura

Este tipo de restricción permite a los organismos contribuir a la biomasa de la población al menos en un periodo de reproducción (reclutamiento), además de elevar la talla de los organismos que llegan al mercado176 - Aplicación del instrumento: En la Carta Nacional Pesquera vigente177 se describe para cada especie sujeta a aprovechamiento pesquero cuál es su talla legal mínima o, en su defecto, en qué NOM, Acuerdo u otra norma jurídica se puede localizar la misma, cuando existiere. En el caso de la península de Baja California, por ejemplo, se mencionan las tallas mínimas de especies como la almeja catarina para diversas zonas de extracción, el caracol chino rojo y negro, el erizo rojo, la langosta o pelágicos menores como las sardinas crinuda y monterrey, y la anchoveta. - Fortalezas del instrumento:

• La imposición de limitaciones de talla sobre las capturas es muy importante para garantizar el aprovechamiento sustentable de los recursos pesqueros.


• Para asegurar la sostenibilidad no es suficiente con aplicar esta medida, sino que debe ir acompañada de otras complementarias.

• Se requiere de un sistema efectivo de vigilancia para asegurar que las limitaciones

impuestas se cumplan, lo cual en ocasiones no ocurre.

A.3) Restricciones tecnológicas y sobre las artes de pesca La pesca puede ser regulada igualmente imponiendo restricciones de tipo tecnológico, es decir, no permitiendo el uso de embarcaciones, equipos, técnicas o artes de pesca cuya aplicación pudiera ser económicamente beneficiosa, pero contraproducente desde el punto de vista de la conservación del recurso (Danemann, 2002).

176 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 151. 177 La vigente Carta Nacional Pesquera se publicó en el DOF de 24 de agosto de 2012.

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Las restricciones impuestas a las artes de pesca se pueden aplicar tanto sobre el tipo de arte como sobre sus características y/o funcionamiento. Así, el Código de Conducta para la Pesca Responsable, publicado en 1995 por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por su siglas en inglés), describe el arte de pesca ideal como aquél lo suficientemente selectivo para reducir al mínimo los desperdicios, los descartes y las capturas de especies que no son objeto de la pesca, tanto de peces como de otras especies, y sus efectos sobre las asociadas o dependientes178. Algunas artes de pesca han sido prohibidas totalmente, para evitar tanto un aumento de la capacidad de pesca conseguida mediante una mayor eficiencia, como algunos efectos no deseados sobre el tamaño no comercial, las especies y los hábitats de las mismas. También para evitar la introducción de nueva tecnología que podría modificar significativamente la distribución de los derechos de explotación, particularmente cuando ello supone la presencia de nuevos participantes en la actividad. En otros casos, la regulación no está dirigida a prohibir su utilización, sino a fijar ciertas características de las mismas, como el tamaño mínimo de la malla o las dimensiones de la parte superior de las redes, con el objeto de controlar la mortalidad de un determinado componente del recurso (que pueden ser los ejemplares de menor tamaño, los juveniles de las especies objeto de la pesca o las especies capturadas de forma incidental, por ejemplo) o para imponer restricciones destinadas a reducir la captura total, limitando la eficiencia potencial de los pescadores, como la prohibición del equipo de respiración en algunas pesquerías para especies de fondo inmóviles. Asimismo, se ha introducido regulación sobre la utilización de mecanismos complementarios, como los dispositivos de reducción de las capturas incidentales o los de exclusión de tortugas, cuando se están registrando capturas incidentales de especies sobreexplotadas o amenazadas, o cuando la actividad pesquera tiene un impacto negativo sobre las comunidades acuáticas. - Aplicación del instrumento: En el caso de nuestro país, desde marzo del año 2015 se encuentra en vigor la Norma Oficial Mexicana NOM-064-SAG/PESC/SEMARNAT-2013, que recoge todos los sistemas, métodos y técnicas de captura prohibidos en la pesca en aguas de jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos, tanto para la pesca comercial como deportivo-recreativa, didáctica y de consumo doméstico. Así, entre los métodos y técnicas que prohíbe se encuentran179: - La instalación o construcción de cualquier tipo de obras o sistemas de control de flujo de agua para cerrar total, parcial o temporalmente lagunas costera s o esteros, así como para 178 Párrafo 8.5.1, Código de Conducta para la Pesca Responsable, 1995. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Roma. 179 Apartados 4.1 y 4.2, NOM-064-SAG/PESC/SEMARNAT-2013, Que recoge todos los sistemas, métodos y técnicas de captura prohibidos en la pesca en aguas de jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos.

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interrumpir u obstaculizar el libre flujo de agua en bocas, canales o esteros que sirven de conexión entre las lagunas costeras con el mar o entre sí, con objeto de realizar actividades de pesca o manejo acuacultural de alguna especie acuática de crustáceos, moluscos o peces, excepto en los casos que sean autorizados por la Secretaría, con base a la opinión técnica del INAPESCA. - El uso de atarrayas individuales o atarrayas lomeras en ciertas zonas que se especifican en la NOM. - La instalación o uso de copos o bolsos de corriente para la captura de organismos acuáticos vivos en sistemas lagunarios-estuarinos, bocas y bocabarras de conexión con el mar, excepto aquellos que sean autorizados por la Secretaría. - El uso de chinchorros playeros en lagunas costeras, estuarios, desembocaduras, zonas de arrecifes y playas con fondos rocosos. - El empleo de redes de arrastre en bahías y sistemas lagunarios-estuarinos, dirigidas a la pesca cualquier especie, excepto en aquellos casos que expresamente lo autorice la Secretaría con base en la opinión técnica del INAPESCA. - El uso de dragas y rastras para la pesca de organismos acuáticos que habitan en los fondos. - Cualquier sistema de captura que a través del método de succión, tenga por objeto capturar organismos vivos de flora y fauna acuática. - El uso de explosivos y sustancias tóxicas, tales como cloro, cianuro, leche de haba y otras sustancias tóxicas, así como su transportación en embarcaciones pesqueras. - El empleo de alimento balanceado como atrayente alimenticio industrializado en polvo o “pellet” (técnica conocida como “purineo”), en aguas de jurisdicción federal. - La aplicación de la técnica conocida comúnmente como “corraleo” y “pantaneo” exclusivamente en los cuerpos de aguas continentales, sistemas lagunarios-estuarinos y zonas arrecifales de jurisdicción federal, excepto en los casos que autorice la Secretaría con base en la opinión técnica del Instituto Nacional de Pesca. - El empleo de la técnica conocida como “motoreo” en los sistemas lagunarios estuarinos, embalses de agua continentales, lagos y ríos de jurisdicción federal. - El método de colecta de moluscos, conocido como de “baja marea” mediante el cual se extraen abulón y almeja en la península de Baja California, excepto para las especies almeja pata de mula (Anadara tuberculosa) y almeja roñosa (Chione californiensis).

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- El uso de redes y palangres o cimbras en arrecifes de coral. - Ganchos, fisgas y arpones para la captura de pulpo en aguas marinas del litoral del Golfo de México y Mar Caribe, excepto en donde sea imposible el uso de otros equipos o técnicas de pesca conforme a la opinión técnica del INAPESCA. - El uso de palangres o cimbras en aquellas embarcaciones destinadas a la pesca deportivo recreativa. - El método de pesca con arpón y fítoras desde la orilla, desde embarcaciones o mediante la técnica de buceo con compresor (hookah) en aguas marinas y cuerpos de agua continentales, excepto en los casos que lo autorice la Secretaría con base a la opinión técnica del INAPESCA. Por otro lado, las artes de pesca que sí pueden utilizarse se describen en diferentes instrumentos elaborados por la SAGARPA, tales como NOM, Acuerdos y, de manera resumida, en la Carta Nacional Pesquera, cuando describe cómo se puede aprovechar cada uno de los recursos que contiene. Algunas NOM a destacar en la región del noroeste en las que se regulan las artes de pesca autorizadas para determinadas especies o tipos de pesca son180: la NOM-001-SAG/PESC-2013 y NOM-022-SAG/PESC-2015 (para túnidos), la NOM-002-SAG/PESC-2013 (camarón), NOM-003-PESC-1993 (pelágicos menores como la sardina Monterrey, piña, crinuda, bocona, japonesa y las especies anchoveta y macarela), NOM-014-SAG/PESC-2015 (almeja generosa), NOM-016-SAG/PESC-2014 (lisa y liseta o lebrancha), Modificación a la NOM-017-PESC-1994 (pesca deportivo-recreativa en aguas de la jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos), NOM-029-PESC-2006 (tiburones y rayas), NOM-039-PESC-2003 (jaiba) y NOM-063-PESC-2005 (curvina golfina). - Fortalezas del instrumento:

• Este tipo de medidas contribuye al aprovechamiento sustentable de los stocks pesqueros, especialmente para evitar la captura de las especies en momentos biológicamente críticos para su desarrollo.


• Para asegurar la sostenibilidad no es suficiente con aplicar esta medida, sino que debe ir acompañada de otras complementarias.

180 http://www.conapesca.gob.mx/wb/cona/cona_cuadro_de_noms/_rid/8739?page=5

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• Los impedimentos para conseguir una mayor eficiencia incrementan a menudo el costo de pescar, y ello puede incrementar la presión para conseguir un mayor volumen de capturas que permita mantener el nivel de ingresos.

• Protegen teóricamente a los stocks pesqueros contra el uso de tecnologías de pesca más efectivas, pero no necesariamente incrementan el rendimiento económico de las pesquerías (Iudicello et al, 1999, en Danemann, 2002) ni previenen la sobrecapitalización de las flotas (Christy, 1997, en Danemann, 2002)181.

• Su vigilancia tiende a ser muy complicada, debido tanto a la diversidad de algunas

pesquerías como a la extensión de las áreas de pesca182.

B) Inversión pública El desarrollo de una región o actividad, como todo proceso de desarrollo, es un fenómeno complejo en el que intervienen muchos factores. Sin embargo, comúnmente se acepta que uno de los instrumentos que tiene efectos poderosos sobre el desarrollo es la inversión pública183. - Aplicación del instrumento: En el caso de la actividad pesquera en México, la inversión pública se ha enfocado históricamente -y continúa haciéndolo en la actualidad- a su fomento. Así, actualmente se están desarrollando en el sector pesquero programas para abaratar el costo del combustible de las embarcaciones y para sustituir motores fuera de borda por otros de menor consumo. También existen programas para adquirir equipo destinado a mejorar la conservación de producto a bordo y para adquirir equipo satelital (GPS, por sus siglas en inglés)184. Únicamente en los últimos años se han comenzado a introducir incentivos destinados a reducir el esfuerzo pesquero, aunque de momento solamente operan para el retiro voluntario de embarcaciones que integran la flota mayor camaronera185, pagándose $1,300,000.00 (un millón trescientos mil pesos 00/100 M.N.) por embarcación retirada. Otros destinos de la inversión pública pesquera en nuestro país son la creación de infraestructura (atracaderos, rampas de botado, muelles flotantes e infraestructura pesquera de uso común, dragados y escolleras, arrecifes artificiales, lonjas pesqueras, estudios de factibilidad técnica y económica, etc.)186, así como la formación de recursos humanos, la investigación pesquera,

181 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 152. 182 Ibídem. 183 Ramos Boyoli L.M y C. Richter, 1976. El desarrollo regional mexicano: el papel de la inversión pública federal, Revista Comercio Exterior, Banco Nacional de Comercio Exterior S.A., Vol. 26, núm. 2, México. pp. 172- 180. 184 http://www.conapesca.gob.mx/wb/cona/proyecto_de_modernizacion_de_embarcaciones_menores 185 http://conapesca.gob.mx/wb/cona/rop_disminucion_del_esfuerzo_pesquero_1 186 http://conapesca.gob.mx/wb/cona/rop_infraestructura_pesquera_y_acuicola_1

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principalmente a través del INAPESCA y sus Centros Regionales de Investigación Pesquera (CRIP) y la inspección y vigilancia (actualmente con programas destinados a gastos para asesores técnicos de pesca que participen en las acciones de inspección y vigilancia, para el desarrollo de campañas orientadas a combatir la pesca ilegal y prevenir la comisión de infracciones administrativas y para la operación y mantenimiento de vehículos terrestres, marítimos, aéreos y demás bienes y equipos aportados por los beneficiarios conforme al Proyecto, principalmente)187. - Fortalezas del instrumento:

• La inversión pública es uno de los motores de desarrollo económico más importantes en los países.

• Desde hace algunos años, han comenzado a introducirse consideraciones ambientales en el ámbito de la inversión pública pesquera mexicana, lo que ha redundado en unos primeros esfuerzos como son el de la reducción de la flota camaronera o el aumento de la inversión destinada a la inspección y vigilancia.


• Cuando la inversión pública respecto de los recursos naturales está orientada a lo económico, sin introducir consideraciones de carácter ambiental, generalmente se traduce en problemas de sobreexplotación. Así ha ocurrido históricamente en México, donde la inversión en el sector pesquero se ha orientado al reforzamiento de la flota.

• La inversión pública en aspectos ambientales es todavía pequeña, en comparación al total

de inversión destinada a pesca.

C) Normas Oficiales Mexicanas y especificaciones de tipo tecnológico Las NOM se definen en la Ley Federal de Metrología y Normalización como "las regulaciones técnicas de observancia obligatoria expedidas por las dependencias competentes (...) que establecen reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o aplicación"188. - Aplicación del instrumento:

187 http://conapesca.gob.mx/wb/cona/rop_inspeccion_y_vigilancia_pesquera_y_acuicola_1 188 Artículo 3, fracción XI, LFMN.

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Existen numerosas NOM de carácter pesquero, que son aprobadas por el Comité de Normalización de la CONAPESCA, y una vez que se someten a un proceso de consulta pública, publicadas en el DOF. A continuación se muestra el diagrama del proceso que se debe llevar a cabo para publicar una NOM en el ámbito pesquero189:

Las NOM deberán ser revisadas cada cinco años a partir de su entrada en vigor. Se complementan a través de Acuerdos, Declaratorias y Avisos, que son instrumentos regulatorios más específicos o de menor alcance, decretados por la misma autoridad federal (Székely, 1998, en Danemann, 2002)190. En la página de internet de la CONAPESCA se pueden consultar todas las NOM de carácter pesquero vigentes en el país, además de las que se encuentran en proyecto de elaboración o modificación. - Fortalezas del instrumento:

• Son necesarias para establecer las especificaciones de desarrollo de previsiones más generales, contenidas en otras normas jurídicas, como leyes y reglamentos.

189 http://www.conapesca.sagarpa.gob.mx/wb/cona/gestion_para_la_publicacion_de_las_noms 190 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 153.

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• Son elaboradas por especialistas en la materia.

• Teóricamente, las NOM son capaces no sólo controlar los procesos productivos e inducir cambios de conducta, sino también de internalizar los costos ambientales de dichos procesos, promoviendo cambios tecnológicos (Poder Ejecutivo Federal, 1996, en Danemann, 2002)191.


• Aunque en los últimos años se han publicado NOM sobre especies de alto aprovechamiento pesquero, aún falta desarrollar la regulación de otras muchas especies, también sujetas a aprovechamiento.

4. RESTRICCIONES DE ACCESO Las restricciones de acceso a recursos y áreas de pesca determinan relaciones socioeconómicas sobre el uso apropiado de recursos escasos. A través de este esquema, se otorga preferencia sobre la explotación de recursos o áreas pesqueras solamente a algunos individuos grupos (Batalla, 2000, en Danemann, 2002)192. Los instrumentos de política ambiental enfocados a establecer restricciones de acceso a las pesquerías pueden incorporarse a un esquema de transacciones y precios de mercado, o bien definirse como no transferibles. Cuando los instrumentos se incorporan a un esquema de mercado se establecen derechos propiedad sobre las áreas y recursos pesqueros; este tipo de instrumentos se describen como una variedad de incentivos de mercado. Sin embargo, cuando estos instrumentos se definen como no transferibles, la restricción de acceso no implica un derecho de propiedad, como ocurre con los derechos territoriales, licencias, permisos y concesiones de pesca no transferibles (Danemann, 2002)193.

A) Derechos territoriales de pesca no transferibles Los derechos territoriales de pesca (TURF, por sus siglas en inglés) implican un territorio y determinados derechos de uso en relación con la pesca dentro de ese territorio. Estas características, sin embargo, son elementos necesarios pero no suficientes de un TURF. Por

191 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 153. 192 Ibídem. 193 Ibídem.

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ejemplo, el derecho de cada nación para pescar en mar abierto no constituye un TURF. Otros elementos son necesarios para que sean considerados derechos de uso territorial, como que otorgue un grado mínimo de exclusividad (es decir, el derecho a excluir a otros)194. En ese sentido, la Zona Económica Exclusiva de un país es un TURF, ya que implica el derecho de uso por parte de nacionales de los recursos dentro de un territorio determinado y el derecho de la exclusión de los no nacionales. Sin embargo, una definición tan amplia no es significativa desde el punto de vista de la gestión pesquera. En el otro extremo, un propietario de un cultivo de ostras, por ejemplo, implica un territorio y los derechos de uso a la exclusión de los demás. Sin embargo, tampoco es un TURF. Esto nos lleva al último elemento esencial de este instrumento: que los derechos de uso y la exclusión definida sobre un territorio dado estén en poder de una comunidad o de una colectividad con fuerzas socialmente integradoras. Este último requisito descalificaría a los derechos de pesca nacionales en la Zona Económica Exclusiva y a los de una empresa privada. Por lo tanto, los derechos territoriales de uso pueden definirse como derechos comunitarios de uso (o tenencia) y de exclusión de otros sobre determinados recursos pesqueros, dentro de un área específica y por un período de tiempo. Acompañando a estos derechos podría haber ciertas responsabilidades para el mantenimiento y la gestión adecuada de los recursos, así como las restricciones al ejercicio de los derechos de uso y la exclusión195. Cuando los TURF son no transferibles quiere decir que no se puede traspasar el derecho a otros. - Aplicación del instrumento: En México se cuenta con un sistema de permisos y concesiones que se otorgan para pescar en determinadas áreas geográficas, por tiempo determinado y para determinada especie o grupo de especies. Los titulares de las concesiones podrán ser sustituidos, previa autorización expresa que otorgue la Secretaría, siempre y cuando cumplan con los requisitos y condiciones que -según la LGPAS- establezca su reglamento (que aún no ha sido publicado)196, mientras que los permisos de pesca comercial, por ejemplo, no podrán ser transferidos a terceros197. Según lo previsto en la LGPAS, la SAGARPA basará las decisiones para el otorgamiento de las concesiones y permisos en la disponibilidad y preservación del recurso de que se trate, en criterios de equidad social y en la información científica disponible del recurso pesquero. Se otorgarán preferentemente a los habitantes de las comunidades locales, siempre y cuando utilicen artes de pesca autorizadas198, por lo que, al decir preferentemente, no está excluyendo que otros a priori puedan entrar a pescar en esas zonas geográficas, aunque por otro lado, el introducir el criterio de equidad social puede suponer es posible que ocurra de facto. 194 Panayotou T., 1983. Territorial Use Rights in Fisheries. FAO, 1984 Papers presented at the Expert Consultation on the regulation of fishing effort (fishing mortality). Rome, 17–26 . Rep., (289) Suppl.2. 195 Ibídem. 196 Artículo 50, LGPAS. 197 Artículo 51, LGPAS. 198 Artículo 43, LGPAS.

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En igualdad de circunstancias, las solicitudes de las comunidades indígenas tendrán preferencia, y cuando la concesión o permiso pueda afectar el hábitat de alguna de ellas, la autoridad deberá recabar el parecer de los representantes de dicha comunidad. Por otro lado, existen supuestos en que ciertas especies amenazadas se encuentran sometidas a un régimen de aprovechamiento exclusivo por parte de ciertas comunidades del área donde se desarrollan. Así ocurre, por ejemplo, con el aprovechamiento del caracol púrpura en el Estado de Oaxaca, pero al tratarse de una especie de vida silvestre, se regula por el sistema de Predios Federales sujetos a manejo para la conservación y aprovechamiento sustentable de vida silvestre, de aprovechamiento extractivo (que son competencia de la SEMARNAT)199, y no a través de los permisos de pesca, que son competencia de la CONAPESCA. - Fortalezas del instrumento:

• Con este instrumento de gestión se puede detener el exceso de crecimiento de la flota pesquera en áreas estratégicas200.


• No se aborda el problema de exceso de capacidad ya existente201.

B) Cuotas de captura no transferibles Los derechos de captura pueden asignarse a pescadores individuales anualmente como cuotas individuales (CI), que son derechos de captura anual de una cierta porción del recurso pesquero (una fracción de la CTP). Éstos se otorgan de dos maneras principales: las cuotas individuales transferibles (CIT), que son derechos de captura que pueden ser comprados y vendidos entre los pescadores en un «mercado de cuotas» (del cual hablaremos posteriormente), mientras que las cuotas individuales no transferibles (CINT) son derechos que no son transferibles permanentemente202. Las CINT otorgan a los individuos la exclusividad para capturar una cierta cantidad de un recurso en una localidad determinada durante un periodo de tiempo específico (adaptado de Sutinen et al, 1998, en Danemann 2002)203, sin que puedan transferir su derecho a otros.

199 http://www.semarnat.gob.mx/archivosanteriores/temas/gestionambiental/vidasilvestre/Documents/noticias/nota%20caracol%20purpura2.pdf 200 Ward, J.M. et al, 2004. Measuring and assessing capacity in fisheries. 1. Basic concepts and management options. FAO Fisheries Technical Paper, No. 433/1. Rome. 201 Ibídem. 202 Ibídem. 203 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 157.

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- Aplicación del instrumento: En México existen límites a la captura, pero no existe un régimen de cuotas de captura perfectamente definido. - Fortalezas del instrumento:

• Al limitar la cantidad de pesca que cada pescador individual puede obtener, se pueden frenar las carreras por pescar. Los límites de captura escalonados o por niveles se han utilizado en la pesca para permitir a pescadores a tiempo completo o especializados pescadores límites de captura más altos que los de tiempo parcial o pescadores generalistas.

• Las cuotas de captura no transferibles pueden tener buenos resultados en la pesca de tipo

comunitario o ribereño. - Debilidades del instrumento:

• Se necesita un control estricto del desembarco de la pesca, para evitar que los pescadores eludan los límites de captura, desembarcando el pescado en muelles y puertos menos controlados o declarando incorrectamente la pesca obtenida.

C) Licencias y permisos no transferibles En México las concesiones y permisos pesqueros se encuentran reguladas en la LGPAS. Así, esta Ley define las concesiones pesqueras como los Títulos que, en ejercicio de sus facultades otorga la SAGARPA a personas físicas o morales para llevar a cabo la pesca comercial de los recursos de la flora y fauna acuáticas en aguas de jurisdicción nacional durante un periodo determinado, en función de los resultados que prevean los estudios técnicos, económicos y sociales que presente el solicitante, de la naturaleza de las actividades a realizar, de la cuantía de las inversiones necesarias para ello y de su recuperación económica204. Se requiere de una concesión para llevar a cabo actividades de pesca comercial, cuando por la cuantía de la inversión se requiera de estudios técnicos y económicos, y podrán tener una duración de cinco hasta veinte años, pudiendo prorrogarse hasta por los plazos equivalentes a los concedidos originalmente205. La Secretaría podrá otorgar concesiones o permisos para la pesca comercial a personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, previo cumplimiento de los requisitos que se establezcan en esta Ley y en las disposiciones reglamentarias206, y los titulares de

204 Artículo 4o., fracción XV, LGPAS. 205 Artículo 49, LGPAS. 206 Artículo 42, LGPAS.

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las concesiones podrán ser sustituidos previa autorización expresa que otorgue la Secretaría207. Para ello, la concesión deberá estar vigente, debe haber transcurrido por lo menos un año del ejercicio de los derechos derivados del título correspondiente, el sustituto debe cumplir con los requisitos para el ejercicio de la actividad y que se transmita por cualquier título al sustituto los derechos y bienes destinados al cumplimiento del objeto de la concesión o permiso o éste cuente con los bienes necesarios para dicho fin. En el caso del fallecimiento del titular de la concesión, la Secretaría dará preferencia para la sustitución, a los designados por el derecho sucesorio aplicable al caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables. Por otro lado, se entiende por permiso pesquero el documento que otorga igualmente la SAGARPA a las personas físicas o morales para llevar a cabo las actividades de pesca (y acuacultura) que prevé la propia Ley208, como son la comercial (cuando por la cuantía de la inversión no se requiera de estudios técnicos ni económicos), de fomento, didáctica, deportivo-recreativa (excepto la que se realice desde tierra), así como la pesca realizada por extranjeros y la pesca en alta mar o en aguas de jurisdicción extranjera por embarcaciones de matrícula y bandera mexicana, entre otras209. Los permisos de pesca comercial tendrán una duración de dos hasta cinco años y todos, en general, podrán ser prorrogados si la evaluación realizada por el INAPESCA resulta positiva en cuanto al manejo de la pesquería, pero no podrán ser transferidos a terceros. En caso de fallecimiento del permisionario, la Secretaría dará preferencia para la sustitución a los designados por el derecho sucesorio aplicable al caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables. Tanto las concesiones como los permisos que expida la Secretaría se otorgarán por embarcación o unidad de esfuerzo pesquero, según se defina para cada especie, grupo de especies o áreas210, y la Secretaría basará sus decisiones para otorgarlas en criterios de equidad social y en la información científica disponible del recurso pesquero, teniendo preferencia los habitantes de las comunidades locales, siempre y cuando utilicen artes de pesca autorizadas. En igualdad de circunstancias, tendrán preferencia las solicitudes de las comunidades indígenas, y cuando la concesión o permiso pueda afectar el hábitat de alguna comunidad indígena la autoridad deberá recabar el parecer de los representantes de dicha comunidad211. - Fortalezas del instrumento:

• Mediante el sistema de licencias y permisos no transferibles se controla el crecimiento de la flota pesquera.

207 Artículo 50, LGPAS. 208 Artículo 4o, fracción XXVI, LGPAS. 209 Artículo 41, LGPAS. 210 Artículo 46, LGPAS. 211 Artículo 43, LGPAS.

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• Mediante este sistema se protege la pesca de pequeña escala frente a grandes empresas que pudieran hacerse con el mercado.


• No se premian las buenas prácticas pesqueras y se fomenta el statu quo.

• La reducción de la flota debería hacerse de una manera cualitativa y no cuantitativa.

5. INCENTIVOS DE MERCADO Desde el punto de vista económico, los problemas ambientales pueden interpretarse como costos de utilización del ambiente y los recursos naturales, transferidos de los usuarios directos hacia otros sectores de la sociedad, ya sean presentes o futuros. Esto sucede cuando los mercados no valoran o distribuyen adecuadamente recursos que son escasos, debido a que los usuarios y los tomadores de decisiones no reciben las señales apropiadas (Geepi, 1994, en Danemann, 2002)212. Por ejemplo, el costo operativo de explotar un recurso pesquero hasta extinguirlo comercialmente no incluye los costos externos que la pesquería representará para la sociedad, que ya no contará con este recurso, así como los efectos que la desaparición virtual de una especie puede tener en el funcionamiento del ecosistema que la alberga. En este caso, ni el usuario ni el administrador reciben del mercado señales que les permitan valorar los costos externos de esta actividad pesquera. Para corregir este tipo de externalidades es necesario que quienes generen costos o daños ambientales los incorporen a sus costos de producción. Esto puede lograrse a través de instrumentos económicos y su combinación con otros instrumentos de política ambiental (Danemann, 2002)213. La LGEEPA define los instrumentos económicos, desde el punto de vista ambiental, como aquellos mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente214. Por su parte, la LGPAS únicamente prevé respecto de las medidas, programas e instrumentos económicos relativos al desarrollo de la actividad pesquera, que deberán sujetarse a las disposiciones de las Leyes de Ingresos, Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal que corresponda, y deberán asegurar su eficacia, selectividad y transparencia. También que, en todo caso, los programas e instrumentos

212 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 159. 213 Ibídem. 214 Artículo 22, LGEEPA.

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económicos deberán prever la canalización efectiva y suficiente de apoyos para fomentar la actividad pesquera215. Dentro de los instrumentos económicos se incluyen tanto los de carácter fiscal, como los financieros e instrumentos de mercado.

A) Intrumentos fiscales La LGEEPA considera como instrumentos económicos ambientales de carácter fiscal los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental. En ningún caso, de acuerdo estos instrumentos se establecerán con fines exclusivamente recaudatorios216.

A.1) Subsidios No existe un consenso respecto de qué se entiende por subsidio pesquero. Así, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) define los subsidios pesqueros, de manera general, como cualquier compromiso asumido por el gobierno y diseñado para incrementar la rentabilidad de determinados bienes o servicios217. Por su parte, el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (1999), señala en su artículo 1 señala que hay un subsidio cuando se obtiene un beneficio gracias a la contribución financiera de un gobierno o de cualquier organismo público, y entre otras cosas218: - La práctica del gobierno implica una transferencia directa de fondos (por ejemplo, subvenciones, préstamos e inyecciones de capital) o posibles transferencias directas de fondos o de pasivos (por ejemplo, garantías crediticias); - El gobierno deja de de percibir ingresos públicos porque son condonados o porque no son recaudados (por ejemplo, incentivos como los créditos fiscales); - El gobierno proporciona bienes o servicios -distintos de la infraestructura en general- o adquiere bienes. Sin embargo, la FAO y otros analistas emplean una definición mucho más amplia. Para ellos, los subsidios incluyen toda intervención gubernamental, e incluso la ausencia de intervención, que afecta a la industria pesquera y que posee un valor económico219. De acuerdo con Munro y Sumaila220, los economistas consideran actualmente los recursos pesqueros, al igual que todos los demás recursos naturales, como parte del capital natural. El

215 Artículo 19, tercer párrafo, LGPAS. 216 Artículo 22, LGEEPA. 217 Love P., 2015. Pesquerías, ¿mientras duren los cardúmenes?, Esenciales OCDE, OECD, Publishing, París. p. 98. 218 Ibídem. 219 Ibídem, p. 99. 220 Munro G. & U. R. Sumaila, 2002. The impact of subsidies upon fisheries management and sustainability: the case of the North Atlantic, Fish and Fisheries, Volume 3, Issue 4, pp. 233–250.

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conjunto de recursos pesqueros de una determinada región son vistos desde esta perspectiva como activos de capital natural capaces de producir una corriente de beneficios económicos a la sociedad, tanto de mercado como no de mercado, a través del tiempo. Si el capital natural es renovable, uno puede, dentro de ciertos límites, invertir en estos activos naturales de capital, mediante la restricción de la pesca de especies sobreexplotadas o permitiendo al recurso recuperarse a niveles biológicamente óptimos, por ejemplo. De la misma manera, uno puede "desinvertir" en el recurso natural, a través de actividades como la sobrepesca, que provoca un aprovechamiento no óptimo. Basado en esta teoría, existirían tres tipos de subsidios: los subsidios "buenos", los subsidios "malos" y los subsidios "feos"221: a) Los subsidios "buenos" serían aquéllos que llevan a invertir en el capital natural hasta conseguir un nivel socialmente óptimo, entendiendo por tal la asignación máxima de recursos naturales para la sociedad en su conjunto. Estos subsidios consiguen el crecimiento del stock pesquero a través de su conservación y el monitoreo de las capturas a través de su control y vigilancia, y se traducen en: - Programas de manejo de pesquerías y servicios, que pretenden asegurar que el manejo de las pesquerías es correcto y la normativa al respecto se cumple. - Investigación pesquera y desarrollo, que buscan mejorar los métodos de pesca y su procesamiento y otros métodos que mejoran la base de los recursos pesqueros a través de los avances científicos y tecnológicos. b) Los subsidios "malos" se definen como aquéllos que conducen a "desinversiones" en el capital natural, desarrollando la capacidad pesquera hasta un punto en el que la explotación excede el "máximo rendimiento económico" (MEY, por sus siglas en inglés). Este máximo rendimiento económico equivale a la máxima renta obtenible de la pesquería, computada como la diferencia positiva entre el total de costos y el total de ingresos. Como tal, el máximo rendimiento económico corresponde a un nivel de esfuerzo inferior al rendimiento máximo sostenible (MSY, por sus siglas en inglés). Una excesiva desinversión lleva en algunos casos a superar el rendimiento máximo sostenible, lo que se traduce en la destrucción pura y simple de los recursos naturales. Algunos ejemplos de subsidios "malos" son aquéllos insumos de capital e inversiones en infraestructura derivados de fuentes públicas que reducen los costos o aumentan los ingresos, como: - Programas de construcción de barcos y de renovación y modernización de los existentes. Actualmente en México existen programas de este tipo, destinados a la modernización de

221 Sheik Khan A., 2006. The nature and magnitude of global non-fuel fisheries subsidies. M.S.C. Thesis, University of British Columbia, Canada.

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embarcaciones pesqueras menores y de sustitución de motores, y a la adquisición de equipo para conservación de producto a bordo y de equipo satelital (GPS, por sus siglas en inglés), entre los más destacados222. - Programas de construcción y renovación de puertos pesqueros; - Programas de marketing, apoyo al procesamiento y a la infraestructura de almacenamiento pesquero; - Proyectos de desarrollo pesquero y servicios de apoyo; - Exención de impuestos. Como una subcategoría podrían considerarse los subsidios a los combustibles pesqueros, que son una práctica habitual en México en los últimos años y que reducen el costo de operación de las embarcaciones y aumentan su rentabilidad a corto plazo. - Acuerdos para acceso de flotas pesqueras extranjeras. c) Los subsidios "feos", que son aquéllos que tienen el potencial para convertirse en subsidios "buenos" o "malos", y que por tanto pueden derivar en impactos positivos para el recurso pesquero o negativos, como su sobreexplotación. Algunos de los que se pueden integrar en esta categoría son: - Los subsidios para apoyar a los pescadores (por ejemplo, pagándoles para que dejen de pescar por una temporada o para asegurarles un ingreso en las malas épocas, o cuando existe una falta de alternativas de empleo en regiones donde la pesca ha sido tradicionalmente la principal actividad). Este tipo de subsidios pueden incrementar la dependencia de las comunidades de los fondos gubernamentales, o puede reducir la presión pesquera mediante programas de reciclaje hacia otros sectores económicos. - Los programas para recomprar buques o permisos/concesiones pesqueras, con el objeto de reducir la flota pesquera. Este tipo de subsidios puede reducir la presión sobre los recursos y /o mejorar su gestión, pero por otro lado, su efectividad ha sido seriamente cuestionada. - Programas de desarrollo de comunidades pesqueras rurales, que son programas orientados hacia el desarrollo de éstas con el objetivo principal de aliviar la pobreza en estas comunidades y garantizar su alimentación. Estos programas incluyen la participación de múltiples tomadores de decisiones, tanto de las comunidades como de donantes y organizaciones no gubernamentales, para conseguir objetivos de desarrollo, aunque se cuestiona el éxito a largo plazo de tales actuaciones.

222 http://www.conapesca.gob.mx/wb/cona/modernizacion_embarcaciones_menores_2014

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• Provocan reducciones en los costos o incrementos en los ingresos para los productores, que permiten incrementar la participación de mercado u ofrecer su producto a un precio más bajo que en condiciones de no intervención del gobierno223.

• Pueden ser positivos, siempre y cuando exista el condicionamiento en su otorgamiento a un ordenamiento pesquero que asegure la sustentabilidad del recurso marino.


• Algunos subsidios, especialmente aquellos que incrementan la capacidad de pesca y el esfuerzo, tienen impactos negativos en las poblaciones de los recursos pesqueros, efectos que se incrementan en la ausencia de un sistema de ordenamiento apropiado que regule la actividad pesquera y los subsidios que se otorguen al sector224.

• El declive del estado de un recurso provocará que se pesque con mayor intensidad para poder mantener los niveles de ingresos, e incluso se solicitarán más subsidios225.

• Provocan distorsiones en las relaciones económicas y de comercio, alterando la relación entre escasez, precio de mercado y costos de producción.

A.2) Programas de recompra y entrenamiento

A través de los programas de recompra, se compensa a los pescadores y empresas pesqueras que estén dispuestos a vender sus embarcaciones, equipos y/o licencias de pesca (Christy, 1997, en Danemann, 2002)226. Estas embarcaciones son destruidas, para evitar su ingreso a otra pesquería, y en ocasiones, van acompañados de otros programas destinados a entrenamiento, con el propósito de reconvertir a los pescadores que se retiran voluntariamente de su actividad hacia otros sectores productivos. - Aplicación del instrumento: Actualmente existe en México un programa de reducción del esfuerzo pesquero en la pesca camaronícola. Así, se otorga un apoyo de 1,300,000.00 mxn a aquéllas personas físicas o morales

223 Prieto Bowen I.,2009. Impacto de los subsidios pesqueros en la sustentabilidad y el comercio del atún en el Ecuador, Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Guayaquil, Ecuador. 224 Ibídem. 225 Ibídem. 226 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 162.

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que se dediquen a actividades de pesca de camarón en altamar con embarcaciones mayores y operen al amparo de concesión o permiso de pesca comercial vigente, que voluntariamente se retiren de dicha actividad227. - Fortalezas del instrumento:

• Puede ser positivo para cumplir el objetivo de reducir la presión sobre los recursos y/o mejorar su gestión.


• Su efectividad ha sido seriamente cuestionada, especialmente cuando se relaciona con otros programas de aumento neto "solapado" de capacidad de la flota, mediante la modernización de la misma228.

• Debe ir acompañado de una limitación estricta de las licencias, para que el programa de

recompra sea eficiente229.

• Es muy costoso formular programas de recompra que tengan un efecto sustancial en la capacidad pesquera230.

• La sobrecapacidad pesquera no se debe solamente al número de embarcaciones de la

flota, sino también en muchas ocasiones a las características de las mismas231.

A.3) Impuestos y derechos de uso Los impuestos constituyen una parte sustancial de los ingresos públicos. Eheberg los define como “las prestaciones en dinero, al Estado y demás entidades de Derecho Público, que las mismas reclaman en virtud de su poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin contraprestación especial con el fin de satisfacer las necesidades colectivas”232. Desde el punto de vista ambiental, las principales razones para el uso de impuestos ambientales que observa la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA)233 son: que se trata de instrumentos especialmente eficaces, por un lado, para la internalización de las externalidades, es decir, la incorporación directa de los costes de los servicios y perjuicios ambientales -y su reparación- al precio de los bienes, servicios y actividades que los producen, y por otro lado, para contribuir a la

227 http://conapesca.gob.mx/wb/cona/rop_disminucion_del_esfuerzo_pesquero_1 228 Agüero M. (ed.), 2007. Capacidad de pesca y manejo pesquero en América Latina y el Caribe, FAO. Documento técnico de pesca. No. 461. Roma, FAO. 229 Ibídem. 230 Ibídem. 231 Ibídem. 232 Flores Zavala E., 1976. Elementos de finanzas públicas mexicanas: los impuestos, Ed. Porrúa, México D.F, México. 233 Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA)_ http://www.eea.europa.eu/es/publications/92-9167-000-6-sum/page001.html

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aplicación del principio de pago por el contaminante y a la integración de las políticas económica y ambiental. También que los impuestos pueden proporcionar incentivos para que tanto consumidores como productores cambien de comportamiento en la dirección de un uso de recursos más "ecoeficiente" y para estimular la innovación y los cambios estructurales. Finalmente, se les considera como instrumentos de política eficaces para abordar las prioridades ambientales actuales a partir de fuentes de contaminación tan difusas como las emisiones del transporte, los residuos (envases, bacterias) y agentes químicos utilizados en agricultura (como los pesticidas y fertilizantes) . Para facilitar la medida de la efectividad de los tributos ambientales, se han clasificado en tres tipos principales, según sus principales objetivos programáticos234: 1) Tasas de cobertura de costes, que son aquéllas creadas para cubrir los costes de los servicios ambientales y de las medidas de control de la contaminación, como el tratamiento de aguas (tasas de usuario) y que pueden utilizarse para gastos ambientales conexos (tasas identificadas). 2) Impuestos-incentivo, creados para cambiar el comportamiento de los productores y/o consumidores; 3) Impuestos ambientales de finalidad fiscal, creados principalmente para aumentar la recaudación. Los derechos de uso, por su parte, como el pago de licencias de pesca deportiva, representan una forma de impuesto de valor fijo. - Aplicación del instrumento: En el caso de la pesca, los impuestos cubren tanto los efectos de las capturas actuales sobre las capturas en el futuro (efecto sobre el stock) como los costos externos que un productor genera sobre los demás usuarios de un recurso de propiedad común235. En el caso del pago de derechos de pesca en México, por su parte, la LFD prevé que se pagarán derechos de pesca por el otorgamiento de concesiones, permisos y autorizaciones, y una cuota anual por practicar la pesca comercial en aguas de jurisdicción nacional, según la especie que pesquen, conforme a las cantidades que la propia Ley señala236. No se pagarán estos derechos, sin embargo, por la pesca de consumo doméstico, por la pesca de fomento para los centros oficiales de enseñanza, investigación y desarrollo pesquero, por la introducción de especies vivas en

234 Ibídem. 235 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 163.

236 Artículo 191-A y 199-A, LFD.

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cuerpos de agua, para los ejemplares y poblaciones nativas ni por la pesca didáctica que realizaen las instituciones educativas del país, reconocidas por la Secretaría de Educación Pública, dentro de sus programas de enseñanza, investigación y adiestramiento237. Las personas físicas y morales que al amparo de permisos excepcionales, realicen la pesca con embarcaciones de matrícula extranjera dentro de la ZEE situada fuera del mar territorial, pagarán también el derecho de pesca, por tonelada neta de registro o fracción del barco, por cada viaje hasta de 60 días, conforme a la cuota que prevé la Ley238. En cuanto a la pesca deportivo-recreativa, la LFD establece que por el aprovechamiento de los recursos pesqueros en esta modalidad se pagará también un derecho de pesca, por permiso individual, conforme a las cuotas que la propia Ley establece, por día, semana, mes, año o para realizar excursiones de pesca deportiva procedentes del extranjero, por cada integrante y por viaje de más de tres días y hasta por un año239. - Fortalezas del instrumento:

• Los impuestos ambientales, en teoría, desincentivan una actividad que deteriora la calidad ambiental, y con lo recaudado se pretende mejorar ese sector, al igual que con el pago por derechos de uso.


• El establecimiento de impuestos es usualmente impopular entre los sujetos al impuesto en cuestión, y en el caso de México, se suma además la duda sobre el destino de la recaudación. Lo anterior, aunado a la necesidad de que los tomadores de decisiones en este sentido dispogan de información detallada sobre el recurso a gravar, hacen que éstos se muestren por lo general renuentes al uso de impuestos como instrumento para reducir el esfuerzo pesquero240.

• De acuerdo con datos de la OCDE (2014), México resultó ser el país miembro de dicha organización que menos impuestos ambientales tiene241.

237 Artículos 191-B. 238 Artículo 199-A, LFD. 239 Artículo 199-B, LFD. 240 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 163. 241 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP), 2015. Impuestos ambientales en México y en el mundo, Nota Informativa Notacefp/002/2015, México.

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B) Intrumentos financieros La LGEEPA incluye dentro de los instrumentos financieros los créditos, las fianzas, los seguros de responsabilidad civil, los fondos y los fideicomisos, cuando sus objetivos estén dirigidos a la preservación, protección, restauración o aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el ambiente, así como al financiamiento de programas, proyectos, estudios, investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación para la preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente242.

B.1) Fideicomisos

Un fideicomiso es un contrato por virtud del cual una persona o grupo de personas aportan bienes (terrenos o dinero, por ejemplo) para el cumplimiento de un fin determinado encargado a un tercero. Los bienes que se aportan deberán ser administrados por un organismo especializado, el cual los pondrá a disposición del responsable del cumplimiento de los fines. Se trata, por tanto, de un contrato destinado al cumplimiento de unos fines establecidos, donde es necesaria una persona o personas que aportan los bienes, que se llamarán fideicomitentes, un organismo administrador, que es regularmente un banco (fiduciario), y un beneficiario, que se denomina fideicomisario. Así, en virtud del mismo, el fideicomitente transmite a una institución fiduciaria la propiedad o la titularidad de uno o más bienes o derechos, según sea el caso, para ser destinados a fines lícitos y determinados, encomendando la realización de dichos fines a la propia institución fiduciaria. - Aplicación del instrumento: El fideicomiso está regulado en México en la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, y de acuerdo con la misma, pueden ser fideicomisarios las personas que tengan la capacidad necesaria para recibir el provecho que el fideicomiso implica, y podrá ser designado por el fideicomitente en el acto constitutivo del fideicomiso o en un acto posterior. El fideicomiso será válido aunque se constituya sin señalar fideicomisario, siempre que su fin sea lícito y determinado, y conste la aceptación del encargo por parte del fiduciario. Sólo pueden ser fideicomitentes las personas con capacidad para transmitir la propiedad o la titularidad de los bienes o derechos objeto del fideicomiso, según sea el caso, así como las autoridades judiciales o administrativas competentes para ello. Asimismo, sólo pueden ser instituciones fiduciarias las expresamente autorizadas para ello conforme a la ley. 242 Artículo 22, tercer párrafo, LGEEPA.

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La constitución del fideicomiso deberá constar siempre por escrito, y pueden ser objeto del mismo toda clase de bienes y derechos, salvo aquellos que, conforme a la ley, sean estrictamente personales de su titular, y los bienes que se den en el mismo se considerarán afectos al fin a que se destinan y, en consecuencia, sólo podrán ejercitarse respecto a ellos los derechos y acciones que al mencionado fin se refieran, salvo los que expresamente se reserve el fideicomitente, los que para él deriven del fideicomiso mismo o los adquiridos legalmente respecto de tales bienes, con anterioridad a la constitución del fideicomiso, por el fideicomisario o por terceros243. Existen diversos ejemplos de fideicomisos aplicados a la pesca en México, como el Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA), instituido en el año 1988 y mediante el cual se otorgan créditos preferenciales para el fomento pesquero, dentro de un conjunto de fideicomisos que fomentan la agricultura denominado FIRA244. También existe un Fideicomiso de investigación para el desarrollo del programa nacional de aprovechamiento del atún y protección de delfines y otros en torno a especies acuáticas protegidas (FIDEMAR)245, entre otros. Por otro lado, algunos Estados de la República, como Quintana Roo y Nayarit, han creado fideicomisos destinados a promover el desarrollo de la pesca comercial, mediante la creación de este instrumento que atienda en forma particular las necesidades crediticias del sector246. Así, en Nayarit, se denomina Fideicomiso para la Pesca en Altamar247. - Fortalezas del instrumento:

• Es utilizado de forma amplia en el sector privado.

• Puede funcionar como un impulsor del sector pesquero, al propiciar el financiamiento de la actividad pesquera y la mejora en las condiciones de vida de los pescadores.


• Es necesario identificar perfectamente los objetivos sustentables de los fideicomisos.

243 Artículos 381 y ss., LGTOC. 244Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)_ http://www.cnbv.gob.mx/SECTORES-SUPERVISADOS/BANCA-DE-DESARROLLO/Descripcion-del-Sector/Documents/Descripcion%20FIRA.pdf 245 Fideicomiso de Investigación para el Desarrollo del Programa Nacional de Aprovechamiento del Atún y Protección de Delfines y otros en torno a especies acuáticas protegidas (FIDEMAR)_ http://www.fidemar.org/ 246 Artículo 47, Ley de Pesca Responsable y Acuacultura para el Estado de Quintana Roo.. 247 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural y Pesca del Estado de Nayarit (SEDER)_ http://www.seder.gob.mx/transparencia/PDF/FIDEPESCAAL.pdf

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B.2) Cargos por incumplimiento y multas por daños Los cargos por incumplimiento de alguna norma o disposición se utilizan para complementar medidas regulatorias a través de la creación de un incentivo económico para el cumplimiento de las mismas (Christy, 1997, en Danemann, 2002). De manera similar, las multas por daños a los recursos o a los ecosistemas establecen un valor o costo monetario por la realización de actividades indeseadas y presionan al usuario para que evite la realización de prácticas contrarias a los objetivos sociales de uso sustentable de los recursos pesqueros248. - Aplicación del instrumento: En la LGPAS se regulan las multas como una de las posibles sanciones que conlleva incumplir sus disposiciones y las de la normativa que se derive de la misma, como es el caso de las NOM249. El importe de las multas varía actualmente entre el equivalente a 10 a 100 días de salario mínimo vigente250, hasta el equivalente a 10,001 a 30,000 días de salario mínimo vigente a quien cometa infracciones como operar barcos-fábrica o plantas flotantes, que están absolutamente prohIbidos; explotar, siendo titular de una concesión o permiso, una especie o grupo de especies, en volúmenes mayores o fuera de lo establecido en las NOM o en el título respectivo; practicar la pesca en alta mar o en aguas de jurisdicción extranjera con embarcaciones de matrícula y bandera mexicanas sin el permiso correspondiente; transportar o utilizar en embarcaciones destinadas a la pesca, instrumentos explosivos, sustancias contaminantes, ó extraer, capturar, poseer, transportar o comerciar especies declaradas en veda o con talla o peso inferiores al mínimo especificado por la Secretaría u obtenerlas de zonas o sitios de refugio o de repoblación, entre otras251. Para la imposición de las multas se tendrá en cuenta su gravedad, las condiciones económicas del infractor, la reincidencia -si la hubiere-, el carácter intencional o negligente de la conducta infractora y el beneficio directamente obtenido por el infractor por los actos u omisiones que motiven la sanción252. Por su parte, el Código Penal Federal prevé que se impondrá pena de uno a nueve años de prisión y por el equivalente de trescientos a tres mil días multa, a quien ilícitamente253 capture, dañe o prive de la vida a algún ejemplar de tortuga o mamífero marino, o recolecte o almacene de cualquier forma sus productos o subproductos; capture, transforme, acopie, transporte o dañe

248 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 165. 249 Artículo 133, LGPAS. 250 El salario mínimo vigente para el Distrito Federal se fijó para el año 2015 en 70.10 mxn/día, según la Resolución del H. Consejo de Representantes de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos que revisa los salarios mínimos generales y profesionales vigentes desde el 1 de enero de 2015 y establece los que habrán de regir a partir del 1 de abril de 2015. 251 Artículo 132, LGPAS. 252 Artículo 135, LGPAS. 253 Artículo 420, Código Penal Federal (CPF).

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ejemplares de especies acuáticas declaradas en veda; de manera dolosa capture, transforme, acopie, transporte, destruya o comercie con las especies acuáticas denominadas abulón y langosta, dentro o fuera de los periodos de veda, sin contar con la autorización que corresponda, en cantidad que exceda 10 kilogramos de peso y cuando las conductas a que se refiere la presente fracción se cometan por una asociación delictuosa; realice actividades de pesca (...) con un medio no permitido, de algún ejemplar de una especie de fauna silvestre, o ponga en riesgo la viabilidad biológica de una población o especie silvestres; realice cualquier actividad con fines de tráfico, o capture, posea, transporte, acopie, introduzca al país o extraiga del mismo, algún ejemplar, sus productos o subproductos y demás recursos genéticos, de una especie de flora o fauna silvestres, terrestres o acuáticas en veda, considerada endémica, amenazada, en peligro de extinción, sujeta a protección especial, o regulada por algún tratado internacional del que México sea parte, o dañe algún ejemplar de las especies de flora o fauna silvestres, terrestres o acuáticas señaladas en la fracción anterior. Se aplicará una pena adicional hasta de tres años más de prisión y hasta mil días multa adicionales, cuando las conductas descritas anteriormente se realicen en o afecten un ANP, o cuando se realicen con fines comerciales. - Fortalezas del instrumento:

• Fomentan de manera coercitiva el cumplimiento de la normativa pesquera y la conservación de los recursos pesqueros.


• Necesidad de contar con un buen aparato de control y vigilancia para asegurar el cumplimiento.

C) Instrumentos de mercado La LGEEPA finalmente incluye, dentro de los instrumentos de mercado, las concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que, en el caso concreto de la pesca, establecen los límites de aprovechamiento de este recurso, y en los que las prerrogativas derivadas de los mismos serán transferibles, no gravables y quedarán sujetas al interés público y al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales254.

C.1) Comerciales arancelarios Un arancel es una tasa, un impuesto, un gravamen o una valoración que se aplica en diversos ramos de la economía. El uso más frecuente está vinculado al impuesto que afecta a aquellos

254 Artículo 22, cuarto y quinto párrafos, LGEEPA.

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bienes que son objeto de importación o exportación, aunque lo habitual es que el arancel se aplique sobre las importaciones, para proteger a la industria local de la competencia externa255. Una tarifa o arancel aplicado a las importaciones físicas de un producto por el gobierno del país al que ingresan puede ser representado a través de una tarifa ad valorem (un porcentaje fijo del valor del producto importado), una tarifa específica (una cantidad monetaria fija por cada unidad física del producto importado) o una combinación de ambas. Las tarifas pueden impactar el mercado doméstico en el país que se aplica la tarifa y el mercado mundial de un producto256. - Aplicación del instrumento: En el caso de México, a través del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con EU y Canadá, el país adquirió compromisos importantes, junto con los países firmantes, para reducir los niveles de tarifas arancelarias aplicados a la importación de productos agropecuarios257. Si bien México, EU y Canadá, en el marco del TLCAN, acordaron eliminar gradualmente los aranceles aplicados a la mayoría de sus importaciones de productos agropecuarios provenientes de la zona de América del Norte, los tres países han mantenido relativamente altos aranceles para productos considerados de importancia nacional. Así, en relación al pescado y los productos pesqueros, México aplica a las importaciones tarifas máximas situadas entre Canadá y EU (un 20%, en comparación a un máximo de 11% de Canadá y un 35% de EU), pero una tarifa promedio superior (un 16.6% frente a un 0.9% de Canadá y un 0.8% de EU)258. - Fortalezas del instrumento:

• Los aranceles impuestos sobre la exportación de productos pesqueros o sobre la importación o adquisición de insumos para la pesca (artes, embarcaciones, combustible) pueden servir como un método indirecto para desincentivar o inhibir el ingreso de nuevos pescadores en una pesquería (Christy, 1997, en Danemann, 2002)259.

• Pueden generar ingresos importantes para el país.

255 "Glosario Contexto" ClubEnsayos.com. 01 2014. 2014. 01 2014_ https://www.clubensayos.com/Temas-Variados/Glosario-Contexto/1403319.html> 256 Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA), 2014. Tarifas y otras barreras al comercio agropecuario, Reporte, XLVII Legislatura, Cámara de Diputados, México. p 2 257 Ibídem. p. 5. 258 Ibídem. p 8. 259 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 165.

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• Es poco eficaz para regular pesquerías ya establecidas y sobrecapitalizadas, donde las rentas suelen además ser bajas260

C.2) Comerciales no arancelarios: certificación ecológica El diseño de mecanismos de certificación y etiquetado es un método efectivo para hacer visibles ciertos valores diferenciales de un producto, y para dar respuesta ante la información asimétrica existente entre consumidores y productores. En un mercado ideal, los consumidores dispondrían de toda la información necesaria para hacer su mejor elección de compra; sin embargo, en los mercados reales el consumidor carece de información sobre las repercusiones de cada producto sobre la biodiversidad. El objetivo último de la certificación y del etiquetado ambiental es establecer un vínculo entre los consumidores que están dispuestos a pagar más para favorecer a la biodiversidad y los productores que asumen un coste adicional de producción por tenerla en cuenta en sus procesos de producción. Para los productores es una herramienta útil para comunicar la calidad ambiental de sus productos y para que, a pesar del incremento de precios debido a la incorporación de los costes ambientales, pueda competir gracias a la creación de un mercado diferenciado, mejorando además su imagen. - Aplicación del instrumento: Un ejemplo lo encontramos en la Certificación de Pesca Sostenible emitida por el Marine Stewardship Council (MSC), una organización internacional sin ánimo de lucro fundada en 1997, que tienen tres objetivos específicos: - Contribuir a revertir la declinación de los stocks globales de peces e invertebrados marinos; - Aportar mejoras al medio ambiente marino; - Contribuir a asegurar los medios de vida de los pescadores y la continuidad de la actividad pesquera. Se trata de las ecoetiquetas más utilizadas actualmente en el mercado de los productos pesqueros, y consistente con las recomendaciones de la FAO para pesquerías bien gestionadas y sostenibles. Actualmente, hay 104 pesquerías certificadas en el programa MSC, incluidas algunas en México, aunque todavía no demasiadas, como son la pesquería de sardina del Pacífico

260 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 165.

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(Sardinops sagax) o sardina Monterrey, del Golfo de California261, y las de langosta roja, atún aleta amarilla y barrilete con caña y línea de Baja California262. - Fortalezas del instrumento:

• Abre posibilidades de comercialización a bienes generados por sistemas productivos sustentables.

• Permite generar incentivos a la conversión de sistemas tradicionales de producción en otros menos dañinos con el ambiente y en conformidad con criterios de sostenibilidad ambiental, social y económica.


• Éste y otros mecanismos relacionados con certificaciones y biocomercio tienen mayor éxito en países donde los consumidores tienen una mayor conciencia ambiental, mayores ingresos y son más receptivos a las actividades de organizaciones no gubernamentales y asociaciones de consumidores.

C.3) Mercado de derechos: licencias y permisos transferibles El otorgamiento de los derechos de pesca es un aspecto fundamental de la gestión del sector pesquero. Un sistema de gestión de licencias o permisos transferibles supone que éstos son comercializables, de manera que los individuos o empresas pueden adquirir derechos de pesca de otros que quieren vender sus propias licencias y permisos, a cambio de una compensación, usualmente económica. - Aplicación del instrumento: Como ya se comentó al hablar de las licencias y permisos no transferibles, en México es la LGPAS la que regula las concesiones y permisos pesqueros para realizar actividades de pesca, tanto de carácter comercial como deportivo-recreativa, de fomento y didáctica. Así, se requiere de una concesión para llevar a cabo actividades de pesca comercial, cuando por la cuantía de la inversión se requiera de estudios técnicos y económicos, y podrán tener una duración de cinco hasta veinte años, pudiendo prorrogarse hasta por los plazos equivalentes a los concedidos originalmente. Los titulares de las concesiones podrán ser sustituidos previa autorización expresa que otorgue la Secretaría. Para ello, el permiso o concesión deberá estar

261 Marine Stewardship Council (MSC). Pesca sostenible certificada_ (https://www.msc.org/sala-de-prensa/noticias/mexican-gulf-of-california-pacific-sardine-fishery-now-msc-certified) 262 Marine Stewardship Council (MSC). Pesca sostenible certificada _ (https://www.msc.org/sala-de-prensa/noticias/mexico-baja-california-pole-and-line-yellowfin-and-skipjack-tuna-fishery-earns-msc-certification?fromsearch=1&isnewssearch=1&countries=mexico)

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vigente, debe haber transcurrido por lo menos un año del ejercicio de los derechos derivados del título correspondiente, el sustituto cumpla con los requisitos para el ejercicio de la actividad y se trasmita por cualquier título al sustituto los derechos y bienes destinados al cumplimiento del objeto de la concesión o permiso o éste cuente con los bienes necesarios para dicho fin. En el caso del fallecimiento del titular de la concesión, la Secretaría dará preferencia para la sustitución, a los designados por el derecho sucesorio aplicable al caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables. Sin embargo, los permisos pesqueros, que son el documento que otorga igualmente la SAGARPA, a las personas físicas o morales para llevar a cabo determinadas actividades de pesca (y acuacultura) que prevé la propia Ley (la comercial cuando por la cuantía de la inversión no se requiera de estudios técnicos ni económicos, de fomento, didáctica, deportivo-recreativa y la realizada por extranjeros y la pesca en alta mar o en aguas de jurisdicción extranjera por embarcaciones de matrícula y bandera mexicana, entre otros) no podrán ser transferidos a terceros. En la Unión Europea, por ejemplo, se encuentra en vigor el Reglamento (UE) nº 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, en el que se establece que los Estados miembros deben poder introducir un sistema de concesiones de pesca transferibles, así como establecer y mantener al día un registro de dichas concesiones263. - Fortalezas del instrumento:

• Este instrumento genera un esquema de oferta y demanda que por sí mismo determina el valor de los permisos y licencias comercializados, y permite a las autoridades regular el tamaño de la flota pesquera y reducir la sobrecapacidad.

• Limitando el número de licencias y permisos que puede tener cada pescador o empresa

pesquera se pueden evitar prácticas monopólicas264

• Pueden ser un instrumento eficaz para que los pescadores puedan planificar sus actividades pesqueras en función de la evolución de los mercados, desembarcar todas las capturas y programar sus inversiones265.

• Brindan a los pescadores la posibilidad de abandonar el sector a cambio de una compensación financiera266.

263 Artículo 21, Reglamento (UE) nº 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, 264 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 167. 265 Comisión Europea (CE)_ (http://ec.europa.eu/fisheries/reform/docs/tfc_es.pdf) 266 Ibídem.

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• Existe el riesgo de la acumulación de licencias en pocas manos, lo que puede provocar prácticas monopólicas que afecten los precios de mercado (Christy, 1997, en Danemann, 2002)267.

• A la hora de introducir estas concesiones transferibles, es oportuno seguir algunos

criterios, sobre todo por lo que se refiere a fijar objetivos acertados, definir una política de salvaguardias y ajustar la normativa a los principios establecidos.

C.4) Mercado de derechos: cuotas individuales transferibles Las Cuotas Individuales Transferibles (CIT) forman parte de un esquema general denominado por algunos autores de "Cap and Trade", es decir, de limitar (por los gobiernos) y comerciar (por los usuarios). Son porciones de una cuota total, establecida con base en la capacidad productiva del recurso explotado y el plan de manejo de la pesquería, que consisten en el derecho que se otorga a individuos o empresas a capturar un volumen determinado, y que puede ser vendido y arrendado a cambio de un pago al Estado. Su valor está garantizado por el valor de mercado de la captura a obtener y no constituyen un derecho de propiedad, sino de uso del recurso268. - Aplicación del instrumento: Se trata de un instrumento de gestión pesquera relativamente nuevo, implementado en países como Dinamarca, Nueva Zelanda, Islandia, Chile, Noruega, EU y Canadá, entre otros. En algunos de ellos se ha demostrado relativamente exitoso, reduciendo la sobrecapitalización y la sobreexplotación pesquera, mientras que en otros no lo ha sido tanto, debido a motivos dispares, tales como la fuerte resistencia por parte de las empresas pesqueras (en el caso de EU) o del propio Gobierno (en el caso de Canadá). También debido a las fuertes restricciones impuestas a la transferibilidad de las cuotas y a la concentración del capital en unos pocos inversionistas, sobre todo empresas, en detrimento de los pescadores individuales269. Este sistema no se ha utilizado aún en México.

267 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 167. 268 Fernández Méndez F., 2007. Indicadores del desempeño de la pesca en México y propuestas alternativas de política de administración, 3a. Secc. Situación del sector pesquero en México, Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CERSSA), Cámara de Diputados, LX Legislatura, Congreso de la Unión, México. 269 Ibídem.

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• Elimina la incertidumbre y las carreras por pescar, ya que cada uno de los pescadores o empresas pesqueras sabe de antemano que tienen derecho a una porción del recurso en exclusiva, y ni ellos ni los otros pescadores pueden superar dicho límite.


• La asignación inicial de estas cuotas plantea problemas. Los mecanismos propuestos incluyen basarlas en asignaciones proporcionales a las historias recientes de capturas individuales, venta al mejor postor (subastas) y asignación por lotería a los pescadores de manera gratuita, pero ninguno de ellos está libre de dificultades, y algunos de ellos además pueden favorecer las prácticas monopólicas, como es el caso de las subastas270.

C.5) Mercado de derechos: derechos territoriales de pesca transferibles Los derechos territoriales de uso en la pesca (TURF, por sus siglas en inglés) asignan derechos a individuos y/o grupos para que pesquen en ciertas áreas. Generalmente, aunque no necesariamente, estos derechos se han basado en tradiciones antiguas («uso tradicional»), donde las comunidades indígenas determinaban en qué sitio podía pescar cada miembro de la comunidad o familia271. - Aplicación del instrumento: Este sistema no se ha utilizado aún en México. - Fortalezas del instrumento:

• Bajo un esquema de derechos territoriales transferibles, la internalización de daños y beneficios es superior a la obtenida bajo cualquier otro esquema de administración pesquera, lo que permite incrementar la eficiencia y beneficios económicos netos de una pesquería272.

270 Fernández Méndez F., 2007. Indicadores del desempeño de la pesca en México y propuestas alternativas de política de administración, 3a. Secc. Situación del sector pesquero en México, Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CERSSA), Cámara de Diputados, LX Legislatura, Congreso de la Unión, México. 271 Cochrane K. L., (ed.), 2005. Guía del administrador pesquero. Medidas de ordenación y su aplicación. Doc. técnico de pesca FAO, No. 424. Roma, Italia. 272 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 168.

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• Sin embargo, al igual que en el caso de las cuotas individuales transferibles, este instrumento no satisface necesariamente objetivos de índole social, privatizando de facto las áreas de pesca273.

6. INSTRUMENTOS JURÍDICOS

A) Sociedades y asociaciones civiles Una sociedad civil es aquélla en que los socios se obligan mutuamente a combinar sus recursos o sus esfuerzos para la realización de un fin común, de carácter preponderantemente económico, pero que no constituya una especulación comercial274, es decir, que no realicen actividades que sean actos de comercio para la ley. La aportación de los socios puede consistir en una cantidad de dinero u otros bienes, o en su industria, y dicha aportación implica la transmisión de su dominio a la sociedad, salvo que expresamente se pacte otra cosa. A pesar de llamarse “sociedad”, una sociedad civil carece de personalidad jurídica propia y no se considera una sociedad mercantil, pero existe bajo una denominación social y se compone de por lo menos dos socios, que son responsables hasta por el monto que en dinero o en especie han aportado a la sociedad. No requiere de un capital mínimo para iniciar su actividad y su constitución debe llevarse a cabo ante Notario Público y debe inscribirse en el Registro Público de Personas Morales que corresponda al domicilio de la sociedad. El órgano más importante de esta Sociedad es la Asamblea de Socios, que se integra por todos aquellos que tienen participación en la Sociedad. Pueden celebrar diversos tipos de Asambleas dependiendo de los temas que van a tratar, y es administrada por una sola persona (Socio Administrador) o por varias (Consejo de Socios Administradores). Por otro lado, el Código Civil Federal mexicano prevé que la asociación civil se crea cuando varios individuos convienen en reunirse, de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin común que no esté prohibido por la ley y que no tenga carácter preponderantemente económico275. El contrato por el que se constituye una asociación debe constar por escrito y la asociación puede admitir y excluir asociados. Se regirán por sus estatutos, los que deberán ser

273 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 168. 274 Artículos 2688 y ss., Código Civil Federal (CCF). 275 Artículos 2670 y ss., Código Civil Federal (CCF).

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inscritos en el Registro Público para que produzcan efectos contra tercero, y el poder supremo reside en una asamblea general. La diferencia, por tanto, entre las sociedades y las asociaciones civiles es que las primeras realizan un fin común lícito preponderantemente económico (defender intereses sectoriales, negociar con otros sectores, etc.), mientras que las asociaciones civiles realizan un fin preponderantemente no económico, es decir, un fin común que puede ser muy diverso y que no debe constituir en ningún caso una especulación comercial. - Fortalezas de ambos instrumentos:

• Se constituyen por personas físicas, en grupos pequeños preferentemente, con acciones en pequeña y mediana escala muy definidas, y en las cuales todos sus socios, participan, cooperan y se relacionan directamente276.

• En general, la constitución requiere muy pocos trámites, y su complejidad y costes son

mínimos.

• Cada asociado responde hasta por el monto de sus aportaciones.

- Debilidades de ambos instrumentos:

• En ambas figuras asociativas no deben existir actos de comercio, es decir, con propósito de especulación comercial277.

B) Sociedades mercantiles Las sociedades mercantiles se diferencian de las civiles por su carácter preponderantemente lucrativo, ya que en éstas la especulación comercial es la fuente de todo movimiento empresarial278. A través de un contrato de sociedad, se crea una persona jurídica o moral distinta de los socios que la constituyeron, con derechos y obligaciones propias, con nombre, domicilio y patrimonio distinto a sus miembros. - Aplicación del instrumento: En México existen diferentes tipos de sociedades mercantiles, algunas contempladas dentro de la legislación agraria, como la Unión de Ejidos, las Sociedades de Producción Rural y las Asociaciones

276 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA)_ http://www.sagarpa.gob.mx/desarrolloRural/Lists/Mujeres/Cuaderno%20del%20Participante/Attachments/2/Partic_2.pdf 277 Dávalos Torres M. S., 2010. Manual de introducción al derecho mercantil. Colección cultura jurídica, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Nostra Ed., México. 278 Franco Espejel M., 2008. El derecho en la actividad pesquera, REDIPAL-01-08, México.

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Rurales de Interés Colectivo. Estas últimas podrán constituirse por dos o más ejidos, comunidades, uniones de ejidos o comunidades, sociedades de producción rural o uniones de sociedades de producción rural279. Las Uniones de Ejidos tendrán por objeto, de acuerdo con lo que establece la Ley Agraria, la coordinación de actividades productivas, asistencia mutua, comercialización u otras no prohibidas por la Ley, mientras que el objeto de las Asociaciones Rurales de Interés Colectivo será la integración de los recursos humanos, naturales, técnicos y financieros para el establecimiento de industrias, aprovechamientos, sistemas de comercialización y cualesquiera otras actividades económicas. Otras sociedades se encuentran previstas en la Ley General de Sociedades Mercantiles, como es el caso de la Sociedad Anónima, de Responsabilidad Limitada, en Nombre Colectivo, en Comandita Simple, en Comandita de Acciones280, y también en la Ley General de Sociedades Cooperativas, para este tipo de sociedad en particular. - Fortalezas de los instrumentos281:

• Las sociedades pesqueras pueden servir como representantes de los intereses de sus miembros en lo que respecta a la administración de los recursos pesqueros de la zona en que se desarrolle su actividad.

• También pueden utilizarse como interlocutores para participar junto con las autoridades en acciones de comanejo, o bien formar parte de una institución que administre las pesquerías en su área de acción.

• Para crear una Sociedad Cooperativa no se establece un capital mínimo de constitución.

- Debilidades de los instrumentos:

• Las sociedades colectivas, en comandita simple y en comandita por acciones han caído en desuso, porque ponen en riesgo el patrimonio de los socios, es decir, en caso de presentarse un problema jurídico todos los miembros deben responder.

• Las cooperativas de producción requieren de al menos un número de 5 socios y los propios socios son los empleados de la sociedad, y las de consumo precisa tener la condición de consumidor o usuario de productos o servicios que de ésta se obtienen.

279 Artículos 50 y 108 y ss., LA. 280 Artículo 1, LGSM. 281 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. pp. 169 y 170.

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7. POLÍTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL

A) Acuerdos, convenios y tratados internacionales - Aplicación del instrumento: México ha ratificado o se ha adherido a numerosos instrumentos internacionales de carácter pesquero, tanto bilaterales como multilaterales, de ámbito global o referidos a cuestiones más locales, con diferentes resultados en la práctica. Aunque históricamente, la práctica de los Estados ha desarrollado diversos términos para hacer referencia a estos instrumentos internacionales mediante los cuales se establecen derechos y obligaciones entre los mismos, y aunque difieren en la denominación, todos ellos tienen características en común y el derecho internacional les aplica básicamente las mismas reglas. a) Acuerdos En general, los «acuerdos» suelen ser menos formales y tratan una gama más limitada de asuntos que los «tratados». Existe una tendencia general de aplicar el término «acuerdo» a tratados bilaterales o multilaterales restringidos, especialmente para instrumentos de carácter técnico o administrativo firmados por los representantes de los departamentos del gobierno pero que no necesitan ratificación, y temas económicos, culturales, científicos y de cooperación técnica282. En el caso de las cuestiones pesqueras, existen numerosos ejemplos de los que México forma parte, como el Acuerdo relativo a la aplicación de la parte XI de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982, el Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en Alta Mar o el Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines, por citar algunos. b) Convenios El término «convenio» se utiliza en la actualidad principalmente para referirse a tratados multilaterales formales con un número elevado de partes. Los convenios suelen estar abiertos a la participación de la comunidad internacional en su conjunto, o a la de un gran número de Estados. Por lo general, se denomina «convenios» a los instrumentos negociados bajo los auspicios de una organización internacional283. 282 Naciones Unidas (ONU)_http://www.un.org/es/treaty/untc.shtml 283 Ibídem.

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Así, en materia pesquera algunos ejemplos de Convenios ratificados por México son el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982), el Convenio sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES), el Convenio sobre pesca y conservación de los recursos vivos de la alta mar, el Convenio constitutivo de la Organización Latinoamericana de desarrollo pesquero (OLDEPESCA) o el Convenio Internacional para la conservación del atún del Atlántico, entre otros. c) Tratados El término «tratado» puede ser utilizado como un término genérico común o como un término en particular que se refiere a un instrumento con unas características definidas. Como término genérico, se ha venido usando para referirse a todos los instrumentos vinculantes en el derecho internacional celebrados entre entidades internacionales, independientemente de su denominación oficial. Un instrumento debe cumplir algunos criterios para poder ser considerado como un tratado en sentido genérico: en primer lugar, tiene que ser un instrumento vinculante, es decir, las partes contratantes están comprometidas a crear derechos y obligaciones legales; en segundo lugar, el instrumento debe ser celebrado por los Estados u organizaciones internacionales con poder de establecer tratados; en tercer lugar, debe estar regido por el derecho internacional; por último, el compromiso debe hacerse por escrito284. - Fortalezas del instrumento:

• La adhesión, firma o ratificación de estos instrumentos internacionales deriva en la adopción de políticas, organismos y estrategias de acción internas.


• Falta de voluntad política, desarrollo legislativo, presupuesto, coordinación interinstitucional, vigilancia u otras cuestiones necesarias para atender adecuadamente los compromisos a lo que se llega en dichos instrumentos, a pesar de que, al ser ratificados por México, son jurídicamente vinculantes.

B) Canjes o permutas financieras de deudas por naturaleza El canje de deuda por naturaleza (SWAP, por sus siglas en inglés) es un mecanismo que apareció en los años 80, con el objetivo de sostener en el largo plazo los esfuerzos de conservación en países con una gran riqueza natural. Así, fue en 1984 cuando el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en inglés) puso en marcha el sistema de canje de la deuda por actividades de protección de la naturaleza como un 284 Naciones Unidas (ONU)_ http://www.un.org/es/treaty/untc.shtml

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mecanismo para fomentar las iniciativas conservacionistas en los países en desarrollo285. La idea surgió de la observación de que una gran parte de la diversidad biológica del mundo se encuentra en los mismos países que sufren una mayor presión financiera derivada del peso de la deuda externa; mediante este sistema, se obtienen fondos para utilizarlos en iniciativas nacionales de conservación, basándose en el modelo de conversión de deuda en capital, en el que agentes del sector privado compran deuda a menor precio y la intercambien por inversiones en moneda nacional en el país endeudado. - Aplicación del instrumento: Hasta el momento, en México este instrumento se ha utilizado para actividades de conservación en otros campos diferentes al pesquero, como la conservación de bosques, pero no existe impedimento alguno para que se destinen a la protección y conservación de recursos pesqueros de interés internacional. - Fortalezas del instrumento:

• Puede ser un mecanismo útil para fomentar iniciativas conservacionistas en el ámbito pesquero en los países en desarrollo.


• En último extremo, el éxito de un canje de deuda por naturaleza dependerá en buena medida de las entregas que hagan los donantes, de la viabilidad de los programas financiados, de la vigilancia que se haga de la correcta aplicación de los mismos y de la solidez de las organizaciones y comunidades que lleven a cabo los programas y administren el sistema de canje.

• Aunque hace algún tiempo conocieron un auge importante, existen dificultades actualmente en los canjes de la deuda entre Estados, ya que en último extremo dependen de asignaciones presupuestarias de asistencia externa en los países desarrollados, en un momento en que los fondos destinados a la asistencia externa y los presupuestos nacionales están en fase de contracción.

C) Fondos ambientales

Los Fondos Ambientales (en adelante, FA) son mecanismos de financiamiento que empezaron a funcionar en la década de los 90. Buscan proporcionar un financiamiento más estable para los parques nacionales y otras áreas protegidas, o bien, subsidiar organizaciones privadas y grupos

285 Resor J. P., 1997. Canje de deuda por naturaleza: las experiencias de un decenio y nuevas orientaciones para el futuro, Revista internacional de silvicultura e industrias forestales, Vol. 48, 1997/1, FAO, Roma.

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comunitarios para proyectos que expandan la comprensión de la conservación y que conserven la biodiversidad utilizando los recursos de manera más sustentable. Por lo general son creados y administrados por organizaciones privadas, y se capitalizan a través de subsidios de los gobiernos y de agencias donantes, de ganancias de intercambios deuda-naturaleza, y con los impuestos y cuotas asignadas específicamente para la conservación. A lo largo de la década pasada se establecieron "Fondos Verdes" en muchos países, como una forma de proporcionar financiamiento a largo plazo para la conservación de la biodiversidad y otras actividades ambientales, la mayoría ubicados en África, Asia y el Pacífico, y Latinoamérica y el Caribe. Algunos de los temas que han sido sujeto de financiamiento son la cobertura de los gastos recurrentes de parques y áreas protegidas, actividades de conservación de la biodiversidad y el uso sustentable de los recursos naturales, y el fortalecimiento de las instituciones locales involucradas en la conservación del medio ambiente. En el sector ambiental existe mucha experiencia en la creación de estos Fondos, inclusive existe una Red de Fondos Ambientales de Latinoamérica y el Caribe (REDLAC), creada en 1999286, y la variabilidad de su estructura, operación y mecanismos de gobierno responden a una adaptación de los Fondos a la legislación y realidad nacional en cada caso. Existen Fondos con algunos años de experiencia, otros que se han creado recientemente y otros que están en proceso de transformación. La mayoría incluyen en sus Consejos de Administración a representantes tanto del gobierno nacional como de organizaciones no gubernamentales, y están administrados por equipos que conocen la realidad del país en el que actúan y están comprometidos con la búsqueda de alternativas de financiamiento para sus prioridades. Algunas de las actividades que llevan a cabo estas organizaciones, que pueden ser públicas, privadas o mixtas, son las siguientes287: - Atraen recursos financieros de fuentes nacionales e internacionales y los canalizan a proyectos de conservación; - En ocasiones, también actúan como organizaciones implementadoras de algunos proyectos ambientales. - Administran fondos fiduciarios. - Promueven cambios favorables en la política ambiental del país y la región en que participan, y el fortalecimiento de los sistemas nacionales y regionales de áreas protegidas. - Trabajan como expertos técnicos con agencias públicas y privadas, y capacitan a organizaciones no gubernamentales (ONG) y comunitarias que implementan las actividades de conservación de biodiversidad y desarrollo sostenible.

286 Oleas R. y L. Barragán, 2003. Los Fondos Ambientales como práctica de conservación y desarrollo sustentable en América Latina y el Caribe. 287 Red de Fondos Ambientales de América Latina y el Caribe (RedLAC)_ http://redlac.org/blog/fondos-ambientales/

http://redlac.org/blog/fondos-ambientales/

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Los Fondos ambientales y los pagos por servicios ambientales por servicios marinos y costeros Los Pagos por Servicios Ambientales (en adelante, PSA) son un medio por el cual se incentiva a los usuarios de la tierra o del mar al manejo y conservación adecuada de su ambiente natural para asegurar de este modo el flujo de servicios ambientales. Dichos esquemas contemplan la compensación de los prestadores de servicios ambientales por medio del pago directo, de la venta de créditos de carbono, biodiversidad o agua en los mercados nacionales o internacionales o a través de mecanismos similares288. Los mercados y pagos de servicios ambientales se clasifican en cuatro grupos principales: 1) Protección de la biodiversidad 2) Servicios de aguas 3) Reglamentación climática y servicios de secuestro de carbono 4) Protección marina y costera En el caso del mar y sus recursos, más de un tercio de la población mundial vive en las zonas cercanas a las costas y un gran porcentaje de la población vive de las costas de alguna manera, muchas personas se benefician de los servicios prestados por el ambiente marino, con recursos que mantienen a las industrias de pescados y mariscos y el turismo costero y al secuestro natural del carbono para mencionar solo algunas. Las personas, empresas y sociedades se apoyan en estos servicios para el insumo de materia prima, producción de procesos y estabilidad climática, por ejemplo. Un esquema de pago por servicios ambientales es una transacción voluntaria en donde un servicio ambiental (SA) bien definido, o una forma de utilización de la tierra que asegura que se mantenga ese servicio, es adquirido por al menos un comprador de SA proveniente de por lo menos un proveedor de SA, con la condición de que el proveedor continúe suministrando ese servicio (condicionalidad)289. La característica fundamental de estas transacciones de PSA es que su enfoque es el mantenimiento del flujo de un servicio especificado, como agua limpia, hábitat de biodiversidad o proyectos de secuestro de carbono, a cambio de algún valor económico. El factor crítico que define lo que constituye un acuerdo de PSA no es solamente que el dinero cambie de manos y que el servicio ambiental sea entregado o mantenido, sino que el pago causa un beneficio que, de lo contrario, no hubiera ocurrido. Es decir, el servicio es adicional a lo que sería el típico esquema de negocios o el statu quo, o por lo menos, que el servicio pueda ser cuantificado y atado al pago.

288 Herbert T. et al, 2010. Fondos ambientales y pagos por servicios Ambientales: proyecto de capacitación de RedLAC para fondos ambientales, REDLAC, Rio de Janeiro, Brasil. 289 Ibídem.

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Así, algunas ideas de PSA que propone la REDLAC en el ámbito de los ecosistemas marinos se destinarían a290: a) La protección de la biodiversidad marina. Para proteger la biodiversidad, los vendedores pueden proteger el hábitat de especies o evitar que un hábitat se degrade o se fragmente de modo tal que impida que las especies lo utilicen plenamente. Debido a la complejidad y las interrelaciones de la biodiversidad, no existe ninguna manera fácil de cuantificarla, sobre todo cuando se trata de ecosistemas marinos. En general, se recurre a clasificaciones estructurales (tipo y cantidad de especies) y funcionales (servicios ambientales) del tipo de ecosistema. Otros métodos que se utilizan con frecuencia son las cuantificaciones de la diversidad (número de organismos diferentes) y la abundancia (individuos de cada tipo de organismo) de las especies Un tercer método consiste en el uso de una especie bioindicadora o representativa del ecosistema, que sea sensible a los cambios en el hábitat. La desaparición de dicha especie pudiera ser indicio de degradación del ecosistema y, por consiguiente, de pérdidas potenciales de biodiversidad. b) La protección del hábitat de criaderos de peces, ya que es de conocimiento público que las pesquerías de todo el mundo enfrentan problemas con el agotamiento de los peces y restricciones estrictas para la pesca como límites de cantidad, tipo de equipo de pesca, y temporadas de prohibiciones. Para proteger los hábitats de los criaderos de peces como parte de un enfoque integral de gestión de la pesca, los vendedores podrían proteger los hábitats utilizados para la cría, criaderos o refugio de especies de la pesca comercial, ya que hábitats como los arrecifes de coral, las planicies de algas, los bosques de manglares, pantanos salados y humedales costeros son cruciales en las etapas de desarrollo de muchas especies de peces. La mayoría de las pesquerías comerciales registran los volúmenes de pesca, lo que permite estimar las condiciones y el tamaño de las poblaciones de peces. Aunque casi toda la actividad pesquera comercial se lleva a cabo en los mares costeros y en el océano abierto, muy lejos de los hábitats de cría de peces, gracias a los conocimientos acumulados sobre los ciclos de vida de la mayoría de las especies de peces, la conservación de las zonas de cría de peces ofrece una magnífica oportunidad de preservar los ecosistemas marinos y de aumentar, al mismo tiempo, los volúmenes de pesca. Lo anterior se puede llevar a cabo a través de la conservación de hábitats costeros, como por los pantanos salinos, lechos de algas, manglares, arrecifes de coral y bosques de kelp. También a través del establecimiento de Aéreas de Protección Marinas (APM), una red de APM o de no Pesca (No-Take Zones), la conservación de áreas costeras asociadas a los ambientes marinos (como tierras agrícolas río arriba o estuarios); la mitigación de cambios en la hidrología para que los ecosistemas de los manglares sigan gozando de salud; evitar acciones que aumenten la acidez

290 Herbert T. et al, 2010. Fondos ambientales y pagos por servicios Ambientales: proyecto de capacitación de RedLAC para fondos ambientales, REDLAC, Rio de Janeiro, Brasil.

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de los océanos que libera carbono a la atmosfera; el replantado, la reforestación y la conservación de hábitats; la construcción de arrecifes artificiales o la restauración de arrecifes naturales para fomentar el crecimiento biológico (corales, ostras, mejillones); la firma de acuerdos con los propietarios de tierras río arriba para la implementación de prácticas de conservación que reduzcan la contaminación de las áreas costeras; la restauración, creación, o mejoría de humedales para compensar el daño o la destrucción de otro humedal; la conservación o restauración de los ambientes costeros como planicies de algas, bosques de manglares y pantanos salinos con flujo de mareas; el establecimiento de corredores biológicos; entre áreas protegidas (senderos migratorios, corrientes oceánicas internas, ríos submarinos); compensaciones de biodiversidad o el control de insumos de contaminación costera, como sedimentos y el lanzamiento de proyectos de conservación fuera de las áreas protegidas, entre otros. Así, un ejemplo de pagos por servicios ambientales en ecosistemas marinos lo encontramos en el Fondo del Legado Marino (MLF) de Tanzania, que es un fondo rotatorio creado por la República de Tanzania que capta fondos de las licencias de pesca comercial de la Zona Económica Exclusiva de Tanzania, con ingresos compartidos provenientes del ecoturismo costero/marino, y de los ingresos fiscales de la industria del petróleo y gas. A cambio, el fondo MLF les paga a las comunidades costeras para que las mismas protejan hábitats esenciales, administren el propio uso del ambiente costero/marino y financien los gastos operativos de los sectores marinos fundamentales291. - Aplicación del instrumento: En el año 1994 se creó el primer fondo ambiental en México, denominado Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (FMCN), que actualmente tiene un programa de conservación de ANP y otro de Mares y Costas (PCMyC), el cual financia proyectos que se refieran a alguno de sus objetivos específicos, que son292: - Asegurar que el manejo de las áreas marino-costeras prioritarias para la biodiversidad y los servicios ambientales sea efectivo. - Impulsar que la pesca en las áreas marinas prioritarias y la zona de influencia sea sustentable. - Impulsar la participación ciudadana y fortalecer el tejido social de las comunidades costeras para procurar que el desarrollo costero sea sustentable. - Fortalecer las capacidades institucionales y de liderazgo de las organizaciones de la sociedad civil y de las comunidades del noroeste de México. - Fortalezas del instrumento:

• Los FA se adaptan en su estructura, operación y mecanismos de gobierno a la realidad nacional en cada caso.

291 Herbert T. et al, 2010. Fondos ambientales y pagos por servicios Ambientales: proyecto de capacitación de RedLAC para fondos ambientales, REDLAC, Rio de Janeiro, Brasil.. 292 Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza A.C. (FMCN)_ http://fmcn.org/mares-y-costas/

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• Pueden constituirse y/o o utilizar distintos instrumentos para llevar a cabo sus propósitos (fideicomisos, esquemas de pagos por servicios ambientales, etc.).

• Existen oportunidades para diseñar PSA de manera que ofrezcan oportunidades a las

comunidades de ser compensadas por la restauración y conservación de los ecosistemas293.


• Los proyectos de financiación deben estar bien diseñados y socializados para evitar efectos indeseados, como por ejemplo en los esquemas de PSA la falta de entendimiento acerca de lo que se está comprando y vendiendo, y las implicaciones a largo plazo para los ingresos y los derechos a los recursos, la pérdida de empleos, la pérdida de control y flexibilidad sobre las opciones y direcciones del desarrollo en las comunidades, etc.294

• Los PSA no están diseñados directamente para reducir la pobreza, sino que ofrecen

primordialmente incentivos económicos para fomentar usos más eficientes y sostenibles de los servicios ambientales295.

8. INSTRUMENTOS FORMATIVOS E INFORMATIVOS

A) Persuasión moral La persuasión moral es la persuasión que se ejerce o que actúa a través del carácter o el sentido moral296. Una autoridad, por ejemplo, puede ejercer presión sin aplicar la fuerza, en un intento por lograr que empresas o individuos se comporten de maneras que sirvan a una política. La persuasión moral busca manipular el entorno cultural e implica intentos de cambiar las preferencias de los agentes económicos, sin adoptar medidas de planificación o comando y control. Un vehículo importante de persuasión moral en el caso del ambiente es proveer información acerca de las consecuencias ambientales de un comportamiento297, ya que la utilización de este tipo de herramientas se basa en la idea de que muchos problemas ambientales se deben a la

293 Herbert T. et al, 2010. Fondos ambientales y pagos por servicios Ambientales: proyecto de capacitación de RedLAC para fondos ambientales, REDLAC, Rio de Janeiro, Brasil. 294 Ibídem. 295 Ibídem. 296 Common M. & S. Stagl, 2008. Introducción a la economía ecológica, Ed. Reverté, Barcelona, España. 297 Ibídem.

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carencia de información adecuada a la hora de tomar decisiones298. Así, tanto el Estado como la sociedad civil pueden ayudar a paliar esa carencia, proporcionando una información adecuada a los diferentes agentes que participan en la actividad que está generando el problema ambiental. Algunos ejemplos de persuasión moral, entendida como instrumento de políticas ambientales que ya se han utilizado en la práctica, son: - Financiación de campañas para crear conciencia pública; - Requerimientos de etiquetado de productos; - Acuerdos voluntarios por parte de fuentes de emisiones contaminantes; - Subvención para la investigación y desarrollo de tecnologías alternativas; - Financiación de investigación básica. - Aplicación del instrumento: En el caso de la legislación mexicana, la persuasión moral se encuentra contenida -de manera indirecta- en la LGEEPA, cuando manifiesta que299: "Las autoridades competentes promoverán la incorporación de contenidos ecológicos, conocimientos, valores y competencias, en los diversos ciclos educativos, especialmente en el nivel básico, así como en la formación cultural de la niñez y la juventud. Asimismo, propiciarán la participación comprometida de los medios de comunicación masiva en el fortalecimiento de la conciencia ecológica, y la socialización de proyectos de desarrollo sustentable. La Secretaría, con la participación de la Secretaría de Educación Pública, promoverá que las instituciones de Educación Superior y los organismos dedicados a la investigación científica y tecnológica, desarrollen planes y programas para la formación de especialistas en la materia en todo el territorio nacional y para la investigación de las causas y efectos de los fenómenos ambientales. La Secretaría mediante diversas acciones promoverá la generación de conocimientos estratégicos acerca de la naturaleza, la interacción entre los elementos de los ecosistemas, incluido el ser humano, la evolución y transformación de los mismos, a fin de contar con información para la elaboración de programas que fomenten la prevención, restauración, conservación y protección del ambiente". Asimismo, dicha Ley contempla entre las funciones de la SEMARNAT la de celebrar convenios de concertación con organizaciones obreras y grupos sociales, pueblos indígenas, comunidades

298 Granell Pérez R. y F. J. Higón Tamarit, 2003. Análisis del gasto público en medio ambiente en España, Presupuesto y gasto público, Núm. 32. 299 Artículo 39, LGEEPA.

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agrarias y demás organizaciones campesinas, organizaciones empresariales, instituciones educativas y académicas, organizaciones civiles e instituciones privadas no lucrativas, así como con representaciones sociales y con particulares interesados en la preservación y restauración del equilibrio ecológico para la protección al ambiente300. También podrá celebrar la Secretaría convenios con medios de comunicación masiva para la difusión, información y promoción de acciones de preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, e impulsará el crecimiento de la conciencia ecológica mediante la realización de acciones conjuntas con la comunidad para la preservación y mejoramiento del ambiente, el aprovechamiento racional de los recursos naturales y el correcto manejo de desechos301. - Fortalezas del instrumento:

• Aumento de la información de sociedad y usuarios acerca de las consecuencias ambientales que acarrea una actuación y crear una conciencia de cambio en ese sentido.


• La persuasión llevada a cabo por una autoridad, para lograr que empresas o individuos se comporten de maneras que sirvan a una política, no significa necesariamente que sus propósitos estén dirigidos hacia el desarrollo sustentable.

B) Educación ambiental La educación ambiental, aplicada a la administración de las pesquerías, puede definirse como un mecanismo que permite promover un código de conducta consistente con el uso racional y sustentable de los recursos pesqueros y con el avanzado nivel de deterioro que éstos presentan, al tiempo que tiene un potencial importante para inhibir conductas oportunistas o no solidarias que obstaculizan el aprovechamiento adecuado de los recursos pesqueros302. - Aplicación del instrumento: La LGEEPA define la educación ambiental como el proceso de formación dirigido a toda la sociedad, tanto en el ámbito escolar como en el ámbito extraescolar, para facilitar la percepción integrada del ambiente, a fin de lograr conductas más racionales a favor del desarrollo social y del ambiente. Dicha educación comprende la asimilación de conocimientos, la formación de valores,

300 Artículo 158, fracción II, LGEEPA. 301 Artículo 158, fracciones III y V, LGEEPA. 302 Danemann G., 2002. Participación Local en la administración pesquera. Un análisis de políticas públicas y sistemas de actividades humanas enfocado al caso de Bahía de los Ángeles, Baja California. Disertación doctoral. Facultad de Ciencias Marinas e Instituto de Investigaciones Oceanológicas, Universidad Autónoma de Baja California. Ensenada, Baja California, México. p. 171.

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el desarrollo de competencias y conductas con el propósito de garantizar la preservación de la vida303. - Fortalezas del instrumento:

• Mediante la misma se pretende lograr la toma de conciencia de la ciudadanía sobre la importancia del ambiente, promoviendo el desarrollo de valores y actitudes que contribuyan al uso racional de los recursos naturales y a la solución de los problemas ambientales.


• Aunque ha tenido algunos avances, la educación ambiental se encuentra aún relegada a un lugar muy secundario en la agenda educativa del país.

• Debe estar orientada hacia la acción y hacia la toma de decisiones, para no quedarse simplemente en la crítica pasiva hacia las circunstancias existentes.

303 Artículo 3, fracción XXXVIII, LGEEPA.

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