Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Acadmica

Mxico

Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos

VIII Promocin

2006-2008

Usos de la informacin en la formulacin del Programa Escuelas de Calidad

Tesis que para obtener el grado de Maestro en Gobierno y Asuntos Pblicos presenta:

Ren Gmez Flores

Director de tesis:

Dr. Emilio Blanco Bosco

Mxico D. F., a 28 de noviembre de 2008

1

Agradezco al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt) por el financiamiento brindado para la realizacin de mis estudios de postgrado.

Contenido Introduccin...................................................................................................................2

Captulo 1. La Poltica Educativa en Mxico .........................................................7

Caractersticas de la Poltica Pblica ........................................................................ 7

La Hechura de la Poltica Educativa........................................................................ 10

Capitulo 2. Marco Conceptual...............................................................................16

La Informacin en el Proceso de Hechura de la Poltica Pblica......................... 16

Captulo 3. Metodologa de Investigacin...........................................................30

Captulo 4. Anlisis de Resultados...........................................................................38

Conclusiones................................................................................................................50

Bibliografa....................................................................................................................53

Anexo ............................................................................................................................58

2

Introduccin Si bien el tema de la calidad educativa no es novedoso, ha sido recientemente cuando se

ha asumido como un objetivo de la poltica educativa en Mxico, por lo que se ha

implementado una nueva forma de gestin educativa. Bajo el paradigma de la gestin

centrada en la escuela se han propiciado las condiciones en las cuales operen, entre

otros elementos, sistemas de evaluaciones que permitan conocer, por un lado, los

factores asociados al rendimiento/desempeo educativo y, por el otro, el cumplimiento

de objetivos de planes y programas educativos, a fin de mejorar la calidad de los

servicios educativos bsicos. Asociados a estos sistemas, tambin se han construido

sistemas de informacin que sirvan como referencia para la toma de decisiones de los

actores encargados de la formulacin de la poltica educativa. Un ejemplo de ello

aunque inconcluso fue el Sistema de Evaluacin de la Poltica Educativa (SEPE), el

cual pretenda proporcionar la informacin necesaria sobre el avance de las metas

educativas y, as, poder tomar decisiones sobre el curso de los programas educativos.

Otro ejemplo, quiz el ms notable, es el Instituto Nacional para la Evaluacin de la

Educacin (INEE), cuyo principal objetivo es contribuir a la evaluacin de los

diferentes elementos (maestros, alumnos, centros escolares) que conforman al sistema

educativo federal y a los sistemas estatales.

Partiendo de la nueva concepcin sobre la gestin educativa, se han desplegado

programas educativos que, basados en la mejora de la calidad educativa, pretenden

incorporar las acciones de los centros escolares en la formulacin de la poltica

educativa. Tal es el caso del Programa Escuelas de Calidad (PEC). Asumido como

parangn de la actual poltica educativa en Mxico, desde su implementacin el PEC ha

sido el programa educativo con el mayor nmero de evaluaciones externas que han

venido analizando el desarrollo de su funcionamiento y el cumplimiento de sus metas y

objetivos. Las evaluaciones efectuadas por la Universidad de Harvard, Heurstica

Educativa o el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) han ido en este

sentido.

Pero es esta ltima evaluacin, coordinada por la Dra. Teresa Bracho, la que cuentan

con el mayor nmero de referencias dentro de la estructura operativa del PEC, ya que ha

3

logrado darle seguimiento al impacto del programa en la poblacin objetivo. Por tal

motivo, la retomo para plantear el problema que habr de guiar el desarrollo de la

presente investigacin y que expreso en los siguientes trminos:

No obstante que la evaluacin realizada por el CIDE analiza la evolucin del

Programa Escuelas de Calidad y busca detectar los posibles nudos

problemticos en el proceso de diseo e implementacin del programa, que

pudiesen obstaculizar el cumplimiento de los objetivos a mediano y largo plazo,

con el fin de proponer soluciones tcnicas a su mejoramiento, la informacin as

generada no es recuperada por las autoridades encargadas de la operacin del

programa, de manera consistente con el cumplimiento del objetivo principal del

programa de mejorar la calidad de la educacin que se imparte en las escuelas

pblicas de educacin bsica, a travs de la construccin de nuevos modelos de

gestin escolar, prctica docente y participacin social.

Subyace, de manera ms amplia, a este problema la ausencia de una plena vinculacin

entre los generadores de la informacin (evaluadores externos) y los tomadores de

decisiones (administradores del programa, a nivel federal) que surge a consecuencia de

la asimetra entre los criterios evaluativos, centrados en la consistencia y validez de la

informacin generada, y los criterios empleados por los hacedores de poltica, ubicados

en el terreno de la negociacin poltica para la permanencia del programa.

Si bien dicho problema ha sido referido en varias investigaciones, considero que su

anlisis ha sido limitado, en el sentido de no concentrarse en aquellos actores que

efectivamente tienen un peso especfico en el proceso de hechura de la poltica

educativa, a saber: los operadores de programas como el PEC (tomadores de

decisiones). As, los aportes de las investigaciones que en los ltimos aos se han

generado al respecto, analizan el vnculo entre la generacin de informacin y la toma

de decisiones, mediante el involucramiento de los actores ms cercanos al centro

escolar, a partir de la entrega de informes derivados de pruebas de rendimiento escolar.

Tales trabajos han discutido sobre diversos tpicos, de entre los que destacan el grado

de accesibilidad de los resultados de las evaluaciones para padres de familia, maestros y

directivos; los medios empleados para su difusin; la prioridad con la que cuentan los

actores para la recepcin de los resultados de las evaluaciones educativas (maestros

antes que padres de familia; autoridades centrales antes que autoridades regionales, etc.)

4

o la conveniencia de contar con un sistema de evaluacin basado en premios y

castigos, o uno que promueva, exclusivamente, la generacin de indicadores. Los

trabajos de Fernndez y Midaglia (2005) y de Pinkasz y colaboradores (2005) van en

ste sentido. Tambin han sido notables las investigaciones auspiciadas por el Programa

de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe (PREAL) que ha

retomado la problemtica que representa el uso de las evaluaciones estandarizadas del

logro educativo en la formulacin de la poltica educativa de los pases latinoamericanos

y en la gestin de los centros escolares. Estas investigaciones coinciden en concluir que

a pesar de la intensa aplicacin de las evaluaciones del logro/desempeo educativo, no

existe un uso sistemtico que retome sus resultados sobre el nivel de desempeo de los

estudiantes y sobre los factores que afectan a ste, al nivel del centro escolar.

Pero pocos han sido los trabajos que han tomado como objeto de estudio el rol que

juegan las fuentes de informacin emprica en el desarrollo de las polticas educativas.

Un ejemplo de este tipo de trabajo es el realizado por Santiago Cueto (2005), quien

tomando un conjunto de pases latinoamericanos (Argentina, Brasil, Ecuador, Paraguay,

Per y Uruguay) realiz entrevistas a los responsables de los ministerios de educacin

para conocer la utilidad de la informacin emprica (indicadores estadsticos,

diagnsticos educativos, evaluaciones de programas, investigaciones, etc.) en su labor

como hacedores de poltica educativa. El investigador concluye que, en general, la

utilidad que se le otorga a la informacin emprica es poca, para la formulacin de las

polticas educativas de los pases seleccionados. A similares conclusiones han llegado

los estudios de Tiramonti y colaboradores (2005), los de Morales-Gmez

(1992), Reimers (1997) y Cueto (2005). Para el caso mexicano, existe una

investigacin al respecto efectuada por Fernndez y Midaglia (2005).

Teniendo como antecedentes tales investigaciones y con el objetivo particular de

analizar los usos, las formas y los medios en que la informacin procedente de la

evaluacin externa realizada por el CIDE es retomada por los encargados de la

operacin del PEC, a nivel federal, para la toma de decisiones referentes a la

(re)formulacin de su operatividad, parto de la siguiente pregunta de investigacin:

Cul es el uso predominante que los funcionarios encargados de la operacin

del PEC le dan a la informacin procedente de la evaluacin externa realizada

por el CIDE?

5

En atencin a dicho cuestionamiento, propongo la siguiente hiptesis:

La informacin obtenida a partir de la evaluacin externa aplicada al Programa

Escuelas de Calidad es empleada, en mayor medida, como factor de negociacin

para la permanencia del programa.

Para que esta hiptesis pueda ser sometida a prueba emprica, planteo los siguientes

supuestos:

Existe una distincin entre los receptores de la informacin educativa. Por un

lado, los polticos (o tomadores de decisiones) son los encargados de definir y de

caracterizar al problema pblico. Por otro lado, sern los burcratas quienes

implementen las acciones conducentes a mitigar el problema. Unos y otros

habrn de hacer uso de diferentes modalidades de la informacin: aquellos,

habrn de apoyarse en argumentos para convencer (sea a la sociedad en general,

sea a otros tomadores de decisin con rango superior) de la existencia de un

problema y la solucin ms acorde; stos, requerirn de datos que les permita la

concrecin de la poltica en acciones particulares.

Tanto generadores de informacin como los usuarios de ella, se ubican en

distintas reas de cuestiones (issue areas). Estas reas de cuestiones habrn de

definir la intensidad en el uso de la informacin, as como el tipo de informacin

que habr de emplearse segn se relacionen con un fin de interaccin poltica

(negociacin poltica) entre los actores relevantes para la hechura de la poltica

educativa o con un propsito ms de carcter tcnico-instrumental, que se

relaciona con la generacin de la informacin y con la labor burocrtico-

administrativa.

La informacin es asumida como un medio y no como un fin; no slo como

medio para ayudar a los funcionarios a decidir cules medidas son las ms

apropiadas para la realizacin de sus ideologas y sus intereses (Weiss, 2003),

sino tambin como elemento fundamental en la hechura de la poltica educativa

que permita observar, con diferentes niveles de agregacin, el avance en la

consecucin del programa, a manera de que ello facilite la rendicin de cuentas a

la sociedad.

Un sistema educativo debe generar informacin que, por un lado, le permita

adecuarse a los valores relevantes preestablecidos (equidad, calidad, eficacia,

6

etctera) y, por otro lado, que le facilite la articulacin entre la elaboracin de

polticas educativas y su administracin.

A lo largo de las siguientes pginas desarrollar, en primer lugar, una breve descripcin

de las condiciones y las caractersticas que han marcado la formulacin de la poltica

pblica en Mxico y, en particular, de la poltica educativa. As, el primer captulo es

una presentacin del problema de investigacin, en el que se sealan los factores que

intervienen en el diseo de la poltica educativa y cmo ello ha incidido en la

implementacin de programas educativos del estilo del Programa Escuelas de Calidad.

En segundo lugar, expongo un marco conceptual mnimo sobre los principales

elementos involucrados en el tema del vnculo entre la generacin de informacin y la

hechura de la poltica pblica. La intencin del segundo captulo consiste en ofrecer un

panorama general sobre el estado de la cuestin de los tpicos que han surgido del

anlisis de la informacin como objeto de estudio.

En tercer lugar, puntualizo los pasos a seguir para la realizacin del trabajo de campo.

Por tanto, en el captulo tres defino el mtodo (estudio de caso) y las tcnicas empleadas

para la obtencin de la informacin requerida (entrevista semi-estructurada) y para su

posterior anlisis (codificacin de entrevistas).

Finalmente, en los ltimos apartados presento los resultados de la investigacin y las

conclusiones derivadas.

7

Captulo 1. La Poltica Educativa en Mxico

Caractersticas de la Poltica Pblica Durante el rgimen prista la administracin de lo pblico se sustent en el

corporativismo, el cual se caracteriz, entre otras cosas, por: (1) su carcter jerrquico y

poco competitivo; (2) la necesidad del reconocimiento externo de las organizaciones, en

especial por el Estado que otorgaba rango de oficialidad a la representacin poltica e

institucional; (3) la verticalidad en los procesos de agregacin y representacin de

diversos grupos de inters; (4) su poca diversificacin interna (muchos procesos y pocas

organizaciones) y el carcter restringido del debate sobre los problemas pblicos que

casi siempre se reflejaba en el predominio de los discursos polticos sobre los discursos

disciplinarios; (5) la superioridad de las lgicas de lealtades como frmula de

gobernabilidad; (6) el predominio de sistemas patrimonialistas y clientelistas en las

carreras profesionales, polticas y burocrticas; (7) la fuerza de las culturas

escalafonarias y las frmulas burocrticas de control; (8) la impermeabilidad a la

supervisin social y a la rendicin de cuentas en la prestacin de los servicios pblicos;

y, (9) la rigidez en la coordinacin y vinculacin intra e inter-organizacional (Miranda,

2004:104). Evidentemente, este esquema de administracin condujo a una distorsin

entre los ciclos polticos, delimitados por las elecciones presidenciales, y los incentivos

que pudieran tener los cuerpos burocrticos por hacer ms efectiva y eficiente su

actividad.

El presidencialismo, otra de las caractersticas del rgimen prista, se defini, entre otras

cosas, por su estreches en la toma de decisiones. La exacerbada injerencia del presidente

en la toma de decisiones limitaba la participacin de actores relevantes en la hechura de

las polticas pblicas: los que en ltima instancia tomaban las decisiones eran el propio

presidente, junto a su gabinete legal y sus asesores, adems de algunos lderes

corporativistas (Lehoucq et al., 2005). La exacerbada injerencia presidencial en la

poltica pblica privilegiaba el uso de un conocimiento tcito sobre el origen de los

problemas pblicos y su consiguiente solucin.

Todo ello implic la adopcin de una perspectiva que planteaba a la actividad

gubernamental como una estructura opaca (caja negra) a la que se atribua una

capacidad tcnica superior (en comparacin con la de actores no-gubernamentales) para

interpretar las demandas y necesidades pblicas y para ofrecer respuestas adecuadas,

8

eficientes y eficaces (Sosa, 2000), y que en la hechura de la poltica pblica contaba con

los siguientes rasgos distintivos (Cabrero, 2000):

1. En lo que a la definicin de la agenda se refiere, tiene lugar una alta

impermeabilidad en la discusin de los problemas sociales, toda vez que su

percepcin y su traduccin es llevada a cabo por los grupos especialistas

gubernamentales. Esta impermeabilidad se apoya en el expertise y la

informacin tcnica con la que cuentan las estructuras burocrticas medias y

altas que son en las cuales se concentra la toma de decisiones.

La agenda as diseada (con ayuda de los medios de comunicacin y de los

grupos de inters, que sirven de magna voces del gobierno) se plasma en un

plan nacional que se legitima mediante un proceso de consulta popular.

2. Ya ubicado en la formulacin de la poltica el gobierno no slo es poco

permeable, sino prcticamente hermtico. La poltica o programa slo es dado a

conocer al pblico una vez que se ha diseado y se empieza a implementar.

Incluso el Congreso cuenta con una reducida capacidad para regular las polticas

y/o programas ejecutados por el gobierno, dado que la configuracin normativa

del sistema resulta altamente propensa a conducir el proceso por vas

reglamentarias directas, por parte del ejecutivo.

3. Debido a que la fase de implementacin ha sido llevada a la prctica por el

gobierno se ha propiciado el crecimiento injustificado de la administracin

pblica, que pese a las reducciones que durante este periodo se efectuaron, la

mxima era a mayor nmero de problemas, mayor nmero de dependencias

gubernamentales. En ausencia de un consolidado servicio civil de carrera, es la

racionalidad de las camarillas la que generalmente se impone sobre los objetivos

de las instituciones.

4. Finalmente, es en la etapa de evaluacin donde el carcter impermeable de la

hechura de poltica se magnifica, ya que quien define la agenda es quien disea

la poltica y la implementa, adems de que es quien decide si ha sido efectiva o

no, bajo criterios totalmente opuestos a los de eficacia y de eficiencia. El

hermetismo de la lgica corporativista impide que agentes externos al gobierno

obtengan informacin que les permita evaluar la actividad gubernamental.

En general, como apunta Aguilar Villanueva (2003:30), el gobierno mexicano, como

muchos otros gobiernos, pudo operar de esa manera porque contaba entonces con una

9

red de organizaciones sociales y polticas que tenan los medios para controlar el flujo

de las diversas demandas y compatibilizarlas selectivamente en un mismo formato, de

acuerdo al inters de los gobernantes.

No obstante, durante las ltimas dos dcadas se ha generado un clima adverso para las

formas y los medios de la administracin pblica tradicional, el cual se ha manifestado

en dos grandes tendencias (Aguilar, 2006). De un lado, se replante la nocin de la

poltica pblica a favor de la asignacin, de manera ms eficiente, de los recursos

pblicos y la vindicacin del propsito y modo pblico de las polticas. En este sentido,

el aporte de la poltica pblica, como campo profesional, consisti en la incorporacin

de procesos administrativos maximizadores/optimizadores de los recursos pblicos; en

propiciar la innovacin y mejoramiento en la regulacin; en generar informacin

pblica confiable y en exigir la evaluacin del desempeo gubernamental.

De otro lado, relacionado con el uso ms eficiente de los recursos pblicos, se observ

la implementacin de un conjunto de medidas y tcnicas que pretendan (y siguen

pretendiendo) hacer econmicamente sostenible el aparato de administracin pblica y,

en consecuencia, tratar de equilibrar las finanzas pblicas. La llamada gestin pblica

ha tenido como principal objetivo reorganizar el aparato gubernamental.

Las transformaciones institucionales y organizacionales han sido inevitables en el

transcurso del periodo de transicin, permitiendo introducir una nueva perspectiva de la

administracin pblica, para la cual sta ha dejado de ser definida y entendida como una

estructura monoltica, para ser abordada como una compleja red de actores y

organizaciones afectadas por mltiples intereses y centros de poder, y cuyas decisiones

no dependen ya de esquemas preconcebidos, sino de la interaccin con dichos intereses

y centros de poder (Sosa, 2000). Esto significa que el inters del gobierno se ha

desplazado del nfasis en la adopcin de objetivos y metas organizacionales (fases

decisionales en el ciclo de la poltica) hacia la construccin de problemas pblicos y

hacia la definicin de los mecanismos de gestin con que se habrn de resolver (fases de

implementacin y evaluacin). El inters del gobierno por proponer soluciones

eficientes y eficaces ha obligado a que con mayor insistencia se haga uso de las

evaluaciones, tanto diagnsticas como de impacto, de tal forma que la toma de

decisiones ya no se relacione con un ejercicio cerrado y dominado por el punto de vista

de algunos cuantos funcionarios.

10

A pesar de ello, el proceso de diseo-decisin de las polticas pblicas parece estar

marcado por una hibridacin (Cabrero, 2000) entre aquellas caracterstica y stas

innovaciones en la forma de administrar la actividad gubernamental. Al respecto

Aguilar Villanueva es contundente al afirmar que no hay cambio social, poltico o

administrativo, por ms radical que sea, que no coexista por largo tiempo con las

costumbres del pasado y que no est obligado a reelaborarlas, depurarlas, superarlas

(Aguilar, 2006:13). Como claro ejemplo de ello, se tiene a la hechura de la poltica

educativa, que ha representado una de las arenas de poltica en la cual se expresan con

mayor claridad los resabios de la cultura poltica1 del antiguo rgimen.

La Hechura de la Poltica Educativa Hablar de poltica educativa es hacer referencia al sistema educativo, que adems de ser

el objeto de la poltica, es el espacio en el cual se desarrolla y plasma, de tal suerte, que

en los niveles en los que esta se asume (recursos, representacin, organizacin,

procedimiento, cultura y prcticas) adquieren importancia las interrelaciones de los

actores relevantes y el cumplimiento de sus propios objetivos (Weiss, 1999).

Comprender as a la poltica educativa permite plantear la relacin entre el entorno (el

sistema educativo) y el actor (el hacedor de poltica), a partir de la cual se puede

descubrir un hecho fundamental para la comprensin del proceso de hechura de poltica

educativa en Mxico: no siempre tiene lugar la correlacin entre los cambios de la

estructura formal del sistema educativo y las ideas-fuerza que los sostienen; es decir, las

estructuras organizacionales, debido a sus inercias internas, tienden a incorporar ms

lentamente los cambios del contexto de lo que lo hacen las argumentaciones

ideolgicas. Ejemplo de ello es el proceso de reforma al que fue sometido el sistema

educativo mexicano: desde la dcada de los ochenta del siglo XX se incorporaron en el

discurso poltico conceptos como los de calidad y modernizacin, sin que ello se

hubiera traducido en una reconstruccin de las relaciones inter-organizacionales y en un

1 La cultura poltica se refiere a los valores, smbolos, imgenes y representaciones que los individuos tienen sobre su sistema poltico y sobre el papel que ellos mismos juegan dentro de dicho sistema []; la cultura poltica evoca un problema intrnseco del poder; el de su legitimidad, es decir, el de la manera como los gobernados conciben y representan al sistema poltico y a sus agentes (gobiernos y lites polticas) reconocindoles su derecho a adoptar las decisiones polticas, o sea, a ejercer el poder (Pechard cit. en Noriega, 2005:20).

11

rediseo de las estructuras burocrticas que permitiera incorporar efectivamente estos

conceptos en el proceso educativo.

En este sentido, la consolidacin de los sistemas de evaluacin de los programas

educativos (v g. el Programa Escuelas de Calidad), y los sistemas de informacin por

ellos generados, ha representado la principal aspiracin del periodo de transicin, con el

afn de racionalizar la gestin educativa y de contar con un referente de la situacin en

la que se encuentra el sistema educativo y el grado de cumplimiento de las metas

preestablecidas. Se ha avanzado, por un lado, en la descentralizacin de los servicios

pblicos de educacin hasta convertir la mera posesin de facultades jurisdiccionales de

los gobiernos sub-nacionales (estatales y municipales) en un proceso de gestin

educativa, en el que el centro escolar tenga mayor injerencia sobre la formulacin-

evaluacin-modificacin de los programas educativos federales. Esto ha trado consigo

la reivindicacin de una serie de aspectos sustantivos para la consolidacin del enfoque

de poltica pblica aplicado al sector educativo y para la consolidacin de la reforma del

sistema educativo nacional, tales como: (1) la reivindicacin de la justicia y la equidad

como condicin bsica del desarrollo para poder implementar mayores oportunidades de

acceso a la educacin bsica para aquellas personas que estando en edad de estudiar no

lo pudieran hacer o para aquellas personas que por motivos econmicos,

principalmente, no hubieran podido concluir su educacin bsica; (2) la buena calidad

educativa y su relacin con la equidad y con la pertinencia, con la capacidad de

inclusin social y su carcter formativo, de tal forma que las acciones previstas en la

poltica educativa pudieran incidir positivamente en el logro de resultados educativos,

innovadores y efectivos; y (3) la reforma sistmica e institucional del sistema educativo

en la que se incorporasen acciones que fueran desde la actualizacin de los marcos

normativos y la reestructuracin organizacional de la SEP, hasta la consolidacin de los

sistemas de informacin y evaluacin (Miranda, 2004).

Por otro lado, a la vez que se ha promovido la introduccin de las innovaciones en la

gestin pblica, tambin se han impulsado sistemas de evaluacin, cuya mayor

proyeccin se ha observado en el sector educativo. Teniendo como justificacin el

12

mejoramiento de la calidad educativa2 las evaluaciones se han desarrollado como un

factor de racionalidad procedimental que intenta vincular el diseo de planes y

programas educativos con una mejor calidad en el ofrecimiento de los servicios

escolares bsicos.

Si bien la labor evaluativa llevada a cabo por las dependencias del sector educativo data

de, cuando menos, cuatro dcadas, no es hasta finales de la dcada de los noventa del

siglo pasado cuando sus resultados empiezan a ser difundidos de manera sistemtica a

sectores ms amplios de la sociedad (Blanco & Banegas, 2006). Es justamente la labor

de difusin la que ha guiado el inters por fundar organismos que tengan como finalidad

la evaluacin del logro y/o rendimiento educativo y su posterior difusin (ver Cuadro

1).

Cuadro 1. Niveles de Evaluacin en la Educacin Bsica

Generan informacin

Usan resultadosIntegran informacin

Usan resultados

SEPMantiene el sistema

nacional de indicadores Diseo de instrumentos

INEE Realiza anlisis nacionales Evaluaciones nacionales

Disean metodologas,

capacitan a usuarios de otros niveles

Mega

Supervisores de zona escolar

Supervisin de prcticas de educacin primaria

Evaluacin externa de primer nivel

reas estatales de evaluacin

Insumos

Integran informacin, usan resultados, hacen

indicadores propios

Evaluacin externa de segundo nivel

Evaluacin primaria del aprendizaje de los

alumnos

Realizan autoevaluacin a la

escuelaMicro Director y maestros de la

escuela

Nivel de evaluacin

Entidad evaluadora Procesos

Certifican alumnos, analizan evaluaciones nacionales, realizan

evaluaciones estatales

Productos

Macro

Meso

Fuente: Tomado de Blanco y Banegas (2006).

Como se observa el inters por evaluar los principales aspectos de la educacin bsica

ha generado la colaboracin de autoridades y organismos de los niveles federal y estatal.

Pero tambin resulta interesante observar los niveles de evaluacin que se han venido

conformando, los cuales se han concentrado en dos vertientes. Una de ellas se remite a

la deteccin de los factores asociados al rendimiento y/o desempeo escolar. El inters

por este tipo de evaluacin ha propiciado la creacin de organismos especializados,

2 Martnez Rizo (2003:19) seala que cuando la cobertura y la eficiencia terminal mejoran, surge el tema de la calidad: no basta que los alumnos terminen determinados grados o nivel escolar si lo hacen sin haber alcanzado el aprendizaje que estipulan los objetivos curriculares.

13

encargados de su aplicacin, como el Instituto Nacional para la Evaluacin Educativa

(INEE).

La otra vertiente, an ms novedosa que la anterior, es la evaluacin de los resultados

obtenidos por los programas educativos implementados. Esta vertiente evaluativa,

apoyada en los resultados de la anterior, pretende ubicar el impacto en una poblacin

objetivo, asociado al funcionamiento de un programa educativo particular, tal como la

evaluacin aplicada al Programa Escuelas de Calidad (PEC), implementado en 2001.

En lo particular, el PEC ha intentado relacionar las innovaciones que se han

desarrollado en la administracin pblica3 con la aplicacin de evaluaciones a

programas educativos, al proponerse instituir en las escuelas que participan en l una

gestin estratgica orientada a la mejora de los aprendizajes, a travs del

perfeccionamiento de las prcticas docentes (SEP, 2003). Considerado como el

programa pblico con el mayor nmero de evaluaciones el PEC cuenta en su historial

con cuatro de ellas. Una fue conducida por Skoufias y Shapiro (2006); otra estuvo bajo

el mando de Loera y Czares (2005); la tercera la realizaron investigadores de la

Universidad de Harvard (Reimers, 2006) y la cuarta fue dirigida por Teresa Bracho

(2006), investigadora del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE).

En los casos de las evaluaciones realizadas por Skofias y Shapiro y la de los

investigadores de Harvard, slo se observ el impacto del programa en la reprobacin;

en la repeticin de cursos y en la desercin del sistema educativo.

En tanto, Loera y Czares examinaron longitudinalmente el impacto del PEC en el

aprovechamiento escolar, con base en informacin generada por el INEE. Esta

evaluacin emplea procedimientos de corte cualitativo para determinar el valor

agregado del PEC con respecto a los estndares de desempeo institucional y escolar

3 La nueva gerencia pblica, cuya corriente surge con el trabajo de Osborne & Gaebler (1994) se sustenta en la adopcin de las siguientes premisas: a) la adopcin del principio de ciudadano, con derechos mejor especificados y ms efectivamente respetados; b) la definicin de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente pblico, guiado por la bsqueda de resultados; c) el establecimiento de contratos de gestin, que permiten explicar los objetivos, misin y metas institucionales; d) la separacin de las actividades de financiamiento y prestacin de servicios, como tambin las funciones de rectora y ejecucin; e) la formacin de mercados o espacios similares que permiten fomentar la competencia entre oferentes de servicios; f) la reingeniera de procesos con miras a simplificar los procedimientos y reducir la burocracia, minimizando los costos para el ciudadano; g) la devolucin de responsabilidades, derechos y obligaciones desde el vrtice del poder hacia los niveles intermedios e inferiores; h) el establecimiento de mtodos modernos de evaluacin de cumplimiento de compromisos, impactos y del desempeo.

14

de procesos y de resultados, adems de que pretende identificar los cambios en los

procesos de gestin, la prctica pedaggica y la participacin social en la escuela.

Finalmente, la evaluacin que encabeza por la Dra. Bracho ha intentado analizar el

impacto del programa en el desempeo de los estudiantes adscriptos a las Escuelas

PEC, a travs de anlisis longitudinales, sujeta a los siguientes puntos de observacin:

(i) cumplimiento de las reglas de operacin; (ii) resultados de aprovechamiento de los

alumnos de las escuelas PEC; y (iii) procesos de cambio en la gestin escolar, la

participacin social y la prctica pedaggica en el aula.

Pero tambin existen evaluaciones internas, o autoevaluaciones, de las Escuelas PEC,

las cuales abarcan las siguientes formas (Rivera, 2005:126):

El informe anual. Cada escuela tiene que elaborar un informe anual al finalizar

el ciclo escolar atendiendo a criterios muy especficos, entre los que se

encuentran el grado de avance del proyecto escolar y del Programa Anual de

Trabajo (PAT).

La evaluacin interna que efecta el Consejo Escolar de Participacin Social

(CEPS), que se supone ha de estar basada en la evaluacin externa como uno de

sus insumos con el objetivo de identificar dificultades y retos del proyecto

escolar.

Autoevaluaciones. Se les requiere peridicamente para la determinacin del

impacto del Plan Estratgico de Transformacin Escolar (PETE) en la calidad

educativa. Esta evaluacin sirve de referente para que las coordinaciones

estatales determinen si un centro escolar es susceptible de permanecer en el

programa.

Es a partir de las evaluaciones aplicadas al PEC, el objeto de estudio de la presente

investigacin, que se busca, ms all de responder, proponer tpicos en torno a la

formulacin de la poltica educativa que permitan explicar, por ejemplo, cmo se ponen

en marcha los programas educativos y qu actores intervienen en estos procesos o

cules son los actores sociales y polticos que estn influyendo en el proceso de poltica

educativa, cmo se organizan, qu cuestiones negocian y, sobre todo, cmo lo hacen.

De manera particular, me propongo indagar cmo se ha venido dando la relacin entre

las evaluaciones al PEC y el proceso de hechura de la poltica educativa, partiendo de

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dos ejes de anlisis: (i) que las conclusiones arrojadas por las investigaciones del tema

concuerdan en expresar una falta de secuelas despus de un proceso de evaluacin

(Carrin, 2005); y, (ii) que en la nueva gestin educativa, la evaluacin, per se, ha

cobrado mayor relevancia por sobre la planeacin, subrayando los resultados ms que

los objetivos, y ha tenido que ser adoptada por el sector educativo como la nica forma

confiable de rendir cuentas sobre la actuacin de sus integrantes y de la valoracin de

sus resultados.

Considerando que el nmero de evaluaciones es tan diverso como el nmero de

programas educativos existentes, y dado el limitado tiempo de investigacin con el que

cuento, es necesario constreirse al anlisis de una sola de ellas. Para ello, me

concentrar en la evaluacin aplicada al Programa Escuelas de Calidad, por parte de la

Dra. Teresa Bracho, considerando que sta analiza la evolucin que el PEC ha

presentado durante sus cinco aos de operacin4 y busca detectar los posibles nudos

problemticos en el proceso de diseo e implementacin del Programa, que pudiesen

obstaculizar el cumplimiento de los objetivos a mediano y largo plazo, con el fin de

proponer soluciones tcnicas a su mejora (Bracho, 2006:4).

4 Hay que sealar que a la fecha en que se redact la presente investigacin, el PEC lleva siete aos de operacin y que la evaluacin referida corresponde al ciclo escolar 2005-2006.

16

Capitulo 2. Marco Conceptual

La Informacin en el Proceso de Hechura de la Poltica Pblica El enfoque analtico propuesto por Harold Lasswell se construye y desarrolla a partir del

concepto de public policy. Este concepto ha sido definido como las disciplinas que se

ocupan de explicar los procesos de formulacin y ejecucin de polticas, as como de

localizar datos y brindar interpretaciones pertinentes a los problemas de las polticas

pblicas en determinado periodo (Lasswell, cit. en Parsons, 2007:52).

Sin embargo, el enfoque de polticas pblicas puede definirse en trminos de mtodo o

en trminos de campo de estudio (Meny y Thoenig, 1992). La definicin antes

mencionada es ejemplar en la acepcin como mtodo. En trminos de un campo de

estudio especfico, el enfoque de polticas pblicas puede ser definido como la

construccin y la calificacin de los problemas colectivos por una sociedad, problemas

que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias gubernamentales, en su

totalidad o en partes, as como la elaboracin de respuestas, contenidos, instrumentos y

procesos para su tratamiento (Thoenig, cit. en Cabrero, 1995:19). De esta definicin, se

desprende que el proceso de construccin o hechura de la poltica pblica (policy

making) revela, en su anlisis, dos dimensiones esenciales: el quin (el actor) y el cmo

(el proceso).

El anlisis del proceso ha fluctuado entre una aproximacin sinptica y una

aproximacin incremental. En sus aportaciones al anlisis de poltica (policy analysis)

Charles Lindblom (1979) estableci las diferencias entre el mtodo sinptico y el

mtodo incremental, aplicados a la hechura de poltica. Segn este autor, el mtodo

sinptico, en su forma ms pura, comprende una autoridad central, cuya principal

funcin es el control social, combinado con un control econmico-poltico, a travs de

un proceso de planificacin integrado, en el cual la negociacin no es necesaria para la

toma de decisiones. Se asume tambin (a) que el problema se encuentra por encima de

las capacidades cognitivas de los individuos; (b) que en su solucin correcta existe un

criterio preestablecido (con lo que se provoca el conflicto social por el uso de valores

contradictorios), por el cual las opciones de poltica pueden ser evaluadas y (c) que la

solucin al problema puede adecuarse a una estructura de incentivos que propicien su

implementacin.

17

El mtodo incremental, por su parte, resalta la negociacin como medio para la solucin

de problemas pblicos, a partir del anlisis exhaustivo del contexto (las condiciones y

limitaciones polticas, econmicas y sociales que interfieren en la implementacin de la

solucin). En la solucin del problema se procede incrementalmente, a partir de un

proceso de prueba y error con responsabilidades estandarizadas, a fin de simplificar la

implementacin de la solucin del problema. La aproximacin incremental de la

hechura de poltica se construye a partir de los siguientes supuestos: (a) las opciones de

poltica estn basadas en una alta incertidumbre y un flujo de informacin que se

incorpora a una situacin dinmica de la formulacin de la poltica; (b) la solucin

correcta no puede ser construida, o tcnicamente derivada, de un diagnstico del

contexto o de la situacin problemtica, es decir, no existe una solucin correcta; (c)

slo se pueden realizar ajustes a la poltica y, consecuentemente, las reformas drsticas

no pueden ser intentadas; (d) stos ajustes, incrementales y limitados, son realizados

para remediar un desvo en las polticas precedentes.

El actor, por su parte, es considerado, tradicionalmente, individualista y racional. A

consecuencia de la incursin de la ciencia econmica en la policy science, se han venido

asumiendo a los actores de la poltica pblica como individuos que se comportan y

toman sus decisiones de manera racional, exclusivamente en consideracin de sus

intereses personales y buscando optimizar los beneficios de sus decisiones.

Sin embargo, el carcter racional del individuo tomador de decisiones parece estar en

contradiccin con la teora de grupo de la actividad poltica, que enfatiza ms la accin

de los grupos que la de los individuos (Meny & Thoenig, 1992). El hombre busca

satisfacer sus necesidades antes que optimizar sus acciones. Pero esta satisfaccin no

debe concebirse como asilada y llevada a los hechos de manera automtica, ya que su

desempeo se encontrar sujeto a la construccin institucional de la organizacin en la

que labore (Simon, 1957). Dicha maximizacin puede tener lugar bien en la esfera

poltica, segn se trate de un proceso de negociacin entre hacedores de poltica, o bien

en la esfera burocrtica, segn se consideren aspectos de carcter operativo, tales como

la asignacin de presupuesto a un determinado programa pblico.

Esta posicin analtica plantea que el actor, en el proceso de la toma de decisiones, se

enfrenta a un considerable nmero de vicisitudes que habrn de condicionar su

desempeo (Meny & Thoenig, 1992):

18

1. La informacin es incompleta y costosa. No se accede a ella gratuitamente, lo que

significa un costo de investigacin para quien decide. El precio que se debe pagar

puede consistir en el tiempo empleado en su recoleccin o en la dependencia de

terceros, que la poseen. Por otro lado, su asimilacin no es evidente. Debido a que el

individuo no cuenta con una capacidad infinita de procesamiento, resultar

imposible que se allegue toda la informacin requerida para la toma de decisiones

ptima.

2. Los criterios de eleccin son escasos. Los mtodos para determinar lo ptimo son

insuficientes para un contexto en el cual la toma de decisiones debe atender a

numerosos sectores de la sociedad, en la cual se expresan definiciones de ellos,

diferentes a las del tomador de decisiones.

3. La necesidad de elegir representa una labor difcil. Frente a la necesidad de elegir

entre diversas alternativas de solucin a un problema pblico especfico, el tomador

de decisiones no es capaz de aislarse de su entorno y hacer una eleccin sin valores

subjetivos de por medio.

Los compromisos que en la prctica adquiere el hacedor de poltica tiene efectos sobre

el proceso y la subjetividad, lo no consensado o lo no replicable representa un dato

esencial. Esto significa que es cierta la existencia de racionalidad en la hechura de la

poltica pblica, pero ella es limitada.

En suma, la actividad del decisor consiste en explorar el pequeo nmero de alternativas

de que dispone o que le parecen aceptables a l y a terceros. Luego, adopta un criterio

razonable que producto de la mezcla entre racionalidad (construida a travs de la

informacin limitada con la que cuenta sobre su entorno) e intuicin (el expertise con el

que cuenta sobre el mbito del problema a resolver). Finalmente, el proceso de

bsqueda entre las opciones se detiene en la que es satisfactoriamente mejor, no

necesariamente ptima (Meny & Thoenig, 1992).

Para completar el esquema faltara responder a la cuestin de cmo se desarrolla la toma

de decisiones que conduce a optar por una solucin especfica y cmo la informacin es

asumida por el tomador de decisiones en su bsqueda de dicha solucin. A manera de

contribucin a esta vertiente analtica, Graham Allison (1971), desarrolla dos modelos

alternativos al modelo comnmente aceptado de la hechura de poltica, para el cual el

actor es racional-individualista. Estos son el modelo del proceso organizacional y el

19

modelo de poltica gubernamental. En su conceptualizacin, el autor refiere que para

ciertos propsitos, es til sintetizar la conducta gubernamental como una accin

elegida por un sujeto unitario y racional, que toma las decisiones (Allison, 1971:114).

Una toma de decisiones como esta se encontrara controlada desde un centro que

contara con informacin exhaustiva y que se orientara a la maximizacin de ciertos

valores. Sin embargo, una simplificacin de esta naturaleza obviara el hecho de que un

gobierno consiste en un conglomerado semi-feudal de organizaciones articuladas de

manera difusa, poseyendo cada una de ellas una vida propia y sustantiva (Allison,

1971:114). Esta conceptualizacin asume a los gobiernos como perceptores de

problemas a travs de sensores organizacionales, mediante los cuales se definen

alternativas y se estiman consecuencias, a partir de los procesos de informacin de las

organizaciones involucradas. Debido a que las organizaciones realizan actividades

rutinarias, la conducta gubernamental puede entenderse no tanto como un conjunto de

elecciones deliberadas, sino ms bien como los outputs de grandes organizaciones que

funcionan de acuerdo a patrones estandarizados de conducta (Allison, 1971:115).

Por su parte, el modelo de poltica gubernamental (o burocrtica) se centra en el

desempeo de varios actores que adems de atender a cuestiones estratgicas

especficas operan asuntos de mayor envergadura, basados en un conjunto de objetivos

que son, adems de estratgicos, organizacionales y personales; todo ello mediante el

tira y afloja caracterstico de la poltica. A este crculo de funcionarios

gubernamentales de primer nivel (tomadores de decisin) se le adicionan aquellos

actores que ocupan posiciones en las cpulas organizacionales, para la toma de

decisiones.

Esta segmentacin del proceso de la toma de decisiones intra e inter-organizacionales

propiciar que cada actor considere como la solucin correcta a su propuesta.

Depender de los recursos (humano, tcnico, cognitivo, monetario, etctera) con los que

cuente cada uno de los actores la superioridad de una solucin por sobre las otras. Ello

remite al anlisis de las relaciones de poder que se expresan en el planteo de soluciones

a determinados problemas y que se concretan en la implementacin de una poltica o un

programa especfico en base a lo que se ve y juzga como importante por aquel actor, o

grupo de actores, que cuenten con la mayor dotacin de recursos.

20

En suma, una perspectiva inclusiva de la hechura de la poltica debe situar a la

racionalidad analtica dentro del contexto de los aspectos polticos y administrativos

inmanentes a ella. Esta posicin se sustenta en el hecho de que la toma de decisiones es

un elemento crucial en el proceso de poltica, que claramente se encuentra precedida por

actividades analticas (generacin de opiniones, estudio de factibilidad financiera,

etctera) y es continuada por actividades relacionadas a la poltica (implementacin,

evaluacin de resultados, reformulacin). Al asumir esta perspectiva se debe suponer

que la informacin es un recurso escaso, generado segmentadamente por cada una de

las agencias gubernamentales, a partir de la consecucin, no slo de intereses

estratgicos organizacionales, sino a favor tambin, de intereses particulares. Su

integracin y complementariedad habrn de definir el rumbo (xito o fracaso) de la

poltica pblica.

Al asumir ste marco conceptual-analtico se asume, tambin, que la hechura de la

poltica pblica es soportada por un concepto fundamental. Desde la incorporacin a la

agenda gubernamental hasta la evaluacin de programas de gobierno, la informacin

representa el anclaje de la bsqueda de concrecin de intereses individuales o grupales

en el terreno del inters pblico, ya que sin ella, la poltica pblica dejara de ser

visualizada como un ejercicio abierto, debatible.

La conceptualizacin que Bardach (2004) realiza de la informacin es importante para

los efectos que se pretenden conseguir en este captulo. Este autor conceptualiza a la

informacin como el conocimiento que afecta a las creencias existentes de gente

importante sobre caractersticas significativas del problema que se est estudiando y

sobre cmo puede ser resuelto o mitigado (2004:47).

Pero en la hechura de poltica no basta con asumir la existencia de informacin: es

necesario que ella sea incorporada al proceso de elaboracin de la poltica, de tal

manera que pueda tener lugar la sistematizacin de los procesos administrativos que dan

impulso a la accin del gobierno. El elemento central de la poltica pblica no es otro

que la decisin. La concrecin de aquellas aspiraciones se da a partir de decidir qu

hacer (o qu no hacer) ante tal o cual problema; cunto gastar y cmo hacerlo; qu

sectores son prioritarios en la asignacin de los recursos, etctera. De suyo, la decisin

se relaciona estrechamente con la informacin.

21

La vinculacin informacin-decisin puede darse de distintas maneras. En la interaccin

propia de los actores de las distintas arenas de la actividad gubernamental, desde

diferentes perspectivas, se comparten informaciones diversas (e incluso, se dejan de

compartir otras), procedentes de fuentes variadas: informacin basada en

comunicaciones personales, en documentos e investigaciones publicadas, basada en

datos estadsticos, entre otras. El ideal al que aspira el anlisis de poltica es a que la

toma de decisiones sea con un alto grado de informacin (Brown Csar, 1999).

Sin embargo, como en la prctica resulta imposible que ninguna organizacin

gubernamental sea capaz de actualizar toda la informacin que el entorno genera, se

debe partir de una toma de decisin restringida, de tal forma que ninguna decisin

pueda ponderar todos los elementos sustantivos que permitan sea asumida, posibilitando

con ello un espacio de incertidumbre que puede surgir en varios sentidos: (i) respecto

del input informativo puede tenerse la sospecha de informacin relevante ha sido dejada

de lado por la imperiosa necesidad de decidir; (ii) con respecto al proceso se podra

tener la certeza de que no toda la informacin relevante se ha procesado debidamente,

ante la ausencia de capacidades tcnico-instrumentales; (iii) con relacin al output se

podra asumir que no todo lo que se comunica es efectivamente lo que debiera ser

comunicado (Brown Csar, 1999). Por tanto, la aceptacin del postulado de decisiones

restringidas, tal y como se ha venido discutiendo, asume un umbral de informacin

dentro del cual se considere que se cuenta con la informacin suficiente (mas no

necesaria) para tomar decisiones. Es importante sealar que la ubicacin de dicho

umbral vara con respecto a la naturaleza de la decisin, al grado de vinculacin que se

tenga entre las organizaciones generadoras de informacin y los tomadores de

decisiones, etctera.

Por tanto, la informacin, vista como recurso de los actores que intervienen en la

hechura de poltica, puede asumir distintas caracterizaciones, referidas a los lentes

conceptuales con los que se examine. As, por un lado, se puede distinguir una

perspectiva analtica que concibe a la informacin como algo dado; como un elemento

que se encuentra al alcance de todos los individuos, que posibilita el reconocimiento

completo de todas las variantes, las circunstancias, los orgenes y las consecuencias de

la poltica pblica. Esta perspectiva tambin supone una capacidad de procesamiento

computacional de los individuos sobre la informacin. Del otro lado, se encuentra el

planteamiento analtico que presenta a la informacin como un elemento susceptible de

22

permanente construccin. La informacin, en este sentido, surge de la interaccin entre

los organismos gubernamentales que habrn de participar en la toma de decisiones y en

el conjunto del proceso de hechura de poltica.

No obstante, cada una de estas perspectivas afronta sus propios inconvenientes,

derivados del lugar que se le otorgue al actor dentro del proceso. En el primer caso, el

actor carece de cualquier inters individual y/o colectivo que sea ajeno a la

maximizacin de su propio beneficio. Analticamente, esta condicin es til para tratar

las decisiones de manera despolitizada, al asumir que la decisin correcta al problema

es ofrecida por expertos tcnicos.

En el segundo caso, considerar al actor como elemento segmentado y con cierto grado

de independencia, permite introducir al anlisis los efectos que en la hechura de poltica

se presenten a consecuencia del juego poltico de otorgar y recibir. Pero al no

encontrarse presente una sistematizacin en las decisiones polticas se corre el riesgo de

asumir posiciones indefinidas y, en consecuencia, tomar decisiones sujetas al vaivn del

contexto poltico.

En suma, la hechura de poltica, y en particular, la toma de decisiones puede ser

abordada por dos grandes esquemas analticos. De un lado, el nfasis se pone en la

necesidad de racionalizar los procesos de decisin y coordinacin, mediante la

incorporacin de componentes informativos. Este esquema favorece a las polticas

(polities) como medio de coordinacin de sistemas complejos como los educativos. A

partir de esta perspectiva racional, se asume, es posible resolver eficientemente los

problemas de mal funcionamiento y conceder a los sistemas una conduccin acoplada

entre los sistemas proveedores de informacin y aquellos que generan las polticas.

De otro lado, se concentra el inters en los procesos de decisin y coordinacin que

surgen de contextos interactivos donde los actores cuentan con informacin parcial y

derivada del expertise de los actores. Bajo esta perspectiva, se considera, la informacin

del propio objeto de la poltica desempea un papel secundario, frente al resto de la

informacin que el entorno provee y que, en la mayora de los casos, no surge de un

procesamiento tcnico-instrumental. Lo que aqu se pretende no es racionalizar los

procesos de decisin, sino propiciar que los actores participantes en una determinada

arena de polticas estn en condiciones de llevar a cabo ajustes y arreglos y a producir

cambios no previstos en el contexto, mediante el uso de sus recursos. Por lo mismo, este

23

enfoque valora las capacidades de auto-informacin de los actores y las

organizaciones que trabajan bajo la condicin de ensayo-error, concibiendo a las

polticas como una consecuencia de las acciones llevadas a cabo en las arenas de

poltica y no como el eslabn entre procesos racionales y productos eficaces.

Tomando en cuenta el marco histrico que se ha formado en torno a las caractersticas

del proceso de hechura de la poltica pblica y, en particular, de la poltica educativa,

considero que el segundo esquema analtico se adecua a la necesidad de representar las

condiciones a las que se ha enfrentado el proceso de generacin y utilizacin de la

informacin en el sector educativo, ya que de l se desprenden los rasgos que permiten

clasificar al estudio de caso seleccionado, a saber: el carcter incremental de la toma de

decisiones; la relevancia del expertise por sobre el uso de la informacin tcnica; la

presencia de la negociacin poltica y la limitada capacidad de los tomadores de

decisiones para incorporar toda la informacin que provee el contexto. As tambin, el

esquema analtico seleccionado servir de soporte para la clasificacin de tipos de

informacin usados en el estudio de caso propuesto (ver cuadro 2).

Por tanto, realizadas las distinciones precedentes y partiendo de las premisas sealadas,

en posible realizar una conceptualizacin del uso de la informacin en el proceso de

hechura de poltica que se adapte a los fines perseguidos por la presente investigacin.

Al respecto, Weiss y Bucuvalas (1980) han realizado una aproximacin acerca del uso

de los resultados de un estudio de poltica en la hechura de poltica. Los autores abordan

el tema considerando el hecho que mientras el producto tradicional de un estudio de

polticas es un informe repleto de datos, conclusiones, estadsticas y descubrimientos,

inteligible slo para aquel que lo obtuvo, una revisin de los testimonios de los

tomadores de decisin parecen indicar que la informacin derivada de este informe slo

es til una vez que ha pasado a formar parte de una posicin preferida.

Ello permite entrever un hecho fundamental para la presente investigacin: debido a que

el hacedor de poltica no cuenta con una capacidad infinita de procesamiento del

cmulo, tambin infinito, de la informacin disponible (es decir, que cuenta con una

racionalidad limitada), ste se ver en la necesidad de ponderar la informacin que se le

provea, de tal manera que sea til para la realizacin de sus propios objetivos

(individuales y/o organizacionales).

24

En otro sentido, Pozner y Fernndez (2000), concentrados en el tema del uso de los

resultados de las evaluaciones de aprendizaje en los centros escolares, se apoyan en el

modelo racional para sugerir tres tipos de uso. El primero, el uso episdico, se

caracteriza por la ausencia de ninguna discusin sobre los informes de la evaluacin, a

fin de disear alternativas de cambio. El segundo es el uso ritual, para el cual se echa

mano de una lgica de comunicacin vertical. Finalmente, el tipo de uso estratgico

transforma al informe en un proyecto de direccionalidad consensuada de la gestin

escolar.

Centrada en el concepto de gestin educativa estratgica Pozner y Fernndez

desarrollan todo un esquema de organizacional que asume a la escuela como el centro

de toda accin de los actores de un sistema educativo. As, desde un punto de vista

ligado a la teora organizacional, definen a la gestin educativa como un conjunto de

procesos terico-prcticos integrados horizontal y verticalmente dentro del sistema

educativo, para cumplir los mandatos sociales (Pozner y Fernndez, 2000:12). Por

tanto, la gestin educativa estratgica, concebida como una nueva forma de organizar y

de administrar la educacin, descansa bajo la suposicin de la interdependencia de: (i)

una multiplicidad de saberes pedaggicos, gerenciales y sociales; (ii) prcticas de aula,

de direccin, de inspeccin, de evaluacin y de gobierno; (iii) juicios de valor

integrados a las decisiones tcnicas; (iv) principios tiles para la accin; mltiples

actores, en mltiples espacios de accin; (v) temporalidades diversas personales,

grupales y sociales superpuestas y/o articuladas.

La consecucin de estos elementos propiciar el llamado aprendizaje organizacional.

ste es entendido como el conjunto de procesos mediante los cuales los miembros de

una organizacin adquieren, comparten y desarrollan nuevas competencias, nuevas

sensibilidades y nuevos esquemas de observacin y autoevaluacin. Al final, el

producto de la gestin educativa estratgica brindar el cimiento para un ciclo de

aprendizaje del tipo planeacin-desarrollo-implementacin-evaluacin, para el cual, la

retroalimentacin, va la evaluacin y la autoevaluacin, son importantes.

Concluyentes, tambin, son las afirmaciones de Pinkasz y colaboradores (2006) en el

sentido de sealar que los responsables de la toma de decisiones no hacen uso de la

estadstica porque no existe, para el caso de la Argentina, una cultura de tomar de

decisiones basadas en datos y que esta subutilizacin se refuerza en la desconfianza

25

sobre la calidad de los datos. Tambin se apunta la existencia de conflictos de poder

como lo sugiere el marco conceptual presentado anteriormente y a obstculos en las

estructuras administrativas, as como al aislamiento de las unidades de estadstica con

respecto a otras fuentes de informacin.

En el caso de Mxico, la UNESCO, a travs del Proyecto Regional de Indicadores

Educativos de la Cumbre de las Amricas (PRIE) elabor en 2007 un diagnstico sobre

los sistemas de informacin educativa existentes en el pas. En l se presentan las

siguientes prioridades y debilidades:

Se observa la ausencia de verdaderos sistemas integrados de informacin. Las

dificultades tcnicas, presupuestales y de tiempo en el acceso a los datos

producidos hacen que mltiples oficinas realicen sus propios levantamientos,

tanto en el nivel central como en las instancias de desconcentracin o

descentralizacin del sistema educativo.

El reclamo realizado por las mximas autoridades del ministerio de educacin

(Secretara de Educacin Pblica) y usuarios calificados es en relacin a la

ausencia de mecanismos idneos para acceder a los datos de manera oportuna y,

fundamentalmente, a la ausencia de informacin analtica e indicadores

relevantes para monitorear las metas y avaluar las polticas del sector.

Se observa una perspectiva sobre la calidad de los sistemas estadsticos

acotada a la cobertura y consistencia interna de los datos, sin comprender que

otras dimensiones como la relevancia, accesibilidad y comunicabilidad de la

informacin producida constituyen ejes centrales de la calidad.

La mayora de los funcionarios del sector se concentran en realizar actividades

operativas, con poca especializacin en el uso y anlisis de la informacin

En lo que respecta a la generacin de investigaciones que presenten como eje de anlisis

el uso de la informacin en la hechura de la poltica educativa hay que hacer mencin

que sus aportaciones slo se limitan al anlisis del uso de la informacin derivada de las

evaluaciones educativas, por parte de los maestros y directivos de los centros escolares5.

Sin embargo, no encontr referencias sobre una investigacin que vinculara la

5 Quiz la investigacin ms refinada y actual sobre el tema es la desarrollada por Tabar Fernndez y Carmen Modigliani (2005).

26

informacin proporcionada por las evaluaciones externas a los programas educativos y

la formulacin de la poltica educativa en Mxico, ya que como apunta Flores Crespo

(2005) son pocos los estudios que han tratado de explicar cmo se formula una accin

pblica en educacin, dentro de qu marco terico se enmarca, sobre qu base filosfica

o poltica se expresa el problema a resolver o cmo se disea la agenda educativa.

Debido a ello, me permito plantear una posible explicacin que, sustentadas en el marco

conceptual descrito, permita abordar los fenmenos captados en las entrevistas

realizadas para la presente investigacin. Se puede expresar, entonces, que la poca

vinculacin entre los generadores de la informacin que para el caso que nos atae

vendran a ser los evaluadores externos de los programas educativos y los hacedores de

la poltica educativa surge del condicionamiento que propicia el contexto en el que se

desenvuelve la poltica educativa, para el cual, la cultura poltica de solventar los

problemas educativos con soluciones tcitas sigue prevaleciendo por sobre la intencin

de racionalizar (en el sentido que se ha venido expresando) el proceso de hechura de la

poltica educativa.

Presentadas estas posibles explicaciones valdra la pena recuperar los conceptos clave

para el desarrollo de la presente investigacin. En primer lugar, puesto que el objeto de

estudio es la informacin que se desprende de la evaluacin externa del CIDE, realizada

al el Programa Escuelas de Calidad, y su posible influencia en la reformulacin de sus

objetivos (introducir un nuevo esquema de gestin educativa), mediante un uso

sistemtico, entender por informacin el conocimiento que afecta a las creencias

existentes de gente importante sobre caractersticas significativas del problema que se

est estudiando y sobre cmo puede ser resuelto o mitigado (Bardach, 2004:47). La

informacin as usada remite al planteamiento que propone Herbert Simon (1989) sobre

la racionalidad limitada con la que cuentan los hacedores de poltica para hacerse de

informacin y para su posterior procesamiento. Con ste planteamiento propongo que

los hacedores de poltica, si bien no tienen una capacidad ilimitada para procesar un

cmulo igualmente ilimitado de informacin, s cuentan con las capacidades necesarias

para tomar decisiones con la informacin que les es provista.

Asimismo, ya que he supuesto, tal y como se ha venido presentando, que el tomador de

decisiones no es un sujeto imparcial y, que por el contrario, atiende en su desempeo a

27

intereses personales requerir, como propone Charles Limdblom (1979), asumir un

proceso incremental para el rediseo de los mecanismos de operacin del programa.

En segundo trmino, habr de entender por uso sistemtico de la informacin la

factibilidad de que los actores involucrados en la operacin del programa, tengan

acceso, lean, procesen, analicen o incorporen en la toma de decisiones la informacin

que se hagan llegar de las distintas dependencias gubernamentales involucradas en la

solucin, implementacin y evaluacin de la poltica pblica o programa gubernamental

(en este caso, la informacin derivada de la evaluacin externa al PEC).

En tercer lugar, propongo que el espacio de interaccin generadores/receptores de la

informacin que se desprende de las evaluaciones aplicadas a los programas educativos

surge de los que puede denominarse un flujo de la informacin, el cual se plantea a

continuacin:

1. El generador de la informacin (emisor), a travs de mtodos cuantitativos y/o

cualitativos, expresa las manifestaciones, a travs de datos, que en la prctica se

dan de un determinado objeto de anlisis de poltica que para el caso que nos

atae, es el anlisis del cumplimiento de las metas del PEC; la deteccin de

factores adversos a su funcionamiento deseado; su impacto en la poblacin

objetivo y la posible propuesta de soluciones.

2. Esta informacin es procesada, de tal manera que pueda ser incorporada al

mbito del hacedor de poltica (o tomador de decisiones), mediante argumentos

a favor de una posicin u otra (v. g. la permanencia o no del programa).

3. Esta informacin es usada (como ya se defini) por el hacedor de poltica en una

arena de poltica especfica.

En cuarto trmino, es necesario contar con una clasificacin de los usos que se hacen de

la informacin, una vez procesada y dispuesta para el sector de los hacedores de

poltica.6 Esta clasificacin no pretende ser concluyente, sino slo debe asumirse como

un referente de las diversas formas en las que la informacin de las evaluaciones

externas es captada por las instancias de formulacin de la poltica educativa en Mxico.

En el cuadro 2 se condensan los principales tipos de informacin usados en la hechura

6 Hay que hacer notar que son diferentes los procesamientos y presentaciones de la informacin derivada de las evaluaciones, segn se trate de funcionarios pblicos, de autoridades educativas o de una audiencia ms amplia.

28

de la poltica educativa. Los tipos presentados en l atienden a las puntualizaciones

antes hechas, de ah que se asuma como una expresin emprica de lo planteado en el

presente captulo

El uso de esta clasificacin, adems, se complementa con las explicaciones tentativas y

del marco conceptual propuestos anteriormente, en el sentido de que el uso o no uso de

la informacin derivada de las evaluaciones externas depender de las necesidades o

intereses del hacedor de la poltica educativa. As, por ejemplo, si ste requiere de

informacin para la negociacin cara a cara con alguna otra autoridad tomadora de

decisiones o con algn miembro del cuerpo administrativo del programa habr de

emplear la informacin casustica. En cambio si es necesario replantear los objetivos y/o

metas del programa la informacin estadstica servira como un referente ms acorde a

sta necesidad.

Cuadro 2. Tipos de Informacin Usados en la Formulacin de Poltica Educativa Tipo de Informacin Caractersticas y Condiciones de Produccin Usos Asociados

Estadstica

Tiene su origen en el procesamiento de lasevaluaciones externas y sirve para establecertendencias y representar fenmenos asociados alfuncionamiento del programa. Cumple con losrequisitos tcnicos internacionales de consistenciay calidad de la produccin de datos. Permite lacomparabilidad temporal y geogrfica.

Deteccin del cumplimiento demetas y objetivos del programa.Descripcin del programa para sudifusin.

AdministrativaSe basa en aspectos formales y normativos delsistema educativo. Recoge aspectos ligados a loscargos y designaciones institucionales. No cuentacon parmetros comunes para su produccin.

Organizacin de la demanda delprograma; de sus recursos y de su alcance.

Producida ad hocRecoge aspectos particulares para la evaluacindel programa en su aplicacin regional. Nopermite la comparabilidad, ya que se produce enun momento puntual con objetivos acotados.

Evaluacin de accionesconcretas. Insumo para definir yajustar las lneas de accin.

Casustica Construida en intercambio con organizaciones yactores (directivos, docentes, alumnos, padres).Es compatiblemente subjetiva, se funda enpercepciones y en la opinin de cada individuo.

Conocimiento y descripcin deaspectos singulares del programa.Lo que la estadstica parece nocaptar: demandas, niveles deadhesin. Definicin de accionesy toma de decisiones.

Fuente: Adaptado de Pinkasz et al. (2005).

En quinto lugar, habr de entenderse por hacedor de poltica a todo aquel funcionario

que cuenta con la capacidad institucional para disear, implementar, evaluar o modificar

algunos, o la totalidad, de los elementos que conforman al programa educativo.

29

Asimismo, presento una tipologa de generadores de informacin y otra de receptores de

la misma, las cuales servirn de referencia para la clasificacin de los actores

entrevistados. Del lado de los generadores de informacin se encuentran los siguientes

actores (Scott, cit. en Flores-Crespo, 2004):

Los especialistas o acadmicos (dedicated specialists) que hacen de la educacin

su tema de estudio;

Los investigadores institucionales que son, ms que acadmicos,

administradores que por diversas razones se dedican a estudiar los fenmenos

educativos de su institucin de adscripcin;

Los think tanks, que son colaboradores de consultoras y organizaciones no

acadmicas;

Los expertos que trabajan en los departamentos de investigacin del gobierno,

agencias intermedias, sindicatos y gremios profesionales;

Los brokers de conocimiento, que son periodistas, intelectuales, polticos, etc.

Este grupo, por su extensin, resulta el ms genrico y difuso.

De lado de los hacedores de poltica, se han podido identificar a los siguientes actores

(dem.):

Aquellos que trabajan en la secretara correspondiente;

Personal de otras secretaras;

Agencias de intermediacin formal (v. g. institutos, organismos autnomos o

desconcentrados);

Organismos profesionales representativos (v. g. sindicatos);

Miembros reconocidos de cierta rea, quienes no tienen un papel formal dentro

de las instituciones pero que poseen una autoridad moral (v. g. investigadores

reconocidos);

Instancias externas (v. g. asociaciones de padres de familia, medios de

comunicacin);

Organismos internacionales.

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Captulo 3. Metodologa de Investigacin Puesto que el objetivo fundamental de la investigacin es explorar los tipos, las formas

y los medios en los que los hacedores de poltica se allegan de la informacin que brida

la evaluacin externa del PEC, realizada por el CIDE, a fin de que puedan conocer los

resultados obtenidos hasta el momento y, posiblemente, redirigir sus objetivos o

redisear su operacin, considero que el mtodo que se adecua a la deteccin de stos

elementos es el estudio de caso. A continuacin resumo las ventajas y limitaciones del

estudio de caso.

Tabla 1. Ventajas y desventajas del mtodo de estudio de caso Ventajas Limitaciones

Permite analizar una situacin compleja, basado en su entendimiento comprehensivo, a travs de tomarla como un conjunto dentro de un contexto ms amplio.

Permite formular cuestiones del tipo cmo y para qu; es decir, interrogantes que tienen que ver con la descripcin y la explicacin de un fenmeno particular.

Resulta idneo cuando se pretende ilustrar, probar, confirmar o extender una teora.

Se cuestiona la factibilidad de los estudios de caso para proponer generalidades que puedan ser extensivas a situaciones similares.

Fuente: Tomado de Gundermann (2004:270).

Especficamente, para el objetivo pretendido en la presente investigacin he optado por

disear un estudio de caso nico. El caso es el Programa Escuelas de Calidad, para el

cual se busca analizar el uso o no de la informacin provista por la evaluacin externa

realizada por el CIDE en la redefinicin de metas, replanteamiento de la operatividad y

el tipo de informacin empleada por los funcionarios que operan el programa. Al

proponer un estudio de caso como mtodo de investigacin se espera poder obtener un

anlisis consistente con el objetivo de la presente investigacin, toda vez que no se

pretende formular generalizaciones sobre los distintos tipos de informacin y los usos

que le dan los funcionarios encargados de otros programas, distintos al PEC. Si bien el

Programa Escuelas de Calidad se concibe como un parangn de la hechura de la poltica

educativa, de suyo cuenta con particulares (v.g. no es programa universal, en el sentido

de que slo se enfoca a zonas marginadas), por lo cual resulta idneo tomarlo como

estudio de caso para conocer slo los tipos y las formas de informacin empleadas por

las reas encargadas de su operacin.

Hay que sealar, no obstante, que dado que los objetivos que me he propuesto cumplir

son de carcter descriptivo, el estudio de caso se adecua al propsito de aportar

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evidencia a favor de explicar las formas en que la informacin educativa es incorporada

en la hechura de la poltica educativa.

De manera complementaria, si bien el estudio de caso cuenta con diversas tcnicas de

obtencin de informacin, de entre las cuales destacan la revisin de documentacin; el

registro de archivos; las entrevistas; la observacin directa; la observacin participante,

entre otras, es a consecuencia de la naturaleza subjetiva del objeto de estudio que he

considerado apropiado emplear la tcnica de la entrevista, ya que ella permite obtener

una mayor cantidad de informacin que, por ejemplo, una encuesta (tcnica utilizada

con mayor frecuencia en las investigaciones de este tipo).

Segn Sautu y colaboradores (2005:48), la entrevista es una conversacin sistematizada

que tiene por objeto obtener, recuperar y registrar las experiencias de los individuos

sobre algn tema especfico. Brevemente se presentan a continuacin las ventajas y

limitaciones de la tcnica de la entrevista.

Tabla 2. Ventajas y desventajas de la tcnica de la entrevista Ventajas Limitaciones

Riqueza informativa en las interpretaciones de los entrevistados.

Proporciona al investigador la oportunidad de clarificar y repreguntar en un marco de interaccin directo, flexible, personalizado y espontneo.

Accesibilidad a informacin difcil de observar.

Requiere de una mayor inversin de tiempo, comparado con otras tcnicas.

Problemas potenciales de reactividad. Necesidad de conocimientos lingsticos apropiados a la situacin.

Falta de observacin directa sobre el objeto de estudio.

Fuente: Sautu et al. (2005).

Por sus cualidades, el tipo de entrevista llevado a cabo en esta investigacin es la

entrevista semi-estructurada, toda vez que este tipo de entrevista es idneo para aquellas

investigaciones en las que se pretende interrogar a administradores, burcratas o

miembros de la lite de alguna comunidad o personas que tienen poco tiempo.

Como en ltima instancia lo que interesa conocer es bajo qu formas los hacedores de

poltica educativa incorporan la informacin educativa en la toma de decisiones, las

entrevistas se efectuaron de manera individual. La seleccin de los entrevistados se hizo

en automtico, es decir, como el estudio de caso se concentra en las autoridades que en

el nivel de gobierno federal operan el PEC, stos fueron los funcionarios que ocupan las

coordinaciones que conforman la Coordinacin Nacional del PEC. Con el fin de

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incorporar el criterio de credibilidad de la informacin7 tambin se realizaron

entrevistas a acadmicos y generadores de informacin. A continuacin, presento la

relacin de los entrevistados.

Relacin de Entrevistados*

Dependencia Nmero de entrevistas Tipo de actor

Direccin General de Desarrollo de la Gestin e Innovacin Educativa (DGDGIE)

1 Decisor

Coordinacin Nacional del Programa Escuelas de Calidad: Coordinacin Territorial, Coordinacin Acadmica, Coordinacin de Planeacin1

5 Decisores

Sistema de Informacin del Programa Escuelas de Calidad (SIPEC)

1 Funcionario

Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE)

1 Funcionario

Facultad Latinoamerica de Ciencias Sociales (FLACSO) 1 Acadmcio

Notas: * Debido a que se prometi secreca no se incluy el nombre ni el cargo del entrevistado. 1 Los entrevistados fueron funcionarios en activo y ex funcionarios.

Puesto que el estudio de caso remite a la estructura operativa del PEC, a nivel federal, es

conveniente ofrecer un panorama sobre las relaciones organizacionales que prevalecen

al interior de la Coordinacin Nacional del PEC. En el esquema siguiente se ofrece

dicho panorama.

7 Para el conocimiento de los criterios requeridos de la validacin y confiabilidad en un estudio de caso se sugiere consultar a Gundermann (2004).

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Esquema 1. Estructura funcional de la Coordinacin Nacional del PEC

Fuente: Tomado de Informe de Evaluacin Externa 2002-2003.

En el esquema anterior se aprecia la relacin de mando que tiene la Coordinacin

Nacional con las de Vinculacin Acadmica, Territorial y de Planeacin. Las entrevistas

realizadas a los encargados de cada una de ellas forman el grupo de entrevistados claves

(decisores) para la realizacin de la investigacin, por lo que sus argumentos tendrn

mayor relevancia que la de los funcionarios y los acadmicos. Adicionalmente, se

llevaron a cabo entrevistas a funcionarios relacionados con el PEC (funcionarios) que se

encuentran circunscriptos a la Direccin General de Desarrollo de la Gestin e

Innovacin Educativa (DGDGIE), dependencia dentro de la que se encuentra la

Coordinacin Nacional del PEC. Asimismo, se realiz una entrevista a un ex

funcionario del PEC (acadmicos) y que actualmente se desempea como acadmico.

Por otro lado, la tcnica empleada para el anlisis de informacin de carcter

cuantitativo es la codificacin. Milles y Huberman (1994) proponen distintas formas de

codificacin. Una de ellas es la creacin de cdigos que permitan que en la informacin

recolectada (sea sta la proveniente del dictado de notas, de grabacin de entrevistas o

de cualquier otra fuente no numrica) se puedan detectar los temas que el investigador

requiere para el anlisis. Estos cdigos pueden ser de dos tipos; uno, de carcter

descriptivo, que tienen la intencin de sealar aquellos atributos del fenmeno de

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estudio en alguna parte del texto de, por ejemplo, la transcripcin de una entrevista.

Otro tipo tiene un carcter interpretativo, el cual se construye para resaltar aquellas

opiniones del entrevistado sobre algn tema que por su complejidad sea susceptible de

interpretacin subjetiva.

Una forma alternativa de construccin de cdigos para el anlisis de la informacin

cualitativa es la que propone un esquema de cdigos para contenidos no especficos, es

decir, que las apreciaciones del informante pueden ser desarrolladas inductivamente, sin

que ello signifique la ausencia de un dominio general de los temas relevantes para el

investigador. Esta va propone el uso de cdigos que van de una aproximacin

descriptiva hacia aproximacin inductiva de las cualidades del fenmeno de estudio.

En vista de los objetivos perseguidos por la investigacin se ha optado por adoptar esta

forma de codificacin, ello por dos motivos: (i) debido a que la informacin requerida

para la investigacin presenta delimitaciones muy claras (se usa o no la informacin

educativa y bajo qu formas) y (ii) debido a la restriccin natural que impone el estudio

de caso propuesto en cuanto al nmero de entrevistas. As, con el propsito de adecuar

dicha estructura temtica con los objetivos planteados en la presente investigacin, se

presenta a continuacin la lista de cdigos empleada en el anlisis de las entrevistas

realizadas.

1. Contexto (Cx): panorama general las motivaciones para la creacin del PEC. Tiene

por objetivo conocer las condiciones que propiciaron la transformacin de la

gestin de la poltica educativa y, con ello, el diseo de programas como el PEC.

Contexto poltico (Cx-p). Bajo esta denominacin, se expresan todos aquellos

fenmenos que directa o indirectamente influyeron en la transformacin del

paradigma educativo.

Contexto econmico (Cx-e). El financiamiento de la educacin pblica, al igual

que el resto de las finanzas pblicas, se encuentra supeditado al desempeo de

la actividad econmica. Ms an, bajo el nuevo paradigma de gestin pblica el

financiamiento eficiente de la educacin se asume como precepto fundamental.

Contexto social (Cx-s). Las transformaciones sociales que exigen mayores

canales de participacin y de rendicin de cuentas, se encuentran presenten en

sectores como el educativo.

2. Definicin de una situacin (Des): la percepcin, por parte de los entrevistados, de

cmo y en qu fases de la formulacin (diseo-implementacin-evaluacin) del

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PEC es empleada la informacin educativa. Permite conocer bajo qu condiciones y

en qu situaciones se emplea la informacin educativa.

Consenso (Des-con). Identifica aquellas situaciones en las que la informacin

educativa se utiliza en forma peridica y con la participacin del mayor nmero

de actores involucrados.

Disenso (Des-dis). Se refiere a aquellas situaciones en las cuales la informacin

educativa se emplea de manera poco frecuente y con poca participacin de los

actores.

3. Perspectivas (Per): formas de incorporacin de la informacin educativa en las

fases de la formulacin del PEC. Estas formas pueden ir desde reuniones formales

entre los generadores de la informacin hasta la bsqueda personal de fuentes de

informacin.

Reuniones formales (Per-rf). Expresa que la obtencin de la informacin es

requerida mediante reuniones peridicas entre los generadores de la misma y su

receptor.

Reuniones informales (Per-ri). La incorporacin de la informacin se efecta

mediante reuniones poco frecuentes y con esquemas de participacin no

establecidos.

Expertices (Per-ex). La informacin que se incorpora en la hechura de la poltica

educativa obedece a criterios subjetivos.

4. Proceso (Pro): adaptaciones en el funcionamiento del PEC, a partir de la

incorporacin de la informacin educativa. Destacan aquellos cambios que

pudieran haberse promovido una vez que se hizo uso de algn tipo de informacin.

5. Relaciones y estructura social (Res): formas de interconexin entre la labor

desarrollada por el PEC y la participacin social.

Indudablemente, el mejoramiento del anlisis del uso de la informacin en la hechura de

la poltica educativa tiene que contemplar la ampliacin del nmero de casos o, mejor

an, asumir un esquema comparativo entre diferentes programas educativos y sus

correspondientes flujos de informacin. Como se ha mencionado, esta posibilidad no ha

podido ser incorporada en la presente investigacin debido a cuestiones de tiempo, por

lo que aspira a que ello sea posible en futuras investigaciones.

Recapitulando, el proceso que conforma la recoleccin de la informacin es el

siguiente:

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Ubico como estudio de caso a la evaluacin externa hecha al PEC, por parte del

CIDE, a fin de explorar el grado de interrelacin entre la informacin proporcionada

por la evaluacin, con respecto al logro de metas y objetivos y la deteccin de

posibles nudos problemticos existentes en su operacin, y su incorporacin en el

diseo de la poltica educativa para el nivel bsico.

El trabajo de campo consiste en la realizacin de entrevistas semi-estructuradas a

funcionarios que operan el PEC, en el nivel federal; as como a acadmicos y

representantes de otras instituciones de generacin de informacin.

La depuracin de la informacin obtenida en las entrevistas es efectuada mediante la

codificacin presentada anteriormente. Dicha depuracin se conforma de los

siguientes puntos:

Grado de conocimiento de la informacin provista por:

o La o las evaluaciones externas desarrolladas hasta el momento.

o Otro tipo de fuentes relacionadas con el funcionamiento del programa (v. g.

las evaluaciones realizadas por el INEE en relacin al rendimiento de los

alumnos de las Escuelas PEC).

Cuando el entrevistado haga referencia del conocimiento de las evaluaciones

mencionadas se podr afirmar que cuenta y grado de conocimiento alto,

independientemente del uso que le ot