di Marco Goldoni Senior Lecturer presso la Facoltà di giurisprudenza

Università di Glasgow

e Giuseppe Martinico Professore associato di Diritto pubblico comparato

Scuola Sant’Anna di Pisa

Il ritiro della marea? Alcune considerazioni giuridico-

costituzionali sul c.d. Brexit

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Il ritiro della marea? Alcune considerazioni giuridico-

costituzionali sul c.d. Brexit*

di Marco Goldoni Senior Lecturer presso la Facoltà di giurisprudenza

Università di Glasgow

e Giuseppe Martinico Professore associato di Diritto pubblico comparato

Scuola Sant’Anna di Pisa

Sommario: 1. Il dato di partenza e gli obiettivi del lavoro. 2. Una questione “complessa” e un

diffuso “riduzionismo politico”. 3. I possibili scenari. 4. La questione scozzese. 5. Referendum

scaccia Referendum?. 6. Conclusioni.

“The Treaty [of Rome] does not touch any of the matters which concern solely England and the people in it. These are still governed by English

law. They are not affected by the Treaty. But when we come to matters with a European element, the Treaty is like an incoming tide. It flows into

the estuaries and up the rivers. It cannot be held back, Parliament has decreed that the Treaty is henceforward to be part of our law. It is equal in

force to any statute”

Lord Denning, H.P. Bulmer Ltd v J. Bollinger SA [1974] Ch 401, 418

1. Il dato di partenza e gli obiettivi del lavoro

Come era facilmente prevedibile, la vittoria nel referendum britannico1 del 23 giugno del Leave,

ossia dell’opzione a favore dell’uscita dall’Unione europea (UE), ha causato gravi ripercussioni a

livello politico e ha lanciato una vera e propria “industria accademica” a commento di tale

* Articolo sottoposto a referaggio. Marco Goldoni ha scritto i paragrafi 1, 4 e 5 mentre Giuseppe Martinico è autore dei paragrafi 2, 3 e 6. Desideriamo ringraziare Flavio Brugnoli, Roberto Castaldi, Pierluigi Cuccuru, Giacomo Delledonne, Fabio Pacini, Anna Margherita Russo, Marta Simoncini, Tommaso Virgili e gli anonimi referee. 1 In questo saggio l’aggettivo “britannico” verrà utilizzato anche con riferimento al Regno Unito in generale.

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decisione.2 A distanza di più di un mese dal voto referendario, è parso opportuno passare ad un

primo esame di quanto è stato fatto o scritto a proposito del Brexit da un punto di vista politico-

costituzionale.

Il lavoro tenterà, in un primo momento, di ricostruire il quadro politico creatosi all’indomani del

risultato del 23 giugno e di analizzare alcune delle questioni giuridiche proposte per farvi fronte.

Nei paragrafi che seguono cercheremo di tracciare un primo bilancio della discussione,

prendendo le mosse da una critica alla reazione delle istituzioni principalmente interessate, come

il Parlamento Europeo (PE), la Commissione e, naturalmente, il governo del Regno Unito (RU).

Tutti questi attori hanno mostrato un’incredibile imprecisione (si veda il caso della risoluzione

approvata dal PE il 28 giugno) rispetto al quadro giuridico rilevante, un dato che non lascia ben

sperare per il futuro e che solo in parte può essere spiegato alla luce di considerazioni

strategiche3. Il lavoro cercherà di mettere in luce i principali errori commessi dalle istituzioni

summenzionate invitando, allo stesso tempo ad una certa cautela nei confronti di diversi degli

argomenti emersi nel dibattito. Se la prima parte del testo (sezioni 2 e 3) si concentrerà

soprattutto sulla ricostruzione dell’incerto e confuso quadro creatosi nei rapporti fra UE e RU, la

seconda (sezioni 4 e 5) si soffermerà sugli effetti interni al RU a seguito del referendum. In

particolare, verrà esaminato l’effetto della possibile uscita dall’UE sulla condizione di quella che

attualmente sembra la più europeista delle nazioni del Regno, la Scozia. Il governo scozzese ha,

infatti, da subito avanzato l’opzione di un nuovo referendum per l’indipendenza, nel caso in cui i

propri interessi non venissero tenuti in debita considerazione nei negoziati.

2. Una questione “complessa” e un diffuso “riduzionismo politico”

Come accennato in apertura, lo scorso 28 giugno, il Parlamento europeo ha approvato una

risoluzione - a proposito della “decisione del Regno Unito di recedere dall'UE a seguito del

referendum” del 23 giugno - in cui si può leggere quanto segue:

“[Il PE] avverte che, al fine di prevenire incertezze negative per tutti e di tutelare l'integrità

dell'Unione, la notifica a norma dell'articolo 50 TUE deve avvenire il prima possibile; si attende

2 Non è possibile dare conto della quantità di interventi, su carta e nella blogosfera, dedicati al tema. Molti di questi, comunque, vengono citati nelle note successive. 3 Con l’intento, cioè, di mettere pressione sull’interlocutore di riferimento.

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che il Primo ministro del Regno Unito notifichi l'esito del referendum al Consiglio europeo del

28 e 29 giugno; indica che tale notifica segnerà l'avvio della procedura di recesso”4.

Secondo il PE, quindi, ai fini di quanto previsto dall’art. 50 del Trattato sull’UE (TUE) 5, la

“notifica” (comunicazione forse sarebbe stato in questo caso il termine esatto6) del risultato del

referendum avrebbe sancito l’avvio della procedura. Si tratta, ovviamente, di un errore

(grossolano) che tradisce però una convinzione - diffusa fra giornalisti, opinionisti e politici -,

secondo cui il RU sicuramente uscirà. Più in generale, si tratta di una risoluzione che dice molto

sulla confusione che caratterizza l’attuale fase e, si permetta, che dimostra anche un certo

pressappochismo delle istituzioni europee di fronte all’imbarazzante incertezza che viene dal RU.

Ovviamente questo passaggio della risoluzione è totalmente infondato, visto che nemmeno la

forma di tale notifica richiesta dal Trattato UE è conosciuta. A testimonianza di questo basti

pensare al dibattito fra i costituzionalisti del Regno relativamente all’organo incaricato di

4 Risoluzione del Parlamento europeo del 28 giugno 2016 sulla decisione di recedere dall'UE a seguito del referendum nel Regno Unito (2016/2800(RSP), http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+20160628+ITEMS+DOC+XML+V0//IT 5 Art. 50 TUE “1. Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall'Unione. 2. Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l'Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l'Unione. L'accordo è negoziato conformemente all'articolo 218, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Esso è concluso a nome dell'Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo. 3. I trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato a decorrere dalla data di entrata in vigore dell'accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di cui al paragrafo 2, salvo che il Consiglio europeo, d'intesa con lo Stato membro interessato, decida all'unanimità di prorogare tale termine. 4. Ai fini dei paragrafi 2 e 3, il membro del Consiglio europeo e del Consiglio che rappresenta lo Stato membro che recede non partecipa né alle deliberazioni né alle decisioni del Consiglio europeo e del Consiglio che lo riguardano. Per maggioranza qualificata s'intende quella definita conformemente all'articolo 238, paragrafo 3, lettera b) del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. 5. Se lo Stato che ha receduto dall'Unione chiede di aderirvi nuovamente, tale richiesta è oggetto della procedura di cui all'articolo 49”. Sull’art. 50 si veda, da ultimo, HOUSE OF LORDS. SELECT COMMITTEE ON THE CONSTITUTION, 4h Report on Session 2016-2017. The Invoking of Article 50, 2016, http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldconst/44/44.pdf Su questo: M. ELLIOTT, S. TIERNEY, The House of Lords Constitution Committee Reports on Article 50, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/09/13/mark-elliott-and-stephen-tierney-the-house-of-lords-constitution-committee-reports-on-article-50/ 6 Si veda quanto scritto d M. ELLIOT, Brexit. On why, as a matter of law, triggering Article 50 does not require Parliament to legislate, 2016, https://publiclawforeveryone.com/2016/06/30/brexit-on-why-as-a-matter-of-law-triggering-article-50-does-not-require-parliament-to-legislate/

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procedere a tale notifica7. Tuttavia, non solo il Parlamento, ma anche la Commissione e le altre

Istituzioni sembrano avere fretta, mostrando così poca cura per la lettera dei Trattati. Il 29 giugno

si è svolta una riunione (definita come informale) del Consiglio europeo senza il rappresentante

del RU8, il 28, invece, il Presidente della Commissione Juncker, in occasione del suo discorso

all’europarlamento, ha pubblicamente “scherzato” con Farage circa la sua presenza in quella

sede9. Fonti ben informate riportano di una sorta di conventio ad excludendum volta a penalizzare i

parlamentari del RU10 impedendogli di presiedere le commissioni, e conferme sembrano ritrovarsi

in un passaggio sibillino della risoluzione citata in apertura, in cui si legge che il PE “intende

realizzare cambiamenti nella propria organizzazione interna per tener conto della volontà di una

maggioranza dei cittadini del Regno Unito di recedere dall'Unione europea”.

Insomma, la politica mostra il suo volto peggiore, convinta della ineluttabilità di un destino che

ritiene segnato. Il PE e la Commissione, più che mostrarsi concentrati sulla necessità di ripartire

di slancio dopo la batosta inglese, fanno sfoggio di “muscoli” per mostrare intransigenza. Peccato

che così facendo si finisca per violare i diritti di uno Stato ancora membro e si dia dimostrazione

di “populismo” 11 , un populismo paragonabile a quello che ha caratterizzato la campagna

referendaria, tutto incentrato sull’idea (nostalgica) di sovranità (whatever it means12).

7 Si veda il dibattito sullo UK Constitutional Law Blog. https://ukconstitutionallaw.org/blog/ 8 Solleva perplessità analoghe T. LOCK, A Lame Duck for a Member State? Thoughts on the UK’s Position in the EU after the Brexit Vote, 2016, http://verfassungsblog.de/lame-duck-united-kingdom-brexit-lock/: “Even though that notification has not yet been given, the European Council met on 29 June without UK participation. Of course, the European Council’s lawyers were careful and made sure that this was an ‘informal’ meeting. This is evidenced by the fact that the European Council’s statement did not feature its letterhead. Nonetheless, it can be found on the European Council’s website and the meeting took place using the EU’s infrastructure. This is a first piece of evidence that the UK is now a lame duck Member State, still formally part of the club but with one foot out of the door”. “Informal meeting of the 27 heads of state or government ” è stato definito anche il summit di Bratislava del 16 settembre 2016. 9 Jean-Claude Juncker to Nigel Farage: 'Why are you here?', 28 giugno 2016 https://www.youtube.com/watch?v=ltokomw4UoQ 10 N. NIELSEN, British MEPs likely to lose top jobs by January, EuObserver, 28 giugno 2016, https://euobserver.com/uk-referendum/134083. Scrive di questo anche Curti Gialdino: “Una conventio ad excludendum, in forza della quale gli eletti nel Regno Unito vengano esclusi da tutti gli incarichi (presidente e vicepresidenti, questori, presidenti e vicepresidenti di commissione e di delegazione, presidenti di gruppi politici)”, C. CURTI GIALDINO, Oltre la Brexit: brevi note sulle implicazioni giuridiche e politiche per il futuro prossimo dell'Unione europea, Federalismi.it. Rivista di diritto pubblico, italiano, comparato, europeo, 2016, http://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?artid=32126 11 J. KOMÁREK, Populists chairing the European Commission and Parliament, 2016, http://verfassungsblog.de/populists-chairing-the-european-commission-and-parliament/ 12 Si vedano le considerazioni di Douglas Scott: “A mantra of Leave campaigners seems to have been the desire to ‘take back control’. There has been much talk of sovereignty, although less clarity on what it actually means. However, at its most basic, there are at least three notions of sovereignty that are relevant in the context of Brexit, and they are often confused. The first is parliamentary sovereignty, which is said to have particular resonance in the UK because, due to the vagaries of the uncodified UK Constitution,

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Purtroppo (o per fortuna), la faccenda è molto più complicata13 e il famoso termine dei due anni

a cui si riferisce l’art. 50 del Trattato sull’UE (TUE) 14 scatterà solo dall’avvenuta notifica

dell’intenzione di uscire al Consiglio europeo, da parte del governo interessato, “salvo che il

Consiglio europeo, d'intesa con lo Stato membro interessato, decida all'unanimità di prorogare

tale termine” (art. 50 TUE). Come anticipato, non si sa molto della “forma” che dovrebbe avere

tale notifica; di sicuro, come appare del resto chiaro dal Trattato, le istituzioni sovranazionali non

the Westminster Parliament has been recognised as a body with unlimited legislative power. Yet the parliamentary sovereignty of a representative democracy may seem to be at odds with popular sovereignty as exercised in a referendum. Popular sovereignty also has other implications, such as in Scotland, where an indigenous Scottish tradition claims that sovereignty resides in the Scottish people, in spite of the alternative claims of Diceyan parliamentary sovereignty. Thirdly, there is external sovereignty: whereby a country may be sovereign and recognised as independent by the international community", S. DOUGLAS SCOTT, Brexit, the Referendum and the UK Parliament: Some Questions about Sovereignty, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/06/28/sionaidh-douglas-scott-brexit-the-referendum-and-the-uk-parliament-some-questions-about-sovereignty/ 13 Ancora più problematici appaiono gli scenari post-voto a qualche mese di distanza, R. TINGLE, 'PM will order a second referendum': Expert claims Britain will NEVER leave the EU because Brexit process is 'too complex' for ministers to see through, Mail Online, 29 agosto 2016, http://www.dailymail.co.uk/news/article-3755404/Britain-NEVER-leave-EU-claims-professor-says-Boris-Fox-ignore-Leave-vote-avoid-massively-complex-withdrawal-call-second-referendum.html#ixzz4KEinSc8D 14 Art. 50 TUE “1. Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall'Unione. 2. Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l'Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l'Unione. L'accordo è negoziato conformemente all'articolo 218, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Esso è concluso a nome dell'Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo. 3. I trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato a decorrere dalla data di entrata in vigore dell'accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di cui al paragrafo 2, salvo che il Consiglio europeo, d'intesa con lo Stato membro interessato, decida all'unanimità di prorogare tale termine. 4. Ai fini dei paragrafi 2 e 3, il membro del Consiglio europeo e del Consiglio che rappresenta lo Stato membro che recede non partecipa né alle deliberazioni né alle decisioni del Consiglio europeo e del Consiglio che lo riguardano. Per maggioranza qualificata s'intende quella definita conformemente all'articolo 238, paragrafo 3, lettera b) del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. 5. Se lo Stato che ha receduto dall'Unione chiede di aderirvi nuovamente, tale richiesta è oggetto della procedura di cui all'articolo 49”. Su questa disposizione si vedano: A. F. TATHAM, Don’t Mention Divorce at the Wedding, Darling!: EU Accession and Withdrawal after Lisbon, in A. BIONDI, P. EECKHOUT, S. RIPLEY (eds), EU Law after Lisbon, Oxford 2012, p. 128.; C. HILLION, Accession and Withdrawal in the Law of the European Union, in A. ARNULL, D. CHALMERS (eds.), The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford 2015, p. 126.; H. HOFMEISTER, Should I stay or Should I Go?- A Critical Analysis of the Right to Withdraw from the EU, European Law Journal, 2010, p. 589; HOUSE OF LORDS, The process of withdrawing from the European Union European Union Committee 11th Report of Session 2015–16 HL Paper, 2016, http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201516/ldselect/ldeucom/138/138.pdf; A. LAZOWSKI, Withdrawal from the European Union. A Legal Appraisal, Cheltenham, 2016; A. LAZOWSKI, Withdrawal from the European Union and Alternatives to Membership, European Law Review, 2012,. P. 523.

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possono obbligare il RU a notificare e lo stesso Boris Johnson, uno dei principali protagonisti

nelle settimane della campagna, ha da poco dichiarato “no need for haste over Brexit” 15. Del

resto si tratta di un passo cruciale, sulla cui ritrattabilità la dottrina è divisa,16 ma che ha delle

importanti conseguenze per lo Stato notificante perché, come si chiarisce al par. 4 dell’art. 50: “Ai

fini dei paragrafi 2 e 3, il membro del Consiglio europeo e del Consiglio che rappresenta lo Stato

membro che recede non partecipa né alle deliberazioni né alle decisioni del Consiglio europeo e

del Consiglio che lo riguardano”. Sicuramente la ratio dell’art. 50 TUE esclude la possibilità di

usare la notifica come arma per negoziare condizioni di membership più vantaggiose, dal momento

che “the Treaty drafters clearly did not want Article 50 itself to be used for the purpose of

renegotiating EU membership or amending the Treaties in any way”17.

Va inoltre chiarito che i negoziati che si avviano dopo la notifica non hanno contenuto libero,

dovendosi realizzare “alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo” e secondo il

quadro delineato dall’art. 50 TUE18: non sono, quindi, ammesse forzature unilaterali.

15 Boris Johnson: No Need For Haste Over Brexit, The Guardian, 24 giugno 2016, http://www.theguardian.com/politics/video/2016/jun/24/boris-johnson-no-need-for-haste-in-leaving-eu-video 16 “The point is arguable either way. It could be argued that since a notification to withdraw is subject to a Member State’s constitutional requirements, the Treaty therefore leaves to each Member State the possibility of rescinding that notification in accordance with those requirements. On the other hand, it could also be argued that Article 50 only provides for two possibilities to delay the withdrawal of a Member State from the EU once notification has been given (an extension of the time limit, or a different date in the withdrawal agreement). There’s no suggestion that this is a non-exhaustive list. Therefore the notification of withdrawal can’t be rescinded”, S. PEERS, Article 50 TEU: The uses and abuses of the process of withdrawing from the EU, EU Law Analysis, 2014, http://eulawanalysis.blogspot.it/2014/12/article-50-teu-uses-and-abuses-of.html .Si veda anche il dibattito fra J. RYLATT, The Irrevocability of an Article 50 Notification: Lex Specialis and the Irrelevance of the Purported Customary Right to Unilaterally Revoke, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/07/27/jake-rylatt-the-irrevocability-of-an-article-50-notification-lex-specialis-and-the-irrelevance-of-the-purported-customary-right-to-unilaterally-revoke/ e C. STREETEN, Putting the Toothpaste Back in the Tube: Can an Article 50 Notification Be Revoked?, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/07/13/charles-streeten-putting-the-toothpaste-back-in-the-tube-can-an-article-50-notification-be-revoked/ 17 S. PEERS, Article 50 TEU: The uses and abuses of the process of withdrawing from the EU, EU Law Analysis, 2014, http://eulawanalysis.blogspot.it/2014/12/article-50-teu-uses-and-abuses-of.html. Peers aggiunge che: “Legally speaking, it’s just not possible to do this. It’s obvious from Article 50(2) that invoking Article 50 leads to negotiations on the UK’s departure from the EU, not about Treaty amendments or changes to other forms of EU law. While it is likely that if the UK left the EU, there would be a separate Treaty amendment agreed by the remaining Member States (at the very least, to remove mentions of the UK from the Treaties), the Treaty drafters clearly did not want Article 50 itself to be used for the purpose of renegotiating EU membership or amending the Treaties in any way”. 18 Un’opinione diversa (e, a nostro avviso, problematica) è quella espressa da L. BESSELINK, Beyond Notification: How to Leave the European Union without Using Article 50 TEU, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/06/30/leonard-besselink-beyond-notification-how-to-leave-the-european-union-without-using-article-50-teu/

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Non è nemmeno corretto pensare che dal voto del 23 giugno o dalle dimissioni di Cameron19 si

possa automaticamente dedurre l’obbligo, per il RU, di notificare la decisione di lasciare l’UE. Il

referendum, come si ripete da mesi ormai, non è vincolante e il Parlamento è sovrano20. Lo

hanno scritto i giornali prima e durante le ore del voto21 e lo hanno ricordato anche eminenti

giuristi del Regno, per esempio Douglas Scott, nelle ore successive22. Certo, apre degli spiragli

19 David Cameron announces his resignation - full statement, The Telegraph, 24 giugno 2016, http://www.telegraph.co.uk/news/2016/06/24/david-cameron-announces-his-resignation---full-statement/ 20 Diverso, ovviamente, è il problema del peso politico del referendum. Su questo, da ultimo, si veda la HOUSE OF LORDS. SELECT COMMITTEE ON THE CONSTITUTION, 4h Report on Session 2016-2017. The Invoking of Article 50, 2016, http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldconst/44/44.pdf: “Although the referendum was not legally binding, it was accompanied and preceded by clear political commitments from the UK Government to act on the referendum result.16 Indeed, the referendum was the result of a general election manifesto commitment by the Conservative Party which stated that ‘We will honour the result of the referendum, whatever the outcome’. Given that commitment, the question that follows is what role Parliament should play in taking forward that result”. 21 Is the EU referendum legally binding?, The Guardian, 23 giugno 2016, http://www.theguardian.com/politics/2016/jun/23/eu-referendum-legally-binding-brexit-lisbon-cameron-sovereign-parliament 22 S. DOUGLAS SCOTT, Brexit, the Referendum and the UK Parliament: Some Questions about Sovereignty”, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/06/28/sionaidh-douglas-scott-brexit-the-referendum-and-the-uk-parliament-some-questions-about-sovereignty/: “The Referendum vote is an expression of popular sovereignty. But referenda have not been a highly significant feature of UK Constitutional law in the past and there is still uncertainty as to their place in our Constitution. Labour MP David Lammy has called on Parliament to ‘stop this madness’ and to vote in Parliament against the referendum decision to leave the EU. A large majority of MPs are in favour of remaining within the EU, so Parliament would not pass legislation to leave the EU unless it felt compelled to do so by popular demand expressed through a referendum. Could Parliament actually vote against Brexit? According to classic, Diceyan notions of sovereignty, if Parliament is actually sovereign it can legislate to do anything, including to ignore a non-binding referendum. The EU in-out Referendum is a creature of the European Union Referendum Act 2015. There is no requirement in the Act that the UK Government implement its results, nor does the statute set any time limit for implementing a vote to leave the EU. It is a pre-legislative, or consultative, referendum, enabling the electorate to express its opinion before any legislation is introduced.”. In seguito l’Autrice distingue le questioni giuridiche dalle difficoltà politiche legate ad una improbabile smentita del voto popolare. Si veda anche A. YOUNG: Brexit, Article 50 and the ‘Joys’ of a Flexible, Evolving, Un-codified Constitution, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/07/01/alison-l-young-brexit-article-50-and-the-joys-of-a-flexible-evolving-un-codified-constitution/. Alcuni autori hanno anche negato che il referendum possa essere considerato moralmente o politicamente vincolante. Si veda il dibattito fra Y. NEHUSHTAN, Why the EU Referendum’s Result Is not Morally-Politically Binding, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/07/05/yossi-nehushtan-why-the-eu-referendums-result-is-not-morally-politically-binding/e A. GREEN, Why the EU Referendum Might Be Morally Binding – A Partial Response to Yossi Nehushtan, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/07/14/alex-green-why-the-eu-referendum-might-be-morally-binding-a-partial-response-to-yossi-nehushtan/

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politici importanti ma non è vincolante; del resto sono particolari le fisionomie che lo strumento

referendario assume nel RU23.

Le dimissioni di Cameron sono cosa ovvia: lui è l’artefice di tutto questo, non si aspettava di

vincere in maniera tanto netta le elezioni generali del 2015, sperava forse che un esito diverso

avrebbe permesso a Clegg di giocare un ruolo determinante nel fornirgli una “scusa” valida per

annunciare la rinuncia al referendum24. Cameron non ha tratto alcuna lezione dall’esito tutt’altro

che scontato del referendum sull’indipendenza della Scozia 25 . Nemmeno si aspettava

l’atteggiamento di Corbyn, che veramente poco ha fatto per aiutarlo nella campagna per il

Bremain26.

Si tratta di un risultato che risponde alla qualità di una classe politica assolutamente inadatta,

capace solo di scorporare le questioni spinose dalla propria agenda27.

A tutto ciò si aggiungano le discutibili scelte sulla titolarità del diritto di voto in questo

referendum: potevano votare i cittadini del Commonwealth residenti nel RU, ma non i cittadini

23 Su cui si rinvia al seguente rapporto: HOUSE OF LORDS. SELECT COMMITTEE ON THE CONSTITUTION, 12th Report of Session 2009–10, Referendums in the United Kingdom. Report with Evidence, 2010, https://www.publications.parliament.uk/pa/ld200910/ldselect/ldconst/99/99.pdf; Si veda anche: A. TORRE, J. O. FROSINI (a cura di), Democrazia rappresentativa e referendum nel Regno Unito, Rimini, 2012. 24 Si veda P. Craig: “Brexit was drama and dramatic in equal measure. The referendum was initially promised in January 23 2013 and took place on June 23 2016. In the intervening years the issue remained largely in the political background, casting the occasional shadow, but rarely if ever dominating debate outside a self-select group of Conservative Eurosceptics. This was unsurprising given that the EU consistently registered low on the issues felt to be important by voters, barely ever coming above seven or eight in this regard. It was also unsurprising even within the Westminster village, since truth to tell it was not clear that the Prime Minister would have to honour the promise. This would only be so if he won an outright victory at the 2015 election. The opinion polls indicated a hung parliament where coalition government would be the order of the day, thereby allowing uncomfortable promises to be kicked into the political long grass. Matters turned out rather differently. David Cameron delivered the outright victory that had not been predicted and basked briefly in the glow of praise that attends such gladiatorial contests. It was to be short lived. The Conservative Eurosceptics left the Prime Minister in no doubt that his promise would indeed have to be kept. They pressed him to name the day, hoping that it would lead not to connubial bliss, but to the break-up of a union. The issue that had simmered on the political back burner assumed centre stage, and the run up to the referendum saw ever more heated debate”, P. CRAIG, Brexit: A Drama in Six Acts, 2016, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2807975 25 Su questo si veda: G. FERRAIUOLO, I nazionalismi periferici dopo la BREXIT, Osservatorio costituzionale AIC, 2016, http://www.osservatorioaic.it/i-nazionalismi-periferici-dopo-la-brexit.html; Su nazionalismi, secessione e UE si veda: J. JOSU DE MIGUEL BÁRCENA, La cuestión de la secesión en la Unión Europea: una visión constitucional, Revista de Estudios Políticos, 2014, p. 211. 26 P. DALLISON, Jeremy Corbyn ‘I-am-not-a-Lover-of-the-EU’, Politico, 20 giugno 2016, http://www.politico.eu/article/brexit-eu-referendum-jeremy-corbyn-i-am-not-a-lover-of-the-eu/ 27 Per una dettagliatissima ricostruzione si veda: C. CURTI GIALDINO, Oltre la Brexit: brevi note sulle implicazioni giuridiche e politiche per il futuro prossimo dell'Unione europea, Federalismi.it. Rivista di diritto pubblico, italiano, comparato, europeo, 2016, http://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?artid=32126

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dell’UE, né i cittadini del RU residenti da più di quindici anni all’estero28 (su queste questioni si

veda anche la discutibile decisione Shindler29)30.

Johnson ha detto “We can be like Canada” 31 , ma proprio il Canada è patria della celebre

Reference della Corte Suprema sulla secessione del Québec32, in cui si è ricordata la necessità di

una “clear majority” e di una “clear question” per poter dedurre dal risultato di un referendum

l’obbligo di negoziare l’eventuale uscita della Provincia francofona dal Canada33. Sul quesito va

sottolineata la scelta di sostituire il verbo “remain” a quello “stay” (utilizzato invece nel quesito

del 197534, quindi solo tre anni dopo l’entrata del RU) e di evitare una campagna “yes vs. no” 35,

28 O, meglio, come ricorda Gratteri,: “La cui ultima iscrizione nel registro elettorale del luogo di residenza nel Regno Unito risale ad oltre 15 anni addietro”, A. GRATTERI, Il diritto di voto dei cittadini britannici residenti all’estero nel referendum Brexit del 23 giugno, Diritticomparati, 2016, http://www.diritticomparati.it/2016/05/il-diritto-di-voto-dei-cittadini-britannici-residenti-allestero-nel-referendum-brexit-del-23-giugno.html 29 Su cui si vedano: A. F. TATHAM, The Legitimacy of Discriminatory Disenfranchisement? The Impact of the Rules on the Right to Vote in the Bremain/Brexit Referendum, Perspectives on Federalism, 2016, http://www.on-federalism.eu/index.php/component/content/article/234-the-legitimacy-of-discriminatory-disenfranchisement-the-impact-of-the-rules-on-the-right-to-vote-in-the-bremain-brexit-referendum, A. GRATTERI, Il diritto di voto dei cittadini britannici residenti all’estero nel referendum Brexit del 23 giugno, Diritticomparati, 2016, http://www.diritticomparati.it/2016/05/il-diritto-di-voto-dei-cittadini-britannici-residenti-allestero-nel-referendum-brexit-del-23-giugno.html; L. MONTANARI, I limiti al diritto di voto per il referendum sulla Brexit alla luce della cittadinanza europea, Eurojus.it rivista, 2016, http://rivista.eurojus.it/i-limiti-al-diritto-di-voto-per-il-referendum-sulla-brexit-alla-luce-della-cittadinanza-europea/ 30 Sulla natura democratica di questi eventi si vedano S. TIERNEY, Was the Brexit Referendum Democratic? 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/07/25/stephen-tierney-was-the-brexit-referendum-democratic/ e P. SANDRO, Sovereign and misinformed: Brexit as an exercise in democracy?, 2016, http://verfassungsblog.de/sovereign-and-misinformed-brexit-as-an-exercise-in-democracy/ 31 R. MASON, Boris Johnson on Brexit: 'We can be like Canada', The Guardian, 11 marzo 2016, http://www.theguardian.com/politics/2016/mar/11/boris-johnson-on-brexit-we-can-be-like-canada 32 Reference Re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217 33 “Our democratic institutions necessarily accommodate a continuous process of discussion and evolution, which is reflected in the constitutional right of each participant in the federation to initiate constitutional change. This right implies a reciprocal duty on the other participants to engage in discussions to address any legitimate initiative to change the constitutional order. A clear majority vote in Quebec on a clear question in favour of secession would confer democratic legitimacy on the secession initiative which all of the other participants in Confederation would have to recognize”, Reference Re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217. 34 Nel 1975 il quesito fu: “Do you think that the United Kingdom should stay in the European Community (the Common Market)?”. Su questo si veda: S. WALL, The Official History of Britain and the European Community: From rejection to referendum 1963-1975, Abingdon, Vol. II, 2013, p. 581. 35Si veda anche quanto suggerito dalla Electoral Commission: ELECTORAL COMMISSION, Referendum on membership of the European Union Assessment of the Electoral Commission on the proposed referendum question, 2015, http://www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_file/0006/192075/EU-referendum-question-assessment-report.pdf

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formulando quindi una domanda che non desse vantaggi a nessuna delle due alternative 36 .

Difficilmente, ai sensi del Clarity Act, si potrebbe considerare il 51,9% come “clear majority”37,

tenendo conto anche di altri fattori quale, ad esempio, la partecipazione al voto38.

Tutti gli attori politici in campo mostrano di non cogliere la “complessità”39 della crisi, peccando

terribilmente di “riduzionismo” politico-giuridico.

L’idea di complessità, in senso etimologico, rinvia sia all’immagine dell’intreccio (complexus) fra i

diversi componenti di un sistema sia a quello dell’abbraccio (amplexus) fra identità diverse che

interagiscono arricchendosi mutualmente. La situazione attuale si presenta complessa, da un

punto di vista giuridico, perché risultato di intrecci problematici fra il livello interno e

36N. WATT, R. SYAL, EU referendum: Cameron accepts advice to change wording of question, The Guardian, 1 settembre 2015, http://www.theguardian.com/politics/2015/sep/01/eu-referendum-cameron-urged-to-change-wording-of-preferred-question 37 Anche alla luce di quanto scritto dalla Corte Suprema nota Reference del 1998: “Democracy, however, means more than simple majority rule. Constitutional jurisprudence shows that democracy exists in the larger context of other constitutional values… Canadians have never accepted that ours is a system of simple majority rule. Our principle of democracy, taken in conjunction with the other constitutional principles discussed here, is richer….While it is true that some attempts at constitutional amendment in recent years have faltered, a clear majority vote in Quebec on a clear question in favour of secession would confer democratic legitimacy on the secession initiative which all of the other participants in Confederation would have to recognize… However, it will be for the political actors to determine what constitutes 'a clear majority on a clear question' in the circumstances under which a future referendum vote may be taken" . Su questa base si può leggere nel Clarity Act che: “Factors for House of Commons to take into account (2) In considering whether there has been a clear expression of a will by a clear majority of the population of a province that the province cease to be part of Canada, the House of Commons shall take into account (a) the size of the majority of valid votes cast in favour of the secessionist option; (b) the percentage of eligible voters voting in the referendum; and (c) any other matters or circumstances it considers to be relevant”, An Act to give effect to the requirement for clarity as set out in the opinion of the Supreme Court of Canada in the Quebec Secession Reference S.C. 2000, c. 26, http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/c-31.8/page-1.html 38 In effetti, come riporta Curti Gialdino, non sono mancate discussioni sulla possibilità di prevedere una super- maggioranza e un tasso di partecipazione minimo: “una petizione parlamentare, presentata (in realtà fin dal 24 novembre 2015) da un cittadino che si è identificato con il nome di William Oliver Healey, chiede di ripetere il referendum sulla Brexit, in quanto il suo esito non sarebbe stato sufficientemente rappresentativo per via della bassa partecipazione al voto e di uno scarto inferiore ai 4 punti percentuali tra le due opzioni. I sostenitori del Remain chiedono quindi ai deputati britannici l’approvazione di una nuova regola secondo la quale, se il voto a favore dell’uscita o della permanenza nell’Unione europea è al di sotto del 60%, con partecipazione minore del 75%, dovrebbe essere convocato un nuovo referendum. Firmata telematicamente in pochi giorni da oltre 3 milioni di persone (sembra anche con l’intervento di hacker), la petizione sarà esaminata dall’apposita commissione della House of Commons, che potrà proporne la discussione in plenaria, come previsto per tutte le petizioni allorché le firme siano superiori a 100 mila”, C. CURTI GIALDINO, Oltre la Brexit: brevi note sulle implicazioni giuridiche e politiche per il futuro prossimo dell'Unione europea, Federalismi.it. Rivista di diritto pubblico, italiano, comparato, europeo, 2016, http://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?artid=32126 39 Edgar Morin ha giustamente distinto il complesso dal complicato. La nozione ‘tecnica’ di complesso si scontra con quella comune di complicato, ovvero di composto di un numero di elementi molto elevato, dato che non necessariamente l’alto numero dei componenti di un sistema coincide con la sua non prevedibilità, E. MORIN, Introduction à la pensée complexe, Parigi, 1990.

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sovranazionale. La stessa lettera dell’art. 50 TUE, del resto, rinvia al diritto interno quando si

scrive che “ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali,

di recedere dall'Unione”. Ecco allora che questioni di puro diritto interno producono

conseguenze sul piano del diritto dell’UE. A chi spetta notificare? Si tratta di una prerogativa che

può esercitare il Primo ministro40? È necessario coinvolgere il Parlamento di Westminster41? Il

Parlamento scozzese ha una qualche forma di veto42? O l’eventuale conflitto fra Parlamenti del

RU si avrà solo a notifica avvenuta? In quel caso che accadrà? Prevarrà il Parlamento di

Westminster? Che ruolo potranno giocare fattori come la Sewel convention43?La decisione di

notificare spetta al governo ma con il controllo del Parlamento44? Nel già menzionato report

recentemente pubblicato dalla House of Lords si è presa una chiara posizione, affermando che:

“In our representative democracy, it is constitutionally appropriate that Parliament should take

the decision to act following the referendum. This means that Parliament should play a central

role in the decision to trigger the Article 50 process, in the subsequent negotiation process, and in

approving or otherwise the final terms under which the UK leaves the EU”.45

40 M. ELLIOTT, Brexit. On why, as a matter of law, triggering Article 50 does not require Parliament to legislate, 2016, https://publiclawforeveryone.com/2016/06/30/brexit-on-why-as-a-matter-of-law-triggering-article-50-does-not-require-parliament-to-legislate/ 41 N. BARBER, T. HICKMAN, J. KING, Pulling the Article 50 ‘Trigger’: Parliament’s Indispensable Role, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/06/27/nick-barber-tom-hickman-and-jeff-king-pulling-the-article-50-trigger-parliaments-indispensable-role/ 42 C. MAC AMHLAIGH, Changes to the UK’s EU Membership Might Require the Consent of the Scottish Parliament, 2015, http://www.europeanfutures.ed.ac.uk/article-1826#Author 43 Che presuppone la necessità del consenso del parlamento scozzese per il ri-accentramento delle competenze devolute a favore di Westminster. Si veda oggi la section 2 dello Scotland Act del 2016: “The Sewel convention In section 28 of the Scotland Act 1998 (Acts of the Scottish Parliament) at the end add—‘(8)But it is recognised that the Parliament of the United Kingdom will not normally legislate with regard to devolved matters without the consent of the Scottish Parliament.’. Si veda K. CAMPBELL, QC, Sand in the Gearbox: Devolution and Brexit, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/09/05/kenneth-campbell-qc-sand-in-the-gearbox-devolution-and-brexit/ 44 A. TUCKER, Triggering Brexit: A Decision for the Government, but under Parliamentary Scrutiny, 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/06/29/adam-tucker-triggering-brexit-a-decision-for-the-government-but-under-parliamentary-scrutiny/ 45

HOUSE OF LORDS. SELECT COMMITTEE ON THE CONSTITUTION, 4h Report on Session 2016-2017. The Invoking of Article 50, 2016, http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldconst/44/44.pdf. Poi si aggiunge anche: “Parliament and the Government should, at this early stage, take the opportunity to establish their respective roles and how they will work together during the negotiation process. The constitutional roles of each—the Executive and the Legislature—must be respected, beginning with parliamentary involvement and assent for the invoking of Article 50”.

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Come si può intuire, si tratta di questioni che non hanno solo un impatto a livello di diritto

interno, perché implicanti scenari non necessariamente coincidenti. L’atteggiamento degli attori

politici (sia nazionali che sovranazionali) e il loro approccio peccano di riduzionismo nel

momento in cui, nel tentare di semplificare il dibattito, non colgono l’importanza di questo

intreccio di questioni.

3. I possibili scenari

Che scenari ora? Theresa May ha subito chiarito che “Brexit means Brexit”46 ma chi scrive non è

certo dell’uscita del RU (si vedano, ad esempio, le considerazioni di Shaw47 e Lübbe-Wolff48).

Molto dipenderà dalle prossime settimane. Juncker ha chiarito che la Commissione gradirebbe

un’uscita rapida (“as soon as possible”49) e assicura che non vi saranno altri accordi, ma per alcuni

sono frasi di circostanza, come forse ci si poteva aspettare. Da un lato, è giusto rispettare un voto

popolare, dall’altro, il referendum nella storia dell’integrazione concede spesso il bis. È avvenuto in

Irlanda e Danimarca, ad esempio in occasione della ratifica di alcuni Trattati europei50.

L’unico effetto giuridico certo di questo voto sembra la non entrata in vigore delle concessioni

fatte dal Consiglio europeo dello scorso febbraio51. In questo senso le dichiarazioni di Juncker

potrebbero valere a chiarire, se qualcuno avesse dubbi a riguardo, che i negoziati si fanno in due.

E di negoziati in ogni caso sentiremo e leggeremo visto che sarà necessario, anche in caso di

uscita, chiarire i futuri scenari52. Varie le opzioni: a) relazioni UK-UE nel quadro dello Spazio

46 T. SCULTHORPE, They really did roll out the red carpet! Theresa May vows 'Brexit means Brexit but we're not walking away' as she has first talks with Angela Merkel in Berlin, Mail Online, 20 luglio 2016, http://www.dailymail.co.uk/news/article-3698983/Britain-GIVES-chance-charge-EU-one-time-focus-Brexit-talks-Theresa-visits-Berlin-start-negotiations-Angela-Merkel.html 47M. STEINBEIS, Five Questions on Brexit to Jo Shaw, 2016, http://verfassungsblog.de/five-questions-on-brexit-to-jo-shaw/ 48 M. STEINBEIS, Five Questions on Brexit to Gertrude Lübbe-Wolff, 2016, http://verfassungsblog.de/five-questions-on-brexit-to-gertrude-luebbe-wolff/ 49 European Commission President Jean-Claude Juncker press conference after Brexit vote, 24 giugno 2016, https://www.youtube.com/watch?v=r5ncBrKiDaM 50 E. ÖZLEM ATIKCAN, The Puzzle of Double Referendums in the European Union, Journal of Common Market Studies, 2015, p. 937. 51 Una nuova intesa per il Regno Unito nell'Unione europea, Estratto delle conclusioni del Consiglio europeo del 18 e 19 febbraio 2016, (2016/C 69 I/01) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A52016XG0223(01). Si veda anche: Riunione del Consiglio europeo (18 e 19 febbraio 2016) – Conclusioni, Bruxelles, 19 febbraio 2016 (OR. en) EUCO 1/16 CO EUR 1 CONCL 1, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1-2016-INIT/it/pdf. Per un commento si veda: A. DUFF, Britain’s special status in Europe: A comprehensive assessment of the UK-EU deal at its consequences, Policy Network Paper, 2016, http://www.policy-network.net/publications_download.aspx?ID=9351

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economico europeo; b) relazioni UK-UE nel quadro di un accordo di libero scambio; c)

potrebbero essere firmati degli accordi bilaterali settoriali; d) il RU potrebbe essere un semplice

“Stato terzo”53. Difficile prevedere anche quale sarà l’impatto sui cittadini e gli ex (?) cittadini

dell’Unione in seguito ad un’eventuale uscita, anche se non mancano le prime analisi giuridiche in

questo senso54.

Nelle giornate immediatamente successive, i giornali hanno anche dato la notizia di un possibile

secondo referendum55, ipotesi ripresa più recentemente dal politico Owen Smith56 e autorevoli

studiosi come Bogdanor57: anche qui, tuttavia, non si tratta di una strada percorribile subito.

Occorre prima chiarire se vi sia margine per possibili riforme o aggiustamenti sulla cui base

riproporre il fatidico quesito58.

C’è anche chi parla di una nuova fase per l’Unione, una fase costituente, da inaugurare come si

sono (malamente) chiuse le vecchie: una Convenzione. Chi scrive ha un ricordo non positivo

dell’esperienza delle Convenzioni. Personalmente crediamo che l’UE abbia già una

Costituzione59: vale la pena di ricordare come l’interprete dei Trattati europei, la Corte di giustizia,

non abbia smesso di usare il gergo costituzionale, anche all’indomani delle sonore sberle olandesi

52 Sulle implicazioni costituzionali di un eventuale Brexit si veda il “supplemento” del Vol 17 del German law Journal (2016), con contributi, fra gli altri, di M. AVBEJ, N. WALKER, U. DI FABIO, J. SHAW, A. SOMEK, http://www.germanlawjournal.com/brexit-supplement 53Su questa e altre opzioni si vedano: J. C. PIRIS, Which Options Would Be Available to the United Kingdom in Case of a Withdrawal from the EU, CSF-SSSUP Working Paper Series, 1/2015, http://www.santannapisa.it/sites/default/files/Piris_1_2015_sssup-csf.pdf e P. SIMONE, Brexit: Should They Go, 2016, http://www.sidiblog.org/2016/06/15/ii-brexit-should-they-go/ 54 D. KOCHENOV, Brexit and Citizenship, 2016, http://verfassungsblog.de/brexit-and-citizenship/ e D. KOCHENOV, Brexit and the Argentinisation of British citizenship: Taking care not to overstay your 90 days in Rome, Amsterdam or Paris, 2016, http://verfassungsblog.de/brexit-and-the-argentinisation-of-british-citizenship-taking-care-not-to-overstay-your-90-days-in-rome-amsterdam-or-paris/ 55 J. TAPPER, Petition to hold second EU referendum reaches 2.5m signatures, The Guardian, 26 giugno 2016, http://www.theguardian.com/politics/2016/jun/24/petition-second-eu-referendum-crashes-house-of-commons-website?CMP=Share_iOSApp_Other 56 A. ASTHANA, H. STEWART, Owen Smith promises a second referendum on Brexit deal if elected Labour leader, The Independent, 13 luglio 2016, http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/brexit-owen-smith-labour-leadership-jeremy-corbyn-angela-eagle-a7135396.html. Smith ha proposto un secondo referendum sul c.d. “Brexit deal”. 57 V. BOGDANOR, There could still be a second referendum in Britain – if EU leaders listen, The Guardian, 19 luglio 2016, https://www.theguardian.com/commentisfree/2016/jul/19/second-referendum-britain-eu-leaders-listen 58 Su questo si veda: A. RENWICK, Is a second referendum on Brexit feasible?, 2016, https://constitution-unit.com/2016/07/18/is-a-second-referendum-on-brexit-feasible/ 59 Efficacissimo, in questo senso, l’editoriale di B. CARAVITA, Brexit: keep calm and apply the European Constitution, Federalismi.it. Rivista di diritto pubblico, italiano, comparato, europeo, 2016, http://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?eid=407&dpath=document\editoriale&dfile=EDITORIALE_29062016221044.pdf&content=Brexit:+Keep+calm+and+apply+the+European+Constitution&content_auth=%3Cb%3EBeniamino+Caravita%3C/b%3E

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e francesi al c.d. Trattato- costituzionale (si pensi, anche recentemente, alla saga Kadi60 e, persino,

al discusso Parere 2/1361). Si tratta, del resto, di una scelta coerente perché ben prima delle

Convenzioni, nella notissima sentenza Les Verts62, la stessa Corte aveva definito i Trattati come la

propria “Carta costituzionale”. Tuttavia, l’UE ha bisogno di coinvolgere i cittadini, quei cittadini

che non ne colgono il valore aggiunto, e in questo senso, forse, va letto l’appello ad una nuova

stagione “costituente” o, secondo altri, di riforme ai Trattati63. Allo stesso tempo, Salvini64 e Le

Pen65 evocano i fantasmi di altri referendum, brindando al risultato del voto e, soprattutto, danno

un fondamentale contributo alla confusione mediatica, l’unica a regnare “sovrana” dopo il 23

giugno.

4. La questione scozzese

Il referendum ha non solo avuto un impatto enorme sui rapporti fra UE e RU, ma ha anche

riacceso la questione dell’assetto costituzionale di quest’ultimo, in particolare riaprendo il

dibattito sullo statuto della Scozia nell’Unione che già aveva catalizzato l’attenzione nel 2014, con

il referendum per l’indipendenza66. Nel percorso di riattivazione del nazionalismo scozzese67 che

60 Corte di giustizia, C ‑ 402/05 P e C ‑ 415/05 P, Yassin Abdullah Kadi,

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67611&pageIndex=0&doclang=IT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=104314 61 Corte di giustizia, Parere 2/13, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=160882&doclang=IT 62 Corte di giustizia, 294/83, Parti écologiste "Les Verts" contro Parlamento europeo, . http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A61983CJ0294 63 Si veda: F. FABBRINI, How Brexit Opens a Window of Opportunity for Treaty Reform in the EU, 2016, http://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/Projekte/88_Europa_staerken_und_verbinden/spotlight_europe_01_2016.pdf 64 Brexit, Salvini: grazie Uk, ora tocca a noi. M5s: Ue deve cambiare o muore, 24 giugno 2016, http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2016-06-24/brexit-salvini-grazie-uk-ora-tocca-noi--113536.shtml?uuid=ADKhvQi Su questa possibilità si veda A. MORELLI, È possibile svolgere un referendum d’indirizzo sulla permanenza dell’Italia nell’Unione europea?, Osservatorio costituzionale AIC, http://www.osservatorioaic.it/download/jHfLsz0XoWvhc9gP8BMeFXQOZmjA01dDrDwTv_bDwUU/morelli-possibile-svolgere-un-referendum-dindirizzo-osservatorio-aic-.pdf 65 Brexit: Marine Le Pen veut le même référendum en France, 24 giugno 2016, http://www.lefigaro.fr/flash-actu/2016/06/24/97001-20160624FILWWW00045-brexit-marine-le-pen-veut-le-meme-referendum-en-france.php 66 È in corso di pubblicazione un poderoso volume edito da A. TORRE con commenti sull’esito del referendum del 2014, da diversi punti di vista: politologico, costituzionale e sociologico: Il Regno è ancora Unito, Bari, 2016. 67 Per due ricostruzioni alternative della nascita del nazionalismo scozzese si vedano T. NAIRN, The Break-Up of Britain, Londra, 1981, p. 92; N. DAVIDSON, The Origins of the Scottish Nationhood, Londra, 2000.

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aveva condotto a quel referendum, la permanenza nell’UE aveva giocato un ruolo primario68.

Non va dimenticato che uno dei principali argomenti per il NO (ossia per il voto contrario

all’indipendenza scozzese) era rappresentato proprio dalle complicazioni generate da un’eventuale

separazione dal resto del RU. La Scozia sarebbe divenuta uno Stato indipendente e come tale

avrebbe dovuto richiedere formalmente di entrare nell’UE come Stato membro69. Nel contesto

politico dell’UE, tenendo soprattutto in conto la quasi certa ostilità spagnola (con un occhio

interno alla questione catalana), non vi era alcuna certezza che la Scozia avrebbe potuto accedere

nell’Unione.

Il legame fra le due consultazioni (quella scozzese del 2014, quella britannica del 2016) deve

essere letto tenendo ben presente l’emersione dello Scottish National Party (SNP, il partito

nazionalista scozzese) come attore quasi-egemonico nel sistema politico scozzese. La capacità di

questo partito di esercitare una forza egemonica nella società scozzese non può essere

sottostimata per almeno due ragioni. La prima è che, di fatto, il nazionalismo scozzese è stata una

forza minoritaria e marginale, in un sistema politico dominato dal Labour, almeno fino alla fine

degli anni Settanta del Novecento. Solo i duri governi conservatori guidati da Margaret Thatcher

hanno potuto dare nuova linfa al movimento nazionalista scozzese ed è opportuno ricordare che

il primo reale incidente politico che ha mostrato una differenza cruciale fra le decisioni prese a

Westminster e il sentimento diffuso in Scozia si è verificato con la protesta contro la Poll Tax.70

Quest’ultima rappresentava l’abolizione di un sistema progressivo di tasse locali basate sul reddito

percepito a favore di un flat rate; introdotta nel 1987 dal governo conservatore in Scozia come

laboratorio di sperimentazione, in attesa di espandere lo stesso sistema l’anno successivo nel resto

68 N. DAVIDSON, A Scottish Watershed, New Left Review, 2014, p. 5.. 69 Questa era, almeno, l’opinione diffusa fra gli internazionalisti, si veda, ad esempio: J. CRAWFORD, A. BOYLE, Annex A. Opinion: Referendum on the Independence of Scotland – International Law Aspects, 2013, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/79408/Annex_A.pdf In maniera analoga la Commissione: “‘If part of the territory of a Member State would cease to be part of that State because it were to become a new independent state, the Treaties would no longer apply to that territory. In other words, a new independent state would, by the fact of its independence, become a third country with respect to the EU and the Treaties would no longer apply on its territory”, President J.M. Barroso’s letter of 10.12.2012 to the House of Lords Economic Affairs Committee regarding the status of EU membership for Scotland in the event of independence, citata in N. SKOUTARIS, From Britain and Ireland to Cyprus: Accommodating ‘Divided Islands’ in the EU Political and Legal Order, EUI Working Paper AEL 2016/02, http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/42484/AEL_2016_02.pdf?sequence=1. Più recentemente, però, si vedano le dichiarazioni di Verhofstadt: D. CLEGG, EU's chief Brexit negotiator agrees with Nicola Sturgeon that independent Scotland would gain automatic entry, Dailyrecord and Sunday mail, 8 settembre 2016, http://www.dailyrecord.co.uk/news/politics/eus-chief-brexit-negotiator-agrees-8796253 70 D. BURN, Poll Tax Rebellion, Stirling, 1992.

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del RU. Tale misura generò una consistente resistenza popolare con forme diffuse di disobbedienza

civile.71

La seconda ragione è che il RU è retto fondamentalmente da una costituzione politica alla base

della quale sta il principio di sovranità parlamentare.72 Il referendum sull’indipendenza scozzese

esemplifica bene le modalità operative della costituzione politica: ossia in un quadro di

negoziazione e deliberazione guidato da una razionalità prudenziale piuttosto che giuridica73. Non

deve pertanto sorprendere che un cambiamento rilevante del sistema politico produca

contraccolpi nel funzionamento della costituzione politica. La crescita e l’affermazione di un

partito quasi-egemonico in una delle quattro nazioni del Regno produce senza ombra di dubbio

effetti importanti sull’equilibrio costituzionale e spinge, come minimo, per ulteriori forme di

devolution.74 Il più dirompente di questi cambiamenti è certamente la richiesta di ripensare la

formazione della rappresentanza politica nel Regno: dal principio di eguaglianza politica nelle

varie circoscrizioni al riconoscimento dell’esistenza di quattro nazioni diverse con relativo peso

costituzionale. È facile intuire che il voto del 23 giugno abbia generato lo stesso tipo di

insofferenza a suo tempo associata all’approvazione della Poll Tax: la costituzione politica del RU

è talmente sbilanciata a favore dell’Inghilterra (e dei suoi interessi) che la Scozia non può fare

altro che “patire” decisioni adottate a Londra da una maggioranza di politici inglesi a favore di

una maggioranza di cittadini britannici residenti in Inghilterra. Al Brexit si applica lo stesso

ragionamento. Se il risultato finale è stato di 51,89 a 48,11, nel territorio scozzese si è avuto un 62

a 3875, ossia una chiara indicazione pro UE. Edimburgo, peraltro, è la città dove in assoluto si è

registrato il consenso più alto a favore del Remain in tutto il RU. Il Remain ha prevalso ovunque,

71 S. J. BAILEY, The Poll Tax in Scotland, Local Government Studies, 1990, p. 57. 72 Il riferimento classico va a A. DICEY, Introduzione al diritto costituzionale. Le basi del costituzionalismo inglese, Bologna, 2003; W.I. JENNINGS, The Law and the Constitution, Londra, 1959 (5° edizione). Si veda, per la ripresa del tema in tempi più recenti, A. TOMKINS, Our Republican Constitution, Oxford, 2005; K. EWING, The Resilience of the Political Constitution, German Law Journal, 2013, p. 2111. Sul principio di sovranità parlamentare si veda, da ultimo, M. GORDON, Parliamentary Sovereignty in the UK Constitution, Oxford, 2015. 73 Si pensi al contrasto con il caso spagnolo, dove la Corte costituzionale è invece intervenuta in maniera assertiva sul tema del referendum catalano. Per tutti si veda; J. CASTELLÀ ANDREU, Tribunal Constitucional y proceso secesionista catalán: respuestas jurídicos-constitucionales a un conflicto político-constitucional, Teoría y Realidad Constitucional, 2016, p. 561. 74 Si vedano, per questo tema, le riforme proposte dalla Commissione Smith nei mesi successivi al referendum sull’indipendenza: S. TIERNEY, Is a Federal Britain Inevitable?, 2014, https://ukconstitutionallaw.org/2014/11/27/stephen-tierney-is-a-federal-britain-now-inevitable/ 75 Sui risultati scozzesi si rinvia ai dati forniti dalla BBC: ‘Scotland Backs Remains as UK Vote Leave’, BBC News, 24 giugno 2016: http://www.bbc.com/news/uk-scotland-scotland-politics-36599102

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con il caso eccezionale di Moray, dove si è affermato di strettissima misura (50,1%), a causa della

comunità dei pescatori, afflitta dalle regole europee sulla pesca76.

La lettura politica data dalle istituzioni scozzesi è stata immediata e prevedibile: con questi

numeri, è chiaro che la costituzione politica britannica non è in grado di rappresentare più le

quattro nazioni e favorisce, in maniera strutturale e pregiudizievole, gli interessi inglesi. In poche

parole, la Scozia non poteva realmente (rectius: efficacemente) votare per la sua permanenza

nell’UE.77

Il post-Brexit, fra le altre cose, ha mostrato che il governo scozzese non si trovava nella stessa

condizione di mancanza di leadership politica del governo centrale. Sturgeon e il suo governo

hanno subito chiarito quale fosse la linea da tenere. Si è quasi subito scartata l’ipotesi di bloccare

il Brexit attraverso il veto del governo scozzese, argomento inizialmente fondato sulle

competenze concesse al parlamento scozzese nell’implementare quelle norme europee che

interessano direttamente la Scozia78 . Di certo, l’aver verificato questa impossibilità (dato che

l’appartenenza all’UE è una delle materie riservate al governo centrale dallo Scotland Act 1998)79

non ha fermato la mobilitazione della First Minister Nicola Sturgeon, che, non a caso, dopo una

riunione di emergenza del gabinetto scozzese tenutasi il 25 giugno, è volata a Bruxelles, nei giorni

immediatamente successivi al referendum, per incontrare Juncker e discutere della possibilità, per

la Scozia, di proteggere alcuni interessi vitali legati alla libertà di movimento e al mercato unico.

Pur essendo consapevole dell’impossibilità, per la Commissione, di trattare con un governo di

quella che rimane a tutt’oggi una delle regioni dell’Unione europea, la mossa deve essere

interpretata come parte di una modalità di agire tesa a mostrare la mancanza di peso politico in

decisioni che riguardano direttamente la Scozia. Appare quindi logico che, il 25 luglio, Sturgeon

76 Per un’analisi accurata e di grande acume si rinvia al lavoro di J. CURTICE, professore alla Strathclyde University e analista dei flussi elettorali, e ai suoi interventi sul sito web www.whatscotlandthinks.org. In particolare si vedano: J. CURTICE, SNP: 60% Support Needed Before Next Independence Referendum, The Scotsman, 2015: http://www.scotsman.com/news/politics/snp-60-support-needed-before-next-independence-referendum-1-3920508 e J. CURTICE, Has Brexit Changed Voters’ Minds on Indyref2?, 2016, http://blog.whatscotlandthinks.org/2016/07/has-brexit-changed-voters-minds-about-indyref2/ 77 Naturalmente, la prospettiva dei conservatori scozzesi è diversa: la Scozia era chiamata a votare se il Regno Unito (e non la Scozia) dovesse rimanere o meno nell’Unione Europea. 78 Già prima del referendum, l’argomento era stato avanzato da C. MAC AMHLAIGH, Changes to UK’s Membership Might Require the Consent of the Scottish Parliament, 2015, http://www.europeanfutures.ed.ac.uk/article-1826. Si veda anche: C. MAC AMHLAIGH, Scotland Can Veto Brexit (sort of …)., 2016, http://verfassungsblog.de/scotland-can-veto-brexit-sort-of/ 79 Anche nell’ipotesi di scuola in cui il Parlamento scozzese approvasse una mozione contro il Brexit, la Sezione 28(7) dello Scotland Act del 1998 stabilisce che, pur riconoscendo in quali casi il parlamento scozzese produca atti giuridicamente rilevanti, alla fine “this Section does not affect the power of the Parliament of the United Kingdom to make laws for Scotland”.

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abbia formalizzato una serie di obbiettivi giudicati essenziali per evitare di ricorrere ad un

secondo referendum.80

In tale chiave va interpretato il primo viaggio di Theresa May come nuovo Primo Ministro a

Edimburgo; May ha infatti voluto rendere chiaro che gli interessi scozzesi verranno presi in

considerazione durante le negoziazioni e, con la sua visita, ha confermato l’opzione fortemente

unionista dei Tories. In definitiva, May pare affermare, expressis verbis, la necessità di giungere ad

un accordo con l’UE che soddisfi non solo la maggioranza dei cittadini britannici, ma anche le

nazioni che compongono il RU (ciò significa, in pratica, la maggioranza dei rappresentanti nei

parlamenti “devoluti”). Si tratta di una posizione più morbida rispetto a quella dei suoi

predecessori81. Non si deve dimenticare che il RU è sempre stato ostile a lasciare che la Scozia

trattasse direttamente i propri interessi, a livello internazionale ed europeo, anche quando la posta

in gioco riguardava, in maniera innegabile, più Holyrood che Westminster. Di fronte alla CGUE,

ad esempio, il RU era restio a concedere che fosse il governo di Edimburgo ad apparire di fronte

alla Corte, pure nei casi in cui ad essere rilevante era un atto legislativo del Parlamento di

Holyrood82.

5. Referendum scaccia Referendum?

Nel quadro di questa strategia vanno collocate anche le dichiarazioni della First Minister scozzese,

già a partire dal giorno successivo al referendum, sull’alta probabilità che un’altra consultazione

popolare possa avere luogo qualora le esigenze della Scozia venissero frustrate dal processo

decisione della costituzione britannica. La situazione politica è, in Scozia, meno favorevole per lo

SNP di quanto lo fosse nel 2014 poiché, alle ultime elezioni del maggio 2016, il partito dei

80 Per tali linee si veda: Sturgeon Sets Out Key Scottish Interests that Must Be Protected, BBC News, 25 luglio 2016, http://www.bbc.co.uk/news/uk-scotland-scotland-politics-36878081 81 Maliziosamente, si potrebbe anche pensare che May si sia impegnata a soddisfare le richieste scozzesi per ottenere un pretesto per rallentare o addirittura evitare il Brexit. 82 È solo con il caso della Miminum Unit of Price (MUP) per la vendita dell’alcol che è stato concesso al governo scozzese, attraverso il suo Lord Advocate, di difendersi direttamente di fronte alla Corte di Giustizia. Il caso presentava un reclamo dell’associazione scozzese dei produttori di Whisky contro una misura approvata dal parlamento di Holyrood per stabilire il prezzo minimo per unità di alcol venduta in Scozia, con l’intenzione di ridurre, in generale, il consumo di alcol in tutta la regione. La Corte ha stabilito che una tale misura era contraria al principio di libertà di movimento delle merci nell’Unione poiché non era lo strumento meno invasivo per ottenere le finalità politiche preposte e quindi produceva un impatto ingiustificato sulle possibilità di accedere al mercato scozzese da parte di altri produttori europei. Si veda il caso The Scotch Whisky Association C-333/14, deciso il 23 Dicembre 2015. Per un commento alla sentenza, cfr. A. MACCALLUCH, Protecting Health or Protecting Trade? A Fine Balance in the Scotch Wiskey Association Judgment, EU Law Analysis, 2015, http://eulawanalysis.blogspot.com.es/2015/12/protecting-health-or-protecting-trade.html?m=1.

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nazionalisti ha ottenuto solo una maggioranza relativa (63 seggi) e ora opera con un governo di

minoranza, laddove nel 2011 aveva ottenuto la maggioranza assoluta dei 129 seggi parlamentari

(69, per la precisione) e questo capitale politico-parlamentare aveva reso più semplice ottenere il

consenso di Westminster. 83 In linea di massima, è però possibile formare una coalizione a

sostegno di un secondo referendum. Al netto del fatto che la posizione dei Tories è senza alcun

dubbio a favore dell’Unione, quella dei Lib-dem è a sostegno di un assetto federalista, e quella del

Labour è ambigua (in assenza di una vera leadership scozzese); i Verdi, dal canto loro, sono a

favore dell’indipendenza e, seppur di poco, i loro 6 voti porterebbero una coalizione con lo SNP

ad una maggioranza di 69 seggi.84 Se si dovesse formare una simile maggioranza nel Parlamento

scozzese, allora è opinione diffusa che potrebbe essere richiesta, attraverso la sezione 30(2) dello

Scotland Act (destinata alla modifica delle competenze legislative), una delega di poteri dal

Parlamento di Westminster a quello di Edimburgo. È interessante notare che sia il Secretary of State

for Scotland che il partito conservatore scozzese hanno dichiarato che di fronte ad una richiesta

proveniente da una chiara maggioranza presente nel parlamento scozzese, le istituzioni

britanniche dovrebbero concedere quasi automaticamente la possibilità di un secondo

referendum.85

Questo è valido per quanto attiene al percorso costituzionale di un eventuale secondo

referendum sull’indipendenza. Tuttavia, complessivamente, è difficile ritenere che un secondo

referendum sull’indipendenza sia all’orizzonte per almeno due ordini di ragioni. La prima riguarda

le condizioni considerate necessarie e sufficienti dallo SNP per richiedere un’altra consultazione.

Si noti che il manifesto elettorale dello SNP per le elezioni scozzesi era molto cauto nei confronti

della possibilità di un’altra consultazione diretta sul tema. Infatti, una condizione necessaria era

stata introdotta nel manifesto elettorale per le elezioni scozzesi di maggio. E tale condizione

consisteva in una vittoria del Leave nel referendum accompagnata da un voto nettamente

contrario della Scozia. È chiaro che siamo di fronte a quest’ultima ipotesi. La condizione di

necessità è quindi soddisfatta. Ma la condizione sufficiente pare essere la certezza che un

eventuale secondo referendum sull’indipendenza verrebbe vinto in maniera netta. Nel caso

83 Si deve notare, tuttavia, che nel Parlamento di Westminster, dei 59 seggi scozzesi, ben 56 sono stati vinti dallo SNP nelle elezioni di maggio 2015. 84 Ovviamente, tutt’altra questione è capire se quanto chiesto in cambio dai Verdi per il loro appoggio sia politicamente conveniente per i nazionalisti Scozzesi. 85 Trattandosi di una negoziazione politica, molto dipenderebbe, in realtà dai costi politici ai quali si esporrebbero tutti gli attori coinvolti nell’uso della Sezione 30(2). Va notato, comunque, che i tempi per ottenere la delega non sarebbero brevissimi e questa cornice temporale dovrà essere presa in considerazione dallo SNP.

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contrario, la causa dell’indipendentismo scozzese verrebbe marginalizzata per un lungo periodo

di tempo. La soglia di sicurezza indicata dallo stesso SNP è quella di un 60% registrato in maniera

continuativa dai sondaggi.86 I sondaggi registrano un incremento netto a favore dell’indipendenza,

ma sempre oscillante attorno alla cifra del 52 o 53%.87 I sondaggisti ritengono che per avere la

certezza di una vittoria nella futura consultazione diretta, il consenso dovrebbe attestarsi sopra il

55% per un lungo periodo di tempo, in modo da mostrare la formazione di un considerevole

blocco di consenso a sostegno della separazione dal RU.

La seconda ragione riguarda la reale volontà del governo e degli scozzesi di accettare le

condizioni poste solitamente per chi entra nell’UE. Inoltre, il governo scozzese dovrebbe valutare

(in caso di ingresso nell’UE) quali tipi di accordi verrebbero siglati fra l’UE e con il resto del RU.

Per quanto riguarda il primo punto, la questione della governance monetaria era già fonte di

preoccupazione nel 2014 e non sembra essere venuta meno. Per semplificare: non è affatto detto

che gli scozzesi preferiscano l’austerità dell’euro88 all’austerità della sterlina.89 Per quanto riguarda

il secondo punto, già discusso durante il referendum del 2014, la creazione di una frontiera

autentica fra Scozia e resto del RU potrebbe scoraggiare molti potenziali indipendentisti. In

effetti, al di là dell’europeismo diffuso, la maggior parte degli scambi commerciali scozzesi (più

precisamente, la quantità in percentuale nella bilancia commerciale), avviene con il resto del RU e

con l’Inghilterra in particolare. Non è scontato che la libertà di movimento garantita dall’UE

possa compensare la perdita della libertà di circolazione nel resto del Regno.

Pertanto, al netto di ulteriori eventi che potrebbero spostare ulteriormente il consenso per

l’indipendenza, sembra altamente improbabile che il governo scozzese opti per un secondo

referendum. Nondimeno, un ulteriore aspetto, in questo caso di natura tattica, dovrà essere preso

in considerazione da Holyrood. Se l’appartenenza all’UE sarà considerata come imprescindibile

per l’economia e la cultura scozzesi, allora la tempistica per indire un eventuale referendum non

potrà che essere dettata dalle negoziazioni per il Brexit. In breve, se la Scozia riuscisse ad ottenere

un secondo referendum per l’indipendenza, esso dovrebbe avere luogo al termine delle

negoziazioni o poco prima della data formale di uscita. Tale considerazione appare realistica per

due ragioni: innanzitutto, la Scozia potrebbe utilizzare il malcontento per l’esito delle

86 J. CURTICE, SNP: 60% Support Needed Before Next Independence Referendum, The Scotsman, 2015: http://www.scotsman.com/news/politics/snp-60-support-needed-before-next-independence-referendum-1-3920508 . 87 Si rinvia all’analisi di J. CURTICE, Has Brexit Changed Voters’ Minds on Indyref2?, 2016: http://blog.whatscotlandthinks.org/2016/07/has-brexit-changed-voters-minds-about-indyref2/ . 88 Sul quale si veda W. STREECK, Guadagnare tempo, Milano, 2015. 89 Sull’austerità oltre l’Unione Europea, e in quadro storico, M. BLYTH, Austerity, Oxford, 2013.

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negoziazioni con l’UE per fare leva su Westminster e ottenere un secondo referendum; in

secondo luogo, è probabile che qualora il governo scozzese preferisse la permanenza nell’UE

piuttosto che nel RU, esso avrebbe convenienza a trattare i termini non come nuovo Stato

membro, ma direttamente dall’interno dell’Unione - ammesso, naturalmente, che negoziazioni

formali ed informali con una regione vengano consentite dalle istituzioni europee.

È possibile ora trarre alcune provvisorie indicazioni sulla direzione futura dei problemi

costituzionali del RU, ulteriormente aggravati dal voto a favore del Brexit. La questione federale

potrebbe ritornare sul tavolo, con tutte le preoccupazioni e i limiti del caso. Infatti, è difficile

ritenere che una soluzione federale per il consolidamento dell’unità del RU possa poggiare su

solide basi. In questo caso, il riferimento va all’idea di trasformare il RU in una federazione. Già

la Commissione Smith suggeriva di dare una base legislativa alla Sewel Convention,90 rendendo il

Parlamento Scozzese permanente, ossia impedendo che sia possibile sottrarre competenze

all’assemblea di Edimburgo senza il suo esplicito consenso. Inoltre, al governo scozzese

dovrebbe essere aperta la possibilità di formare le posizioni del RU in quelle questioni di politica

estera che investano direttamente interessi scozzesi. Tuttavia, una trasformazione in una

federazione avverrebbe su basi politiche alquanto precarie. Quando una federazione è composta

da un’unità di gran lunga più popolosa delle altre, essa tende ad essere soggetta a spinte centripete

destinate a creare risentimento nel lungo termine.91 Nella fattispecie qui discussa, l’Inghilterra e il

suo sistema politico diverrebbero predominanti non solo rispetto alle altre nazioni, ma

probabilmente anche rispetto al sistema federale stesso, facendo di quest’ultimo un circuito meno

importante rispetto a quello inglese.

Di conseguenza, l’unica strada percorribile rimane una forma di ulteriore devolution che

coinvolgerebbe tutte le nazioni del Regno e potrebbe condurre ad una maggiore visibilità di

Galles e Irlanda del Nord. Non è detto, tuttavia, che un’ulteriore delega di poteri dal centro alla

periferia sia sempre desiderabile. Ad esempio, per quanto riguarda gli affari esteri, è difficile

immaginare che i parlamenti “devoluti” e i loro governi abbiano le risorse per poter gestire

efficacemente questioni politiche e diplomatiche delicate. Per questa ragione, probabilmente, la

partita si giocherà a livello di trasferimento di risorse più che di poteri.

90 Si veda il commento perspicace di C. MCCORKINDALE, Echo Chamber, 2015, https://ukconstitutionallaw.org/2015/05/13/chris-mccorkindale-echo-chamber-the-2015-general-election-at-holyrood-a-word-on-sewel/. Come ricordato in precedenza, la Sewel Convention è stata recepita dalla section 2 dello Scotland Act 2016. 91 Per uno studio datato, ma molto interessante, sulle dinamiche di disaggregazione delle federazioni si rinvia a H. HICKS, Federalism: Failure and Success. A Comparative Study, Londra, 1978.

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6. Conclusioni

Come ha sottolineato recentemente Hix, ci sono stati almeno due grandi chiavi di lettura nella

campagna per il Leave92, quella nazionalista, anti-immigrazione (sposata da Farage e dallo UKIP) e

quella libertarian, che ha fatto invece leva sulla necessità di tornare ad una piena sovranità sul

processo integrativo, fondamentale per superare gli ostacoli al libero mercato posti dall’UE e per

un ritorno ad un controllo delle frontiere (questa è, per esempio, la chiave di lettura che Hix

collega alla campagna svolta da Boris Johnson e Michael Gove). I due punti sono ovviamente

fortemente collegati, ma solo la loro occasionale convergenza ha prodotto il risultato del 23

giugno, il cui esito indubbiamente intercetta il malcontento diffuso in una società civile

profondamente divisa93. In questo articolo abbiamo cercato di ricostruire, al di là delle ragioni che

hanno portato al 23 giugno, il confuso quadro giuridico e politico che si è venuto a creare, uno

scenario che ha finito per coinvolgere tutti i “livelli”, stritolando il RU fra Scozia e resto dell’UE.

Il focus sulla Scozia nel nostro articolo è dovuto al grande protagonismo assunto dalla First Minister

Sturgeon e al fatto che la vicenda scozzese, all’indomani del referendum del 2014, è sempre

rimasta dormiente senza spegnersi completamente. Questo forse spiega la maggiore presenza,

mediaticamente parlando, del caso scozzese rispetto a quello nord irlandese, ad esempio, che

paradossalmente presenta forse connotati ancora più drammatici, visto il possibile, ma per ora

escluso dal premier Theresa May, ritorno al confine fra Irlanda e Irlanda del Nord94 e l’annuncio

dell’intenzione (vedremo cosa accadrà), da parte del Deputy First Minister nord irlandese

McGuinness95, di un referendum sull’unificazione fra Irlanda del Nord e Irlanda96. Come è stato

92 S. HIX, After the EU Referendum: What Next for Britain and Europe?, conferenza del 30 giugno 2016 presso la London School of Economics, https://www.youtube.com/watch?v=3p9hxtGltlU. Le slide dell’intervento sono disponibili a questo link: http://personal.lse.ac.uk/hix/Hix_LSE_Brexit_29June2016.pdf 93 Risultato che solo parzialmente può essere spiegato dalla gigantesca campagna di disinformazione che ha caratterizzato le settimane precedenti al voto. 94 Si veda quanto detto dall’ex Primo ministro Cameron: J. BELL, PM Cameron warns of Brexit border checks for travel from Northern Ireland to rest of UK”, Belfast Telegraph, 15 giugno 2016, http://www.belfasttelegraph.co.uk/news/eu-referendum/pm-cameron-warns-of-brexit-border-checks-for-travel-from-northern-ireland-to-rest-of-uk-34804071.html 95 P. HOSFORD, Sinn Féin wants a vote on a united Ireland after Brexit and a second Scottish referendum is on the way, The Journal.ie, 24 giugno 2016, http://www.thejournal.ie/sinn-fein-brexit-irish-unity-2842816-Jun2016/ 96 Si veda quanto previsto dalla section 1 del Northern Ireland Act 1998: “Status of Northern Ireland. (1) It is hereby declared that Northern Ireland in its entirety remains part of the United Kingdom and shall not cease to be so without the consent of a majority of the people of Northern Ireland voting in a poll held for the purposes of this section in accordance with Schedule 1. (2) But if the wish expressed by a majority in such a poll is that Northern Ireland should cease to be part of the United Kingdom and form part of a united Ireland, the Secretary of State shall lay before Parliament such proposals to give effect to that wish as may be agreed between Her Majesty’s

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immediatamente sottolineato anche l’UE ha avuto un ruolo cruciale nel processo di pace

nordirlandese 97 e altri hanno sottolineato il rischio di tornare a un conflitto che sembrava

dimenticato 98 . Anche qui sono tante le strade proposte, c’è chi ha suggerito di seguire

(adattandolo) il modello groenlandese 99 , per fare del RU un nuovo tipo di Stato membro,

cambiandone lo status (come accadde con la Groenlandia nel 1985 dopo la realizzazione di un

referendum locale e la conclusione di un Trattato sulla Groenlandia). La Groenlandia, tuttavia,

risulta “toccata” dagli articoli relativi ai c.d. “paesi e territori d’oltremare” 100 e da altre

disposizioni dei Trattati europei101.

Tornando al caso del Brexit, si tratterebbe per la precisione di una “reverse Greenland option”102,

in cui la parte della Groenlandia sarebbe svolta da Inghilterra e Galles, permettendo così a Scozia,

Gibilterra e Irlanda del Nord di rimanere nell’UE103. C’è anche chi ha ipotizzato la costituzione di

Government in the United Kingdom and the Government of Ireland”. Si veda anche l’art. 1 del Good Friday Agreement: “1. The participants endorse the commitment made by the British and Irish Governments that, in a new British-Irish Agreement replacing the Anglo-Irish Agreement, they will: (i) recognise the legitimacy of whatever choice is freely exercised by a majority of the people of Northern Ireland with regard to its status, whether they prefer to continue to support the Union with Great Britain or a sovereign united Ireland”. 97 E. O'TOOLE , Ireland faces partition again. Preserving the peace is critical, The Guardian, 16 giugno 2016, https://www.theguardian.com/commentisfree/2016/jun/26/northern-ireland-republic-peace-brexit-border 98 K. GAW, Northern Ireland’s greatest fear from a Brexit is the return to conflict, The Guardian, 21 giugno 2016, https://www.theguardian.com/commentisfree/2016/jun/21/northern-ireland-fear-brexit-conflict-good-friday-agreement-eu 99 D. SARMIENTO, Brexit or the art of ‘doing a Greenland’, 2016, https://despiteourdifferencesblog.wordpress.com/2016/07/12/brexit-or-the-art-of-doing-a-greenland/ 100 Art. 198 e ss. TFUE 101 Si veda, ad esempio, quanto stabilito dall’art. 204 TFUE o dal Protocollo 34 “concernente il regime particolare applicabile alla Groenlandia”. 102 P. SIM, Brexit: What are Scotland’s Options?, 26 luglio 2016, http://www.bbc.com/news/uk-scotland-scotland-politics-36883257 103 “The United Kingdom could still be a member of the EU, but only after England and Wales withdraw from the territory of the EU, leaving Scotland, Northern Ireland and Gibraltar as 'territories of the EU'. England and Wales would no longer be a part of the EU, but the Treaties could be modestly reformed, as they recently were for Mayotte, in order to embrace both regions as 'overseas territories', with total autonomy and freedom to do their own business and act accordingly. In fact, the Treaties could be minimally reformed to grant England and Wales a special status among the overseas countries and territories, being that the subject of upcoming negotiations with the EU. Under such negotiations, England and Wales could strike a reasonable deal on free movement of workers, and, as is the case of British OCTs, EU law would not be applied in their territory, unless the EU and the UK agreed on incorporating specific EU acts on a case-by-case basis. There would be no jurisdiction of the Court of Justice, no jurisdiction of the European Commission, no risk of being swallowed or bullyied by Eurozone members in Council meetings, and full control of most areas of policy, including some that had been fully transferred to the EU, such as the external commercial policy”, D. Sarmiento, “Brexit or the art of ‘doing a Greenland’”, 2016, https://despiteourdifferencesblog.wordpress.com/2016/07/12/brexit-or-the-art-of-doing-a-greenland/

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un’Unione scozzese- irlandese104. Un’altra opzione prenderebbe a modello il caso cipriota. Come

noto, “Cyprus is the only Member State where the acquis does not apply to a significant part of

its territory and where there is a territorial border between the part where it applies and where it

does not” 105 . Skoutaris fa riferimento, ovviamente, alla situazione creatasi all’indomani

dell’adesione di Cipro all’UE e dovuta alla c.d. Repubblica Turca di Cipro del Nord.

Si tratta di opzioni interessanti e difficilmente applicabili al contesto post-23 giugno, ma che

mostrano, almeno, il tentativo di lanciare un dibattito costruttivo e serio sul da farsi in una fase

che appare cruciale per il destino dell’integrazione. A questo proposito vale la pena di sottolineare

che probabilmente ci saremmo trovati in una situazione analoga anche nell’eventualità di una

vittoria del Remain, dato che quest’ultima avrebbe comportato l’entrata in vigore di un accordo (la

già ricordata “nuova intesa per il Regno Unito nell'Unione europea”) davvero problematico e di

dubbia compatibilità con il nucleo del diritto dell’Unione.

104 A. O'NEILL, INIS Free? Towards a Scots-Irish Union, 2016, http://verfassungsblog.de/inis-free-towards-a-scots-irish-union/ e F. O'TOOLE, Three-state union may be answer to Brexit, The Irish Times, 26 luglio 2016, http://www.irishtimes.com/opinion/fintan-o-toole-three-state-union-may-be-answer-to-brexit-1.2734041 105 N. SKOUTARIS, From Britain and Ireland to Cyprus: Accommodating ‘Divided Islands’ in the EU Political and Legal Order, EUI Working Paper AEL 2016/02, http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/42484/AEL_2016_02.pdf?sequence=1.