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INFORME DE AUDITORIA DE GESTION
MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL SECRETARÍA DE EMPLEO
Programa de inserción laboral para trabajadores con discapacidad
Gerencia de Control de Gestión del Sector No Financiero
Departamento de Control de Gestión de Administración Central y del
Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
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INFORME DE AUDITORÍA DE GESTIÓN MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
ÍNDICE TEMA PÁGINA
1. OBJETO. 4
2. ALCANCE DE LA TAREA. 4
3. ACLARACIONES PREVIAS. 8
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES. 16
4.1. Estructura organizativa. 16
4.2. Manuales de procedimientos. 16
4.3. Programación de acciones. 17
4.4. Sistemas de información. 18
4.5. Recursos humanos. 22
4.6. Cuadros de comando. 22
5. DESCARGO DEL ORGANISMO. 23
6. RECOMENDACIONES 23
7. CONCLUSIONES 25
ANEXO I – DESCARGO DEL ORGANISMO 27
ANEXO II – ANÁLISIS DEL DESCARGO 33
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SIGLARIO
• DNPE: Dirección Nacional de Promoción del Empleo.
• DPETCD: Dirección de Promoción de la Empleabilidad para Trabajadores con
Discapacidad.
• PILTCD: Programa de Inserción Laboral para Trabajadores con Discapacidad.
• PP: Planta Permanente.
• PT: Planta transitoria.
• PC: Planta contratada.
• GeCaL: Gerencia de Capacitación Laboral.
• RR.HH: Recursos humanos.
• PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
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INFORME DE AUDITORÍA MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
SECRETARÍA DE EMPLEO Programa de Inserción Laboral para Trabajadores con Discapacidad
Al Señor Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social LIC. JORGE TRIACA Av. Leandro N. Alem 650 Ciudad Autónoma de Buenos Aires
En ejercicio de las funciones establecidas por el artículo 85 de la Constitución
Nacional y en uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156
la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN efectuó una auditoría de gestión en el
ámbito del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, con el
objeto referido a continuación.
1. OBJETO. Sistemas y/o mecanismos desarrollados e implementados por la Dirección de
Promoción de la Empleabilidad para Trabajadores con Discapacidad (DPETCD), para
el seguimiento, control y evaluación de desempeño del “Programa de Inserción Laboral
para Trabajadores con Discapacidad” (PILTCD); y de las acciones llevadas a cabo al
efecto durante los ejercicios 2013 y primer semestre 2014.
2. ALCANCE DE LA TAREA.
2.1. El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa
de la Auditoría General de la Nación, aprobadas mediante Resolución Nº 145/93-AGN,
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las que fueron dictadas en virtud de las facultades conferidas por el artículo119, inciso
d) de la Ley Nº 24.156.
Los procedimientos aplicados consistieron en el análisis del ambiente de
control existente en el área de la DPETCD y de los mecanismos que interactúan en la
ejecución del “Programa de Inserción Laboral para Trabajadores con Discapacidad”
(PILTCD). En tal sentido, se desarrollaron las siguientes actividades:
2.1.1. Relevamiento y análisis del marco normativo aplicable al objeto de
examen.
2.1.2. Análisis de los recursos humanos afectados al logro de los objetivos
específicos del Programa Operativo bajo estudio. Verificación del cumplimiento de las
previsiones de las Leyes Nºs 22.431 y 25.785 y del marco normativo que de ellas se
deriva.
2.1.3. Evaluación del ambiente de control existente en el ámbito auditado.
2.1.4. Verificación de las registraciones, en materia presupuestaria (Crédito
Inicial-Crédito Vigente-Devengado), en relación con la documentación respaldatoria
pertinente. Evaluación de los niveles de ejecución presupuestaria de los años 2013 y
primer semestre de 2014, respecto de la asignación de créditos y las acciones
realizadas en dicho período.
2.1.5. Determinación de una muestra de actuaciones y/o expedientes
tramitados durante los ejercicios referidos en el objeto, como base para la verificación
del grado de cumplimiento de instructivos y/o manuales de funcionamiento operativo y
administrativo en vigencia, según el siguiente detalle:
• El primer universo a considerar (5 casos) para la selección muestral,
correspondiente a trámites de ampliación o extensión de beneficios, está dado a partir
del siguiente detalle cuantitativo de expedientes:
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Expedientes EJ. 2013 5 EJ. 2014 – 1º Sem. 0
• Asimismo, se solicitó el listado de trámites administrativos vinculados con el
Programa Operativo bajo estudio, iniciados y archivados en cada una de las Gerencias
de Capacitación Laboral (GeCaL) jurisdiccionales.
• La muestra de auditoría, originalmente pensada como el resultado de la
aplicación de un método probabilístico, aleatorio, estratificado y sistemático, limitado
por el criterio del auditor a un 10% a partir del análisis preliminar de los riesgos de
auditoría, se vio afectada por la oportunidad del aporte de la información necesaria
para la determinación del segundo universo muestral.
Proyectos
PIL Privado Proyectos
PIL Público Proyectos
Totales EJ. 2013 55 14 69 EJ. 2014 - 1º Sem. 31 5 36
• No obstante alcanzarse el límite porcentual anteriormente referido, la
documentación verificada corresponde a los legajos de proyectos generados en la
GeCaL jurisdiccional más próxima (CABA). Así, sobre un total de 105 Proyectos
informados por las GeCaL de 11 provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
tramitó 18 (15 Privados y 3 Públicos)
Proyectos
PIL Privado Proyectos
PIL Público Proyectos
Totales EJ. 2013 11 2 13 EJ. 2014 - 1º Sem. 4 1 5
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2.1.6. También se han realizado los siguientes procedimientos:
• Identificación y análisis de las acciones desarrolladas por el ente auditado
para el cumplimiento de los objetivos del programa bajo examen.
• Teniendo en consideración la muestra de auditoría determinada en 2.1.5.,
evaluación de la documentación respaldatoria generada, su procesamiento y
registración.
• Verificación del cumplimiento de la normativa legal y reglamentaria vigente
respecto de los procedimientos administrativos ejecutados, y la conformidad para la
aprobación de los mismos.
• Análisis de la correspondencia entre las acciones efectivamente realizadas y
las consideradas en la formulación presupuestaria de los períodos bajo examen.
2.2. El trabajo realizado incluyó el análisis de la información procesada por los
sistemas computarizados del Auditado, no constituyendo una auditoría especial sobre
el correcto funcionamiento del sistema de procesamiento electrónico de datos en
cuanto a los programas de computación diseñados, los elementos de control incluidos y
la configuración y seguridad de los equipos empleados al efecto.
2.3. A los dos meses, aproximadamente, de haberse iniciado las tareas de campo,
se produjo la ausencia, por razones de enfermedad, del responsable máximo de la
DPETCD, sin que se haya designado formalmente un funcionario reemplazante,
situación que se mantuvo hasta la finalización de las tareas de campo.
Cabe dejar aclarado que, si bien uno de los expedientes de ampliación de
subsidios – nº 255/13 – no fue oportunamente remitido al equipo de auditoría actuante
para su análisis, tal circunstancia no afecta las opiniones y conclusiones vertidas en el
presente informe.
2.4. Las tareas de campo, en sede del auditado, se llevaron a cabo a partir del
mes de Septiembre de 2014 hasta el 31 de Mayo de 2015.
Por Nota N° 357/16-AO5 se envió al titular del Ministerio auditado el proyecto
de informe para que efectúe las aclaraciones o comentarios que considere pertinentes.
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A su vez, por Nota N° 37/16 – AO4 y habiéndose vencido el plazo para contestar el
descargo sin que se hubiera solicitado prórroga alguna del mismo, se intimó al auditado
para dar cumplimiento a lo solicitado.
Finalmente, por Nota s/N°, del 14 de julio de 2016, emanada de la Dirección de
Programación Financiera de Programas de Empleo y Capacitación Laboral, que
depende de la Secretaría de Empleo, se remiten las aclaraciones que entiende
pertinentes a las recomendaciones efectuadas en el proyecto de informe, las cuales
fueron tenidas en cuenta al momento de la redacción final del mismo.
3. ACLARACIONES PREVIAS.
3.1. Marco Conceptual y Normativo.
El Programa 16 – Subprograma 01 – Acciones de Empleo, es ejecutado en el
ámbito de la Secretaría de Empleo – Dirección Nacional de Promoción de Empleo
(DNPE).
La Dirección de Promoción de la Empleabilidad de los Trabajadores con
Discapacidad (DPETCD, dependiente de la Secretaría de Empleo) tiene como objetivos
más relevantes los siguientes:
• Diseñar e implementar planes, programas y acciones de empleo y formación
profesional, en coordinación con las áreas de la SECRETARÍA DE EMPLEO con
competencia específica, dirigidos a trabajadores con discapacidad.
• Instrumentar acciones de difusión y asistencia técnica a instituciones
públicas y privadas que intervengan en temas de empleo y formación profesional de
personas con discapacidad.
• Producir, interpretar y aplicar normas que regulen cuestiones de empleo y
formación profesional de personas con discapacidad.
• Promover la creación y fortalecimiento del trabajo protegido para personas
con discapacidad a través de los Talleres Protegidos de Producción, de la
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conformación de Grupos Laborales Protegidos y de la inserción asistida de personas
con discapacidad en el empleo público y privado.
• Intervenir y llevar un registro de concesionarios, aspirantes y lugares
disponibles para la aplicación de la Ley Nº 24.308.
Los Programas Nacionales de Empleo (como programas operativos) están
destinados a promover la inserción de los trabajadores desocupados en el empleo y a
mejorar la empleabilidad de los mismos a través de la realización de obras y servicios
para el desarrollo de infraestructura económica e incentivar a las empresas para la
creación y/o mantenimiento de puestos de trabajo.
En el ámbito de la mencionada DPETCD, se ejecutan los siguientes programas
operativos:
• Programa Promover la Igualdad de Oportunidades de Empleo.
• Programa Especial de Formación y Asistencia Técnica para el Trabajo.
• Programa de Acciones de Entrenamiento para el Trabajo.
• Programa de Terminalidad Educativa
• Programa de Asistencia a los Trabajadores de los Talleres Protegidos de
Producción.
• Programa de Empleo Independiente.
• Programa de Inserción Laboral para Trabajadores con Discapacidad (PILTCD).
3.2. De la estructura organizativa.
La estructura organizativa, formalmente aprobada mediante la Decisión
Administrativa Nº 917/2010, para la ejecución de las acciones inherentes a la gestión
del referido Programa 16 – Subprograma 01, contempla la participación activa de
diversas áreas, con dependencia directa de la citada Secretaría, entre las que se
destacan la Dirección Nacional de Promoción del Empleo y la Dirección de Promoción
de la Empleabilidad de Trabajadores con Discapacidad (DPETCD) como último nivel
jerárquico desagregado, vinculado al objeto de esta auditoría.
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SECRETARIA DE EMPLEO
SUBSECRETARIA DE POLITICAS DE EMPLEO Y FORMACION PROFESIONAL
SUBSECRETARIA DE PROMOCION DEL SECTOR SOCIAL DE LA ECONOMIA
DIRECCION NACIONAL DE ORIENTACION Y FORMACION PROFESIONAL
DIRECCION NACIONAL DEL SERVICIO FEDERAL DE EMPLEO
DIRECCION NACIONAL DE PROMOCION DEL EMPLEO
DIRECCION DE PROGRAMACION FINANCIERA DE PROGRAMAS DE EMPLEO Y CAPACITACION LABORAL
DIRECCION DE SEGUIMIENTO TECNICO, SUPERVISION Y FISCALIZACION
DIRECCION DE PROMOCION DE LA EMPLEABILIDAD DE TRABAJADORES CON DISCAPACIDAD
DIRECCION DE INFORMACION ESTRATEGICA PARA EL EMPLEO
A su vez, la organización estructural desagregada hasta niveles de
Responsables de Programa, aún con trámite de aprobación pendiente, es la siguiente:
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5.a. PROGRAMA PROMOVER LA IGUALDAD DE OPORTUNI-DADES DE EMPLEO
5.b. PROGRAMA ESPECIAL FORMACIÓN Y ASISTENCIA TECNICA PARA ELTRABAJO
5.g. PROGRAMA DE INSERCIÓN LABORAL PARA TRABAJADORES CON DISCAPACIDAD
5.c. PROGRAMA ACCIONES DE ENTRENAMIENTO PARA EL TRABAJO
5.d. PROGRAMA TERMINALIDAD EDUCATIVA (RECIENTEMENTE PASÓ A ESTAR ACTIVO EN OTRA DIRECCIÓN)
5.e. PROGRAMA ASISTENCIA A TRABAJADORES DE TALLERES PROTEGIDOS DE PRODUCCIÓN
5.f. PROGRAMA DE EMPLEO INDEPENDIENTE
PRENSA Y COMUNICACIÓN
OFICINA DE EMPLEO
COORDINACIÓN DE PROGRAMAS
DIRECCIÓN DE PROMOCIÓN DE LA EMPLEABILIDAD PARA TRABAJADORES CON DISCAPACIDAD ASESORÍA LEGAL SECRETARIA
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3.3. Principales Aspectos del Programa de Inserción Laboral para Trabajadores con Discapacidad
3.3.1. El Programa de Inserción Laboral para Trabajadores con
Discapacidad ha sido creado por Resolución Ministerial Nº 802/2004 y extendido al
Sector Público por Resolución Ministerial Nº 914/2007 y sus modificatorias, con el
objetivo de promover la inserción laboral de los trabajadores con discapacidad en los
sectores privado y público, a través del otorgamiento de incentivos a los empleadores
para su contratación.
Son sus beneficiarios, por un lado, los trabajadores mayores de 18 años
desocupados, con discapacidad acreditada mediante certificación de Discapacidad
Nacional o Provincial, en condiciones de ingresar al mercado laboral competitivo. Y por
el otro, las empresas privadas y organismos públicos (municipales / provinciales)
interesados en la contratación de estos trabajadores.
Este Programa se caracteriza por otorgar a los trabajadores con discapacidad,
una suma mensual de $ 2.300 (tiempo completo), $1.200 (tiempo parcial) durante 12
meses, la cual podrá ser descontada por su empleador, del monto total de la
remuneración a percibir. La ayuda económica abonada a los trabajadores incluidos en
el Programa de Inserción Laboral constituye un subsidio al empleo y no configura
vínculo laboral con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, ni genera su
responsabilidad solidaria respecto de las obligaciones que son propias del empleador
(conf. art. 9º, Reglamento del Programa, Resolución Nº 2186/10 – Secretaría de
Empleo).
El Programa bajo comentario es compatible con la aplicación de beneficios
impositivos nacionales y provinciales, vigentes para la inserción laboral de trabajadores
con discapacidad.
La recepción de solicitudes respectivas está a cargo de las Gerencias de
Capacitación y Empleo jurisdiccionales, quienes trabajan coordinadamente con la
DPETCD, encargada de la evaluación y administración de las mismas.
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3.3.2. La asignación de créditos presupuestarios iniciales del programa 16
– Subprograma 01 – Acciones de Empleo, asciende a un total de $799.147.600.- para
2013 y $1.279.406.100.- para 2014. Las modificaciones sucesivas a los montos
iniciales conllevan a un crédito vigente total de $1.021.663.302.- para el 2013 y de $
1.277.956.100.- al 30-6-2014. Todo ello, conforme al detalle de los cuadros que siguen:
F.F.
INC
DENOMINACION CREDITO
INICIAL 2013
CRED. VIGTE. al
31/12/13
DEVENGADO al
31/12/2013
11 Tesoro Nacional 469.147.600,00 591.649.100,00 576.319.754,00
11 3 Servicios no Personales 10.921.600,00 12.323.100,00 11.201.598,00
11 5 Transferencias 458.226.000,00 579.326.000,00 565.118.156,00
14 Transferencias Internas 330.000.000,00 430.000.000,00 430.000.000,00
14 5 Transferencias 330.000.000,00 430.000.000,00 430.000.000,00
21 Crédito Interno 0 14.202,00 192.237,00
21 3 Servicios no Personales 0 14.202,00 192.237,00
Totales 799.147.600,00 1.021.663.302,00 1.006.511.991,00
F.F.
INC
DENOMINACION CREDITO
INICIAL 2014 CRED. VIGTE. al
30/06/14 DEVENGADO al
30/06/2014
11 Tesoro Nacional 532.387.100,00 530.937.100,00 234.657.809,00
11 3 Servicios no
Personales
11.006.100,00 9.556.100,00 4.435.536,00
11 5 Transferencias 521.381.000,00 521.381.000,00 230.222.273,00
14 Transferencias
Internas
747.019.000,00 747.019.000,00 488.607.672,00
14 5 Transferencias 747.019.000,00 747.019.000,00 488.607.672,00
Totales 1.279.406.100,00 1.277.956.100,00 723.265.481,00
La DPETCD, en su carácter de dependencia responsable de la ejecución, entre
otras, de las acciones específicas del PILTCD, está por debajo del último nivel
programático con asignación de créditos presupuestarios (Programa 16 – Subprograma
01 – Acciones de Empleo), a partir de lo cual no se hallan individualizados –en dicho
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cuadro– los recursos financieros específicos aplicados al desarrollo de su gestión.
3.3.3. La dotación total de Recursos Humanos establecida en las
Decisiones Administrativas de distribución de los créditos de la Ley de Presupuesto,
para el Programa 16, es de 245 y 270 agentes para cada uno de los períodos
auditados, respectivamente.
La dotación real de RRHH de la DPETCD es de 36 agentes (7 PP; 27 PT Art. 9;
2 PC PNUD).
A su vez se informa sobre la existencia de personal discapacitado en planta
permanente, y contratado según Ley Nº 25164 – art. 9º, que ascienden a la cantidad de
179, de los cuales 4 se encuentran cumpliendo funciones en la DPETCD (1 PP; 2 PT
art. 9; 1 PC PNUD).
Se verificó el cumplimiento de la obligación establecida en el artículo 1º (primer
párrafo) del Decreto Nº 312/2010, en cuanto a remitir a la SUBSECRETARIA DE
GESTION Y EMPLEO PUBLICO de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la
JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, la información sobre la cantidad de
cargos cubiertos con personas discapacitadas, y su relación con la totalidad de los
recursos humanos de la auditada.
3.3.4. La ejecución física programada para los períodos bajo examen,
respecto del Programa 16 – Subprograma 01 – Acciones de Empleo, surge del
siguiente cuadro de “Metas y Producción Bruta” (Conf. Planilla Anexa al art. 1° de las
D.A. Nros. 1/2013 y 1/2014):
DENOMINACION UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD 2013 CANTIDAD 2014
Asistencia Técnica Proyectos Pago
Único Proyecto Promovido 800 560
Asistencia para la Inserción Laboral Beneficio Mensual 650.000 560.000
Empleo Transitorio Beneficio Mensual 450.000 400.000
Incentivos para la Reinserción Laboral Beneficio Mensual 200.000 140.000
Mantenimiento Empleo Privado Beneficio Mensual 550.000 420.000
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La programación de la ejecución física de metas es abarcativa de todos los
programas operativos y líneas de acción ejecutados por la Dirección Nacional de
Promoción del Empleo y/o la Secretaría de Empleo, según corresponda.
La cuantificación de la producción, resultante de la operatoria de los programas
operativos implementados bajo la órbita de la DPETCD (con dependencia funcional
directa de la Secretaría de Empleo), entre los que se encuentra el PILTCD, se halla
igualmente incluida, sin desagregar, en el detalle expositivo del cuadro que antecede.
3.4. Sobre la información relacionada con la gestión del Programa de Inserción Laboral para Trabajadores con Discapacidad (PILTCD)
3.4.1. La clasificación presupuestaria por Actividades Específicas tiene por
objetivo técnico la identificación de la gestión operativa a partir de las Unidades
Ejecutoras intervinientes y del origen de los recursos aplicados al efecto. No obstante
ello, en un programa con las características del auditado, dicho objetivo deviene
abstracto, toda vez que la responsabilidad de la gestión (desde el punto de vista
presupuestario) se halla desagregada en dos únicas unidades ejecutoras, la Secretaría
de Empleo y la Dirección Nacional de Promoción del Empleo, conforme se expone en
el cuadro siguiente:
ACTIVIDADES ESPECÍFICAS Programa 16 – Sub Programa 01
CODIGO DENOMINACION UNIDAD EJECUTORA CREDITOS
2013 CREDITOS
2014
1 Acciones de Empleo Dirección Nacional de
Promoción del Empleo 791.026.000.- 1.266.284.500.-
2 Apoyo a las empresas auto-gestionadas por sus
trabajadores – Proyecto PNUD ARG 09/001 Secretaría de Empleo 8.121.600.- 13.121.600.-
TOTALES 799.147.600.- 1.279.406.100.-
3.4.2. El Cuadro I sobre la “Ejecución Anual de Mediciones Físicas”,
oportunamente elaborado para ser elevado al Ministerio de Economía, para el ejercicio
2013, da cuenta de la siguiente información:
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CÓD DENOMINACIÓN CÓD DENOMINACIÓN734 Empleo Transitorio 752 Benef. Mensual 450.000 450.000 396.010 -12,00
1780 Mant. Empleo Privado 752 Benef. Mensual 550.000 460.000 398.167 -13,44
1781Asist. Técnica Proyectos 412 Proy. Promovido 800 700 756 8,00
1896Incent. p/ Reinserción Laboral 752 Benef. Mensual 200.000 200.000 58.590 -70,71
1985Asist. p/Inserción Laboral 752 Benef. Mensual 650.000 650.000 585.090 -9,99
DESVÍO %
MEDICIÓN UNID DE MEDIDA PROG. INICIAL
PROG. FINAL
EJECUCIÓN
En consonancia con lo señalado en el último párrafo del punto 3.3.4, el cuadro
precedente no contiene un nivel de detalle que permita identificar los niveles de
ejecución de cada uno de los programas operativos desarrollados e implementados en
el ámbito de la DPETCD.
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES. 4.1. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA.
Estructura orgánica desactualizada.
La organización estructural de la Secretaría de Empleo, en cuanto al objetivo
de esta auditoría, sólo se encuentra desagregada hasta el nivel de la Dirección de
Promoción de la Empleabilidad para Trabajadores con Discapacidad; no habiéndose
formalizado, hasta el momento de finalización de las tareas de campo, la aprobación de
un organigrama, con detalle de misiones y funciones, para los agrupamientos internos
inferiores.
Dicha falencia constituye una debilidad que afecta directamente a la
implementación de un adecuado sistema de control interno, en el ámbito de la
Dirección auditada, por cuanto hace a la separación de funciones y la asignación de
responsabilidades a cada una de las áreas que la componen.
4.2. MANUALES DE PROCEDIMIENTOS. Carencia de manuales de procedimientos.
En orden a las características particulares de las actividades específicas
sustanciadas en el ámbito de la DPETCD, se halla todavía en una etapa incipiente el
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desarrollo de los instructivos y/o normas que regulen la operatoria netamente
administrativa, y que puedan ser considerados útiles al momento de decidir elaborar los
manuales de procedimientos respectivos.
Dichos manuales aportarían el conjunto de instrucciones de índole
administrativa necesarias para la consecución de las tareas encomendadas en cada
caso particular, estableciéndose una adecuada comunicación entre los agentes
intervinientes, y cuya ausencia obstaculiza la realización de las actividades en forma
ordenada y sistemática.
Se verificó la existencia de un Reglamento de índole operativa, aprobado por
Resolución SE Nº 2186/2010, para el otorgamiento de los subsidios correspondientes a
las diferentes líneas de acción inherentes al Programa de Inserción Laboral creado
mediante Resolución MTEySS Nº 45/2006.
4.3. PROGRAMACIÓN DE ACCIONES EN FUNCIÓN DE OBJETIVOS Y METAS.
Insuficiente información para la programación.
No existe un nivel de desagregación suficiente, con relación a los datos
expuestos en los cuadros de los Puntos 3.3.4 y 3.4, que permita individualizar los
objetivos específicos (ponderaciones cuantificadas para cada período) de la DPETCD y
de cada uno de los diferentes Programas Operativos desarrollados e implementados en
ella, a partir de lo cual no es posible avanzar en el análisis de nivel de desempeño
alguno.
Falta la determinación y exposición cuantificada de los niveles de mejora y/o
satisfacción de las necesidades que se pretende atender con la gestión de la Dirección
auditada, en cada uno de los programas operativos que en su ámbito se ejecutan, ya
sean éstos considerados en forma independiente o conjunta, según sea la
responsabilidad de los resultados obtenidos de orden exclusiva o compartida (v.gr.:
Porcentaje de personas con discapacidad, subsidiados por el PILTCD, respecto del
total inscripto en el registro nacional respectivo).
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4.4. SISTEMAS DE INFORMACIÓN. MECANISMOS DE REGISTRACIÓN. DOCUMENTACIÓN DE RESPALDO.
Carencia de sistemas articulados y hallazgos en documentación de respaldo.
a) No se han desarrollado mecanismos de registración, seguimiento y
control integral de las acciones programadas y ejecutadas en cumplimiento de las
funciones específicas de la DPETCD.
b) No se cuenta con un sistema de información que permita identificar y
evaluar periódicamente el nivel de desempeño de cada uno de los programas
operativos implementados bajo su órbita.
c) Del análisis de las actuaciones/legajos incluidos en la muestra de
auditoría, frente a las previsiones generales establecidas por la normativa legal y
reglamentaria vigente en materia de procedimientos administrativos, y por los
instructivos específicos dictados al efecto, surgen los siguientes hallazgos:
i. No se consigna detalle alguno sobre la imputación y afectación de
los fondos presupuestarios correspondientes, en los actos administrativos de
ampliación del otorgamiento de subsidios.
Dichos actos que emanan de la Subsecretaría de Políticas de Empleo y
Formación Profesional no tienen en cuenta las previsiones del Artículo 65 del
Reglamento del Programa de Inserción Laboral, aprobado por Resolución nº
2186/2010, referido a la autorización de pagos (Exptes. 1574134/13; 1597509/13;
1597508/13; 453/13).
ii. No se produce la emisión de actos administrativos (Resoluciones)
aprobatorios de los subsidios primigeniamente otorgados para la inserción laboral de
trabajadores con discapacidad.
El acto administrativo es el medio a través del cual la Administración Pública
cumple su objetivo de satisfacer los intereses colectivos o públicos. Es la formalización
de la voluntad administrativa y debe ser dictado de conformidad con el principio de
legalidad.
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En la doctrina administrativista se acepta pacíficamente que el acto
administrativo es necesario dentro de la Administración Pública porque otorga
presunción de legitimidad, y es garantía de seguridad y estabilidad dentro de ésta. Es
el resultado de la información, dictamen jurídico, consulta, discusión y/o debate,
fundamentación normativa y/o fáctica. Tiene carácter ejecutorio, y reconoce y afecta
derechos. La raíz del acto administrativo no se halla en los órganos administrativos,
sino en el ejercicio de la función administrativa.
En tal sentido, debe destacarse que el Reglamento del Programa de Inserción
Laboral referido precedentemente prevé, en su Art. 41: “Operatividad Informática. La
aprobación de las adhesiones y la habilitación de cualquier modificación que impacte
sobre los importes, características y plazos de su desarrollo, serán operativas mediante
su registro en la Plataforma Informática.”.
A su vez, de su similar 42, surge que: “Resultados del proceso de adhesión. La
Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral notificará, por sí o a través de la Oficina de
Empleo, la aprobación o denegatoria de las adhesiones, en este último supuesto con
expresión de las causas que lo sustentan.”.
Ambas previsiones no contemplan el dictado de un acto administrativo,
emanado de autoridad competente, para decidir respecto de la aprobación de
adhesiones y la autorización de cualquier tipo de modificación (importes, características
y plazos de desarrollo) como así tampoco para el supuesto de denegatoria de las
adhesiones, en el que además se exige la notificación con expresión de las causas que
la sustenten.
En tal sentido, dicho Reglamento no prevé qué nivel de autoridad decide
respecto del registro en la Plataforma Informática para tornar operativas las
aprobaciones de las adhesiones y la autorización de cualquier tipo de modificación.
Tampoco es dable colegir qué se notifica –con expresión de las causas- en el supuesto
de denegatoria de las adhesiones.
Téngase presente que para la extensión de los plazos de adhesión a dieciocho
20
(18) meses de la incorporación de trabajadores con discapacidad, dicho Reglamento
exige de un pronunciamiento de la Sub Secretaría de Políticas de Empleo y Formación
Profesional. Del mismo modo, para decidir la aprobación o denegatoria de los subsidios
que se otorgan por primera vez, el Reglamento debe contener una previsión del mismo
orden que, a la vez, satisfaga los aspectos consignados en los puntos 4.4.c. i, iii a ix del
presente acápite.
iii. No se adjunta constancia documental que permita verificar la
existencia de dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento
jurídico, con competencia específica en la materia.
Dicha etapa procedimental debería cumplimentarse en forma previa a la
formalización del acto de índole administrativa que otorga el beneficio y compromete
fondos públicos, conforme a lo normado por la Ley de Procedimientos Administrativos
nº 19549 (art. 7º d).
iv. No se constituye la figura del expediente como compendio
integrador identificatorio de cada una de las actuaciones tramitadas en el ámbito de la
DPETCD para el otorgamiento de subsidios.
El propio Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en su sitio web,
sección “Manual de Procedimientos”, señala que “El expediente es el elemento central
del Procedimiento Administrativo, procedimiento que garantiza a su vez que las
decisiones de la entidad no sean caprichosas o arbitrarias, sino fundadas en la ley y en
razones de buena administración de los recursos públicos”.
Por su parte, doctrina específica en la materia sostiene que “…el expediente
administrativo es el instrumento que documenta al acto administrativo en sí”.
El Decreto nº 759/66, establece en el Capítulo III punto 7.1, que se les asignará
la denominación de expedientes a los escritos cuyo trámite requiera una resolución; y,
asimismo, en su Capítulo IV “Foliación” – 11, establece que “Todas las actuaciones
deberán foliarse a tinta, por orden correlativo, utilizándose sello foliador, que se
estampará en el ángulo superior derecho de la foja. La dependencia que remita una
21
actuación estará obligada a realizar esta operación, la que será controlada por la
dependencia receptora.”.
v. Los antecedentes documentales acumulados por proyecto y
archivados en la GeCaL jurisdiccional correspondiente, carecen de la documentación
generada con posterioridad a la opinión de viabilidad emitida por cada Gerente en el
formulario respectivo.
La documentación de marras constituye el respaldo principal de los subsidios
finalmente otorgados.
La información primigenia es oportunamente girada (vía on-line para los PIL
Privados y en originales para los PIL Públicos) al ámbito de la DPETCD, para la
aprobación definitiva de todo lo actuado hasta ese momento y la autorización del pago
del beneficio en cuestión mediante la generación del protocolo electrónico, conforme a
los valores establecidos por los artículos 17 y 24 del Reglamento.
Los originales, en el caso de los PIL Públicos, se devuelven a la GeCaL para
su archivo definitivo.
vi. Los Certificados de Discapacidad archivados en la GeCaL como
documentación respaldatoria de los subsidios aprobados y otorgados, son fotocopias
simples que carecen de la autenticación otorgada por funcionario actuante con
competencia en la materia.
En los expedientes de ampliación de subsidios, si bien existe la instancia de
certificación de autenticidad formulada al pie de aquéllos por la DPETCD, ello no
alcanza a subsanar la debilidad apuntada y carece de validez en tanto no se lleva a
cabo con los documentos originales a la vista.
vii. Se verificó la existencia de formularios en blanco, firmados o no al
pie, correspondientes a las adhesiones y evaluaciones de los beneficiarios del
programa, que -de corresponder así- no se hallan cruzados para impedir un eventual y
posterior agregado de datos improcedentes (Exptes. 1597509/13; 1597508/13).
Asimismo, se hallan firmados pero incompletos los cuadros del Anexo III-Puntos VIII y
22
IX – PIL Públicos (Proyecto 1-856-7).
viii. No se pudo verificar la existencia -en archivos- de la
documentación prevista en el Anexo IV del Reglamento del Programa de Inserción
Laboral (PIL Privados).
Dichos antecedentes documentales se relacionan específicamente con los
formularios de baja, modificaciones y/o desvinculaciones, en los cuales se vuelcan
todos los datos necesarios que justifican las decisiones adoptadas en cada caso
particular (Proyectos: 1-855-79; 1-855-83; 1-855-84).
ix. Existen notas de solicitud de extensión del PIL, que carecen de la
constancia de recepción fechada y sellada por la GECAL (Expte 453/13; 1597509/13;
1597508/13; 1574134/13).
4.5. RECURSOS HUMANOS. Insuficiente información para ponderar la asignación de estos recursos.
No existen evidencias documentales de ponderaciones sobre la razonabilidad
de la distribución de recursos humanos entre las diferentes áreas de la DPETCD que -
formal o informalmente- interactúan en cumplimiento de los objetivos de los Programas
Operativos implementados bajo su órbita (entre los que se encuentra el PILTCD); a
partir de lo cual se torna complejo determinar niveles de capacidad operativa mínima,
normal y máxima, para la satisfacción -en tiempo y forma- de las necesidades
inherentes a los objetivos específicos de tales Programas.
4.6. CUADROS DE COMANDO. Falta desarrollar e implementar cuadros de comando.
No se obtuvieron evidencias sobre la elaboración de indicadores que permitan
el desarrollo de cuadros de comando útiles para el seguimiento y evaluación de los
niveles de desempeño alcanzados en el desarrollo de la gestión de los programas
operativos ejecutados en el ámbito de la DPETCD, ayudando así al proceso de toma
de decisiones.
23
Esto sería factible de llevar a cabo partiendo de la determinación y exposición
cuantificada referida en el punto 4.3 y su posterior confrontación con el cuadro de
situación verificado al cierre de cada ejercicio (eficacia/impacto).
Asimismo, la ponderación de los niveles de ejecución (programado – real) de
las acciones correspondientes a las áreas que interactúan en cumplimiento de los
objetivos específicos de los Programas Operativos implementados bajo su órbita, así
como de las unidades de producción inherentes a cada uno de ellos, permitiría la
identificación de los desvíos y las razones de causalidad de los mismos como así
también de los posibles cursos de acción para subsanarlos.
Las debilidades señaladas en los puntos 4.3; 4.4.a) y 4.4.b) obstaculizan a la
obtención de información susceptible de ser aplicada en la implementación de un
adecuado sistema de control de gestión y evaluación de desempeño.
5. DESCARGO DEL ORGANISMO En oportunidad de formular su descargo –conforme lo expresado en el último
párrafo del apartado 2 y que se agrega al presente informe como Anexo I- el organismo
auditado efectúo diversas aclaraciones que ratifican, complementan o amplían los
comentarios oportunamente consignados, pero que no permiten modificar la redacción
de los aspectos tratados.
Como Anexo II se incorpora el análisis efectuado al descargo confeccionado
por la Dirección de Programación Financiera de los Programas de Empleo y
Capacitación Laboral, dependiente de la Secretaría de Empleo.
6. RECOMENDACIONES. 6.1. Gestionar las medidas necesarias tendientes a completar la estructura
organizativa de la DPETCD, con detalle de misiones y funciones de cada una de las
áreas que la integran, teniendo especial consideración de la necesidad de incorporar a
la misma todas las actividades llevadas a cabo en cumplimiento de los objetivos
específicos de los programas operativos a su cargo, entre los que se encuentra el
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PILTCD [Punto 4.1)].
6.2. Desarrollar instructivos y/o manuales de procedimientos integradores,
tendientes a la organización de las tareas de índole administrativa sustanciadas en
cumplimiento de las actividades que hacen a la función específica de cada una de las
áreas componentes de la Dirección auditada [Punto 4.2)].
6.3. Diseñar un sistema de información que, partiendo de la determinación y
cuantificación de los objetivos específicos de la DPETCD, y a través de la
implementación de adecuados mecanismos de registración y control, permita la
evaluación del nivel de desempeño de los distintos programas operativos ejecutados
bajo su órbita [Puntos 4.3) y 4.4)].
6.4. Implementar las medidas necesarias tendientes a:
6.4.1. Incorporar, en los actos administrativos por medio de los cuales se
comprometan fondos públicos (parte resolutiva), la mención sobre la imputación de las
partidas presupuestarias afectadas y los montos comprometidos para cada ejercicio
[Punto 4.4 c) i].
6.4.2. Adecuar las previsiones correspondientes del Reglamento del
Programa de Inserción Laboral a fin que la decisión de otorgamiento de subsidios se
formalice a través de la emisión de un acto administrativo, suscripto por funcionario con
competencia en la materia [Punto 4.4 c) ii].
6.4.3. Verificar la necesaria intervención del área jurídica o asesor letrado
con competencia específica en la materia, como etapa previa al dictado de las
resoluciones que otorgan subsidios y comprometen fondos públicos, conforme lo
normado por la Ley de Procedimientos Administrativos nº 19549 (art. 7º d)) [Punto 4.4
c) iii].
6.4.4. La caratulación, con formato de expediente, de todas las
actuaciones iniciadas y/o tramitadas en el ámbito de la DPETCD, para el cumplimiento
de los objetivos específicos de los programas operativos desarrollados bajo su órbita,
aún cuando ellas se archiven definitivamente en las GeCal [Punto 4.4 c) iv].
6.4.5. Considerar la necesidad de constituir el respaldo documental de la
gestión de fondos públicos por medio de la acumulación integral de los documentos
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originales respectivos o, en su defecto, con fotocopias debidamente autenticadas por
funcionarios competentes en la materia, a fin de otorgarle validez y pertinencia a esta
última instancia [Punto 4.4 c) v y vi].
6.4.6. Evitar la acumulación de formularios en blanco y/o la falta de
agregación de aquéllos taxativamente previstos en la reglamentación vigente en la
materia, en tanto éstos constituyen el respaldo de cada uno de los procesos realizados,
salvaguardando así la integridad y suficiencia de los mismos, y garantizando la
objetividad de las decisiones adoptadas al efecto [Punto 4.4 c) vii y viii].
6.4.7. Instar a las áreas administrativas pertinentes para que toda
documentación tramitada en la órbita de la DPETCD cuente con las constancias de
recepción de cada una de las dependencias intervinientes (fecha, firma y sello
aclaratorio), a fin de delimitar las responsabilidades pertinentes por el debido trámite
procesal [Punto 4.4 c) ix].
6.5. Considerar como elemento necesario para un adecuado sistema de control de
gestión, la elaboración de ponderaciones sobre la razonabilidad de la distribución de
recursos humanos en las diferentes áreas que interactúan en cumplimiento de las
previsiones operativas de la Dirección auditada [Punto 4.5)].
6.6. Desarrollar indicadores que, por medio de su organización en Cuadros de
Comando, permitan controlar la gestión de la DPETCD y de cada una de las áreas que
la integran, y evaluar el desempeño de los Programas Operativos bajo su órbita, entre
los que se encuentra el PILTCD [Punto 4.6)].
7. CONCLUSIONES
El Programa de Inserción Laboral para Trabajadores con Discapacidad
(PILTCD) es uno de los 7 programas operativos implementados en la Dirección de
Promoción de la Empleabilidad de los Trabajadores con Discapacidad. El mismo tiene
por objetivo la promoción de la inserción de los trabajadores desocupados en el
mercado laboral, mejorando su empleabilidad e incentivando a empresas para la
creación y/o mantenimiento de puestos de trabajo.
26
La DPETCD no cuenta con la aprobación de un organigrama, con detalle de
misiones y funciones para los agrupamientos internos inferiores.
El incipiente desarrollo de instructivos y/o normas que organicen y regulen
internamente la operatoria administrativa de la auditada, obstaculiza la implementación
de un adecuado sistema de control interno, no alcanzando a subsanar esta debilidad, la
existencia del Reglamento Operativo para la presentación de proyectos.
Las Decisiones Administrativas distributivas de las asignaciones
presupuestarias anuales no consideran los aspectos financieros y la ejecución física
inherentes a los Programas Operativos ejecutados en el ámbito de la DPETCD; no
obstante, la individualización de sus objetivos específicos y por ende, la cuantificación
de la mejora y/o satisfacción de las necesidades públicas respectivas, hace a la
responsabilidad específica de las máximas autoridades de la auditada.
Los aspectos tratados en el punto 4.4. dan cuenta de aquellas situaciones que
provocan debilidades y/o falencias que afectan el sistema de información, la validez de
la documentación de respaldo y la jerarquía de las instancias que intervienen en las
decisiones.
La antes referida limitación en la desagregación a nivel presupuestario, también
se ve reflejada en la ausencia de ponderaciones sobre la razonabilidad de los recursos
humanos aplicados al efecto, y la consecuente complejidad para determinar adecuados
niveles de capacidad operativa y de gestión.
Las debilidades apuntadas en materia de organización estructural, normativa,
desagregación de recursos presupuestarios y ponderación de niveles de ejecución
operativa, obstaculizan la obtención de información vinculada con la implementación de
un adecuado sistema de control de gestión y evaluación de desempeño.
BUENOS AIRES,
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ANEXO I DESCARGO DEL ORGANISMO
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ANEXO II ANALISIS DEL DESCARGO
OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS 4.1.- Estructura orgánica desactualizada. La organización estructural de la Secretaría de Empleo, en cuanto al objetivo de esta auditoría, sólo se encuentra desagregada hasta el nivel de la Dirección de Promoción de la Empleabilidad para Trabajadores con Discapacidad; no habiéndose formalizado, hasta el momento de finalización de las tareas de campo, la aprobación de un organigrama, con detalle de misiones y funciones, para los agrupamientos internos inferiores (ver Punto 3.2). Dicha falencia constituye una debilidad que afecta directamente a la implementación de un adecuado sistema de control interno, en el ámbito de la Dirección auditada, por cuanto hace a la separación de funciones y la asignación de responsabilidades a cada una de las áreas que la componen.
5.1.- Debido a las características de la Dirección de Promoción de la Empleabilidad para Trabajadores con Discapacidad, la Decisión Administrativa Nº 917/10 por el momento permite la adecuada atención de las acciones de esa unidad operativa. Sin perjuicio de ello, cabe llevar a vuestro conocimiento que, debido al cambio de gestión se han propuesto modificaciones en la Estructura Organizativa del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Cuando las mismas afecten segundo y tercer nivel operativo será incluida una propuesta para la Dirección de Promoción de la Empleabilidad para Trabajadores con Discapacidad
La falta de consideración de la organización estructural de una dependencia administrativa como la DPETCD, lejos de permitir una adecuada atención de sus acciones, refleja una ausencia de mecanismos de control interno, basados en una adecuada separación de funciones y de asignación de responsabilidades operativas. Con relación a las modificaciones organizativas que se han propuesto, las mismas podrán ser consideradas en la medida en que se concreten. Se mantienen los términos de la observación.
4.2.- Carencia de manuales de procedimientos. En orden a las características particulares de las actividades
5.2.- Se procura que los programas que aún no tienen vigentes Manuales de Procedimientos, tengan previstos en su resolución
Los manuales de procedimientos aludidos en la presente observación reglan la operatoria interna netamente administrativa de
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS específicas sustanciadas en el ámbito de la DPETCD, se halla todavía en una etapa incipiente el desarrollo de los instructivos y/o normas que regulen la operatoria netamente administrativa, y que puedan ser considerados útiles al momento de decidir elaborar los manuales de procedimientos respectivos. Dichos manuales aportarían el conjunto de instrucciones de índole administrativa necesarias para la consecución de las tareas encomendadas en cada caso particular, estableciéndose una adecuada comunicación entre los agentes intervinientes, y cuya ausencia obstaculiza la realización de las actividades en forma ordenada y sistemática. Se verificó la existencia de un Reglamento de índole operativa, aprobado por Resolución SE Nº 2186/2010, para el otorgamiento de los subsidios correspondientes a las diferentes líneas de acción inherentes al Programa de Inserción Laboral creado mediante Resolución MTEySS Nº 45/2006.
reglamentaria, los pertinentes procedimientos, formularios y pasos de gestión, que reglen las distintas instancias internas que puedan ocurrir en la sustanciación de solicitudes de intervención de este Ministerio. Al momento de la auditoría estaba vigente la Resol SE Nº 2186/10, por el cual se fijó el reglamento operativo del programa en análisis detallando todos sus procesos y procedimientos necesarios para la aplicación del programa. Dicha reglamentación es de aplicación a todas las líneas, y no solamente la referida a las personas con discapacidad. Bajo dichas pautas se procesaron sin inconvenientes las ayudas económicas y subsidios otorgados por el programa. Se destaca que para la elaboración de un Manual de Procedimientos para la implementación del programa auditado, se requiere la aprobación previa del organigrama con detalle de misiones y funciones para los agrupamientos internos inferiores, por lo que deberá estarse a lo expuesto en el punto 5.1.
dependencias como la DPETCD, en tanto que el reglamento aprobado por Resol. S.E. Nº 2186/10 establece, esencialmente, las pautas que deben respetarse para la presentación y trámite de solicitudes de subsidios como los auditados en autos. Consecuentemente, se halla aún pendiente la elaboración de instructivos que regulen la gestión administrativa de cada una de las dependencias internas de la Dirección auditada, de una forma ordenada y sistemática, favoreciendo a la implementación de mecanismos de control cruzado por oposición de intereses, y a la existencia de un ambiente de control confiable y seguro. Se mantiene la observación.
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS 4.3.- Insuficiente información para la programación. No existe un nivel de desagregación suficiente, con relación a los datos expuestos en los cuadros de los Puntos 3.3.4 y 3.4, que permita individualizar los objetivos específicos (ponderaciones cuantificadas para cada período) de la DPETCD y de cada uno de los diferentes Programas Operativos desarrollados e implementados en ella, a partir de lo cual no es posible avanzar en el análisis de nivel de desempeño alguno. Falta la determinación y exposición cuantificada de los niveles de mejora y/o satisfacción de las necesidades que se pretende atender con la gestión de la Dirección auditada, en cada uno de los programas operativos que en su ámbito se ejecutan, ya sean éstos considerados en forma independiente o conjunta, según sea la responsabilidad de los resultados obtenidos de orden exclusiva o compartida (v.gr.: Porcentaje de personas con discapacidad, subsidiados por el PILTCD, respecto del total inscripto en el registro nacional respectivo).
5.3.- Los datos expuestos en los cuadros de los puntos 3.3.4 y 3.4 se corresponden con las metas de los programas presupuestarios y no con las metas de los programas operativos que implementa esta Cartera, razón por la cual no contienen mayor nivel de desagregación.
Las razones de causalidad que hacen a las limitaciones expositivas de los cuadros referidos en los puntos 3.3.4 y 3.4, no alcanzan a justificar la ausencia de ponderaciones sobre niveles de alcance de objetivos específicos acotados para cada período de cada uno de los Programas Operativos desarrollados en el ámbito de la DPETCD, circunstancia esta que no pudo ser verificada a partir de las evidencias documentales aportadas por el auditado. Se mantiene la observación.
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS 4.4.- Carencia de sistemas articulados y hallazgos en documentación de respaldo. a) No se han desarrollado
mecanismos de registración, seguimiento y control integral de las acciones programadas y ejecutadas en cumplimiento de las funciones específicas de la DPETCD.
b) No se cuenta con un sistema de información que permita identificar y evaluar periódicamente el nivel de desempeño de cada uno de los programas operativos implementados bajo su órbita.
4.4.- Carencia de sistemas articulados y hallazgos en documentación de respaldo. c) i.- No se consigna detalle alguno
sobre la imputación y afectación de los fondos presupuestarios correspondientes, en los actos administrativos de ampliación del otorgamiento de subsidios. Dichos actos que emanan de la Subsecretaría de Políticas de Empleo y Formación Profesional no tienen en cuenta las previsiones del Artículo 65 del Reglamento del
5.4.1.- De acuerdo a lo establecido en el art. 65 del Reglamento del Programa de Inserción Laboral aprobado por Resolución SE Nº 2186/2010, los pagos de las ayudas económicas del referido Programa cuyas liquidaciones sean habilitadas mensualmente de acuerdo con los procedimientos establecidos en el referido Reglamento, serán autorizados en forma genérica por la SECRETARÍA DE EMPLEO, a través del acto administrativo de imputación y liberación de fondos presupuestarios
El presente acápite se refiere a los actos administrativos emitidos para la aprobación de solicitudes de ampliación de subsidios, a partir de los cuales se afectan los recursos presupuestarios periódicamente asignados a la auditada; etapa esta (devengado) anterior a la de autorización de los pagos mensuales efectuados (pagado). Se mantiene la observación.
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS Programa de Inserción Laboral, aprobado por Resolución nº 2186/2010, referido a la autorización de pagos (Exptes. 1574134/13; 1597509/13; 1597508/13; 453/13).
para hacer frente a cada liquidación mensual. Por tal razón los actos administrativos correspondientes a las ayudas económicas de las extensiones de los proyectos auditados no se encuentran en los expedientes de la muestra sino en los expedientes que a razón de uno por ejercicio se generan para tramitar la aprobación de los pagos mensuales.
4.4.- Carencia de sistemas articulados y hallazgos en documentación de respaldo. c) ii.- No se produce la emisión de
actos administrativos (Resoluciones) aprobatorios de los subsidios primigeniamente otorgados para la inserción laboral de trabajadores con discapacidad. El acto administrativo es el medio a través del cual la Administración Pública cumple su objetivo de satisfacer los intereses colectivos o públicos. Es la formalización de la voluntad administrativa y debe ser dictado de conformidad con el principio de legalidad. En la doctrina administrativista se acepta pacíficamente que el acto administrativo es necesario dentro
5.4.2.- El Programa de Inserción Laboral de acuerdo a su marco normativo y reglamentario, se instrumenta mediante la aprobación de la adhesión de los empleadores al referido Programa, según lo establecido por los artículos 37 (PIL Sector Privado) y 40 (PIL Sector Público) de la Resolución SE Nº 2186/10, encontrándose establecido el nivel de funcionario que tiene competencia a tal efecto: Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral y la Dirección de Promoción de la Empleabilidad de Trabajadores con Discapacidad, respectivamente. La aprobación de la adhesión no importa aprobación de pago, estableciendo el art. 43 de la Reglamentación que la aprobación de las adhesiones es con
La instancia procesal necesaria para formalizar la voluntad de afectar recursos públicos al cumplimiento de objetivos de asistencia social como el auditado en autos, conlleva a la obligatoriedad de emitir un acto de índole administrativa que cumpla con los requisitos establecidos en la Ley 19549, y hace a la competencia de funcionario específicamente habilitado para ello, conforme al régimen jurisdiccional de autorización y aprobación vigente en cada organismo del Estado Nacional. En el caso que nos ocupa, es el medio que refleja la decisión final adoptada por el administrador de los fondos públicos, luego de
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS de la Administración Pública porque otorga presunción de legitimidad, y es garantía de seguridad y estabilidad dentro de ésta. Es el resultado de la información, dictamen jurídico, consulta, discusión y/o debate, fundamentación normativa y/o fáctica. Tiene carácter ejecutorio, y reconoce y afecta derechos. La raíz del acto administrativo no se halla en los órganos administrativos, sino en el ejercicio de la función administrativa. En tal sentido, debe destacarse que el Reglamento del Programa de Inserción Laboral referido precedentemente prevé, en su Art. 41: “Operatividad Informática. La aprobación de las adhesiones y la habilitación de cualquier modificación que impacte sobre los importes, características y plazos de su desarrollo, serán operativas mediante su registro en la Plataforma Informática.”. A su vez, de su similar 42, surge que: “Resultados del proceso de adhesión. La Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral notificará, por
sujeción a la disponibilidad presupuestaria. La aprobación de los pagos de ayudas económicas se efectúa por acto administrativo en los expedientes y forma prevista en el art. 65 del Reglamento antes referido. El programa se ejecuta de manera descentralizada, mediante un aplicativo de gestión que permite informatizar todo el proceso, lo cual lo torna eficaz y seguro. De este modo se pueden visualizar las acciones y el estado del trámite, identificando al usuario responsable de dichas acciones. Existen diferentes niveles de permisos de acuerdo a la complejidad y responsabilidad de la acción. Asimismo, esta modalidad de ejecución, nos permite atender de manera rápida a la población de mayor vulnerabilidad, a través de la inserción en un empleo de calidad. La reciente implementación del sistema GDE (Gestión Documental Electrónica) permitirá vincular el proceso informático previsto por la reglamentación del programa con la existencia del Expediente Electrónico (EE) cumpliendo con los recaudos
cumplimentadas las previsiones establecidas en el respectivo Reglamento Operativo; no la intervención específica de aprobación de adhesiones al PILTCD llevada a cabo por instancias operativas inferiores y/o precedentes. Con relación a lo señalado acerca de que “…la reciente implementación del sistema GDE (Gestión Documental Electrónica) permitirá vincular el proceso informático previsto por la reglamentación del programa con la existencia del Expediente Electrónico (EE) cumpliendo con los recaudos formales previsto en la normativa vigente.”, tal aspecto será considerado en oportunidad de realizarse futuras auditorias. Se mantiene la observación.
39
OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS sí o a través de la Oficina de Empleo, la aprobación o denegatoria de las adhesiones, en este último supuesto con expresión de las causas que lo sustentan.”. Ambas previsiones no contemplan el dictado de un acto administrativo, emanado de autoridad competente, para decidir respecto de la aprobación de adhesiones y la autorización de cualquier tipo de modificación (importes, características y plazos de desarrollo) como así tampoco para el supuesto de denegatoria de las adhesiones, en el que además se exige la notificación con expresión de las causas que la sustenten. En tal sentido, dicho Reglamento no prevé qué nivel de autoridad decide respecto del registro en la Plataforma Informática para tornar operativas las aprobaciones de las adhesiones y la autorización de cualquier tipo de modificación. Tampoco es dable colegir qué se notifica –con expresión de las causas- en el supuesto de denegatoria de las adhesiones. Téngase presente que para la
formales previsto en la normativa vigente.
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS extensión de los plazos de adhesión a dieciocho (18) meses de la incorporación de trabajadores con discapacidad, dicho Reglamento exige de un pronunciamiento de la Sub Secretaría de Políticas de Empleo y Formación Profesional. Del mismo modo, para decidir la aprobación o denegatoria de los subsidios que se otorgan por primera vez, el Reglamento debe contener una previsión del mismo orden que, a la vez, satisfaga los aspectos consignados en los puntos 4.4.c. i, iii a ix del presente acápite.
4.4.- Carencia de sistemas articulados y hallazgos en documentación de respaldo. c) iii- No se adjunta constancia
documental que permita verificar la existencia de dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico, con competencia específica en la materia. Dicha etapa procedimental debería cumplimentarse en forma previa a la formalización del acto de índole administrativa que otorga el beneficio y compromete fondos
5.4.3.- El dictamen del servicio jurídico permanente con carácter previo al dictado del acto administrativo es forma esencial cuando se afecten derechos subjetivos o intereses legítimos (art. 7 inc. d) Ley 19549). Respecto del concepto afectación contenido en la LPA para determinar cuáles de los actos administrativos producidos por la Secretaría de Empleo requerirían dictamen previo de la DGAJ de la Cartera se destaca en sentido amplio sería todo acto que produzca efectos sobre tales derechos o intereses; en sentido más estricto se
A mayor abundamiento, es dable destacar lo señalado por Agustín Gordillo, en su Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 3 (Ed. 10ª): “Las formalidades que el acto debe cumplir de acuerdo al ordenamiento jurídico incluyen entonces: 1.2.1. Procedimiento previo al acto 1.2.2.Instrumentación. Fundamentación o motivación 1.2.3. Notificación”. “La Ley incluye al dictamen jurídico previo y otros trámites sustanciales, dentro del requisito que denomina procedimientos en el art. 7º. “
41
OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS públicos, conforme a lo normado por la Ley de Procedimientos Administrativos nº 19549 (art. 7º d).
circunscribiría tal necesidad a los actos que potencialmente pudieran producir efecto negativo o conculcar derechos subjetivos o intereses legítimos. Dada la necesidad de una gestión rápida y eficaz, en particular por la vulnerabilidad del colectivo a que está dirigido el Programa de Inserción Laboral, la Secretaría da intervención al servicio jurídico permanente en caso de denegación, circunstancia que no se verifica en la muestra auditada- Si bien la LNPA establece que el dictamen debe producirse “antes de la emisión” del acto administrativo, la Corte Suprema de la Nación ha sostenido que la exigencia del dictamen previo puede cumplirse en el trámite del recurso jerárquico deducido contra el acto que adoleció de dicha omisión. (C.S.J.N. in re “S.A. Duperial, S.A.I.C c. Estado Nacional (Ministerio de Trabajo de la Nación)”, de fecha 25/10/79, Fallos 301:953. En otros precedentes el Alto Tribunal sostuvo un criterio similar. (Ver, por ejemplo, Fallos 301:272. Ver también Fallos 310:370).
“La omisión de satisfacer cualquiera de estos trámites o procedimientos sustanciales previos a la emisión del acto lo vician de nulidad” “El problema de incluir estos requisitos dentro de la forma es que pueden llevar a quitarles importancia…” “Sin embargo, conforme a la terminología de la ley, el dictamen jurídico es esencial…” “Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considerase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.” (Pág. X-2 a X-5) “Cuando la ley exige algún trámite o consulta sustancial, el acto dictado sin haberse cumplido ese requisito es nulo.” “La inexplicable excepción del dictamen jurídico previo tiene su primera flaqueza cuando se analiza el vicio del acto dictado sin el previo dictamen legal de los servicios permanentes de asesoramiento
42
OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS La Procuración también ha adherido a este criterio en varias oportunidades, (Dictámenes 151:659 y 198:101.) y en otras opiniones consultivas incluso ha llegado a decir que la ausencia de dictamen es salvable si la cuestión en definitiva era arreglada a derecho. (Dictámenes 220:44)
jurídico. Allí la interpretación tradicionalmente dominante era que el vicio quedaba subsanado por ulterior actividad dictaminante, o sea que el acto era anulable y el vicio saneable por un dictamen posterior.” “Su cuestionamiento, en lugar de llevar a la nulidad del acto, servía a la administración de trampolín para juzgarlo mágicamente saneado.” “Ha de entenderse que la doctrina de la subsanabilidad judicial del acto administrativo ha de tener un campo de aplicación limitado a casos extraordinarios, pues de lo contrario llevaría a los jueces a tener como función normal suplir la voluntad de la administración, exorbitando sus atribuciones, las que son de control.” “Si se mantuviera la doctrina que criticamos significa un retroceso en la batalla por la fiel observancia del debido proceso legal y también de las formalidades que las normas establecen, de cumplimiento necesario para considerar válido al acto emitido en garantía tanto del particular como del buen
43
OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS funcionamiento de la administración conforme a derecho.” “El dictamen letrado previo no es un mero requisito de trámite o de procedimiento.” “Todo eso lo destruyen quienes por mal entendida prudencia sostienen, con apoyo doctrinario, que la falta de dictamen jurídico previo no es un vicio insanable.” “…esta jurisprudencia “lleva a eliminar el requisito, ya que cuando el particular no recurre queda firme el acto” y cuando sí lo hace el vicio se “subsana” al dictaminarse en ocasión de dicho recurso.” (Pág. IX-13 a IX-17) En orden a lo expuesto, se mantienen los términos de la observación.
4.4.- Carencia de sistemas articulados y hallazgos en documentación de respaldo. c) iv.- No se constituye la figura del
expediente como compendio integrador identificatorio de cada una de las actuaciones tramitadas en el ámbito de la DPETCD para el otorgamiento de subsidios. El propio Ministerio de Trabajo,
5.4.4.- A raíz de vuestra observación sobre este aspecto, se ha incorporado la tramitación con formato de expediente de todas las actuaciones o tramitaciones ante la DPETCD. El archivo de dichos expedientes siguen las pautas internas derivadas de los procedimientos generales del Ministerio. Corresponde caratular las actuaciones que puedan terminar en
En el entendido que el auditado comparte los términos de la observación, solamente cabe agregar que el sentido de la misma se halla orientado hacia las actuaciones tramitadas para el otorgamiento de subsidios al amparo de las previsiones normativas que rigen el PILTCD. Se mantiene la observación.
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS Empleo y Seguridad Social, en su sitio web, sección “Manual de Procedimientos”, señala que “El expediente es el elemento central del Procedimiento Administrativo, procedimiento que garantiza a su vez que las decisiones de la entidad no sean caprichosas o arbitrarias, sino fundadas en la ley y en razones de buena administración de los recursos públicos”. Por su parte, doctrina específica en la materia sostiene que “…el expediente administrativo es el instrumento que documenta al acto administrativo en sí”. El Decreto nº 759/66, establece en el Capítulo III punto 7.1, que se les asignará la denominación de expedientes a los escritos cuyo trámite requiera una resolución; y, asimismo, en su Capítulo IV “Foliación” – 11, establece que “Todas las actuaciones deberán foliarse a tinta, por orden correlativo, utilizándose sello foliador, que se estampará en el ángulo superior derecho de la foja. La dependencia que remita una actuación estará obligada a realizar
un acto perfeccionado. De lo contrario, pueden generarse actuaciones de mero paso. Sin perjuicio de ello, se está trabajando en la adecuación de las actuaciones. Sin perjuicio de lo expuesto, la actual obligatoriedad del GDE estandariza los procedimientos y exige la caratulación electrónica de todos los trámites.
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS esta operación, la que será controlada por la dependencia receptora.”.
4.4.- Carencia de sistemas articulados y hallazgos en documentación de respaldo. c) v.- Los antecedentes documentales
acumulados por proyecto y archivados en la GeCaL jurisdiccional correspondiente, carecen de la documentación generada con posterioridad a la opinión de viabilidad emitida por cada Gerente en el formulario respectivo. La documentación de marras constituye el respaldo principal de los subsidios finalmente otorgados. La información primigenia es oportunamente girada (vía on-line para los PIL Privados y en originales para los PIL Públicos) al ámbito de la DPETCD, para la aprobación definitiva de todo lo actuado hasta ese momento y la autorización del pago del beneficio en cuestión mediante la generación del protocolo electrónico, conforme a los valores establecidos por los artículos 17 y 24 del Reglamento.
5.4.5.- Se ha extremado la atención sobre este aspecto observado. La actual administración pone especial cuidado sobre estos aspectos formales. Se ha dictado la Circular de la SECRETARÍA DE EMPLEO Nº 1/2016 que exige la certificación de autenticidad de la totalidad de la documentación agregada a los actuados, por parte de funcionario competente. Se instruyó a todas las partes intervinientes en la gestión documental de los proyectos, a resguardar los originales o las copias autenticadas de las presentaciones efectuadas. Asimismo se ha suscripto con el Servicio Nacional de Rehabilitación un Convenio de intercambio de información que permite validad informáticamente la autenticidad de los Certificados Únicos de Discapacidad.
En orden a que el auditado comparte los términos de la presente observación, se mantiene la misma, destacándose que toda modificación implementada a partir de lo observado, será objeto de análisis en futuras auditorías.
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS Los originales, en el caso de los PIL Públicos, se devuelven a la GeCaL para su archivo definitivo.
c) vi.- Los Certificados de Discapacidad archivados en la GeCaL como documentación respaldatoria de los subsidios aprobados y otorgados, son fotocopias simples que carecen de la autenticación otorgada por funcionario actuante con competencia en la materia. En los expedientes de ampliación de subsidios, si bien existe la instancia de certificación de autenticidad formulada al pie de aquéllos por la DPETCD, ello no alcanza a subsanar la debilidad apuntada y carece de validez en tanto no se lleva a cabo con los documentos originales a la vista.
4.4.- Carencia de sistemas articulados y hallazgos en documentación de respaldo. c) vii.- Se verificó la existencia de
formularios en blanco, firmados o no al pie, correspondientes a las adhesiones y evaluaciones de los beneficiarios del programa, que -de corresponder así- no se hallan cruzados para impedir un eventual y
5.4.6.- Al igual que el ítem anterior, la actual administración presta especial cuidado sobre dichos aspectos. Se tenderá a la devolución de los formularios presentados en blanco o incompletos, para su corrección o eliminación.
Dado que el auditado comparte los términos de la presente observación, se mantiene la misma.
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS posterior agregado de datos improcedentes (Exptes. 1597509/13; 1597508/13). Asimismo, se hallan firmados pero incompletos los cuadros del Anexo III-Puntos VIII y IX – PIL Públicos (Proyecto 1-856-7).
c) viii.- No se pudo verificar la existencia -en archivos- de la documentación prevista en el Anexo IV del Reglamento del Programa de Inserción Laboral (PIL Privados). Dichos antecedentes documentales se relacionan específicamente con los formularios de baja, modificaciones y/o desvinculaciones, en los cuales se vuelcan todos los datos necesarios que justifican las decisiones adoptadas en cada caso particular (Proyectos: 1-855-79; 1-855-83; 1-855-84).
4.4.- Carencia de sistemas articulados y hallazgos en documentación de respaldo. c) ix.- Existen notas de solicitud de
extensión del PIL, que carecen de la constancia de recepción fechada y sellada por la GECAL (Expte.
5.4.7.- Atendiendo a vuestra observación, se han incorporado mecanismos formales de tramitación interna entre los equipos de trabajo y/o con la Dirección. Se instó a las áreas administrativas correspondientes a fin de dejar
Atento que el auditado comparte los términos de la presente observación, se mantiene la misma.
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS 453/13; 1597509/13; 1597508/13; 1574134/13).
constancia de la recepción y de los movimientos administrativos de todos los instrumentos documentales pertinente.
4.5.- Insuficiente información para ponderar la asignación de estos recursos.
No existen evidencias documentales de ponderaciones sobre la razonabilidad de la distribución de recursos humanos entre las diferentes áreas de la DPETCD que -formal o informalmente- interactúan en cumplimiento de los objetivos de los Programas Operativos implementados bajo su órbita (entre los que se encuentra el PILTCD); a partir de lo cual se torna complejo determinar niveles de capacidad operativa mínima, normal y máxima, para la satisfacción -en tiempo y forma- de las necesidades inherentes a los objetivos específicos de tales Programas.
5.5.- Este Ministerio entiende que cada uno de los Directores tiene, como una de sus principales responsabilidades, la distribución razonable, eficiente y ágil de los recursos humanos asignados a su área. A su vez es preocupación central el facilitar los pases y reorganizaciones que se vayan proponiendo para enriquecer la gestión interna. La ponderación de la razonabilidad de distribución de los recursos humanos está directamente vinculada a la estructura organizativa y a la fijación de las metas correspondientes.
Los argumentos que sustentan la presente observación se fundan en los aspectos que destaca el auditado en el último párrafo del descargo, más precisamente, en la falta de definición de los mismos para la DPETCD. En efecto, la afirmación que “…cada uno de los Directores tiene, como una de sus principales responsabilidades, la distribución razonable, eficiente y ágil de los recursos humanos asignados a su área” no resulta, a piori, de factible cumplimiento. Ello es así, toda vez que se carece de un organigrama, con detalle de misiones y funciones, para los agrupamiento internos inferiores (ver punto 4.1.) y no se dispone de información desagregada que permita individualizar los objetivos específicos de cada uno de los diferentes programas operativos (ver punto 4.3.). Por lo expuesto, se mantienen los
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS términos de la observación.
4.6.- Falta desarrollar e implementar cuadros de comando. No se obtuvieron evidencias sobre la elaboración de indicadores que permitan el desarrollo de cuadros de comando útiles para el seguimiento y evaluación de los niveles de desempeño alcanzados en el desarrollo de la gestión de los programas operativos ejecutados en el ámbito de la DPETCD, ayudando así al proceso de toma de decisiones. Esto sería factible de llevar a cabo partiendo de la determinación y exposición cuantificada referida en el punto 4.3 y su posterior confrontación con el cuadro de situación verificado al cierre de cada ejercicio (eficacia/impacto). Asimismo, la ponderación de los niveles de ejecución (programado – real) de las acciones correspondientes a las áreas que interactúan en cumplimiento de los objetivos específicos de los Programas Operativos implementados bajo su órbita, así como de las unidades de producción inherentes a cada uno de ellos, permitiría la identificación de los desvíos y las razones de causalidad de los mismos como así también de los posibles cursos
5.6.- Paulatinamente se han incorporado indicadores de gestión, estadísticas e incorporación de metas físicas por tipologías de discapacidad, por territorios y por programas. Dichos indicadores se comenzaron a utilizar a partir de los años 2014 y 2015, según los programas. Sus contenidos y grados de complejidad creciente permitirán el conocimiento y evaluación del diseño, implementación e impacto de los distintos programas operativos. Sus resultados y evidencias proveerán la información de demandas, modalidades de acción, actores involucrados y demás modalidades de gestión para ir planificando nuestra operatoria en pro de ir aumentando la calidad de la empleabilidad de las personas con discapacidad, en nuestras futuras intervenciones.
Indicadores que se limitan a una mera exposición de la gestión, y metas basadas en unidades de producción dependientes de la demanda pública, no alcanzan a reunir -en conjunto- los requisitos mínimos indispensables que deben contener los componentes de un adecuado sistema de control de gestión y análisis de desempeño. Tanto las acciones como las unidades de producción emergentes de las mismas, deben estar orientadas al cumplimiento de los objetivos específicos de cada período, y la utilidad de los indicadores que se elaboren en ese sentido, dependerá de su capacidad para mostrar los niveles en que se alcanzan dichos objetivos específicos o metas. El retraso evidenciado en el desarrollo de los parámetros de evaluación antes comentados, pone de manifiesto la ausencia –al momento de ejecución de las tareas de campo del presente informe- de criterios de ponderación sobre el nivel de impacto y/o de desempeño
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OBSERVACIÓN DESCARGO DEL AUDITADO COMENTARIOS de acción para subsanarlos. Las debilidades señaladas en los puntos 4.3; 4.4.a) y 4.4.b) obstaculizan a la obtención de información susceptible de ser aplicada en la implementación de un adecuado sistema de control de gestión y evaluación de desempeño.
de la gestión pública. A su vez, si bien el auditado señala que ha comenzado a utilizar indicadores, destaca también que sus resultados recién serán utilizables “…en futuras intervenciones.”. Por lo expuesto, se mantiene la observación.