i contratti di prestazione energetica nella provincia di milano

Modelli e percorsi per l’efficienza energeticanelle PA: metodi innovativi di finanziamento

degli interventi sui patrimoni pubblici

AREA Science Park, 18 dicembre 2014

i Contratti di Prestazione Energetica con Garanzia di Risultatoe

il programma Elena: l’esperienza della Provincia di Milano

Prof. Sergio Zabot ‐ Politecnico di MilanoDirettore del progetto “BEI‐Elena” presso la Provincia di Milano

1 ‐ Introduzione

"Proteggere il clima e riqualificare i sistemi energetici anche in mancanza di fondi”

Questo motto è strettamente legato ai contratti per ilrisparmio energetico a partire dalla fine degli anni ‘90.In molte scuole, residenze sociali, ospedali e piscinepubbliche, il modello ha dimostrato che il termine non èsolo una scatola vuota, ma è diventato una modalità difornitura di servizi innovativi basati sulla realeesperienza tecnica, legale e commerciale.

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2 ‐ Panoramica sui Contratti

2.1 ‐ i Contratti di Fornitura di Energia (Energy Supply Contracting)

2.2 ‐ i Contratti di Prestazione Energetica(Energy Performance Contracting ‐ EPC)

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2.3 – il Finanziamento Tramite Terzi – FTT(Third Party Financing – TPF)

2.1 ‐ i Contratti di Fornitura di Energia(Energy Supply Contracting)

riguardano principalmente la Conduzione e la Manutenzione (O&M) di unimpianto di generazione di energia da parte di un Contraente che lo gestisce asuo completo rischio, sulla base di un contratto di medio‐lungo termine.

La finalità è di ottimizzare i processi di produzione dell’energia e conseguirequindi vantaggi sia economici, sia ecologici.

Gli aspetti prestazionali del contratto riguardano la riqualificazione degli impiantie la loro gestione, l’approvvigionamento del combustibile e la vendita finale di“energia utile”.

La remunerazione del servizio consiste nel pagamento, da parte del Cliente,dell’energia utile fornita all’edificio o alle singole unità immobiliari, misurata condei contabilizzatori di calore, detti in gergo “conta‐calorie”. Nei contratti “Consip”i pagamenti avvengono in funzione delle ore di fornitura del servizio.

Il campo di applicazione include sia gli edifici esistenti sia quelli nuovi. 4

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2.2 ‐ i Contratti di Prestazione Energetica(Energy Performance Contracting ‐ EPC)

Affrontano la riqualificazione e la conseguente gestione da parte di unContraente nella forma di una cooperazione basata sul partenariato.

La finalità è di conseguire un risultato migliorativo garantito in termini dirisparmio energetico, risparmio economico, valorizzazione patrimonialedell’immobile.

La principale differenza con i contratti di fornitura è il finanziamento degliinterventi di riqualificazione energetica con i risparmi energetici futuri ottenuti egarantiti in termini contrattuali.

Gli aspetti prestazionali del contratto riguardano il finanziamento, lariqualificazione dei sistemi edificio‐impianti e la loro gestione.

La remunerazione consiste in un pagamento che viene determinato in relazioneai risultati raggiunti e sulla base del combustibile effettivamente consumato.

Il combustibile viene acquistato separatamente dal Cliente oppure dallo stessoContraente ma con separazione contabile e remunerazione disgiunta.

L’applicazione è riservata esclusivamente agli edifici esistenti.

Le ESCo (Energy Service Company) offrono Contratti diPrestazione per il Risparmio Energetico con Garanzia diRisultato.

Le ESCo sono nate negli USA negli anni ’80 e in Europasono diffuse soprattutto nei paesi “anglosassoni”

Le ESCo progettano ed effettuano interventi diriqualificazione energetica sugli edifici e sugli impianti conlo scopo di ridurre i consumi.

Molte ESCo finanziano anche gli interventi per il RisparmioEnergetico recuperando i costi di investimento con irisparmi che ottengono. (Finanziamento Tramite Terzi)

2.3 ‐ Il Modello ESCo

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2.3 – il Finanziamento Tramite Terzi ‐ FTT

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(Third Party Financing – TPF)

3 – Modalità Contrattuali principali

Contratto a Cessione Globale Limitata (First Out)

Prima Durante il Contratto Dopo

Risparmio per ripagare l’investimentoRisparmioAlla fine delContratto

Bolletta Energetica

Costi

Bolletta Energetica

Bolletta Energetica

Contratti di Prestazione con Finanziamento Tramite Terzi

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3 – Modalità Contrattuali principali

Contratto F.T.T. con Risparmio Condiviso(Shared Saving)

Prima Durante il Contratto Dopo

Risparmio immediato

Risparmio per ripagare l’investimento

RisparmioAlla fine delContratto

Bolletta Energetica

Costi

Bolletta Energetica

Bolletta Energetica

Contratti di Prestazione con Finanziamento Tramite Terzi

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La “relazione di agenzia”, formulata da Jensen eMeckling nel 1976, è definita come un contratto in baseal quale una persona (principale) stipula un’obbligazionecon un'altra persona (agente) per ricoprire per suo contouna data mansione, implicando una delega di potere. Il“contratto di agenzia” presenta alcuni rischi, dovuti alcomportamento opportunistico delle parti, che tendonoognuna a massimizzare la propria utilità.

Il problema di “agenzia” riguarda tutte le situazioni in cuivengono attuati contratti con società esterne per lagestione di tutti quei servizi che vanno sotto la dizione di“outsourcing” o esternalizzazione.

4 ‐ il “Problema di Agenzia”

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il modello ESCo è influenzato dal problema “agenzia” in termini di:

1. “Adverse Selection” ovvero l’impossibilità di redigere dei contrattiperfetti, cioè accordi in cui si prevedono tutte le possibili situazioni escenari futuri e si descrive il comportamento a cui ciascun soggetto ètenuto ad attenersi.

2. “Moral Hazard” ovvero l’opportunismo da parte dei soggetti coinvolti,ovvero il perseguimento da parte degli stessi di finalità proprie edegoistiche con astuzia e, se necessario, anche con l’inganno.

Spesso il Committente non è in grado di verificare l’operato della ESCo inmaniera efficace, in quanto nella formazione e nella gestione di uncontratto, sono presenti delle asimmetrie informative a favore dellaESCo. Questa è sicuramente a conoscenza di un maggior numero diinformazioni rispetto al Committente e può sfruttare queste asimmetrieinformative tenendo comportamenti opportunistici.


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Secondo la “teoria dell'agenzia” i comportamenti opportunisticidelle ESCo, non sono eliminabili, ed è praticamente impossibileche esse operino esclusivamente nell'interesse del Committente.

Tuttavia, la condizione per limitare tali comportamentiopportunistici esiste ed è quella di predisporre un solido sistemadi “Governance”.

Questo genera tuttavia dei “costi”, per:

1. L’assistenza tecnica e legale per redigere capitolati di gara econtratti adeguati (Contrattualizzazione);

2. L’incentivazione necessaria a stimolare e ad orientare ilcomportamento della Esco;

3. Il monitoraggio e l’auditing finanziario per controllare e verificarei risultati della ESCo.


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4.1 ‐ La Contrattualizzazione

E’ la fase più importante e anche più delicata. Il ruolo di Governance delleAmministrazioni è di eliminare, a monte dell’espletamento delle gare, la presenzadi possibili asimmetrie informative che possono essere sfruttate percomportamenti opportunistici. Il punto di partenza è rappresentato dallaconoscenza:

• delle “Baselines” (consumi e costi di combustibile ed energia elettrica, costi diO&M);

• del potenziale di risparmio, sia energetico sia monetario, degli stabili di proprietà;• l’ammontare approssimativo degli investimenti da porre a base d’asta.

Questo primo nodo di asimmetria informativa generalmente favorisce le ESCo epenalizza le Amministrazioni.

Questo rappresenta un primo non indifferente costo che le Amministrazioni devonosostenere; i costi per la definizione delle “Baselines” e del potenziale di risparmiosono infatti, nell’ordine di alcune migliaia di Euro per edificio.

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4.2 - L’incentivazioneL’introduzione di un sistema d’incentivazione legata agli obiettividell’Amministrazione serve a limitare il “Moral Hazard” allineando gli interessi conquelli dalla ESCo.

In pratica, nel caso di contratti EPC con Garanzia di Risultato, l’Amministrazionerinuncia a una parte degli sgravi di bilancio prodotti dal risparmio energetico percondividerli con la ESCo. In questo modo la ESCo può diventare un partner affidabilepoiché è suo interesse primario realizzare rapidamente e a regola d'arte il progetto,gestendolo successivamente secondo criteri di massima efficienza.

Alcune tecnologie utilizzate per ridurre i consumi danno luogo a forme diincentivazione: i Titoli di Efficienza Energetica (TEE), il Conto Energia per ilFotovoltaico, la riduzione delle accise sui consumi di Gas per impianti diCogenerazione ad Alto Rendimento. Data la complessità di acquisizione degliincentivi, può essere opportuno riconoscere interamente tali incentivazioni alleESCo.

Da non trascurare l’attuazione di programmi di modifica comportamentale degliutenti in termini di formazione, sensibilizzazione e incentivazione ad adottare azionie prassi per l’uso razionale dell’energia nel quotidiano.

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4.3 ‐ il Monitoraggio, la Verifica e il Reporting Ultimo, ma non meno importante, il monitoraggio e la verifica delle prestazioni degli

EPC rappresentano un passo fondamentale nello strutturare un sistema diGovernance atto a gestire al meglio il “Problema di Agenzia”.

Troppo spesso, infatti, i Committenti delegano totalmente la tenuta delmonitoraggio e della verifica, con il risultato di indurre un’asimmetriainformativa e non essere in grado poi di “contraddire” efficacemente i contipresentati dalle ESCo.

Questa attività, che ha i suoi costi, deve essere dettagliata a livello contrattualeutilizzando riferimenti a protocolli consolidati e riconosciuti, come ad esempiol’International Performance Monitoring & Verification Protocol – IPMVP.

Per poter garantire una attività completa e trasparente, è necessario che:

1) venga attuato un Sistema di Monitoraggio e Verifica delle Prestazioni (SMVP)2) la Committenza si doti di una struttura che segua l’attività del SMVP3) tale Sistema sia in condivisione per tra Committenza ed ESCo.

Realizzare un Sistema di Gestione dell’Energia (SGE) secondo la norma ISO 50.001

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5 – L’esperienza della Provincia di Milano

Il contesto

La genesi• la Provincia di Milano ha aderito nel 2009 al Patto dei

Sindaci come “Struttura di Supporto” per aiutare i Comuni dell’hinterland milanese a redigere i Piani di Azione per l’Energia Sostenibile – PAES.

• Molti PAES e più di 700 audit energetici finanziati dalla Fondazione Cariplo sono stati resi disponibili alla Provincia.

Le finalità del progetto pilota• Ridurre significativamente il consumo finale di energia

degli stock edilizi dei Comuni piccoli.

• Far nascere un mercato di Enegy Service Companies –ESCO, in grado di offrire Contratti di PrestazioneEnergetica con Garanzia di Risultato.

• Trasferire il know‐how presso le Amministrazioni localial fine di migliorare la Governance dei Comuni sui contratti prestazionali di lunga durata.

Provincia di Milano

Regione Lombardia

Italia

Superficie [km2] 1.984 23.861 301.336

Abitanti [n°] 3.839.216 9.393.092 58.462.375

Densità [ab/km2] 1.900 394 194

Comuni [n°] 189 1546 8101

Consumi di Energia [tep] 9.647.000 25.773.000 132.344.000

Consumi di energia procapite [tep/ab]

2,51 2,74 2,26

Emissioni di CO2 [ton] 35.508.000 76.577.000 461.283.000

Emissioni pro capite [t/ab] 9,2 8,2 7,9

Dopo l’adesione al Patto dei Sindaci la Provincia ha redatto unProgramma di Investimento per la riqualificazione degli edifici pubblici diproprietà dei Comuni che avevano aderito al Patto (valore: 90 Mln di €).

E’ stato chiesto e ottenuto un prestito alla BEI di 65 Mln di € per coprireil 75% dei costi di riqualificazione degli edifici con contratti diprestazione per il risparmio energetico (EPC) con Garanzia di Risultatonegli edifici pubblici comunali, tramite Energy Service Companies(ESCo). Il rimanente 25% è allocato dalle ESCO in “equity”. I risparmiserviranno a restituire il prestito, a ridurre i costi di energia dei Comuni ea rilanciare le attività edilizie.

E’ stato inoltre chiesto e ottenuto un finanziamento per l’assistenzanecessaria a sviluppare il progetto di investimento (fondi Elena delprogramma CIP-IEE). I fondi sono stati utilizzati per finanziarel’ingegnerizzazione tecnica, amministrativa e finanziaria del programmadi investimento.

i Fondi BEI e “ELEnA”

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Assessment diagnostico Identificazione Baseline

Intermediario Finanziario

Bandi di Garaper i Comuni

Capitolati, contratti …

Banca Europea per gli Investimenti

Comuni

Pagamenti alle ESCOAzioni finanziate dal programma Elena

Diagnosi Energetiche in edifici pubblici

(Fondazione Cariplo)

Flow‐Chart semplificato del Programma

Fornitori di Energia

ESCO vincitrici

Bollette

ridotte

Investimenti

Linea di Credito

Prestiti

EPC con Garanzia di Risultato

Inquadramento Giuridico

Secondo gli orientamenti consolidati della giurisprudenza comunitaria edamministrativa, l’attività delle ESCo è stata inquadrata, in ragionedell’assunzione del rischio imprenditoriale dell’iniziativa, qualeConcessione, e non come Appalto.

In particolare:

Il Finanziamento Tramite Terzi (F.T.T.) è stato configurato qualeconcessione mista di beni e servizi, poiché la ESCo, assumendo su disé il rischio imprenditoriale relativo allo svolgimento dell’attività dimiglioramento dell’efficienza energetica dei beni dell’amministrazione,utilizza in via esclusiva tali beni, operando investimenti su di essi a scopodi profitto, fornendo indirettamente un vantaggio all’Amministrazionetitolare.

Art. 2, lett. m) D.lgs. n. 115/2008:«accordo contrattuale che comprende un terzo, oltre al fornitore di energia e albeneficiario della misura di miglioramento dell'efficienza energetica, chefornisce i capitali per tale misura e addebita al beneficiario un canone pari a unaparte del risparmio energetico conseguito avvalendosi della misura stessa».(poi modificato dal Dlgs 102/2014 di recepimento della DIR 2012/27/UE) 19

La Contrattualizzazione

la ESCo diventa l’unico soggetto responsabile verso l’utente finale e che si occupa di tutte le fasi in cui si compone lo schema FTT:

- Fattibilità economico-finanziaria- Progettazione degli interventi- Riqualificazione energetica degli edifici e degli impianti - Conduzione e manutenzione degli impianti- Copertura finanziaria

In questo senso il RISCHIO, a totale carico della ESCo, riguarda sial’aspetto finanziario relativo all’investimento sia il mancatoraggiungimento degli obiettivi di risparmio energetico.

La fornitura del Combustibile e dell’Energia Elettrica è stata esclusa dalla Concessione

ZABOT – EIB.5.IT20

Profili di Contabilità Pubblica

In accordo con la Decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004, l’investimento è considerato fuori bilancio per i Comuni, in quanto:

“i beni oggetto di un rapporto contrattuale tramite Concessione, non vanno registrati nei conti delle Amministrazioni pubbliche ai fini del calcolo dell’indebitamento netto e del debito, solo se c’è un sostanziale trasferimento di rischio dalla parte pubblica alla parte privata”.

Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri (GURI N. 84 del 10 Aprile 2009 ):

la spesa per realizzare opere pubbliche può essere contabilizzata fuori bilancio, ai fini del deficit pubblico statale e del “Patto di stabilità”, solo se il canone pagato dall'Amministrazione per ripagare l'investimento del privato non è fisso, ma risulta contrattualmente variabile in base a parametri di prestazione della gestione.

ergo … un EPC con Garanzia di Risultato che preveda pagamenti proporzionali alle prestazioni ottenute ... NON è soggetto al Patto di Stabilità.

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Baseline

Costi Attuali=

Combustibili+

En. Elettrica+

O & M

Risparmio Garantito

“RG”

Min. 20%della Baseline

energetica

Combustibili a carico del Comune

Risparmio Riconosciutoal Comune

Canone

Maggior RisparmioCondiviso


OverPerformance

Canoneridotto

Maggiori Consumia carico del Comune


UnderPerformance

Risparmio Riconosciutoal Comune

Canone


Risparmio Riconosciuto al Comune con Performance

Bondmin. 5% di RG

Come funziona l’EPC con Garanzia di Risultato

adottato dalla Provincia di Milano

ZABOT – EIB.5.IT22

i Criteri di Aggiudicazione

Criteri di Valutazione delle offerte tecniche

Design globale degli interventi rispetto alle strutture esistenti anchecon riferimento all’equilibrio tra interventi sugli involucri, sugli impiantie il ricorso a fonti rinnovabili

Modalità di attuazione di programmi di modifica comportamentale degliutenti

Procedure di controllo delle prestazioni (misure, monitoraggio ereporting)

Modalità di gestione e di manutenzione impiantistica proposte

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i Criteri di Aggiudicazione

Criteri di Valutazione delle offerte economiche

Valore dell’investimento propostoValore Attuale dello Sgravio di Bilancio per i Comuni durante ilPeriodo di ConcessioneValore Attuale dello Sgravio di Bilancio per i Comuni dopo ilPeriodo di Concessione

Riduzione delle emissioni di CO2

Extra risparmio riconosciuto ai Comuni in caso di superamentodel risparmio garantito annuo

t = 0t = n

in offerta Max 15 a.t = k20 a.

VA =∑ -------RRC

( 1 + i )nn=1

n

VA =∑ --------R G

( 1 + i )nt=n

k

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Baseline: 3.800.000 € (Combustibili + Energia Elettrica + O&M)

Investimento minimo richiesto: 5,4 Mln. € Aggiudicato per 13 Mln. €

Interventi proposti : 25 cappotti esterni, 31 isolamenti coperture, 72caldaie a condensazione, 17 recuperatori di calore, valvoletermostatiche in 78 siti, 71 circuiti a portata variabile, 34 impianti solaritermici, 73 impianti di micro-cogenerazione, 16 pompe di calore, 12sistemi radianti nelle palestre, 56 interventi su sensori di presenza, 81interventi di termoregolazione con valvole di zona, telecontrollo.

Risparmio Garantito: 35% di cui 5% Riconosciuto ai Comuni

Durata della Concessione: 15 anni

Un lotto con 98 edifici di 16 Comuni – prevalentemente scuole

Risultati del Primo Bando

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Risultati del Primo Bando

Comuni Baseline Totale[Euro]

Investimento proposto

[Euro] inclusa sicurezza

Risparmio Garantito

Annuo [Euro]

% di Risparmio Garantito

Canone Annuo [Euro]

Risparmio Annuo

Riconosciuto ai Comuni [Euro]

Risparmio Termico

Garantito [kWh]

Risparmio Elettrico

Garantito [kWh]

CO2 evitata [kg]

Basiano 91.328 367.717 38.384 42% 36.461 1.923 143.606 111.519 61.553

Canegrate 202.451 766.680 68.903 34% 65.451 3.452 376.524 138.678 114.879

Cesano Boscone 598.530 1.863.117 209.079 35% 198.604 10.475 905.895 520.578 335.279

Corsico 136.592 728.883 69.745 51% 66.251 3.494 357.735 170.965 122.668

Dairago 87.566 431.526 36.451 42% 34.625 1.826 182.400 82.638 60.123

Gaggiano 268.073 845.124 100.703 38% 95.658 5.045 437.308 267.235 166.327

Inzago 288.228 933.797 84.440 29% 80.209 4.230 491.964 146.476 141.089

Masate 83.437 263.409 21.991 26% 20.889 1.102 38.627 70.099 28.708

Motta Visconti 258.300 620.838 95.406 37% 90.626 4.780 348.212 282.456 151.487

Paullo 142.813 573.819 64.164 45% 60.949 3.215 184.581 213.756 100.885

Pregnana 161.163 726.688 61.741 38% 58.648 3.093 322.077 130.427 103.405

Rescaldina 429.013 1.562.022 167.405 39% 159.018 8.387 808.583 405.141 280.993

Settala 212.441 1.096.549 86.156 41% 81.839 4.316 530.354 171.105 156.135

Settimo Milanese 354.352 886.249 67.201 19% 63.834 3.367 299.980 92.740 86.640

Trezzano S/N 368.560 978.704 118.234 32% 112.310 5.924 662.105 238.975 203.313

Vanzaghello 115.605 431.773 51.741 45% 49.149 2.592 89.466 196.818 75.745

Totale complessivo 3.798.452 13.076.894 1.341.745 35% 1.274.523 67.221 6.179.417 3.239.606 2.189.229

Risultati del Primo BandoLe negoziazioni dei primi 16 contratti operativi, sono stati fortemente ritardati a seguito della mancata corrispondenza con la selezione della Banca Commerciale.

Come risultato, l’approvazione da parte dei Comuni dei progetti definitivi ed esecutivi è stata ritardata per più di un anno, perdendo lo slot estivo del 2013.

I lavori di riqualificazione per un primogruppo di 8 Comuni sono cominciati nella primavera del 2014.

Un secondo gruppo di edifici verrà riqualificato nello slot del 2015.

Una seconda gara per riqualificare 38 scuole del Comune di Milano si èconclusa recentemente con i seguenti risultati:

Risultati del Secondo Bando

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Baseline: € 2.270.000 € - (Combustibili + Energia Elettrica + O&M)

Investimento minimo richiesto: € 3,5 Mln. Aggiudicato per € 5,14 Mln

Interventi proposti : 2 cappotti esterni, 6 isolamenti coperture, 21 caldaiea condensazione, valvole termostatiche in 8 siti, 8 circuiti a portatavariabile, 2 impianti solari termici, 21 impianti fotovoltaici, 14 interventi susensori di presenza, 8 interventi di termoregolazione con valvole di zona,3 siti collegati a teleriscaldamento, 4 installazioni LED, 14 interventi consensori di presenza, telecontrollo su tutti gli edifici.

Risparmio Garantito: 35,5% di cui 15,5% Riconosciuto al Comune

Durata della Concessione: 15 anni

Lessons Learnt ‐ (1)

L’indagine conoscitiva preliminare per determinare lo stato di salute dei propri edifici dovrebbe essere eseguita direttamente dall’Amministrazione, tramite i suoi uffici.

Spesso questa attività richiede il recupero di informazioni depositate negli archivi e la ricerca e la loro cernita può essere impegnativa.

Per questo può essere utile coinvolgere nelle indagini preliminari i “funzionari anziani” che abbiano la “memoria storica” dell’Amministrazione.

Se all’interno del Comune non vi sono competenze specifiche, è possibile ricorrere, anche per l’indagine conoscitiva, ad Agenzie per l’Energia o a studi professionali esterni, ma questo deve avvenire sempre con la partecipazione attiva degli uffici che devono dedicare un po’ del loro tempo a seguire le indagini stesse.

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L’indagine preliminare


Le diagnosi energetiche devono essere effettuate da studi professionali indipendenti o, se esistono, da proprie Agenzie per l’Energia.

Molte Amministrazioni commissionano le diagnosi energetiche direttamente alle Società di Servizi energetici all’interno di contratti “all inclusive”. Anche se ciò è consentito dalle leggi (vedi gli schemi di contratto descritti dal D.Lgs. 115/2008), è come “chiedere all’oste di valutare la bontà del vino altrui”.

I Comuni devono poter conoscere in modo indipendente sia i consumi reali dei propri edifici, sia il potenziale di risparmio, sia gli investimenti necessari per realizzare tali risparmi.

In questa fase non è necessario commissionare studi di fattibilità approfonditi. Le Società che partecipano alle gare generalmente tengono in limitata considerazione le diagnosi e gli studi fatti da altri e comunque realizzano indagini e studi sulla base delle proprie esperienze e di propri criteri.

Per i Comuni, lo scopo delle diagnosi deve essere solo conoscitivo in modo da poter valutare, con cognizione di causa, le proposte che verranno redatte dalle Società in sede di gara e di negoziazione successiva. 30

Le diagnosi energetiche

Lessons Learnt – (3)

Per assicurare i migliori risultati nel tempo è consigliabile l’adozione di un sistema di gestione dell’energia (SGE) secondo la norma internazionale ISO 50001.

Un SGE implica la realizzazione di una diagnosi preliminare e l’introduzione di un sistema di monitoraggio in continuo, che consente di mantenere aggiornata la baseline dei consumi, consentendo di avere già pronti i dati per le gare successive.

Inoltre impone all’Amministrazione di definire degli obiettivi quantitativi di risparmio energetico da raggiungere a breve e medio termine, definisce delle procedure interne che consentono di sfruttare al meglio l’operato dell’energymanager – che diventa responsabile del sistema di gestione – garantendogli un’azione sinergica con i diversi assessorati e funzioni, e richiede un approccio basato sulla verifica dei risultati conseguiti, garantendo che questi siano raggiunti nel tempo.

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Il sistema di gestione dell’energia (SGE)


Una riqualificazione integrale degli edifici richiede un processo di progettazione integrata che tenga conto inizialmente di tutto il potenziale di riduzione della domanda di energia, partendo dall’involucro edilizio, e poi dimensioni la sostituzione degli impianti, inclusi gli apporti da fonti rinnovabili attive.

Un errore da non fare è proporre il rifacimento degli impianti termici senza avere prima analizzato la possibilità di ridurre le dispersioni dell’involucro edilizio, oppure installare un impianto fotovoltaico sulle coperture senza aver prima valutato la possibilità di isolarle.

Con i costi attuali dell’energia, alcune tipologie d’intervento, come ad esempio l’isolamento delle pareti esterne con il cosiddetto “cappotto”, presentano tempi di ritorno piuttosto lunghi e non possono essere offerte senza l’abbinamento a tipologie di intervento a breve “pay back”.

In questi casi il Comune deve co‐finanziare l’investimento con un’integrazione sui costi di costruzione o tramite il pagamento del valore residuo alla fine del contratto. Un'altra opzione è di accettare termini contrattuali più lunghi.

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La progettazione integrata


Bisogna considerare che, come condizione base affinché gli interventi siano effettivamente realizzati, questi dovranno essere, nel loro aggregato, economicamente e finanziariamente sostenibili sia in termini di bancabilità di progetto che di redditività del capitale investito da parte delle Società attuatrici.

Richieste non sostenibili economicamente si traducono in gare disertate

Una volta determinato il potenziale di risparmio, occorre effettuare delle simulazioni economico‐finanziarie ipotizzando delle condizioni di contesto standard come da prassi di mercato.

Pertanto nella selezione dello studio professionale che esegue le diagnosi occorre accertarsi che questo abbia le competenze specifiche per tali analisi. In alternativa è possibile richiedere tale competenza nell’ambito dei servizi che verranno svolti dall’Advisor legale.

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Non chiedere l’impossibile


La selezione dell’Advisor legale è della massima delicatezza. Trattandosi di incarichi fiduciari, per alcuni aspetti (contenzioso) la materia esula da alcuni obblighi dettati dal Codice dei Contratti; tuttavia può essere opportuno selezionarlo tramite gara tra studi professionali che abbiano solide competenze ed esperienze nella gestione degli appalti pubblici, con la sottomissione di un disciplinare articolato che includa anche la gestione dei contenziosi.

Nel caso lo studio professionale incaricato delle diagnosi energetiche non abbia solide competenze in materie economiche e finanziarie, è opportuno che tali competenze siano richieste in aggiunta all’Advisor legale.

La capacità di valutare i piani economici e finanziari delle offerte economiche è della massima importanza e questa attività, in mancanza di competenze interne all’Amministrazione, deve essere affidata ad esperti indipendenti.

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L’Advisor legale


I rapporti con gli Istituti di Credito non sono facili e possono richiedere parecchio tempo per essere strutturati.

È opportuno che fin dall’inizio del percorso si cominci a esplorare con le Banche le possibilità e le condizioni di credito, analizzando anche le possibilità di ricorrere a tecniche di “Forfeiting” e di “Project Financing”.

Non è raro, infatti, che i Comuni abbiano “Meriti Creditizi”migliori delle Società interessate ad aggiudicarsi le gare. Con la cessione di parte dei Canoni dovuti dai Comuni direttamente alle Banche, si possono negoziare tassi di interesse più bassi e quindi ridurre il costo del Servizio del Debito.

Per progetti di una certa consistenza, il ricorso al Project Financing può consentire anche alle Piccole e Medie Imprese di partecipare, raggruppandosi e costituendo uno SPV (Special Purpose Vehicle). Il vantaggio del Project Financing consiste nel fatto che il Merito Creditizio non viene assegnato esclusivamente alla consistenza patrimoniale delle Società, ma alla bontà del progetto e alla sua capacità di produrre flussi di cassa positivi.

I partenariati Pubblico‐Privato funzionano se c’è un dialogo costante tra tutti i soggetti coinvolti, soprattutto tra Società privata e Amministrazione pubblica, e se consentono una proficua collaborazione basata su interessi reciproci equilibrati.

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I rapporti con le Banche


Il monitoraggio e la verifica delle prestazioni sono un elemento fondamentale nella gestione dei contratti.

Questa attività prosegue per parecchi anni e i Comuni devono strutturarla per tutto il perdurare del contratto, regolando anche gli avvicendamenti del personale che inevitabilmente si determinano in periodi di tempo così lunghi.

Non bisogna poi sottovalutare i tempi di formazione del personale che a qualunque titolo si occuperà della preparazione e della gestione dei contratti.

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Il monitoraggio e la verifica delle prestazioni


La separazione della fornitura dei combustibili dalla riqualificazione/gestione è necessaria se si vuole applicare un vero Contratto di Prestazione Energetica con Garanzia di Risultato.

Tuttavia, per ridurre gli adempimenti dei Comuni, è possibile operare con un unico soggetto, imponendo però una rigorosa separazione contabile sulla base di un prezzo del combustibile da richiedere in offerta.

Il D.L. 6 luglio 2012 n. 95, convertito in Legge 135/2012, all’art.1, comma 7, prescrive che le forniture di energia elettrica e combustibili in generale devono prevedere “corrispettivi inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali. In tali casi i contratti dovranno comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il Contraente di adeguamento ai predetti corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico. La mancata osservanza delle disposizioni del presente comma rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale”.

Il successivo comma 8 poi, dice che “I contratti stipulati in violazione del precedente comma 7 sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo, ove indicato, degli strumenti di acquisto di cui al precedente comma 7 e quello indicato nel contratto”. 37

La separazione contabile fornitura/gestione

Ostacoli – Market side

Il mercato italiano degli EPC è agli albori e l’Energy Supply Contracting èpredominante sull’Energy Performance Contracting.

Le Major ESCo, ben capitalizzate e bene inserite nel mercato pubblico, tendo aboicottare le gare per EPC con Garanzia di Risultato … in quanto preferisconocontratti “All‐inclusive” (riqualificazioni, O&M, fornitura combustibili) senzaseparazione contabile.

D’altro lato le Piccole e Medie ESCo, non hanno capitalizzazioni sufficienti pergestire contratti lunghi e complessi e hanno inoltre difficoltà di accesso al creditobancario.

Manca completamente un mercato di Performance Bonds emessi da Compagnie diAssicurazione per garantire Clienti finali o ESCo in caso di prestazioni contrattualiinsufficienti.

Le Banche tendono a non accettare il cash flow generato dal risparmio energeticocome collaterale principale e pertanto adottano precauzioni rigide verso le ESCocontro il rischio di insolvenza.

Ostacoli – Public Administrations side

Mancanza di conoscenza tecnica sugli EPC da parte dei piccoli Comuni che non possono affrontare costi per consulenze esterne per preparare e implementare gare complesse.

Inadeguatezza dei Comuni ad ottemperare a trade-off appropriati tra miglioramenti di Governance e condivisione di Sovranità, necessari e impliciti nei Partenariati Pubblico Privati.

Inoltre, la fase principale di controllo delle prestazioni ottenute, richiede la conoscenza e l’applicazione di un protocollo di Monitoraggio e Verifica.

Durante l’assessment diagnostico è stata riscontrata spesso, la mancanza di dati di consumo affidabili. Molte Amministrazioni non registrano o spesso adottano sistemi di contabilità arbitrari per i costi di O & M.

I Tempi e i Costi necessari a formare il personale è spesso sotto‐stimato.

Anche il tempo necessario allo svolgimento delle procedure amministrative èspesso sotto‐valutato.

Altre Barriere

Ci sono altre pesanti barriere istituzionale e di mercato:

‐ Instabilità legislativa e complessità delle procedure burocratiche.

‐ Frequenti Stop & Go amministrativi imposti da norme e regolamenti nazionali e locali.

‐ A causa del Patto di Stabilità, impossibilità per i Comuni ad allocare somme in equity per co‐finanziare interventi con lunghi periodi di pay‐back.

‐ Sistemi incentivanti complessi e con differenti temporalità tra i vari attori (EU, Nazionali, Regionali, Privati … )

‐ Forti e Potenti Lobby in grado di ostacolare la diffusione di EPC

‐ Opacità nelle relazioni con le Banche in generale

‐ …

Il nostro peggior nemico: Mr. Henry Gantt

Original Tim ing

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W P.1 Buildings AssessmentW P.2 Docs for TendersW P.3 Tender ExecutionW P.4 Contracts NegotiationW P.5 Works ControlW P.6 Monitoring & Auditing

W P.7 Communication

oct nov dec jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar2 0 1 42 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3

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I nter im Report

Progress Report

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Progress Report

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42www.tazioborges.it

Grazieper

L’attenzione43AREA Science Park, 18 dicembre 2014

Modelli e percorsi per l’efficienza energeticanelle PA: metodi innovativi di finanziamento

degli interventi sui patrimoni pubblici

[email protected]

i contratti di prestazione energetica nella provincia di milano

Environment