God mål- og resultatstyring for offentlige bevilgninger

Fagerberg-utvalget 7. april 2010Marianne Andreassen

Senter for statlig økonomistyring (SSØ)

• Virksomhetsidè: Som statens ekspertorgan skal SSØ, med utgangspunkt i regelverket for økonomistyring, legge til rette for god styring i staten. SSØs unike rolle er å ivareta statens behov for en helhetlig tilnærming på området

• Målgrupper:– Staten– Statlige virksomheter

• Visjon: Effektiv ressursbruk i staten

• Verdier: Serviceinnstilling, troverdighet, initiativ

Oppgaver:• Forvalte økonomiregelverket• Kompetansetiltak• Analyser og utredninger• Konsernfunksjoner• Økonomitjenester

360 ansatte på 8 kontorsteder

Det formelle grunnlaget for mål- og resultatstyringen i staten

Mål- og resultatstyring – formelt grunnlag

Bevilgningsreglementet

Reglement for økonomistyring i staten

Bestemmelser om økonomistyring i staten

Rundskriv fra Finansdepartementet

Veiledere og metoder

§9: ”De resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives. Det skal også gis opplysninger om oppnådde resultater for siste

regnskapsår ..”

Stortinget:

Statens ”interne styringsinstruks”:

Grunnleggende styringsprinsipper (ØR § 4)- mål- og resultatstyring

”Alle virksomheter skal:a) fastsette mål og resultatkrav

innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet

b) sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk atferd

c) sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag

…Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetenes egenart samt risiko og vesentlighet.”

Grunnleggende styringsdokumenter - oppdragsdokumenter

• Stortinget – Lover– Innst. x S/Prop. 1 S. Budsjettvedtak og forutsetninger (mål og

resultatkrav)– Andre vedtak og føringer

• Økonomiregelverket (ØR) og grunnleggende oppdragsdokumenter mellom departement og underliggende virksomheter

– Instruks(er) – ØR § 3• Myndighet og ansvar og eventuelle forutsetninger og krav til

systemer, rutiner, prosesser – ”varig”

– Tildelingsbrev – ØR § 7• Mål, tildelinger, prioriteringer, forutsetninger og krav i det aktuelle

budsjettåret (utledet av langsiktige prioriteringer) - årlig

Resultatmåling og rapportering – egenart !

ØR: ”Rapportering om resultater kan omfatte innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter og tjenester samt effekter i forhold til brukere og samfunn, innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde”.

”Alle virksomheter skal sørge for at det gjennomføres evalueringer”

• Oppsummering: Mål- og resultatstyring som grunnleggende styringsprinsipp ligger fast for statlige aktiviteter og virksomheter, men store frihetsgrader i den praktiske utformingen - hvordan dette implementeres - egenart !

Utviklingstrekk mål- og resultatstyring

Hva er egentlig mål- og resultatstyring – og hva er gjeldende styringstenkning (i SSØ)

• Et styringssystem for delegasjon og frihetsgrader

• Mål- og resultatstyring (MRS) er:– å fastsette mål for virksomheten– å måle resultater og– sammenligne med målene og– bruke denne informasjonen til

styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten

• MRS er ikke:– et kontrollsystem– et finansieringssystem

Et utviklings- og læringsperspektiv

Innovasjon !

Utviklingstrekk innenfor statlig virksomhets- og økonomistyring

• Store frihetsgrader i innretningen av styring og kontroll i statlige virksomheter, men økte krav til:

– bedre mål- og resultatstyring (herunder bedre resultatmåling) og risikostyring

– til langsiktig planlegging– til gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer

• Økt bruk av elektroniske arbeidsprosesser

Styringsutfordringer - resultatkjedenS

amfu

nn

s-ø

kon

om

isk

anal

yse

Innsats-faktorer

Aktiviteter/prosesser

Produkter/tjenester

Bruker-effekter

Samfunns-effekter

Løpende resultatmåling Effektevaluering

Samfunns- og velferdsmål

Styringsproblem 1: Gap mellom store politiske mål og visjoner og en svært detaljert styring på aktiviteterStyringsproblem 2:Beslutningsgrunnlaget: Vurdere flere valgalternativer, hva de koster og hvilke effekter de har

• Oppsummering: Økt fokus på tjenester (output) og effekter (outcome). Utnytte frihetsgrader. Utviklings- og læringsperspektiv - ikke først og fremst et kontrollperspektiv (selv om kontroll selvsagt også er viktig). Ikke mer omfattende styring, men bedre styring.

Riksrevisor Jørgen Kosmo (2009): ”Problemet er at når mål- og resultatstyringen i det enkelte tilfelle skal operasjonaliseres, blir det ofte for detaljert….)

Mål- og resultatstyring innen forskning

Er det styringsutfordringer i forskningssektoren

Fra ”Handlingsrom for kvalitet” (2010)

• ”Hensikten med nettobudsjettering og lovendringer som gir utvidede fullmakter på avgrensede områder, vil kunne motvirkes av en for detaljert styring på myndighetsnivå.”

• ”Dagens svært omfattende instrukser og mange krav til administrative rutiner og rapportering er unødvendige og uhensiktsmessige. Rapportering kan også være en tidstyv, som kan medføre for mye byråkrati og binding av ressurser.”

• ”Institusjonene kan bli demotiverte av departementets årlige tildelingsbrev med detaljerte, kortsiktige resultatkrav”

Econ Pöyry (2008): ”...er vi slått av både omfanget og detaljrikdommen i tildelingsbrevene fra departementet. Noe av dette kan synes å være overlevninger fra en svunnen tid, da ambisjonen var en sterkere detaljert styring av institusjonene”

Hva sier forskningsmeldingen

• ”Styring og kontroll skal i mindre grad skje gjennom detaljerte instrukser om ressursbruk, aktiviteter og enkeltoppgaver.”

• ”Regjeringen vil styrke arbeidet med å måle de samfunnsmessige effektene av forskning.”

• ”….flere av de forskningspolitiske målene er kvalitative og vanskelig kan måles kvantitativt.”

Innsats-faktorer

Aktiviteter/prosesser

Produkter/tjenester

Bruker-effekter

Samfunns-effekter

Offentlig finansiering av forskning- 2010: 22,5 mrd. kroner (kilde Statsbudsjettet (KD) 2010)

• Direkte bevilgninger over statsbudsjettet

– Grunnbevilgning (utdanning, forskning, formidling)

– Resultatbasert (RBO), lukket ramme for forskningsinsentivene), åpen ramme for utdanningsinsentivene

– Tilskudd • Norges forskningsråd og

regionale forskningsfond• EU-midler• Skatteinsentiver/skattefunn

Utførende enheter:– UH-sektoren og

helseforetakene– Forskningsinstituttene

”offentlige” (og litt til ”private”)

– Næringslivet

90 enheter90 %

Konkurranse = kvalitet ?

Tildelingsbrevene – eks. 2010

• Universitetet i Oslo 33 sider - Høgskolen i Nesna 30 sider

• 5 sektormål – 4 sektormål (ikke museum)

– 16 virksomhetsmål, 14 virksomhetsmål (ikke museum) » 22 krav til ”beskrivelse av måloppnåelsen med særlig vekt på….”

- 19 krav (ikke museum)

» 31/43 (++) styringsparametre, men uten resultatkrav – statistikk ?

- 23/33 (++) styringsparametre (ikke museum)

• Økonomirapportering løpende til statsregnskapet - likt– ny nøkkeltallsrapportering til statsbudsjettet

• Rapportering fra styret - likt• Rapport og planer, inkludert risikovurderinger - likt• Brukerundersøkelser - likt• SAK-rapportering - likt• Rapportering vedr. forvaltning av fullmakter - likt• Rapport om bruk av REK-midler - ikke• DBH-rapportering - likt• Rapportering til selskapsdatabasen - likt• Øvrig rapportering - likt

Tildelingsbrevene – eks. 2010

• Norges Forskningsråd – Tildelingsbrev fra 16 departementer, men nytt fra

2010 er en felles målstruktur:• 1 overordnet mål/visjon

– 3 mål (Forskningsrådet selv har i tillegg 1 internt mål)

» 13 delmål (Forskningsrådet har i tillegg 5 egne delmål)

Eks. Landbruks- og matdepartementet fastsetter i tillegg 35 (++) ”konkretisering av delmålet” i sitt tildelingsbrev til Norges forskningsråd

Sektorprinsippet består, men KD har et koordineringsansvar

- styrket ?

Innsats-faktorer

Aktiviteter/prosesser

Produkter/tjenester

Bruker-effekter

Samfunns-effekter

Forskning av høy internasjonal kvalitet

ForskereBygninger

Utstyr

ForskningSamarbeidRapporter

DiskusjonerFormidling

Økt og ny kunnskapPublisering

Nytte for virksomheter ogindivider av økt og ny kunnskap

VekstInnovasjonEgenverdiKulturell betydning

Grunnbevilgning Insentivbasert

Hvor settes mål og styringsparametre langs resultatskjeden ?

• Finansieringssystemet er et av flere virkemiddel i mål- og resultatstyringen

Må vurderes innenfor en helhetlig mål- og resultatstyring: Resultatbasert finansiering bør gi mer resultater enn ”tradisjonell” mål- og resultatstyring med rammebudsjettering:

– Måleproblemet: Kan de negative (bi)virkningene komme til å bli for store ?

• Kvantitet fremfor kvalitet ? For enkle signaler der det kreves mer vurderinger og avveininger ?

– Datakvalitet, administrasjon og kontroll ?– Kan det oppstå etiske problemstillinger ?

Econ Pöyry (2008): ”Finansieringsmodellen har bidratt til forbedringen” …….”en markert dreining av fokus fra innsatsfaktorer og over mot resultater”

Resultatbasert finansiering (siden 2002)

Resultatbasert finansiering – videre utvikling

• UH-sektoren (40 %)– Stjernø-utvlaget (2008):

Ikke øke, heller redusere (noe)

– Handlingsrom for kvalitet (2010): Øke RBO med økt produksjon (”åpen ramme”). Bedre kostnadsdekning.

• (Sykehusene: Innsatsstyrt finansiering (40-60 %)

Den innsatsstyrte delen har blitt redusert)

• Statsbudsjettet 2010: – Ingen omlegging -

justeringer – Ikke formidlingsinsentiv

• Konflikt mellom enkelhet og dekkende (”rettferdighet”) – press om flere indikatorer

Videre ”delegasjon” av insentiver

• Gjelder i dag fra departement til institusjon

• Fra institusjon til– Fakultet– Institutt– Team– individ

I hvilken grad ønskes (eller presses) insentivene nedover ?

”Hvis de lokale incentivsystemene blir helt annerledes enn det sentralt satte systemet, betyr jo det bare at det sentrale systemet er irrelevant” Vagstad m.fl. (2007)

Konklusjon ?:

”There must be some kind of way out of here”