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Informe

PROPUESTA DE LINEAMIENTOS

METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA

METODOLOGÍA PARA OPTIMIZAR EL USO DE

LOS RECURSOS DESTINADOS A LA

FISCALIZACIÓN DE LA NORMATIVA

AMBIENTAL

Realizado para

Banco Mundial

y

Comisión Nacional del Medio Ambiente-Chile (CONAMA)

Consultor

Eugenio Figueroa B.

Santiago, Chile

Noviembre 30, 2008

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Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile

1

Índice

ANTECEDENTES 3

RESUMEN EJECUTIVO 6

1. INTRODUCCIÓN 12

PARTE I: MARCO CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE POLITICAS

EFICIENTES DE FISCALIZACION DEL CUMPLIMIENTO DE LA

NORMATIVA AMBIENTAL 13

2. MARCO CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE POLITICAS EFICIENTES DE

FISCALIZACION DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL 13

2.1 Modelo de Cumplimiento Bajo Certidumbre 20

2.2 Modelo de Cumplimiento Bajo Incertidumbre 22

PARTE II: POLITICAS EFICIENTES DE FISCALIZACION Y DE PROMOCION DEL

AUTOCUMPLIMIENTO 32

3. POLITICAS EFICIENTES DE FISCALIZACION 32

3.1. Errores de inspección 32

3.2 Auto-denuncias 34

3.3 Historial de Incumplimiento 35

3.4 Imperfecto Conocimiento acerca de la Probabilidad y Magnitud de las Sanciones 36

3.5 Teorías Positivas de Comportamiento de la Agencia Reguladora 37

4. POLITICAS DE PROMOCION DEL CUMPLIMIENTO AUTONOMO 38

4.1 Difusión Pública de la Información Ambiental de la Empresa 38

4.2 Otras Teorías de Comportamiento de la Empresa 39

4.3 Normas Sociales 41

4.4 Otros Enfoques para Promover Cumplimiento Autónomo 41

PARTE III: LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA

METODOLOGÍA PARA OPTIMIZAR EL USO DE LOS RECURSOS

DISPONIBLES PARA LA FISCALIZACION AMBIENTAL 43

5. BASES METODOLOGICAS PARA LA PRIORIZACION DE LOS RECURSOS

DISPONIBLES PARA LA FISCALIZACION DE NORMAS DE CALIDAD

AMBIENTAL Y NORMAS DE EMISION 44

5.1 Extensión del Modelo Básico para Fiscalización de Normas de Emisión con Más de una

Empresa y/o Sectores 44

5.2 Lineamientos Metodológicos para Elaborar una Metodología para Priorizar el Uso de

Recursos para la Fiscalización de Normas de Emisión y de Aquellas Consideradas en los

Planes de Prevención y Descontaminación Ambiental 48

5.2.1. Fases y tareas para aplicar criterios de riesgo-cumplimiento para la promoción de

actividades de fiscalización 50

5.2.2. Generando mejoras de eficiencia en la fiscalización 51


2

6. LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA LA PRIORIZACIÓN DE LOS

RECURSOS DE FISCALIZACION EN LA FISCALIZACION DE LAS EXIGENCIAS

INCLUIDAS EN LAS RESOLUCIONES DE CALIFICACION AMBIENTAL (RCA) 54

6.1 Extensión del Modelo Básico a la Fiscalización de las Exigencias de las Resoluciones de

Calificación Ambiental (RCA) : Cumplimiento como Una Variable Binaria 55

6.2 Lineamientos Metodológicos para Diseñar una Metodología para Priorizar el Uso de

Recursos de Fiscalización de las Exigencias Contenidas en las Resoluciones 57

7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES 65

REFERENCIAS 71


3

Informe PROPUESTA DE LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA

METODOLOGÍA PARA OPTIMIZAR EL USO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A

LA FISCALIZACIÓN DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

ANTECEDENTES

Este documento corresponde al Cuarto Informe (e Informe Final) del Estudio “Estrategia para

Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” realizado, en el contexto de una

Colaboración Técnica del Banco Mundial (P.O. Nº 0007714456, UPI Nº 00258599) y el

Gobierno de Chile, por el consultor Eugenio Figueroa B. (Ph.D. University of Maryland, M.A.

University of Toronto), profesor del Departamento de Economía de la Universidad de Chile.

Este consultor realizó el trabajo con un equipo conformado además por los economistas Roberto

Pastén C. (Ph.D. University of Alabama, M.S. Universidad de Chile), profesor de la

Universidad Tecnológica Metropolitana de Chile, y Milford Aguilar R., (Ph.D. (c) University of

Gothenburg). Investigador asociado del Centro de Economía de los Recursos Naturales y el

Medio Ambiente (CENRE) de la Universidad de Chile.

Este Informe corresponde al cuarto producto definido en los términos de referencia de la

consultoría que desarrolla el Estudio para apoyar el rediseño que Chile está realizando de su

institucionalidad ambiental, que en este momento se encuentra en la etapa de análisis por el

Parlamento Nacional del proyecto de ley que crea el Ministerio del Medio Ambiente y la

Superintendencia de Fiscalización Ambiental.

De común acuerdo con la contraparte técnica de la CONAMA, después de entregado y revisado

el Informe 3, se decidió modificar los términos de referencia en dos sentidos:

1. Realizar un Taller de Análisis con invitados expertos de los sectores público,

académico y privado del país con el propósito de analizar el Informe 3 y obtener

retroalimentación y sugerencias que pudieran enriquecer la elaboración de este

Informe y final; y,

2. Cambiar la orientación del Informe y final para hacerla más útil y realista a los

propósitos de la consultoría, en el sentido de que en vez de proponer una estrategia

para optimizar el cumplimiento de la normativa en cinco sectores prioritarios

seleccionados propusiera lineamientos metodológicos para la elaboración de una

metodología para optimizar el uso de los recursos destinados a la fiscalización de la

normativa ambiental en el país.

La primera de estas modificaciones buscaba conseguir el aporte de expertos de distintos

sectores para evaluar el progreso realizado por el estudio hasta el Informe 3 y obtener de ellos

sugerencias que permitieran enriquecer la última etapa del trabajo y la elaboración de este


4

Informe. El Taller se realizó el día 17 de octubre en dependencias de la CONAMA, con la

asistencia de quince expertos de distintas reparticiones públicas, universidades y sector privado.

El consultor Eugenio Figueroa y el economista de su equipo Roberto Pastén realizaron una

presentación del Informe 3, el que había sido enviado previamente a los expertos. Se recibieron

útiles comentarios respecto a las condiciones y dificultades para adaptar el marco conceptual

desarrollado a la realidad del país, así como valiosas sugerencias respecto de cómo hacer más

productivo y eficaz el resto del trabajo. Además, como resultado de este Taller el consultor

Eugenio Figueroa B. y los economistas Pastén y Aguilar de su equipo, se reunieron

separadamente con los expertos de la CONAMA y de la Superintendencia de Servicios

Sanitarios (SISS) con los que continuaron y profundizaron el análisis conjunto y el intercambio

de opiniones.

La segunda de estas modificaciones respondió a la convicción alcanzada conjuntamente por el

consultor y su equipo con la contraparte técnica de la CONAMA, en el sentido que los realizado

hasta el Informe 3 y las opiniones aportadas por los expertos consultados indicaban que la

consultoría aportaría mucho más a los propósitos perseguidos si, partiendo de lo aprendido y

avanzado hasta el Informe 3 y el Taller, el esfuerzo del informe final se focalizaba en proponer

lineamientos metodológicos que sirvieran para definir y guiar en el futuro la elaboración de una

metodología para optimizar el uso de los recursos que el país dedica a la fiscalización de la

normativa ambiental con el propósito de optimizar su cumplimiento. Esto principalmente

porque, entre otras consideraciones, lo avanzado hasta el Informe 3 puso en evidencia la

necesidad que para elaborar una estrategia de optimización de cumplimiento de la normativa

para cualquier sector que pudiera tener algún grado de realismo, requería de una serie de

trabajo, análisis y estudios previos relativos a las particularidades de la normativa ambiental

vigente en el país, la especificidad de las exigencias ambientales de las resoluciones de

calificación ambiental del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, de los requerimientos

gatillados por los Planes de Prevención y Descontaminación y los Planes de Manejo, de las

capacidades de los distintos organismos que finalmente participarán del sistema de fiscalización

ambiental del país dentro de la institucionalidad que se encuentra en estudio en el Parlamento

Nacional, de la información disponible respecto, entre otros muchos aspectos, al catastro de

agentes regulados/fiscalizados relevantes para los distintos preceptos y recursos ambientales, al

cumplimiento/incumplimiento de la normativa ambiental en el país referida tanto a los distintos

recursos ambientales como a los diferentes sectores productivos, así como respecto de los

niveles de riesgo asociados a su incumpliendo, etc.

Por ello, el trabajo para este Informe se enfocó en identificar y proponer los lineamientos

metodológicos que iluminen, orienten y guíen el esfuerzo futuro que deberá realizarse para

elaborar una metodología de detalle para optimizar el uso de los recursos que el país destina a la

fiscalización del cumplimiento de su normativa ambiental. Para ello, el esfuerzo final de esta

consultoría se realizó considerando primeramente las implicaciones y gruías metodológicas

derivadas del análisis y el modelo teórico desarrollado en su primera parte para explicar los


5

principales determinantes del cumplimiento/incumplimiento de las regulaciones y exigencias

ambientales, por una parte, así como las variables de elección de la autoridad fiscalizadora y sus

políticas óptimas, por otra parte, y que fueron motivo del Informe 2. En segundo lugar, el

esfuerzo analítico final consideró la experiencia internacional especialmente de los países

desarrollados, y particularmente de Europa y Norteamérica, que había sido estudiada en general

en la primera parte de la consultoría, como lo reportó su Informe 1, y se había analizado más en

detalle respecto de la fiscalización en tres sectores productivos específicos y dos recursos

ambientales particulares durante el tercero y cuarto mes de la consultoría, como se reportó en su

Informe 3.

El primer informe del Estudio (Informe 1), “Experiencia Internacional sobre Criterios para

Establecer Prioridades en la Fiscalización Ambiental”, reportó la información recolectada

durante el primer mes de trabajo de la consultoría, en el que se realizó una extensa revisión de la

bibliografía pertinente, de la cual se obtuvo la información que fue posteriormente procesada y

analizada (ver Informe 1 en el Volumen Electrónico de Documentos Anexos). Inicialmente, la

revisión bibliográfica recogió la experiencia internacional reportada por la Internacional

Network for Environmental Complíance and Enforcement (INECE), pero abarcó una búsqueda

mucho más extensa que pesquisó sin restricciones cualquier experiencia reportada respecto a la

determinación de prioridades de fiscalización ambiental que pudiera ser de interés al propósito

del trabajo.

El Informe 2 presentó el marco conceptual desarrollado para definir criterios de priorización y

de diseño de la fiscalización ambiental por parte de la agencia fiscalizadora que Chile

eventualmente tendrá. Presentó un modelo formal para analizar las variables claves a

considerar en el diseño de una fiscalización óptima (ver Informe 2 en el Volumen Electrónico

de Documentos Anexos). Además, analizó los determinantes más importantes de la eficiencia

de la actividad fiscalizadora, y derivó criterios adicionales para optimizar la fiscalización.

El Informe 3 reportó la extensa pesquisa realizada y el análisis efectuado de la experiencia

internacional relevante referida a los esfuerzos, principalmente de lo países desarrollados, y

particularmente de los europeos, escandinavos y norteamericanos, para hacer cumplir e imponer

la regulación ambiental en tres sectores productivos (pulpa y papel, minería y acuicultura) y dos

recursos ambientales (aire y agua) (ver Informe 3 en el Volumen Electrónico de Documentos

Anexos). Asimismo, este informe analizó además las principales implicaciones y presentó las

recomendaciones que para el caso de Chile pueden deducirse de la experiencia fiscalizadora de

los países desarrollados en los sectores productivos y los recursos ambientales mencionados.

En este Informe se desarrolla completamente el marco conceptual para el diseño eficiente de

políticas de fiscalización (Parte I). En su Parte II se emplea el marco conceptual para desarrollar

y proponer políticas de fiscalización optima, mientras que en su Parte III se establecen y

proponen los lineamientos metodológicos para el diseño de una metodología para priorizar y

focalizar los recursos escasos de fiscalización entre distintos sectores y grupos de regulados.


6

Informe

PROPUESTA DE LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA



RESUMEN EJECUTIVO

El objetivo del presente informe y consistente con los términos de referencia concordados con

la contraparte técnica de CONAMA es proponer lineamientos metodológicos para la

elaboración de una metodología para optimizar el uso de los recursos destinados a la

fiscalización de la normativa ambiental en el país.

A continuación de una breve introducción, en la primera parte de este documento (Parte I) se

desarrolla el marco conceptual para el diseño eficiente de políticas de fiscalización. El marco

conceptual sirve a la vez para desarrollar y proponer políticas de fiscalización optima (Parte II)

y para proponer los lineamientos metodológicos para el diseño de una metodología para

priorizar y focalizar los recursos escasos de fiscalización entre distintos sectores y grupos de

regulados (Parte III).

El Marco conceptual desarrollado en la Parte I, está basado en modelos eficientes de

penalización desarrollados originalmente por Becker (1968) y Stigler (1970) y posteriormente

adaptados a penalización del incumplimiento de la normativa ambiental por diferentes autores,

entre otros Harrington (1998), Deily and Grey (1991) y Arguedas (2008).

El modelo estándar de diseño de políticas ambientales (Pearce y Turner 1990) considera que no

existen costos de información en la identificación de incumplimiento de la política ambiental.

En dicho contexto, las empresas que se encuentran bajo incumplimiento de la normativa son

identificadas con cero costo y por lo tanto bastaría con establecer una penalización equivalente

al daño ambiental generado por la empresa o proyecto, de tal forma que la externalidad negativa

sea totalmente internalizada independiente del tipo de política regulatoria – estándares,

impuestos pigouvianos, permisos de emisión transables etc. En un contexto de incertidumbre, y

por lo tanto en un contexto donde descubrir las empresas infractoras tiene costo, el argumento

anterior se modifica y en dicho caso bastaría con que la multa o penalización fuera equivalente

al daño ambiental mas los costos de inspección en que incurre la agencia fiscalizadora para que

de nuevo la externalidad se internalizara completamente. En teoría no existe ninguna diferencia

entre ambas situaciones, basta una estimación adecuada de las penalizaciones para generar

cumplimiento óptimo de la política ambiental por parte de las empresas. En la práctica sin

embargo existe una diferencia fundamental, en general los estándares de calidad y de emisión (o

cualquier otro instrumento de gestión ambiental) son establecidos sin tener en consideración los

costos asociados al cumplimiento de la normativa y por lo tanto dicha subvaloración de costos

implicará el establecimiento de estándares más estrictos de lo que recomienda el diseño de una


7

política de regulación eficiente. Esto último es equivalente a decir que los empeños de la

sociedad por alcanzar 100 % de cumplimiento implicarán en algún grado costos de fiscalización

que superan los beneficios que la fiscalización conlleva. Esta subvaloración de los costos de

fiscalización ha llevado a que en la vida real, la implementación de políticas de fiscalización

siempre muestra algún grado de incumplimiento de la normativa legal que es tolerado por la

sociedad, cuando el incumplimiento se define respecto de los estándares ambientales óptimos

fijados sin considerar los costos de fiscalización.

En el caso en el cual existen recursos escasos de fiscalización y por lo tanto las empresas son

fiscalizadas con una probabilidad menor al 100%, la autoridad fiscalizadora puede compensar

este hecho estableciendo penalizaciones que superen el valor óptimo (daño ambiental más

costos de fiscalización). Si la penalización es ajustada de esta manera, en teoría, es posible

generar 100 % de cumplimiento con la normativa. Sin embargo, el establecimiento de

penalizaciones que superen el daño causado y los costos de inspección incurridos, son difíciles

de encontrar en la práctica ya sea por razones estatutarias, de justicia etc. y por lo tanto, las

multas en general, tendrán una cota superior. Si la agencia fiscalizadoras además tiene

limitación de recursos, existirá un límite superior a la probabilidad con la cual una empresa

puede ser inspeccionada y sorprendida en falta, estos dos aspectos; límite superior en la multa y

limite superior en la probabilidad de ser sorprendido en incumplimiento, conllevan que en

general la penalización esperada es menor a la necesaria para generar total cumplimiento con la

regulación y por lo tanto un determinado nivel de incumplimiento deberá ser tolerado por la

sociedad. Este marco conceptual es desarrollado con mayor detalle en la Parte I del presente

informe.

El marco conceptual desarrollado en la Parte I permite dos cosas fundamentales para el diseño

de una política óptima de fiscalización. En primer lugar, analizar cuáles las políticas de

fiscalización eficientes; esto es, aquellas políticas que impliquen mayores niveles de

cumplimiento con iguales o menores costos de fiscalización, lo que en la literatura especializada

se conoce como ‘hacer las cosas correctamente’ (en inglés doing the things right); dichas

políticas de fiscalización eficientes se reseñan en la parte II del presente documento. En

segundo lugar, proponer aquí algunas generalizaciones del modelo conceptual necesarias para

establecer criterios y principios para la priorización y focalización de recursos escasos de

fiscalización entre sectores o grupos de agentes regulados/fiscalizados, lo que en la literatura

especializada se conoce como ‘hacer las cosas correctas’ (en ingles doing the right things);

dichos criterios y principios se presentan en la parte III del presente informe. Los criterios de

fiscalización definidos permiten a su vez, establecer lineamientos generales para el diseño de

una metodología de priorización de recursos de fiscalización tanto en normas de calidad y

emisión como en aquellos aspectos de las normas que tienen que ver con la fiscalización de los

Planes de Prevención y de Descontaminación y de los Planes de Manejo, y adicionalmente para

el diseño de metodologías de priorización de recursos de fiscalización de la exigencias


8

contenidas en las resoluciones de calificación ambiental (RCA) del Sistema de Evaluación de

Impacto Ambiental (SEIA).

Los dos aspectos mencionados de la optimización del uso de los recursos nacionales destinados

a la fiscalización, es decir, por una parte el diseño de políticas de fiscalización eficientes (doing

the things right) y, por otra, el diseño de programas de fiscalización que prioricen eficiente las

actividades de fiscalización (doing the right things), se describen brevemente a continuación.

En lo que respecta al diseño de políticas de fiscalización eficientes este estudio ha identificado

dos vías por las cuales es posible generar mayores niveles de cumplimiento con reducciones en

los costos de fiscalización, a) mediante reducciones en los costos directos del proceso

fiscalizador y b) mediante promoción del cumplimiento autónomo. El primer aspecto dice

relación con el diseño de políticas optimas de penalización que abarcan las que se presentan en

la Parte II y que incluyen aspectos como mejoras en la capacitación de los fiscalizadores, el

establecimiento de penalizaciones basado en el historial de cumplimiento de los fiscalizados, y

medidas para incentivar las auto-denuncias o la auto-imposición de medidas correctivas. En lo

que respecta a la promoción del cumplimiento autónomo, se analiza aspectos como la

potenciación de la labor fiscalizadora de la comunidad, la diseminación publica de la

información ambiental de las empresas y otros aspectos específicos que motivan el auto-

cumplimiento.

En lo referente a los criterios para la priorización de recursos escasos de fiscalización, la

pregunta que es relevante y que se intenta responder es: en orden a generar mayores niveles de

cumplimiento con la normativa ambiental ¿es más eficiente aumentar la penalización mediante

las actividades propias del proceso fiscalizador, esto es mediante mayores frecuencias de

inspección y/o aumentos en la multa o, alternativamente, es más eficiente hacerlo a través de la

promoción del auto-cumplimiento (mediante campañas educativas por ejemplo) u otros

aspectos no directamente relacionados con la fiscalización directa? En el contexto teórico que

aquí se utiliza para analizar económicamente este problema es decir, en un contexto de oferta

y demanda por cumplimiento donde las empresas ofrecen cumplimiento de la normativa

ambiental y la sociedad demanda cumplimento, y en el que el precio del cumplimiento

corresponde a la penalización esperada la respuesta depende críticamente de la elasticidad de

cumplimiento de las empresas, que corresponde a un parámetro de comportamiento de las

mismas que describe el cambio porcentual en el cumplimiento debido a un cambio porcentual

en la penalización esperada. Si la elasticidad de cumplimiento es alta, en general, convendrá

generar cumplimiento a través de incrementos en la multa esperada; si por el contrario, la oferta

por cumplimiento de los fiscalizados es altamente inelástica, en general, convendrá generar

cumplimiento a través de medidas que promuevan el cumplimiento autónomo, esto es a través

de aspectos que generen cumplimiento independiente de la multa esperada.

Por lo anterior, una de las principales recomendaciones del presente estudio es estimar para

cada sector relevante de la economía y o grupo de contaminadores, cuáles son las elasticidades


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de cumplimento debido a cambios en la multa esperada y cuáles son las elasticidades de

cumplimento debido a cambios en otros factores. Adicionalmente, la identificación de estos

otros factores permitirá una mejor focalización de los recursos de fiscalización pues informará

cuáles son aquellos sectores donde el proceso tradicional de fiscalización basado en multas y

probabilidades de inspección es más efectivo y en cuáles sectores serán otros factores los que

tendrán mayor incidencia en el cumplimiento.

Sin embargo, en una etapa de transición, mientras no se cuente con estimaciones confiables de

las elasticidades de cumplimiento específicas por sector, será necesario implementar una

metodología para la estimación indirecta de las elasticidades así como para la estimación del

riesgo ambiental asociado a los procesos productivos. Los lineamientos para el diseño de dicha

metodología se proponen en la Parte III del presente informe. Debido a las complejidades de la

fiscalización de los requerimientos de las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA)

asociada a las particularidades del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) que

determina exigencias ad-hoc a cada proyecto aprobado, se establecen lineamientos

metodológicos específicos tanto para la fiscalización de normas de calidad ambiental y de

emisión (sección 5) como para la priorización de recursos de fiscalización en el diseño de

programas y subprogramas sectoriales de fiscalización del cumplimiento de las RCA (sección

6). El caso de la fiscalización de planes de prevención, de descontaminación y de manejo se

asume como un caso intermedio ya que posee componentes de ambos, por una parte incluye

normas específicas que deben ser cumplidas, y por otro lado, en dichos planes se establecen

requerimientos específicos equiparables a aquellos que exigen las RCA.

En la sección 5 se presenta los lineamientos metodológicos que aquí se propone tener en cuenta

en el futuro para elaborar una metodología de detalle para priorizar el uso de los recursos

nacionales destinados a la fiscalización de normas de emisión y de aquellas consideradas en los

planes de prevención y descontaminación ambiental. Estos lineamientos propuestos se han

elaborado a partir de los criterios que han sido desarrollados empíricamente en las últimas

décadas en Europa, y especialmente en Holanda, para mejorar el empleo de los recursos de

fiscalización. En este estudio dichos criterios se han adaptado y extendido para hacerlos

técnicamente consistentes con el modelo conceptual desarrollado en la Parte I y para adecuados

a las características de la regulación y las necesidades de fiscalización y la realidad de Chile. Su

objetivo central es evaluar el grado de cumplimiento de las normas a fiscalizar por parte de todo

el universo de regulados relevante. Esto requiere una acuciosa identificación previa de todo el

universo relevante de agentes regulados, conocer el nivel de cumplimiento-incumplimiento de

los grupos de contaminadores y finalmente delimitar las responsabilidades de los distintos

organismos que participan en el proceso fiscalizador (superintendencia y servicios sectoriales).

Se presenta los lineamientos a seguir para diseñar una metodología de detalle que permite

identificar para cada cuerpo regulatorio (normas de emisión, normas de concentración, y planes


10

de prevención y/o descontaminación) grupos homogéneos de contaminadores pero que difieren

respecto de sus niveles de cumplimiento autónomo.

Siguiendo la experiencia internacional, para los distintos grupos homogéneos de

contaminadores (fuentes fijas versus fuentes móviles, por ejemplo) se propone estimar el nivel

de cumplimiento de la norma en cuestión y del riesgo involucrado, y clasificar a todos los

eventuales fiscalizados del universo relevante de acuerdo con indicadores cuantitativos de

riesgo y de cumplimiento. Se propone emplear esta información posteriormente para construir

una matriz de dos por dos que se emplea para determinar los criterios rectores con que se

priorizará el uso de los recursos en los programas de fiscalización a implementar en la práctica.

La aplicación de criterios de riesgo-cumplimiento para determinar la priorización del uso de los

recursos en los programas de fiscalización demanda una serie de tareas que deben

implementarse en distintas fases de trabajo para elaborar dicha matriz, las que se reseñan las

secciones finales.

En la sección 5 se presenta los lineamientos metodológicos propuestos aquí para elaborar en el

futuro una metodología de detalle para priorizar el uso de los recursos destinados a la

fiscalización de las exigencias contenidas en las Resoluciones de Calificación Ambiental

(RCA). Se propone lineamientos para una metodología de detalle que defina prioridades

utilizando dos módulos propios de la metodología empleada en Inglaterra y Escocia y que están

destinados a evaluar empíricamente el cumplimiento de la normativa y el riesgo que importan

los distintos agentes regulados/fiscalizados.

El primero de estos módulos corresponde al de Evaluación de Desempeño del Ejecutor (EDE),

y está destinado a medir el comportamiento ambiental y las condiciones que posee el titular del

proyecto para cumplir con la normativa, lo que depende crucialmente de que los costos de

abatimiento sean bajos. Este módulo provee entonces una evaluación cualitativa de los costos

de abatimiento de los titulares de los proyectos. Al segundo módulo se le llama de Evaluación

del Riesgo Ambiental Implícito (ERAI), y busca estimar el riesgo ambiental asociado al

proyecto específico.

Tareas prioritarias Tareas no prioritarias

Tareas no prioritarias No fiscalizar

Tasa de riesgo

Tasa de cumplimiento


11

Estos dos módulos constituyen la información básica con que la autoridad fiscalizadora

determina la frecuencia de inspección de cada proyecto aprobado en el SEIA

La metodología de detalle que se desarrolle a partir de los lineamientos aquí propuestos debe

determinar la frecuencia anual de inspección para cada proyecto con RCA, frecuencia que

deberá actualizarse año a año en los correspondientes programas de fiscalización de acuerdo a la

historia de cumplimiento de los proyectos, el perfil público del proyecto, los cambios en las

condiciones ocurridos desde el momento de aprobación del estudio de impacto ambiental, etc.

Esta metodología permitirá a la agencia fiscalizadora (Superintendencia y/o servicios sectoriales

de fiscalización) focalizar recursos en aquellos proyectos de más alto riesgo y menores

probabilidades de cumplimiento. Adicionalmente la metodología permitirá identificar aquellos

proyectos en los cuales el riesgo ambiental implícito (resultado de la contaminación,

destrucción de hábitats, deterioro de servicios ambientales, y/u otro efecto o efectos que

provocaría un eventual incumplimiento de la exigencia en cuestión) es bajo y donde el riesgo es

manejado de manera adecuada. La metodología debe permitir una cierta flexibilidad de tal

manera de adaptar las frecuencias de inspección a la experiencia y circunstancias locales de los

proyectos.

EVALUACION DE RIESGO Y DESEMPEÑO

(ERD)

Combina los puntajes de EDE y ERA y

provee el número recomendado de

inspecciones basado en el peligro de los

contaminantes del proyecto y de la

habilidad del proyecto para manejarlos

EVALUACION DE DESEMPEÑO DEL

EJECUTOR (EDE)

Establece y emplea criterios para

estimar los costos asocia-dos al

cumplimiento y otorga puntajes de

manera acorde

EVALUACION DEL RIESGO AMBIENTAL

IMPLICITO (ERAI)


estima el riesgo asociados al cos-to del

incumplimiento y otorga puntajes de

manera acorde

aminación del proyecto


12

Informe

PROPUESTA DE LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA



1. INTRODUCCION

La autoridad fiscalizadora ambiental que la reforma a la institucionalidad ambiental que se

encuentra en estudio en el Parlamento Nacional propone crear, deberá fiscalizar el

cumplimiento de tres tipos de exigencias y requisitos que la regulación ambiental impone a los

regulados: 1. las normas de concentración y de emisión; 2. las exigencias y demás medidas

incorporadas en las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA) del Sistema de Evaluación

de Impacto Ambiental (SEIA); y 3. las exigencias y otras medidas consideradas en los Planes de

Prevención y de Descontaminación (PPD) y los Planes de Manejo (PM).

Para formalizar el análisis de una fiscalización eficiente del cumplimiento de estos tres tipos de

obligaciones ambientales impuestas en Chile a los regulados, se elaboró un modelo teórico que

proveyó el marco conceptual analítico para definir los criterios necesarios para elaborar una

propuesta conceptualmente rigurosa de optimización del uso de los recursos por parte de la

autoridad encargada de fiscalizar el cumplimiento de la normativa ambiental del país.

(optimización y focalización)

Por otra parte, se hizo un extenso y exhaustivo esfuerzo de análisis de la experiencia

internacional existente, tanto respecto de los criterios utilizados para priorizar la fiscalización

ambiental, como de la aplicación de estos criterios para determinar en la práctica los programas

de fiscalización de la autoridad en tres sectores productivos y dos recursos ambientales. A partir

de esta experiencia internacional fue posible derivar algunas implicaciones de interés para el

país y elaborar algunas recomendaciones que Chile podría seguir en el futuro para definir una

metodología que le permita diseñar programas eficientes de fiscalización de sus regulaciones y

exigencias ambientales.

En la Parte I siguiente de este informe, se presenta el marco conceptual desarrollado en este

estudio, y a partir del cual se derivan los criterios utilizados para definir los usos óptimos de los

recursos de fiscalización. En la Parte II se utiliza el marco conceptual para proponer políticas

eficientes de fiscalización. En la Parte III, se presenta los lineamientos metodológicos que, a

partir de dicho marco conceptual, así como de las implicaciones derivadas y las

recomendaciones extraídas del análisis de las experiencias de los países desarrollados en

fiscalización ambiental, se proponen aquí para guiar e iluminar la elaboración futura de una

metodología detallada para asignar óptimamente los recursos disponibles para la fiscalización

de modo de conseguir el mayor nivel de cumplimiento de la normativa y las exigencias

ambientales del país.


13

PARTE I: MARCO CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE POLITICAS EFICIENTES

DE FISCALIZACION DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA

AMBIENTAL

La autoridad fiscalizadora ambiental del país deberá fiscalizar en el futuro el cumplimiento por

parte de los agentes regulados/fiscalizados de tres tipos de exigencias y requisitos que la

regulación ambiental les impone y exige cumplir:

1. las normas de concentración y de emisión;

2. las exigencias y demás medidas incorporadas en las Resoluciones de Calificación

Ambiental (RCA) del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA); y,

3. las exigencias y otras medidas consideradas en los Planes de Prevención y de

Descontaminación (PPD) y los Planes de Manejo (PM).

En la primera parte de este estudio se estableció un marco conceptual para el análisis de la

fiscalización ambiental óptima a partir de un modelo general de cumplimiento de la normativa

ambiental que se desarrolló a partir principalmente de Becker (1968), quien analizó los

mecanismos de penalización eficientes para los delitos en general. En esta Parte I se presenta el

modelo elaborado, que ha sido reformulado a partir de su versión original (ver Informe 2 en

Volumen de Documentos Anexos) y que, por una parte, se presenta en un formato más

accesible a cualquier lector, y por otra, incluye algunas extensiones a su versión inicial.

Primeramente, y con el propósito de analizar el problema de la fiscalización óptima de las

normas de concentración y emisión, el modelo asume que el nivel de cumplimiento de la

regulación, y por lo tanto, el abatimiento de la contaminación que sobrepasa la norma (o

contaminación finalmente disuadida), constituye una variable continua, y no una variable

discreta como en el caso de firmas que cumplen o no cumplen con el estándar ambiental.

Posteriormente, en la tercera parte, y con el propósito de adaptarlo al análisis de la fiscalización

óptima de las exigencias tanto de las resoluciones de calificación ambiental del SEIA como de

los PPD y los PM, el modelo se modifica para incorporar el tratamiento de la variable discreta

´número de empresas´ que cumple (o incumple) con las exigencias ambiéntales.

2. MARCO CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE POLITICAS EFICIENTES DE

FISCALIZACION DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

A diferencia del articulo original de Becker y de las extensiones que han surgido de él, incluidas

las extensiones en el plano ambiental, inicialmente se asume que la variable de interés de la

agencia fiscalizadora corresponde al nivel de cumplimiento de la regulación, y por lo tanto, el

abatimiento de la contaminación que sobrepasa la norma (o contaminación finalmente

disuadida), que en la vida real corresponde al objetivo que normalmente persiguen las


14

autoridades respecto de la fiscalización de las normas de emisión y las normas de concentración

de contaminantes. Este objetivo de la autoridad fiscalizadora constituye una variable continua, y

no una variable discreta como son, por ejemplo, el número de firmas que cumplen o no cumplen

con el estándar ambiental, o el número de infractores a una exigencia tipo de las resoluciones de

calificación ambiental del SEIA.

Para la presentación del modelo1, inicialmente se asume una firma representativa que produce

un bien que genera beneficios para la sociedad, tanto por el bienestar que derivan de él quienes

lo consumen, como por los beneficios indirectos que se derivan de su producción (empleo,

desarrollo local, etc.). Sin embargo, como un subproducto de su actividad comercial, esta firma

representativa genera contaminación, representada por . La variable mide la

contaminación física generada por la firma (por ejemplo: kgs. de emisión de un determinado

contaminante por periodo de tiempo, o concentración de un determinado contaminante por

metro cúbico)2. A través de la producción del bien, la contaminación genera ganancias

(beneficios) para la firma (e indirectamente para la sociedad), porque a mayores niveles de

contaminación genera mayores utilidades. La función de ganancias de la firma (dada por la

diferencia entre sus ingresos totales y sus costos totales) se denomina “beneficio neto privado”

(BNP) y se expresa como . Se asume que los BNP aumentan con la

contaminación pero a tasas decrecientes, es decir: ; . Por otra parte, todo el

daño provocado por la contaminación generada al producir el bien, se mide por la función de

daño ambiental a la que se denomina “costo externo” ( ), que se expresa como .

Se asume, que toda unidad de contaminación produce daño (tiene un costo) y este aumenta con

el nivel total de contaminación existente, de tal forma que: y ; se supone

que dichos costos aumentan a tasas crecientes, . Dado esto, la sociedad debe definir

el nivel óptimo de contaminación que le permita maximizar los beneficios netos sociales ( ),

que resultan de restar a los beneficios netos privados derivados de la producción del bien, el

costo externo provocado por el daño ambiental que genera la contaminación y que se expresan

como .

En la Figura 1, la contaminación generada al producir el bien3 se muestra en el eje horizontal,

expresada en alguna unidad conveniente (como toneladas por año o microgramos por metro

1 Con el propósito de simplificarla y hacerla más accesible a todo tipo de interesados, aquí se ha cambiado

ligeramente la forma de presentación del modelo respecto a la empleada en el Informe 2 (el que se puede ver en el

Volumen Electrónico de Anexos). 2 La concentración de un contaminante puede ser convertida a emisiones con una fórmula que relaciona la

concentración del contaminante por metro cúbico con el flujo de metros cúbicos por hora con la cantidad de horas

de operación. 3 Debe notarse que la contaminación producida es función de la cantidad de producto producido. Aunque

obviamente esta función puede ser muy simple o muy compleja, es conveniente, y no introduce pérdida de


15

cúbico), mientras que los costos y beneficios privados y/o sociales derivados de la producción y

consumo del bien se muestran en el eje vertical, expresados en términos monetarios. Los

“beneficios netos marginales privados” ( ) corresponden al cambio en los (las

utilidades de la empresa) debido al cambio en una unidad de contaminación (generada para

producir el bien que produce y vende la firma), y que puede ser expresado como

. El “costo externo marginal” ( ) es, por lo tanto, el incremento en el

daño ambiental , generado por una unidad extra de contaminación, y puede ser

expresado como . Desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto, el nivel

óptimo de contaminación ocurrirá donde ambas curvas se intercepten, y por lo tanto,

. Esto porque, para un nivel cualquiera de contaminación ( , por

ejemplo) el área bajo la función de desde 0 hasta corresponde a las utilidades totales

de la empresa (y por lo tanto, a una medida de los beneficios sociales que la empresa genera)

para ese nivel dado de contaminación ( ). Por otra parte, para ese mismo el área debajo de la

curva desde 0 hasta muestra el costo total del daño ambiental que ese nivel de

contaminación genera para la sociedad4. Si el objetivo de la sociedad es maximizar la diferencia

entre los beneficios y los costos sociales asociados a la contaminación, el nivel de

contaminación óptimo que consigue este objetivo es (que se corresponde con el punto Y en

la Figura 1). Este nivel de contaminación genera un beneficio neto social igual al área del

triangulo OXY, y que corresponde al mayor BNS posible de obtener. Cualquier incremento en

la contaminación por sobre incrementará más los costos sociales que los beneficios sociales

y, por lo tanto, no será óptima (no maximizará los BNS totales). Asimismo, cualquier reducción

de la contaminación por debajo de reducirá mas los beneficios sociales que los costos

sociales y, por lo tanto, dicha reducción no será óptima (dejará de generar BNS positivos que

son posibles de generar). Por lo tanto, es el nivel de contaminación que maximiza el BNS y

desde este punto de vista es el nivel de contaminación socialmente óptimo.

generalidad alguna, pensar en ella de la manera más simple posible; por ejemplo, que cada unidad de producto se

asocia linealmente con la contaminación que genera. 4 Se asume que las funciones de CE y CEM miden correctamente cada uno y todos los costos derivados del daño

que provoca la contaminación.


16

Figura 1

Formalmente, si la autoridad reguladora tiene como objetivo determinar el nivel de

contaminación que maximiza el beneficio neto social ( ), el problema a resolver será el

siguiente:

(1)

La condición de primer orden que asegura esta maximización es:

(2)

que es equivalente a ; condición que se cumple en el punto Y de la Figura 1; es

decir, cuando el nivel de la contaminación es igual a .

El análisis previo corresponde al tratamiento estándar de externalidades en la literatura de

economía ambiental (ver Pearce y Turner, 1990 y particularmente Figueroa, 1994 para una

conceptualización en el caso chileno).

De acuerdo a lo anterior, una política socialmente eficiente de regulación ambiental (o control

de la contaminación) que utilice estándares de emisión, debería fijar el estándar de

contaminación exigible, , a un valor igual al óptimo de contaminación y, por lo tanto,

normar que . Dado que el objetivo de este estudio es determinar políticas y medidas de

fiscalización que de manera eficiente incrementen los niveles de cumplimiento con la

Costos, beneficios

0

X

Y

Contaminación


17

legislación, aquí no se analiza cómo ha sido fijado, ni si este ha sido o no fijado de manera

óptima (es decir, igual a ). De esta forma, este trabajo se centra en analizar el costo social del

incumplimiento de la regulación ambiental, cuyas normas, estándares y medidas son

determinadas por la autoridad reguladora y se asumen son óptimas desde el punto de vista

social, es decir, se asume que siempre .

En su forma más común, las normas o estándares ambientales establecen el nivel máximo de

emisión o concentración para un contaminante; por ejemplo, X microgramos de material

particulado por metro cúbico de aire; o un determinado porcentaje de oxígeno disuelto en el

agua, o un determinado nivel de decibeles que no se debe sobrepasar. Los estándares muchas

veces son establecidos con referencia a algún criterio de salud; por ejemplo, el nivel de un

contaminante no debe exceder un cierto valor crítico, que generalmente segura inocuidad para la

salud humana5.

Sin embargo, la gestión ambiental requiere de una agencia fiscalizadora que monitoree y

supervigile el cumplimiento de los regulados (las empresas y otros agentes) con los estándares

y normas ambientales y que adicionalmente, imponga sanciones al incumplimiento. Una

agencia fiscalizadora sin los recursos suficientes o sin la capacidad de sancionar los

incumplimientos de la norma implica que el único incentivo que poseen las empresas (y

cualquier otro tipo de agente regulado) para cumplir con la regulación es de tipo moral.

Desafortunadamente, la experiencia internacional indica que los incentivos morales no son en

general aliciente suficiente para que las empresas (u otros agentes) que maximizan ganancias

cumplan realmente con los estándares y normas ambientales.

Por lo tanto, junto a un estándar debe existir algún tipo de penalidad asociada a su no

cumplimiento; esta penalización puede ir desde una simple amonestación por escrito, o el pago

de multas, hasta la clausura temporal o definitiva de la fuente contaminante e incluso, como en

algunos países, hasta el encarcelamiento del o los responsables. Sin embargo, los casos en los

que las penalizaciones sean muy altas (como encarcelamiento o multas millonarias) son raros,

debido a que una política de fiscalización eficiente debe concebirse de manera que sea en el

mejor interés de la empresa (o los regulados en general) cumplir con la ley (regulación).

La Figura 2 ilustra la forma en que una penalización o multa ( ) induce a cumplir (o incumplir)

con el estándar fijado por la autoridad reguladora.

5 Esto es claramente así para las llamadas normas primarias de calidad ambiental. Sin embargo, existen también

otras normas que se establecen con referencia a otros objetivos como, por ejemplo, la salud o estado de

conservación de especies animales o vegetales o de ecosistemas completos como es el caso de las llamadas normas

secundarias.


18

Figura 2

Si el estándar ha sido establecido eficientemente al nivel y la penalización (multa) por

unidad de contaminación sobre la norma ha sido fijada en , esta multa es ineficiente (punto B

en el grafico). Esto, porque la empresa contaminante tiene un incentivo a contaminar hasta el

nivel de contaminación que es mayor que el estándar , por lo que la empresa incumplirá la

normativa (en ). Esto ocurre porque entre los niveles de contaminación y la empresa

gana más pagando la multa y excediendo el estándar, que cumpliendo con el estándar exigido

( ). Sólo para niveles de contaminación a la derecha de la multa a pagar f excede a la

ganancia marginal (la altura de la curva BPNM) y, por lo tanto, la empresa producirá

contaminación hasta .

En general los infractores a la regulación deben ser descubiertos violando la ley, por lo que el

análisis debe ser modificado porque en este caso las decisiones de la empresa no se toman por

la simple comparación entre los beneficios obtenidos por producir sobre la norma y la multa,

sino que por la comparación entre dichos beneficios y la multa esperada (o el valor esperado de

la multa), esto es el valor de la multa ( f ) multiplicado por la probabilidad ( ) de ser

descubierto violando la normativa. En un contexto de recursos de fiscalización escasos, donde

no es posible monitorear al 100 % de los eventuales infractores durante el 100 % del tiempo, la

probabilidad de ser sorprendido será en general menor que uno y, aun cuando la multa esté

Costos, beneficios, multas

Nivel de contaminación

A

B

C

*pf


19

fijada al valor del costo marginal de la contaminación al nivel optimo (es decir igual a *f en la

figura 2) existirá un incentivo para que la firma contamine por sobre la norma. En general si

1p y/o *ff la firma tendera a contaminar por sobre la norma, como lo indica el punto C

de la Figura 2, al que corresponde un nivel de contaminación , debido a que el regulado

percibe que la probabilidad de que lo sorprendan incumpliendo es 1p , por lo que la multa

esperada percibida por él es . Es interesante notar que lo antes señalado implica que

una multa como en la Figura 2 inducirá al total cumplimiento del estándar si el regulado

percibe o estima que la probabilidad de ser descubierto es igual a 1 (es decir, que espera que

cada vez que incumpla la norma será sorprendido). Además , valor de la multa óptima, para

, es igual al costo marginal del daño ambiental al nivel de contaminación óptima , la

que a su vez es igual a s , (es decir, ). Por lo tanto, para que con *f haya total

cumplimiento, la fiscalización debiera realizarse de forma que los regulados perciban que la

probabilidad de ser descubiertos si infringen el estándar s es del 100 % (punto A en la Figura

2).

Sin embargo, las condiciones descritas son demasiado restrictivas en la práctica, ya que una

fiscalización que genere una probabilidad de 100% de sorprender a los que violan el estándar

tendrá, en general, costos prohibitivos (muy elevados). Más aún dichos costos generalmente

superarán los beneficios obtenidos de reducir el incumplimiento a cero. De allí que una

motivación importante para este trabajo es el diseño de políticas de penalización realistas y que

permitan minimizar los niveles de incumplimiento asociados a un uso eficiente de los recursos

de fiscalización. Dado que las multas o penas están por lo general determinadas por la propia

normativa, el valor de la multa generalmente será para la autoridad fiscalizadora una variable

dada o exógena al momento de diseñar una política de fiscalización óptima, por lo que la

variable de elección para la autoridad fiscalizadora será la probabilidad percibida (o estimada)

por los fiscalizados de ser sorprendidos cuando incumplan, y que la autoridad fiscalizadora

puede lograr con los distintos instrumentos, sistemas y medidas de fiscalización a implementar

con los recursos disponibles para las actividades de fiscalización.

Otro aspecto interesante de notar son las asimetrías asociadas a inducir cumplimiento de la

regulación a través del monto de la multa ( ) o de la probabilidad de ser sorprendido ( ). A

partir del punto C en la Figura 2 se advierte que para la autoridad fiscalizadora es posible lograr

una reducción en los niveles de contaminación o incumplimiento de la empresa mediante un

aumento en el valor esperado de la multa, lo que puede ser obtenido ya sea a través de un

aumento en el valor de la multa y/o por un aumento en la probabilidad de ser descubierto. Sin

embargo, mientras que incrementar la multa, en general, no tiene costos para la sociedad,

aumentar la probabilidad si tiene costos, debido a que es necesario invertir en recursos de

fiscalización. Por lo tanto, la intuición indica que una manera eficiente de asegurar total

cumplimiento con la normativa y, por lo tanto, total disuasión de infringir la ley es mediante


20

una política de penalización que implique multas altas y baja probabilidad de ser sorprendido

para el regulado y, por lo tanto, bajos costos de fiscalización para la agencia reguladora. En la

práctica, sin embargo, en general existe un límite superior a la multa que se puede imponer a las

empresas (ya sea porque su monto máximo está fijado por ley, o debido a consideraciones de

justicia, por ejemplo) por lo que siempre será necesario llevar a cabo algún grado de

fiscalización directa. Si, por ejemplo, por cualquier consideración o circunstancia, la multa

fijada no pudiera ser superior a los beneficios marginales obtenidos por las empresas en el

óptimo social , es decir, si *ff , y considerando que, dada la restricción de recursos que

existe para fiscalizar, la probabilidad de ser descubierto será en general menor que uno, (

), entonces necesariamente algún nivel de incumplimiento de la regulación deberá ser

tolerado por la sociedad.

2.1 Modelo de Cumplimiento Bajo Certidumbre

En esta sección se formaliza y detalla el modelo antes presentado de fiscalización eficiente de la

normativa ambiental.

Una firma genera contaminación como un subproducto de su actividad comercial, la que está

dada por , es decir, se distribuye entre cero y el nivel de contaminación que generará

una empresa no regulada , que maximiza sus ganancias. La contaminación genera beneficios

para la firma (e indirectamente para la sociedad). La función de beneficios privados corresponde

a , en la que [el superíndice denota la primera derivada de

la función , y por lo tanto corresponde a la función BNMP mostrada en la Figura 1 y 2],

adicionalmente [es decir, la segunda derivada de la función BNP es negativa o,

equivalentemente, la pendiente de la función BPNM es negativa], además por simplicidad y sin

pérdida de generalidad asumiremos que lo cual significa que la tercera derivada

de es cero o equivalentemente, que la función BNMP es lineal. Asimismo, la

contaminación genera daños externos totales que están dados por , de tal forma que

, y [lo que es equivalente a decir que la función

tiene pendiente positiva, ver Figuras 1 y 2].

Los beneficios sociales netos ( ) corresponderán entonces a: y

es el nivel de contaminación que maximiza el . Este nivel de contaminación óptima es

definido por la siguiente condición [punto del cruce de las funciones de

BNMP y CEM]. Si el estándar es establecido de manera eficiente, no existirá diferencia entre el

nivel de polución óptimo y el estándar, es decir . De acuerdo a los supuestos,

y, por lo tanto . Como corresponde a aquel nivel de


21

contaminación donde la función de BNMP cruza el eje horizontal, representa el nivel de

contaminación que maximiza las ganancias de la empresa cuando esta no toma en cuenta en sus

decisiones la contaminación que genera y el costo social que dicha contaminación provoca (por

lo tanto corresponderá al nivel de contaminación existente en ausencia de fiscalización).6

Dado que sin regulación la empresa tenderá a contaminar es decir por sobre el estándar ,

necesariamente deberá existir algún grado de regulación para llevar a la firma a cumplir con el

estándar. La forma de provocar esto en un mundo con absoluta certidumbre acerca de los

niveles de contaminación que la empresa está generando es a través de una penalización a la que

aquí se llama multa, pero que, en general, puede abarcar cualquier otro tipo de penalización por

el no cumplimiento de la normativa, incluso penalizaciones no monetarias como pérdida de

reputación, etc. Si la multa total por no cumplir la normativa ( ) es igual o mayor a las

utilidades que genera el incumplimiento de la normativa, de forma tal que

para , la empresa no tendrá incentivos a incumplir con el estándar y se provocará

disuasión total de incumplir la norma [y la contaminación disuadida será ( )]. Sin embargo,

por distintas razones, cuyo análisis está fuera del ámbito de este estudio, las multas observadas

en el mundo real nunca son tan altas. En el caso que para , (y por lo

tanto la multa es menor que las potenciales ganancias del incumplimiento) la empresa tendrá

incentivos a violar la ley.

Una multa de monto fijo (es decir independiente de la magnitud en que la contaminación

producida supera el estándar) como la descrita, es más ineficiente que una multa variable y

basada en la gravedad del contaminante. Esto se relaciona con la noción de Stigler (1970) sobre

disuasión marginal en comparación a disuasión en general. En el presente contexto, una multa

de monto fijo, genera disuasión general pero no disuasión marginal. En efecto, en muchas

situaciones un agente puede considerar cuál de varios delitos (actos que generan daño) cometer;

por ejemplo, puede optar entre secuestrar a una persona o secuestrarla y también matarla. Una

empresa contaminante puede optar entre descargar sólo una pequeña cantidad de contaminante

en un río o una gran cantidad. En tales contextos, la amenaza de sanciones juega un rol

adicional al tradicional de disuadir a los actores de cometer un delito. Para aquellos a los que no

se les puede disuadir de cometer la infracción, la sanción puede influenciar cuál de los delitos

finalmente cometen. Es posible demostrar que los individuos tendrán un mayor incentivo a

cometer los actos menos dañinos que los más dañinos si las sanciones aumentan con el daño

(Arguedas, 2008). La disuasión de cometer un acto menos grave se conoce como disuasión

marginal. Todo lo demás constante, es socialmente conveniente que la política de fiscalización

cree disuasión marginal por medio de una penalización más estricta a los actos más graves; por

lo que los actos menos graves tendrán una sanción menor. Esta es una de las consideraciones de

por qué, en general, la multa no puede ser máxima en todos los casos.

6 Es decir, la empresa genera lo que la economía llama una externalidad negativa, un costo que afecta a alguien en

la sociedad y que la empresa no considera en su decisión de óptimo.


22

Una penalización que aumenta con el daño, en el contexto de este modelo de fiscalización

óptima es equivalente a una penalización que aumenta con los niveles de contaminación por

sobre la norma. Por ejemplo, una multa de monto fijo implicará que la multa marginal es cero,

, y por lo tanto, si la empresa tiene incentivos a no cumplir con la norma (i.e.

) le será conveniente sobrepasar la norma por mucho que sobrepasarla por

poco, por lo tanto, el nivel óptimo de contaminación será siempre en este caso, que es el

máximo nivel esperable de incumplimiento de la norma.

Con el propósito de hacer este problema tratable aquí se seguirá la literatura en políticas de

cumplimiento, asumiendo que el monto máximo de multa está dado por el nivel de utilidades de

la empresa, y por lo tanto . Sin embargo, adicionalmente se asume una

segunda condición que está menos presente en la literatura y es que la multa marginal dada por

sea mayor que cero, como una forma de asegurar algún grado de reducción en la

contaminación desde su nivel máximo (algún grado de disuasión marginal).

2.2 Modelo de Cumplimiento Bajo Incertidumbre

Al analizar el cumplimiento y la fiscalización de las normas de contaminación y de emisión

debe tenerse presente que el regulador que ya ha establecido el estándar generalmente no

puede observar y verificar el nivel de cumplimiento del estándar a menos que gaste e invierta en

recursos de fiscalización (inspectores, vehículos, equipos de detección, etc.). Como es irreal

pensar que el regulador dispone de recursos para fiscalizar a todas las empresas contaminantes

durante todo el tiempo, la firma representativa del modelo sólo será inspeccionada y

sorprendida incumpliendo con probabilidad , y por lo tanto, p corresponderá a la

frecuencia de inspección. Si la firma es descubierta violando el estándar (y por lo tanto )

tendrá que pagar una multa que en orden a crear disuasión marginal dependerá de la cantidad de

contaminación emitida por sobre la norma , la cual por conveniencia se asume

que tiene una estructura lineal de la siguiente forma: 7

Por lo tanto, bajo este esquema de regulación, la firma maximizará su función de ganancia o

utilidad esperada.

(3)

sujeto a la restricción

(3´)

Por lo que la firma elegirá el nivel de contaminación correspondiente a:

7 Es decir, f multiplicando por .


23

(4)

Para 1p y , y la firma cumplirá con el estándar; este caso

corresponde al punto A de la Figura 2. La multa es la multa eficiente (óptima) cuando = 1,

y es igual al costo del daño marginal al nivel de contaminación óptima , . Sin

embargo, si la probabilidad de detección del incumplimiento es menor que uno [ y/o la

multa marginal es menor que la multa marginal eficiente cuando , el nivel de

contaminación de la firma sobrepasará el estándar, un ejemplo de lo cual corresponde al punto

C en la Figura 2.

Otra observación que es evidente en el punto C de la Figura 2, es que es posible mantener el

nivel de incumplimiento constante, aumentando y disminuyendo . Esta política de

cumplimiento es eficiente debido a que aumentando la multa marginal, lo que no tiene costo

para la sociedad, es posible reducir la probabilidad de inspección, lo que permite ahorrar

recursos de fiscalización. Es decir, esta política hace posible mantener el mismo nivel de

incumplimiento de la norma gastando menos recursos de fiscalización.

Política óptima, de fiscalización

Si alguna actividad de fiscalización es necesaria, entonces el regulador debe asumir el costo por

el uso de recursos escasos en la actividad de fiscalización. Si el costo de cada fiscalización

corresponde a , el costo total de fiscalización corresponderá a .

Un planificador social que desea minimizar los costos sociales asociados al incumplimiento

deberá resolver el siguiente problema:

(5)

Sujeto a las siguientes restricciones:

,

El planificador social elegirá el nivel de incumplimiento óptimo , tal que:

(5´)

El lado izquierdo de (5´) representa los beneficios marginales de la fiscalización (BMF) que

consigue acercar los niveles de contaminación a la norma (es decir de la fiscalización que

disuade contaminación por sobre la norma), y que son iguales a ,

pues corresponden a los beneficios que la sociedad obtiene de los costos evitados por la


24

contaminación que se ha disuadido, menos las ganancias que la empresa ha dejado de generar

debido a la contaminación que dejó de producir. El término del lado derecho en (5´)

corresponde a los costos marginales de la fiscalización , lo cual

corresponde al cambio en la probabilidad de fiscalización multiplicado por el costo constante

por inspección. Una unidad de reducción en la contaminación se consigue incrementando la

probabilidad de inspección en el monto lo cual a un costo fijo por inspección de

genera un costo incremental dado por el lado derecho de (5´). Los supuestos del modelo

implican que el costo medio y marginal de fiscalización es constante; sin embargo, mas

adelante se considera el caso en el cual el costo de inspección varia con los niveles de emisión

del contaminante.

La Figura 3 ilustra la determinación del nivel óptimo de incumplimiento en presencia de

fiscalización. De acuerdo a los supuestos, , la pendiente de la función es una

constante negativa la cual por simplicidad se asume igual a menos uno, y por lo tanto

.

Figura 3

En la Figura 3, como es usual, el estándar deberá ser fijado al nivel donde se interceptan las

funciones de beneficio neto marginal privado ( y costo marginal de la externalidad

( ) y por lo tanto:

Y

Z

X

Contaminación ( )

=


25

(6)

Sin embargo, reducciones en la contaminación desde el nivel de contaminación sin regulación

conlleva no solo la pérdida de beneficios para la firma sino que además los costos de

fiscalización en que debe incurrir la autoridad fiscalizadora. Al agregar al análisis los costos

marginales de fiscalización entonces, desde el punto de vista del planificador

social de la fiscalización, el nivel de contaminación óptimo para la empresa es el que responde a

la condición:

(7)

Esta ecuación reproduce la condición en la ecuación (5’) de más arriba, sólo que pasa los

BNMP del lado izquierdo al lado derecho, con lo que se puede expresar claramente lo antes

señalado: que la fiscalización será óptima cuando los beneficios producidos en el margen (los

costos evitados gracias a la contaminación disuadida, el término CEM del lado derecho), sean

iguales a los costos generados en el margen (que corresponden a los dos componentes del lado

derecho, las ganancias que la empresa deja de generar al no contaminar, el término BNMP, más

los costos en que la agencia fiscalizadora debe incurrir para fiscalizar, el término CMF).

Al considerar los costos de fiscalización desde el punto de vista de la sociedad, entonces hace

sentido que y por lo tanto la agencia fiscalizadora debe tener como objetivo reducir la

contaminación en lo cual representa una exigencia de reducción de la contaminación

menor que la que asegura cumplimiento del estándar de emisión (o concentración) ; lo que es

equivalente a que se acepte ahora que la empresa supere el estándar en . En el

modelo estándar sin costos de fiscalización (es decir con certidumbre), es el nivel de

emisiones eficiente; sin embargo al considerar los costos asociados a la fiscalización para hacer

cumplir dicho estándar, el estándar resulta excesivo (sub-óptimo). Considerando los costos de

fiscalización, la reducción socialmente optima de la contaminación corresponderá a .

Ella genera beneficios en términos de reducción del daño ambiental correspondiente al área

, beneficios que son mayores al costo de implementar dicha reducción que equivale al

área (que incluye tanto la pérdida de utilidades de la empresa como los costos de hacer

cumplir la normativa). Cualquiera reducción adicional de la contaminación a partir de , es

decir cualquier unidad de contaminación a la izquierda de en la Figura 3, implicará que los

costos de reducir la contaminación se incrementarán más que los beneficios (representados por

los costos del daño evitado) por lo cual generar reducciones adicionales de la contaminación

(mayores niveles de cumplimiento) no será optimo desde un punto de vista social. Una

penalización esperada de en la figura será suficiente para implementar el nivel de

incumplimiento óptimo.


26

La Figura 4, replica la Figura 3, pero ahora en el eje horizontal en vez de representarse niveles

de contaminación se muestra el grado de cumplimiento de la regulación, representado por los

niveles de contaminación disuadida y, por lo tanto, la reducción en la

contaminación desde el nivel máximo de contaminación que produciría una empresa no

regulada ( ). Es decir, se define contaminación disuadida como , de modo que si

, entonces y el costo de fiscalización será igual a cero (ya que la autoridad no

estaría fiscalizando), y sólo se incrementará en la medida que la autoridad fiscalizadora intente

disminuir la contaminación desde el nivel de contaminación sin regulación para acercarla al

estándar (o sea en la medida que aumente ). Nótese que:

(8)

y por lo tanto la función tendrá pendiente negativa en , mientras que el área por debajo

de dicha función muestra los beneficios ambientales debido a aumentos en la contaminación

disuadida . Similarmente es posible mostrar que:

(8´)

Esto implica que la función de costo marginal de fiscalizar y hacer cumplir la regulación

tendrá pendiente positiva. El área por debajo de dicha función refleja los costos

en los cuales la sociedad deberá incurrir para hacer cumplir la regulación, y que consisten en las

utilidades perdidas por las empresas debido a la restricción impuesta a sus emisiones, mas los

costos de fiscalización necesarios para hacer cumplir la normativa. Estas modificaciones en las

funciones de interés son sólo una re-parametrización que implica que el punto de origen del

espacio Cartesiano en la Figura 4 está ahora en y, por lo tanto, corresponde a un nivel de cero

disuasión, (nivel de contaminación igual al que genera una empresa no regulada, ).


27

Figura 4

De acuerdo con (7) existen dos formas indirectas por las cuales es posible mejorar la eficiencia

de la fiscalización, es decir, es posible generar los mismos niveles de cumplimiento empleando

(gastando) menores recursos en fiscalización o, alternativamente, es posible generar mayores

niveles de cumplimiento (niveles de contaminación efectiva mas cercanos a la norma)

empleando las mismas o menores cantidades de recursos en fiscalización: a) a través de una

reducción en los costos fijos de inspección, el componente ; o b) a través de mayores

incentivos al auto-cumplimiento por parte de la empresa, que reducen el componente .

a) Reducción en los costos fijos de inspección.

La presencia de costos de fiscalización o inspección implica una distorsión en relación al

análisis estándar de mecanismos de comando y control que simplemente no considera dichos

costos. Peor aún, la evidencia empírica pareciera indicar que en algunas circunstancias las

agencias fiscalizadoras no pueden incorporar o tienen limitaciones a incorporar consideraciones

de costos de hacer cumplir la regulación. Simplemente en algunos casos no es posible

implementar los criterios de optimización aquí reseñados debido a consideraciones estatutarias

o de otro tipo. Por ejemplo, en los casos en los que se establece que todos los establecimientos

de determinado tipo deben ser inspeccionados todos los meses. Tales directivas pueden reflejar

la reacción a determinados eventos de alto perfil público o a consideraciones de justicia y no

necesariamente a consideraciones de optimización (Heyes, 1998; Bardach y Kagan, 1982)

Una reducción en los costos de fiscalización en que incurre la agencia fiscalizadora produce una

reducción en los costos para la sociedad de que la empresa cumpla con la normativa ambiental.

Contaminación disuadida ( k )


28

La mejora en la eficiencia del proceso fiscalizador (medido a través del componente ) es una

de las razones que pueden reducir los costos de fiscalización.8 Esto se ilustra en la Figura 5 por

un desplazamiento hacia la derecha de la función de , lo que indica que los costos de

fiscalización se han reducido y por lo tanto es posible liberar recursos que permitirán aumentar

el esfuerzo fiscalizador. Por ello, al aumentar la eficiencia del proceso de fiscalización,

reflejado por una disminución en el parámetro , es posible ahora obtener el mismo nivel de

disuasión con menores recursos de fiscalización.

Figura 5

En la figura, el equilibrio original, antes de la disminución en , se encuentra en el punto A

donde:

(9)

igualdad que determina el nivel de cumplimiento optimo que la autoridad exigirá del

fiscalizado, el nivel de cumplimiento optimo inicial ( ) será alcanzado a través de una

frecuencia de inspección . Si el costo por inspección se reduce, de c0 a c1 (con c0 > c1), la

función se desplaza desde hacia con lo que el nivel óptimo de cumplimiento

exigido por la autoridad aumenta a . Al haberse reducido los costos fijos de inspección, la

autoridad libera recursos que pueden ser destinados a incrementar la frecuencia de inspección y

por lo tanto asegurar mayores niveles de cumplimiento, como se observa en el grafico. El nuevo

equilibrio vendrá dado por el punto B en la figura 5, donde se observa que la probabilidad de

8 Otras razones puede ser un aumento del cumplimiento autónomo de parte de las empresas como se verá más

adelante


A

Z

B


29

inspección ha aumentado desde hasta mientras que el grado de cumplimiento ha

aumentado desde hasta y donde la condición de óptimo social esta ahora dada por:

(10)

Las implicaciones de este análisis permiten definir un criterio general importante para el diseño

de políticas de fiscalización: el diseño de una política de fiscalización óptima deberá maximizar

las mejoras en eficiencia de la fiscalización de modo de generar los máximos niveles de

cumplimiento de la regulación (es decir, los mayores niveles de contaminación disuadida)

posibles de alcanzar con los recursos de fiscalización de que la autoridad fiscalizadora dispone.

La Parte II de este informe analiza las medidas que tienden a lograr esto.

El análisis realizado hasta aquí permite también explicitar el criterio de optimización derivado

del principio de maximización de la eficiencia social y que la autoridad fiscalizadora debe

siempre tener presente al diseñar su política de fiscalización óptima: el diseño de una

fiscalización óptima debe considerar que la fiscalización genera beneficios sociales (los costos

del daño evitados, que se habrían provocado por la contaminación por sobre la norma que la

fiscalización logra disuadir), pero también genera costos sociales (por una parte, los recursos

que la sociedad debe invertir para realizar la fiscalización, y por otra, las ganancias económicas

que dejan de percibirse al reducir la contaminación a través de reducciones en la producción o el

aumento de los gastos de abatimiento por parte de las empresas). Este criterio implica que la

fiscalización deberá disuadir la producción de toda contaminación que al ser evitada aporte a la

sociedad beneficios mayores que los costos que demanda la fiscalización, y deberá, como

primer criterio, abstenerse de fiscalizar y disuadir toda contaminación que sea más onerosa

fiscalizar y disuadir que el beneficio que su disuasión genera para la sociedad. Esta es

precisamente la condición de óptimo que en el análisis anterior se derivó para determinar los

niveles de contaminación óptima ( ), incumplimiento óptimo ( ) y cumplimiento óptimo

( ).

Por lo anterior, la autoridad fiscalizadora debe tener presente todas aquellas ganancias en

eficiencia del sistema de fiscalización posibles de alcanzar, y que a menudo no requieren uso de

recursos, o demandan muy pocos recursos.

Finalmente, obsérvese en la Figura 5 que al cambiar el costo por inspección , la función de

reacción de la firma dada por la función no ha sido afectada, solo ha sido afectada la

función de costo marginal de fiscalización propio de la agencia fiscalizadora. A continuación se

analiza el caso donde reducciones en los costos de fiscalización (equiparables a mejoras en la

eficiencia del proceso fiscalizador) se obtienen a través de modificaciones en la función de

reacción del fiscalizado (las firmas u otros agentes) que aumentan el grado de cumplimiento de

la regulación por parte de éste sin que necesariamente la penalización esperada aumente.


30

b) Aumento en los niveles de cumplimiento autónomo.

Hasta ahora se ha asumido que aumentos en los niveles de cumplimiento son provocados

únicamente por incrementos en la penalización esperada, o sea son explicados a través del

modelo tradicional de utilidad esperada en la forma desarrollada aquí. Sin embargo, desde

Harrington (1988) y otros autores, se reconoce que no todas las empresas y todos los sectores

determinan sus niveles de cumplimiento únicamente como lo supone la teoría de utilidad

esperada; existen otros factores que independiente de la multa esperada, determinan el grado de

cumplimiento de la regulación por parte de la empresa. A este nivel de cumplimiento se le llama

aquí “cumplimiento autónomo” o “auto-cumplimiento”, debido a que no depende de la multa

esperada, y que corresponde a aquel nivel de cumplimiento que la empresa exhibiría aún si no

existiera ningún tipo de penalización o fiscalización. La Figura 6 ilustra el caso de un aumento

en los niveles de cumplimiento autónomo de una firma desde a , y por lo tanto una

caída en la función desde a , por lo que el costo social asociado al

cumplimiento se ha reducido. Sin embargo, en este caso, la reducción del costo se debe a un

aumento en los niveles de cumplimiento autónomo de las empresas reguladas, y no a una caída

en los costos de inspección ( .

Adicionalmente, nótese que la función puede ser vista como la función de oferta de

cumplimiento por parte del regulado en el mercado de cumplimiento de la normativa ambiental,

donde el precio de cada unidad de cumplimiento corresponde al valor esperado de la

penalización, por lo que el desplazamiento de la función en la Figura 6 puede ser

interpretado como una reducción en los costos que enfrenta la empresa para cumplir con la

regulación. Nótese también que, como ocurre para ofertas lineales, la elasticidad de

cumplimiento (el aumento porcentual en el cumplimiento inducido por un aumento porcentual

dado en la penalización esperada) disminuye a medida que la oferta de cumplimiento se

desplaza a la derecha desde a , por lo que en el presente modelo, mayores

niveles de cumplimiento autónomo están inversamente relacionados con la elasticidad de

cumplimiento. Esto tiene la siguiente intuición; al depender menos la decisión de cumplimiento

del regulado de la penalización esperada, empresas con mayores niveles de cumplimiento

autónomo reaccionan menos elásticamente a cambios en la penalización esperada (ver Figura

6).


31

Figura 6

El análisis precedente permite además entender las consecuencias de que al actuar la agencia

fiscalizadora se aleje del objetivo de maximización del bienestar social. Por ejemplo, si

contrariamente a los principios de optimización mas arriba señalados, la agencia fiscalizadora

privilegia maximizar el cumplimiento de la regulación independiente de las consideraciones de

costos, la agencia podría verse tentada a fiscalizar empresas con alto nivel de cumplimiento

autónomo en desmedro de otras firmas con menores niveles de cumplimiento autónomo, las

cuales, como se mencionó, tienden a tener ofertas de cumplimiento más inelásticas que las

primeras (empresas sin auto-cumplimiento o con menores grados de auto-cumplimiento) y por

lo tanto son menos sensibles al modelo de utilidad esperada presentado aquí; es decir,

responden proporcionalmente menos ante un mismo cambio en la multa esperada generado por

la autoridad fiscalizadora. Esta estrategia es ineficiente ya que se destinan recursos a empresas

que ya están cumpliendo en algún grado en desmedro de otras que no lo están haciendo. Una

estrategia eficiente consistirá en re-focalizar recursos desde la empresa con baja elasticidad de

cumplimiento a empresas con alta elasticidad cumplimiento y, por lo tanto, aprovechar de

mejor manera los recursos limitados de que la agencia dispone. Esta relación entre priorización

de recursos y elasticidades de cumplimiento se utiliza para elaborar la propuesta de bases

metodológicas que se presenta en la Parte III del presente informe para la priorización del uso

de los recursos en el diseño de los programas de fiscalización de las normas de emisión y de

concentración y de exigencias de las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA).



32

PARTE II: POLITICAS EFICIENTES DE FISCALIZACION Y DE PROMOCION DEL

AUTOCUMPLIMIENTO

El modelo presentado en la sección anterior constituye el marco conceptual que provee los

criterios de eficiencia requeridos para optimizar la fiscalización ambiental. En esta sección, se

extiende dicho marco conceptual, enriqueciéndolo con nuevos elementos que aumentan su

capacidad analítica de la realidad y que además facilitan su aplicación práctica. En efecto, esta

extensión incorpora al marco conceptual hasta aquí desarrollado un conjunto de aspectos que

inciden en la eficiencia del proceso de fiscalización que la autoridad realiza para maximizar el

beneficio social neto de la regulación ambiental, así como otros aspectos que dicen relación con

la promoción del cumplimiento autónomo por parte de los fiscalizados.

3. POLITICAS EFICIENTES DE FISCALIZACION

En esta primera parte se analiza diferentes aspectos relativos a la eficiencia del proceso de

fiscalización que la autoridad lleva a cabo, y que como se vio más arriba, determina los costos

con los que la sociedad puede alcanzar los niveles deseados de cumplimiento de la normativa o,

como es habitual en ambientes en que los recursos de fiscalización son escasos, determina el

máximo cumplimiento posible de alcanzar con los recursos de fiscalización disponibles. En

general, los aspectos analizados tienden a reducir el componente c de costo por inspección que

como se determinó en el modelo formal antes presentado, tan crucialmente determina la

habilidad de la sociedad para lograr el cumplimiento de la regulación.

3.1. Errores de inspección

Cuando se realiza la inspección de un fiscalizado (una empresa por ejemplo) por parte de los

inspectores de la agencia fiscalizadora correspondiente, podrían ocurrir dos tipos de errores

equivalentes a los dos tipos de errores clásicos en inferencia estadística. En el primer tipo de

error una empresa que efectivamente está incumpliendo la norma es –equivocadamente-

evaluada como cumpliendo la regulación; es decir, se comete un error de no penalización )( N .

En el segundo tipo de error, una empresa que en la realidad está cumpliendo con la normativa es

– equivocadamente- considerada como incumpliendo la ley; es decir, se comete un error de

penalización )( P .

En términos probabilísticos, estos dos tipos de errores se pueden definir formalmente de la

siguiente manera:

N = probabilidad de error tipo I (No penalización)


33

P = probabilidad de error tipo II (Penalización)

Por ejemplo, un inspector poco experimentado en los procesos de fiscalización en que le

corresponde participar, o equipos de monitoreo empleados en el proceso de fiscalización que se

encuentren erróneamente calibrados, podrían llevar a considerar a una empresa que en la

práctica esta incumpliendo la normativa como si la estuviera cumpliendo (error tipo I); o

contrariamente, llevar a considerar a una empresa que sí la está cumpliendo, como si no

estuviera cumpliendo con la normativa (error tipo II).

La incorporación de errores de inspección en el modelo estándar modificará la ecuación (4) en

la siguiente forma:

(11)

O equivalentemente,

(11´)

Donde . Nótese que ambos tipos de errores son equivalentes a perdidas de

eficiencia en el proceso de fiscalización y por lo tanto inducirán menores niveles de

cumplimiento. Shocks negativos de eficiencia (aumento de cualquiera de estos tipos de error)

dado un esfuerzo de fiscalización implicará una caída en la probabilidad de ser sorprendida

cuando incumple la regulación percibida por la empresa y, por lo tanto, para evitar una caída en

el nivel de cumplimiento (mantener el nivel de cumplimiento) la autoridad deberá aumentar el

esfuerzo de fiscalización )(

p . Errores del tipo I (de no penalización) aumentan directamente el

incumplimiento debido a que reducen la probabilidad de ser sorprendida incumpliendo

percibida por la empresa, con lo que cae el valor de la multa esperada para la empresa que

incumple, por lo que aumenta su incentivo a incumplir. Esto exigirá de la autoridad

fiscalizadora, para mantener los niveles de cumplimiento previos, un mayor esfuerzo de

fiscalización (aumentar

p ). Errores del tipo II reducen indirectamente el cumplimiento ya que

aumentan los costos de cumplimiento para la empresa en un monto igual al valor de la multa ( )

por la probabilidad de ser penalizado aún cumpliendo la normativa )( Pp , con lo que

disminuye el incentivo a cumplir.

Ambos tipos de errores de inspección implican que, para alcanzar un nivel cualquiera dado de

cumplimiento la autoridad deberá destinar mayores gastos de fiscalización que en el caso en que

tales errores no existieran. Por lo tanto, hace sentido invertir en reducir dichos errores.


34

3.2 Auto-denuncias

Otro aspecto interesante de incorporar al análisis es la posibilidad de que las empresas

denuncien sus propias faltas o incumplimientos con la normativa. Esto, porque es posible

inducir a las empresas a que auto-reporten sus transgresiones a la normativa si en compensación

por ello se les ofrece una disminución en el valor de la multa esperada. Sin embargo, este

incentivo debe ir acompañado de un mecanismo que evite las autodenuncias en exceso, ya que

el incentivo introducido para estimular la auto-denuncia (reducción de la multa esperada)

provoca secundariamente otro incentivo, perverso en este caso, y que es fácil de entender

pensando en el caso extremo en el que las empresas que autoreportan sus infracciones fueran

liberadas totalmente de pagar multa alguna, lo que llevaría a que todas las empresas infringieran

la norma y se autodenunciaran a la vez (en cuyo caso su nivel de cumplimiento sería cero, k = 0.

Para evitar este tipo de conducta inconveniente desde el punto de vista social, es necesario que

el descuento sobre la multa esperada sea relativamente pequeño.

Para formalizar el argumento en el caso en el cual a la empresa se le incentiva a auto-reportarse

a través de un descuento sobre la multa marginal, el problema a resolver por la empresa

originalmente representado por las ecuaciones (3) y (3´) se modifica levemente a lo siguiente:

(12)

sujeto a la restricción

(12´)

lo que, dado que la empresa que auto-reporta lo hace ahora con p = 1, es equivalente a

(13)

Y la condición de primer orden es:

(14)

Como se puede observar en la Figura 7, esta condición consigue el mismo nivel de

cumplimiento original, siempre que ; por lo que la firma neutral al riesgo será

indiferente entre no auto-denunciarse y pagar una multa esperada de y auto-denunciarse y

pagar con certeza una multa de .

Es por lo tanto posible lograr el mismo nivel de incumplimiento con menores recursos de

fiscalización (las necesidades de fiscalización directa se reducen), ya que la función de reacción

de la firma se desplaza a la izquierda, pasando el equilibrio final desde un punto como R a un

punto como T en la Figura 7. En este sentido, el efecto de esta política es similar al de un

aumento en la multa o una reducción en los errores de inspección.


35

Si la firma no es neutral al riesgo – como se ha supuesto hasta ahora- si no que se caracteriza

como adversa al riesgo, el impacto que el incentivo a auto-reportar tiene sobre el nivel de

cumplimiento será mayor que en el caso de empresas neutras al riesgo. De hecho si la firma es

adversa al riesgo, aún con = 0 es posible ajustar la multa marginal de tal forma que ,

debido a que un agente adverso al riesgo preferirá pagar la multa con certeza antes que pagarla

con probabilidad menor que 1 y asumir riesgo, el que, como adverso al riesgo, rehúye.

Figura 7

Por lo tanto, las ventajas son obvias: en primer lugar, la agencia fiscalizadora podrá ahorrarse

recursos de fiscalización si las firmas que contaminan tiene incentivo a reportar sus propias

fallas de incumplir la norma; en segundo lugar, el auto-reporte reduce el riesgo de la empresa y

en este sentido existe una ventaja en reducir el riesgo si los agentes son adversos al riesgo; por

último, si existen incentivos a auto-denunciar las fallas de la empresa será posible la mitigación

temprana de impactos como una forma de evitar daños más graves.

3.3 Historial de Incumplimiento

Una política de penalización que incrementa las multas por violaciones reiteradas es

socialmente deseable. Las razones de esto son las siguientes. Primero, aumentar la multa de

acuerdo al historial de violaciones puede crear un incentivo adicional a no sobrepasar la norma

Beneficios, Costos

(1 - )

T

Incumplimiento

R


36

(de hecho este es el punto destacado por Harrington (1988) acerca de la razón de por qué en la

práctica se verifican mayores niveles de cumplimiento que los predichos por la teoría). Por lo

tanto, este esquema de regulación implica un mayor nivel de cumplimiento con los mismos

recursos de fiscalización y, en este sentido, esta medida incrementa el bienestar, lo que es

equivalente a un movimiento desde el punto R al punto T en la Figura 5 y, por lo tanto, a una

reducción en los costos de hacer cumplir la normativa ambiental.

Segundo, esta política permite a la sociedad tomar ventaja de la información acerca de las

firmas que generan mayores niveles de daño ambiental (debido a que una firma con historial de

incumplimiento tiene más probabilidades de reiterar la falla); por lo tanto, es socialmente

rentable focalizar más recursos escasos en aquellas firmas con una historia de violación de la

norma que en aquellas firmas que no poseen dicho historial. Existe también una razón poderosa

de incapacitación en este caso debido a que una firma con altas probabilidades de quebrantar

nuevamente la norma en el futuro debiera tener más probabilidades de ser un candidato a ser

declarado incapacitado en eventos extremos (como el cierre temporal durante episodios de

emergencia ambiental). En este sentido, podría existir un incentivo adicional para las firmas a

cumplir con la normativa como una forma de evitar caer en la lista negra de empresas afectas a

clausura parcial o total. Este es un incentivo no sólo a no fallar la normativa por segunda vez,

sino que es un incentivo poderoso a no quebrar la normativa la primera vez.

3.4 Imperfecto Conocimiento acerca de la Probabilidad y Magnitud de las Sanciones

Hasta ahora se ha supuesto que las firmas conocen con certeza tanto la probabilidad de ser

detectadas cometiendo una falta como el monto de las sanciones en tales casos. Este supuesto

extremo seguramente no se cumple en la práctica. Existe una variedad de razones de por qué las

firmas tienen conocimiento incompleto o parcial de la verdadera magnitud de la multa esperada

( ). Esto podría deberse, por ejemplo, a que las autoridades retienen información acerca de las

probabilidades de fiscalización y/o de la magnitud de las multas (quizá en un acto intencional de

las autoridades esperando que los agentes estimen una probabilidad subjetiva mayor a la que

realmente es), quizá la probabilidad de ser fiscalizado depende de factores complejos y difíciles

de estimar por parte de los agentes. En relación a la magnitud de las sanciones podría existir

incertidumbre debido a un entendimiento incompleto del rango en el cual estas se mueven o aún

conociéndose ese rango, podría ocurrir que dentro del rango exista un alto grado de discreción

por parte de quienes establecen las multas. Ciertamente lo que induce el comportamiento de los

agentes no es la probabilidad objetiva sino la probabilidad subjetiva estimada por el propio

agente (la probabilidad efectivamente percibida por él). Por lo tanto, es posible que bajo ciertas

circunstancias el agente estime una probabilidad mayor a la que objetivamente existe. Por

ejemplo, Hammit y Reuter (1998) muestran evidencia de que pequeñas empresas que generan

residuos peligrosos tienden a sobrestimar sistemáticamente la probabilidad de que el gobierno

las inspeccione. Si efectivamente existe una sobre-estimación de la probabilidad de


37

fiscalización, el bienestar social aumenta debido a que es posible generar el mismo o menor

nivel de incumplimiento sin necesidad de invertir recursos adicionales. Nuevamente este caso

correspondería a un desplazamiento como el de R a T en la Figura 7.

3.5 Teorías Positivas de Comportamiento de la Agencia Reguladora

Hasta ahora el modelo presentado ha asumido que el objetivo de una agencia fiscalizadora,

como puede ser la Superintendencia de Fiscalización Ambiental u otra, es maximizar el

bienestar social. El objetivo de política de la Superintendencia de Fiscalización de establecer

políticas que reduzcan el incumplimiento mediante un uso eficiente de los recursos escasos sólo

hace sentido en el caso de que la agencia reguladora tenga como objetivo maximizar el

bienestar social. De no ser así, la política diseñada será ineficiente y sólo se podrá incrementar

la eficiencia redirigiendo los objetivos de la agencia hacia la maximización del bienestar social.

En la práctica, las agencias regulatorias muchas veces tienen objetivos que difieren de la

maximización del bienestar social neto, tales como maximizar soporte político (Peltzman, 1976;

Magat, Krupnick y Harrington, 1986)), maximizar el presupuesto de la agencia (Niskaten, 1975;

Lee, 1983), o maximizar los beneficios del votante mediano (Selden y Terrones, 1993). Dos

modelos que pueden ser interesantes de analizar desde el punto de vista del caso chileno son el

modelo de maximización del cumplimiento y el modelo de maximización de los beneficios del

cumplimiento sin consideración de los costos de fiscalización. En el primer modelo la

fiscalización tiene una labor policial pura destinada a descubrir la mayor cantidad de

violaciones a la regulación, en contraste con una agencia maximizadora de beneficios que tiene

como misión balancear los beneficios con los costos de la fiscalización. Maximizar

cumplimiento ignora los costos que la implementación de dicho cumplimiento requiere y, por lo

tanto, es esperable un nivel excesivo de inspección en relación al óptimo social o en relación a

otras actividades de interés de la agencia, investigación, capacitación, colaboración con las

empresas para que cumplan etc. Adicionalmente, este tipo de regulación podría implicar

concentrar recursos en objetivos fáciles de capturar aún si tales empresas no implican una

reducción importante de los niveles de contaminación (Keeler, 1995; Garvie y Keeler, 1994).

En el segundo modelo, el foco está puesto en reducir los costos de la contaminación más que en

generar altos niveles de captura de empresas violando la ley; sin embargo, similarmente al

primer caso, en este modelo los costos de fiscalización tampoco son tomados en cuenta. Este

sentido de la fiscalización podría llevar a que la agencia fiscalizadora se concentra en fiscalizar

a las grandes empresas, localmente concentradas, sin embargo no necesariamente debiera ser

esta la política mas eficiente de uso de recursos de fiscalización desde el punto de vista de

minimización del daño social y la maximización del bienestar de la sociedad.


38

4. POLITICAS DE PROMOCION DEL CUMPLIMIENTO AUTONOMO

4.1 Difusión Pública de la Información Ambiental de la Empresa

Diversos autores han planteado que hacer publica la información privada de las empresas puede

ayudar a reducir la contaminación (y los daños asociados a ella), y a mejorar el comportamiento

ambiental del sector privado. Incluso existen estudios que plantean que la difusión pública de

información ambiental está siendo considerada una herramienta innovadora que aumenta y, aún

más, reemplaza los métodos tradicionales de control directo. En lo que sigue, el análisis se basa

en Stephan (2002) para explicar cuáles son algunas de las teorías sobre la razón por la cual la

difusión pública de la información ambiental de la empresa puede ser beneficiosa para la

sociedad.

Reducción en los costos de información: La provisión de información ambiental por

parte del sector público reduce los costos colectivos de recolección de información, lo

cual a su vez provee a otros actores políticos y sociales con una mejor capacidad de

negociación o creciente capacidad de presión a las empresas contaminantes. Otros

actores políticos podrían verse inducidos a actuar debido a que: (a) los beneficios de las

acciones ahora pueden superar a los costos; (b) el conocimiento de los beneficios

recibidos puede proveer incentivos adicionales a los actores; y, (c) los actores políticos

pueden pensar ahora que la ventaja otorgada por la información podría reducir las

asimetrías de poder en su favor.

Shocks. La provisión de información por parte del gobierno gatilla la participación

colectiva cuando el comportamiento de las empresas es peor del que se esperaba. Es este

caso no es el costo de la acción colectiva (solamente) lo que mantendrá inactivo a los

ciudadanos u otros, sino su grado de aceptación y tolerancia a los niveles percibidos de

contaminación. Si los ciudadanos reciben nueva información en forma de shocks a sus

creencias previas, esto podría ser un catalizador para la acción. Para los accionistas,

dicho tipo de nueva información podría causar una re-evaluación del valor de una

compañía particular y un posible impacto en su valor en bolsa.

Culpa/Miedo. La provisión de información por parte del gobierno incentiva mejores

indicadores de comportamiento ambiental por parte de compañías que temen acaparar

atención publica debido a ser indicados como una compañía de mal comportamiento

ambiental. Las empresas contaminantes podrían mejorar su comportamiento ambiental

si consideran que otros actores políticos podrían prestar atención a su comportamiento

ambiental y criticar a la compañía a su debido tiempo. En particular, las empresas


39

pueden temer atraer atención negativa por parte de los medios de comunicación, grupos

de interés, u organizaciones comunitarias o locales.

Diseminación publica de la información. La provisión y diseminación de información

por parte del sector público motiva a la acción colectiva cuando dicha información

revela las disparidades entre comunidades locales, regiones etc. En particular, especial

atención es puesta en aquellas compañías que se comparan desfavorablemente a sus

competidores. En este caso es la provisión de información por parte del sector público la

que revela las disparidades y gatilla la acción por parte de la comunidad.

Influencia en la agenda de gobierno. Para un nivel dado de daño ambiental cualquiera,

la mayor disponibilidad de información llevará a la priorización de los aspectos

ambientales por parte de los actores políticos, lo cual implicará que estos presionarán

por la incorporación de medidas en la agenda gubernamental (de la agencia reguladora

y/o fiscalizadora).

Si efectivamente la difusión de la información ambiental permite generar mayores niveles de

cumplimiento sin necesidad de incrementar los esfuerzos de fiscalización, entonces en la

práctica se reducirá el costo para la sociedad de hacer cumplir la normativa ambiental. Esto es

equivalente a un desplazamiento del punto R al punto T en la Figura 5.

4.2 Otras Teorías de Comportamiento de la Empresa

A pesar de que la literatura destaca el importante rol que juega el diseño de una política de

fiscalización eficiente, más que probablemente, la penalidad y la probabilidad de detección de

los incumplimientos no son las únicas variables en juego. En general, y como lo indica el

sentido común, a pesar de que tanto las multas pagadas por las empresas como las

probabilidades de detección tienden a ser bajas, particularmente en países en desarrollo, el nivel

de cumplimiento de las empresas tiende a ser mayor que el predicho por el modelo estándar

(Harrington, 1988). Algunas teorías alternativas que tratan de explicar cumplimiento de la

normativa ambiental, más allá del modelo de utilidad esperada son las siguientes:

i) Imagen corporativa. Esta hipótesis plantea la posibilidad de que las empresas se

preocupan de su imagen corporativa, lo cual las lleva a generar mayores niveles de

cumplimiento que los predichos por la teoría estándar, (Downing and Kimball, 1982).

Evidencia empírica a este respecto es presentada en; Zerbe (1996), y Donan, Lanoie y

Laplante (1998).

ii) Empresas que cotizan en la bolsa. Harford (1997) y otros autores sugieren que grandes

empresas corporativas que cotizan públicamente sus acciones pueden estar más


40

inclinadas a cumplir la regulación que las empresas que no lo hacen. Dos aspectos

parecieran explicar este comportamiento. Primero, para accionistas con portafolios de

inversión diversificados en distintas empresas, y que maximizan el valor de sus fondos

invertidos, cuando una firma en su portafolio genere una externalidad a otra firma

también dentro del portafolio, exigirá que la primera cumpla con la regulación

ambiental de forma que internalice la externalidad que produce y, como resultado de

ello, aumente el valor del fondo del accionista. Segundo, cuando una gran proporción

del fondo del inversionista está conformado por empresas contaminantes, por lo cual lo

anterior no ocurra, todavía puede suceder que el inversionista persiga la maximización

del bienestar social (minimizar la contaminación por sobre la norma), si sus

preferencias personales son amigables con un ambiente limpio.

iii) Presión de la comunidad. Hasta ahora se ha supuesto que la firma está sujeta a la

fiscalización directa de una agencia fiscalizadora, generalmente asociada al gobierno.

Sin embargo, podría darse el caso de que la empresa experimentara (o presienta que

experimentará) sanciones sociales debido al incumplimiento de la regulación. El rol de

la comunidad y otros tipos de sanciones informales han sido extensamente explorados

en la literatura. Pargal y Wheeler (1996), Hettige y otros (1996), Arora y Carson (1996),

Brooks y Sethi (1997) y Konar y Cohen (1998), por ejemplo, encuentran evidencia de

que la presión informal de la comunidad y las normas sociales juegan un rol importante

en los niveles de emisión y cumplimiento con la normativa de las empresas. Sin

embargo, pareciera existir también una contundente evidencia de que la habilidad de la

comunidad para jugar el rol de un regulador informal es una función creciente del

ingreso y del nivel de educación. Las sanciones más indirectas o menos explicitas

podrían generarse debido al impacto que causa en otros actores -distintos al gobierno- el

observar una empresa incumpliendo con la regulación, siempre que dichos actores

tengan la capacidad de monitorear y observar con un cierto nivel de certeza el

comportamiento ambiental de la empresa (ver sección anterior acerca de la difusión

pública de la información ambiental de la empresa). En este caso, el costo esperado de

la multa para la empresa no es solo el costo directo que proviene del modelo de utilidad

esperada ya descrito, si no que también de un modelo donde la empresa subjetivamente

se forma una cierta creencia de que la comunidad (u otros actores interesados) la

descubran en falta y esto a su vez multiplicado por la multa o sanción impuesta por la

comunidad. Por lo tanto a la fiscalización directa llevada a cabo por la agencia

reguladora formal, deberá sumarse esta regulación más indirecta llevada a cabo por la

comunidad y los actores interesados. Esto aumentara la multa percibida por la empresa,

induciendo un nivel de cumplimiento mayor con el mismo o menor de esfuerzo de

fiscalización.


41

iv) Ignorancia. Brehm y Hamilton (1996) consideran la posibilidad de que el

incumplimiento pueda ser parcialmente explicado por ignorancia y no por una

intencionalidad de incumplir la ley. En su modelo, incumpliento puede ocurrir ya sea

por ignorancia o por intencionalidad y en general encuentran evidencia de que la

ignorancia es la explicación para el incumplimiento, aún cuando existe evidencia de que

cierto incumplimiento es intencionado. Una de las principales recomendaciones de

política de este estudio es la importancia de considerar el conjunto de información que

la empresa posee.

4.3 Normas Sociales

Es posible que los administradores o propietarios de las empresas sujetas a la regulación

simplemente consideren que cumplir la ley es la cosa correcta de hacer y, por lo tanto, estén

dispuestos a cumplir aquellas leyes que entienden y consideran justas. En otras palabras, las

normas sociales pueden estar operando para producir tasas significativas de cumplimiento – aún

sin que la amenaza de penalización sea relevante para estas empresas. Gran parte de las

contribuciones en esta área no provienen precisamente de la economía sino de las ciencias del

comportamiento como la sociología. En esta línea de análisis, el compromiso a cumplir la ley y

la normativa es determinado por factores tales como disuasión, remuneración, razonamiento

moral e identificación con el grupo (Cohen, 1998). Para la economía las primeras dos causales

corresponden al modelo estándar de maximización de utilidad esperada, mientras que los otros

aspectos son relativos a las normas sociales. Aún cuando las normas sociales pudieran indicar

conflictos acerca de las explicaciones para incumplimiento desde un punto de vista sociológico

y desde un punto de vista económico, también podría argumentarse que los resultados derivados

de los aspectos más sociológicos del análisis son totalmente consistentes con el modelo de

utilidad esperada.

4.4 Otros Enfoques para Promover Cumplimiento Autónomo

Otras políticas para promover cumplimiento autónomo pueden considerar programas

educacionales, asistencia técnica, subsidios con el fin de alentar el cumplimiento etc.

Los enfoques para la promoción del cumplimiento pueden ser:

- La autoridad puede ofrecer educación y asistencia técnica a la comunidad regulada

- Crear apoyo público

- Publicar relatos exitosos del cumplimiento de la ley

- Ofrecer incentivos económicos a la comunidad regulada

- Desarrollar la capacidad para la administración ambiental dentro de la comunidad

regulada.


42

Educación y asistencia técnica.

Es necesario superar la ignorancia e incapacidad por el incumplimiento, comunicando diversos

tipos de información a los grupos, por ejemplo: quién está sujeto a los requerimientos

ambientales; cuáles son los requisitos; por qué es importante cumplir con los requisitos; qué

modificaciones se deben hacer para cumplir (gerenciales, tecnológicas); cómo se pueden hacer

estos cambios; qué equipos se deben usar; cómo se debe operar; consecuencias del

incumplimiento; crear atmósfera de disuasión, ofrecer asistencia técnica.

Crear apoyo público

El desarrollo del apoyo público es un poderoso aliado en la promoción del cumplimiento. El

apoyo público puede ayudar a crear una ética social del cumplimiento. La comunidad sirve

como supervisor para alertar el incumplimiento, sobre todo si la ley permite la participación de

la comunidad y las ONG en la supervisión.

Se debe ayudar financieramente a la comunidad para incentivar su rol de supervisión y eficacia.

La dimensión del riesgo es una variable importante para la información de la comunidad. Se

debe informar a la comunidad con publicaciones, programas de capacitación, conferencias,

líneas de emergencias, asistencia técnica, acuerdos de cooperación, anuncios en medios de

comunicación, etc.

Publicaciones de relatos sobre éxitos en el cumplimiento

Informar sobre las instalaciones que tienen éxito en las actividades de cumplimiento, lo que

mejora la reputación e imagen pública de los regulados. Esto ayuda a crear un clima social

positivo que alienta a la comunidad regulada a cumplir con la ley.

Acuerdos Financieros

Un obstáculo para el cumplimiento son los costos de las inversiones requeridas, por lo tanto es

necesario crear instrumentos que alivien esta carga a la comunidad regulada, liberación de

impuestos sobre las inversiones, préstamos blandos, etc.

Incentivos económicos

Crear incentivos económicos a la comunidad regulada que tenga exitos en las actividades de

cumplimiento.

Desarrollo de la capacidad de administración ambiental en las instalaciones

Asesorar a la comunidad regulada para lograr cambios gerenciales, auditoria ambiental, la

autoridad puede crear: proyectos piloto, asesoría ambiental, centros regionales de auditoria,

talleres de información, contratos con especialistas, publicaciones permanentes.


43

III PARTE: LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA

METODOLOGÍA PARA OPTIMIZAR EL USO DE LOS RECURSOS

DISPONIBLES PARA LA FISCALIZACION AMBIENTAL

El marco conceptual desarrollado en la Parte I se emplea en esta Parte III, junto con las

implicaciones y recomendaciones extraídas del análisis de la experiencia de fiscalización

ambiental de las últimas dos décadas en los países desarrollados y que fueron, por una parte,

reportadas en los Informes 1 y 3 anteriores9, y por otra, incorporadas parcialmente en las en la

Parte II anterior para enriquecer y hacer aplicable el marco conceptual.

En esta Parte III se identifica y propone lineamientos conceptuales para guiar e iluminar el

trabajo futuro que deberá desarrollar y proponer una metodología de detalle para que la

autoridad fiscalizadora priorice y optimice el uso de los recursos para la fiscalización que el país

pone a su disposición cada año. Así, a continuación se presenta las ideas matrices y

lineamientos conceptuales que deberá tenerse presente para desarrollar las propuestas

metodológicas para priorizar recursos y diseñar programas de fiscalización tanto de las normas

de calidad ambiental y de emisiones como de las exigencias consideradas en las Resoluciones

de Calificación Ambiental (RCA) de proyectos sujetos al Sistema de Evaluación de Impacto

Ambiental (SEIA).

En la siguiente sección se presenta una extensión de las bases conceptuales para desarrollar una

propuesta metodológica para el establecimiento de prioridades de fiscalización de las normas de

calidad y de emisiones que la autoridad fiscalizadora tiene por responsabilidad fiscalizar por

mandato legal respecto de las mismas normas, o debido a las exigencias de dichas normas que

se gatillan por la vigencia y operación de los Planes de Prevención y Descontaminación PPD) y

los Planes de Manejo. Asimismo tiene por objetivo servir de guía para el establecimiento de

prioridades en el diseño de los subprogramas sectoriales de fiscalización. Posteriormente, en las

secciones siguientes se presenta las bases conceptuales para el diseño de una metodología que

permita a la autoridad priorizar y optimizar el uso de sus recursos para fiscalizar las exigencias

contenidas en la resoluciones de calificación ambiental (RCA) del SEIA. En las dos secciones

mencionadas, así como en la sección final se presentan los lineamientos metodológicos

propuestos.

9 Estos informes pueden verse en el Volumen de Documentos Anexos de este informe.


44

5. BASES METODOLOGICAS PARA LA PRIORIZACION DE LOS RECURSOS

DISPONIBLES PARA LA FISCALIZACION DE NORMAS DE CALIDAD

AMBIENTAL Y NORMAS DE EMISION

5.1 Extensión del Modelo Básico para Fiscalización de Normas de Emisión con Más de

Una Empresa o Sector

Hasta ahora se ha asumido que el costo de inspección es constante e independiente de los

niveles de contaminación disuadida ; sin embargo, en un contexto donde el gobierno – a través

de la autoridad fiscalizadora (la Superintendencia de Fiscalización u otro u otros organismos)-

monopoliza las actividades de fiscalización, resulta más realista suponer que mayores niveles de

cumplimiento por empresa deben alcanzarse con costos de fiscalización crecientes y no

constantes, de forma similar a como una empresa monopsónica contrata unidades incrementales

de un factor productivo pagando precios crecientemente altos. Si este es el caso, el costo medio

de inspección y el costo marginal no coincidirán. Para formalizar este caso más acorde con la

realidad observada se asume que la función de costo total de inspección corresponde a:

(15)

En este modelo todavía las ineficiencias del proceso fiscalizador están presentes, sin embargo

ya no se consideran como independientes del nivel de cumplimiento como antes, sino que se

considera que son crecientes en el nivel de cumplimiento , para reflejar el hecho de que los

costos de inspección serán mayores en la medida que los niveles de cumplimiento sean más

altos y, por lo tanto, menor sea el número de incumplimientos a detectar dentro del universo

total de fiscalizados.

En este caso, un planificador social con la misión de minimizar los costos sociales asociados al

incumplimiento deberá resolver el siguiente problema:

(16)

s.a. ;

El planificador social elegirá el nivel de cumplimiento óptimo , tal que:

(16´)

El lado izquierdo de (16´) representa los beneficios marginales de la fiscalización,

. El término del lado derecho en (16´) corresponde a los costos marginales de la

fiscalización , que dependen inversamente de la elasticidad de

cumplimiento (el cambio porcentual en en respuesta a un cambio de un uno por ciento en la

multa esperada ).


45

Para el caso de múltiples empresas contaminantes, el nivel óptimo de cumplimiento ocurrirá

cuando el costo marginal de fiscalización sea el mismo en todas las empresas e igual al

beneficio marginal de la fiscalización . Por lo tanto para dos empresas, A y B deberá

cumplirse que:

(17)

Y similar al caso de discriminación de precios en un monopsonio, las probabilidades de

inspección debieran ser más altas en los casos en los cuales la función de oferta de

cumplimiento sea más elástica.

Figura 8

En la Figura 8 se puede observar que la empresa B tiene un cumplimiento autónomo de

mientras que la empresa A no tiene cumplimiento autónomo, lo cual es equivalente a decir que

la empresa A excede la norma por mucho más de lo que la excede la empresa B. Además, la

oferta de cumplimiento en la empresa (correspondiente a su función de ) es más

elástica que la oferta de cumplimiento de la empresa (que intersecta el eje horizontal a la

derecha del origen; y que, por simplicidad, no se incluye en la figura)10

. La figura muestra las

10

El sólo hecho de que el intersecto horizontal de BNMPB se encuentre más a la derecha que el de BNMP

A implica

la menor elasticidad de cumplimiento argumentada; sin embargo, como se explicó más arriba, es también esperable

que la pendiente de BNMPB (la función de reacción de la empresa B) sea mayor a la de BNMP

A (la función de


+


46

ofertas lineales de cumplimiento de las empresas (sus funciones de reacción) y la curva de

beneficio marginal de la fiscalización). Para niveles de cumplimiento menor o iguales a ,

definido como aquel nivel de cumplimiento agregado al cual el beneficio marginal de

fiscalización se iguala a la multa esperada de reserva de la empresa B , por debajo de la cual

la empresa B no reacciona ante cambios en la multa esperada, para incrementos en la

multa esperada solo generaran cumplimiento en la empresa A y no en la empresa B. Si este es el

caso, se deberá priorizar el empleo de recursos de fiscalización solamente en la empresa A que

posee la mayor elasticidad de cumplimiento relativa (de hecho la elasticidad cumplimiento de B

es cero). Destinar recursos de inspección a la empresa B seria ineficiente debido a que esta

empresa no reacciona al gasto en fiscalización a diferencia de la empresa A con una elasticidad

de cumplimiento mayor por lo que sí reaccionará a los gastos en fiscalización.

En el caso en el que la función de beneficio marginal de la fiscalización excede (se encuentra

mas a la derecha de) , la agencia fiscalizadora invertirá recursos de fiscalización en

ambas empresas (o tipos de empresas), sin embargo los mayores esfuerzos de fiscalización en

términos relativos deberán destinarse a aquellas empresas con mayores elasticidades de

cumplimiento. Por lo tanto, en un contexto de una agencia fiscalizadora con limitados recursos

de fiscalización, un criterio eficiente para priorizar el uso de los recursos es destinarlos a las

empresas (y sectores) con las más altas elasticidades de cumplimiento.

Sin embargo, en Chile no existen estimaciones de elasticidades de cumplimiento para las

empresas objeto de fiscalización por lo que en una primera etapa, y como prerrequisito para la

preparación de programas y subprogramas de fiscalización del cumplimiento de las normas,

debe hacerse un esfuerzo para estimar dichas elasticidades.

Esto significara estimar regresiones por sector -o grupos de contaminadores- del siguiente tipo:

(18)

donde corresponde a el nivel de cumplimiento en el sector en el periodo , (nivel de

cumplimiento que puede ser medido en termino de días que las empresas pasan en

cumplimiento de la normativa, numero o porcentaje de empresas que cumplen o reducciones en

los niveles de contaminación a partir de una cierta línea de base); son parámetros

específicos por sector; corresponde a la probabilidad objetiva del sector de ser descubierto

incumpliendo la normativa en el periodo , corresponde a la multa en el sector en el periodo

; es un vector de parámetros en el sector en el periodo que generan cumplimiento;

reacción de la empresa A), por las mismas razones que la empresa A exhibe auto-cumplimiento mayor (tienen un

intesecto horizontal más a la derecha del origen) que la empresa A, por lo que es esperable que aún para multas

esperadas mayores a fp la reacción de la empresa B ante un mismo cambio en pf sea menor que la de la empresa

A.


47

es el componente de error de la regresión. define el sector, el cual puede ser definido de una

manera amplia (sector minero por ejemplo) o de una manera mas especifica (fuentes fijas que

generan contaminación atmosférica). La elasticidad de cumplimiento en el sector vendrá dada

por , donde y corresponde a la probabilidad y multa promedio

respectivamente, las elasticidades asociadas al cumplimiento autónomo vendrán dada por

. La estimación de regresiones como la propuesta es de la mayor importancia tanto

para el diseño de una política optima de fiscalización, como para una focalización eficiente de

los recursos escasos asignados a la agencia fiscalizadora, finalmente además permitirá

identificar aquellos aspectos que son relevantes para generar cumplimiento de la normativa

ambiental y que son específicos de la realidad nacional.

A nivel internacional existen algunos estudios para estimar elasticidades de cumplimiento.

Nadeau (1997) realiza estudios econométricos para el caso de control de contaminación

atmosférica y de aguas por parte de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos.

Tratando el incumplimiento como el tiempo en que una empresa está por sobre la norma

ambiental, usa modelos paramétricos para estimar el impacto de cambios en las actividades de

monitoreo. El autor encuentra que un 10% de aumento en la actividad de monitoreo de la EPA

conduce a un 0.6-4.2% de reducción en el tiempo que las empresas pasan en violación de la

norma mientras que el mismo incremento en otras actividades para hacer cumplir la normativa

resulta en un 4-4.7% de reducción.

Gray y Deily (1996) usan datos de empresas siderúrgicas para estudiar la relación entre las

acciones para asegurar el cumplimiento de las regulaciones en calidad atmosférica de la EPA y

las decisiones de cumplimiento de las firmas. Cohen (1986) estimó el impacto de los patrullajes

de la guardia costera sobre la frecuencia y severidad de derrames de petróleo en las aguas de

USA. Magat y Viscusi (1990) realizan similares estimaciones de la elasticidad de cumplimiento

de plantas de celulosas en relación al cumplimiento de las regulaciones de contaminación de

aguas. Fernstain (1989) realizó estudios parecidos acerca del cumplimiento de las regulaciones

de seguridad en plantas nucleares en USA; y finalmente, Epple y Visscher (1984) estimaron

elasticidades de cumplimiento en relación a contaminación marina.

De lo antes expuesto resulta evidente la necesidad de contar en el país con estimaciones

confiables de las elasticidades de cumplimiento de los agentes fiscalizados para una

determinada norma de emisión y para los distintos sectores o recursos ambientales, y el modelo

conceptual avala la conveniencia de realizar estas estimaciones en Chile para mejorar la

fiscalización realizada y eventualmente iniciar las operaciones de una Superintendencia del

Medio Ambiente con una asignación eficiente de los recursos que se pongan a su disposición.

Sin embargo, esta necesaria tarea requerirá un trabajo técnico prolijo y que demandará algún

tiempo debido a la escasez de información disponible sobre los universos a fiscalizar y las tasas

efectivas de cumplimiento que se verifican en el país. En consideración a esto último, mientras

se realizan los estudios para obtener las estimaciones de elasticidades de cumplimiento


48

requeridas, deberá operarse en una etapa de transición, que utilice una metodología para estimar

de manera indirecta las elasticidades de cumplimiento mientras se cuenta con las estimaciones

más confiables de elasticidades específicas por sector. Afortunadamente, es posible, hasta cierto

punto, inferir la elasticidad de cumplimiento a partir de una estimación de los niveles de

cumplimiento autónomo ya que a mayor cumplimento autónomo, menor el impacto esperado de

cada peso gastado en inspección y fiscalización. Asimismo, la experiencia internacional indica

que inicialmente es posible utilizar el trabajo de paneles de expertos que pueden proveer

información general sobre elasticidades de cumplimiento y niveles de riesgo que pueden ayudar

en las primeras etapas de priorización de los usos de los recursos de fiscalización cuando no se

cuenta con mejor información. La implementación de este tipo de paneles de expertos puede ser

una metodología a emplear inicialmente en el país.

5.2 Lineamientos Metodológicos para Elaborar una Metodología para Priorizar el Uso de

Recursos para la Fiscalización de Normas de Emisión y de Aquellas Consideradas en

los Planes de Prevención y Descontaminación Ambiental

La presente propuesta de lineamientos metodológicos se construye a partir de los criterios de

priorización de la fiscalización que han sido desarrollados empíricamente en las últimas décadas

en Europa, y especialmente en Holanda, para mejorar el empleo de los recursos de fiscalización.

Estos criterios han sido adaptados aquí para hacerlos técnicamente consistentes con el modelo

conceptual desarrollado más arriba y adecuados a las características de la regulación y las

necesidades de fiscalización y la realidad de Chile.

Respecto de la fiscalización referida al cumplimiento de las normas de emisión y de

concentración, sean ellas consideradas de por sí o como medidas gatilladas por la

implementación de los Planes de Prevención y de Descontaminación, los Planes de Manejo o

por exigencias regulatorias de otro tipo (como las incorporadas en las RCA, por ejemplo), el

aspecto central de esta propuesta de bases metodológícas para priorizar los programas de

fiscalización, y como fuera mencionado mas arriba en alusión al concepto de elasticidad del

cumplimiento, es evaluar el grado de cumplimiento de las normas a fiscalizar por parte de todo

el universo de regulados relevante. Esto requiere, obviamente, una acuciosa identificación

previa de todo el universo relevante de agentes regulados. Conocer el nivel de cumplimiento-

incumplimiento de los grupos de contaminadores permite no sólo priorizar el uso de los

recursos de fiscalización de una manera eficiente y efectiva, sino que además, entender y

analizar las razones del cumplimiento (incumplimiento). Esto último es muy importante, pues le

permite a la autoridad fiscalizadora actuar sobre los incentivos de los regulados para hacer más

eficiente la fiscalización. Finalmente, una estrategia como ésta permitirá delimitar las

responsabilidades de los distintos organismos que participan en el proceso fiscalizador

(superintendencia y servicios sectoriales), lo cual es particularmente importante si, como lo


49

establece el proyecto de ley que propone crear la superintendencia de fiscalización, la

evaluación del proceso fiscalizador se realizará a través de indicadores de desempeño.

Varias metodologías para la priorización de los recursos de fiscalización basadas en criterios de

cumplimiento, entre ellas las de las agencias ambientales de Estados Unidos, el Reino Unido, y

Holanda, sugieren que una fiscalización moderna y eficiente debe concentrar el uso de los

recursos de fiscalización donde los resultados o el comportamiento en materia ambiental son

pobres. En la práctica estas metodologías consisten básicamente en identificar para cada cuerpo

regulatorio (normas de emisión, normas de concentración, y planes de prevención y/o

descontaminación) grupos homogéneos de contaminadores pero que difieren respecto de sus

niveles de cumplimiento autónomo.

Para los distintos grupos homogéneos de contaminadores (fuentes fijas versus fuentes móviles

por ejemplo) se estima el nivel de cumplimiento de la norma en cuestión y del riesgo

involucrado, y se clasifica a todos los eventuales fiscalizados del universo relevante de acuerdo

con indicadores cuantitativos de riesgo y cumplimiento. Esta información es utilizada

posteriormente para construir una matriz de dos por dos (ver Figura 9), que se emplea para

determinar los criterios con que se priorizará el uso de los recursos en los programas de

fiscalización a implementar en la práctica.

Figura 9. Matriz de Riesgo-Cumplimiento del Universo Relevante de Agentes

Eventualmente Fiscalizados

Tareas prioritarias Tareas no prioritarias

Tareas no prioritarias No fiscalizar

Tasa de riesgo

Tasa de cumplimiento


50

5.2.1. Fases y tareas para aplicar criterios de riesgo-cumplimiento para la priorización de

las actividades de fiscalización

La aplicación de criterios de riesgo-cumplimiento para determinar la priorización del uso de los

recursos en los programas de fiscalización demanda una serie de tareas que deben

implementarse en distintas fases de trabajo para elaborar la matriz de riesgo-cumplimiento para

las distintas normas ambientales que la autoridad tiene la responsabilidad de fiscalizar. Un

esquematización de estas fases y tareas es la siguiente:

Identificación de los cuerpos legales que definen las normas de calidad ambiental y las

normas de emisión así como de los organismos con responsabilidad de fiscalizar su

cumplimiento.

Identificar los grupos de fuentes contaminantes (agentes involucrados) por cada cuerpo

legal.

Determinación de criterios para medir cumplimiento autónomo.

Determinación de criterios para medir riesgo ambiental

Asignación de ponderadores a los distintos criterios

Diseño de una escala de puntajes para los grados de cumplimento

Diseño de una escala de puntajes para grados de riesgo

Identificación de riesgo y cumplimiento para cada agente regulado.

Ordenamiento relativo de agentes regulados/fiscalizados por indicadores de riesgo y

cumplimiento.

Establecimiento de niveles umbrales de cumplimiento y riesgo por paneles de expertos.

Los indicadores de cumplimiento construidos para las distintas normas le permiten a la utilidad

fiscalizadora determinar los esfuerzos de fiscalización a realizar y dimensionarlos de acuerdo a

los recursos anuales disponibles para fiscalizar, lo que constituye una información crucial para

el diseño de los programas de fiscalización de cada año.

Los riesgos se estiman para cada cuerpo de regulación y por regulado estimando para una

situación sin regulación los impactos que el incumplimiento de la norma provoca sobre el

bienestar de las personas y el estado de los ecosistemas. En términos del modelo conceptual

elaborado, la estimación del riesgo busca estimar CE( e~ ).

Cuando los riesgos y el cumplimiento se han estimado para las distintas normas que debe

fiscalizar, la agencia fiscalizadora puede entonces priorizar el destino de los recursos de

fiscalización con la ayuda de las matrices de riesgo-cumplimiento construidas para las distintas

normas.


51

La aplicación de estos lineamientos metodológicos en la práctica para el caso de Chile requiere

el análisis en detalle y la especificación de metodologías, procedimientos y criterios específicos

y propios a aplicar para el caso particular del país y de su normativa. Esto demanda la

elaboración de una serie de estudios técnicos específicos que deberán analizar las condiciones

propias del país y adaptar estos lineamientos y proponer metodologías de detalle apropiadas

para la realidad institucional, regulatoria, administrativa, de disponibilidad de información y de

recursos por parte del aparato fiscalizador que tendrá la responsabilidad fiscalizadora.

Entre los estudios que deberá realizarse se puede mencionar los siguientes: estimación de

elasticidades de cumplimiento en sectores relevantes objeto de fiscalización, normativa

ambiental a fiscalizar, responsabilidades y competencias institucionales; catastro de fuentes y

agentes regulados para los distintos cuerpos normativos a fiscalizar, requerimientos de

información, existencia y disponibilidad de bases de datos; paneles de expertos por cuerpos

regulatorios, existencia y disponibilidad, formas de operación; determinación de formas de

medición y metodologías para la aplicación del criterio de riesgo-cumplimiento; mecanismos y

procedimientos institucionales e interinstitucionales para la determinación de responsabilidades

y la coordinación para el diseño de los programas y subprogramas anuales de fiscalización, su

implementación y su evaluación, en caso que ellos sean definitivamente considerados en la ley

que se promulgue.

5.2.2. Generando mejoras de eficiencia en la fiscalización

El modelo conceptual desarrollado más arriba permitió relevar la importancia que para la

maximización del cumplimiento de la regulación ambiental tiene optimizar la eficiencia del

proceso fiscalizador en dos dimensiones: 1. el auto-cumplimiento de la regulación por parte de

los agentes regulados (fiscalizados); y, 2. las correctas prácticas fiscalizadoras por parte del

fiscalizador.

Por ello, adicionalmente al establecimiento de las prioridades para el diseño de programas y

subprogramas de fiscalización, y como una forma de hacer la fiscalización más eficiente

reduciendo los costos de inspección y promoviendo el cumplimiento autónomo, es importante

que la autoridad fiscalizadora registre y evalúe las razones del no-cumplimiento de la

regulación que detecte. De esta forma, es posible para la autoridad fiscalizadora distinguir

dónde aplicar políticas de promoción del cumplimiento, dónde mejorar el proceso mismo de

fiscalización y en cuáles sectores intensificar el monitoreo y las sanciones. Conociendo las

razones para el incumplimiento será posible generar una estrategia eficiente de cumplimiento

acorde a cada sector o grupo de contaminadores específico.


52

Por lo anterior, la experiencia de fiscalización en los países desarrollados ha llevado a

considerar el análisis del no-cumplimiento de la regulación ambiental como un elemento de

gran importancia para mejorar la eficiencia de la fiscalización. Mucho se puede aprender de la

experiencia acumulada especialmente en Europa, y también en Estados Unidos y Canadá. Sin

embargo, Chile deberá hacer un esfuerzo propio para estudiar y analizar los determinantes y

condicionantes del incumplimiento de la normativa ambiental pues existen muchos factores

idiosincrásicos y culturales de importancia que deben ser analizados de manera específica para

cada país. Más aún, existen factores propios de la normativa misma, de las formas que

adquieren su difusión, conocimiento y sociabilización, y de las características propias de la

ejecución del proceso fiscalizador como de su percepción por parte de los fiscalizados que

influyen y determinan las tasas de cumplimiento/incumplimiento de la normativa ambiental.

Todos estos, constituyen factores para los que debe esperarse una gran especificidad para cada

país, por lo que requieren ser analizados, estudiados y conocidos localmente.

No obstante lo anterior, la experiencia de los países desarrollados permite recoger una amplio

conocimiento adquirido respecto de las razones más importantes que determinan el

cumplimiento/incumplimiento. Al respecto, Holanda exhibe un largo trabajo realizado respecto

de la tipología de los determinantes del cumplimiento y el incumplimiento. A continuación de

presenta una tipología que se ha diseñado adaptando para el caso de Chile el modelo

desarrollado por la autoridad ambiental holandesa.

Tipología de razones para el cumplimiento/incumplimiento

Aspectos relativos a la eficiencia de la fiscalización

o Conocimiento de la normativa

o Aceptación de la normativa

o Confianza en el proceso fiscalizador

o Objetividad del proceso fiscalizador

Aspectos relativos al cumplimiento autónomo

o Aceptación de las reglas

o Valores del regulado

o Control informal (al interior de la empresa)

o Compromiso con la comunidad

o Compromiso con clientes

Aspectos relativos al control

o Probabilidad informal de ser descubierto

o Percepción de la probabilidad de inspección

o Percepción de la probabilidad de detección (una vez inspeccionado)


53

o Selectividad del inspector

Aspectos relativos a las sanciones

o Probabilidad de ser sancionado

o Monto de la sanción

o Relación entre beneficios del incumpliendo y la sanción

La identificación de las causas del cumplimiento/incumplimiento permitirá el diseño de una

estrategia de fiscalización específica para cada sector y además permitirá asignar recursos de

una manera más eficiente. Por ejemplo, si en determinado sector se identifica que el

incumplimiento es debido a la complejidad de la normativa que el sector enfrenta, entonces la

autoridad puede mejorar sus procesos de comunicación y diseñar programas de capacitación

específicos para el sector. Por otra parte, si el grado de cumplimiento está más bien relacionado

con el temor del regulado (empresa) acerca de cómo la comunidad organizada percibe su

comportamiento o el de su sector, entonces tendrá sentido reducir la fiscalización directa y

mejorar los mecanismos de participación. Finalmente, si la razón de incumplimiento está

asociada a la baja probabilidad de ser sorprendido en falta o a la alta relación beneficios

económicos/multa debido al incumplimiento, entonces tendrá sentido aumentar la penalización

esperada en este sector en particular.

Los anteriores representan sólo algunos ejemplos de criterios que deben ser adaptados a las

condiciones específicas del país si se quiere en el futuro tanto implementar mecanismos

adecuados para priorizar el uso de los recursos de fiscalización, como mejorar la eficiencia de la

fiscalización misma. Resulta evidente además, que todo lo anterior provee los lineamientos

metodológicos que deberá seguirse para desarrollar un sistema estructurado de métodos,

procedimientos y criterios que permita utilizar de manera práctica y sistemática en el futuro la

información recolectada respecto al cumplimiento y al incumplimiento de la normativa

ambiental por parte de los agentes regulados. Dicho sistema deberá desarrollarse a lo largo del

tiempo, y la experiencia que acumule en la práctica la autoridad fiscalizadora permitirá

perfeccionarlo y mejorarlo. Sin embargo, desde ya deberá realizarse algunos estudios que

permitan estructurar inicialmente el sistema. Por ejemplo, deberá realizarse algunos estudios

prospectivos que permitan determinar la situación en el país de algunos de los aspectos más

importantes de los señalados más arriba respecto de la eficiencia y el cumplimiento autónomo,

al menos en los sectores de mayor relevancia para las normativas ambientales más importantes

o relacionadas a los mayores riesgos; deberá analizarse al menos para algunas normativas de

mayor importancia y para algunos recursos ambientales y sectores de actividad principales los

aspectos más importantes relativos al control efectivo que la fiscalización ejerce (probabilidades

de ser inspeccionado, probabilidades de ser sancionado, etc.) y sus percepciones por parte de los

regulados; asimismo, debe realizarse estudios sobre las sanciones probables y efectivas

aplicables y aplicadas en los sectores de mayor importancia y para las normativas más


54

significativas. Para esto último se requiere información que no está disponible en el país y que

deberá generarse y construirse a partir de la escasa información que existe respecto de la

fiscalización realizada para algunas normas y exigencias ambientales en los últimos años.

Estos lineamientos metodológicos son aplicables al establecimiento de prioridades de

fiscalización para el cumplimiento de normas de calidad ambiental y de emisión y para el

cumplimiento de dichas normas en el contexto de los planes de prevención y descontaminación.

Sin embargo, en el caso de la fiscalización de los requerimientos de las Resoluciones de

Calificación Ambiental (RCA), debido a las particularidades del Sistema de Evaluación de

Impacto Ambiental (SEIA) que determina exigencias ad-hoc a cada proyecto aprobado, la

estimación tanto de los niveles de riesgo como de los niveles de cumplimiento deberá ser no

sólo proyecto a proyecto sino que además, en algunos casos, sitio a sitio. Esta mayor

complejidad justifica determinar y proponer aquí lineamientos metodológicos específicos para

la priorización de recursos de fiscalización en el diseño de programas y subprogramas

sectoriales de fiscalización del cumplimiento de las RCA. El propósito de la próxima sección es

presentar dichos lineamientos metodológicos.

6. LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA LA PRIORIZACIÓN DE LOS

RECURSOS DE FISCALIZACION EN LA FISCALIZACION DE LAS

EXIGENCIAS INCLUIDAS EN LAS RESOLUCIONES DE CALIFICACION

AMBIENTAL (RCA).

Como se señaló anteriormente, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambienta (SEIA),

constituye la más importante herramienta de la institucionalidad ambiental del país, pues es el

mecanismo de aprobación o rechazo de proyectos con impacto ambiental en el país. Además, el

SEIA al autorizar la implementación de un proyecto define, mediante las llamadas resoluciones

de calificación ambiental (RCA), las exigencias que el proyecto está obligado a cumplir al ser

implementado, y que están destinadas a mitigar, reparar o compensar el daño que el proyecto

podría causar o causará.

Las exigencias incorporadas en las RCA pueden ser y son de la más variada naturaleza. Pueden

referirse, por ejemplo, a la obligación de cumplir cierta normativa de emisión o de

concentración de algún contaminante. Sin embargo, la gran mayoría de las exigencias incluidas

en las RCA se refieren de manera específica a medidas destinadas a proveer la mitigación, el

reparo o la compensación del daño que el proyecto causa o causaría de manera específica, por lo

que están muy particularmente diseñadas para el proyecto mismo y el medio ambiente con que

éste se relaciona.

Por lo anterior, el análisis de la fiscalización de las exigencias propias de las RCA que no se

refieran a normas de emisión o de concentración, para las cuales resulta aplicable en marco


55

conceptual más arriba desarrollado, requiere extender dicho marco conceptual de modo de

poder incorporar las particularidades propias de tales exigencias.

6.1 Extensión del Modelo Básico a la Fiscalización de las Exigencias de las Resoluciones de

Calificación Ambiental (RCA) : Cumplimiento como Una Variable Binaria

En el caso del marco conceptual para el cumplimento de la normativa de estándares de calidad

ambiental y de emisión desarrollado en la sección 4 de más arriba, la variable incumplimiento

fue modelada como una variable continua representada por las unidades de contaminación por

sobre la norma, ya sea en términos de unidades físicas que exceden la norma, días por sobre la

norma, o cualquier unidad de medida que signifique el traspaso de determinado umbral que es

la norma legalmente establecida. Una firma no sólo elige si cumplir o no con la regulación;

típicamente, tendrá además que elegir en cuánto sobrepasará la norma, lo cual es

inherentemente una variable continua. Por ello, en el modelo hasta aquí utilizado ha hecho

sentido tratar la variable incumplimiento como una variable continua; especialmente cuando se

considera que el objetivo de la fiscalización es acercar el cumplimiento lo más posible al nivel

del estándar determinado por la norma.

Sin embargo, para las exigencias ambientales incluidas en las RCA de los proyectos aprobados

en el SEIA, la definición de incumplimiento es más compleja. Esta mayor complejidad resulta

fundamentalmente del hecho que en este caso no existe una norma de aplicación universal, sino

que la exigencia en muchos casos es muy específica al proyecto y, en tal sentido, única. Como

resultado de esto, en general, no ocurre con las exigencias de las RCA lo mismo que sucede con

las normas de emisión o de concentración, para las que el fiscalizador se enfrenta a grupos de

agentes regulados (empresas u otros) que deben cumplir el mismo requerimiento (el estándar

definido por la norma). Contrariamente, en el caso de la fiscalización de las exigencias

contenidas en las RCA, la autoridad fiscalizadora tiene la responsabilidad de velar por el

cumplimiento de requerimientos que difieren entre empresas del mismo sector y/o de la misma

región, e incluso para una misma empresa que realiza dos proyectos parecidos en dos sitios

diferentes.

Finalmente, muchas veces las exigencias de las RCA pueden estar definidas de manera de evitar

la eventualidad de que ocurra o se provoque un daño ambiental, el que es eventual, puede

ocurrir con alguna probabilidad, y generalmente es contingente a algún tipo de acción o

comportamiento de quienes implementan el proyecto o están relacionados con su operación o

funcionamiento. Todo esto, requiere redefinir la variable incumplimiento en el modelo hasta

ahora utilizado, de forma de extender este modelo y poder aplicarlo al caso de las exigencias

propias de las RCA. Para ello, a continuación el modelo hasta aquí presentado se extiende


56

definiendo la variable incumplimiento como una variable discreta o binaria (se cumple o no se

cumple con la exigencia impuesta en la RCA).

Una exigencia incluida en una RCA exige que el regulado (el titular del proyecto en cuestión)

ejecute alguna determinada acción ; por ejemplo, la instalación de una tecnología de

abatimiento particular, o la construcción de un lugar de acopio con ciertas características. Si el

costo para el regulado (empresa) de cumplir dicha exigencia es , la probabilidad de ser

detectado no cumpliendo el compromiso asumido en la RCA está dada por , y la penalida

asociada al no cumplimiento estará dada por . En ausencia de otras consideraciones tales

como cumplimiento espontáneo, etc., es evidente que una firma maximizadora de beneficios y

neutral al riesgo cumplirá con los requerimientos sólo en el caso que:

(19)

El lado izquierdo de esta expresión refleja el costo para la empresa i de cumplir con la exigencia

de la RCA, mientras que el lado derecho refleja el costo esperado de no cumplirla. Solo

aquellas firmas que encuentren el cumplimiento relativamente barato respecto del no-

cumplimiento cumplirán con las exigencias, el resto se arriesgará a ser penalizado.

El concepto de incumplimiento cuando la variable de decisión es discreta es el porcentaje de

incumpliendo entre las firmas, o sea el número de empresas que no cumplen los requerimientos

de la RCA en relación al universo total de empresas con RCA. Es posible que las empresas

difieran en el costo que les implica incorporar las exigencias impuestas por las RCA. Esto podrá

reflejar diferencias en costos de abatimiento, pero también habilidades, tecnologías, estructura,

localización etc. Incluso este costo será bajo en el caso en el cual aspectos morales u otros no

asociados a penalizaciones generen una tendencia autónoma a cumplir con la ley. Si se

distribuye de acuerdo a alguna función de distribución acumulada , entonces la tasa de

cumplimiento en la industria como un todo, expresada por el parámetro , será función de los

parámetros de fiscalización:

),( MF (20)

Es evidente que aumentando la penalización, M, o aumentando la probabilidad de inspección,

, aumentará la penalización esperada, ante lo cual aumentará la tasa de cumplimiento con la

regulación, y el aumento en la tasa de cumplimiento estará dado principalmente por la pendiente

de .

Adicionalmente, el bienestar social obtenido del cumplimiento de la exigencia vendrá dado

por el daño ambiental evitado por cumplimiento menos el costo de abatimiento (de

cumplimiento). Una internalización óptima del daño provocado por los proyectos consistirá en

establecer exigencias cuyos costos sean en el margen equivalentes al daño ambiental

provocado en el margen por el proyecto , y asegurará cumplimiento óptimo de la exigencia

a través de una multa esperada tal que:


57

(21)

Dicho esquema de fiscalización implica a nivel de proyecto establecer una penalización

esperada tal que , similar al caso de discriminación perfecta de precios por parte de un

monopsonio. Para una multa exógena, lo anterior implica la siguiente condición:

(22)

Nótese que la probabilidad no depende del daño ambiental, porque la penalización esperada

óptima implica disuasión total. En la práctica sin embargo, restricciones de recursos por parte

de la agencia fiscalizadora así como asimetrías de información en términos de los reales costos

de abatimiento que enfrenta el proyecto implicarán algún nivel de incumplimiento. En este caso,

el riesgo ambiental asociado al proyecto será una variable a considerar conjuntamente con los

costos de abatimiento al determinar la probabilidad de fiscalización asociada a cada proyecto

con RCA.

Consistente con lo anterior, los lineamientos metodológicos que aquí se proponen para priorizar

la fiscalización de las exigencias ambientales incluidas en las RCA consideran la determinación

de la frecuencia de inspección para los proyectos con RCA basándose tanto en el costo de

abatimiento (cumplimiento) así como el riesgo ambiental de cada proyecto. La propuesta de

estos lineamientos metodológicos se ha elaborado teniendo en cuenta la experiencia europea y

utilizando los modelos inglés y escocés de evaluación de riesgo ambiental para la fiscalización.

En la sección siguiente se presenta la adaptación de esta experiencia y estos modelos a la

realidad de la normativa ambiental chilena, en particular en relación al SEIA, y al marco

conceptual desarrollado aquí.

6.2 Lineamientos Metodológicos para Diseñar una Metodología para Priorizar el Uso de

Recursos de Fiscalización de las Exigencias Contenidas en las Resoluciones de

Calificación Ambiental (RCA).

Los lineamientos metodológicos que aquí se proponen para ser empleados para el diseño de una

metodología de detalle que permita definir las prioridades del uso de los recurso para la

fiscalización de las exigencias contenidas en las RCA se presentan aquí utilizando dos módulos

propios de la metodología empleada en Inglaterra y Escocia y que están destinados a evaluar

empíricamente el cumplimiento de la normativa y el riesgo que importan los distintos agentes

regulados, por lo que en términos del modelo conceptual presentado, estos módulos están

destinados a proveer a la autoridad fiscalizadora con estimaciones empíricas cualitativas de los

parámetros de cumplimiento y de riesgo ambiental .

Al primero de estos los dos módulos corresponde al de Evaluación de Desempeño del Ejecutor

(EDE), y está destinado a medir el comportamiento ambiental y las condiciones que posee el

titular del proyecto para cumplir con la normativa, lo que como se analizó anteriormente


58

depende crucialmente de que los costos de abatimiento sean bajos. Este módulo provee

entonces una evaluación cualitativa de los costos de abatimiento de los titulares de los

proyectos. Al segundo módulo se le llama de Evaluación del Riesgo Ambiental Implícito

(ERAI), y busca estimar el riesgo ambiental asociado al proyecto, y por lo tanto, hace una

estimación cuantitativa del componente .

Las estimaciones empíricas de cumplimiento y riesgo obtenidas desde estos dos módulos

constituyen la información básica con que la autoridad fiscalizadora determina la frecuencia de

inspección de cada proyecto aprobado en el SEIA y, por lo tanto, el componente .

La Figura 10 esquematiza la metodología propuesta

Figura 10: Determinación de riesgo y desempeño (ERD)

La metodología de detalle que se desarrolle a partir de los lineamientos aquí propuestos debe

determinar la frecuencia anual de inspección para cada proyecto con RCA, frecuencia que

deberá actualizarse año a año en los correspondientes programas de fiscalización de acuerdo a la

historia de cumplimiento de los proyectos, el perfil público del proyecto, los cambios en las

condiciones ocurridos desde el momento de aprobación del estudio de impacto ambiental, etc.

EVALUACION DE RIESGO Y DESEMPEÑO

(ERD)

Combina los puntajes de EDE y ERA y

provee el número recomendado de

inspecciones basado en el peligro de los

contaminantes del proyecto y de la

habilidad del proyecto para manejarlos

EVALUACION DE DESEMPEÑO DEL

EJECUTOR (EDE)


estimar los costos asocia-dos al

cumplimiento y otorga puntajes de

manera acorde

EVALUACION DEL RIESGO AMBIENTAL

IMPLICITO (ERAI)


estima el riesgo asociados al cos-to del

incumplimiento y otorga puntajes de

manera acorde

aminación del proyecto


59

Esta metodología permitirá a la agencia fiscalizadora focalizar recursos en aquellos proyectos

de más alto riesgo y menores probabilidades de cumplimiento. Adicionalmente la metodología

permitirá identificar aquellos proyectos en los cuales el riesgo ambiental implícito (resultado de

la contaminación, destrucción de hábitat, deterioro de servicios ambientales, y/u otro efecto o

efectos que provocaría un eventual incumplimiento de la exigencia en cuestión) es bajo y donde

el riesgo es manejado de manera adecuada. La metodología debe permitir una cierta flexibilidad

de tal manera de adaptar las frecuencias de inspección a la experiencia y circunstancias locales

de los proyectos.

Módulo de Evaluación de Desempeño del Ejecutor (EDE)

El objetivo de este modulo es ayudar a la agencia fiscalizadora a estimar los costos de

cumplimiento de los estándares y requerimientos contemplados en las RCA; es decir, permitirá

estimar el potencial de cumplimiento de la exigencia ambiental en cuestión por parte del

proyecto. Este análisis comprensivo de la potencialidad de cumplimiento de cada proyecto

permitirá realizar ajustes marginales en la planificación anual y el diseño de los programas y

subprogramas de fiscalización. Adicionalmente servirá como insumo para la correspondiente

certificación de cumplimiento.

Algunos de los aspectos generales de mayor relevancia que el diseño de la metodología de

detalle deberá considerar cuando determine las características que deberán tener las EDE son

los siguientes:

1. En la medida en que los recursos lo permitan, a lo menos un EDE por año debería ser

realizada a cada proyecto en el SEIA. Asimismo, cuando se apruebe nuevas RCA

asociadas a ampliaciones o modificaciones de proyectos ya existentes estas deberían ser

consideradas como un solo proyecto en conjunto con el original para las EDE

siguientes. En el caso de que los recursos no sean suficientes deberá determinarse un

nivel adicional de priorización de tal forma que un subconjunto de los proyectos en el

SEIA tendrán un EDE anual. Adicionalmente, podría evaluarse que la entrega de

certificados de cumplimiento que establece la ley impliquen frecuencias de EDE

mayores a un año. Empresas certificadas de esta forma podrían tener beneficios

asociados como una menor frecuencia de inspección, beneficio que se perdería si se

incumplen algunos de los requerimientos establecidos en las RCA.

2. La actualización de la EDE debería ser llevada a cabo al momento de la última

inspección realizada durante el año, salvo en los casos en los cuales las frecuencias del

EDE sean mayores a un año.

3. Cuando más de una inspección es llevada a cabo durante el año, la actualización de la

EDE debería ser realizada al final del año calendario de tal manera que dicha


60

información se incorpore al momento de determinar el programa de fiscalización para el

siguiente año.

4. Toda información de un proyecto recabada desde el ultimo EDE tales como

infracciones, procesos, inspecciones, resultados de las inspecciones deberían servir para

adaptar el puntaje final asociado al EDE del proyecto y emplearse para determinar la

frecuencia de inspección para el siguiente periodo

5. El ideal será realizar la EDE recabando información interna del proyecto. Sin embargo

la CONAMA posee un acopio importante de información relativa a los proyectos con

RCA que en una primera etapa posiblemente permitiría realizar la EDE en gran medida

a partir de esta información.

6. Las EDEs deberían actualizarse sólo en la medida que exista presunción de que mejoras

o empeoramientos significativos han ocurrido en el manejo del proyecto de tal forma

que la clasificación del proyecto cambiara de acuerdo a esta nueva información (desde

insatisfactorio a satisfactorio por ejemplo o viceversa)

7. La información utilizada en el diseño anual del programa de fiscalización debería

corresponder a la más actualizada disponible para la agencia fiscalizadora.

8. Aún cuando existirán sitios o proyectos que no será necesario que sean inspeccionados

cada año, en términos de hacer un seguimiento estadístico de los proyectos estos

deberían ser reportados anualmente, en este caso la información más reciente del

proyecto es la que debiera registrarse.

Asimismo, el diseño de la metodología de detalle deberá determinar las distintas dimensiones

referidas al ejecutor de un proyecto con RCA que será relevante incorporar para evaluar su

desempeño. De los aspectos posibles a incluir deberá tenerse presente, entre otros, los

siguientes:

a) Conocimiento e implementación de los requerimientos de las RCA;

b) Administración, responsabilidades y entrenamiento;

c) Conservación, uso y monitoreo de la información;

d) Gestión de mantenimiento;

e) Gestión de procesos;

f) Incidentes;

g) Infracciones, eventos de no cumplimiento;

h) Historia anterior existente respecto de proyectos anteriores

La metodología de detalle a definir deberá diseñar un sistema de puntajes que permita asignar

una calificación a cada dimensión del ejecutor que finalmente se considere en la evaluación.

Estas calificaciones deben ser diseñadas de manera específica para cada dimensión y deben ser

simples y directas, sencillas de aplicar y estructuradas de forma de reducir al máximo la

discrecionalidad del evaluador. Asimismo el sistema de puntaje definido para las distintas

dimensiones que se decida considerar deberá estar diseñado de manera de hacer posible la


61

construcción de un indicador, índice o estadístico reducido que resuma y señale el resultado de

la EDE y que sea utilizable para confeccionar rankings con propósitos comparativos.

Por lo anterior, los puntajes deberán ser asignados en escalas simples como, por ejemplo, de

entre 1 y 5 puntos, siendo el puntaje mínimo de 1 (altamente insatisfactorio) hasta 5 (altamente

sastisfactorio), y en el que el puntaje de 3 indique una condición satisfactoria de la dimensión

evaluada, e indique, por tanto, que el operador esta cumpliendo con todos con todos los

requerimientos relevantes en función de esa dimensión o atributo.

Para la construcción definitiva del puntaje resumen de la EDE, la metodología de detalle deberá

considerar la forma en que las distintas dimensiones incluidas para la evaluación del operador

serán incorporadas en dicho puntaje o índice. Para ello, se podría, por ejemplo, determinar que

si en alguna de las categorías el operador obtiene un puntaje de 2 y obtiene puntajes de 3 o más

en las demás categorías su desempeño será considerado como satisfactorio. Igualmente, el

índice final podría considerar atribuir ponderaciones distintas a las distintas dimensiones

incluidas para la confección del indicador EDE resumen.

Para indicar la manera en que la metodología de detalle debería plasmar estos lineamientos

metodológicos, el la Tabla 1 se presenta una ilustración de la forma en que podría estructurarse

un sistema de puntajes y especificarse los criterios de asignación. Esta ilustración se ha

elaborado a partir de los modelos inglés y escoses, y sólo tiene el propósito de señalar con

mayor claridad el tipo de ejercicio que demandará la elaboración de la metodología de detalle

así como el importante esfuerzo que ella requerirá para incorporar de manera adecuada las

particularidades propias de la situación del país, la disponibilidad de información, las

especificidades de su normas, etc.

Tabla 1: Ilustración de un guía para determinar puntajes en la EDE

Atributo EDE 1 EDE 2 EDE 3

Conocimiento e

implementación

de los

requerimientos de

las RCA

RCA no disponible

Permisos sectoriales

no disponibles

Operadores no

familiarizados con las

condiciones de la RCA

Incumplimiento

general de los

requerimientos de

RCA y permisos

sectoriales

Operadores con acceso

a las condiciones de

las RCA y permisos

sectoriales

Operativos tienen

acceso a los detalles

del plan de trabajo

En general

cumplimiento con los

requerimientos de las

RCA

Permisos y

documentos de

autorización

disponibles

Cumplimiento de todas

las exigencias

contenidas en las RCA

Plan de trabajo

conocido, aceptado y

actualizado

Cumplimiento auditado

regularmente

Administración, Facilidades Facilidades Disponibilidad de


62

responsabilidades

y entrenamiento

inadecuadamente

manejadas

Personal con

habilidades no

adecuadas para la tarea

llevada a cabo

Persona responsable

del cumplimiento de

las exigencias de las

RCA no claramente

identificable

Personal no conciente

de las consecuencias

de no cumplimiento

con las RCA

adecuadamente

manejadas

Personal bien

entrenado y

competente en las

tareas que llevan a

cabo

Personal conoce las

consecuencias del no

cumplimiento con las

RCA

Persona responsable

claramente definida

personal competente de

reemplazo

Emergencias y

situaciones anormales

contempladas y

personal familiarizado

con los procedimientos

a implementar en tales

casos

Personal recibe

entrenamiento y cursos

de actualización

disponibles

Conservación, uso

y monitoreo

de la información

Monitoreo y reportes

no existentes

Falla en registrar todos

los datos solicitados en

las RCA

Información requerida

por los permisos y

RCA disponibles

En el caso de que la

información deba ser

entregada a la

inspección, copias

enviada en el tiempo

adecuado

Registros utilizados

como insumo en la

operación de los

aspectos considerados

en la RCA

Registro y envío de la

información a la

gerencia responsable

100 % de los registros

disponibles

Sistemas de

información auditados

regularmente

Gestión de

mantenimiento

Ausencia de programa

de mantención

coherente

Alta frecuencia de

mantención en

relación a incidentes

ambientales

Programa formal de

mantención basado en

especificaciones y

estándares apropiados

Baja frecuencia de

mantención

relacionada con

incidentes ambientales

Programas de

mantención avanzados

y regularmente

auditados

Sin mantención

relacionada con

incidentes ambientales

Gestión de

Procesos

Inadecuados o

ausentes

procedimientos e

instrucciones

Operación riesgosa de

las mantenciones

Procedimientos no

seguidos

Procedimientos de

operación

efectivamente

seguidos e

implementados

Adecuado control de

las operaciones de la

planta

Pocas desviaciones de

Totalmente

documentados,

actualizados y

comprensivos

procedimientos e

instrucciones,

auditados y siendo

seguidos

Operaciones de la


63

los procedimientos de

operación

planta bien controlada

Sin desviación de los

procedimientos de

operación

Incidentes,

Infracciones,

Eventos de

cumplimiento no

cumplimiento

Falla a cumplir con las

exigencias y las

noticias de

implementación de las

exigencias

Procesos abiertos en el

último año

Total cumplimiento

con las notas e

instrucciones

requiriendo

cumplimiento

Sin cartas perentorias

en el último año

Sin incidentes que

lleven a abrir procesos

en el último año

Ninguna acción formal

o cartas de advertencias

desde la agencia

fiscalizadora

Módulo de Evaluación del Riesgo Ambiental Implícito (ERAI)

Lo que pretende esta evaluación es determinar para la autoridad fiscalizadora, con una precisión

y confiabilidad adecuadas al propósito de priorizar el uso de sus recursos de fiscalización, los

costos asociados a un eventual incumplimiento de la norma en cuestión; es decir, los costos

provocados por la contaminación que resultaría, y/o la destrucción de un determinado

componente de un ecosistema, y/o la disminución significativa o desaparición definitiva de los

servicios ambientales (control de la erosión, provisión de agua, control de inundaciones, etc.)

provistos en una determinada área, y/o la eliminación o reducción de alguna o algunas especies

de flora o fauna, etc. En efecto, como las exigencias incorporadas en las RCA pueden estar

dirigidas a prevenir, mitigar o reparar muy distintas formas de impactos ambientales, los costos

de eventuales incumplimientos de las exigencias pueden estar asociados a muy distintas formas

de daños ambientales. Para simplificar la presentación de los lineamientos propuestos para la

ERAI, en lo que sigue se hará referencia a una exigencia incluida en una RCA que está

destinada a prevenir un daño por contaminación, pero deberá tenerse presente que lo expuesto

es válido para cualquier otro tipo de daño que pudiera querer prevenirse, mitigarse o reparase,

es decir para exigencias de RCA de cualquier naturaleza.

El diseño de la metodología de detalle para la implementación de la ERAI en Chile deberá en

primer lugar identifican los atributos o determinantes del riesgo relevantes de incorporar y

cuantificar para determinar adecuadamente el grado de riesgo de un determinado contaminante

que se emitiría en caso de no cumplirse la exigencia en estudio. Entre estos determinantes la

metodología deberá primeramente considerar aquellos usualmente empleados por las agencias

fiscalizadoras de los países desarrollados con mayor avance en evaluaciones de riesgo ambiental

de este tipo. Estos atributos se relacionan tanto con las características de la actividad que genera

el eventual daño (contaminación), y que se clasifican como atributos o determinantes primarios,

así como con algunos rasgos de la conducta y el desempeño del regulado, los que en relación


64

con las características de la actividad definen distintas formas e intensidades de riesgo, y que se

clasifican como atributos o determinantes secundarios.

Entre los atributos primarios que el diseño de la metodología de detalle deberá considerar se

cuentan los siguientes:

o La complejidad de la fuente contaminante;

o las emisiones generadas por la fuente;

o la localización de la fuente,

Respecto de los atributos secundarios que la metodología de detalle deberá considerar para cada

uno de los atributos primarios antes mencionados, aquí se proponen los siguientes:

o Complejidad de la fuente. Los determinantes secundarios más relevantes en este caso

son los procesos productivos usados por el proyecto, la interacción de los procesos y la

potencialidad de contaminar. Asimismo, se considerará la probabilidad de emisiones

accidentales, el tamaño de la fuente con respecto al sector de ubicación, el historial de

cumplimiento, etc.

o Emisiones generadas. Los determinantes secundarios principales en este caso son el tipo

y la cantidad de las emisiones; los recursos receptores de la contaminación (aire, agua,

tierra); las descargas asociadas de otros desechos, especialmente desechos peligrosos; el

grado de toxicidad y la frecuencia de la emisión y la naturaleza de las operaciones;

técnicas empleadas para la prevención de la contaminación y la minimización de la

emisión de desechos tóxicos; tecnologías de control de contaminación y abatimiento

empleadas; ubicación de los procesos, etc.

o Localización. En este caso los determinantes secundarios a considerar son cercanía o

proximidad a zonas pobladas (hogares, escuelas, hospitales, consultorios, complejos

industriales y servicios, etc.); cercanía a hábitats importantes o hábitats bajo sistema de

protección; cercanía a zonas sensibles de aguas subterráneas; cercanía a fuentes de agua

superficiales importantes; cercanía a zonas con sistema especial de manejo de otros tipos

de contaminantes, aire, agua, etc.

Para esta ERAI, la metodología de detalle también deberá crear un sistema estructurado de

puntuación que permita asignar un puntaje o valor específico a cada uno y todos los distintos

determinantes que finalmente se incorporen en la evaluación. El sistema de puntaje debería

asignar, dentro de una escala sencilla de puntuación, valores diferentes para cada una de las

categorías que se defina para cada atributo, las que deberían ser pocas pero suficientes para


65

generar una escala con las suficientes diferencias que por su significación sean relevantes para

generar una clasificación útil para los propósitos de la evaluación. Estas distintas escalas deben

ser confeccionadas de modo que después puedan ser combinadas para producir un indicador

único que refleje la evaluación global del riesgo que se hace. Para ello, la metodología deberá

determinar tanto las ponderaciones de los atributos secundarios para la determinación del valor

finalmente asignado a cada atributo primario, como la ponderación que se asigne a cada uno de

estos últimos para definir el índice final de la ERAI.

Algunos lineamientos adicionales que la elaboración de la metodología de detalle deberá tener

en cuenta son los siguientes. La incorporación de atributos, determinantes o criterios primarios

y secundarios adicionales a la ERAI deberá ser tan exhaustiva como lo recomiende una

evaluación significativa y útil, por una parte, y a la vez, como sea prácticamente posible dada la

disponibilidad de información, las formas de registro y acceso a los detalles técnicos de las

exigencias incorporadas en las RCA, la disponibilidad de información respecto de las

características de las áreas de emplazamiento de los proyectos, y los costos de generar

información primaria que pueda considerarse importante, por otra parte.

La escala de asignación de puntajes para cada atributo debe ser tan corta como sea posible para

reducir su complejidad, pero tan larga como requiera la construcción de un índicador o índice

que tenga significado y permita elaborar rankings adecuados.

La estructuración del sistema de construcción del índice final para la ERAI, así como para la

EDE, debe llevar a que cada índice sea lo más sencillo y transparente posible, y que en su

construcción se limite al máximo la discrecionalidad del evaluador en la asignación de puntajes

tanto en los componentes individuales, como en los agregados construidos a partir de ellos.

Conseguir todo lo anterior requerirá una serie de análisis y estudios previos que permitan

conocer y entender las características propias que deben tener unas evaluaciones como las

requeridas para el caso particular de Chile, así como las limitaciones existentes en el país para

su implementación práctica por parte de una superintendencia de fiscalización y un sistema de

fiscalización ambiental como el que el país tendrá en el futuro.

7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El propósito de este estudio era originalmente diseñar una metodología para establecer

prioridades de la futura Superintendencia Ambiental y aplicar esa metodología para obtener una

primera aproximación a dichas prioridades en cinco sectores prioritarios. Sin embargo, el

trabajo realizado para la primera parte del trabajo, revisando las experiencias de los países

desarrollados relevantes para el caso de Chile, elaborando un modelo conceptual aplicable al

país, y estudiando las experiencias de los países desarrollados relevantes para Chile en el

cumplimiento de la normativa ambiental en cinco sectores seleccionados, llevó a la contraparte


66

nacional de la CONAMA conjuntamente con el consultor a determinar que el propósito del

estudio debía reformularse en el sentido de proponer los lineamientos metodológicos para

orientar el diseño futuro de una metodología para priorizar el uso de los recursos de

fiscalización que el país disponga para el uso por parte de la autoridad fiscalizadora. Lo anterior

en virtud de que, por una parte, lo realizado en este estudio demostró que el diseño y aplicación

de una metodología de priorización requiere de trabajos previos no disponibles en el país

actualmente e indispensables para generar información básica para cualquier metodología de

priorización que pretenda ser útil, y por otra parte, de la escasa información primaria disponible

en el país respecto de los objetos como de los sujetos fiscalizables que requerirá un importante

trabajo previo para permitir el diseño de una metodología de priorización del uso de los recursos

nacionales destinados a la fiscalización ambiental.

Para lograr el objetivo de proponer los lineamientos metodológicos que orientarán el diseño

futuro de una metodología que permita optimizar el uso de los recursos que el país destine a la

fiscalización ambiental se realizaron las tres tareas definidas para la etapa inicial del estudio. La

primera de ellas fue reportada en el Informe 1 que puede ser revisado en el Volumen de

Documentos Adjuntos del presente informe, y permitió analizar las experiencias más relevantes

de países europeos y norteamericanos en la definición de prioridades de fiscalización ambiental

y el diseño de metodologías estructuradas para la utilización óptima de los recursos de

fiscalización. Esta primera tarea permitió asimismo concluir, que la experiencia de los países

desarrollados ha producido algunos avances empíricos interesantes puesto que en general las

prácticas establecidas para determinar prioridades, aunque no se han derivado formalmente de

modelos formales de optimización del uso de los recursos de fiscalización, en general se alinean

con las implicaciones derivadas del modelo teórico de optimización elaborado en este estudio.

La segunda tarea realizada, que fue reportada en el Informe 2 que también puede ser revisado en

el Volumen de Documentos Adjuntos del presente informe, correspondió a la elaboración de un

modelo conceptual de optimización del uso de los recursos de fiscalización, que partiendo de la

literatura de crimen y castigo clásica de la ciencia económica y de las pocas extensiones

existentes para la imposición del cumplimiento de la normativa ambiental, permitió proponer un

modelo riguroso y consistente de maximización del cumplimiento de la regulación ambiental en

un contexto en que la autoridad fiscalizadora demanda monopsonísticamente cumplimento de la

normativa y que, a través del gasto en las actividades de fiscalización que ejecuta, le impone

costos esperados de incumplimiento a las empresas reguladas/fiscalizadas que, por su parte,

ofrecen cumplimiento maximizando sus ganancias esperadas, al mismo tiempo que, minimizan

los costos de cumplir con las regulaciones y exigencias ambientales. Las implicaciones del

modelo elaborado arrojaron algunas interesantes y útiles luces para los lineamientos que debería

seguir el diseño de una propuesta metodológica de detalle.

La tercera tarea realizada correspondió al análisis exhaustivo de la experiencia en los países

desarrollados para determinar prioridades de fiscalización en tres sectores productivos (celulosa

y papel, minería, y acuicultura) y en dos recursos ambientales (aire y agua). El trabajo realizado


67

se reportó en el Informe 3 que se puede ver en el Volumen de Documentos Adjuntos del

presente informe, y permitió analizar el desarrollo de la fiscalización y de los mecanismos

utilizados para determinar prioridades en los países que mayor relativo muestran en este ámbito.

Permitió asimismo, definir o confirmar cuatro aspectos importantes. Primero la ausencia de un

modelo formal de optimización del uso de los recursos de fiscalización en estos países, así

como de una metodología formal específica para priorizar los planes y actividades de

fiscalización ambientales. Segundo, que a pesar de lo anterior, en los países de mayor desarrollo

relativo se han realizado importantes avances prácticos en la implementación de mecanismos,

principalmente basados en la evaluación del riesgo y el incumplimiento de la normativa

ambiental, que han permitido importantes avances en el mejoramiento de la eficiencia

fiscalizadora; más aún, en los últimos años hay esfuerzos conscientes destinados a estructurar

una metodología de priorización basada en las lecciones aprendidas en la práctica fiscalizadora

de las últimas décadas. Tercero, muchos de los conceptos empleados en la práctica y derivados

de la experiencia fiscalizadora de estos países están en línea con las implicaciones teóricas

derivadas del modelo formal de optimización de los recursos de fiscalización desarrollado en

este estudio, lo que contribuye a robustecer la confianza en los lineamientos metodológicos que

este trabajo propone así como en su atingencia y relevancia práctica. Cuarto, tanto las

implicaciones derivadas del modelo teórico de optimización de la fiscalización que se desarrolló

en este estudio, como los importantes avances realizados en los países que muestran mayor

experiencia en el mejoramiento de sus sistemas nacionales de fiscalización, mostraron con

nitidez la imposibilidad de diseñar una metodología de priorización de la fiscalización

ambiental para Chile sin que se cuente con información y trabajos previos indispensables para

darle a dicha metodología alguna relevancia y utilidad práctica.

Por otra parte, la realización de un Taller y de reuniones con expertos nacionales del sector

público, como académico y privado, validó y reforzó las conclusiones alcanzadas hasta esta

etapa del estudio. Así, lo avanzado hasta este punto permitió a la contraparte nacional y el

consultor evaluar de manera conjunta la imposibilidad de pretender acercarse siquiera a estas

alturas a elaborar una metodología que permitiera determinar prioridades para la fiscalización

en el caso de Chile, por lo que decidieron dedicar los esfuerzos del trabajo restante a la

proposición de lineamientos metodológicos que permitieran en el futuro diseñar una

metodología de detalle para optimizar el uso de los recursos nacionales destinados a la

fiscalización y definir programas eficaces y eficientes de actividades de fiscalización ambiental.

De esta manera el trabajo de esta última etapa del estudio se destinó a extender el modelo

conceptual en aquellos aspectos necesarios para permitir determinar lineamientos

metodológicos útiles para definir una metodología de detalle para los distintos tipos de

normativas y exigencias ambiéntales que en el país deben fiscalizarse. Estas extensiones se

realizaron tanto en los aspectos teóricos relativos a las normas en empresas y sectores con

distintos niveles efectivos de cumplimiento y a las exigencias propias de las resoluciones de

calificación ambiental, como en aquellos aspectos relacionados con el riesgo y con las razones


68

del cumplimiento/incumplimiento por parte de los fiscalizados que las autoridades

fiscalizadoras ambientales hoy día emplean para definir prioridades de fiscalización en Europa y

Norteamérica.

Un primer lineamiento metodológico de carácter general, referido al concepto de ‘hacer las

cosas correctas’ (doing the right things) y derivado del modelo de optimización del uso de los

recursos de fiscalización elaborado aquí se refiere a que, en el contexto de una agencia

fiscalizadora con limitados recursos de fiscalización, un criterio eficiente para priorizar el uso

de los recursos en la fiscalización de normas de emisión o concentración es destinarlos a las

empresas (y sectores) con las más altas elasticidades de cumplimiento.

De lo anterior, y como en Chile no existen estimaciones de elasticidades de cumplimiento para

las empresas objeto de fiscalización, del primer lineamiento metodológico anterior se deriva

otro de mediano plazo. En una primera etapa, y como prerrequisito para la preparación de

programas y subprogramas de fiscalización del cumplimiento de las normas, debe hacerse un

esfuerzo para estimar las elasticidades de cumplimiento. En efecto, la necesaria tarea de obtener

estimaciones confiables de elasticidades de cumplimiento para Chile requerirá un trabajo

técnico prolijo y que demandará algún tiempo debido a la escasez de información disponible

sobre los universos a fiscalizar y las tasas efectivas de cumplimiento que se verifican en el país.

En consideración a lo último, se establece un tercer lineamiento metodológico para la

elaboración de una metodología de detalle para optimizar la fiscalización, y que debería ser de

aplicación más inmediata que el anterior. Mientras se realizan los estudios para obtener las

estimaciones de elasticidades de cumplimiento requeridas, deberá operarse en una etapa de

transición, que utilice una metodología para estimar de manera indirecta las elasticidades de.

Para ello, es posible inferir con algún grado de aproximación la elasticidad de cumplimiento a

partir de una estimación de los niveles de cumplimiento autónomo ya que a mayor cumplimento

autónomo, menor el impacto esperado de cada peso gastado en inspección y fiscalización.

Asimismo, es posible utilizar el trabajo de paneles de expertos que pueden proveer información

general sobre elasticidades de cumplimiento y niveles de riesgo que pueden ayudar en las

primeras etapas de priorización de los usos de los recursos de fiscalización cuando no se cuenta

con mejor información. La implementación de este tipo de paneles de expertos puede ser una

metodología a emplear inicialmente en el país.

Otro lineamiento metodológico que se propone, muy relacionado con los anteriores, se refiere a

que, para la fiscalización referida al cumplimiento de las normas de emisión y de concentración,

consideradas como tales o como medidas gatilladas por la implementación de los Planes de

Prevención y de Descontaminación, los Planes de Manejo o por exigencias regulatorias de otro

tipo (como las incorporadas en las RCA), resulta crucial evaluar el grado de cumplimiento de

las normas por parte de todo el universo relevante de agentes regulados. Esto demanda, a su

vez, una acuciosa identificación previa de todo el universo relevante de agentes regulados. A

partir de ello, debe analizarse el nivel de cumplimiento-incumplimiento de los grupos de


69

contaminadores para entender y conocer las razones del cumplimiento (incumplimiento), de

modo de, por una parte, actuar sobre los incentivos de los regulados para hacer más eficiente la

fiscalización, y por otra parte, delimitar las responsabilidades de los distintos organismos que

participan en el proceso fiscalizador (superintendencia y servicios sectoriales).

Otro lineamiento metodológico propuesto, se deriva de los criterios de cumplimiento utilizados

por las agencias ambientales de Estados Unidos, el Reino Unido, y Holanda, y que recomienda

concentrar los esfuerzos donde el cumplimiento es pobre, para lo cual se identifica para cada

cuerpo regulatorio (normas de emisión, normas de concentración, y planes de prevención y/o

descontaminación) grupos homogéneos de contaminadores pero que difieren respecto de sus

niveles de cumplimiento autónomo. A partir de esto, para los distintos grupos homogéneos de

contaminadores se estima el nivel de cumplimiento de la norma en cuestión y del riesgo

involucrado, y se clasifica a todos los eventuales fiscalizados del universo relevante de acuerdo

con indicadores cuantitativos de riesgo y cumplimiento para construir la matriz de dos por dos

que se emplea para determinar los criterios de priorización de los recursos en los programas de

fiscalización a implementar en la práctica. La elaboración de esta matriz de riesgo-

cumplimiento deberá considerar al menos las siguientes fases y tareas: 1. Identificar de los

cuerpos legales que definen las normas de calidad ambiental y las normas de emisión así como

de los organismos con responsabilidad de fiscalizar su cumplimiento; 2. Identificar los grupos

de fuentes contaminantes (agentes involucrados) por cada cuerpo legal; 3. Determinar criterios

para medir cumplimiento autónomo; 4. Determinar criterios para medir riesgo ambiental; 5.

Asignar ponderadores a los distintos criterios; 6. Diseñar una escala de puntajes por grados de

cumplimento; 7. Diseñar una escala de puntajes para grados de riesgo; 8. Identificar riesgo y

cumplimiento para cada agente regulado; 9. Clasificar en indicadores de riesgo y cumplimiento;

10. Establecer niveles umbrales de cumplimiento y riesgo por paneles de expertos.

Seguir los lineamientos metodológicos aquí propuestos requerirá el análisis en detalle y la

especificación de metodologías, procedimientos y criterios específicos y propios a aplicar en

Chile, de acuerdo a la realidad institucional, regulatoria, administrativa, de disponibilidad de

información y de recursos por parte del aparato que tendrá la responsabilidad fiscalizadora. Se

requerirá por tanto realizar estudios para definir la normativa ambiental a fiscalizar, las

responsabilidades y competencias institucionales; para elaborar catastros de fuentes y agentes

regulados para los distintos cuerpos normativos a fiscalizar, para determinar los requerimientos

de información, y la existencia y disponibilidad de bases de datos; para definir los paneles de

expertos por cuerpos regulatorios; para determinar las formas de medición y metodologías para

la aplicación del criterio de riesgo-cumplimiento; para definir los mecanismos y procedimientos

institucionales e interinstitucionales para la determinación de responsabilidades y la

coordinación para el diseño de los programas y subprogramas anuales de fiscalización, su

implementación y su evaluación, etc.

Otro lineamiento metodológico que se propone aquí, y que también se deriva de las prácticas

establecidas en la fiscalización de los países desarrollados es el de identificar las causas del


70

cumplimiento/incumplimiento, para diseñar estrategias de fiscalización específicas para cada

sector y asignar los recursos de manera más eficiente mejorando los aspectos determinantes del

incumplimiento de cada sector.

Asimismo, la metodología de detalle que se diseñe para optimizar los programas de

fiscalización ambiental en el futuro deberá proponer un sistema estructurado de métodos,

procedimientos y criterios que permita utilizar de manera práctica y sistemática la información

que se recolecte a futuro respecto al cumplimiento y al incumplimiento de la normativa

ambiental por parte de los agentes regulados. Dicho sistema deberá desarrollarse a lo largo del

tiempo, y la experiencia que acumule en la práctica la autoridad fiscalizadora permitirá

perfeccionarlo y mejorarlo.

No obstante los anterior, desde ya deberá realizarse algunos estudios que permitan estructurar

inicialmente el sistema, como algunos estudios prospectivos que permitan determinar la

situación en el país de algunos de los determinantes de la eficiencia de la fiscalización y del

cumplimiento autónomo, al menos en los sectores de mayor relevancia para las normativas

ambientales más importantes o relacionadas a los mayores riesgos. También deberá analizarse

los aspectos más importantes relativos al control efectivo que la fiscalización ejerce

(probabilidades de ser inspeccionado, probabilidades de ser sancionado, etc.) y sus percepciones

por parte de los regulados; así como sobre las sanciones probables y efectivas aplicables y

aplicadas en los sectores de mayor importancia y para las normativas más significativas.

Para definir una metodología de detalle para determinar las prioridades del uso de los recurso

para la fiscalización de las exigencias contenidas en las RCA Los lineamientos metodológicos

que aquí se proponen para ser empleados para el diseño de una metodología de detalle que

permita definir las prioridades del uso de los recurso para la fiscalización de las exigencias

contenidas en las RCA se proponen como lineamientos metodológicos utilizar dos módulos

propios de la metodología empleada en Inglaterra y Escocia y que están destinados a evaluar

empíricamente el cumplimiento de la normativa y el riesgo que importan los distintos agentes

regulados. El primer módulo corresponde al de Evaluación de Desempeño del Ejecutor (EDE),

y está destinado a medir el comportamiento ambiental y las condiciones que posee el titular del

proyecto para cumplir con la normativa, por lo que provee una evaluación cualitativa de los

costos de abatimiento de los titulares de los proyectos. El segundo módulo se llama de

Evaluación del Riesgo Ambiental Implícito (ERAI), y estima el riesgo ambiental asociado al

proyecto. Mediante estos dos módulos se obtienen las estimaciones empíricas de cumplimiento

y riesgo que constituyen la información básica con que la autoridad fiscalizadora determina la

frecuencia de inspección de cada proyecto aprobado en el SEIA.

Por último, en la parte final se propusieron una serie de otros lineamientos metodológicos más

específicos para la implementación de los módulos EDE y ERAI que en el futuro el país deberá


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tener en cuenta para diseñar una metodología que permita priorizar el uso de sus recursos de

fiscalización y optimizar el cumplimiento de la regulación ambiental nacional.

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