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INFORME FINAL Capítulo I - Página 1

II.. EENNTTEENNDDIIMMIIEENN TTOO DDEE LLAA SSIITTUUAACCIIÓÓNN AACCTTUUAALL


CONTENIDO I. EENNTTEENNDDIIMMIIEENNTTOO DDEE LLAA SSIITTUUAACCIIÓÓNN AACCTTUUAALL.................................................................. 1

1.1. EENNTTEENNDDIIMMIIEENNTTOO DDEE LLAA SSIITTUUAACCIIÓÓNN AACCTTUUAALL ............................................................... 5 1.1.1. Eventos Previos que Conducen al Presente Proyecto..................................... 6 Información General...................................................................................................... 9

Demanda ..................................................................................................................... 9 Oferta ......................................................................................................................... 10

1.1.2. Antecedentes....................................................................................................... 10 1.1.3. COSAC 1: Eje Sur-Norte.................................................................................... 11 1.1.4. Cronograma ........................................................................................................ 14

1.2. AANNÁÁLLIISSIISS IINNSSTTIITTUUCCIIOONNAALL............................................................................................ 16 1.2.1. Análisis de Grupos de interés .......................................................................... 17

1.2.1.1. Metodología Empleada .............................................................................. 17 1.2.1.2. Relevancia del Análisis para el caso del COSAC 1 ................................ 17 1.2.1.3. Contenido del Informe de Grupos de interés ......................................... 18 1.2.1.4. Grupos de Interés Primarios...................................................................... 19 A. USUARIOS DE TRANSPORTE URBANO...................................................................... 20

1. Usuarios de El Metropolitano ........................................................................ 20 2. Usuarios de rutas que son competencia de El Metropolitano................... 21 3. Usuarios de transporte privado (potenciales usuarios de El Metropolitano) ...................................................................................................... 22

B. PRESTADORES DEL ACTUAL SERVICIO DE TRANSPORTE URBANO............................ 23 4. Choferes de transporte público...................................................................... 24 5. Gremio de choferes .......................................................................................... 25 6. Cobradores y dateros....................................................................................... 27 7. Propietarios de vehículos de transporte urbano ......................................... 28 8. Gremios de transportistas............................................................................... 29 9. Titulares de rutas de transporte urbano ....................................................... 30

C. PROPIETARIOS O POSEEDORES DE INMUEBLES........................................................ 31 10. Propietarios o poseedores de inmuebles comerciales en el COSAC.... 32 11. Propietarios o poseedores de inmuebles comerciales cercanos a los paraderos del COSAC.......................................................................................... 33 12. Propietarios o poseedores de inmuebles residenciales en el COSAC.. 33 13. Propietarios o poseedores de inmuebles residenciales cercanos a los paraderos y terminales del COSAC................................................................... 34

D. OTROS EMPRESARIOS.............................................................................................. 35 14. Vendedores ambulantes.............................................................................. 35 15. Importadores y comerciantes de vehículos y repuestos para transporte público.................................................................................................................... 36

1.2.1.5. Grupos de Interés Secundarios ................................................................. 38 E. MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA – MML ............................................ 40


16. Dirección Municipal de Transporte Urbano – DMTU............................ 40 17. Instituto Metropolitano de Planificación - IMP ....................................... 43 18. Fondo Metropolitano de Inversiones – INVERMET............................... 43 19. Dirección Municipal de servicios a la comunidad.................................. 45 20. Dirección Municipal de comercialización y Defensa al Consumidor .. 46 21. Dirección Municipal de seguridad ciudadana ......................................... 47 22. Oficina General de asuntos jurídicos ........................................................ 48 23. Empresa Municipal Administradora de Peaje de Lima S.A. – EMAPE49 24. Servicio de Administración Tributaria – SAT.......................................... 49 25. Autoridad Autónoma del Proyecto Especial del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao – ATTE.................................................. 50

F. MUNICIPALIDADES DISTRITALES............................................................................. 51 G. OTRAS MUNICIPALIDADES PROVINCIALES.............................................................. 53 H. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES – MTC ................................ 53 I. MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO................................ 54 J. MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO............................................ 55 K. POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ ................................................................................ 55 L. PARTIDOS POLÍTICOS............................................................................................... 56

1.2.2. Potenciales Conflictos de Competencia .......................................................... 58 1.2.2.1. Cuadro de Superposiciones....................................................................... 58 1.2.2.2. Fortalecimiento de Mecanismos de Coordinación Interinstitucional . 65


CUADROS

Cuadro 1: Etapas de implantación del COSAC 1 ............................................................ 13 Cuadro 2: Plan de Obras de Infraestructura .................................................................... 14 Cuadro 3: Calendario Tentativo de los Procesos de Licitación ..................................... 15 Cuadro 4: Grupos de Interés Primarios ............................................................................ 19 Cuadro 5: Grupos de Interés Secundarios ........................................................................ 38

GRÁFICOS

Gráfico 1: Inversiones en la implementación del COSAC 1 .......................................... 13


11..11.. EENNTTEENNDDIIMMIIEENNTTOO DDEE LLAA SSIITTUUAACCIIÓÓNN AACCTTUUAALL


1.1.1. Eventos Previos que Conducen al Presente Proyecto

El desarrollo del COSAC 1 ha sido elaborado dentro del Programa de Transporte Urbano de Lima Metropolitana (PTUL) encargado a Protransporte. Su objetivo general es elevar la competitividad y la calidad de vida de los habitantes de Lima Metropolitana. El proyecto toma como base la evaluación de las diversas iniciativas formuladas en el pasado en particular los proyectos “Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao”–Metro de Lima, y el Proyecto de Transporte Urbano para el Área Metropolitana (PROTUM)”, que incluye estudio “Diseño Operacional de la Red Integrada de Transporte (RIT) del Corredor Vitrina” financiado con donación Japonesa administrada por el Banco Mundial. Según se desprende del PTUL los acontecimientos que precedieron a la creación de Protransporte fueron: • En el año 1995, se creó la Comisión Multisectorial encargada de identificar y

analizar los problemas, y adoptar acciones vinculadas al transporte, vialidad y tránsito en el área correspondiente a la red vial nacional y a las redes viales conexas de Lima y Callao.

• En 1997 se creó el Consejo de Transporte de Lima y Callao (Integrada por el

MEF, MTC, MML, Municipalidad Provincial del Callao y la Policía Nacional) con la finalidad de coordinar e integrar las acciones de transporte urbano público del área metropolitana de Lima y Callao.

• En 1999, la MML declara en emergencia el sistema de transporte urbano,

estableciendo como objetivo estratégico la constitución de un sistema integrado y rápido de transporte público urbano.

• El BM financió, entre 1998 y 2001, con recursos del Gobierno de Japón, el Proyecto

de Transporte Urbano para el Área Metropolitana (PROTUM) desarrollado por el Consejo de Transporte de Lima y Callao, parte del mismo ha sido considerado dentro de los componentes del PTUL.

• Marzo del 2002, se crea el Proyecto Especial Protransporte de Lima (como

agencia con autonomía económica y administrativa, dependiente de la Alcaldía). En 2004 el Concejo de la Municipalidad declara la intangibilidad del corredor COSAC 1 y el proyecto Protransporte se transforma en Organismo Público Descentralizado.

• En 2004 se firman dos créditos con banca multilateral (BID-BIRF) por un total de

US$ 90 millones para financiar la preparación del PTUL y la construcción de la infraestructura del COSAC 1.


Los estudios elaborados antes del PTUL, tiene como antecedentes técnicos: • En 1972, se desarrolló el Estudio de Factibilidad Técnica – Económica y

Anteproyecto del Sistema de Transporte Rápido Masivo de Pasajeros en el Área de Lima – Callao, realizada por el consorcio Metro Lima (Electro Watt, Deutsche Eisenbahn), por encargo del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC).

• En 1988, se efectuó el Estudio Complementario del Plan de Desarrollo Urbano de

Lima Metropolitana y el Callao, realizado por Trasurb – Class por encargo de la MML.

• En 1998, efectuó el Estudio Complementario de la Red del Metro de Lima

desarrollada por la Autoridad Autónoma del Tren Eléctrico (AATE) y la asociación de Sodelerg – Cal y Mayor – Cesel.

• Entre el 1998 y 2001, se realizó el Proyecto de Transporte Urbano para el Área

Metropolitana (PROTUM) desarrollado por Consejo de Transporte de Lima y Callao, que contiene entre otros los siguientes estudios: Diseño Operacional de la Red Integrada de Transporte (RIT) del Corredor Vitrina, el Corredor Túpac Amaru y el Corredor Venezuela – Carretera Central y realizado por Booz Allen Hamilton.

Los estudios realizados hasta el momento, dentro de PTUL, financiados por el Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se encuentran los siguientes: • En febrero del 2003, Protransporte entrega el “Estudio de Factibilidad del

Programa de Transporte Urbano de Lima Metropolitana (PTUL)”, documento que fue su primer encargo una vez creada el proyecto Protransporte.

• En mayo del 2003, la Consultora GETINSA/TARYET entrega a Protransporte los

“Estudios Técnicos y Ambientales del Corredor Segregado de Alta Capacidad (COSAC I) y sus Terminales de Transferencia”.

• En Julio del 2004, Grütter Consulting entrega el Estudio “Combustibles

alternativos para Protransporte”. • En octubre del 2004, la Consultora The LPA Group Incorporated entrega el

reporte final del estudio “Desarrollo de un Sistema de Operación de Buses y Sistema de Control de Semáforos”.


Asimismo, los estudios que se vienen llevando acabo dentro del PTUL son los siguientes: • Estudios de Desarrollo de Sistemas de Recaudo para los Aspectos Técnicos de

PTUL, desarrollado por DMJM+HARRIS, Inc. Financiado por el BID. (empezó en junio del 2004)

• Estudio del Proyecto Plan Maestro de Transporte Urbano del Área Metropolitana de

Lima y Callao, financiamiento por la Agencia Cooperación Internacional del Japón (JICA), realizado por los consultores Yachiyo Engineering CO., LTD, en asociación con Pacific Consultants International.

• Diseño de los Modelos Económico, Financiero e Institucional (EFI) del Corredor

Segregado de Alta Capacidad – Eje Norte/Sur (COSAC 1). Consorcio Booz Allen Hamilton-Macroconsult.


Información General

• Superficie Lima Metropolitana: 2,817.38 Km2, que se dividen en 2,670.4 Km2 de

la provincia de Lima (denominada también Región de Lima Metropolitana) y 146.98 Km2 de la provincia del Callao.

• Lima Metropolitana: 49 distritos, divididos en 43 distritos en la provincia de Lima y 6 distritos en la provincia del Callao.

• Población de Lima Metropolitana: 8,043,000 hab. que se divide en 7,160,000 hab. en la provincia de Lima y 883,000 hab. en la provincia del Callao.

• Número de Hogares: 1,794,000 con un número promedio de miembros de 4.5.

Demanda

• El número total de viajes producidos diariamente por la población, por todos los

modos de transporte, es de 16.5 millones. • El número total de viajes motorizados (sea público y privado) producidos

diariamente, en Lima Metropolitana, es de 12.2 millones. • Tasa de Viajes: 2.1 viajes / persona (todos los viajes) y 1.5 viajes/ persona (viajes

motorizados). • La participación del modo público sólo masivo (sin considerar taxis, mototaxis

ni colectivos) es de 52% de total de viajes. Esta participación es de 70% del total de viajes sólo motorizados.

• Los autos (de todos los modos) representan el 24% de la demanda de viajes motorizados (2.9 millones de viajes), los taxis 7.4% (0.9 millones de viajes) y el transporte público total (considerando combi, microbús, bus, taxis, mototaxis y colectivos) 83.7% (10.2 millones de viajes).

• El modo privado indica 13% del total de números de viajes por modo, mientras el modo público no masivo (mototaxi, taxi y colectivo) es un 10%.

• El tiempo promedio máximo de viaje es por propósitos de trabajo con 40.4 minutos y el tiempo promedio máximo de viaje por modo es en bus con 44.7 minutos.

• Un viaje en bus toma de 1.5 a 2 veces más tiempo que un viaje en taxi o auto independientemente de la distancia del viaje.

• El auto es utilizado principalmente en el grupo socioeconómico que dispone de ingresos superiores a 3,000 S/.

• En el norte, para distancias de 10 Km., los viajes toman más de 45 minutos, mientras en el sur toman menos de 45 minutos. Viajes para áreas distantes más de 20 Km. toman más de 90 minutos.

• 83% del total de los viajes (por todos los modos) se realizan con una sola carrera. En el caso de usuarios de transportes públicos, una carrera corresponde al 78% y dos carreras al 20%.


• El acceso al transporte público se da caminando, indicando 90%, siendo el tiempo de acceso por caminata en promedio 5 minutos.

Oferta

• En Lima se concentra el 68.5% del parque automotor del país con 830,000

unidades aproximadamente. • Se tiene un aproximado de 42,000 vehículos, casi el 90% de la flota de transporte

público está constituida por vehículos de baja capacidad (microbús y camioneta rural) y el otro 10% por ómnibus (4,500 unidades).

• El número de carros que poseen las familias de Lima Metropolitana es de aproximadamente 420 mil unidades.

1.1.2. Antecedentes

Lima es la quinta metrópolis más grande de Latinoamérica (con una población cercana a los 8 millones de habitantes). La mayor parte de población cuenta con bajos ingresos y se encuentra localizada en la periferia del área metropolitana, especialmente en los conos Norte y Sur. El parque vehicular ha crecido exponencialmente en los últimos diez años y ha creado un grave problema de congestión: • El parque de transporte público creció de 10,500 unidades a más de 60,000. • El 20% de viajes motorizados se hace en automóvil y el restante 80% en

transporte público. El transporte público está desregulado y es operado por el sector privado con una flota de baja capacidad y mucha antigüedad, que ha recibido bajo nivel de mantenimiento: • La flota de transporte público más vieja de Latinoamérica, con una edad

promedio de 16 años y en muchos casos excediendo los 25 años. • El problema de la falta de mantenimiento de las unidades ha exacerbado el

problema contaminación. Los tiempos promedios de desplazamiento y el costo de transporte actuales son altos, y no existen alternativas confiables para los habitantes de las zonas pobres en la periferia de Lima: • Debido a la congestión vehicular, el tiempo promedio de viaje redondo para el

trabajador de escasos recursos varía entre 1.5 y 3 horas diarias.


• La calidad y seguridad del servicio son bajas. • El acceso al transporte para discapacitados es limitado. La sobreoferta de transporte público existente induce a los conductores a un manejo agresivo, por la necesidad de ganar la mayor cantidad de pasajeros, contribuyendo a una alta tasa de accidentes: • En 2002 se registraron un total de 36,800 accidentes y un promedio de dos

muertos diarios. • El impacto económico estimado de muertos y heridos es de US $500 millones

anuales. Como componente prioritario de la estrategia de atención a estos graves problemas, la Municipalidad Metropolitana de Lima ha puesto en marcha el desarrollo de un sistema integrado de transporte masivo. Este Sistema Integrado de Transporte para Lima Metropolitana es un sistema de transporte masivo en buses con recaudo y control centralizados y servicios en corredores troncales y áreas de alimentación, desarrollado bajo un esquema de participación público-privada.

1.1.3. COSAC 1: Eje Sur-Norte

El COSAC 1 comprenderá inicialmente dos etapas. La etapa 1 abarcará el tramo del servicio troncal Av. Matellini (Chorrillos) – Plaza Grau (Cercado de Lima) y la etapa 2 abarcará el tramo del servicio troncal Plaza Grau –Av. Naranjal (Independencia), además de servicios alimentadores en 4 zonas: Chorrillos, Sinchi Roca y Naranjal – Chinchaysuyo. En la actualidad, la MML y Protransporte desarrollan estudios técnicos para una posible ampliación en el COSAC 1, denominada la etapa 3. En el evento de que dicha ampliación se concrete, los estudios señalan que involucraría esencialmente el reemplazo de un servicio alimentador por la prolongación del tramo del servicio troncal Av. Naranjal – Parque Sinchi Roca (Comas) y la creación de servicios alimentadores en 2 nuevas zonas del norte. De otro lado, la MML ha decidido adelantar parte de las obras del COSAC 2 para construir una vía expresa en la Av. Grau. Dichas obras facilitarán el enlace entre los servicios que serán ofrecidos por el COSAC 1 y por el Tren Urbano. Si bien la programación y supervisión de cada proyecto se realizará de manera independiente, resulta importante destacar la generación de oportunidades de complementación y coordinación. En primer lugar, el COSAC 1 y el Tren Urbano atenderán a zonas distintas de Lima, lo cual implica que no competirán por una misma demanda, sino


que se complementarán en beneficio mutuo. En segundo lugar, el desarrollo de los proyectos introduce la posibilidad de la integración tarifaria entre ambos servicios de transporte público. La primera fase del sistema y consiste de varios componentes que incluyen:

§ Una nueva organización institucional para la planeación, regulación, gestión

y control del sistema y fortalecimiento institucional del sector de transporte público municipal.

§ Un sistema de control centralizado de la operación y un sistema de venta y

validación de medios de pago separado de la operación de buses, con potencial de cobertura por la totalidad del servicio de transporte público en el largo plazo.

§ Contratos de operación de buses para servicios troncales (aproximadamente

296 buses articulados) y servicios de alimentación (aproximadamente 296 buses convencionales) en las áreas de Chorrillos (Sur), Naranjal (Norte) y Sinchi Roca (Norte).

§ Infraestructura especializada: aproximadamente 36 Km. de corredores

segregados de alta capacidad para buses a lo largo del eje Sur-Norte de la ciudad, desde Matellini hasta Sinchi -Roca. 3 terminales de transferencia, 1 estación central subterránea, 48 estaciones. 50 Km de vías para buses alimentadores (71 Km de rutas), 28 Km de ciclovías alimentadoras.

§ Recuperación ambiental en las zonas afectadas y mitigación de impacto social

a operadores de transporte público desplazados. Las inversiones totales para la implementación del proyecto de transporte COSAC 1 serán financiadas mediante un esquema de participación público - privada. • Los rubros de inversión en infraestructura, obras complementarias, centro de

control, viabilidad social y fortalecimiento institucional del proyecto se estiman hasta la fecha en US$ 134 millones. El financiamiento público destinado a estos rubros provendrá de la MML, por medio de recursos propios (US$ 44 millones), un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (US$ 45 millones) y un préstamo del Banco Mundial (US$ 45 millones).

• Los rubros de inversión inicial en flota de buses (de alta capacidad,

convencionales y de menor tamaño), equipo de mantenimiento y sistema de recaudo se estiman en el rango de US$ 90 millones a US$ 100 millones. El


financiamiento destinado a estos componentes provendrá de los inversionistas que se adjudiquen las concesiones de transporte y recaudo, con cargo a los futuros ingresos por la venta de servicios de transporte.

Gráfico 1: Inversiones en la implementación del COSAC 1

Inversiones

44MML

45BID

45BM

90 - 100Sector Privado

0

50

100

150

200

250

US

$

Fuente: Protransporte y Cálculos MC -BAH

La información de las tres etapas de implantación de la operación del COSAC 1 se resume a continuación:

Cuadro 1: Etapas de implantación del COSAC 1

Fuente: Protransporte. Elaboración Macroconsult – Booz Allen Hamilton * La flota estimada del servicio troncal totaliza 242 buses articulados. Sin embargo, el requerimiento mínimo para los operadores del servicio troncal en la fecha proyectada de inicio de operaciones será menor (225 buses en total) para mitigar el riesgo de una demanda menor a la prevista. **La flota estimada del servicio alimentador totaliza 204 buses convencionales y 53 buses de menor tamaño. Sin embargo, el requerimiento mínimo para los operadores de los servicios alimentadores en la fecha proyectada de inicio de operaciones será menor (188 buses convencionales y 49 buses de menor tamaño en total) para mitigar el riesgo de una demanda menor a la prevista.

Etapa 1 Etapa 2 Etapa 3

Sector Chorrillos –Plaza Grau

Plaza Grau - Naranjal

Naranjal – Sinchi Roca

Km Troncales 16 28 36

Km Alimentadores 14 Vía 17 Ruta

49 Vía 60 Ruta

50 Vía 71 Ruta

Flota Troncal 114 242* 296 Flota Alimentadora 38 257** 294 Demanda (pax pagos/día) Troncal Alimentación Tronco-Alimentado Total

159338 12781 45595 217714

226141 193141 209943 629225

258031 179192 276078 713302


Las estaciones serán los únicos medios de acceso a este servicio de transporte público en las rutas troncales, siendo en ellas que se lleva a cabo el cobro de pasajes, el abordaje y salida de los vehículos y las transferencias de pasajeros entre distintos servicios. Se prevé contar con 48 estaciones (aproximadamente). Adicionalmente, se contará con pago o validación a bordo de los vehículos de las rutas alimentadoras.

1.1.4. Cronograma

El calendario indicativo previsto por la MML y Protransporte para la ejecución y culminación de las obras de infraestructura se resume a continuación:

Cuadro 2: Plan de Obras de Infraestructura

Obras: 2 Trimestre 2005 3 Trimestre 2005 4 Trimestre 2005 1 Trimestre 2006 2 Trimestre 2006 3 Trimestre 2006 4 Trimestre 2006

Estación Central

Corredor Sur1

Corredor Centro2

Corredor Norte3

Alimentadores Sur4

Alimentadores Norte4

Estaciones Sur5

Estaciones Norte6

Terminal Sur: Matellini

Terminal Norte: Naranjal

Patio Sur

Patrio Norte

Notas:1 Comprende la construcción de infraestructura vial en el tramo del servicio troncal Av. Matellini - Plaza Grau.

2 Comprende la construcción de infraestructura vial en el tramo del servicio troncal Plaza Grau - Plaza Ramón Castilla.

3 Comprende la construcción de infraestructura vial en el tramo del servicio troncal Plaza Ramón Castilla - Av. Naranjal.4 Comprende la rehabilitación de vías en las zonas de alimentación.

5 Construcción de estaciones, desde estación Estadio Nacional hasta estación Costa Azul.6 Construcción de estaciones, desde estación Carlos Izaguirre hasta estación España.2Fuente: Protransporte.

CRONOGRAMA DE EJECUCIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA

Los procesos de licitación comenzarán de manera simultánea, coexistiendo durante un período de tiempo y luego prosiguiendo con una secuencia de subastas. Las ofertas de los inversionistas para cada uno de los procesos de licitación estarán conformadas por: • Credenciales. • Sobre No. 1. • Sobre No. 2.


Las Credenciales y el Sobre No. 1 incluyen la demostración del cumplimiento de ciertos requisitos mínimos por parte de los postores. Los postores que superen la evaluación de las Credenciales y el Sobre No. 1 serán seleccionados por Protransporte como postores calificados. Solamente los postores calificados accederán a la etapa de evaluación de las propuestas económicas contenidas en los Sobres No. 2. De tal manera, los procesos de licitación se desarrollarán tomando como referencia el siguiente calendario tentativo:

Cuadro 3: Calendario Tentativo de los Procesos de Licitación

RecaudoConvocatoria

Entrega de Bases y proyectos de Contratos

Apertura de Sala de Datos

Entrega versión final Contrato

Credenciales

Sobres No. 1 y 2 y AdjudicaciónCierre

TroncalConvocatoria

Entrega de Bases y proyectos de ContratosApertura de Sala de Datos


Credenciales

Sobres No. 1 y 2 y AdjudicaciónCierre

AlimentadoresConvocatoria

Entrega de Bases y proyectos de ContratosApertura de Sala de Datos


CredencialesSobres No. 1 y 2 y Adjudicación

CierreFuente : Protransporte.

Consultas, sugerencias y respuestas

Evaluación a cargo de inversionistas





CALENDARIO TENTATIVO DE LOS PROCESOS DE LICITACIÓN

2 Trimestre 2005 1 Trimestre 20063 Trimestre 2005 4 Trimestre 2005


11..22.. AANNÁÁLLIISSIISS IINNSSTTIITTUUCCIIOONNAALL


1.2.1. Análisis de Grupos de interés

1.2.1.1. Metodología Empleada

El análisis de grupos de interés está basado en la metodología del Banco Mundial recogida en el documento “Guidance note on how to do stakeholder analysis of aid projects and programmes” de julio de 1995.

El análisis de grupos de interés, partiendo de la identificación de los actores clave en un proyecto, busca determinar sus intereses y las formas como éstos pueden incrementar los riesgos o viabilidad del proyecto.

Una de las clasificaciones de grupos de interés es en actores primarios y secundarios. Los actores primarios son las personas y grupos directamente afectados por el proyecto, incluyendo a los que se benefician y a quienes son afectados en sentido negativo. Por otro lado, los actores secundarios son aquellos que, sin estar involucrados directamente en el servicio, intervienen en su prestación. Son ejemplos de actores secundarios las entidades estatales, las no estatales, los políticos y líderes locales, los organismos de cooperación, entre otros.

Así, la clasificación en actores primarios o secundarios no es una clasificación de relevancia, sino, como cualquier otra, es sólo una herramienta para facilitar el análisis y la discusión. En la realidad, la dinámica misma de un proyecto puede convertir a un actor secundario en primario en un determinado momento.

1.2.1.2. Relevancia del Análisis para el caso del COSAC 1

El análisis de grupos de interés que proponemos busca convertirse en una herramienta que permita a quienes tengan que tomar decisiones de políticas públicas predecir comportamientos y tendencias de los actores en el sistema, antes de que éstas se reflejen en la realidad. Ello puede contribuir a tomar mejores decisiones, sobre la base de la evaluación de diversos escenarios, que comprendan cada uno la mayor cantidad posible de variables relevantes.

En el caso de El Metropolitano, Protransporte busca implementar hasta diez corredores segregados de buses de alta capacidad, aunque el proyecto inicial comprende uno solo.

Es evidente que aunque el listado de actores interesados pueda ser igual o similar tanto en un análisis limitado al primer corredor, como en un estudio que considere la implementación de diez corredores, no debemos perder de vista que el impacto de cada uno de los grupos en los diferentes momentos no podrá ser comparado.


Elementos como la gradualidad del proceso, la velocidad con que se implementen los sucesivos corredores, la capacidad del mercado de adaptarse a las nuevas situaciones y el proceso de aprendizaje social y político, así como la incorporación de experiencias anteriores a las decisiones individuales, serán determinantes para poder estimar el impacto de cada interés individual en el sistema.

Por lo tanto, hemos optado por enfatizar los efectos de las primeras interacciones entre los grupos de interés identificados, hasta la implementación y funcionamiento del primer COSAC. No obstante, en algunos supuestos hemos incluido variables de más largo plazo, por considerar que resultan de interés.

1.2.1.3. Contenido del Informe de Grupos de interés

El informe sobre grupos de interés se divide en dos partes: grupos de interés primarios y grupos de interés secundarios. Al inicio de cada sección se presenta un cuadro que recoge el listado de los actores identificados por categorías, sus intereses principales (grupales o individuales) y el efecto que dichos intereses podrían tener en el proyecto. El efecto puede estar calificado como positivo (identificado con el signo “+”), negativo (identificado con el signo “-”) o variable según las circunstancias (identificado como “+/-”).


1.2.1.4. Grupos de Interés Primarios

Cuadro 4: Grupos de Interés Primarios

interesespotencial

impacto en el proyecto

- tiempo de viaje y espera no incrementado +- seguridad +- costos no incrementados -- precio "razonable" +- comodidad +- medio ambiente más saludable, aire limpio y sin ruidos contaminantes

+

- reducción del tiempo de viaje +- acceso (ampliación de colectores) +/-- medio ambiente más saludable, aire limpio y sin ruidos contaminantes +

- reducción del tiempo de viaje +- medio ambiente más saludable, aire limpio y sin ruidos contaminantes

+

- seguridad +

4 choferes - ingresos y fuente de trabajo -- ingresos y fuente de trabajo +/-- estabilidad laboral +

6 cobradores - ingresos y fuente de trabajo -- ingresos y fuente de trabajo +- permanencia en el mercado +/-- costos no incrementados -- rentabilidad de la inversión +- destino de los buses descartados +/-- mantener utilidades -- estabilidad jurídica para transportistas formales

+

- ingresos -- vigencia permanente de las autorizaciones -

10propietarios o poseedores de inmuebles comerciales en el corredor del COSAC

- ingresos y fuente de trabajo -

- ingresos y fuente de trabajo +- valor de su predio +- valor de su predio +- medio ambiente más saludable, aire limpio y sin ruidos contaminantes

+

- valor de su predio para uso habitacional -- valor de su predio para uso comercial +- medio ambiente más saludable, aire limpio y sin ruidos contaminantes +

14 vendedores ambulantes - ingresos y fuente de trabajo -

15 importadores y comerciantes de vehículos y repuestos - ingresos y fuente de trabajo -

gremios de choferes5

titulares de rutas de transporte urbano9

propietarios de vehículos de transporte urbano

gremios de transportistas

propietarios o poseedores de inmuebles comerciales cercanos a los paraderos del COSAC

B. Prestadores del actual servicio de transporte urbano

7

8

11

C. Propietarios o poseedores de inmuebles

stakeholders primarios

usuarios del COSAC

usuarios de transporte privado (potenciales usuarios de El Metropolitano)

1

2 usuarios de rutas competencia de El Metropolitano

3

A. Usuarios de transporte urbano

12

13

propietarios o poseedores de inmuebles residenciales en el corredor del COSAC

propietarios o poseedores de inmuebles residenciales cercanos a los paraderos y terminales del COSAC

D. Otros empresarios


A continuación desarrollamos los elementos recogidos en la tabla anterior, agregando elementos como los posibles escenarios que podrían presentarse y elementos a considerar en el diseño de políticas públicas.

A. USUARIOS DE TRANSPORTE URBANO

El primer grupo de interés identificado corresponde al conjunto de usuarios del servicio de transporte; el mismo que, por razón de sus distintos intereses, hemos subclasificado en tres grupos, como detallamos a continuación:

1. Usuarios de El Metropolitano

El servicio de transporte de pasajeros que ofrecerá El Metropolitano estará originalmente destinado a satisfacer la demanda por transporte de la población perteneciente a los sectores socioeconómicos menos favorecidos de la ciudad de Lima. Dentro de este grupo, en su primera etapa, El Metropolitano atenderá únicamente una ruta de norte a sur de la capital y viceversa.

Así, los usuarios de El Metropolitano serán los beneficiarios directos del sistema. En principio, en vista de que el proyecto busca justamente proveerle un servicio a este grupo y que está siendo diseñado con el fin último de mejorar su calidad de vida, no debería haber ningún conflicto de intereses.

Los intereses por parte de los usuarios del sistema de buses rápidos incluyen reducir –o por lo menos no incrementar- el tiempo total destinado a viajar (resultante de la suma de tiempo de viaje efectivo, tiempo de espera y tiempo de caminata). Podría ocurrir que si se analizan las variables de manera desagregada ocurra, por ejemplo, que el tiempo de desplazamiento hasta la estación y el tiempo de espera en la misma sean mayores al que actualmente dedican lo usuarios de servicio de transporte urbano a dichas actividades. Si bien sería esperable que los usuarios prefieran un menor tiempo total de viaje (resultante de la diferencia por el menor tiempo de viaje efectivo), podría ocurrir que la valoración de la velocidad esté asociada al rápido acceso al medio de transporte y no necesariamente al tiempo de viaje1.

Así, estimamos que por lo menos al inicio, los usuarios se sentirán afectados por la necesidad de caminar distancias mayores hasta los paraderos y, eventualmente, esperar más tiempo en la estación para tomar el bus. 2

Este problema debe recibir atención central de parte de Protransporte y de los operadores, pues puede favorecer la informalidad del sistema desde sus inicios

1 Respuesta al comentario número 10 de las observaciones al Informe No 1. 2 El tiempo de espera en las estaciones se irá reduciendo conforme se afiance el sistema y los usuarios aprendan a usarlo, aprovechando la posibilidad de conocer el tiempo exacto de partida y llegada de los buses.


(no respeto de los paraderos, por ejemplo). De ser así, esos malos hábitos adquiridos serán difíciles de revertir.

En lo relativo a los costos, el interés de los usuarios estará enfocado en no ver incrementado el costo total de desplazamiento, o que, en todo caso, el costo del viaje en El Metropolitano sea calificado como “razonable”. Entendemos que esa razonabilidad se alcanzará si el valor que el usuario asigna al beneficio de llegar más rápido, más cómodo y más seguro es igual o mayor que el mayor costo en dinero que pueda representar el viaje en El Metropolitano.

Asimismo, son de interés de los usuarios la comodidad y la seguridad; y en menor medida, la preservación de un medio ambiente saludable3, con aire limpio y libre de ruidos contaminantes.

En general, consideramos que los usuarios podrían tener una gran expectativa en que se les ofrezca un servicio de mayor calidad y seguridad al mismo precio. Este elemento podrá ser bien utilizado políticamente para promover la pronta implementación del sistema y como contra argumento a las eventuales oposiciones de otros grupos de interés afectados negativamente.

2. Usuarios de rutas que son competencia de El Metropolitano

El grupo de usuarios de transporte público urbano que utilice el servicio de rutas paralelas al COSAC se diferencia del anterior por su imposibilidad de acceder al servicio de El Metropolitano o su decisión de utilizar el servicio de la competencia. Ello puede deberse a factores económicos (menores costos totales de viaje), cobertura de las rutas (estaciones muy lejanas a sus puntos de origen o destino, por ejemplo) u otras ventajas competitivas de los otros buses (más espacio en los buses debido al desplazamiento de la mayoría de los usuarios al servicio de El Metropolitano), entre otros.

Si bien en términos generales comparten con los usuarios de El Metropolitano el interés de reducir su tiempo total de viaje y los relativos al medio ambiente más saludable, las variables mencionadas en el párrafo anterior hacen que este conjunto de usuarios presente algunas diferencias en sus intereses.

El interés más crítico será si este grupo de usuarios desea que se amplíe el servicio de El Metropolitano, por ejemplo a través de la ampliación de alimentadoras, el incremento de la flota y la frecuencia, etcétera; o si, por el contrario, prefiere mantener el servicio de buses tradicional.

El que los intereses se inclinen en uno u otro sentido dependerá de los mismos factores que determinan que este grupo se mantenga al margen del sistema de El Metropolitano. Es decir, si la razón para no usar El Metropolitano es económica,

3 La variable medioambiental no es reflejada como una relevante en las encuestas realizadas a los usuarios de transporte público en Lima. Su relevancia es marginal.


la balanza se inclinará en el sentido de preferir que se mantenga el sistema de buses tradicional. Si por otro lado se trata de un grupo que no accede al servicio de El Metropolitano por defecto de oferta, habrá una fuerte demanda potencial por ampliar la cobertura del sistema.

3. Usuarios de transporte privado (potenciales usuarios de El Metropolitano)

Definidos como la totalidad de personas que se desplazan utilizando medios de transporte privados, este grupo es a su vez complejo porque incluye una serie de subgrupos de personas con intereses semejantes, pero no equiparables. Está compuesto, por ejemplo, por los propietarios de vehículos particulares que, a pesar del mayor costo que represente cada viaje, valora más elementos como la libertad de desplazamiento, la comodidad, seguridad y velocidad, sobre el ahorro que le representaría un viaje en cualquier medio de transporte público. Incluye también a quienes se movilizan eventual o regularmente en taxi, a quienes utilizan taxis colectivos y a quienes no emplean ningún vehículo automotor para desplazarse.

En todos los casos, compartirán intereses generales con los demás usuarios de transporte, tales como la reducción del tiempo total de viaje, la mejora en la calidad del medio ambiente y la seguridad en el transporte.

Aunque no lleguen a involucrarse como usuarios ni de El Metropolitano ni de los otros servicios de transporte público, lejos de representar algún riesgo para el desarrollo del proyecto serán un importante grupo que lo apoyará y promoverá, pues será un beneficiario de la mayor oferta en el mercado de transporte, además de la menor congestión vehicular y la reducción de la polución.

Un elemento en el que debemos detenernos es la posibilidad de incorporación de parte del conjunto de usuarios de transporte privado al sistema de El Metropolitano. Ello estará condicionado por las ventajas comparativas que ofrezca El Metropolitano respecto de los medios de transporte que utilizan habitualmente. Creemos que esa nueva demanda por transporte público provendría específicamente de dos sectores:

(i) El grupo de propietarios de vehículos particulares que encuentren un ahorro sustantivo en sus costos de viaje. Ellos tenderán a ser quienes residan en los polos de la ciudad y requieran desplazase por trayectos prolongados. Una política de captación exitosa deberá considerar, entre otros, la prestación del servicio de parqueo y guardianía de autos (el mismo que calificaría como negocio colateral a los componentes esenciales del sistema), que ofrezca seguridad y que mantenga el costo total del viaje por debajo del costo del viaje en vehículo privado 4.

4 Respuesta al comentario número 13 de las observaciones al Informe 1.


(ii) Los usuarios de taxis y taxis colectivos, que encuentren un significativo ahorro en el costo del transporte sin una pérdida sustantiva de velocidad, comodidad e incremento en seguridad5.

Cabe señalar que su migración al sistema será mayor en tanto se avance con el ordenamiento de los servicios informales, que necesariamente reflejarán un incremento en las tarifas.

En general, si bien es esperable el apoyo al sistema por parte de todos los grupos de usuarios de transporte, éste dependerá de variables exógenas al buen o mal funcionamiento de El Metropolitano. Una variable crítica será el resultado de la reestructuración o racionalización de rutas que afectará principalmente a los usuarios de servicios públicos distintos a los que operan en el COSAC 1 y a los usuarios de medios de transporte privados. Conforme se desarrollen otros COSAC, esta variable irá adquiriendo dimensiones más importantes6.

B. PRESTADORES DEL ACTUAL SERVICIO DE TRANSPORTE URBANO

Un segundo gran grupo de actores relevantes para El Metropolitano es aquel compuesto por los prestadores del actual servicio de transporte urbano. En conjunto, se caracterizan porque han sido tradicionalmente los sujetos más representados en el diseño e implementación de decisiones relativas al transporte urbano, consecuencia de lo cual han primado sus intereses sobre los de los usuarios y los de la comunidad en general.

Ello tiene su correlato en la carencia de incentivos adecuados en el sistema actual de transporte para fomentar su efic iencia y la prestación de un servicio destinado a satisfacer necesidades colectivas. Por el contrario, el sistema vigente favorece a los más “criollos” –productores de externalidades negativas por antonomasia-, que producen conflictos, atropellan a la comunidad y contribuyen al desorden del sistema y de la ciudad.

Cabe resaltar que debido al control de la prestación del servicio que ejercen actualmente, potenciado por su capacidad de organización y actuación colectiva, son el conjunto de actores más sensible a cualquier cambio en el sistema de transporte y será uno de los primeros que puedan bloquearlo. Así, la atención de sus problemas, necesidades e intereses deberá ser considerada prioritaria, a fin de garantizar la exitosa puesta en marcha del sistema 7.

A continuación presentamos el análisis de intereses de los operadores del servicio de transporte urbano, según el tipo de actor.

5 Respuesta al comentario número 14 de las observaciones al Informe 1. 6 Respuesta al comentario número 12 de las observaciones al Informe 1. 7 Respuesta al comentario número 15 de las observaciones al Informe 1.


Debemos anotar que en muchos casos un sujeto puede estar comprendido en más de una categoría –por ejemplo un chofer que sea propietario del bus, o el propietario de una unidad de transporte que al mismo tiempo forme parte del gremio de transportistas y sea titular de la autorización para operar una ruta. Ello es sumamente relevante para el diseño e implementación del proyecto, pues a los mecanismos de gestión de intereses vigentes actualmente, se sumarán toda clase de sinergias entre actores que si bien antes no compartían objetivos, adquieren la característica común de haber sido excluidos del mercado de transporte urbano o haber visto perjudicado sus intereses económicos.

Asimismo, es importante señalar que si bien en el caso de cada grupo de agentes se está previendo su posible integración al nuevo sistema de transporte, tal incorporación dependerá (a) de las barreras de entrada –básicamente financieras y técnicas- que se determinen y (b) de la capacidad de los actores para superar las barreras8.

Si bien para el mejor funcionamiento del sistema es conveniente solicitar características muy exigentes (alto capital social, capacidad de endeudamiento, experiencia en la operación de sistemas similares, etc.), desde el punto de vista de favorecer la capacidad de competir de antiguos operadores, tales requisitos debieran ser mínimos. La determinación de barreras de entrada más o menos exigentes dependerá entonces, en buena medida, de la decisión política de inclinarse hacia la optimización de la calidad del servicio o hacia la minimización de contingencias políticas.

4. Choferes de transporte público

La gran mayoría de los choferes de transporte público en Lima trabaja de manera informal sin que medie un contrato de trabajo con el dueño del transporte. En la mayoría de los casos, sus ingresos se determinan por el número de personas que utilizan su vehículo diariamente una vez descontado el pago al dueño del vehículo por el alquiler del mismo, el pago de gasolina y el pago al cobrador. Sólo un 25% recibe un monto fijo diario establecido por la empresa o el dueño del vehículo9.

Sus intereses principales son mantener su empleo y por tanto su nivel de ingresos.

La continuidad de su empleo una vez implementado el sistema de El Metropolitano está condicionada a dos situaciones:

8 Respuesta al comentario número 6 de las observaciones al Informe 1. 9 Estudio de Comportamiento Económico y Perfil de los Operadores elaborado por el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico para Protransporte. 2005.


(i) dentro del proyecto, en la medida en que sean contratados por las empresas que obtengan concesión en la vía trocal o en las alimentadoras. Esto implicaría su incorporación a un régimen laboral formal, con los consiguientes beneficios laborales y estabilidad.

En relación a su nivel de ingresos, con el proyecto lograrían mayor estabilidad sin que necesariamente sus ingresos superen al promedio que obtienen en la actualidad.

(ii) mantenerse laborando en rutas existentes en la actualidad y que no forman parte del proyecto. Ello no importaría mayores alteraciones a su situación laboral, salvo una eventual disminución de la demanda del servicio que se refleje en sus ingresos.

Así, de lograr mantenerse empleados, el nivel de ingresos no sufriría variación negativa. Por el contrario podría darse una mejora por razón de mayor estabilidad, explicada en la asignación de un salario fijo mensual y seguridad social para el trabajador y su familia, además de la eliminación del incentivo para conseguir la máxima cantidad de pasajeros.

Sin duda, el peor escenario para los choferes sería que no logren ubicarse en ninguna de las rutas del mercado. Ello implicaría la pérdida del empleo y por tanto la reducción de los ingresos. Consideramos que el grupo que resulte excluido del mercado, dependiendo de su dimensión y de su capacidad de actuación colectiva, podría constituir una fuerte oposición a la implementación del sistema.

Como consecuencia de la aparición de dos regímenes distintos para choferes, uno de ellos será preferido por la mayoría de choferes sobre el otro. Así, se generarán incentivos para la competencia entre los mismos choferes por conseguir los mejores puestos de trabajo. Por lo tanto, a diferencia del sistema anterior en que la competencia era sólo entre los choferes y los que buscaban incorporarse como choferes, ahora habrá competencia al interior del propio mercado de choferes de bus. Es esperable que ello promueva la mejora en la calidad de los trabajadores que prestan el servicio.

5. Gremio de choferes 10

El principal gremio de choferes es la Federación de Choferes del Perú –FECHOP- a la que se suman otras organizaciones menores que velan por los derechos de sus agremiados. Su interés principal es la búsqueda de estabilidad laboral y la mejora en los niveles de ingresos de sus agremiados.

10 Esta sección incluye la respuesta al comentario número 17 de las observaciones al Informe 1.


Sin embargo, al interior de los mismos se esconden los intereses individuales de sus dirigentes, quienes generalmente coinciden con ser propietarios de unidades de transporte.

Al parecer, la multiplicidad de intereses y la falta de transparencia entre el discurso (el interés colectivo) y la realidad (el interés individual del trabajador o del propietario) serían responsables de la baja representatividad de los gremios y de su debilidad institucional. Esta situación se vería acentuada si -al igual que en el caso de los gremios de transportistas que veremos más adelante- con la creación de un nuevo sistema de transporte urbano los intereses individuales se diferencien entre sí aún más.

Si a raíz de la implementación del sistema parte de los choferes pasa a operar buses de El Metropolitano, otra parte va a permanecer en el servicio de buses tradicional y un tercer grupo será excluido del mercado del transporte público, se podrá generar un debilitamiento de los gremios, pues los intereses de sus integrantes no estarán alineados.

Quienes sean trabajadores de las empresas concesionarias de El Metropolitano, ya habrán conseguido la estabilidad laboral –la que ha sido objetivo central de la lucha de los gremios por muchos años- y buscarán el incremento de sus salarios, beneficios sociales y la mejora de las condiciones de trabajo. Por otro lado, quienes sigan trabajando como choferes de los buses tradicionales, seguirán persiguiendo condiciones de estabilidad laboral y la mejora de sus ingresos. Finalmente, quienes cesen como choferes dejarán de pertenecer al gremio.

Al interior de los gremios, el grupo de los dirigentes constituye un grupo de agentes de interés relevante en sí mismo. Ellos no sólo ejercen la representación formal de las agrupaciones, sino que encabezan sus actuaciones y decisiones políticas. Si el gremio pierde representatividad o sufre un debilitamiento por contraposición de intereses a su interior, ello afectará uno de los intereses de los dirigentes, mantener su poder político.

Otro elemento relacionado a lo anterior y que podría contribuir al debilitamiento del gremio es la competencia entre choferes, en los términos en que fue desarrollada en la sección anterior.

Con la información disponible, la mejor predicción que podemos hacer sobre el devenir de estas agrupaciones, es que al inicio se produciría resistencia al cambio y pretenderán bloquear la implementación del nuevo sistema. Conforme se vaya afianzando El Metropolitano, la resistencia perderá posibilidad de éxito y con ello aflorarán los conflictos de intereses internos. Éstos podrían conducir a una reforma en la composición que los gremios tienen actualmente, para ser sustituidos por organizaciones que acojan, ya no solo a quienes desempeñan la misma actividad en el mercado, sino a todos los agentes excluidos del sistema de transporte urbano.


6. Cobradores y dateros

Los cobradores son las personas que dan soporte al chofer en su recorrido y realizan labores de cobro de pasajes, así como labores secundarias tales como el llenado de buses, anuncio del bus en paraderos, acomodo de pasajeros al interior de la unidad y, eventualmente, tareas de limpieza.

Los dateros son un grupo menor. Ubicados en paraderos estratégicos, registran la frecuencia de los buses de cada ruta y trasladan dicha información a los choferes que la utilizan para regular la velocidad y la distancia entre su unidad y las que viajan delante.

El régimen laboral de ambos grupos es informal y bastante inestable. Los cobradores por lo general negocian sus ingresos con el chofer del vehículo, recibiendo un porcentaje de lo recaudado o bien un monto fijo por jornada. Los dateros reciben una contraprestación por la venta de cada unidad de información11.

Su interés principal es definitivamente mantener su empleo y nivel de ingresos, pero el sistema difícilmente podrá atender esas expectativas. Según las especificaciones del proyecto, estas tareas –equiparables a las de boletaje y control o programación- serán realizadas por una empresa concesionaria, de manera centralizada y con altos niveles de automatización. Por lo tanto muchos de los cobradores y dateros que trabajan actualmente en las rutas vinculadas al proyecto se verán perjudicados en forma directa.

A diferencia del caso de los choferes, quienes eventualmente podrían ser incorporados al nuevo sistema, en éste no existen las funciones de cobrador y datero. Las tareas de las empresas de boletaje y programación –esencialmente distintas a las del cobrador y el datero- serán realizadas por un menor número de empleados, previsiblemente más calificados.

Por lo tanto, la migración de este grupo de trabajadores al nuevo sistema será básicamente imposible, debiéndose optar por mecanismos de mitigación del impacto en el empleo asociadas, por ejemplo, a la reconversión laboral.

Estimamos que otras organizaciones gremiales que reúnan a otros agentes excluidos del sistema tendrán en el conjunto de cobradores y dateros –incluso no agremiados- a un aliado natural, que eventualmente podría incorporárseles para sumar esfuerzos en la intención de bloquear la implementación del sistema o negociar condiciones para su salida del mercado.

Así, aunque los cobradores y dateros tengan organizaciones gremiales relativamente menos estables que los choferes, por ejemplo, no serían un

11 Respuesta a los comentarios número 16 y 21 de las observaciones al Informe 1.


impedimento para que representen una seria contingencia para el proyecto. Recordemos que siendo ellos parte del grupo que literalmente controla el uso de las pistas de la ciudad y estando valorados por la sociedad como un grupo violento y confrontacional, cuentan con las herramientas suficientes para realizar paros y bloqueos que –sin una intervención oportuna y eficaz por parte de las autoridades- podrían poner en riesgo el nuevo sistema de transporte.

7. Propietarios de vehículos de transporte urbano12

Operan mayoritariamente sobre la base de una organización empresarial ineficiente e informal y con una estructura inadecuada de recorridos. A pesar de haber empresas de relativa importancia en el mercado, la estructura empresarial es atomizada. Ello excluye la posibilidad de aprovechar las economías de escala. Asimismo, al ser imposible identificar la calidad del servicio con una empresa en particular, se desaprovecha uno de los principales beneficios de la competencia; esto es la capacidad de los usuarios de premiar o castigar a una empresa con su contratación reiterada.

Ante la implementación del nuevo sistema, sus principales intereses estarán orientados a mantener su nivel de ingresos y su fuente de trabajo, es decir, la posibilidad de explotar sus activos (unidades de transporte público) en la operación de rutas de servicio urbano. Asimismo, procurarán no incrementar sus costos o, en todo caso, mantener la rentabilidad del negocio. En general, sus decisiones estarán orientadas por el interés de permanecer en el mercado.

Estimamos que los propietarios de vehículos que prestan servicio actualmente se dividirán en tres grupos, por la suerte que siga su negocio: (i) algunos podrán migrar al nuevo sistema; (ii) otros continuarán operando como lo vienen haciendo; y (iii) un grupo será excluido del mercado.

(i) Se podrán integrar al sistema de El Metropolitano, tanto para la operación en la vía troncal como en las vías alimentadoras, las empresas que sean capaces de superar los requisitos previstos en la convocatoria.

En vista de que los requisitos de acceso al sistema serán sustantivamente más exigentes que en el mercado de buses tradicional, las empresas que operan actualmente podrían mejorar su actuación en el mercado, fortaleciendo su nivel de organización y generando sinergias entre los actuales operadores. Ello podrá reflejarse en la reducción de los costos de transacción y la generación de ingresos más estables.

Para quienes consigan tal objetivo, un factor determinante de la decisión de prestar y mantener efectivamente el servicio en El Metropolitano será el nivel de inversión requerido y la rentabilidad proyectada (TIR), la



misma que en ningún caso podrá ser inferior a la que obtienen en su negocio actual. Un elemento adicional será el destino de las unidades que operan actualmente. Se deberá evaluar quién asumirá el costo de dar de baja los activos y si habrá algún mercado para la reventa y operación de éstos fuera del mercado de Lima urbana.

Respecto al estilo de gestión, éste podría verse modificado. A diferencia de las organizaciones actuales en que el mismo titular de las unidades de transporte se encarga de controlar directamente sus buses, de darles mantenimiento (decidiendo inclusive la periodicidad), contra a los conductores y administra sus ingresos; el proyecto pretende un estilo organizativo especializado y desconcentrado. Así, el operador del servicio se encargará únicamente de ello, dejando a terceros las tareas de recaudo, control, mantenimiento, revisión técnica, entre otras.

(ii) En lo que respecta al grupo que se mantenga en el negocio actual, no habrá mayores variaciones pues sus intereses estarán satisfechos por lo menos en la misma medida.

(iii) Dados el nivel de inversión y la capacidad de gestión requeridos para participar en el proyecto, así como la natural reducción del número de unidades que operan en el sistema de transporte urbano tradicional producto de la reducción de la demanda por dicho servicio, un gran número de operadores podría quedar excluido del mercado.

Ante ello, su preocupación básica será cómo suplir los ingresos que recibían y el destino de su inversión (qué hacer con los buses).

8. Gremios de transportistas13

En Lima hay cuatro gremios de transportistas importantes: ASETUM, AMETUR, ASETUR y CENTU. Actualmente están surgiendo nuevos gremios, pero que a la fecha no han logrado suficiente representatividad como para gestionar con eficiencia sus intereses.

Los intereses identificados de los gremios son mantener el nivel de utilidades de sus miembros y promover condiciones que incrementen la estabilidad jurídica de los transportistas formales.

Como vimos en detalle en la sección anterior, la creación de El Metropolitano permitirá a algunos transportistas incorporarse al nuevo sistema. Otros seguirán operando en el sistema tradicional y algunos tendrán que salir del mercado. Así, mientras que los primeros buscarán mejorar las condiciones en que operan los buses en el COSAC, los segundos perseguirán objetivos contrapuestos, como por ejemplo, bloquear la concesión de rutas –que tiene su correlato en la cancelación

13 Esta sección incluye la respuesta a los comentarios número 18 y 22 de las observaciones al Informe 1.


de autorizaciones de operación-, pretender impedir el uso exclusivo de determinadas vías, etc.

Como consecuencia de ello, estos cambios en la estructura del sistema de transporte urbano obligarían a los gremios a reestructurarse identificando, dentro del gran conjunto de transportistas, a quienes compartan un mismo interés. Asimismo, el mayor dinamismo que se imprima al negocio generaría incentivos para que los gremios ajusten sus políticas, normas y procedimientos, para asegurar su capacidad de actuación y representación en el sistema.

En cualquier escenario, para evitar la incertidumbre que pudieran tener estas organizaciones es importante perseverar en la búsqueda de instrumentos que les generen confianza y les permitan reforzar el trabajo dentro de esquemas asociativos, ya que será muy difícil que los transportistas sobrevivan de manera individual.

Una adecuada regulación del número de vehículos que pueden circular por las vías propuestas permitiría que se mejore el problema de la informalidad y se tengan una mayor opción de generar recursos que les permita llegar a cubrir los costos de mantenimiento, de esta forma se podrían superar casos como los de aquellos que han obtenido concesiones sin tener ninguna capacidad instalada o posibilidades de organizar un servicio de transporte adecuado.

9. Titulares de rutas de transporte urbano14

Los titulares de autorizaciones para operar en las rutas de transporte urbano son empresarios rentistas que reciben una contraprestación por ceder la explotación de su activo –la autorización de operación de vehículos de transporte público- a terceros propietarios de unidades de transporte o choferes.

Preocupan para la implementación de El Metropolitano aquellos cuyas rutas coinciden con las que serán destinadas al COSAC, pues inevitablemente serán excluidos, por lo menos de dichos ejes viales.

A diferencia de los actores antes mencionados, la posibilidad de integrarse al sistema de El Metropolitano es nula, pues una vez despojados de la autorización, no tendrán ningún valor que aportar al negocio. Es esta situación –el perder irremediablemente la totalidad de los activos - la que incentivará que este grupo agote la gestión de sus influencias para tratar de reubicar su actividad en alguno de los elementos de la cadena de valor del negocio.

Es decir, si se trata de titulares de ruta que a la vez son choferes, es esperable que reorienten sus intereses a los que corresponden a los choferes. Lo mismo si se

14 Esta sección i ncluye la respuesta al comentario número 22 de las observaciones al Informe 1.


trata de propietarios de vehículos, pues es predecible que busquen concentrarse en la operación de los mismos en otras rutas.

Evidentemente, los más perjudicados serán quienes hasta antes de la implementación del sistema se dediquen con exclusividad a la cesión de autorizaciones de las que son titulares. Por ende, habrá que prestar mayor atención a los mecanismos de gestión de sus intereses.

La primera conducta esperable por parte de este grupo, es que conjuntamente con los demás afectados, presionen al órgano competente de la Municipalidad Metropolitana de Lima para que les permita operar con las mismas autorizaciones en rutas distintas. Alternativamente podrían solicitar la ampliación de las autorizaciones en las vías contiguas al COSAC o incluso el establecimiento de nuevas rutas.

El éxito en esta gestión se contrapone con los objetivos del proyecto, pues implicaría el aumento de la congestión vehicular en las rutas alternas al COSAC y, por tanto, incremento en los tiempos de viaje de todos –inclusive de El Metropolitano por las intersecciones con vías más transitadas-, deterioro del medioambiente y más caos urbano.

Anotación especial merece el reconocer que más allá de la organización formal del sector –organizaciones de propietarios de vehículos, titulares de rutas, chóferes, cobradores y dateros-, lo cierto es que todos ellos conforman un grupo con intereses equivalentes o complementarios (alianzas naturales) y por ende es esperable que ante una amenaza común sus intereses se agreguen pasando de ser actores individuales a un bloque homogéneo –aunque no necesariamente bien organizado, lo que constituirá una ventaja para contrarrestar su fuerza- que podría enfrentarse al proyecto. Por ende, podría ser conveniente mantener estos grupos separados para la negociación, programas de mitigación, respuestas políticas, etc.

C. PROPIETARIOS O POSEEDORES DE INMUEBLES15

El tercer grupo de agentes con intereses que pudieran afectar el desarrollo del proyecto y que deben ser tomados en cuenta en el diseño e implementación es el conformado por quienes son titulares de inmuebles, ya sea de tipo comercial o residencial, y estén estos ubicados en las zonas aledañas al corredor o en las zonas aledañas a los paraderos.

A continuación detallamos lo que estimamos será la tendencia a largo plazo en lo que respecta a la valoración del suelo y al desplazamiento urbano para la consolidación de polos residenciales y comerciales. En cualquier caso, es necesario

15 Esta sección incluye la respuesta a los comentarios número 7, 23 y 24 de las observaciones al Informe 1.


entender que estos procesos están sujetos a la influencia de diversas variables y los efectos se podrán apreciar en función a las etapas de desarrollo del sistema.

10. Propietarios o poseedores de inmuebles comerciales en el COSAC

El grupo de propietarios o poseedores de inmuebles comerciales en el COSAC se caracteriza por tener una fuente de ingreso ubicada físicamente en el espacio adyacente o cercano al corredor por donde circularán los buses de El Metropolitano.

Su principal interés será mantener su fuente de trabajo y su nivel de ingresos y la mayor afectación ocurrirá durante la etapa de obras, que coincide con la mayor vulnerabilidad política e institucional.

En general, su interés puede ser perjudicado de las siguientes maneras:

(iii) Si por razón de necesitarse el espacio para construir el corredor, el predio tuviese que ser expropiado. (Este supuesto no está incluido en el diseño del COSAC 1, pero podría incluirse en futuros corredores.)

(iv) Si un grupo importante de sus clientes o consumidores coincide con el grupo de usuarios del servicio de transporte de buses tradicionales, que pudiera ser desplazado a otro espacio. El caso típico sería el de un restaurante que funcione cerca de un paradero –formal o no-, que por razón de la implementación del proyecto fuese desplazados o eliminado.

Se trata de problemáticas distintas y que requerirán políticas de mitigación específicas.

En el primer supuesto, la norma que resuelva la expropiación deberá determinar la compensación por el predio. Asimismo deberán implementarse políticas de reubicación de los comerciantes o empresarios, a fin de que puedan seguir desempeñando su actividad en el mercado.

Es claro que los intereses de este grupo no podrán ser satisfechos de manera absoluta. Por ello se deberán diseñar e implementar adecuadas estrategias y políticas de reubicación orientadas a restituir la situación anterior de bienestar al desplazamiento, a fin de podrán neutralizar sus efectos negativos. La dificultad para la formulación de estas políticas radica en la diversidad al interior de este grupo de interesados, tanto por el lugar del cual serán desplazados, como por la actividad comercial que desempeñan.

En lo que respecta a los negocios que verán reducida su clientela, el interés estará concentrado en el mantenimiento de los niveles de ingreso y será difícil de satisfacer. Atendiendo a la naturaleza del negocio, las políticas de mitigación


podrán tener como objeto, por ejemplo, la potenciación de las habilidades empresariales o la reubicación de los negocios.

En principio, los grupos afectados no se encuentran organizados. No obstante, la magnitud de la afectación podría ser tal, que es esperable que los sujetos involucrados se agrupen para negociar colectivamente –en particular, lo referido a las condiciones de expropiación y desplazamiento. Por un lado, ello facilitará la tarea de desplazamiento, pero por otro implicará la potenciación de un sector que podría llegar a constituir una oposición al proyecto considerable. Este elemento estará también condicionado por el poder económico y político que tengan los comerciantes afectados desde antes de la implementación del proyecto.

11. Propietarios o poseedores de inmuebles comerciales cercanos a los paraderos del COSAC

Es el grupo de propietarios o poseedores de inmuebles comerciales en zonas adyacentes o cercanas a los paraderos o terminales del COSAC.

Sus intereses principales –mantener su fuente de trabajo, incrementar eventualmente su nivel de ingresos o por ver reevaluados sus predios- se verán probablemente satisfechos desde la implementación de El Metropolitano, a diferencia de lo que ocurrirá con el grupo de la sección anterior, pero su afectación negativa durante el período de las obras será mayor.

En los casos en que los paraderos o terminales se construyan en espacios que previamente estaban destinados a dicho fin, es probable que los actores de estos grupos de interés ya cuenten con alguna capacidad de organización, aunque estimamos que debe ser mínima.

Aunque no existiese ninguna, el proyecto podrá aprovechar la institucionalización de la gestión de los intereses de estos actores a fin de potenciar sus beneficios y poder replicar modelos de experiencias exitosas de generación de pequeños polos de desarrollo alrededor de sus principales terminales. Toda experiencia positiva relacionada a El Metropolitano será provechosa para la construcción de una buena imagen del sistema y de la identificación con él de todos los beneficiarios.

12. Propietarios o poseedores de inmuebles residenciales en el COSAC

Los propietarios o poseedores de inmuebles residenciales aledaños al corredor por donde transitarán los buses buscarán como sus mayores intereses de corto plazo, la disminución del tráfico y bulla, que se refleje en la mejora de las condiciones medioambientales, y de largo plazo, la revaluación de su predio.


Es posible que ambos intereses sean satisfechos desde la implementación del sistema. En lo relativo al medio ambiente, en el mejor supuesto, podría disminuir el tráfico de buses tradicionales por dicha ruta y reducirse la emisión de gases y de ruidos contaminantes. No obstante estos resultados sólo se apreciarán en el largo plazo, estarán sujetos a otras variables y, dada la discontinuidad entre la implementación del sistema y el beneficio, no necesariamente habrá una asociación entre causa y efecto que pueda ser aprovechada por Protransporte.

Por otro lado, la valoración del inmueble en el mercado, dependerá de una serie de factores, entre los cuales figurará la operación del sistema El Metropolitano, por lo que no es posible aventurarse en proyección que cubra la generalidad de los casos.

13. Propietarios o poseedores de inmuebles residenciales cercanos a los paraderos y terminales del COSAC

La diferencia con el grupo anterior radica en que los propietarios o poseedores de inmuebles residenciales cercanos a los paraderos y terminales del COSAC no necesariamente experimentarán una reducción de la congestión y el tráfico.

Por el contrario, podría ocurrir que la concentración de operaciones en un espacio –que sin duda reduzca la congestión de la ciudad en general- la incremente en un área más restringida, como puede ser la zona de paraderos y terminales. Ello podrá ocurrir, por ejemplo, en los lugares que funcionen a la vez como paraderos de una o varias vías alimentadoras y una troncales.

Además, se verán perjudicados durante la fase de obras, lo que los convertiría en un grupo susceptible de ser capturado por agentes con intereses contrarios a los de Protransporte con capacidad de manipulación.

En lo relativo a la valoración del inmueble en el mercado, difícilmente se mantendrá el valor del predio para uso residencial. Sin embargo, es probable que su valor para uso comercial aumente, dada la mayor afluencia de pasajeros a dicha zona.

Como consecuencia de ello –y en atención también al problema de un posible incremento de la congestión y tráfico que mencionáramos líneas arriba- es posible que existan suficientes incentivos para que las familias se muden a zonas más alejadas de estos terminales. Pero ello dependerá de una serie de factores, de los cuales El Metropolitano es sólo uno, por lo que no es posible aventurarse en una proyección que cubra la generalidad de los casos.

Del análisis de los cuatro casos de propietarios o poseedores de inmuebles, podemos proyectar dos tendencias en los desplazamientos en el largo plazo:


(i) la de los comerciantes que busquen salir las zonas cercanas al corredor y acercarse a las zonas de paraderos y terminales; y

(ii) las de residentes, que en sentido inverso, busquen trasladarse de la zona de paraderos y terminales hacia zonas de mayor tranquilidad, como pueden ser las zonas aledañas al mismo corredor.

Esta situación que podría verificarse en el comportamiento del mercado, podría ser incorporado a las variables de análisis de los órganos competentes del planeamiento urbano de la Municipalidad Metropolitana de Lima y de las municipalidades distritales afectadas como un elemento que contribuya al mayor orden de la ciudad e informe su crecimiento ordenado.

Un elemento de común interés para todos los propietarios y poseedores de inmuebles, en especial para los que están ubicados cerca de los paraderos y terminales, es el de la seguridad. Este tema se ha desarrollado en el acápite sobre vendedores ambulantes.

D. OTROS EMPRESARIOS

14. Vendedores ambulantes

El grupo de los vendedores ambulantes con intereses que podría verse afectado por la implementación de El Metropolitano presenta una serie de complejidades y una problemática muy particular. La magnitud del comercio ambulatorio de Lima, en especial de aquel concentrado en el espacio en que operará el sistema hace de éste un tema importante, al que habrá que prestar especial atención a fin de evitar que se genere una situación de polarización social o bloqueo de las políticas a implementar.

Los vendedores ambulantes directamente afectados son los que desarrollan su actividad sobre el mismo eje vial afectado al sistema. Por otro lado, quienes operan en locales comerciales aledaños son considerados como afectados indirectos. Ambos grupos comparten el interés de mantener su fuente de trabajo.

En el caso de los afectados indirectos –que en principio no serían desplazados- la afectación estará concentrada en la eventual disminución del flujo de clientes en las áreas cercanas al corredor y distantes de los terminales o paraderos. (Al mismo tiempo, quienes actualmente se desempeñen como ambulantes en zonas cercanas a los terminales y paraderos, podrán ver incrementados sus ingresos por una mayor afluencia de público.)

El problema para los comerciantes ambulatorios que operan sobre el eje reservado para la operación del servicio es más serio, pues para la


implementación del sistema se requiere garantizar la desocupación de dichas áreas.

A fin de mitigar los efectos adversos sobre este grupo, de la mano de la liberación de áreas, se deben implementar políticas que promuevan la formalización de los comerciantes, destinados a un desplazamiento y reubicación ordenados, que a su vez les permita potenciar sus negocios y mejorar su nivel de ingresos.

Un factor crítico a considerar en el diseño de estas políticas será la capacidad económica de los comerciantes. A mayor capacidad económica y de endeudamiento, la reubicación será más factible y potencialmente más exitosa. Si los comerciantes son muy pobres, se espera que sean reacios al desalojo, pues no encontrarán otro lugar en donde realizar sus actividades económicas.

Finalmente, cabe señalar que un elemento que complica el tratamiento adecuado del problema, es el hecho de que mientras la administración de las vías es de competencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima, las competencias relativas al empadronamiento y ubicación de ambulantes recaen en cada municipalidad distrital. Si bien en estricto no hay un conflicto de competencias, consideramos que el problema de los ambulantes está estrechamente ligado al de la administración de las vías y que se requiere de políticas que enfrenten conjuntamente la necesidad de liberación del espacio y la necesidad de reubicación de los comerciantes.

15. Importadores y comerciantes de vehículos y repuestos para transporte público

Los negocios de importación y comercialización de vehículos usados y de repuestos en el país son sumamente complejos y están compuestos de múltiples actividades, ejecutadas por distintos actores. Las actividades comprenden importación de vehículos y autopartes, el reacondicionamiento y reparación de vehículos usados, el almacenamiento, distribución y comercialización.

Salvo en lo relativo a materias aduanera y fiscal, por lo demás estos negocios están marcados por la informalidad. Geográficamente, las empresas importadoras están concentradas en el CETICOS de Tacna y, en menor medida, en los de Ilo y Matarani. Ahí llegan los vehículos y son internados en talleres mecánicos para su transformación a timón instalado en el lado izquierdo.

El principal interés de los empresarios involucrados en estas actividades será la búsqueda de nuevos nichos de mercado. Concretamente, buscarán convertirse en los importadores de buses y repuestos que abastezcan el sistema, pudiendo incluso ejercer presión mediante representación política o gestión de intereses para asegurar su participación en este negocio.


La gestión de los intereses está representada en diferentes asociaciones gremiales. La de mayor representatividad pareciera ser la Asociación de Importadores de Vehículos Usados (ADIVPER).


1.2.1.5. Grupos de Interés Secundarios 16

Cuadro 5: Grupos de Interés Secundarios

Grupos de interés secundarios intereses potencial

impacto en el proyecto

E. Municipalidad Metropolitana de Lima

16 Dirección Municipal de Transporte Urbano – DMTU - acceso a recursos adicionales -

- acceso a recursos adicionales - 17 Instituto Metropolitano de Planificación - IMP - ejecutar lo planificado +/-

18 Fondo Metropolitano de Inversiones – INVERMET

- acceso a recursos adicionales por ejecución de obras

-

19 Dirección Municipal de Servicios a la Comunidad

- acceso a recursos adicionales por expansión de actividades

-

20 Dirección Municipal de Comercialización y Defensa al Consumidor

- acceso a recursos adicionales por incremento de la actividad comercial

+

21 Dirección Municipal de Seguridad Ciudadana - prevención de situaciones de riesgo +/- 22 Oficina General de Asuntos Jurídicos - limitación de responsabilidades +/-

23 Empresa Municipal Administradora de Peaje de Lima S.A. – EMAPE

- acceso a recursos adicionales por ejecución de obras

+

24 Servicio de Administración Tributaria - SAT - incremento de la recaudación por formalización

+/-

- acceso a recursos adicionales - 25

Autoridad Autónoma del Proyecto Especial del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao – ATTE - mejorar el sistema de transporte urbano +

- reducción del tráfico + - medio ambiente + - recaudación +/-

F. Municipalidades distritales

- votos +/- - acceso a recursos adicionales -

G. Otras municipalidades provinciales - mejorar sistema de transporte urbano +

H. Ministerio de Transportes y Comunicaciones - MTC - mejorar sistema de transporte urbano +

I. Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

- facilidad para el desarrollo e programas de vivienda masiva

+

- mejorar condiciones de trabajo + J. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo - reducir desempleo y subempleo + - seguridad ciudadana +/-

K. Policía Nacional del Perú - control del tránsito +/-

L. Partidos políticos - votos +/-



Como se puede apreciar, el listado de grupos de interés secundarios contiene principalmente los actores institucionales. Es decir, que se describen los intereses formales e informales de entidades que tienen roles y competencias que podrían verse afectados positiva o negativamente con el desarrollo del COSAC1. Cabe resaltar que no existe razón alguna para que los intereses formales (los dados por la misión y competencias normativamente asignadas a una institución) coincidan con los intereses informales (los que reflejarían las relaciones de poder, acceso a recursos, intereses del líder o de la propia burocracia o cuerpo administrativo de una entidad, etc.) ya que éstos últimos reflejan posibles escenarios de valoración de un bien o acceso a éste que son subjetivos en tanto responden a la agregación coyuntural o estructural de intereses individuales o a situaciones específicas. Así, el análisis de grupos de interés institucionales o secundarios en este caso, busca hacer previsibles esas desviaciones entre interés formal e informal para facilitar su control.

Algunos de estos actores, dependiendo del escenario temporal en el que se les contextualice, podrían ser considerados primarios. Tal es por ejemplo el caso del Congreso (como reflejo de los intereses agregados de los partidos políticos) que pese a no tener formalmente un papel para el desarrollo del COSAC1 podría intervenir en un escenarios de cercanía con las elecciones17. Las municipalidades distritales afectadas también se ubican en un escenario similar en caso de elecciones de gobiernos locales. Más aún, en caso de candidaturas presidenciales “cruzadas” –alcaldes pertenecientes a agrupaciones que presenten candidatos presidenciales opuestos a la agrupación que en este momento gobierna la alcaldía- dichos municipios cobrarán relevancia como actores primarios.

En la medida que los actores secundarios institucionales no tienen un papel directo en la provisión del servicio o no reciben efectos directos por ésta, el análisis busca principalmente identificar posibles alianzas por la coincidencia de intereses.

En cualquier caso, se debe recordar que, como lo mencionáramos al inicio de este documento, la clasificación como primario o secundario tiene la única función de organizar el estudio y facilitar su interpretación, pero en ningún caso califica la mayor o menor relevancia del agente para el desarrollo del sistema o busca orientar una mayor atención por un grupo antes que por otro.

A continuación desarrollamos los intereses recogidos en la tabla anterior, agregando elementos como los posibles escenarios que podrían presentarse y otras variables a considerar en el diseño e implementación de políticas públicas.



E. MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA – MML

Se han identificado un conjunto de agentes institucionales que son parte de la propia Municipalidad de Lima. Dichos agentes, si bien formalmente tienen el mismo interés “mejorar el sistema de transporte urbano”, en tanto instituciones pre-existentes y conformantes de una red de entidades con roles definidos y posición relativa respecto de los recursos municipales –entendiendo por éstos los económicos, políticos, imagen, etc.- pueden ser tratadas como entes independientes. Este análisis responde, asimismo, a la necesidad de explorar la situación del Protransporte y el sistema en un periodo de tiempo mayor al de la actual administración.

Cabe resaltar, sin embargo, que si se tuviera que identificar el comportamiento de la MML como un agente unitario, habría que detenerse a revisar la orientación propia del Alcalde o del Concejo Metropolitano, sus órganos de máxima jerarquía y responsables de su dirección política.

En el caso particular del alcalde actual, es importante reconocer su calidad de potencial candidato a la reelección para la Alcaldía o a la Presidencia de la República –a pesar de la reciente declaración en que descarta dicha alternativa- y la posibilidad de que éste aproveche los éxitos iniciales que la ciudadanía pudiera apreciar durante la fase inicial del funcionamiento del sistema para identificarse a sí mismo como un funcionario eficiente, con una visión moderna del funcionamiento de las ciudades, capaz de gestionar obras de gran envergadura e impacto social y comprometido con las demandas sociales.

En el mismo sentido, cuanto más estrecho el vínculo que el Alcalde pretenda demostrar entre su persona y el proyecto, mayor será la magnitud de críticas provenientes de candidatos competidores y, por lo tanto, mayor será la vulnerabilidad política del proyecto18.

Los agentes internos identificados de la MML de mayor relevancia para el proyecto son:

16. Dirección Municipal de Transporte Urbano – DMTU19

Es un órgano de ejecución de la MML. Está regulada en los artículos 69 y siguientes del Reglamento de Organización y Funciones de la MML, aprobado por Edicto 021 del 1 de abril de 1985 y modificatorias. Es el máximo órgano administrativo de la Secretaría Municipal de Transporte Urbano. Se encarga de administrar, programar, dirigir, ejecutar, coordinar y controlar el cumplimiento

18 Las implicancias de las proyecciones políticas hacia las Elecciones Generales del año 2006 están consideradas a lo largo del análisis, pero en especial en el acápite destinado a partidos políticos. 19 También es posible considerar a la DMTU como un grupo de interés principal en el marco de este documento, ya que forma parte del negocio como agente regulador del mercado no cubierto por Protransporte.


de las actividades de regulación de transporte colectivo, la circulación y el tránsito. Las normas emitidas por la DMTU son de cumplimiento obligatorio por las municipalidades distritales, las mismas que pueden regular sobre estas materias, pero dentro de los parámetros determinados por ésta.

Sus funciones incluyen: (i) proponer la política de transporte urbano; (ii) dirigir la ejecución de programas y proyectos para regular el transporte colectivo, la circulación y el tránsito; (iii) administrar los sistemas de señales y semáforos del tránsito peatonal; y (iv) controlar la prestación de los servicios de transporte, entre otras.

Tiene dos direcciones generales: la Dirección General de Tránsito y la Dirección General de Transporte. La Dirección General de Tránsito es el órgano responsable de dirigir, ejecutar y evaluar las actividades de señalización y semaforización, así como su mantenimiento. Coordina sus acciones con los demás órganos de la Municipalidad, con el Ministerio de Transportes y con las demás entidades que por la función lo requieran. Está organizada en tres direcciones: a) señalización; b) semaforización; y c) supervisión de Obras Viales. Esta última coordina con INVERMET, los municipios distritales y demás instituciones relevantes la ejecución de obras viales en Lima Metropolitana; y opina sobre los proyectos viales a ejecutarse; opina sobre los proyectos viales y supervisa la ejecución de obras.

La Dirección General de Transporte es el órgano de ejecución responsable de actividades de registro autorización de líneas de transporte. Sus funciones incluyen: (i) las actividades de registro de autorizaciones de línea de transporte urbano, la evaluación de las propuestas de otorgamiento de autorizaciones, modificación de las rutas e incremento de la flota vehicular. Cuenta con dos direcciones: a) estudios, Autorizaciones y Registro y b) supervisión, Control y Sanciones.

Desde la implementación del sistema integrado de transporte, Protransporte tendrá competencias similares a las de la DMTU en el ámbito de los COSAC. Además, es esperable que amplíe algunas de estas competencias ya sea como órgano regulador o como órgano de consulta a las vías alimentadoras. Es especialmente en éstas últimas en las que más preocupa la superposición ya que, tratándose de un servicio integrado (mismo operador de alimentador y troncal) las “partes” de un mismo servicios podrían terminar siendo reguladas por autoridades, marco legal, régimen de sanciones20, estándares de cumplimiento, sistemas de solución de conflictos, etc., totalmente diferentes.

20 La posible existencia de sanciones diferenciadas entre operadores del COSAC en Alimentadoras y transportistas regulares bajo el ámbito de la DMTU se presenta como uno de los problemas principales. Si la segunda establece sanciones menores o es más laxo en su aplicación, los operadores tratarán de pasarse al sistema de la DMTU. Ésta, que podría ser atraída por la posibilidad de contar con recursos adicionales tendría incentivos para apoyar estas


En caso que Protransporte asuma un rol activo para asignar las rutas de los operadores en las vías alimentadoras y en la planificación del transporte (como lo señalan sus normas), también se presentarán posibles conflictos de competencia21. De existir éstos, será importante reconocer en la DMTU un posible detractor del sistema. Dado que no será una beneficiaria directa de éste, si podría tener interés en captar fuentes de ingreso como pueden ser las multas puestas a empresas de transporte con mayor grado de formalidad que las que usualmente operan en el mercado (que tienen un mal record de pagos).

Sobre la duplicidad de funciones entre Protransporte y la DMTU, cabe señalar que si bien lo óptimo desde el punto de vista de la eficiencia del gasto administrativo sería fusionar estas dos instituciones, se ha estimado conveniente mantenerlas independientes puesto que la administración del sistema El Metropolitano demanda competencias técnicas similares a las de una agencia reguladora que la DMTU no ha desarrollado y que se estima sería más costoso generar, dada la constante de la cultura organizativa y administrativa de esta institución. Asimismo, su imagen pública podría estar asociada al caos del tránsito urbano y a la incapacidad de dirigir con liderazgo al sector de transporte urbano.

Adicionalmente, a diferencia de la DMTU que es un órgano de línea de la MML, Protransporte es un organismo público descentralizado de la misma. Es decir, que no obstante depender políticamente de la dirección de la MML, Protransporte cuenta (o contará) con la autonomía presupuestal necesaria no sólo para dedicar mayores recursos al desarrollo de las capacidades técnicas requeridas para la administración del nuevo sistema de transporte, sino para incrementar la independencia de sus decisiones frente a las presiones de los grupos económicos y de poder que operen en el sector.

Finalmente, es necesario identificar a la DMTU como el órgano municipal que absorbería la presión de parte de los grupos desplazados, de modo tal, que aliada con éstos, podría convertirse en una fuerza importante de bloqueo a los esfuerzos de Protransporte.

Así, una administración posterior que quisiera dificultar las labores de Protransporte, ganar réditos políticos de determinados grupos sociales o negociar con Protransporte una porción de los recursos de que éste dispone, podría encontrar en la canalización de intereses de los grupos de agentes desplazados una eficiente forma de alcanzar dichos objetivos.

iniciativas (aunque no sea de manera formal). Considerando las características del sistema de justicia, esta no es una posibilidad remota. 21 Si bien no existe una fuente escrita que así lo detalle, diversas personas vinculadas al quehacer del transporte (algunos como usuarios de los servicios de la entidad) han manifestado públicamente que la DMTU, a pesar de los sucesivos esfuerzos de las autoridades municipales por reorganizarla no goza de la confianza pública como ente técnico (que actúa, toma decisiones y otorga derechos sólo con base en aspectos técnicos).


Por otro lado, una administración que tuviera interés en racionalizar la organización de la corporación municipal podría ver una ventaja en la transferencia de competencias de la DMTU hacia Protransporte. Sin embargo, las condiciones para ello son bastante complicadas y requieren de modificaciones al marco jurídico general de la administración pública, comenzando por una nueva Ley de Carrera que permita la racionalización de personal (escenario poco factible).

17. Instituto Metropolitano de Planificación - IMP

Es un órgano descentralizado de la MML. Creado por Acuerdo de Consejo 032-91, su objeto es organizar, orientar, promover, conducir y evaluar íntegramente la planificación del desarrollo local en la provincia de Lima, una de cuyas funciones es la clasificación del sistema vial. Se encarga de la revisión y actualización permanente del Plan Vial Metropolitano.

Las funciones planificadoras de Protransporte se superponen a las que normativamente cumple el IMP. Si bien bajo una misma autoridad eso puede ser resuelto, en tanto no se ajuste el marco normativo vigente este será un conflicto potencial.

Para que se produzca una alianza entre ambas instituciones los planes viales que formula el IMP tendrían que reconocer el crecimiento del sistema y estar alineados a los proyectos de Protransporte. Esta posibilidad en el contexto del actual marco legal, parece poco factible desde la perspectiva de competencias legales existentes, sobre todo dado que Protransporte empezaría a preparar el segundo COSAC, definiendo su rol planificador y reduciendo el ámbito de competencia del IMP.

Asociando esto al hecho de que Protransporte es una institución que cuenta con muchos recursos, el IMP podría convertirse en una fuente considerable de conflictos con Protransporte –por ello se ha sugerido más adelante la necesidad de establecer mecanismos de coordinación formales que ayuden a controlar potenciales conflictos-.

18. Fondo Metropolitano de Inversiones – INVERMET22

Es un órgano descentralizado de la MML. Fue creado por Decreto Ley 22830, del 26 de diciembre de 1979. Su objeto es proporcionar los recursos para el financiamiento y ejecución del programa de inversiones y obras de la MML y de las municipalidades distritales de Lima, pudiendo contratar con terceros la ejecución de obras e inversiones.



Son recursos del INVERMET los ingresos por: (i) Impuesto al Rodaje de la Provincia de Lima; (ii) tasas por el uso de obras públicas municipales; (iii) Derechos de Mejoras y Recuperación de Inversiones, originadas en las obras públicas financiadas con el Fondo y con recursos públicos; (iv) administración, explotación y venta de los bienes integrantes del Fondo; (v) emisión y colocación de los Bonos de Inversión Metropolitana; entre otros.

Es responsable, porque así se le ha delegado, de aprobar proyectos del Sistema Nacional de Inversión Pública –SNIP en la municipalidad, en conflicto con Dirección Municipal de Desarrollo Urbano que se encarga según el ROF de analizar y priorizar proyectos de inversión pública de nivel metropolitano. Tiene por objeto proporcionar recursos para el financiamiento del Programa de Inversiones y Obras Urbanas de las MML. INVERMET mantiene relación funcional con las Direcciones Municipales de Desarrollo Urbano, de Servicios a la Ciudad, de Transporte Urbano, entre otras.

Bajo el régimen jurídico actual, y en tanto las definiciones de inversiones sobre el COSAC1 están bastante avanzadas, el INVERMET no representa un riesgo inminente –cabe señalar que este comentario sólo está referido a la decisión de invertir en este corredor-.

De mantenerse la asignación de competencias vigente, INVERMET podría tener un rol preponderante en las fases de crecimiento de la infraestructura, ya que es el encargado de aprobar los proyectos de inversión pública.

Asimismo, bajo otra administración, INVERMET podría reclamar para sí funciones que tiene hoy asignadas pero que no realiza a cabalidad –como, por ejemplo, la ejecución de obras metropolitanas. Ello representaría un conflicto abierto con Protransporte.

Del lado de Protransporte, en etapas posteriores del desarrollo del sistema (creación de sucesivos COSAC), podría requerirse una estrecha alianza con INVERMET para financiar inversiones en infraestructura que por su magnitud excedan las posibilidades de financiamiento por los operadores del mismo o que no cuenten con financiamiento externo. Consideramos que el éxito de estas gestionas dependerá no sólo de la buena relación que en ese momento puedan mantener los directores y gerentes de ambas instituciones, sino de la fluidez en la comunicación y grado de cooperación que exista desde el inicio del funcionamiento del sistema entre los niveles directivos y los niveles técnicos.

La situación hasta ahora descrita cambiaría radicalmente23 si se asigna a INVERMET u otra institución competencias de supervisión, regulación,

23 Si ese fuera el caso, se podría considerar a INVERMET o a la institución correspondiente como un grupo de interés principal en el marco de este documento, ya que pasaría a formar parte del negocio como agente regulador de parte del mercado.


normativas, fiscalizadoras y administrativas, convirtiéndolo en una suerte de organismo regulador municipal general24.

Independientemente de la conveniencia técnica y financiera de crear este organismo, es necesario detenerse a analizar los efectos que una nueva estructura de relaciones institucionales tendría sobre el proyecto.

Es imperativo tener presente que la decisión de trasladar a otra entidad alguna de las funciones que hasta el momento tiene asignadas Protransporte, demandaría una gran cantidad de recursos (y tiempo) adicionales. Ello por la necesidad de levantar capacidades especializadas y lograr la solidez institucional, ambas necesarias para administrar y supervisar un proyecto de la envergadura técnica de El Metropolitano.

Siendo así, sería imposible mantener el calendario previsto para el proceso (licitación, concesión, obras e inicio de operaciones) y simultáneamente garantizar el éxito del negocio (precio del servicio, calidad de los operadores, etc.). Considerando que el proyecto actual es el primero de al menos 10 corredores segregados, los precedentes que a partir de éste se instauren serán difíciles de remover, por lo que la afectación o daño al COSAC1 pondría en riesgo la implementación de los siguientes corredores en caso de ser realizada sin mayor análisis Lo importante para el proyecto COSAC 1 es que el marco legal y regulatorio para el proyecto sea claro para los agentes participantes y exista seguridad jurídica de su mantenimiento en el tiempo.

19. Dirección Municipal de servicios a la comunidad

Sus funciones incluyen realizar permanentemente estudios técnicos científicos de la calidad del aire, con el propósito de elaborar índices permisibles de contaminación de estos elementos, controlar los niveles de contaminación de aire productos por gases, ruidos, desarrollar programas de mejoramiento, elaborar normas para el mantenimiento y/o recuperación de los niveles permisibles de contaminación de los elementos del medio ambiente y sancionar las transgresiones a dichas normas, inspeccionar y controlar la prestación de servicios públicos locales así como coordinar la regulación de sus tarifas con excepción de aquellas cuya regulación corresponde a otros órganos del Estado. Actualmente se limita a servicios para la parte distrital del cercado, pero la norma vigente no establece dicha limitación.

En vista de que Protransporte incluye en el componente ambiental del proyecto una meta de reducción de las emisiones, el primero tiene previsto realizar

24 Aunque no es objeto de este estudio, sería conveniente analizar la viabilidad técnica de lograr un único ente regulador eficaz para negocios con características tan disímiles como recojo de basura, administración y mantenimiento de vías o -como en el caso de los corredores segregados- intangibles como el derecho a uso y explotación de un negocio no monopólico.


mediciones periódicas de la calidad del aire. Para dicha tarea utilizaría su propia infraestructura, personal y recursos, duplicándose el esfuerzo que viene realizando esta dirección.

Así, al igual que en el caso anterior, el desfase del marco normativo municipal asociado a la competencia por los recursos entre ambas instituciones podría dar origen –bajo otra administración - al reclamo para sí de la exclusividad de dichas funciones.

20. Dirección Municipal de comercialización y Defensa al Consumidor 25

Tiene la responsabilidad por la ejecución de programas orientados al reordenamiento del comercio informal, emitir licencias de funcionamiento de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, normando y controlando su funcionamiento.

En lo que respecta al proyecto, algunas de sus competencias que resultan críticas son: (i) supervisión a los establecimientos comerciales vinculados al sistema, (ii) desarrollo futuro de zonas comerciales aledañas a los paraderos; y (iii) las tareas destinadas a evitar la proliferación de comercio informal en las vías de influencia del corredor (con el consiguiente impacto negativo en seguridad para los usuarios mencionado anteriormente).

Es importante recalcar que Protransporte tiene previsto realizar la tarea de reubicación de comerciantes a través de esta dirección municipal, con recursos provistos por Protransporte. Siendo así, es previsible que la relación entre ambas entidades sea positiva y que la alianza favorezca el logro de objetivos por ambas partes.

A pesar de lo anterior, podrían presentarse conflictos interinstitucionales. Una vez más, el mayor riesgo en la relación entre Protransporte y esta dirección será su posible captura por intereses externos, como por ejemplo de los comerciantes que no quieran ser removidos o reubicados. El hecho de que esta dirección se relacione con grupos sociales de fuerte impacto en la opinión pública (por la implicancia social de su actividad económica y por el sector social al que pertenecen sus miembros) la hace altamente vulnerable a la manipulación política.

Otros conflictos menores podrían estar asociados al otorgamiento de licencias de funcionamiento (demoras, exceso de requisitos, etc.). Sin embargo, en tanto el incremento de los servicios comerciales significa ingresos adicionales para el Municipio, esto debería favorecer alianzas con el sistema.



21. Dirección Municipal de seguridad ciudadana

Las funciones de esta dirección son principalmente formular y proponer el Plan Integral Metropolitano de Seguridad Ciudadana, en coordinación con los Concejos Distritales y la PNP, asumir el control del tránsito vehicular, en caso de necesidad y urgencia hasta su normal funcionamiento a cargo de la PNP, ejecutar el control del orden y dar seguridad a los vecinos en los espacios de uso público de la ciudad, conjuntamente con la PNP, realizando patrullajes diurnos y nocturnos, supervisar el cumplimiento de las normas de seguridad en (…) recintos abiertos al público incluyendo los establecimientos (…) de carácter comercial…, organizar las Brigadas Municipales, para brindar apoyo a las áreas de fiscalización y control de las disposiciones municipales sobre: (…) transporte urbano, comercialización y abastecimiento, turismo, salud y medio ambiente y otros que por su naturaleza se requiera, proponer la modificación del Cuadro de Sanciones y Escala de Multas para su aprobación por el Concejo Metropolitano de Lima, previa opinión técnica del SAT.

Una de las características distintivas del sistema que se implementará debería ser la seguridad, tanto desde el punto de vista de la prevención de delincuencia como del orden en el tránsito. Ambas, si bien son responsabilidades de la Policía Nacional principalmente, han sido asumidas parcialmente por agentes municipales, especialmente en el caso de las acciones de prevención de delincuencia con la creación del Serenazgo. Las acciones de ordenamiento del tránsito y de control del transporte urbano son ocasionales y vinculadas con campañas específicas que desarrollan las municipalidades (i.e. campaña contra ruidos molestos en Miraflores o de reordenamiento del transporte público en el centro de Lima).

Una vez en funcionamiento el COSAC1, esta Dirección deberá ser capaz de proveer servicios en la troncal y en los paraderos principales, así como en los espacios comerciales que estuvieren estrechamente vinculados a éste, y coordinar estrechamente con la PNP sus actividades. Sin embargo, no queda claro el rol que asumirá respecto de las vías alimentadoras (si es que lo hace) que abarcan un ámbito mayor de acción que es poco probable que puedan atender, lo cual es importante pues afectará la imagen general del sistema.

Como parte del aparato municipal esta dirección tiene el mismo interés “mejorar el sistema de transporte urbano”, sin embargo, de quedar bajo su competencia la seguridad dentro del sistema, sus actividades se verán incrementadas. Eso puede llevar a dos posibilidades26: ser sobrepasado por la demanda del sistema, o requerir incremento de recursos del propio sistema para atenderla.

26 Una tercera opción sería que Protransporte asumiera la seguridad dentro del sistema. Si ese fuera el caso podría haber enfrentamientos institucionales por la competencia, además del incremento en los costos que ello supondría (contratación de seguridad privada). Esta posibilidad no se ha incluido dentro del cuerpo del análisis por considerar que resultaría demasiado onerosa. Si bien es cierto que quienes ocupen espacios en las áreas comerciales


En ese sentido, cuanto mayores sean las necesidades de Protransporte de que esta dirección coopere con el funcionamiento del sistema en los asuntos propios de su competencia, mayor será la capacidad de esta dirección (o de sus funcionarios) de negociar con Protransporte determinadas concesiones.

22. Oficina General de asuntos jurídicos

Su función es formular y/o revisar los proyectos de contratos que debe celebrar la MML, programar, dirigir, ejecutar y controlar la interpretación de las normas legales de observancia por la MML, asesorar a los demás órganos de la MML en la interpretación y aplicación de las normas legales, opinar en los asuntos relacionados con reclamaciones de carácter general y en especial en materia tributaria en los casos en que corresponde resolver en segunda o última instancia a la Alta Dirección, ejecutar, coordinar y evaluar las actividades jurídicas para la defensa judicial de los intereses y derechos de la MML, asumiendo su plena representación.

Esta Oficina cumple el papel de “filtro legal” para las decisiones del Alcalde y del Concejo. Es por ende una oficina que tiene alta probabilidad de ser involucrada en las definiciones sobre el contrato, pero sobre todo se trata de la oficina que, en términos legales –y por ende de responsabilidades y sostenibilidad del esquema institucional futuros- actuará como la contraparte de Protransporte y como la asesora de las autoridades locales con capacidad de decisión sobre la continuidad de las reglas de juego del contrato.

Eventualmente, podría surgir un conflicto de competencia entre el órgano de asesoría legal interno de Protransporte y esta oficina. Sin embargo, deberá quedar claro en las normas que regulen el desempeño de las instituciones involucradas en el sistema que la primera, además de atender los asuntos internos de Protransporte podría únicamente actuar como un primer filtro antes de proponer asuntos ante la Oficina General de Asuntos Jurídicos, pero en ningún caso sustituirla o competir con ella.

En el mismo sentido, la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad tendrá un rol tan importante que su control podría ser muy disputado entre agentes que favorezcan o se opongan al desarrollo del sistema.

probablemente organizarán su propia seguridad y por ende no habrá necesidad de presencia municipal, eso probablemente tome un tiempo. El problema mayor será en la prevención dentro de los buses, en los paraderos y en las zonas aledañas a éstos, así como en algunas de las vías alimentadoras. Será i mportante que infraestructura básica como alumbrado esté siempre en óptimas condiciones ya que los programas de prevención de delincuencia exitosos en América Latina, han mostrado que este tipo de factores ayudan en las acciones de prevención.


23. Empresa Municipal Administradora de Peaje de Lima S.A. – EMAPE27

Es un órgano descentralizado de la MML. Las normas que la regulan son el Acuerdo 083 del 8 de mayo de 1986 y el 146 del 26 de junio de 1986. Su objeto social es la construcción, remodelación, conservación, explotación y administración de autopistas, carreteras o vías de tránsito rápido, urbanas, suburbanas o interurbanas, incluyendo sus vías de acceso, puentes o pasos a desnivel, zonas de servicio, zonas de recreación, ornato y áreas anexas. Asimismo, se encarga del mantenimiento y explotación de otras obras de infraestructura, especialmente vial.

Tiene por objeto la construcción, remodelación, conservación, explotación y administración de autopistas, carreteras o vías de tránsito rápido, sean urbanas, sub-urbanas o interurbanas, incluyendo sus vías de acceso, puentes, pasos a desnivel, zonas de servicios, zonas de recreación y ornato y áreas anexas, asimismo realizar mantenimiento y explotación de otras obra de infraestructura, especialmente vial.

En tanto se mantenga la decisión de que EMAPE sea responsable del mantenimiento de la infraestructura, ésta actuará como aliado natural del sistema. Sin embargo, si existieran problemas con la ejecución de los convenios entre Protransporte y EMAPE, podría ser difícil establecer responsabilidades y ejecutar penalidades (especialmente de carácter económico). En una situación así, podrían terminar enfrentadas ambas entidades y producirse múltiples problemas de agencia (ineficiencias X, asimetría de información, etc.) y su corrección dependería del peso relativo que cada entidad tenga en la corporación municipal al momento en que se produzcan los conflictos.

24. Servicio de Administración Tributaria – SAT

Es un órgano descentralizado de la MML, creado por Edicto 225-96. Su objeto es organizar y ejecutar la administración, recaudación y fiscalización de todos los ingresos tributarios y multas administrativas de la Municipalidad Provincial de Lima Metropolitana. Los ingresos por multas por infracciones de tránsito constituyen una parte de los ingresos no tributarios que recauda la Municipalidad de Lima.

La capacidad de cobranza coactiva de multas de tránsito corresponde a esta entidad. Dadas las características de las empresas que actúan en este mercado, las que estén vinculadas al sistema, en tanto formales y mejores pagadores, podrían terminar siendo objeto de discriminación si no se aplica con la misma fuerza la cobranza a otras empresas de transporte.



Para el correcto funcionamiento del sistema será necesario que las competencias entre el SAT y Protransporte estén claramente delimitadas en lo que respecta al cobro por infracciones. Es decir, establecer en primer lugar la distinción entre multas relativas al incumplimiento de normas de tránsito fuera del COSAC (competencia del SAT) y multas relativas a la operación del servicio en el COSAC (competencia de Protransporte).

En ese sentido, en tanto el sistema prevé que los operadores de El Metropolitano realicen parte de la prestación de sus servicios fuera de los COSAC, es decir en las rutas regulares del servicio de transporte, será indispensable establecer con claridad las competencias de sanción en este espacio.

Podría ocurrir que si las infracciones y las sanciones aplicables en ambos espacios son diferentes por estar reguladas unas por contrato y otras por norma jurídica, se generen incentivos en los operadores de uno u otro sistema para “preferir” ser fiscalizados por una u otra entidad. En otras palabras, la competencia de Protransporte de fiscalizar y sancionar fuera de los COSAC podría verse afectada en la práctica por el hecho de que, dada una escala menor de multas y una menor capacidad de control, efectiva (conjuntamente con una mayor facilidad para la evasión o corrupción), genere que los operadores de El Metropolitano pretendan bloquear la extensión de la competencia sancionatoria de Protransporte fuera del COSAC.

Una medida preventiva de dicho problema sería establecer que las infracciones y sanciones aplicables, propias de la observancia de normas de tránsito, será la misma que en ambos espacios; y que, a pesar de estar regidos por los contratos de concesión, a los operadores de El Metropolitano les son aplicables todas las modificaciones que se hagan al sistema de infracciones y sanciones de tránsito aplicables al ámbito urbano de la MML.

25. Autoridad Autónoma del Proyecto Especial del Sistema Eléctrico de

Transporte Masivo de Lima y Callao – ATTE28

Es un órgano descentralizado de la MML transferido por el Gobierno Central mediante Decreto de Urgencia 058-201. Su finalidad es dotar a las zonas de alta densidad poblacional y periférica de Lima y Callao de una infraestructura de transporte para la rápida movilización de la población mediante el establecimiento de un Sistema Eléctrico de Transporte Masivo.

Sería sumamente deseable que la ATTE se convierta en un aliado del proyecto, por la coincidencia de intereses –por lo menos formales o explícitos-, en tanto ambas instituciones buscan mecanismos para solucionar los problemas del tránsito urbano. Asimismo, sería ideal establecer sinergias en áreas como imagen



del sistema, explotación de servicios conexos como publicidad, etc. Aunque natural (por los objetivos similares y la posibilidad de establecer rutas complementarias), esta alianza no será fácil ya que se puede ver afectada por la pugna por los recursos asignados a Protransporte (y el hecho de que no haya ocurrido hasta ahora) y coyunturas políticas.

Adicionalmente, cabe resaltar que el Proyecto del Tren Eléctrico está estrechamente ligado a la figura del líder aprista Alan García Pérez –a pesar de las continuas declaraciones públicas del actual alcalde de Lima, Luis Castañeda, que eventualmente podrían conducir a la disociación entre el Tren Eléctrico y la figura de García. En cualquier caso, la relación que se forme entre Protransporte y El Metropolitano con la AATE y el Tren Eléctrico podría constituir un blanco de críticas e intrigas provenientes de los partidos políticos contendores.

Si bien desde el punto de vista técnico y operativo es indispensable que exista coordinación, tanto en la ejecución como desde el planeamiento, desde la perspectiva política sería recomendable cautela por lo menos hasta que haya culminado la etapa electoral del año 2006.

F. MUNICIPALIDADES DISTRITALES29

Las municipalidades provinciales han sido agrupadas en un único acápite, ya que los intereses que profesan serán similares, aunque con diferente intensidad. Para ellas se han identificado cuatro intereses principales: reducción del tráfico, efectos en el medio ambiente, recaudación y efectos políticos en época electoral.

CARACTERIZACIÓN DE MUNICIPALIDADES DISTRITALES ü MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE INDEPENDENCIA. Locales de uso industrial (madereras) y comercial (Mega Plaza y Metro); venta de materiales de construcción, madera, ferreterías, talleres mecánicos, venta de repuestos, grifos, etc. Urbanizaciones residenciales. ü MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN MARTÍN DE PORRAS. Área homogénea con uso residencial y con actividad comercial. Las actividades económicas están lideradas por el Gran Mercado de Caquetá otras menores como copia de planos, ferreterías, venta de lubricantes, peluquerías, etc. ü MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE EL RÍMAC. Área homogénea consolidada como uso residencial. La actividad comercial, concentrada en la avenida Caquetá comprende el mercado de frutas, venta de zapatos, grifos y ferreterías; así como el supermercado Metro en la avenida Túpac Amaru. ü Municipalidad Distrital de La Victoria. Su uso es predominantemente residencial, con fuerte presencia de actividad comercial a lo largo de la avenida Paseo de la República, en que se ubica el centro comercial Polvos Azules. ü Municipalidad Distrital de Lince. Su uso es predominantemente residencial, con fuerte presencia de actividad comercial. ü Municipalidad Distrital de San Isidro. Se trata de una zona de uso residencial. A lo largo de la avenida Paseo de la República se ubican locales comerciales de nivel metropolitano, tales como las tiendas Saga, Ripley y comercios de uso distrital. En San Isidro destaca la presencia de edificios de uso institucional (bancos, ministerios, FONCODES, etc.)



ü Municipalidad Distrital de Surquillo. Se trata de una zona de uso residencial. A lo largo de la avenida Paseo de la República se ubican locales comerciales de uso distrital, como por ejemplo el mercado de Surquillo. También existen algunos locales institucionales como el CND o Capeco, G&M, etc. ü Municipalidad Distrital de Miraflores. Se trata de una zona de uso residencial. A lo largo de la avenida Paseo de la República se ubican locales comerciales de nivel metropolitano, tales como las tiendas de muebles para el hogar y oficina y comercios de uso distrital. ü MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE BARRANCO. El uso predominante es residencial, con viviendas de valor monumental. A lo largo de la avenida República de Panamá se concentra la actividad comercial, constituida por grifos, ferreterías, farmacias, peluquerías, restaurantes, etc. ü MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CHORRILLOS. Se trata de un á rea de uso mixto, comercial y residencial. La actividad comercial se concentra en los frentes de la avenida Paseo de la República y avenida Huaylas. Cuenta con comercios de orden metropolitano (Hipermercado Metro), así como con comercios locales, tales como grifos, restaurantes. En el extremo sur del distrito, el uso es principalmente residencial, conformada por urbanizaciones y asentamientos humanos. La actividad comercial se concentra en la avenida Huaylas y está compuesta por ferreterías, vidrierías, venta de materiales de construcción y repuestos de autos, grifos, etc. Conforme el sistema se vaya extiendo con futuros COSAC sobre la jurisdicción de otras municipalidades distritales, deberá evaluarse también las características particulares de cada una de ellas y la posibilidad de que una dirección municipal poderosa puede imprimir en la gestión un carácter político singular.

• Reducción del tráfico y efectos en el medio ambiente. Los municipios distritales verán mejoras en el tránsito de su jurisdicción en el área de la troncal. Sin embargo, si no se ordenara y controlara el transporte público en las zonas de alimentación, existe la posibilidad que éstas terminen absorbiendo parte de los vehículos desplazados por el sistema (como informales), así como un incremento debido a la presencia masiva de posibles pasajeros. Por ende resulta crucial evaluar la posibilidad de realizar acciones conjuntas de control de dichas zonas para garantizar alianzas con los municipios distritales.

• Recaudación. Los efectos en la recaudación en el nivel distrital seguirán la suerte de los cambios en la zonificación. Es decir que en aquellas zonas en las que se incremente, por efecto del sistema, la demanda por locales comerciales se incrementará la recaudación de impuesto predial. En las zonas en las que se produzca un desplazamiento de zona comercial hacia residencial (menos probable o en todo caso más lento) se podría reducir la recaudación.

• Efectos políticos en época electoral. El proceso de transición de zonas residenciales a comerciales (especialmente en las rutas de alimentación donde podría ser más intensivo), el cambio de rutas, la atracción de centros comerciales hacia zonas aledañas, y situaciones similares que afecten a vecinos de zonas residenciales podrían ser exacerbados en épocas electorales por alcaldes o movimientos que busquen reelección. De hecho en los últimos años se han presentado casos en los que las municipalidades distritales se oponen a las decisiones de la municipalidad provincial cuando los vecinos así lo desean (i.e. nidos en San Isidro, Centro comercial en San Borja, etc.).

En segundo lugar, dependiendo del panorama electoral presidencial y las alianzas que alrededor de éste se formen podría presentarse casos de apoyo y


oposición “cruzada”. Es decir políticos simpatizantes u oponentes del movimiento que esté en carrera presidencial, prestarán soporte o actuarán como detractores del proyecto.

G. OTRAS MUNICIPALIDADES PROVINCIALES

Las municipalidades provinciales que representan un mayor riesgo para la estabilidad del sistema son las municipalidades del Callao y Huarochirí, dada la experiencia con la emisión de autorizaciones para la operación de vehículos de transporte urbano y el conflicto de competencias desatado con la DMTU.

En el supuesto más difícil, podría haber una contienda de competencia para la emisión de autorizaciones que pretenda afectar el ámbito de los COSAC. Se trata de un supuesto poco probable (aunque no imposible desde la perspectiva de los intereses informales) en tanto en la ordenanza constitutiva de Protransporte, tal competencia le ha sido reservada con carácter de exclusividad.

Un problema más probable y que puede dificultar el ordenamiento del tránsito sería que estas municipalidades provinciales continúen emitiendo autorizaciones para el transporte urbano regular. Si bien se trata de una contingencia seria para la modernización del sistema en general, no afecta directa ni exclusivamente a Protransporte ni al sistema de El Metropolitano.

Este hecho puede ser aprovechado por las instituciones vinculadas en el problema (la MML, y en especial, la DMTU) para generar alianzas con Protransporte que además de facilitar la solución del conflicto, puedan ser empleadas para el desarrollo de relaciones permanentes de cooperación (i.e. comunicación social del problema, posiciones institucionales conjuntas).

H. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES – MTC

Tiene una función general que se expresa en el ejercicio de competencias en tres ámbitos: (i) reglamento nacional de tránsito en el cual se incluyen normas para el ordenamiento de éste que deben ser puestas en práctica por todos los agentes en el territorio nacional, (ii) normas ambientales generales que deben establecer estándares que, una vez homologados por las municipalidades, éstas hacen cumplir y pueden ser materia de sanción municipal; y, (iii) mantener un sistema de homologación de revisiones técnicas de vehículos que sería implementado por las municipalidades.

En tanto el COSAC cumpla con los parámetros y estándares nacionales, no existiría un conflicto con este agente. Un riesgo poco probable –que podría


provenir de decisiones del legislativo, por ejemplo- sería que las normas nacionales se modifiquen al punto de establecer costos adicionales para la adecuación de los concesionarios. Sin embargo, considerando las condiciones del mercado, ello no sería factible.

En todo caso, de ocurrir tal supuesto o cualquier otro que afecte por igual a los operadores del COSAC y los operadores del servicio de transporte urbano regular, se abriría espacio para una alianza entre ambos grupos, la misma que podría ser potenciada para promover el mejor funcionamiento del sistema de transporte en general.

Desde el punto de vista institucional, el MTC representa la vía más directa mediante la cual podrían manifestarse intervenciones de otras fuentes dentro del propio Estado. Es decir, el MTC sería el vocero natural del ejecutivo y sería esperable que lo utilice como mecanismo para actuar en el sistema o para acceder a una parte de los beneficios políticos del éxito del sistema.

Algunos mecanismos concretos para manifestar presiones podrían provenir a través de las facultades del MTC de regular las modalidades de transporte público, determinar las especificaciones técnicas de los vehículos automotores que circulan en el territorio nacional, entre otras. 30 Sin embargo, se espera que Protransporte realice las gestiones pertinentes para reducir estas contingencias.

I. MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO

Este ministerio puede representar un importante aliado de Protransporte mediante los programas MIVIVIENDA, TECHO PROPIO, o Mejoramiento Vecinal, ya que podría orientar la utilización y recuperación de zonas aledañas a las rutas del sistema para el desarrollo de estos programas de vivienda. Ello ayudaría a la implantación y consolidación del sistema, así como al ordenamiento de la ciudad.

Eso coincide con los intereses del ministerio aunque no se espera un apoyo importante en una primera etapa pues no se tratará de un cambio significativo. El grado de apoyo del Ministerio de Vivienda al sistema estará marcado por la identificación política de sus dirigentes. Sin embargo, a diferencia de otros casos en los que los intereses son contrapuestos, en el caso de las relaciones con el objeto de mejoramiento urbano y desarrollo de mercados inmobiliarios, los intereses estarían aparentemente alineados y ambas partes podrían beneficiarse de los éxitos en la gestión y del respaldo social que se pueda generar en la prensa por el trabajo conjunto.



De otro lado, el Comité de Gestión de la Iniciativa de Aire Limpio para Lima y Callao, integrado por representantes de la propia MML, Municipalidad Provincial del Callao, entre otros, es un foro que podría participar en los asuntos de su competencia. Dado que entre sus representantes se encuentra la MML, es esperable su apoyo en el sentido de valorar públicamente los aportes del proyecto. El hecho de que sea un tercero el que pueda pronunciarse sobre el impacto del sistema sobre el aire limpio podría ser aprovechado por el proyecto como evidencia de un juicio objetivo. 31

En cualquier caso, la magnitud del apoyo y de las coordinaciones dependerá de la madurez política de los directivos y de la visión que puedan tener para aprovechar en conjunto los réditos mencionados.

J. MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO

La formalización de los trabajadores del transporte público representa un avance para el mercado (en la línea de reducir la informalidad y el subempleo). Eso coincide con los intereses del ministerio, por lo que sería viable gestionar su apoyo. Aunque para el MINTRA el impacto del nuevo sistema en términos agregados sea relativamente bajo, para Protransporte resultaría sumamente importante estrechar los vínculos, en especial para desarrollar el componente de reconversión laboral (parte del plan de mitigación del desempleo).

En el sentido contrario, en caso de existir protestas de transportistas desplazados arguyendo derecho al trabajo, sería esperable la intervención de los elementos políticos del sector, lo que generaría un impacto negativo para el proyecto. Ello guarda consistencia con el hecho de que los perjudicados por ceses colectivos han encontrado en el Ministerio de Trabajo una institución a la cual acudir que canaliza con relativa eficiencia sus demandas (priorizando incluso utilidad política antes que viabilidad técnica, y hasta afectando a los municipios).

Como en los casos anteriores, la identificación del MINTRA con los intereses del sistema o de los trabajadores estará marcada por la inclinación política del grupo gobernante frente a la que domine en el ámbito municipal provincial y sus apuestas hacia las próximas campañas electorales.

K. POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ



Su competencia es preeminente para el control del tránsito (en el sentido de circulación de éste) y el cumplimiento de las normas de seguridad vial, y es a través del apoyo a la autoridad competente –en este caso la Municipalidad de Lima- en la fiscalización del cumplimiento de las normas de tránsito y uso de infraestructura vial. En adición, debe responder a la solicitud de apoyo de los concesionarios a cargo de la administración de infraestructura de transporte de uso público –que en este caso sería la misma autoridad municipal-.

Probablemente este sea uno de los grupos de interés más difícil de involucrar ya que tiene intereses propios (tanto institucionales, como de las personas que conforman el cuerpo policial) muy marcados y existe un conflicto de larga data sobre la municipalización de la policía que ha afectado sus relaciones. Asimismo, es uno de los más importantes por ser la autoridad competente para hacer cumplir en el corredor y en las alimentadoras las reglas de tránsito, asegurar la exclusividad del primero, garantizar el tránsito fluido, la seguridad en los paraderos y zonas aledañas etc.

L. PARTIDOS POLÍTICOS

El año 2006 es el año en que están previstas las elecciones generales para elegir al nuevo Presidente de la República y renovar el Congreso, lo que implica que la implementación del proyecto será afectada por el clima electoral. Así, en la medida que la Municipalidad (Alcaldía y Concejo) es liderada principalmente por miembros de movimientos que formarán parte del proceso electoral, cabe la posibilidad que los conflictos de éste se trasladen al municipio.

En esa medida, el plan de implementación requiere “aislar” de éstos efectos a Protransporte con medios como la comunicación de las etapas que se realizarán, la transparencia de la información, alianzas con los medios de comunicación, entre otros. Esta tarea puede resultar especialmente difícil en tanto para el inicio de las operaciones y el fortalecimiento institucional de Protransporte en una primera etapa, requerirá de alianzas con diferentes instituciones. El que tales alianzas sean identificadas por terceros puede convertirse en un impedimento para transmitir independencia posteriormente.

En lo que refiere a las alianzas y apuestas políticas relacionadas con las elecciones generales, el riesgo para el sistema proviene principalmente de la posibilidad de que se utilicen instituciones relacionadas como canal de presión política y social hacia Protransporte. Como lo hemos mencionado anteriormente, es probable que agentes que tengan control sobre algunas direcciones municipales o que logren afinidad con algún grupo de interés primario o secundario, los utilicen como medios para cuestionar y debilitar el sistema.


La mejor estrategia para Protransporte será la transparencia en la gestión, la independencia política, técnica y económica y su capacidad de ofrecer un servicio de calidad que los usuarios identifiquen con la institución de Protransporte antes que con el Alcalde de turno o cualquier otro agente individualizado.


1.2.2. Potenciales Conflictos de Competencia

1.2.2.1. Cuadro de Superposiciones

El cuadro que se presenta a continuación contiene los potenciales conflictos de competencia que se han identificado, principalmente por la existencia de un marco jurídico desfasado que contiene duplicidades e imprecisiones, pero también debido a que parte del servic io se desarrollará en vías que no están bajo jurisdicción de Protransporte.

Esta última ha sido considerada la principal fuente de conflictos y distorsiones para el sistema, por lo que a partir de la información contenida en el cuadro, se discutió con la contraparte legal de Protransporte posibles soluciones como: i) la modificación del marco jurídico para precisar las competencias de las diferentes entidades, ii) la posibilidad de reforzar una instancia de coordinación ya existente proveyéndola de mecanismos de prevención y solución de conflictos realizando los mínimos cambios en la legislación a fin de evitar demoras en el proceso de concesión. Ésta segunda alternativa se detalla en el numeral siguiente por considerar que tiene mayores posibilidades de implementación.


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Funciones Otras entidades Protransporte Problemas u observaciones Solución Medida concreta

desarrollo urbano

El IMP es el encargado de la planificación de la MML. La DMTU propone la política de Transporte Urbano.

Propone al Concejo Metropolitano los proyectos de COSAC, elabora los estudios para todas las fases de preinversión, inversión y post inversión vinculados con la construcción, equipamiento y operación de los COSAC.

Puede haber conflicto si las propuestas o los planes de desarrollo no coinciden.

En principio Protransporte debería poder generar propuestas para el ordenamiento del tráfico en general, y no sólo para los COSAC. Se debe entender que los COSAC son un medio para solucionar el problema del transporte urbano en general y no un proyecto aislado. Esto requeriría replantear la asignación de competencias incluso al IMP, en tanto es éste el que se encarga de las tareas de planificación actualmente.

Aprobar el (los) componentes pertinentes del Plan de Desarrollo Urbano en TRANSMET.

Administra el Sistema del COSAC y su infraestructura, así como las concesiones y autorizaciones conexas.

Todas las actividades de mantenimiento deben ser comunicadas a Protransporte con una anticipación mínima determinada.

Infraestructura

Dependiendo de la categorización de las vías, la administración y mantenimiento está a cargo de las municipalidades distritales o de la MML.

Implementa y ejecuta los proyectos, estudios y obras, directamente o a través de terceros.

Las facultades de Protransporte están asociadas exclusivamente a los corredores. Habrá conflicto si se decide que Protransporte tenga competencia para los asuntos de infraestructura fuera de los COSAC (vías alimentadoras).

La categorización, administración y mantenimiento de vías debe ser coordinada entre la municipalidad distrital correspondiente o la DMTU y Protransporte.

Los cambios en la categorización de vías deberán previamente ser aprobados por Protransporte. En caso de no haber pronunciamiento en un tiempo determinado, se entenderá que la propuesta ha sido aceptada.


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Lleva a cabo los procesos de selección, contratación y/o concesión para la administración de la infraestructura y operación de los servicios vinculados al Sistema de COSAC.

Si las actividades de mantenimiento no son coordinadas, éstas pueden entorpecer el funcionamiento del sistema.

Infraestructura

Se encarga de la conservación y mantenimiento de la infraestructura del sistema de COSAC.

Establecer que los negocios adicionales en los paraderos de Protransporte fuera del COSAC (publicidad, estacionamiento) serán administrados y regulados por Protransporte y que los ingresos serán renta de Protransporte.

Señalización y semaforización

La DMTU administra sistemas de señales y semáforos del tránsito peatonal, vehicular y ejecutar programas de educación vial. Actúa a través de la Dirección General de Tránsito y de sus dos direcciones de señalización y de semaforización.

No hay referencia expresa a señalización y semaforización, pero se entiende que se incluye como parte de la infraestructura del COSAC que administra, gestiona y mantiene.

Habrá conflicto si se decide que Protransporte tenga competencia para los asuntos de infraestructura fuera de los COSAC (vías alimentadoras).

Definir qué infraestructura tendrá Protransporte fuera de los COSAC (paraderos, estaciones, estacionamientos).

Aclarar que Protransporte sólo podrá encargarse de la instalación y mantenimiento de esa infraestructura específica.


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La Dirección de Supervisión de Obras Viales de la DMTU programa, dirige, ejecuta, coordina y controla las actividades de registro y de autorizaciones de línea de transporte en el ámbito urbano. Asimismo supervisa el Registro Autorizado de transportistas y concesiones.

Otorga las autorizaciones para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en los COSAC, así como para los negocios y actividades colaterales.

En principio Protransporte no tiene competencia para otorgar autorizaciones para operar fuera del COSAC. Si la tuviera habría conflicto con la DMTU, o en todo caso, puede haber problemas si las autorizaciones otorgadas por la DMTU para las vías alimentadoras no corresponden a las necesidades determinadas por Protransporte.

Sujetar el otorgamiento de autorizaciones -fuera de los COSAC - a la aprobación de Protransporte.

Sujetar el otorgamiento de autorizaciones -fuera de los COSAC- a la aprobación de Protransporte, con un mecanismo similar al silencio administrativo positivo, de modo de no entrampar las decisiones. Los plazos para oponerse deberían ser cortos y el veto estar condicionado a una sustentación técnica.

Autorizaciones La Dirección de Supervisión de Obras Viales de la DMTU actúa a través de la Dirección de Estudios, Autorizaciones y Registro que, entre otros, es competente para atender solicitudes de transportistas referentes a sustitución de vehículos y/o socios, renuncias de socios y expedir constancias de transportistas.

Aunque no tiene un órgano de absolución de consultas, tiene previsto tener una unidad de atención al usuario que podría sustituirse en dicha competencia.

Eventualmente, un pronunciamiento de la DMTU a favor de un transportista que se oponga a las decisiones de Protransporte podría ser vinculante para la MML. Es decir, se desautorizaría a Protransporte.

Limitar la competencia de la DMTU o sujetarla a la aprobación de Protransporte.

Las consultas que se refieran al sistema de El Metropolitano deberán ser resueltas por Protransporte. Las consultas que se relacionen a El Metropolitano serán resueltas con el visto bueno de Protransporte. Pasado un determinado tiempo, de no haber pronunciamiento, la consulta se entenderá aprobada por Protransporte.


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Norma y regula la prestación del servicio público de transporte de pasajeros del Sistema COSAC, así como las actividades y negocios vinculados a él. Facultad

normativa

La MML tiene competencia normativa en su jurisdicción y en las materias de su competencia.

Emite resoluciones, directivas, circulares y en general cualquier documento normativo en el ámbito de su competencia.

Protransporte no tiene competencia para normar fuera del COSAC. Ello puede entorpecer la prestación del servicio y el funcionamiento del sistema.

El criterio de asignación de la competencia normativa no debe ser territorial, sino funcional.

Establecer que Protransporte tiene competencia para regular, reglamentar el servicio de El Metropolitano -que comprende tanto la prestación de servicio en el COSAC, como en las vías alimentadoras. Vincular al mecanismo del Transmet los planes generales para que no se distorsione el servicio en las alimentadoras

Hay una diferencia en el entendimiento del servicio de transporte urbano. Para la DMTU el servicio es esencialmente privado y funciona con autorizaciones. Para Protransporte el servicio es público, pero concesionado.

Protransporte no deberá funcionar como operador.

Modificar la ordenanza 732, eliminando la referencia a la operación del servicio, excepto en el caso en que ningún agente privado esté en capacidad o dispuesto a hacerlo. Operación

La MML no tiene competencia para operar el servicio de transporte.

Operar directamente o a través de terceros, el servicio público de transporte de pasajeros de la ciudad de Lima y sus vías alimentadoras, dentro del ámbito del sistema de COSAC.

En caso Protransporte actuara como operador en las vías alimentadoras, estaría bajo el control de la DMTU.


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Puede ocurrir que los niveles de control no sean homogéneos dentro y fuera del COSAC, tanto por razón de una diferente exigencia de calidad, como por el hecho de que en el caso del COSAC el control lo realice un agente privado.

Se debe homogenizar el sistema de infracciones y sanciones, buscando que la tendencia sea equiparar el nivel de control dentro y fuera del COSAC.

La DMTU controla la prestación de servicios de transporte. Actúa a través de la Dirección de supervisión, control y sanciones.

Fiscaliza, directamente o a través de terceros, la prestación del servicio público de transporte, así como de las actividades conexas que se desarrollen al interior del Sistema de COSAC.

El control de las vías alimentadoras estará a cargo de la DMTU. Puede resultar difícil para Protransporte el acceso a esa información.

Homogenizar sistemas de control. Disponer que la información generada por la DMTU sea accesible por Protransporte. Alternativamente, ampliar las facultades de control de Protransporte a las vías alimentadoras.

En vista de que los contratos no pueden ser modificados, habría que establecer obligaciones para la municipalidad de homogeneizar las escala de infracciones y sanciones.

Fiscalización de la operación

La DMTU dirige, coordina y supervisa el servicio público de transporte urbano de pasajeros, sancionando a los transportistas que infringen la reglamentación vigente.

Sanciona sólo dentro del COSAC.

Podría ocurrir que la DMTU pretenda sancionar a operadores del COSAC (en alimentadoras)

Señalar expresamente que Protransporte tendrá competencia exclusiva para imponer sanciones a operadores de El Metropolitano que operen en el COSAC o en las vías alimentadoras. Repetir la disposición en los contratos de concesión.

Modificar la ordenanza 732.


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Defensa del consumidor

La DMTU atiende las quejas y reclamos de los usuarios y transportistas, procesar las infracciones y fija las sanciones correspondientes.

No se ha determinado quién atenderás las quejas de usuarios.

El sistema no reconoce que el usuario es el mismo. No es razonable que exista un procedimiento distinto por razón del lugar donde ocurre el problema materia de la queja.

Un buen sistema de atención de reclamos daría a Protransporte un elemento adicional de diferenciación y sería una excelente fuente de información (sistema de control), en especial, para el servicio en las alimentadoras. Además, generaría consumidores más exigentes con la calidad del servicio de transportes en general, que repercutiría en una mejora en el servicio informal.

Diseñar una estrategia adecuada de defensa del consumidor.


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1.2.2.2. Fortalecimiento de Mecanismos de Coordinación Interinstitucional

En la medida que el Comité de Transporte Metropolitano de Lima – TRANSMET involucra a las entidades con las que se podrían producir los principales conflictos de competencia al interior de la municipalidad, es también la mejor instancia para establecer mecanismos de prevención y solución de dichos conflictos32.

§ El Municipio tiene un conjunto de instrumentos de planificación del desarrollo de la ciudad (incluido uno sobre vialidad). Son las obras de infraestructura contenidas en dichos instrumentos las que se realizan en la ciudad. Se podría incluir en esos instrumentos lo resultados de la planificación del transporte público que realizará Protransporte y someterlos a la aprobación del Comité. La ventaja de ello reside en que una vez aprobados, serán de obligatorio cumplimiento por todas las entidades del Gobierno Local

§ Se requeriría también hacer operativos los contenidos del Plan en una suerte de “plan de corto plazo (quizá anual)” que cumpla una función de priorización de obras para asegurar que se destinarán recursos al mantenimiento de la infraestructura vinculada al sistema, así como establecer los compromisos de apoyo de las otras instituciones para el ejercicio tales como normas, número de rutas que se adjudicarán en las alimentadoras, cambios en el ordenamiento del tránsito, montos de sanciones en las alimentadoras, etc. De esa forma con sólo se requerirá realizar coordinaciones en una instancia de decisión, reduciendo los costos de transacción de la operación del sistema para la municipalidad.

§ En la medida que ya se habrían aprobado por todas las instancias involucradas las acciones que se requieran en el corto plazo, se podrían establecer mecanismos simplificados de otorgamiento de autorizaciones y permisos para los operadores, y entre las entidades de la municipalidad bajo un sistema de silencios administrativos positivos para la emisión de opiniones técnicas (legales, ambientales, etc.) incluso para los de servicios conexos.

§ Esta instancia también sería la competente para resolver los problemas que pudieran surgir entre entidades, los cuales tenderían a reducirse significativamente pues todas actuarían en el ámbito de los instrumentos ya aprobados.

Así, utilizando instrumentos como el plan de desarrollo vial (que tiene un horizonte temporal de mediano y largo plazo), e incluso una suerte de plan operativo de corto plazo en el que se pre-apruebe las actividades del año para

32 El Comité Transporte Metropolitano de Lima – TRANSMET es una instancia de la MML dependiente de la Alcaldía, creado por Decreto de Alcaldía 092, publicado el 3 de marzo de 2003. Es presidido por los titulares de la Dirección Municipal Metropolitana, Protransporte, la DMTU, el IMP, EMAPE, INVERMET y AATE, sus funciones son preparar el Plan de Inversiones para el Transporte Metropolitano de Lima y coordinar su implementación.


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todos los involucrados en la ejecución del plan de desarrollo vial, se podría delimitar la actuación de cada una de estas entidades.

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