id. cendoj: 28079130052015100136 organo: tribunal supremo. sala de … de prensa/notas de prensa/ts...
TRANSCRIPT
Id. Cendoj: 28079130052015100136 Organo: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 5 Tipo de Resolución: Sentencia
Fecha de resolución: 16/04/2015
Nº Recurso: 3068/2012
Ponente: CESAR TOLOSA TRIBIÑO
Procedimiento: CONTENCIOSO - APELACION
Idioma: Español
T R I B U N A LS U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: QUINTA
S E N T E N C I A
Fecha de Sentencia: 16/04/2015
RECURSO CASACION Recurso Núm.: 3068 / 2012
Fallo/Acuerdo: Sentencia Desestimatoria
Votación: 08/04/2015
Ponente: Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño
Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.1
Secretaría de Sala : Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Escrito por: Nota:
Revisión de plan general de ordenación urbana de Valdemoro. Falta de
motivación del cambio de clasificación de varios ámbitos de suelo no urbanizable
de especial protección. No ha lugar al recurso de casación.
RECURSO CASACION Num.: 3068/2012
Votación: 08/04/2015
Ponente Excmo. Sr. D.: César Tolosa Tribiño
Secretaría Sr./Sra.: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
S E N T E N C I A
TRIBUNAL SUPREMO.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN: QUINTA
Excmos. Sres.: Presidente:
D. Rafael Fernández Valverde
Magistrados:
D. César Tolosa Tribiño
D. Francisco José Navarro Sanchís
D. Jesús Ernesto Peces Morate
D. Mariano de Oro Pulido y López
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Abril de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de
Casación 3068/2012 interpuesto por la Comunidad de Madrid , representada por el
Abogado de sus servicios jurídicos y por el Ayuntamiento de Valdemoro
representado por el Procurador Ludovico Moreno Martín; siendo parte recurrida
"ECOLOGISTAS EN ACCIÓN DEMADRID- AEDENAT" representado por el
Procurador de los Tribunales Don Carlos Plasencia Baltés; promovido contra la
sentencia dictada el 4 de mayo de 2012 por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el Recurso
Contencioso-Administrativo 1403/2009, sobre revisión de plan general.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO .- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el Recurso
Contencioso-Administrativo 1403/2009 promovido por "ECOLOGISTAS EN ACCIÓN
DE MADRID- AEDENAT" en el que ha sido parte demandada la Comunidad
Autónoma de Madrid y el Ayuntamiento de Valdemoro , contra la resolución del
Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 5 de mayo de 2004, por la
que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de
Valdemoro (Madrid) con las especificaciones y determinaciones establecidas en el
informe de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de 25 de marzo de
2004, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) el 19 de
mayo de 2004, núm. 118, y contra las Normas Urbanísticas y Catálogo de dicho plan
publicados en el BOCM de 9 de julio de 2009, núm. 161, y 15 de octubre de 2009, núm.
245.
SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de mayo de 2012, cuyo
fallo es del siguiente tenor literal:
"ESTIMANDO EN PARTE EL RECURSO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO
interpuesto por la representación de la recurrente ECOLOGISTAS EN ACCIÓN DE
MADRID- AEDENAT, contra la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad
de Madrid, de fecha 5 de mayo de 2004, por el que se aprueba definitivamente la
revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Valdemoro (Madrid)con las
especificaciones y determinaciones establecidas en el informe de la Dirección General
de Calidad y Evaluación Ambiental de 25 de marzo de 2004, publicado en el Boletín
Oficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) el 19 de mayo de 2004, núm. 118, y contra
las Normas Urbanísticas y Catálogo de dicho plan publicados en el BOCM de 9 de julio
de 2009, núm. 161, y 15 de octubre de 2009, núm. 245; DEBEMOS ANULAR Y
ANULAMOS, por no ser conformes a derecho, los siguientes particulares de dicha
resolución recurrida:
.- Los que clasifican como suelo urbanizable no sectorizado los terrenos de la finca
de El Espartal que en el PGOU 1999 se clasificaban como suelo no urbanizable sujeto
a protección.
.- Los que clasifican como suelo urbanizable no sectorizado los terrenos de
Valderramata que en el PGOU 1999 se clasificaban como suelo no urbanizable sujeto a
protección.
.-Los que clasifican como suelo urbano los terrenos del Parque Bolitas de Airon que
en el PGOU 1999 se clasificaban como suelo no urbanizable sujeto a protección.
.- Los que clasifican como suelo urbanizable no sectorizado los terrenos situados al
este de la autopista Radial 4, incluidos en la IBA 393, Torrejón de Velasco- Secanos de
Valdemoro. que en el PGOU 1999 se clasificaban como suelo no urbanizable sujeto a
protección.
Se desestiman los demás pedimentos de la parte actora; sin que proceda hacer
expreso pronunciamiento sobre las costas de este recurso."
TERCERO. - Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de
la Comunidad Autónoma de Madrid y la del Ayuntamiento de Valdemoro
presentaron escritos preparando sendos recursos de casación, que fueron tenidos por
preparados en Diligencia de Ordenación de la Sala de instancia de 15 de febrero de
2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo
emplazamiento de los litigantes.
CUARTO .- Emplazadas las partes, la representación procesal del Ayuntamiento
de Valdemoro , compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo
que formuló en fecha 27 de septiembre de 2012 el escrito de interposición del recurso
de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró
oportunos, solicitó se dictara sentencia que estime el recurso, casando y anulando la
sentencia recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto
contra la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 5
de mayo de 2004, por la que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de
Ordenación Urbana de Valdemoro (Madrid) con las especificaciones y determinaciones
establecidas en el informe de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental
de 25 de marzo de 2004, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid
(BOCM) el 19 de mayo de 2004, núm. 118, y contra las Normas Urbanísticas y
Catálogo de dicho plan publicados en el BOCM de 9 de julio de 2009, núm. 161, y 15
de octubre de 2009, núm. 245.
La representación procesal de la Comunidad Autónoma de Madrid, por su parte,
compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en
fecha 22 de octubre de 2012 el escrito de interposición del recurso de casación, en el
cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se
dictara sentencia que estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida
para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto.
QUINTO .- El recurso de casación fue admitido por Providencia de 14 de diciembre
de 2012, ordenándose también por diligencia de ordenación de 25 de Enero de 2013
entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como
recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que
llevó a cabo la representación de "ECOLOGISTAS EN ACCIÓN DE MADRID-
AEDENAT" mediante escrito presentado en fecha 11 de marzo de 2013 en el que
solicitó que se confirmara en todos sus extremos la sentencia de instancia por ser
conforme a derecho.
SEXTO.- Por Providencia de dieciséis de marzo de dos mil quince se señaló para
votación y fallo de este recurso de casación el día ocho de abril de dos mil quince,
fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.
SÉPTIMO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades
legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño ,
Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO .- Se impugna en este Recurso de Casación 3068/2012 la sentencia que
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Islas Madrid dictó el 4 de mayo de 2012, en el Recurso
contencioso-administrativo 1403/2009, que estimó parcialmente el formulado por la
representación procesal de "ECOLOGISTAS EN ACCIÓN DE MADRID- AEDENAT"
contra la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 5
de mayo de 2004, por la que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de
Ordenación Urbana de Valdemoro (Madrid) con las especificaciones y determinaciones
establecidas en el informe de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental
de 25 de marzo de 2004, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid
(BOCM) el 19 de mayo de 2004, núm. 118, y contra las Normas Urbanísticas y
Catálogo de dicho plan publicados en el BOCM de 9 de julio de 2009, núm. 161, y 15
de octubre de 2009, núm. 245.
SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso y se
fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:
a) En los Fundamentos Jurídicos Primero y Segundo la Sala de instancia deja
constancia de las pretensiones deducidas en la demanda y de los motivos de oposición
esgrimidos por las Administraciones demandadas:
"PRIMERO Es objeto de este recurso contencioso administrativo la resolución del
Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 5 de mayo de 2004, por el
que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de
Valdemoro (Madrid) con las especificaciones y determinaciones establecidas en el
informe de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de 25 de marzo de
2004, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) el 19 de
mayo de 2004, núm. 118; y las Normas Urbanísticas y Catálogo de dicho plan
publicados en el BOCM de 9 de julio de 2009, núm. 161, y 15 de octubre de 2009, núm.
245.
La entidad mercantil actora pretende, en esencia, que se declare la nulidad de la
resolución recurrida o se anule la misma, por los siguientes motivos:
1º) Indebido ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento, pues se parte del
error jurídico de entender que inexorablemente los suelos antes clasificados como
Suelo No Urbanizable Común( SNUC ) debían pasar con la Ley del Suelo de Madrid,
9/ 2001, de 17 de julio( LSM) a suelos urbanizables (sectorizados o no sectorizados). Y
ello porque a ese precepto de la LSM le es de aplicación la doctrina Jurisprudencial
existente en relación al artículo 9 de la ley estatal 6/1998, de 13 de abril, de Régimen
del Suelo y de Valoraciones. Por lo que en este caso, y en relación a los terrenos
especificados en el suplico de la demanda, entiende dicha parte que la nueva
clasificación dada por la resolución recurrida de suelos clasificados anteriormente en el
plan como SNUC a suelos urbanizables debería haber sido previo examen de si en
esos suelos se daban los valores enumerados en el artículo 16 de la LSM cuya
preservación los hiciera incompatibles con la urbanización, o biensi su desarrollo
urbanístico pudiera ser inadecuado conforme al principio de utilización racional de los
recurso naturales. En este punto la actora considera, y luego lo reitera como motivo de
impugnación de toda la revisión, que el avance de la revisión se hizo con anterioridad a
la elaboración del Estudio de Incidencia Ambiental, lo que dio lugar a que este se
limitara a evaluar ambientalmente soluciones urbanísticas ya dadas
2º) - Los terrenos de la finca El Espartal que en el PGOU de 1999 estaban
clasificados como SNUC no debieron ser clasificados en la revisión impugnada como
suelos urbanizables no sectorizados (SUNS) , sino como suelos no urbanizables de
especial protección (SNUEP), pues los mismos, al igual que el resto de la finca que se
ha clasificado como SNUEP, reunían importantes valores paisajísticos, arqueológicos,
científicos y ambientales. Esta parte de esa finca se clasifica en la citada revisión como
SNUEP por estar incursa en el Parque Regional del Sureste y ser LIC y ZEPA..
3º .-Indebida clasificación como SUNS o suelo urbano(SU) de terrenos que el
PGOU de 1999 había incluido entre SNUP y sin que tampoco se justifique dicho
cambio, más cuando subsiste en ellos esos valores ambientales que dieron lugar a esa
anterior clasificación. Los citados terrenos son:
3.1 . Sector situado al sur de la finca El Espartal (ámbito coloreado en amarillo
fuerte en el plano del PGOU 1999). Para la actora los terrenos de dicho sector reúnen
ricos valores ambientales como se desprende de dos estudios de incidencia ambiental
que constan en el expediente; pero dichos valores, que hicieron que en el PGOU 1999
dichos terrenos se clasificaran como SNUEP por ser espacios de interés forestal
paisajístico, no se han tenido en cuenta ahora, en que no se motiva su clasificación
como SUNS. Por otro lado, en el proyecto de una nueva EDAR en ese término
municipal, situada en el vértice sur entre el Parque Regional del Sureste y la actual
zona que ahora es SUNS, se incluye que esos suelos que el PGOU reservó para la
EDAR, en realidad pertenecen a la ZEPA Cortados y Cantiles de los Ríos Jarama y
Manzanares. Sin embargo, esa franja aparece como SUNS, tal como se recoge en la
memoría resumen presentada por el promotor de la EDAR. Esta circunstancia supone
una vulneración, además de los artículos 9 de la Ley estatal 6/1998 y 16.1 de la LSM ,
de los artículos 6, 8 y 20 de la Ley 16/1995 , Forestal y de la Protección de la
Naturaleza
. Y ello en base a la interpretación jurisprudencial de citado precepto de la ley
estatal mencionada por cuanto que el precepto de la ley autonómica casi es una
reproducción de aquel artículo de dicha ley6/1998. En sentencia del Tribunal Supremo
de 25 de marzo de 2010 , rec. 5635/2006 , referida al campo de golf de Las Navas del
Marqués, interpreta el apartado segundo del indicado artículo 9 de la Ley 6/1998 en el
sentido de que si existen valores ambientales la clasificación del suelo en cuestión será
la de SNUEP.
3.2. Terrenos de Valderramata (también coloreados en amarillo en el plano citado
en el punto anterior). En este caso, señala dicha parte, igualmente esos terrenos
estaban clasificados en el PGOU 1999 como SNUEP en cuanto espacios de interés
forestal paisajístico. En la revisión se les clasifica como SUNS, a pesar de que los
citados informes de incidencia ambiental refieren que esos terrenos siguen
manteniendo esos valores paisajísticos (lo mismo que en el informe pericial de parte
emitido por Ingeniero de Montes y aportado como documento 14 de la demanda), y sin
que esa nueva clasificación esté motivada.
3.3.- Parque Bolitas de Airón. En el PGOU de 1999 estaba clasificado como SNUEP
en cuanto espacios de interés agrícola y forestal. Sin embargo, en la revisión se
clasifican esos terrenos como SU, calificando la parte oeste como dotacional deportiva
y la este como espacios libres zona verde. Por un lado, es imposible legalmente que la
zona verde sea clasificada como suelo urbano, tal como se recoge en un informe de
arquitecto aportado por dicha parte. Por otro lado, los importantes valores ambientales
de dicho parque se acreditan con los citados estudios de incidencia ambiental y el
informe del ingeniero de montes. Ya en el documento del avance de la revisión se
recogían esos valores. En este caso, tampoco se motiva dicho cambio de clasificación.
3.4.- Suelos situados al este de la autopista Radial 4, incluidos en la IBA393,
Torrejón de Velasco- Secanos de Valdemoro, en los que se incluye el área avutardera
de Torrejon de Velasco. En este caso también la citada parte señala que estos
terrenos, tanto en su zona este como oeste de dicha radial, estaban clasificados en el
PGOU 1999 como SNUEP en cuanto espacios de interés ecológico, y que con la
revisión impugnada la parte este pasa a ser SUNS mientras la oeste siguemanteniendo
esa protección. Sin embargo, considera que la zona este sigue manteniendo sus
valores ecológicos y que incluso una empresa que se dedica a realizar el Catálogo de
lugares importantes para las aves incluyó ambas zonas en el IBA 393 citado. Con los
documentos números 13 y 14 de la demanda se acreditan esos valores en dicha zona
este, y en este caso tampoco se ha motivado por la resolución recurrida ese cambio de
clasificación.
4º.- Insuficiente motivación de la resolución recurrida, especialmente en la nueva
clasificación de los terrenos expuestos. La parte apelante considera que el
ayuntamiento planificador deberá ejercer su potestad de planeamiento debiendo
motivar de forma justificada, respecto a los suelos que entiende son aptos para el
desarrollo urbano, por qué entiende que el crecimiento del municipio ha de pasar por
que todos esos suelos se incorporen al proceso urbanizador. Respecto a los suelos de
la finca El Espartal, que eran en el PGOU 1999 SNUC, su clasificación como SUNS ha
incurrido en desviación de poder por cuanto responde en realidad a la voluntad de la
empresa Arpegio con la que se firmó un convenio urbanístico en el que se preveía la
clasificación de esa parte de la finca como urbanizable. Dicha desviación se mantiene
porque en la aprobación definitiva de la revisión, concretamente en sus planos, se ha
incluido infraestructuras de viales que dará servicio de desarrollo urbanístico a una
zona desde un punto medioambiental inadecuada para ello. Viales que se proyectan
sobre una zona con importantes valores medioambientales como es la del Arroyo de la
Cañada, colindante con el parque natural de las Bolitas del Airón.
5º.- Indebida Evaluación Ambiental de la revisión. Reitera dicha parte lo arriba
referido de que al haberse realizado esa evaluación después del avance, la misma ha
venido determinada, no por criterios ambientales, sino por los desarrollos urbanísticos
previstos en la revisión. La tramitación ambiental se inició con solicitud del
ayuntamiento que fue contestada por la Administración autonómica con la petición de
que el ayuntamiento realizara un previo estudio ambiental de esa revisión. Esta
incorrecta iniciación de dicha revisión ( art 43 de la LSM ) hizo que los técnicos que
tenían que elaborar ese Informe de Evaluación Ambiental, partiendo del error inducido
por la entidad local que consideraba que la normativa impedía proteger a los suelos de
Valdemoro por considerarlos inadecuados para un desarrollo sostenible del municipio,
concluyeran también de forma errónea en que todos los suelos clasificados como
SNUC pasaran a ser urbanizables. Esto condujo a dichos técnicos de la Administración
autonómica a no valorar los importantes valores ambientales que reunían esos
terrenos, ya no sólo los que estaban clasificados en el PGOU de 1999 como SNUC,
sino también los clasificados por dicho instrumento de planeamiento como SNUEP. Y
ello, se reitera por dicha parte, porque los estudios ambientales procedieron a evaluar
las opciones preconcebidas de desarrollo que el ayuntamiento demandado había
plasmado en su avance.
6º .Indebida e insuficiente protección del patrimonio arqueológico de Valdemoro en
la revisión impugnada. A criterio de la recurrente no basta en este caso con la inclusión
de las condiciones de protección del patrimonio arqueológico de dicho término que se
recoge expresamente en el Boletín Oficial de la Comunidad de 9 de julio de 2009,
porque el artículo 40.3 de la ley 10/1998, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de
Madrid exige para los BIC que declaren zonas arqueológicas la aprobación de un plan
especial. Si bien es cierto que la Dirección General del Patrimonio de la Comunidad de
Madrid ha entendido que se puede, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley16/1985,
de 25 de junio , del Patrimonio Histórico Español , aplicable en virtud de las disposición
adicional cuarta de la ley madrileña, proteger un BIC (Bien de Interés Cultural) como el
que existe en la zona del Espartal (en categoría de zona arqueológica) por medio de la
citada revisión, no entiende dicha recurrente que se haya utilizado tal vía , porque
cuando la propia ley de Madrid ha previsto la utilización de la misma lo ha hecho,
como se recoge en su artículo 29 para los supuestos de los conjuntos histórico
artísticos.
SEGUNDO.- Por el contrario, la Comunidad de Madrid se opone a la pretensión
anulatoria de la actora con base a los siguientes motivos:
1º.- No se ha producido en este caso ni error fáctico ni jurídico en el ejercicio de la
potestad de planeamiento por parte de las administraciones públicas demandadas. Es
contrario a la doctrina jurisprudencial señalar que el planeamiento urbanístico es
inamovible, tal como pretende la parte actora en su demanda. En este caso además,
añade dicha recurrente, los objetivos de la revisión no sólo sonla adaptación del
planeamiento municipal de 1999 a la nueva Ley del Suelo de Madrid de 2001 , sino
otros que se recogen expresamente en el expositivo II del acuerdo impugnado, de los
que se desprende la necesidad de que el desarrollo urbano del municipio vaya
adaptándose a sus nuevas necesidades Además, considera que la clasificación del
suelo como no urbanizable no es propiamente reglada, pues el artículo16 de la LSM
distingue dos supuestos. El recogido en la letra a), en que se utiliza el término
imperativo "deban", que se refiere a terrenos que estén sometidos a un régimen
especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con la
legislación sectorial en razón de unos determinados valores. Y el comprendido en la
letra b), que es cuando el planeamiento urbanístico decida su preservación, ya sea por
esos valores recogidos en el apartado anterior o por otros de naturaleza agrícola,
forestal, ganadera o simplemente por su riquezas naturales. En este segundo supuesto
existe, según dicha parte, una cierta discrecionalidad. Pues bien, entiende que la actora
no concreta la ley sectorial que se haya podido vulnerar con esa nueva clasificación de
suelos por ella impugnada, y además no tiene en cuenta la Disposición Transitoria
Primera de la LSM.
2º.- La clasificación del suelo por parte de la revisión recurrida es legal. No procede
invocar la ley estatal de 2007 sobre biodiversidad porque no estaba en vigor cuando se
aprueba inicialmente en 2002 la revisión. Sobre las directivas comunitarias invocadas
por la actora, la citada demandada indica que la Comunidad de Madrid ya traspuso la
Directiva de 2001 sobre evaluación ambiental de los planes y programas. En la
presente revisión sí está justificado el cambio de clasificación de los suelos en los
distintos informes sectoriales, tanto en materia medioambiental como desde el punto
urbanístico. El ayuntamiento, tras los informes previos de sus servicios, propuso esos
cambios porque conoce la realidad y necesidades de su término municipal, y luego la
Comunidad con los informes sectoriales y el urbanístico propuso correcciones en su
control de legalidad que fueron aprobadas posteriormente por el consistorio. Todos
estos informes no han sido rebatidos en ningún momento por la actora. Finalmente
alega la reiterada demandada que la sentencia invocada por la actora sobre un campo
de golf se refiere a un caso totalmente distinto al presente, puesse refería a unos
terrenos donde había un bosque y aprobados una LICy una ZEPA.
3º.- Los citados cambios están debidamente motivados, así como la revisión, en
cuyo expositivo segundo se recoge un resumen de la memoria. Respecto al suelo
objeto de controversia, en la revisión se prevé mucho menos suelo urbanizable
sectorizado que suelo no urbanizable protegido.
4º.- La evaluación ambiental se ha realizado en este caso conforme a la normativa
aplicable. El órgano competente de la Comunidad emitió informe previo de análisis
ambiental al avance de la revisión exigiendo una serie modificaciones. Luego se emitió
informe de análisis ambiental que fue sometido a información pública una vez aprobada
inicialmente la revisión. El ayuntamiento contestó a las alegaciones y aprobó introducir
las correcciones y rectificaciones propuestas por los informes sectoriales y el informe
de análisis ambiental. El 14 de mayo de 2003 se emitió el informe definitivo de análisis
ambiental., y el 25 de marzo de2004 se emite informe ambiental favorable que tiene
legalmente carácter vinculante para el ayuntamiento que aprueba la presente revisión.
Frente a este último informe, la parte actora aporta un dictamen elaborado por
ingeniero de montes que, en relación a la finca El Espartal, única que posee valores
ambientales, en ningún caso acredita que esos valores sean merecedores de
protección como para mantener inamovible el desarrollo urbanístico. Respecto al
informe de arquitecto aportado por la recurrente que dictamina que no se justa a
derecho la clasificación como suelo urbano de los terrenos que constituyen el Parque
Bolitas de Airón, la citada demandada señala que conforme al informe de la Dirección
General de Urbanismo, esa clasificación es correcta, y además, como se desprende de
las propias fotografías de ese informe de parte adjuntado, el citado parque se
encuentra en zona urbana. Por otro lado, esos terrenos se califican una parte como
zona dotacional deportiva y la otra como ona verde.
5º.- Sobre el patrimonio arqueológico, entiende dicha parte que el artículo 20 de la
Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español dispone expresamente que las medidas
de protección de los BIC puedan recogerse en plan especial o en otro instrumento
urbanístico, que es lo que ha ocurrido en este caso con los informes de la Dirección
General de Patrimonio cuyas determinaciones se han introducido en la revisión.
El Ayuntamiento de Valdemoro se opone a la demanda a tenor de los siguientes
motivos:
1º.- Reitera la falta de legitimación de la parte recurrente al no cumplir el artículo
45.2 de la Ley de la Jurisdicción , por lo que es inadmisible el recurso.
2º.- La revisión del PGOU de Valdemoro no ha sido motivada exclusivamente por la
adaptación del citado plan a la LSM de 2001, sino por otros objetivos que se recogen
expresamente en el acuerdo de aprobación. Las nuevas clasificaciones de los suelos
no responden sólo a la adaptación a las nuevas previsiones de la LSM, sino también a
esos objetivos.
3º.- Sobre la nueva clasificación del suelo en una parte de la finca El Espartal, que
en el PGOU 1999 era SNUC y en la revisión se clasifica como SUNS, la actora, señala
el ayuntamiento demandado, refiere una falta de motivación pues no se han tenido en
cuenta los valores ambientales. Sin embargo, en este caso, dado que en el anterior
plan no se recogía la existencia en esos terrenos de valores ambientales, para poder
clasificarlos como SNUEP deberá acreditarse nuevas circunstancias, lo que no ha
hecho la parte actora.
4º.- Sobre la clasificación de los terrenos que en el PGOU 1999 eran SNUEP,
considera dicha parte demandada que la misma propuso esa nueva clasificación y el
órgano competente de la Comunidad de Madrid emitió informe medioambiental
favorable, que para esa corporación es vinculante. Por otro lado, no es necesario
legalmente que la revisión de plan tenga que contener expresamente la motivación de
cada uno de los cambios en la clasificación de los suelos, bastando como complemento
de dicha motivación la remisión a los informes sectoriales, que en este caso han sido
once, y al de evaluación ambiental.
5º.- La tramitación de la evaluación ambiental se ha seguido conforme a la ley y a la
lógica. Tal se deduce del literal de los artículos 56.3 LSM y16 de la Ley 2/2002 , el
informe de incidencia ambiental y el estudio de incidencia ambiental se ha de realizar
con posterioridad al avance del plan. En cualquier caso, y para el supuesto de que
fuera al revés, el vicio que se denuncia sería de anulabilidad.
6º.- En la revisión impugnada se ha respetado los contenidos de los distintos
informes de la Dirección General de Patrimonio de la Comunidad de Madrid ."
b) Tras desestimar en el Fundamento Jurídico Tercero la causa de inadmisibilidad
opuesta por el Ayuntamiento de Valdemoro la Sala se adentra en las cuestiones de
fondo planteadas en el recurso para rechazar- en el Fundamento Jurídico Cuarto- el
defecto de motivación de la revisión de planeamiento impugnada globalmente
considerada y los reproches formulados al procedimiento de evaluación ambiental
seguido en relación con la innovación de planeamiento controvertida:
CUARTO.- Una lógica sistemática en el examen y resolución de todos los motivos
del recurso nos ha de llevar a examinar, en primer lugar y de forma conjunta, aquellos
motivos que se refiere a supuestos errores en el ejercicio de la potestad urbanística por
las administraciones públicas; la alegada falta de motivación de la revisión del
planeamiento recurrida; y la legalidad del procedimiento de evaluación ambiental. En
segundo lugar se procederá al examen de la legalidad de las cinco concretas
clasificaciones del suelo impugnadas, ligándolo a las conclusiones deducidas en la
resolución de los anteriores motivos. Finalmente, se valorará la impugnación que de la
protección del BIC de carácter arqueológico ubicado en la Finca El Espartal contenida
en la resolución recurrida realiza la demandante.
En la propia resolución impugnada constan los siguientes apartados que se han de
reproducir para una correcta resolución de las primeras cuestiones litigiosas
suscitadas:
"II. Entre los objetivos y criterios que persigue la Revisión del PlanGeneral de
Valdemoro se encuentran los siguientes:
- La necesidad de adecuación del planeamiento municipal a la Ley9/2001, de 17 de
julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.
- Dar respuesta a las necesidades socioeconómicas de la Zona Sur de la
Comunidad de Madrid, puesto que el municipio de Valdemoro es uno de los más
dinámicos y susceptibles de acoger nuevos desarrollos residenciales y productivos,
pero al tiempo equilibrados con la promoción y protección de los recursos naturales,
para lo que es preciso redefinir la ordenación existente, cuyo nivel de desarrollo implica
el agotamiento del Programa de Actuación del Plan General vigente.
- Adecuar y adaptar el planeamiento municipal al modelo territorial de escala
regional.
- Consolidar, reequipar y estructurar la ciudad existente, fomentando y rehabilitando
los equipamientos actuales, redefiniendo sus usos y generando otros nuevos acordes
con la demanda real.
- Articular y mejorar la accesibilidad al término municipal mediante el trazado de
redes de carácter supramunicipal, general y local; no sólo de infraestructuras viarias,
sino ferroviarias que favorezcan la descongestión y una mejor conexión entre las
distintas zonas del municipio, generando nuevas alternativas.
- Prever y ordenar los futuros desarrollos urbanos.
- Proteger y mejorar el medio ambiente urbano y rural.
- Conservar y proteger el patrimonio histórico-cultural y los elementos singulares del
municipio.
- Lograr un equilibrio entre la población y el empleo, completando la oferta de suelo
productivo ya sea de uso industrial como terciario.
III. En cuanto al contenido de la Revisión del Plan General a continuación se
señalan los aspectos más significativos:
1.º El modelo adoptado.-Los nuevos espacios residenciales se extienden
principalmente hacia el Oeste, alrededor del Suelo Urbano Consolidado y No
Consolidado, y en dos sectores al Este de la N-IV.
La Revisión propone también nuevos crecimientos de suelo industrial alNoroeste y
al Sur del término con eje en la N-IV y Nudo Sur sobre la N-
404. Se plantea completar las infraestructuras de comunicación previstas en el
vigente Plan General, algunas de las cuales aún no se han ejecutado, con el
establecimiento de accesos desde la M-506 a los desarrollos industriales y
residenciales del Sureste de la N-IV .
Se proyecta asimismo romper la barrera física que impone la N-IV en todos los
nuevos desarrollos mediante un primer anillo se cierre que discurre de Norte a Oeste
del término.
2º Clasificación del suelo.-La clasificación del suelo propuesta por elPlan General de
Valdemoro supone las siguientes superficies:
Suelo urbano: La delimitación de esta clase de suelo se recoge en el "Plano CL.0
Clasificación del Suelo", de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 14 de
la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid .
La distribución del Suelo Urbano en áreas homogéneas se refleja en el "Plano AH
Áreas Homogéneas". Han sido delimitadas de acuerdo con el artículo 37 de la Ley
9/2001 y comprenden los suelos integrados en la trama urbana.
Se distinguen en Suelo Urbano 34 áreas homogéneas, de las cuales 22 pertenecen
al Suelo Urbano Consolidado y las 12 áreas homogéneas restantes constituyen cada
una de ellas ámbitos de actuación de Suelo Urbano No Consolidado.
Suelo urbanizable: La delimitación de esta clase de suelo se recoge en el "Plano
CL.0 Clasificación del Suelo". El Plan General diferencia conforme al artículo 15 de la
Ley 9/2001 las categorías de esta clase de suelo:
a) Suelo Urbanizable Sectorizado: En el "Plano CL.1 Gestión del Suelo" se reflejan
los12 Sectores delimitados por el Plan General con una capacidad total de 2.501.304
m² edificables, de ellos 1.036.741 m² corresponden a 7 sectores residenciales y los
1.464.563 m² edificables restantes a los 5 sectores industriales delimitados. Todos
ellos, junto con las redes públicas generales adscritas, componen el Área de Reparto
de Suelo Urbanizable Sectorizado.
El aprovechamiento unitario del Área de Reparto se ha establecido en0,383757
m²c/m²s, cuyo cálculo se ha realizado de a cuerdo al artículo84.3 de la Ley 9/2001.
b) Suelo Urbanizable No Sectorizado: En los planos "CL.0 Clasificación del Suelo" y
"CL.1 Gestión del Suelo", se reflejan la delimitación de esta categoría de suelo,
estimandose una superficie de 20.006.311,91 m².
El Plan General incluye en esta clase de suelo todo aquel que no siendo urbano y no
requiriendo una protección específica, sea susceptible de incorporarse al proceso de
trans formación urbana siempre que cumpla con una superficie mínima de 20 hectáreas
y máxima de 100 hectáreas para promover su sectorización, mediante el
correspondiente Plan de Sectorización.
Se establece, asimismo, que estos ámbitos deberán satisfacer autónomamente
todas las necesidades infraestructurales que requiera su actuación.
Suelo no urbanizable de protección: En los planos "CL.0 Clasificación del Suelo" y
"CL.2 Suelo No Urbanizable de Protección", se refleja ladelimitación de esta categoría
de suelo, estimándose una superficie de26.733.690,13 m²".
Pues bien, estos objetivos de la revisión impugnada son un resumen de la memoria
que consta en el expediente administrativo. De dicha documentación no se aprecia
para esta Sala la carencia de motivación que la parte actora opone como causa
determinante de la nulidad de toda esa revisión. En este punto se ha de señalar que
dicha memoria, en este caso de una revisión de un instrumento de planeamiento, no ha
de contener necesariamente una descripción pormenorizada y exhaustiva de todas y
cada una de las razones por las que se sigue un concreto desarrollo urbanístico en
cada una de las partes del término municipal. Pues basta, en principio, para cumplir la
motivación de una disposición general como son los planes generales o su revisión,
que se exponga la ordenación urbanística que se pretende seguir a la luz de su
evaluación ambiental, así como la información que se ha tenido en cuenta y la
selección de alternativas.
En este caso, esos objetivos arriba expuestos motivan los nuevos desarrollos
urbanísticos que se pretenden con la revisión, especificando que su finalidad, no solo
es la adaptación del anterior plan a las nuevas determinaciones de la Ley del Suelo de
Madrid de 2001, sino también los objetivos que se recogen en el punto II arriba
expuesto y los criterio que en el mismos se contienen. Por lo tanto, se conoce el
desarrollo urbano que se pretende con la revisión, que es uno de los objetivos de la
revisión junto con la adaptación del PGOU de 1999 a las nuevas directrices de la LSM
de 2001.
Por todo lo expuesto, procede rechazar los motivos de impugnación de existencia
de errores jurídicos en la aprobación de la revisión y la falta de motivación de la misma
con carácter general. Igualmente, se ha de rechazar la existencia de desviación de
poder por cuanto no se prueba que con la aprobación de esa revisión se haya
perseguido otros fines que los arriba expuestos. El hecho de la existencia de un
determinado convenio urbanístico firmado por el ayuntamiento planificador con una
empresa en el que se haga constar unas determinadas pretensiones comunes con
relación a la clasificación y uso de unos determinados suelos, no supone por sí mismo
la existencia de dicha desviación de poder, pues en la referida revisión y en su
memoria se destaca, como se ha expuesto, los objetivos generales de ese desarrollo
urbanísticoque se pretende. Igualmente, el que haya concurrencia de intereses entre
unos particulares y un ayuntamiento sobre la persecución de los mismos fines, se
reitera, no significa que dicha Administración que ejerce su potestad de planeamiento
se desvíe del interés público.
Con relación a la evaluación ambiental seguida en el procedimiento de revisión que
se está examinando, esta Sala considera que el informe previo de análisis ambiental
previsto en el artículo 56 de la LSM requiere previamente la existencia de unos trabajos
de elaboración de dicha revisión que constituyan, al menos, un proyecto de avance de
esa revisión del planeamiento. Esta conclusión se debe a que es imprescindible que
dicho análisis conozca de forma embrionaria el diseño de desarrollo urbanístico que se
pretende con esa revisión, al objeto de que el mismo se adecue al mandato legal de
que la ordenación prevista se justifique a la luz de su evaluación ambiental (art. 43 de
la LSM). De ahí que los trámites que se prevén en el apartado 3 del artículo 56 de la
LSM, de información pública e informe previo de análisis ambiental, sólo se puedan
materializar si existe ese proyecto de avance cuya aprobación se hará posteriormente y
tras el resultado de esos trámites previos.
Al hilo de lo expuesto, se han de rechazar las alegaciones de la actora de que los
autores del informe ambiental se hayan visto contaminados porque previamente ha
habido unas propuestas de desarrollo urbanístico, porque las labores de esos técnicos
han de versar precisamente sobre ese desarrollo urbanístico que se vislumbra desde el
momento en que se inician los trabajos de elaboración de un instrumento urbanístico
como el presente, dado que la evaluación ambiental se realiza respecto a éste. Otra
cuestión, que luego se tratará, es si esa revisión del planeamiento, en los cinco
concretos casos denunciados por la actora, se ajusta o no a derecho, pero en ningún
caso para ese examen de legalidad es determinante que el contenido del informe
ambiental haya versado en este caso sobre esa propuesta de ordenación urbanística."
c) A continuación, en el Fundamento Jurídico Quinto, aborda la Sala el
cuestionamiento que el recurso realiza de la alteración de la clasificación del suelo
operada por la revisión de planeamiento impugnada en determinados ámbitos:
"QUINTO.- Un correcto examen de las citadas cinco nuevas clasificaciones del
suelo realizadas por la revisión del planeamiento e impugnadas por la parte actora
requiere dejar constancia del apartado 1 artículo 16 de la LSM , cuyo literal dice:
"Tendrán la condición de suelo no urbanizable de protección los terrenos en que
concurran alguna de las circunstancias siguientes:
a) Que deban incluirse en esta clase de suelo por estar sometidos a algún régimen
especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con el
planeamiento regional territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores
paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos
naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a
limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.
b) Que el planeamiento regional territorial y el planeamiento urbanístico consideren
necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior,
por sus valores agrícolas, forestales, ganaderos o por sus riquezas naturales".
La Disposición Transitoria Primera de dicha Ley, bajo el epígrafe"Régimen
urbanístico del suelo", dispone en sus apartados c y d:
La clasificación del suelo y el régimen urbanístico de la propiedad de éste regulados
en la presente Ley serán de aplicación, desde su entrada en vigor, a los planes y
normas vigentes en dicho momento, teniendo en cuenta las siguientes reglas:
c) Al suelo urbanizable no programado y al suelo no urbanizable común se les
aplicará el régimen establecido en la presente Ley para el suelo urbanizable no
sectorizado.
A estos efectos, en tanto no se adapte el planeamiento general, el aprovechamiento
unitario aplicable al nuevo sector será la media ponderada de los aprovechamientos
tipo de las áreas de reparto en suelo urbanizable existentes o, en su defecto, el
aprovechamiento medio del suelo urbanizable o apto para urbanizar del Municipio.
Encaso de no existir suelo clasificado como urbanizable o apto para urbanizar, no
podrán promoverse Planes de Sectorización hasta que el planeamiento general se
adapte a esta Ley.
No se podrán promover ni aprobar, en todo caso, Planes de Sectorización en
terrenos que, al momento de entrada en vigor de la presente Ley, tengan la
clasificación de suelo no urbanizable común cuando dichos terrenos, de conformidad
con la legislación sectorial aplicable, deban estar clasificados como suelo no
urbanizable de protección.
d) Al suelo no urbanizable especialmente protegido se le aplicará el régimen
establecido en la presente Ley para el suelo no urbanizable de protección."
A la vista del literal de ambos preceptos legales expuestos, sólo en el caso de los
terrenos de la finca El Espartal que en el POGU de Valdemoro de 1999 están
clasificados como SNUC la revisión impugnada ha dado cumplimiento a dichos
preceptos, en cuanto que dicha resolución ha clasificado en la misma a estos terrenos
como SUNS.
La asociación recurrente considera que en este caso, sin embargo, dichos terrenos
se han de clasificar como SNUEP porque en los mismos, de acuerdo con un informe
aportado con su demanda, emitido por ingeniero de montes, concurren especiales
valores ambientales que han de llevar a aplicar el apartado b) del artículo 16 de la LSM.
Frente a este argumento, las demandadas esgrimen que la resolución impugnada
contiene informe de evaluación medio ambiental, de 25 de marzo de 2004, que, en lo
que respecta a estos terrenos, es favorable a la citada clasificación.
Sin embargo, esta Sala, valorando conforme a los criterios de la sana crítica la única
prueba propuesta por la actora, la citada pericial de parte, considera que de la misma
no se aprecia que esos terrenos no urbanizables que en el PGOU de Valdemoro de
1999 no estaban clasificados como de especial protección actualmente tenga unos
valores ambientales que obligue, tal como dispone el artículo 16.b) de la LSM, a que
les clasifique como SNUEP.
El citado perito indica en su informe que la finca el Espartal ocupa una superficie de
1.318 has al este del municipio de Valdemoro. En la resolución recurrida, 746 has de
dicha finca se clasifican como SNUEPal estar incluidas en el Parque Regional del
Sureste. De las 572 has que están fuera del parque, 348 has estaban clasificadas en el
PGOU de 1999 como SNUC y las restantes 224 has estaban clasificadas como
SNUEP. Todo este último suelo que está fuera del citado parque se clasifica en la
revisión de 2004 como SUNS.
En lo que concierne a la cuestión que se está examinando, el citado técnico se
limita, esencialmente, a señalar que toda la finca Espartal es una unidad en lo
ambiental, y si se declara urbanizable una parte de la misma, ello repercutiría
gravemente en el resto de la finca e incluso en terrenos colindantes también con
valores ambientales. Sin embargo, siendo esencial parea resolver esta controversia, en
el citado informe no se concreta, con apoyo en datos objetivos, el cambio habido en
esa parte de dicha finca (que en el PGOU de Valdemoro de 1999 se clasificaba como
SNUC y en la actual revisión se clasifica como SUNS) que obligue legalmente a que la
misma se tenga que clasificar como SNUEP .
Con relación a los terrenos objeto de la demanda que se clasificaban en el PGOU
de Valdemoro de 1999 como SNUEP y que en la revisión ahora recurrida se clasifican
en tres casos como SUNS (Sur de la Finca El Espartal, terrenos de Valderramata y
Suelos situados al este de la autopista Radial 4, incluidos en el IBA 393, Torrejón de
Velasco- Secanos de Valdemoro) y en uno como SU calificado para dotación deportiva
y zona verde (Parque Bolitas de Airón), en primer lugar se ha de destacar que esa
nueva clasificación no se ajusta al literal de la Disposición Transitoria Primera de la
LSM arriba expuesta. Pero, además, en estos casos y como acertadamente se indica
en la demanda, ni en la memoria ni en el informe definitivo de evaluación ambiental de
la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de la Consejería de Medio
Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de fecha 25 de marzo de 2004, cuyas
especificaciones y determinaciones se recogen en la aprobación de la revisión, se
razona de forma motivada la causa el cambio de clasificación en esos cuatro
supuestos.
La motivación antes referida es legalmente imprescindible pues la revisión no
constituye una nueva planificación sino la adaptación de la ya existente a las nuevas
realidades del desarrollo urbanístico, pues un plan de ordenación urbano es un
instrumento urbanístico dinámico y noestático. El hecho de que la referida Disposición
Transitoria establezca como mandato imperativo la obligación de respetar la
clasificación de los suelos establecida en el plan que se pretende revisar, conlleva que
sólo cabría la modificación de dicha clasificación anterior por medio de la revisión del
planeamiento si existen nuevos datos reales y objetivos en las características del suelo
en cuestión que hayan hecho cambiar su naturaleza y entonces la revisión los tenga
que clasificar de acuerdo con esa nueva situación. En consecuencia, se ha de razonar
y acreditar de forma individual por la resolución recurrida que en esos cuatro casos los
terrenos han perdido los valores recogidos y protegidos en el POGU de 1999: en el sur
de la finca El Espartal, su interés forestal paisajístico; en la finca Valderramata su
interés forestal paisajístico; en el parque Bolitas de Airón su interés agrícola y forestal;
y en los terrenos situados al este de la radial 4, incluidos en el IBA 393, Torrejón de
Velasco- Secanos de Valdemoro, su interés ecológico.
La partes demandadas oponen que en este caso la existencia de ese informe de la
Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de carácter favorable a la
revisión es suficiente para justificar dicho cambio. Sin embargo, como ya se ha dicho,
en este informe no se razona de forma singular ese cambio para cada uno de esos
cuatro casos, no bastando a criterio de esta Sala, de acuerdo con lo expuesto, que de
forma general dicho informe sea favorable a toda la modificación. Se ha de reiterar que
existe un mandato imperativo legal de mantener la clasificación de esos suelos, por lo
que el cambio en su clasificación sólo procede en los términos referidos. Por lo tanto, la
inexistencia de esa motivación concreta en el cambio de clasificación de los suelos ha
de llevar a estimar el recurso en este particular, y con la consecuencia de anular esas
nuevas clasificaciones del suelo que la revisión impugnada lleva a cabo en esos cuatro
concretos casos invocados por la parte actora. Finalmente, con relación a lo alegado
por la actora de que en la parte de la finca de El Espartal que estaba clasificada en el
PGOU de 1999 como SNUEP se está proyectando una EDAR se ha de indicar que
dicha alegación es ajena al presente debate, debiéndose recordar, por otra parte, que
un sistema general se puede ubicar en un SNUEP. Además, tampoco se ha acreditado
en este proceso que esos concretos terrenos estén clasificados en la presente revisión
como SUNS."
d) Finalmente, la Sala rechaza la impugnación realizada en el recurso de las
determinaciones contenidas en la innovación de planeamiento impugnada respecto de
la protección de un concreto Bien de Interés Cultural, precisando al respecto en el
Fundamento Jurídico Sexto que:
SEXTO .- Para resolver el último motivo de impugnación articulado por la asociación
recurrente, se ha de recordar que el artículo 29 de la Ley
10/1998, de 9 de julio , de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid ,
establece: " La protección urbanística de los conjuntos históricos se llevará a cabo
mediante la aplicación de alguno de los siguientes instrumentos de planeamiento:
a) Planes especiales de conservación y rehabilitación, cuyas determinaciones
garanticen el eficaz cumplimiento de las medidas de protección, ordenación, reforma
interior y mejora previstas y con el contenido establecido en la presente Ley.
b) Planes generales de ordenación urbana y normas subsidiarias de planeamiento
municipal, siempre que contengan iguales determinaciones para el conjunto histórico y
su entorno que las expresadas en el apartado a) de este artículo.
c) Cualquier otro instrumento de los previstos en la legislación urbanística cuyo
contenido se ajuste a lo establecido para los planes especiales, en la presente Ley y en
la legislación básica del Estado en materia de Patrimonio Histórico".
En su artículo 40 la citada ley prescribe: :
"1. La resolución por la que las zonas arqueológicas o los bienes integrantes del
patrimonio arqueológico de la Comunidad de Madrid sean declarados bienes de interés
cultural o se incluyan en el Inventario de bienes culturales contendrán, además de los
extremos establecidos por el art. 11 de la presente Ley, la descripción pormenorizada y
jerarquizada de su grado de protección de acuerdo a las siguientes categorías:
a) Ámbito de máxima protección. Tendrán esta categoría los bienes de interés
cultural en cuya declaración se haga constar expresamente tal circunstancia.
b) Ámbito de especial protección. Tendrán esta categoría los bienes de interés
cultural que no pertenezcan al ámbito de máxima protección y los bienes incluidos en el
Inventario, en los que se haga constar tal circunstancia.
c) Ámbito de protección específica. Tendrán esta categoría los bienes incluidos en
el Inventario que no pertenezcan al ámbito de especial protección.
d) Ámbito de protección general. Tendrán esta categoría los bienes integrantes del
patrimonio arqueológico de la Comunidad de Madrid, por reunir condiciones que hagan
muy probable la existencia de restos arqueológicos y que no se encuentren incluidos
en las categorías anteriores.
La delimitación de los ámbitos corresponderá a la Consejería de Educación y
Cultura, previo informe del Consejo Regional del Patrimonio Histórico de la Comunidad
de Madrid.
2. En los bienes inmuebles clasificados como de ámbito de máxima protección, no
se permitirá ningún tipo de edificación hasta que no se realice un estudio de la
incidencia que las obras pueden tener en los restos arqueológicos, elaborado por un
profesional competente en esta materia. Previamente a la concesión de la licencia, será
precisa la autorización de la Dirección General de Patrimonio Cultural. La citada
autorización deberá incluir, como condición para la ejecución de las obras, la
realización y la ejecución de un proyecto arqueológico en el que podrá colaborar el
Ayuntamiento afectado, si así lo solicitara.
3. Mediante plan especial se desarrollará el régimen de usos de las áreas o
categorías de protección. Dicho plan especial incluirá, además, las normas de
actuación y protección en cada ámbito o categoría, así como las actuaciones de
inspección y conservación, y será objeto de informe, preceptivo y vinculante de la
Dirección General de Patrimonio Cultural de la Consejería de Educación y Cultura, oído
el Consejo Regional de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid, previamente
a su aprobación definitiva.
4. La ubicación concreta de los yacimientos existentes en las zonas arqueológicas
declaradas de interés cultural no se contendrá en la resolución que haga pública la
citada declaración en atención a su mejor protección y será objeto de acceso
restringido en los correspondientes expedientes administrativos, con los requisitos
que reglamentariamente se determinen".
La Disposición Adicional Cuarta de esta misma Ley señala :
"En los supuestos de protección de los bienes que integran el Patrimonio Histórico
de la Comunidad de Madrid no previstos en la presente Ley serán de aplicación los
preceptos contenidos en la Ley16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico
Español y disposiciones que la desarrollan.
La Ley 16/1985, de 25 de junio , del Patrimonio Histórico Español dispone en su
artículo 20.1 que " La declaración de un conjunto histórico, sitio histórico o zona
arqueológica, como bienes de interés cultural, determinará la obligación para el
Municipio o Municipios en que se encontraren de redactar un Plan Especial de
Protección del área afectada por la declaración u otro instrumento de planeamiento de
los previstos en la legislación urbanística que cumpla en todo caso las exigencias en
esta ley establecidas. La aprobación de dicho Plan requerirá el informe favorable de la
Administración competente para la protección de los bienes culturales afectados. Se
entenderá emitido informe favorable transcurridos tres meses desde la presentación del
Plan. La obligatoriedad de dicho Plan no podrá excusarse en la preexistencia de, otro
planeamiento contradictorio con la protección, ni en la existencia previa de
planeamiento general".
En el presente caso enjuiciado por Decreto 20/1995, de 2 de marzo , de la Dirección
general de Patrimonio Cultural de la Consejería de Educación y Cultura (BOCM de 17
de abril de 1995), se declara Bien de Interés Cultural con la categoría de Zona
Arqueológica el lugar denominado "El Espartal", situado en el término Municipal de
Valdemoro, en la Comunidad de Madrid
La resolución recurrida, sin que ello se niegue por la parte actora, recoge una serie
de determinaciones de protección específica, ya no solo del citado BIC, sino también
de todo el patrimonio arqueológico del municipio de Valdemoro (Normas Urbanísticas y
Catálogo publicadas en el BOCM de 9 de julio y 15 de octubre de 2009). Sin embargo,
alega dicha parte que esa protección se tenía que haber llevado a cabo por medio de
un plan especial. Esta Sala discrepa de tal interpretación por cuanto que del literal de
los preceptos legales expuestos no se deduce que tal protección se ha de llevar a cabo
por medio exclusivamente deun plan especial, pues el apartado 3 del artículo 40 de
dicha norma no menciona expresamente tal instrumento urbanístico con relación a los
BIC. Sin embargo, la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español,
en su artículo 20.1 prevé que la especial protección de un BIC se lleva a cabo por
medio de un plan especial u otro instrumento urbanístico. En cualquier caso, la
discusión sobre si es necesario o no un plan especial es algo ajeno a la presente
revisión del planeamiento. Por otro lado, es dudoso que la protección de un patrimonio
arqueológico ubicado en suelo no urbanizable de protección se tenga que llevar a cabo
necesariamente por medio de un plan especial.
Finalmente, no procede acceder a la pretensión de la actora respecto al citado BIC
(que sólo se concreta en el suplico de la demanda) de que se declare que la parte del
mismo clasificada en la resolución recurrida como SUNS está afecta a sus valores
arqueológicos, por cuanto que en dicho motivo de impugnación nada se dice ni se
prueba en tal sentido."
TERCERO.- Contra esa sentencia ha interpuesto el Ayuntamiento de Valdemoro
recurso de casación, en el que esgrime un único motivo de impugnación al amparo del
artículo 88.1.d) de la misma LRJCA por infracción de la jurisprudencia que considera
aplicable sobre el ius variandi de la Administración.(STS de 11 y 30 de noviembre de
2011; 30 de julio de 2008 y de 30 de abril de 2009)
En el desarrollo del motivo la representación procesal del Ayuntamiento de
Valdemoro sostiene que los únicos límites a la discrecionalidad de la potestad de
planeamiento son los que resultan del carácter reglado de la clasificación del suelo
urbano y de la interdicción de la arbitrariedad; por lo que, según se afirma, no le es
exigible a la Administración urbanística la exteriorización de las razones que le llevan a
adoptar una determinada innovación de planeamiento sino, únicamente, la existencia
de la racionalidad urbanística misma de la innovación, por lo que, desde esa
perspectiva, la Sala de instancia se habría extralimitado en el control jurisdiccional
efectuado al anular las determinaciones referidas a la alteración de la clasificación del
suelo operada por el instrumento de ordenación impugnado apelando a la ausencia de
concreta justificación del cambio de clasificación de los suelos concernidos.
CUARTO.- La Comunidad Autónoma de Madrid, por su parte, interpone recurso de
casación en el que desarrolla dos motivos de casación; el primero por la vía del artículo
88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (LRJCA) ---esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del
juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los
actos y garantías procesales- y el segundo por la del artículo 88.1.d) de la misma
LRJCA ---esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la
jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate---,
siendo sus respectivos contenidos los siguientes:
1º Por infracción del artículo 120.3 de la Constitución, en relación con el artículo 218
de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil que se produce porque la
sentencia, pese a descartar en su Fundamento Jurídico Cuarto, que la revisión de
planeamiento impugnada adolezca de un defecto de motivación determinante de su
nulidad, concluye, en el Fundamento Jurídico Quinto, que si falta, en cambio, la debida
motivación respecto de las concretas determinaciones de ordenación contenidas en la
misma que inciden sobre la alteración de la clasificación del suelo en determinados
ámbitos
2º Por infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y
de la jurisprudencia que considera aplicable sobre el ius variandi de la Administración,
puesto que la limitación de la potestad discrecional de planeamiento urbanístico exige
la prueba del error padecido por la Administración urbanística, de su alejamiento de los
intereses públicos o de la desviación de poder en que hubiera incurrido, sin que
ninguna de esas circunstancias concurran en el caso enjuiciado, según se afirma, al ser
coherentes las determinaciones de ordenación cuestionadas por la resolución recurrida
con todos y cada uno de los informes evacuados con ocasión del procedimiento de
elaboración y aprobación de la revisión de planeamiento impugnada.
QUINTO.- Empezando, por razones de índole procesal, por el examen del motivo
primero del recurso interpuesto por la Comunidad de Madrid que es el único que se
fundamenta en el epígrafe c) del artículo 88.1 de la LRJCA, podemos ya anticipar que
el mismo no puede ser acogido al no incurrir la sentencia en la incongruencia interna
que se alega.
Como ha señalado una reiterada jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo
(por todas, sentencia de 14 de noviembre de 2011 -- RC 2910/2008 --), la exigencia de
precisión y claridad contenida en el artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de
Enjuiciamiento Civil (LEC) obliga al rigor discursivo de las sentencias y a que éstas
mantengan una coherencia y lógica interna tratando de evitar la contradictio in terminis
. La sentencia debe guardar una coherencia interna, de manera que ha de observar la
necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en la parte dispositiva; y,
asimismo, ha de reflejar una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos
y los argumentos jurídicos utilizados. La incongruencia interna de la sentencia
constituye, por tanto, motivo de recurso de casación por infracción de las normas
reguladoras de la sentencia, pero no por desajuste con lo pedido o la causa de pedir,
en los términos que derivan de los artículos 218 de la LEC , 33.1 y 67 de la LRJCA,
sino por falta de la lógica que requiere que la conclusión sea el resultado de las
premisas previamente establecidas por el Tribunal, ya que los fundamentos jurídicos y
fácticos forman un todo con la parte dispositiva esclareciendo y justificando los
pronunciamientos, y pueden servir para apreciar la incongruencia interna cuando lo
decidido resulta inexplicable.
No obstante, la misma jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo ha realizado
dos importantes precisiones al respecto: la falta de lógica de la sentencia no puede
asentarse en la consideración de un razonamiento aislado, sino que es preciso tener en
cuenta la motivación completa de la sentencia; y tampoco basta para apreciar el
defecto cualquier tipo de contradicción, sino que es preciso una notoria incompatibilidad
entre los argumentos básicos de la sentencia y su parte dispositiva, sin que las
argumentaciones obiter dicta , razonamientos supletorios o a mayor abundamiento,
puedan determinar la incongruencia interna.
Pues bien, la sentencia recurrida no incurre en este tipo de incoherencia.
La Sala de instancia resume en el Fundamento de Derecho Primero de su sentencia
las pretensiones de la parte recurrente contenidas en su escrito de demanda,
distinguiendo entre aquella por la que se impetraba del órgano jurisdiccional la
anulación "in totum" de la revisión de planeamiento impugnada por reprocharse a la
misma un defecto de motivación invalidante de la innovación de planeamiento
controvertida globalmente considerada de aquellas otras por las que se solicitaba al
órgano a quo la anulación de las concretas determinaciones de ordenación
incorporadas por la revisión de planeamiento que incidían sobre la clasificación del
suelo en determinados ámbitos perfectamente delimitados, siendo esta última la
pretensión que es estimada por las razones antes transcritas, con las que esta Sala
está plenamente de acuerdo, por las razones que seguidamente se expondrán al
analizar el motivo segundo de casación del recurso interpuesto por la Comunidad de
Madrid y el motivo único del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Valdemoro;
bastando ahora precisar que, en todo caso, la queja que reprocha a la resolución
recurrida haber incurrido en incoherencia interna carece de toda consistencia en la
media en que incurre en petición de principio al afirmar que la alteración de la
clasificación del suelo en determinados ámbitos que llevó a cabo la revisión de
planemiento impugnada resultó amparada por todos y cada uno de los informes
evacuados con ocasión del procedimiento de elaboración y aprobación de la revisión
del instrumento de ordenación cuando la Sala de instancia fundamenta el
pronunciamiento alcanzado sobre la invalidez de la alteración de la clasificación de los
suelos concernidos en el hecho de que en el informe de la Dirección General de
Calidad y Evaluación Ambiental de carácter favorable a la revisión "ni en la memoria ni
en el informe definitivo de evaluación ambiental de la Dirección General de Calidad y
Evaluación Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del
Territorio de fecha 25 de marzo de 2004, cuyas especificaciones y determinaciones se
recogen en la aprobación de la revisión, se razona de forma motivada la causa del
cambio de clasificación"
En definitiva, la Sala de instancia examina el motivo de impugnación consistente en
la falta de adecuada motivación de la alteración de la clasificación de suelos
anteriormente clasificados como no urbanizables de especial protección, (1) dentro de
los contornos del debate, rechazado las razones que adujeron las Administraciones
demandadas en el sentido de que la motivación contenida en la memoria y en los
diversos informes incorporados al procedimiento de elaboración y aprobación del Plan
justificaran convenientemente los cambios de clasificación del suelo introducidos por la
nueva ordenación; (2) resolviendo las pretensiones concretas aducidas por la
recurrente; y (3) en términos de razonamiento que resultan perfectamente
comprensibles, con una secuencia lógica entre el supuesto de hecho previsto en la
norma ---la ausencia de justificación específica de la alteración de la clasificación de
determinados suelos como no urbanizables de especial protección --- y las
consecuencias jurídicas ---la invalidez de la nueva clasificación--- que es ajustada a la
jurisprudencia de esta Sala y así es llevada al fallo.
SEXTO.- Dada la identidad esencial entre el motivo único del recurso de casación
interpuesto por el Ayuntamiento de Valdemoro y el motivo segundo del recurso de
casación interpuesto pro la Comunidad de Madrid procede abordar conjuntamente su
estudio. Aducen el Ayuntamiento de Valdemoro y la Comunidad de Madrid, como
vimos, que el Plan impugnado se dictó en el ejercicio legítimo de la potestad
discrecional de planeamiento, hallándose debidamente motivado sin que en contra de
lo que sostiene la Sala de instancia quepa calificar como insuficiente la justificación
ofrecida en la memoria de ordenación del instrumento impugnado en relación con las
concretas determinaciones objeto de controversia.
Ninguno de los motivos pueden ser acogidos; y ello, por las razones que
seguidamente pasamos a exponer.
Como recuerda nuestra sentencia de 4 de diciembre de 2014 (casación 1527/2012)
"Esta Sala del Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto en numerosas sentencias
---sirvan de muestra las SSTS de 9 de marzo de 2011 (casación 3037/2008), 14 de
febrero de 2007 (casación 5245/2003 ) y 28 de diciembre de 2005 (casación
6207/2002)-
-- que la potestad para revisar o modificar el planeamiento es discrecional (ius
variandi), de modo que, dentro de los márgenes establecidos en la normativa aplicable,
el planificador urbanístico dispone de libertad para escoger, entre las distintas
alternativas posibles, la que considere más conveniente para la mejor satisfacción del
interés público. Libertad de criterio ---no condicionada por derechos adquiridos, ni por
compromisos convencionales anteriores de la Administración---, que no puede ser
sustituida, en su núcleo de oportunidad, por la distinta opinión o voluntad de los
particulares, ni por la decisión de los órganos jurisdiccionales ( artículo 71.2 de la
LRJCA).
Por ello se ha insistido también en que el éxito de la impugnación que se dirija contra
el ejercicio de tal potestad tiene que basarse en una actividad probatoria que deje bien
acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error, o ha actuado al
margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe
servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad y la
seguridad jurídicas, o con desviación de poder, o, en fin, con falta de motivación en la
toma de sus decisiones; directrices, todas ellas, condensadas en el artículo 3, en
relación con el 12, del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril
(TRLS76), artículos coincidentes con los 2 y 3 del vigente Texto Refundido de la Ley
8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, aprobado por Real Decreto 2/2008, de 20 de junio
(TRLS08).
(Recordamos que el citado artículo 2 del TRLS08 ha sido modificado por la
Ley8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
Igualmente que Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno
la potestad de dictar diversos textos refundidos en virtud de lo establecido en el
artículo 82 y siguientes de la Constitución Española, ha autorizado al Gobierno para
aprobar, en el plazo de doce meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, diversos
Textos Refundidos en los que deben integrarse, debidamente regularizadas, aclaradas
y armonizadas, las leyes y demás normas que se enumeran, así como las normas con
rango de ley que las hubieren modificado y las que, afectando a su ámbito material,
puedan, en su caso, promulgarse antes de la aprobación por Consejo de Ministros de
los Textos Refundidos que procedan y así se haya previsto en las mismas. Entre ellos,
la citada Ley hace referencia al "h) Texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado
mediante Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Asimismo, se incluirán en el
texto refundido a que se refiere esta letra, debidamente regularizadas, aclaradas y
sistematizadas, las disposiciones que a continuación se indican: Los artículos 1 a 19 ,
las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones transitorias primera y
segunda y las disposiciones finales duodécima y decimoctava; así como las
disposiciones finales decimonovena y vigésima y la disposición derogatoria, en la
medida en que se refieran a alguno de los preceptos reseñados, todas ellas de la
Ley8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas). (...)
En las SSTS de 30 de septiembre de 2011 (Recurso de casación1294/2008) y 20
de noviembre de 2012 (Recurso de casación6943/2010), que citan otras anteriores se
ha puesto de manifiesto:
"Son acertadas, pues, las consideraciones que se contienen en la sentencia del
Tribunal a quo sobre la necesidad de que las potestades de planeamiento estén
subordinadas y encaminadas a la consecución del interés general, compatibles con la
jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo en la que, de forma reiterada, queda
señalado que laspotestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el
ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de
los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de
su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales, de
manera racional, evitando la especulación ---sirvan de muestra las SSTS de 24 de
marzo de 2009 (casación 10055/2004), 30 de octubre de 2007 (casación 5957/2003) y
26 de julio de 2006 (casación 2393/2003)---.
( ...) Siendo esto así, en tales modificaciones la exigencia de la motivación y
justificación de la mejora para el interés general reviste una especial exigencia, como
dijimos en la STS de 16 de diciembre de 2010 (Recurso de Casación 5716/2006) en
la que señalamos que "si el legislador dispone tan singulares requerimientos para las
modificaciones que afecten a la localización o extensión superficial de zonas verdes es
precisamente porque considera que la modificación puntual así cualificada, por una
parte, exige una especial justificación".
Muy recientemente en nuestra STS de 13 de junio de 2011, Recurso de casación
4045/2009, Fundamento de Derecho Décimo ---a propósito de la motivación del cambio
de uso de una parte de zona verde pública a dotacional educativo para la construcción
de una nueva Biblioteca Central en Sevilla---, y a la que siguieron otras SSTS respecto
del mismo objeto, señalamos que "esta amplia discrecionalidad se torna más estrecha
cuando se trata de actuar sobre zonas verdes, como es el caso. Y decimos que se
reduce el "ius variandi" porque las zonas verdes siempre han tenido un régimen jurídico
propio y peculiar, que introducía una serie de garantías tendentes al mantenimiento e
intangibilidad de estas zonas, e impidiendo que fueran borradas del dibujo urbanístico
de ciudad, sin la concurrencia de poderosas razones de interés general".
Igualmente se insiste en la necesidad de huir de motivaciones meramente formales
o huecas, más bien sustentadas en el ámbito de la semántica que en el de la realidad
de los intereses generales de los habitantes de un municipio. Así, en la STS de 28 de
septiembre de 2012 expusimos:
"Quizás se parte, en las resoluciones impugnadas en la instancia, de una premisa
inexacta como es considerar que la falta de justificación en ese cambio de clasificación
urbanística es un mero defecto formal que puede subsanarse "a posteriori" tras la
nulidad declarada judicialmente.
Conviene reparar a estos efectos que esa carencia reviste un carácter esencial y
sustantivo pues afecta a la comprensión e impugnación del propio cambio normativo. Y
sabido es que los trámites tienen un carácter medial o instrumental al servicio de una
finalidad que en este caso, insistimos, se conecta con las garantías del ciudadano y la
relevancia del medio ambiente, atendida la naturaleza del cambio de clasificación
realizado.
No resulta preciso insistir, en este sentido, en la importancia, trascendencia y
garantía que para los ciudadanos tiene la justificación expresada en la memoria del
plan, para dar sentido a las determinaciones urbanísticas que introduce o modifica el
planificador, como sucede con el cambio de clasificación de suelo no urbanizable de
especial protección a suelo urbanizable. Únicamente puede combatirse aquello que se
conoce y cuando se comprenden las razones por las que se realiza tal innovación. Y
con mayor intensidad si ello tiene repercusión significativa sobre el medio ambiente".
También se ha afirmado en la jurisprudencia de esta Sala y Sección la necesidad de
que el cumplimiento de este requisito teleológico se justifique y motive
convenientemente en la Memoria del instrumento de planeamiento ( STS de 20 de
octubre de 2003), siendo más exigente y pormenorizada la necesidad de motivación a
medida que se reduce el ámbito de la innovación del planeamiento, más rigurosa en
supuestos de modificaciones puntuales que de revisiones del planeamiento.
En concreto, esta Sala se ha pronunciado con reiteración acerca de la necesidad de
motivación de los Planes de urbanismo.
Así, en la STS de 5 de junio de 1995, Recurso de Apelación8619/1990 (reiterando
lo dicho, entre otras, en las SSTS de 25 de abril, 9 de julio y 20 de diciembre de
1.991, 13 de febrero, 18 de mayo y 15 de diciembre de 1.992), advertimos sobre el
carácter trascendental de la motivación del planeamiento, declarando que "la amplía
discrecionalidaddel Planeamiento, conjunto normativo emanado de la Administración,
con la repercusión que ello puede comportar en la regulación del derecho de propiedad
--- artículos 33.2 de la Constitución--- justifica la necesidad esencial de la motivación de
las determinaciones del planeamiento..."; y, en la más reciente STS de 26 de febrero
de 2010, Recurso de casación282/2006, indicamos que "... el control de la
discrecionalidad administrativa en el orden urbanístico, ... impone que en el ejercicio de
potestad discrecional, como presupuesto de legitimación, se han de explicar las
razones que determinan la decisión. Y ésta justificación ha de hacerse con criterios de
racionalidad expresados en la memoria. Sólo así podremos diferenciar la
discrecionalidad de la pura arbitrariedad". Por su parte, en la STS de 4 de febrero de
2011, Recurso de casación 194/2007, se expuso que "... la motivación que se contiene
en la Memoria de la modificación puntual constituye una garantía primaria frente a la
arbitrariedad en las determinaciones del planeamiento ...".
En función del contenido de la motivación, hemos declarado que la motivación del
planificador general ha de ser más precisa e intensa cuanto más reducido sea el ámbito
territorial afectado por la ordenación. En consonancia con tal criterio, cuando se trata
de planeamiento general o sus revisiones, como dijimos en la STS de 11 de abril de
2011, Recurso de casación 2660/2007 " ... no cabe exigir una explicación
pormenorizada de cada determinación, bastando que se expliquen y justifiquen las
grandes líneas de la ordenación propuesta ...", mientras que cuando se trata de
planeamiento de desarrollo o modificaciones puntuales del planeamiento general será
necesaria una motivación más concreta y detallada ( SSTS de 25 de julio de 2002,
Recurso de casación8509/1998, 11 de febrero de 2004, Recurso de casación
3515/2001 y 26 de enero de 2005, Recurso de casación 2199/2002).
En fin, la importancia de la motivación en el ejercicio de esta potestad es
explícitamente señalado en el artículo 3 del vigente TRLS08, al indicar que "El ejercicio
de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con
expresión de los intereses generales a que sirve".
Pues bien, esto es lo que, en síntesis, afirma la sentencia; que, en el caso concreto,
no está justificado el interés general, considerando claramente insuficientes las
razones, ya referidas, que se recogen en la Memoria para justificar la clasificación
como suelo urbanizable no sectorizado de cuatro ámbitos que el anterior planeamiento
clasificaba como suelo no urbanizable de especial protección; y singularmente, como
remarca la Sala de instancia la pérdida de los siguientes valores que respecto de los
mismos contemplaba el Plan de 1999: "en el sur de la finca El Espartal, su interés
forestal paisajístico; en la finca Valderramata su interés forestal paisajístico; en el
parque Bolitas de Airón su interés agrícola y forestal; y en los terrenos situados al este
de la radial 4, incluidos en el IBA 393, Torrejón de Velasco-Secanos de Valdemoro, su
interés ecológico."
Por otra parte no cabe tampoco desconocer que tratándose de la clasificación como
suelo urbanizable no sectorizado de cuatro ámbitos que el anterior planeamiento
clasificaba como suelo no urbanizable de especial protección, nos movemos en el
ámbito de aplicación del principio de no regresión planificadora para la protección
medioambiental (Cfr. STS de 30 de septiembre de 2011. (Casación 1294/2008); de 29
de marzo de 2012 (Casación 3425/2009); 10 de julio de 2012 (Casación 2483/2009) y
29 de noviembre de 2012 (Casación 6440/2010) y de de 14 octubre 2014 (Casación
2488/2012) que, por lo que aquí interesa, comporta la exigencia de una especial
motivación de las innovaciones de planeamiento que incidan sobre la calificación de las
zonas verdes o la clasificación de los suelos especialmente protegidos porque, como
dijimos en nuestra sentencia de 30 de septiembre de 2011. (Casación 1294/2008) el
citado principio de no regresión "nos sitúa en el ámbito, propio del Derecho
Medioambiental, del principio de no regresión, que, en supuestos como el de autos,
implicaría la imposibilidad de no regresar de---o, de no poder alterar--- una clasificación
o calificación urbanística --- como podría ser la de las zonas verdes--- directamente
dirigida a la protección y conservación, frente a las propias potestades del planificador
urbanístico, de un suelo urbano frágil y escaso. En el FundamentoJurídico anterior ya lo
hemos mencionado, como principio "standstill", y que, en otros países, ha sido
entendido como "efecto trinquete", como "intangibilidad de derechos fundamentales" o
"de derechos adquiridos legislativos", o, incluso como principio de "carácter irreversible
de derechos humanos". También, este principio de no regresión, ha sido considerado
como una "cláusula de statu quo" o "de no regresión", con la finalidad, siempre, de
proteger los avances de protección alcanzados en el contenido de las normas
medioambientales, con base en razones vinculadas al carácter finalista del citado
derecho medioambiental.(...)En consecuencia, y sin perjuicio de su particular influencia
en el marco de los principios, obvio es que, con apoyo en los citados preceptos
constitucional ( artículo 45 Constitución Española) y legales (artículo 2 y concordantes
del TRLS08 ), el citado principio de no regresión calificadora de los suelos
especialmente protegidos ---como serían las zonas verdes junto a los terrenos rústicos
especialmente protegidos---, implica, exige e impone un plus de motivación exigente,
pormenorizada y particularizada en el marco de la potestad discrecionalidad de
planificación urbanística de la que ---por supuesto--- se encuentra investido el
planificador."
Coincidimos, pues, con la Sala de instancia, en la insuficiencia, generalidad y falta de
precisión necesaria en la Memoria para sustentar las determinaciones que se adoptan
en relación con los cuatro ámbitos de suelo no urbanizable de especial protección que
la revisión de planeamiento impugnada clasifica como suelo urbanizable no
sectorizado, insistiéndose en que sólo con la exigencia de la misma puede excluirse
cualquier posible arbitrariedad.
SÉPTIMO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar
a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional
29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, por todos los conceptos, a la
cantidad máxima de 3.000,00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones
procesales.
F A L L A M O S
1º. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de casación 3068/2012 ,
interpuesto por la Comunidad de Madrid y por el Ayuntamiento de Valdemoro
contra la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó el 4 de mayo de 2012, en el Recurso
Contencioso-Administrativo 1403/2009 que estimó el formulado por "ECOLOGISTAS
EN ACCIÓN DE MADRID- AEDENAT" contra la resolución del Consejo de Gobierno
de la Comunidad de Madrid, de fecha 5 de mayo de 2004, por la que se aprueba
definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Valdemoro
(Madrid) con las especificaciones y determinaciones establecidas en el informe de la
Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de 25 de marzo de 2004,
publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) el 19 de mayo de
2004, núm. 118, y contra las Normas Urbanísticas y Catálogo de dicho plan publicados
en el BOCM de 9 de julio de 2009, núm. 161, y 15 de octubre de 2009, núm. 245.
2º. Condenar a las partes recurrentes en las costas del presente recurso de
casación, en los términos establecidos
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del
Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, lo
pronunciamos, mandamos y firmamos
Rafael Fernández Valverde.César Tolosa Tribiño.
Francisco José Navarro Sanchís. Jesús Ernesto Peces Morate. Mariano de Oro
Pulido y López
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado
Ponente, Excmo. D. César Tolosa Tribiño, estando constituida la Sala en Audiencia
Pública, de lo que certifico.