gobernanza turística y gestión de microdestinos: el papel del consorcio isla baja, tenerife
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ÍNDICE
Página
1. Introducción …………………………………………………………………….. 4
2. Planteamiento de la investigación ……………………………………………… 5
2.1 Objeto de la investigación: Consorcio Isla Baja …………………………… 5
2.2 Objetivos del trabajo de investigación ……………………………………... 6
2.3 Hipótesis de trabajo ………………………………………………………… 7
2.4 Material y fuentes de información ………………………………………….. 8
3. Marco conceptual ……………………………………………………………….. 9
3.1 Concepto de gobernanza turística …………………………………………... 9
3.1.1 El Consorcio Isla Baja como herramienta de gobernanza turística … 11
3.2 La comarca de Daute-Isla Baja. ¿Destino y Microdestino? ………………... 15
4. Evaluación del papel del Consorcio Isla Baja como instrumento de
gobernanza turística: ¿realidad o simulacro? …………………………………
19
4.1 Desarrollo comarcal e instrumentos de financiación ………………………. 19
4.1.1 Plan de Dinamización Turística de la Isla Baja …………………….. 21
4.1.2 TE.NO 2015 ………………………………………………………… 22
4.2 Equipamientos turísticos de la Isla Baja ……………………………………. 24
4.3 Oferta complementaria de apoyo …………………………………………... 28
4.4 Participación de actores …………………………………………………….. 29
5. Conclusiones …………………………………………………………………….. 32
6. Propuestas ……………………………………………………………………….. 34
Referencias bibliográficas ……………………………………………………… 36
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ÍNDICE DE CUADROS
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CUADRO Nº 1 PRINCIPALES PROYECTOS DE DESARROLLO COMARCAL …… 19
CUADRO Nº 2 OBJETIVOS DEL PLAN DE DESARROLLO COMARCAL ………… 20
CUADRO Nº 3 FINANCIACIÓN DEL PLAN DE DINAMIZACIÓN TURÍSTICA DE
LA ISLA BAJA …………………………………………………………
21
CUADRO Nº 4 OBJETIVOS OPERATIVOS Y MEDIDAS DEL PLAN DE
DINAMIZACIÓN TURÍSTICA ………………………………………...
22
CUADRO Nº 5 PRESUPUESTO DEL PROYECTO TE.NO 2015 ……………………... 23
CUADRO Nº 6 OBJETIVOS Y ACTUACIONES DEL PROYECTO TE.NO 2015 …… 23
CUADRO Nº 7 EVOLUCIÓN DE PLAZAS TURÍSTICAS HOTELERAS 1998-2010 .. 24
CUADRO Nº 8 EVOLUCIÓN DE EMPLEOS DIRECTOS EN EL SECTOR
HOTELERO 1998-2010 ………………………………………………...
24
CUADRO Nº 9 PLAZAS TURÍSTICAS SEGÚN TIPO DE ALOJAMIENTO (2010) 25
CUADRO Nº 10 REPRESENTATIVIDAD DE CADA TIPO DE ALOJAMIENTO
(2010) ……………………………………………………………………
25
CUADRO Nº 11 REPRESENTATIVIDAD DE PLAZAS TURÍSTICAS EN TENERIFE 27
CUADRO Nº 12 ÍNDICES PLAZA TURÍSTICA POR HABITANTE Y SUPERFICIE 27
CUADRO Nº 13 EVOLUCIÓN RESTAURANTES 2007-2010 …………………………. 28
CUADRO Nº 14 NIVELES DE PARTICIPACIÓN DE ACTORES EN ISLA BAJA …... 29
CUADRO Nº 15 INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE ISLA BAJA ……………………...
31
CUADRO Nº 16 INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE DESTINOS TURÍSTICOS ……...
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1. INTRODUCCIÓN
En 1997, los cuatro municipios que conforman la llamada comarca de Daute o Isla Baja,
en la parte noroccidental de la isla de Tenerife, deciden unirse al Cabildo Insular para crear el
Consorcio Isla Baja, un órgano encargado del desarrollo económico comarcal.
Además, el objetivo de la creación del Consorcio fue servir como principal motor
impulsor para el desarrollo de la Isla Baja como un “microdestino turístico” diferenciado
dentro de Tenerife, basado en su ambiente rural, cultura, gastronomía y la gran riqueza en
espacios naturales de la comarca; y cuyo beneficio económico repercutiera en los cuatro
municipios consorciados y en la mejora de la calidad de vida de la población.
La gestión turística del Consorcio Isla Baja está basada en el consenso de una serie de
actores públicos y privados, proponiendo un sistema participativo en la toma de decisiones.
Sin embargo, existen nuevas formas de gestión pública de destinos turísticos que van
mucho más allá. La gobernanza turística se basa en la propuesta de un gobierno relacional que
fomente la interacción y colaboración de un gran número de actores públicos y privados para
la toma de decisiones y gestión de conflictos en el destino, a través de la creación de redes y
fundamentada en la participación ciudadana.
Este proyecto tiene como función analizar el papel del Consorcio Isla Baja en la evolución
turística de la comarca, la consecución o no de los objetivos que dieron lugar a su creación, y
la evaluación de la gestión del destino realizada, bajo las pautas que conforman el modelo de
gobernanza turística.
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2. PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN
2. 1 OBJETO DE LA INVESTIGACIÓN: CONSORCIO ISLA BAJA
El principal objeto de este trabajo de investigación es el Consorcio Isla Baja, una entidad
de carácter supramunicipal asociativa con personalidad jurídica propia, constituida en 1997 y
formada por el Cabildo Insular de Tenerife y los ayuntamientos de Garachico, El Tanque, Los
Silos y Buenavista del Norte.
Su creación surge como respuesta a un estudio de desarrollo socioeconómico de la Isla
Baja, en la parte noroccidental de Tenerife, encargada por el Área de Turismo y Planificación
del Cabildo Insular de Tenerife a la empresa Prointec S.A., en colaboración con TAU
Consultora Ambiental. Su objetivo fue identificar las fortalezas, debilidades, los objetivos y
las actuaciones necesarias para un desarrollo equilibrado de esta comarca, que por aquel
entonces era una de las zonas más deprimidas y con una de las tasas de paro más elevadas de
la isla.
El objetivo estratégico del Consorcio consiste en impulsar el desarrollo integral de la
comarca a la que representa, para la puesta en valor del ámbito territorial de los municipios
asociados.
Además, desde su creación, el Consorcio Isla Baja se ha propuesto gestionar la comarca
como destino turístico, mediante diferentes planes de actuación que se ejecutan
coordinadamente con otras Administraciones; participando en la creación de nuevos
productos turísticos que proyecten y posicionen a la Isla Baja como un destino concreto
diferenciado dentro de Tenerife.
Según reflejan sus Estatutos, las competencias del consorcio dentro del ámbito territorial
son las siguientes:
Ejecución de medidas para la promoción del turismo rural.
Puesta en práctica de las medidas conducentes a la protección y conservación del
medio ambiente.
Aplicación de las medidas de apoyo técnico tendentes al desarrollo de las normas
urbanísticas municipales y elaboración de criterios marco de desarrollo urbanístico.
Ejecución de las obras de saneamiento urbano.
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2. 2 OBJETIVOS DEL TRABAJO DE INVESTIGACIÓN
El principal objetivo de este trabajo de investigación es analizar el proceso seguido en la
Isla Baja (Tenerife) para convertirse en un “microdestino turístico”. Para ello, se aborda el
papel que el Consorcio “Isla Baja” desempeña en la definición, planificación y gestión del
modelo de desarrollo turístico de la comarca, en la medida en que aspira a convertirse en el
principal órgano impulsor y gestor del destino. Desde este punto de vista, se trata de analizar
una nueva forma de gobierno relacional y gestión pública de destinos turísticos,
fundamentadas en el denominado modelo de gobernanza turística. Este sistema plantea la
interacción y colaboración de un gran número de actores públicos y privados para la toma de
decisiones y gestión de conflictos en el destino, partiendo de la población; con el fin de crear
una nueva política turística en red basada en la participación, confianza y la acción colectiva.
Por lo tanto y de forma resumida, se pueden agrupar los objetivos de la siguiente manera:
OBJETIVO Nº1: Analizar la consecución de la Isla Baja como un microdestino
turístico.
OBJETIVO Nº2: Evaluar el papel del Consorcio Isla Baja en el desarrollo turístico
comarcal.
OBJETIVO Nº3: Valorar la gestión del destino del Consorcio Isla Baja bajo el modelo
de gobernanza turística.
Dentro del análisis, se evaluarán las acciones planteadas y llevadas a cabo por el
Consorcio para el desarrollo económico comarcal, y particularmente, para el impulso del
turismo en la Isla Baja; desde diferentes enfoques y puntos de vista: competencias,
financiación, creación de infraestructuras, sostenibilidad y nivel de participación de los
diferentes actores del destino.
En base a los resultados obtenidos, se sacarán las conclusiones oportunas, con la intención
de comprobar en qué medida el Consorcio ha cumplido o no hasta día de hoy los objetivos
por los que fue fundado.
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2. 3 HIPÓTESIS DE TRABAJO
Teniendo en cuenta los objetivos definidos en el apartado anterior, este trabajo se plantea
desde las siguientes hipótesis a demostrar:
HIPÓTESIS Nº 1: la Isla Baja aspira a convertirse en un microdestino turístico
diferenciado dentro de la isla de Tenerife, con un modelo específico basado en el
entorno rural, la cultura, la gastronomía y el entorno natural.
HIPÓTESIS Nº 2: el Consorcio Isla Baja ha sido, desde su creación, el principal órgano
encargado de canalizar el desarrollo turístico comarcal, llevando a las tareas de
planificación y gestión, así como contribuyendo al beneficio de los cuatro municipios
consorciados.
HIPÓTESIS Nº 3: la gestión turística de la Isla Baja se basa en la participación de los
actores públicos y privados, partiendo desde la ciudadanía, en la toma de decisiones y
gestión de conflictos, con el Consorcio Isla Baja como actor integrador e impulsor de
un modelo basado en la gobernanza turística de destinos locales.
Cada una de las hipótesis planteadas está directamente relacionada con uno de los
objetivos de este trabajo de investigación, como se muestra a continuación:
OBJETIVO Nº 1 HIPÓTESIS Nº 1
OBJETIVO Nº 2 HIPÓTESIS Nº 2
OBJETIVO Nº 3 HIPÓTESIS Nº 3
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2. 4 MATERIAL Y FUENTES DE INFORMACIÓN
Para la elaboración de este trabajo de investigación, ha sido necesario recurrir a diferentes
tipos de fuentes:
Por un lado, la consulta de bibliografía referente al marco teórico de la investigación:
gestión de destinos turísticos, gobernanza turística y territorial, así como publicaciones sobre
turismo sostenible y procesos de Agendas 21 locales. El acceso a todo este material ha sido
realizado a través de la Biblioteca de la Escuela Universitaria de Ciencias Empresariales, así
como de recursos electrónicos que facilita el Servicio de Biblioteca de la Universidad de La
Laguna.
En segundo lugar, todo el material y la denominada literatura gris (o de informes)
facilitada por el Consorcio Isla Baja y sin el cual hubiese sido imposible realizar este
proyecto. A destacar:
Estatutos del Consorcio Isla Baja
Informe del Plan de Desarrollo de la comarca de Daute-Isla Baja
Propuesta del Plan de Dinamización Turística de la Isla Baja
Tablas de financiación del Plan de Dinamización Turística de la Isla Baja
Propuesta del proyecto TE.NO 2015
Plan financiero ajustado del proyecto TE.NO. 2015
Actas plenarias
En tercer lugar, para elaboración del proceso de análisis se han utilizado una serie de datos
estadísticos facilitados por las siguientes fuentes:
Consorcio Isla Baja
Turismo de Tenerife
Instituto Nacional de Estadística
Ministerio de Trabajo e Inmigración. Tesorería General de la Seguridad Socia l
En cuarto y último lugar, hay que mencionar a una serie de personas que han prestado su
ayuda y colaboración para la elaboración de este trabajo. En primer lugar, el personal del
Consorcio Isla Baja, concretamente Pedro Fernández (gerente) y Purificación Hernández,
quienes han facilitado información cuantitativa y cualitativa referente al Consorcio. Por otro
lado, el profesor Moisés Simancas Cruz, tutor del proyecto, quien ha ayudado a dar forma y
sentido a este trabajo. A todos ellos darle las gracias por la información aportada y el tiempo
dedicado.
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3. MARCO CONCEPTUAL
3. 1 CONCEPTO DE GOBERNANZA TURÍSTICA
El término Gobernanza surge por primera vez como “gouvernance” en la Francia del siglo
XV, utilizándose posteriormente a finales del siglo XVII como “governance”, en el mundo
anglosajón (Sancho, 2005). Comienza a ser usado en el ámbito de la economía, ligado
principalmente a la toma de decisiones en los procesos de regulación y las empresas (Farinós,
2008). Es ya en la década de los noventa del siglo XX cuando comienza a aparecer en la
bibliografía, asociado a la palabra “govering” y tratando sobre la mejora en los procesos de
gobierno (Velasco, 2007b).
Desde entonces, el término pasa del campo de la economía a la Ciencia Política, en la que
diversos autores reflexionan desde diferentes puntos de partida sobre el objeto de la
gobernanza, pudiendo agrupar estas propuestas en dos grandes enfoques (Vallés, 2000).
El primer enfoque es el normativo, el cual se centra en cómo debería ser el Estado. Unos
autores plantean una imagen de Estado mínimo conservador, en la que el gobierno cumple
una función orientadora y coordinadora, habilitando la entrada de agentes privados (Velasco,
2007a). Algunos autores hablan de buen gobierno, relacionando la gobernanza con el término
de gobernabilidad.
El segundo enfoque, llamado instrumental o descriptivo, no trata de cambiar el modelo de
gobierno sino adaptarlo a nuevas condiciones y requerimientos sociales (Velasco, 2007b).
Según Mayntz la gobernanza es “un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control
jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el
estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo
privado” (2000). Esta teoría implica la descentralización en la toma de decisiones, creándose
un conjunto de redes de actores entre las que ha de reencontrar su espacio el sector público
(Jessop, 1990).
En el ámbito local, que es en el que se sitúa este trabajo, la gobernanza cobra gran
importancia. Ante la introducción en los últimos años de temas cada vez más complejos en las
agendas políticas, para los cuales las formas de Gobierno locales tradicionales no están
preparadas, se plantea un nuevo modelo relacional, donde la confluencia de los difere ntes
niveles de Gobierno y la ciudadanía se convierten en el elemento clave, pasando de una
concepción monocéntrica a un enfoque de redes (Subirats y Gomà, 1998).
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De esta manera, las políticas públicas se conciben como el resultado de la interacción
entre un gran número de actores públicos y privados, sociales, políticos y económicos, que
forman parte de la comunidad, cuya interacción es necesaria para formular, tomar decisiones
o implementar una política pública. Esta estructura relacional implica que cada actor, de
forma independiente, no tiene capacidad para definir o ejecutar acciones. Es necesaria una
posición común y coordinada, basada en la creación de instrumentos de cooperación
(Merinero, 2008).
La gobernanza implica además una redefinición de las relaciones entre Gobierno y
sociedad, minimizando la frontera entre lo público y lo privado. La solución de problemas
debe realizarse a través de la maximización de intereses y la negociación, siendo la confianza
el elemento clave de la red (Merinero, 2008).
La gobernanza es claramente aplicable a la política turística, como una forma de plantear
la gestión de destinos (Sancho, 2005). En diversos foros de la Unión Europea, ONU, OMT y
UNCTAD se ha puesto de manifiesto la importancia de la colaboración de los agentes en un
proceso de desarrollo equilibrado del sector turístico.
En el modelo tradicional basado en el turismo de masas, con la producción en serie de
productos turísticos con un escaso valor de diferenciación, exigencia y competitividad
(Murphy, 1983), la participación de las partes interesadas o stakeholders no era necesaria. Se
trata de una red de tipo estrella, con un actor central -que suelen ser los touroperadores- y
escasa relación entre los demás actores del destino. Los servicios turísticos se limitaban a
rentabilizar sus inversiones y los Gobiernos veían en el turismo una oportunidad para aportar
ingresos y generar puestos de trabajo (Merinero, 2008).
Pero a mediados de los ochenta, a causa de los importantes impactos negativos que
generaba el modelo desarrollista del turismo de masas en el territorio, se empezó a reclamar
que la comunidad local del destino participara en su definición y planificación (De Kadt,
1979; Keogh, 1990; Murphy, 1983). Estos cambios en la gestión del turismo, ligados a la
aparición de conceptos como el de sostenibilidad, dieron lugar en los años noventa al modelo
“pos- fordista” del turismo (Fayós-Solá, 1996).
La gobernanza turística supone un avance en el gobierno del turismo (Velasco, 2007a),
como una nueva forma de afrontar la planificación de los destinos turísticos, dejando atrás los
principios de jerarquía. Es un proceso en el que cada stakeholder incorpora cualidades,
habilidades y recursos importantes para el conjunto, basando la red en la construcción y el
mantenimiento de la confianza, el compromiso y la negociación (Bovaird, Löffle et al, 2004).
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Se trata de mejorar la relación horizontal entre un gran número de actores públicos y privados,
para la mejora de los procesos de decisión, gestión y desarrollo del destino (Velasco, 2007).
El proceso de gobernanza turística plantea abordar los procesos de toma decisiones de una
manera ascendente o “de abajo hacia arriba”, abriendo la puerta a la participación de los
ciudadanos en este objetivo colectivo. Esta participación, recogida en algunos principios de la
declaración de la Cumbre de Río de 1992, no se refieren solamente al derecho de
información; sino que se trata de conseguir una verdadera implicación de la población en las
decisiones, gracias a una formación e información recíproca de todos los actores concernidos.
La ciudadanía se reafirma cuando los individuos adquieren derechos y participan activamente
en el proceso de toma de decisiones políticas, siendo más fácil dentro de una comunidad en la
que se comparten una serie importante de características culturales. Por lo tanto, es en el
ámbito local donde deben hacerse los mayores esfuerzos, ampliando el poder de los canales
comunitarios e invitando a que la ciudadanía pueda ser activa y participativa (Farinós, 2008).
El Gobierno Local juega un papel fundamental en este nuevo marco, pues debe asumir la
responsabilidad del impulso y funcionamiento de la gestión en red del destino como base para
su competitividad. La gobernanza local del turismo implica por tanto una reivindicación de la
importancia de la parte institucional en los destinos turísticos.
3.1.1 EL CONSORCIO ISLA BAJA COMO HERRAMIENTA DE GOBERNANZA TURÍSTICA
El Consorcio Isla Baja surge en 1997 por la necesidad de relanzar económicamente dicha
comarca, que por aquel era una de las zonas más deprimidas de la isla, con una de las tasas de
paro más elevadas.
Como antecedentes, es necesario mencionar a dos personas claves para la creación de esta
entidad. En primer lugar la figura de Adán Martín, primer presidente del Consorcio y por
aquel entonces presidente del Cabildo Insular de Tenerife, quien propone agrupar la isla en
siete zonas de gestión, con el fin de dar racionalidad a las inversiones y evitar las disputas
entre municipios colindantes por sus propios intereses. En segundo lugar, hay que destacar el
papel de Lorenzo Dorta, ex-alcalde de Garachico y Consejero del Cabildo en aquel entonces,
el cual llevaba años luchando por el desarrollo de la comarca, destacando que años atrás
consiguió que Adolfo Suárez, presidente del Gobierno estatal, declarara la Isla Baja como
Comarca de Acción Especial.
Es por tanto que el Consorcio nace como órgano impulsor del desarrollo integral de la Isla
Baja, en el cual es la colaboración y el consenso el instrumento clave para la consecución de
sus objetivos.
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Desde su creación, y según figura en sus Estatutos, el Consorcio Isla Baja está compuesto
por dos órganos de gobierno, cuyos acuerdos y resoluciones son inmediatamente ejecutivos:
el Presidente y el Pleno.
La presidencia del Consorcio la ostenta el Presidente del Excmo. Cabildo Insular de
Tenerife, el cual puede delegar en algún miembro del Consorcio. Las competencias a destacar
en la figura el Presidente son las siguientes:
Representar al Consorcio y presidir todos los actos públicos.
Acordar la convocatoria de sesiones ordinarias y extraordinarias, la fijación del
orden del día, presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y
suspenderlos por causas justificadas, dirimir con su voto los empates, a efectos de la
adopción de acuerdos.
Contratar los Proyectos de obras, instalaciones, servicios o suministros cuando su
cuantía no exceda de diez millones de pesetas (60.000 euros); y no hayan de durar más
de un año y no exijan recursos superiores a los consignados en el presupuesto anual.
La contratación, dirección, control y jefatura del personal laboral, incluyendo al
Gerente y/o Consejero Delegado.
Representar judicial y administrativamente al Consorcio y, en general, en toda clase de
negocios jurídicos, ejercitando acciones judiciales y administrativas en caso de
urgencia, previa autorización expresa del Pleno.
En un principio, el Pleno del Consorcio estaba está integrado por:
Los Alcaldes de los cuatro Ayuntamientos integrantes.
El Presidente del Excmo. Cabildo Insular de Tenerife o Consejero en quien delegue y
el Consejero Insular del Área de Turismo y Paisaje, Consejero Insular del Área de
Agricultura y Aguas, Consejero Insular del Área de Protección del Territorio,
Consejero Delegado de Medio Ambiente.
Sin embargo, posteriormente se consideró que las Áreas de Gobierno especificadas en el
segundo punto no coincidían con la actual organización y competencias determinadas por el
Cabildo; por lo que se propuso una redacción más amplia de este apartado, con el fin de
adaptarse a la configuración estructural y funcional que establezca el Cabildo en cada
momento. Por tanto, se realizó una modificación de los Estatutos aprobada en sesión
extraordinaria, el día 3 de diciembre de 2007, quedando este punto de la siguiente manera “El
Presidente del Excmo. Cabildo Insular de Tenerife o miembro del Consorcio en quien
delegue, y cuatro representantes de la Corporación designados entre Consejeros Insulares y
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personas que no ostenten la condición de electas, siempre que, en este último caso, su número
no supere la proporción de un tercio respecto de aquellos, excluyéndose de dicho cómputo al
Presidente”.
Pueden asistir al Pleno previa invitación, con voz pero sin voto, los Concejales de los
distintos Ayuntamientos o Consejeros delegados competentes en la materia que será objeto de
debate y votación, con el fin de facilitar la información y aclaraciones que resulten precisas.
El Pleno del Consorcio tiene competencia en las siguientes materias:
Aprobación y modificación de los reglamentos que desarrollan los Estatutos.
Aprobación de presupuestos anuales, liquidación y cuentas del ejercicio; plantilla del
personal y sus retribuciones; y la memoria anual de las actividades del Consorcio.
Control y fiscalización de la gestión de los órganos de gobierno y administración
(fiscalización, contables de tesorería, secretaría), pudiendo ser desempeñadas por
funcionarios de algunas de las Entidades Consorciadas que el Pleno designe.
Contratar los Proyectos de obras, servicios, suministros y asistencias técnicas cuando
su cuantía exceda de diez millones de pesetas (60.000 euros), hayan de durar más de
un año o exijan recursos superiores a los consignados en el presupuesto anual.
La concesión a cualquiera de los Entes consorciados de la ejecución de obras
fomentadas por el Consorcio, así como proponer a los Ayuntamientos el
establecimiento de tasas y contribuciones especiales, como mecanismos de
financiación de las infraestructuras de saneamiento.
La adquisición de bienes y derechos, la transacción sobre los mismos y la concesión
de quita y espera.
El Pleno puede nombrar un Gerente, mencionado anteriormente, al cual corresponden las
siguientes funciones:
Ejecución y cumplimiento de los acuerdos y resoluciones del Pleno y Presidente del
Consorcio.
Dirección, coordinación e inspección del servicio, velando por el cumplimiento de las
normas reguladores del mismo e informando en el Pleno al órgano competente de las
propuestas de organización e instalación.
Contratar obras, servicios y suministros hasta cinco millones de pesetas (30.000
euros), siempre que no hayan de durar más de un año o no exijan recursos superiores a
los consignados en el presupuesto anual.
La gestión de los recursos propios del Consorcio, así como del presupuesto.
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Dentro de los citados objetivos, ha sido un pilar importante la gestión de servicios
comunes, de tal manera que la calidad y el beneficio fruto de esta colaboración sea superior a
su realización individualmente, suponiendo además un ahorro en costes para los
ayuntamientos participantes. Cabe citar entre ellos:
Servicio mancomunado para el control de la calidad del agua de abasto.
La Implantación y gestión de la Escuela Comarcal de Música Daute-Isla Baja.
La puesta en funcionamiento de una Oficina de Ayuda a Emprendedores.
En cuanto a la planificación de la Isla Baja como destino turístico, dejan entreverse en la
gestión del Consorcio rasgos característicos del modelo de gobernanza turística, existiendo
una mesa de concertación público-privada, que cuenta con la participación de diferentes
agentes implicados.
La sede oficial del Consorcio se sitúa en el municipio de Garachico, donde se encuentran
las principales oficinas. Por otro lado, con el fin de facilitar las operaciones con las distintas
Consejerías, dada la lejanía de la comarca de la capital; existe una oficina ubicada en el
Cabildo Insular, en Santa Cruz de Tenerife. Desde aquí se llevan a cabo las decisiones
institucionales con los órganos de gobierno insular y regional, así como las funciones de
presidencia y gerencia. La realización de Plenos y las citadas mesas de concertación, por su
parte, sí tienen lugar en el ámbito territorial de la Isla Baja.
Se trata por tanto de una aplicación de un modelo inicial de gobernanza, que a primera
vista no cumple todos los objetivos teóricos definidos anteriormente, y el cual se explicará
más detalladamente con posterioridad.
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3. 2 LA COMARCA DE DAUTE-ISLA BAJA ¿DESTINO Y MICRODESTINO?
En las políticas turísticas, el término destino está íntimamente relacionado con el de
gestión. Algunos autores hablan de una serie de características que deben configurar un
destino para definirlo como tal:
1. Cualquier unidad territorial (municipio, región, provincia, país, etc.) que tenga
vocación de planificación y pueda disponer de cierta capacidad administrativa para
desarrollarla (Valls, 2005).
2. Debe producirse una masa crítica suficiente de turistas y visitantes que posibilite su
desarrollo, por lo que el desplazamiento constituye un elemento determinante de la
experiencia turística (Valls, 2005).
3. El destino debe presentar una oferta estructurada, como un sistema integrado en el que
los recursos, atractivos y las empresas se ofrecen en conjunto a los turistas (Ejarque,
2003).
4. Debe existir una marca que se presente en forma de imagen atractiva, la cual simbolice
toda la oferta (Valls, 2005).
5. Debe dotarse de una función comercializadora conjunta, con una cooperación vertical
en materia de marketing (Brackenbury, 2000).
En resumen, según Valls (2005) podemos decir que un destino es “un espacio geográfico
determinado, con rasgos propios de clima, raíces, infraestructuras y servicios, y con cierta
capacidad administrativa para desarrollar instrumentos comunes de planificación, que
adquiere centralidad atrayendo a turistas mediante productos perfectamente estructurados y
adaptados a las satisfacciones buscadas, gracias a la puesta en valor y ordenación de los
atractivos disponibles; dotado de una marca, y que se comercializa teniendo en cuenta su
carácter integral”.
Para definir lo que es gestionar un destino, varios trabajos hablan de un conjunto de
acciones que, administrando recursos de diversa naturaleza, persiguen el desarrollo turístico
de un espacio o lugar determinado. En los últimos años, relacionado la evolución del modelo
turístico mencionada en el apartado anterior, se considera necesario que este proceso
incorpore la implicación de todos los actores interesados (gobernanza) y la sostenibilidad
(AECIT, 2001; Antón y González, 2005; Valls, 2005).
Sobre el término microdestino, a pesar de ser frecuentemente utilizado, es muy difícil
encontrar definiciones que nos expliquen su significado. Observando su uso común, podemos
decir que un microdestino es un área turística que, aún perteneciendo a uno o varios destinos
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de ámbito territorial superior, posee una planificación propia, con una oferta e imagen
diferenciada.
Según algunos autores, desde el punto de vista de la demanda, se entiende el destino como
un lugar de consumo que goza de una imagen (Vera Rebollo, López Palomeque et al., 1999).
Por lo tanto, ¿podemos hablar de destino o microdestino en función de cuál sea la percepción
del turista? En este sentido, dependerá de qué entienda el turis ta como el destino de su viaje.
Por ejemplo, un turista que se aloja en Isla Baja puede ser consciente o no de que está en Isla
Baja, en Tenerife, en Canarias o en España. Justo al otro lado de la balanza, citamos las
declaraciones de Andrés Piñeiro, arquitecto diseñador del hotel Bahía del Duque, en el sur de
Tenerife: "La gente viene al Bahía del Duque como destino. No vienen a Tenerife, vienen al
Bahía del Duque. Se quedan una semana y no salen. Les gusta el ambiente, la atmósfera que
hemos creado". Por tanto, al hablar de un microdestino, podemos hablar de un destino al
mismo tiempo.
En definitiva, las fronteras que limitan si hablamos de destino o microdestino en ocasiones
pueden no estar bien delimitadas. Al igual que en la definición de destino, se pueden aplicar
múltiples escalas territoriales a la hora de definir un microdestino, en función de distintas
variables como pueden ser la imagen transmitida, la percepción del turista o las competencias
en planificación.
En lo que respecta a Isla Baja, nos encontramos con una situación similar: ¿se trata de un
microdestino o es solamente un lugar de visita más dentro de la oferta del destino Tenerife?
La Isla Baja tiene una población cercana a los 20.000 habitantes, destacando la agricultura
y la pesca como el principal motor de desarrollo económico a lo largo de los siglos. Las
características geográficas de la región han permitido que la comarca haya estado de alguna
manera aislada y apartada del desarrollo urbano masivo de otras zonas de la isla, lo que ha
favorecido la conservación del ambiente rural y del patrimonio histórico, destacando el casco
antiguo de Garachico, el cual fue declarado en 1994 Bien de Interés Cultural.
La extensión territorial de la Isla Baja, que va desde la costa hasta la alta montaña, la hace
poseer además un variado patrimonio natural, contando actualmente con seis áreas dentro de
la Red Canaria de Espacios Naturales Protegidos:
Parque Rural de Teno
Parque Natural de la Corona Forestal
Reserva Natural Especial del Chinyero
Paisaje Protegido de los Acantilados de La Culata
Monumento Natural del Roque de Garachico
Sitio de Interés Científico de Interián
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Por lo tanto, nos encontramos una región caracterizada por el buen clima y una gran
cantidad de recursos culturales y naturales, con una gran potencialidad para el desarrollo del
destino, apostando por un producto diferenciado al modelo de sol y playa masificado, seguido
en el sur de la isla.
Sin embargo, uno de los grandes problemas que tenía la comarca a finales de los noventa
era que, a pesar de ser un lugar muy visitado por excursionistas (entorno a los 800.000
visitantes anuales en zonas como Punta de Teno), el nivel de pernoctaciones era muy inferior,
teniendo en cuenta que la comarca contaba solamente con 150 plazas turísticas. El principal
destino turístico del norte de Tenerife, El Puerto de la Cruz, se encontraba a media hora por
carretera, y las principales zonas turísticas del sur a algo menos de una hora. Era necesaria la
existencia de una cierta oferta de alojamiento turístico que asegurara las pernoctaciones en la
zona, así como actuaciones de recuperación y dinamización para que el gasto turístico
repercutiera en la comarca, y que las visitas no significaran solamente gastos de limpieza y
recuperación para el Ayuntamiento.
El objetivo de la creación del Consorcio Isla Baja ha sido la elaboración de una estrategia
común, buscando un modelo turístico respetuoso con el medio ambiente, que permitiera
generar suficientes recursos para hacer atractiva la permanencia en el destino; evitando la
progresiva despoblación que había sufrido la zona en los últimos años, debido a las pocas
expectativas de desarrollo económico. Estos objetivos pasaban por el diseño y planificación
de un destino turístico basado en la sostenibilidad.
Inicialmente, se hizo necesaria la ejecución de infraestructuras importantes que dieran
solidez al destino, creándose un gran proyecto para cada uno de los municipios de la comarca:
Un campo de golf en Buenavista del Norte.
Un puerto deportivo-pesquero en Garachico.
Un ecomuseo en El Tanque.
La regeneración integral de la costa de Los Silos.
Estos cuatro grandes proyectos, de los cuales el único que se encuentra finalizado es el
campo de golf, fueron consensuados, sirviendo de elemento dinamizador sobre los que giró
un Plan de Actuaciones, que contemplaba más de 200 acciones de diversa índole.
A lo largo de sus más de diez años de existencia, el Consorcio ha apostado por la creación
de este modelo turístico específico, a través de diferentes acciones:
Creación de una submarca propia: Isla Baja, el secreto de Tenerife, la cual se
promociona conjuntamente con la marca Tenerife.
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Potenciación de la oferta alojativa mediante el apoyo a la creación de pequeños hoteles
con encanto.
Mejoras en destino: Reformas de cascos históricos, adecuación de senderos y
miradores, etc.
Búsqueda de un instrumento financiero adecuado para su desarrollo: “Plan de
Dinamización Turística”.
Desarrollo de nuevos productos en destino como oferta complementaria:
Turismo Alternativo
Cultura: “Caprichos Musicales de la Isla Baja”
Gastronomía: Concurso de Tapas, Muestra Gastronómica
Rescate de valores tradicionales y etnográficos “Ruta de los Lagares”
Medio Natural: “Potenciación de la Red de Senderos existente”
Existe por tanto una motivación en la creación del Consorcio hacia la proyección y
posicionamiento de la Isla Baja como un microdestino concreto diferenciado dentro de
Tenerife.
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4. EVALUACIÓN DEL PAPEL DEL CONSORCIO ISLA BAJA
COMO INSTRUMENTO DE GOBERNANZA TURÍSTICA:
¿REALIDAD O SIMULACRO?
4.1 DESARROLLO COMARCAL E INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN
El primer paso tras que supuso la creación del Consorcio Isla Baja fue la elaboración de
un Plan de Desarrollo Comarcal, del cual hay que destacar los ya mencionados cuatro grandes
proyectos de infraestructuras sobre los que se fundamenta el desarrollo económico y turístico
de la comarca. En el Cuadro nº 1 se muestran los objetivos, la inversión necesaria y el estado
actual de cada uno de ellos:
CUADRO Nº 1. PRINCIPALES PROYECTOS DE DESARROLLO COMARCAL
Proyecto Municipio Objetivos Presupuesto
aproximado* Es tado actual
Puerto deportivo
y pesquero Garachico
Recuperación del carácter
portuario del municipio 33,1
Infraestructura marít ima en
construcción. Propuesta de
finalización en 2012.
Ecomuseo El Tanque Recuperación de la
actividad tradicional y la
sociedad rural
5,7 En construcción.
Rehabilitación
del litoral Los Silos
Ordenación y
recuperación de la costa.
Puesta en valor de
recursos naturales y
culturales
3
La mayoría de los
proyectos han sido
concluidos.
Campo de golf Buenavista
del Norte
Crear una infraestructura
de calidad que contribuya
a despertar el interés de
los turistas por la comarca
7 En funcionamiento desde
2003.
* En millones de euros
Fuente: Consorcio Isla Baja
De manera integrada a estas cuatro infraestructuras, este Plan englobó un total de más de
200 actuaciones de ámbito comarcal y municipal -en las cuales se incluye la creación del
propio Consorcio-, identificadas como consecuencia del estudio de desarrollo realizado
previamente y asignadas a los diferentes organismos responsables. Este conjunto de
actuaciones fueron agrupadas en función de diferentes objetivos estratégicos (Cuadro nº 2),
recurriendo además a diferentes órganos de financiación:
Ayuntamientos
Cabildo Insular de Tenerife
Gobierno de Canarias
PRUG de Teno
Ministerio de Ad. Pública
Iniciat iva privada
UE (FEDER, LEADER II,
FuturE, PRODER, FSE)
Obispado
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CUADRO Nº 2. OBJETIVOS DEL PLAN DE DESARROLLO COMARCAL
0. POTENCIAR EL APOYO INSTITUCIONAL PARA LIDERAR EL PROGRAMA
0.1 Fortalecimiento institucional de la comarca
0.2 Financiación del desarrollo comarcal
1. GENERACION DE ACTIVIDAD TURISTICA DIFERENCIADA
1.1 Mejora de la oferta de alojamiento turístico
1.2 Adecuación de infraestructuras comarcales para turismo
1.3 Creación de dotaciones de turismo cultural y artesano en los núcleos de interior
1.4 Apoyo al turismo rural y nuevos productos
1.5 Promover la aparición de otros productos y servicios turísticos
1.6 Gestión del turismo de paso
2. MODERNIZACION DE LAS ESTRUCTURAS DEL SECTOR PRIMARIO
2.1 Modernización de la Agricultura de Medianías
2.2 Apoyo a la ganadería extensiva
2.3 Apoyo a la ganadería intensiva
2.4 Aprovechamiento cinegético
2.5 Diversificación y mejora de canales de comercialización y nuevas formas de explotación
de los recursos pesqueros
3. CONSERVACION DEL MEDIO NATURAL
3.1 Establecer programas de apoyo a la conservación
3.2 Adecuación del Parque de Teno como elemento de atracción turística
3.3 Conservación de los terrenos afectados por abandono de actividad agraria
3.4 Valoración de los Espacios Naturales en Isla Baja
3.5 Incorporación Patronato Insular de Tenerife al proyecto del C.D.C y de este al Patronato
4. MEJORA DE LA FORMACION CULTURAL Y DE LA CAPACITACION
PROFESIONAL DE LA POBLACION
4.1 Desarrollo de programas formativos y de calidad
4.2 Dotación de Infraestructuras para las actuaciones en formación
4.3 Dotación de otras infraestructuras para esparcimiento cultural y deportivo
5. MEJORAR LA ACCESIBILIDAD Y LA MOVILIDAD EN LA COMARCA
5.1 Adecuación de infraestructuras de carreteras
5.2 Proponer nuevos equipamientos e infraestructura de transporte
5.3 Dotación de infraestructura portuaria adecuada
6. MEJORAR Y ACTUALIZAR LAS INFRAESTRUCTURAS BÁSICAS
6.1 Cubrir los déficits existentes en la dotación de equipamientos básicos
6.2 Modernizar las infraestructuras básicas
6.3 Saneamiento integral de las aguas de la comarca y mejora en sus sistemas
7. MEJORAR Y HOMOGENEIZAR EL PATRIMONIO ARQUITECTONICO DE LA
ZONA
7.1 Mejora de la vivienda de autoconstrucción
7.2 Rehabilitación de casas abandonadas para vivienda habitual
7.3 Mantenimiento y conservación patrimonio histórico
8. CONSECUCION DE UN ORDENAMIENTO COMARCAL INTEGRADO
8.1 Apoyar la revisión de los planeamientos municipales en plazo procurando la integración
de las directrices del PIOT y otras normas vinculantes.
8.2 Control y seguimiento estricto de la legislación y normativa urbanística en vigor
Fuente: Consorcio Isla Baja
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4.1.1 PLAN DE DINAMIZACIÓN TURÍSTICA DE LA ISLA BAJA
En años posteriores, se hizo necesaria la búsqueda de recursos financieros que permitieran
impulsar definitivamente la Isla Baja como destino turístico, dado que el Plan de Desarrollo
Comarcal elaborado años atrás carecía de fondos para desarrollar varias líneas maestras de
actuación.
Como consecuencia, el Consorcio recurrió a la elaboración de un Plan de Dinamización
Turística, el cual se llevaría a cabo entre 2003 y 2005 (ampliado posteriormente hasta 2008),
y serviría como instrumento financiero para desarrollar un modelo turíst ico que posicionar la
Isla Baja como un destino exclusivo, permitiendo a la sociedad local participar de los
beneficios del turismo. El presupuesto del Plan ascendió casi al millón y medio de euros,
financiados a través de un convenio de colaboración entre distintas Administraciones, como
se observa en el Cuadro nº 3.
CUADRO Nº 3. FINANCIACIÓN DEL PLAN DE DINAMIZACIÓN TURÍSTICA DE LA ISLA BAJA
Administración Total (€)
Ministerio de Economía 360.000,00
Consejería de Turismo CC.AA. 360.000,00
Cabildo Insular de Tenerife 360.000,00
Consorcio Isla Baja 360.000,00
TOTAL 1.440.000,00
Fuente: Consorcio Isla Baja
El Plan desarrolló una serie de actuaciones de diversa índole, siempre con el objetivo
estratégico de desarrollo turístico, y dividiéndose en una serie de objetivos operativos (Cuadro
nº 4). Las acciones a destacar dentro de esta acción dinamizadora fueron el plan de marketing,
con la creación de la submarca Isla Baja, el secreto de Tenerife. Además, se llevaron a cabo
acciones para mejorar y homogenizar la señalética, ordenanza de actividades publicitarias,
análisis de contaminación acústica, y mejoras de jardines y mobiliario urbano dentro de un
plan de embellecimiento.
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CUADRO Nº 4. OBJETIVOS OPERATIVOS Y MEDIDAS DEL PLAN DE DINAMIZACIÓN TURÍSTICA.
0. PROMOCIÓN Y DIFUSIÓN DEL PROPIO PLAN
0.1 Campaña de Difusión del Plan a Nivel General
1. CONSERVACIÓN Y MEJORA DE LOS CASCOS HISTORICOS DE LA COMARCA
1.1 Rehabilitación de los Cascos Históricos de los cuatro municipios
1.2 Recuperación de núcleos y entornos degradados
1.3 Dotación de Mobiliario Urbano
2. DESARROLLO DE NUEVOS PRODUCTOS TURISTICOS
2.1 Fomentar las actuaciones en materia de Turismo Rural y Agroturismo
2.2 Establecimiento de recorridos didácticos (Turismo Educativo)
2.3 Reforzamiento del turismo cultural y patrimonial (pueblos con carácter)
2.4 Relanzamiento del Turismo de aventura y ocio
3. AUMENTO DE LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS TURISTICOS PÚBLICOS Y
PRIVADOS
3.1 Adecuación de los Sistemas de Información Turística
4. SENSIBILIZACIÓN DE LA POBLACION Y AGENTES LOCALES EN UNA CULTURA
DE LA CALIDAD TURISTICA
4.1 Reuniones sectoriales con los diferentes colectivos de la comarca
5. DESARROLLO DE ACCIONES Y ESTRATEGIAS ESPECÍFICAS DE MARKETING Y
COMERCIALIZACIÓN
Fuente: Consorcio Isla Baja
4.1.2 TE.NO 2015
En 2007 se adopta una nueva iniciativa que aporte recursos financieros para el desarrollo
de la comarca. El proyecto TE.NO (Tenerife-Noroeste) 2015 surge con la idea de realizar una
serie de acciones para fomentar un desarrollo integrado de base endógena para el noroeste de
Tenerife, siendo los municipios beneficiados los pertenecientes a la Isla Baja, así como Icod
de los Vinos.
El proyecto es ejecutado por el Cabildo Insular de Tenerife, siendo elaborado y gestionado
por un equipo pluridisciplinar integrado por Técnicos de las distintas Áreas de Gobierno del
Cabildo, el Consorcio de la Isla Baja y el Ayuntamiento de Icod de los Vinos.
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La financiación de este proyecto es asumida en un 75 % por los Fondos Europeos de
Desarrollo Regional (FEDER), que otorga ayudas para el desarrollo local y urbano, siendo el
25 % restante aportado por el Cabildo.
El presupuesto total del proyecto asciende a 5,9 millones de euros (Cuadro nº 5), dividido
en tres ejes principales de actuación, basados en diferentes objetivos del proyecto, como se
observa en el Cuadro nº 6.
CUADRO Nº 5.PRESUPUESTO DEL PROYECTO TE.NO 2015.
EJE 1 2.150.000,00
EJE 2 2.396.059,00
EJE 3 1.092.000,00
Gastos de gestión 281.902,95
TOTAL 5.919.961,95
Fuente: Consorcio Isla Baja
CUADRO Nº 6. OBJETIVOS Y ACTUACIONES DEL PROYECTO TE.NO 2015.
EJE 1: Conservación y recuperación del patrimonio natural y cultural como fuente de riqueza en un
marco de desarrollo sostenible.
1.1. Recuperación de áreas degradadas.
1.2. Adecuación de equipamientos de acogida, uso de interpretación de los ENPs.
1.3. Adecuación de equipamientos de acogida, divulgación, interpretación y comercialización de productos
ligados al patrimonio natural, cu ltural y etnográfico.
1.4. Restauración y puesta en uso del patrimonio edificado.
EJE 2: Fomento de la polifuncionalidad y atractivo residencial de los núcleos urbanos.
2.1. Adecuación de zonas comerciales urbanas.
2.2. Mejora de calidad de hábitat urbano (espacios libres).
2.3. Fomento de la mult ifuncionalidad y revitalización.
EJE 3: Implantación de nuevas tecnologías que contribuyan ala modernización de los servicios prestados
al ciudadano.
3.1. Simplificación y mejora de las relaciones entre la Admin istración Local, los ciudadan os y el tejido
empresarial (eAdministración).
3.2. Dotación de infraestructuras y equipamientos de tecnologías de la información y la comunicación.
3.3. Medidas de fomento orientadas a la reducción de la "brecha digital", a la conciliación entre trabajo y vida
familiar y la adaptación a las necesidades especiales de colectivos en riesgo de exclusión digital.
Fuente: Consorcio Isla Baja
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4.2 EQUIPAMIENTOS TURÍSTICOS DE LA ISLA BAJA
La consecución de Isla Baja como destino turístico pasa por la creació n de una planta
alojativa que permita las pernoctaciones en la zona, con el consiguiente aumento del gasto
turístico, y evitando que el turismo se limite a excursionistas alojados en el sur de la isla o en
el Puerto de la Cruz.
El sector hotelero, entre hoteles y hoteles rurales, es el que más camas turísticas ha
aportado, quintuplicando las plazas entre 1998 y 2010 (Cuadro nº 7). Además, durante el
mismo periodo, se han alcanzado los 120 puestos de trabajo directos generados por este sector
(Cuadro nº 8).
CUADRO Nº 7. EVOLUCIÓN DE PLAZAS TURÍSTICAS HOTELERAS 1998-2010
Fuente: Consorcio Isla Baja
CUADRO Nº 8. EVOLUCIÓN DE EMPLEOS DIRECTOS EN EL SECTOR HOTELERO 1998 -2010
Fuente: Consorcio Isla Baja
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En el año 2010, la Isla Baja cuenta ya con un total de 598 plazas turísticas autorizadas,
sumadas a 122 nuevas plazas en trámite (Cuadro nº 9). Estas plazas se distribuyen
principalmente entre hoteles rurales y casas rurales, existiendo actualmente un total de 5
hoteles rurales y 12 casas rurales en la comarca. S in embargo, como se observa en el Cuadro
nº 10, son los tres establecimientos hoteleros los que poseen mayor representatividad en el
número de plazas (63,21 %), debido a su mayor capacidad. Este dato es visible además en los
Cuadros nº 7 y nº 8, donde se aprecia el incremento de plazas y empleos generados entre 2009
y 2010, hecho asociado a la apertura del hotel de 5 estrellas de la cadena Vincci junto al
campo de golf de Buenavista del Norte.
CUADRO Nº 9. PLAZAS TURÍSTICAS SEGÚN TIPO DE ALOJAMIENTO (2010)
Municipio Total Plazas Hoteleros Apartamentos Hoteles Rurales Casas Rurales
Autorizadas Trámite Autorizadas Trámite Autorizadas Trámite Autorizadas Trámite Autorizadas Trámite
Buenavista 268 65 234 0 0 0 0 32 34 33
Garachico 163 30 46 0 4 0 78 0 35 30
Los Silos 143 0 98 0 10 0 24 0 11 0
El Tanque 24 27 0 0 0 0 21 0 3 27
TOTAL 598 122 378 0 14 0 123 32 83 90
Fuente: Turismo de Tenerife
CUADRO Nº 10. REPRESENTATIVIDAD DE CADA TIPO DE ALOJAMIENTO (2010)
Fuente: Turismo de Tenerife
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Es quizás este hotel el que más desentone con el resto, en cuanto al modelo y tamaño. Lo
cierto es que, teniendo en cuenta el objetivo estratégico del campo de golf de Buenavista, este
hotel se plantea como complemento a la propia infraestructura. Si bien es más usual asociar el
turismo de golf a hoteles de cinco estrellas que a hoteles rurales, en el desarrollo de este
modelo no tiene porqué seguirse esa pauta.
El Consorcio, dentro de uno de sus grandes objetivos, ha realizado una función impulsora
en la mejora de la oferta de alojamiento turístico, a través de diferentes acciones:
Inventario de edificaciones de arquitectura tradicional que potencialmente se puedan
transformar en alojamientos turísticos rurales.
Definición de un programa de nuevas construcciones para potenciar la oferta de
alojamientos de turismo rural.
Establecimiento de un programa de rehabilitación de edificaciones de arquitectura
tradicional.
Sin embargo, es desde la Oficina de Ayuda a Emprendedores del Consorcio donde se ha
cumplido una tarea continuada, a través de trámites específicos, en el caso de inmuebles que
se quieran rehabilitar para ser destinados a alojamientos de turismo rural, realizando las
siguientes gestiones:
Comprobar que el inmueble a rehabilitar se ajusta a la normativa que regula el
Turismo Rural (Decreto 18/1998, de 5 de marzo, de regulación y ordenación de los
establecimientos de alojamiento de Turismo Rural).
Concertar la visita de Policía Turística del Cabildo Insular de Tenerife.
Trámite de la autorización previa al ejercicio de actividad turística (permiso que
concede el Cabildo, órgano competente en esta materia, previo al ejercicio de este
tipo de actividad).
Trámite de subvenciones a las que se puedan acoger.
Trámite de autorización de apertura y clasificación.
Sin embargo, si comparamos las plazas turísticas de la comarca en la actualidad con los
principales municipios turísticos de la isla, observamos que la representatividad de Isla Baja
es mínima, no llegando a alcanzar ni el 0,5 % de la oferta total de Tenerife (Cuadro nº11).
Este hecho no acarrea grandes problemas en el desarrollo del destino, pues desde la
fundación del Consorcio se optó por una estrategia turística diferenciada del modelo seguido
por la zona sur de la isla o el Puerto de la Cruz, donde la elevada masificación de
infraestructuras pone en entredicho las pautas del Turismo Sostenible sobre la capacidad de
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carga del destino. En el Cuadro nº 12 se puede observar que municipios como Adeje llegan a
alcanzar niveles de plaza turística por habitante; o en el caso de el Puerto de la Cruz, donde
existen más de dos plazas turísticas por metro cuadrado. Por el contrario, la zona
metropolitana (Santa Cruz-La Laguna) así como Isla Baja, presentan índices bastante
inferiores. En este sentido tienen mucha importancia las áreas protegidas, que en caso de Isla
Baja ocupan el 72% de la superficie total de la comarca.
CUADRO Nº 11. REPRESENTATIVIDAD DE PLAZAS TURÍSTICAS EN TENERIFE
Fuente: Turismo de Tenerife
CUADRO Nº 12. ÍNDICES PLAZA TURÍSTICA POR HABITANTE Y SUPERFICIE
Zona/municipio Plazas
turísticas
Población
(padrón)
Superficie
(m2)
Índice
plaza/hab.
Índice
plaza/m2
ISLA BAJA 598 18.775 144.000 0,0319 0,0042
- Buenavista 268 5.151 67.000 0,0520 0,0040
- Garachico 163 5.413 29.000 0,0301 0,0056
- Los Silos 143 5.246 24.000 0,0273 0,0060
- El Tanque 24 2.965 24.000 0,0081 0,0010
Arona 39.170 79.377 82.000 0,4935 0,4777
Adeje 47.304 43.801 106.000 1,0800 0,4463
Puerto de la Cruz 22.968 32.571 9.000 0,7052 2,5520
Zona metropolitana 3.972 374.865 253.000 0,0106 0,0157
Fuente: Turismo de Tenerife, Instituto Nacional de Estadística
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En cuanto al sector de la restauración, ha habido también un importante crecimiento en la
cantidad de establecimientos en los últimos años, con un crecimiento del 8,2% entre 2007 y
2010 (Cuadro nº13).
CUADRO Nº 13. EVOLUCIÓN RESTAURANTES 2007-2010
Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigración. Tesorería General de la Seguridad Social
4.3 OFERTA COMPLEMENTARIA DE APOYO
A través del Plan de Dinamización Turística, el Consorcio Isla Baja ha desarrollado una
serie de nuevos productos en destino, con el objetivo de complementar la oferta,
principalmente de alojamiento y restauración, como apoyo para una mayor comercialización
de estos establecimientos.
En este sentido, la iniciativa de “Los Caprichos Musicales de la Isla Baja” es la que
muestra un mayor desarrollo, llevándose a cabo desde 2006. Se trata de un ciclo musical de
conciertos de diferentes estilos musicales, así como cursos formativos, que tienen lugar en
diferentes escenarios de la comarca. Se realiza en la temporada baja de ocupación hotelera,
entre abril y julio, con el fin de apoyar a estos establecimientos a través de ofertas de estancia
para músicos y acompañantes, alumnos de los cursos o simplemente público asistente. En la
edición de 2011 se ha integrado además la gastronomía, a través de obsequios gastronómicos
que fomenten el consumo en los restaurantes de Isla Baja. Se trata por tanto de un elemento
integrador de cultura, alojamiento y gastronomía que trata de expandir la imagen de Isla Baja
al exterior, contando en los cursos con alumnos de diferentes lugares del territorio nacional.
Además, en 2010 han comenzado ha desarrollarse nuevos productos relacionados con la
promoción de la gastronomía local, como son el Concurso de Tapas y la Muestra
Gastronómica, con el objetivo de dar a conocer y reactivar económicamente el sector de la
restauración de la comarca, potenciando una competitividad “sana” entre los establecimientos
participantes, que les aporte una mayor profesionalización y especialización.
Municipio 2007 2010
Buenavista 18 25
Garachico 27 29
Los Silos 9 16
El Tanque 9 6
TOTAL 63 76
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4.4 PARTICIPACIÓN DE ACTORES
Rafael Merinero define un actor turístico como “aquella persona física u organización que,
con su acción, interviene, directa o indirectamente, en la generación de efectos sobre la
actividad turística en una determinada dimensión territorial” (2008). Además, en lo que se
refiere a gobernanza turística, este autor distingue tres fases diferentes dentro del proceso de
colaboración turística en el destino: la definición del problema sobre el que actuar; la toma de
decisiones para estableces principios y criterios de actuación conjunta; y por último, la
ejecución de las actuaciones propuestas. Los niveles de participación de cada actor pueden
variar en cada fase, según se requieran sus funciones e implicaciones diferenciales. En este
sentido, el Cuadro nº 14 muestra la participación de los diferentes actores del destino,
definidos por Merinero, en cada una de las fases mencionadas, dentro del ámbito territorial de
Isla Baja y de la gestión del Consorcio. Los niveles de participación propuestos, en orden
ascendente son: (1) la participación es inexistente; (2) informados previa o posteriormente; (3)
consultados previamente; y (4) participación activa.
CUADRO Nº 14. NIVELES DE PARTICIPACIÓN DE ACTORES EN ISLA BAJA
Fuente: Merinero (2008), Consorcio Isla Baja
Fase I.
Definición del
problema
Fase II
Toma de
decisiones
Fase III
Ejecución de
actuaciones
Gobiernos locales 4 4 4
Empresas de alojamiento 4 4 4
Empresas de restauración 4 4 4
Propietarios de casas rurales 3 4 4
Empresas de turismo activo 1 2 3
Asociaciones de empresarios 3 2 3
Organización eclesiástica 1 2 1
Grupos de desarrollo rural 3 4 1
Consejería de Medio Ambiente 3 3 1
Consejería de Cultura 3 3 1
Consejería de Turis mo 3 3 1
Secretaría General de Turis mo (Estatal) 3 3 1
Asociaciones sin ánimo de lucro 1 1 1
Población residente 1 1 1
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Como se puede comprobar, son los actores componentes de la mesa de concertación del
Consorcio los que muestran un mayor grado de participación en la planificación: los cuatro
ayuntamientos y los sectores de alojamiento y restauración.
Las diferentes Consejerías, así como de la Secretaría General de Tur ismo del Ministerio
de Industria, Turismo y Comercio, limitan la participación a sus competencias en gestión
administrativa habituales, siendo por tanto nula en la fase de ejecución.
Otros sectores como el de turismo activo o asociaciones de empresarios ven limitado su
nivel de participación a informes y breves consultas, sin peso aparente en la toma de
decisiones. Esto ocurre a pesar de que el turismo activo es uno de los productos más
característicos en Isla Baja, con una extensa oferta de actividades en los distintos espacios
naturales protegidos.
Llama la atención el bajísimo nivel de participación de la organización eclesiástica,
propietaria de gran parte del patrimonio artístico de la comarca, así como de las
organizaciones sin ánimo de lucro (asociaciones de protección de la naturaleza, culturales,
etc.). Pero sobretodo destaca la no-participación de la población en ninguna de las fases de la
gestión del destino.
Por otro lado, es necesaria la articulación de una serie de instrumentos y técnicas
específicas de participación que fomenten la colaboración de todos los actores (Merinero,
2008), incluida a la ciudadanía. Estas herramientas afectan a las tres fases definidas
anteriormente, y su función vendrá definida dependiendo del actor o actores a los que vaya
dirigida especialmente.
En el Cuadro nº 15 se recogen los instrumentos más aplicados en los procesos de
participación en la gestión de destinos turísticos, su ejecución o no por parte del Consorcio, y
una evaluación del resultado obtenido con su implantación.
Nuevamente, se echan en falta acciones que motiven a la participación del resto de
actores, especialmente de la población, como son las visitas guiadas, reuniones públicas,
grupos de discusión, o talleres.
Las principales acciones llevadas a cabo por el Consorcio son de suministro de
información: folletos, campañas, teléfonos de información, etc.; y no tanto de recepción o
intercambio de información. Además, los escasos instrumentos de entrada de información
realizados, como las votaciones y encuestas, han sido muy poco exitosos.
El bajo nivel participativo de este conjunto de actores del destino se debe principalmente a
las limitaciones de acceso establecidas por el Consorcio en tareas de gestión del destino,
como actor líder y promotor de la participación; pero puede deberse además a otros muchos
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factores, como son la negativa de unos actores a trabajar con otros, la disponibilidad de
información, la escasez de tiempo o la falta de conocimientos y habilidades necesarias para
desarrollar la participación de forma eficiente (Aas et al., 2005; Merinero 2008).
CUADRO Nº 15. INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA
EN LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE ISLA BAJA
Técnicas Realización Evaluación
Hojas informativas y folletos 2
Exposiciones y simulaciones por ordenador - -
Campañas en los medios de comunicación 3
Proyectos de documentos (planes y políticas) - -
Revisión de los planes y publicaciones - -
Evaluación ambiental política - -
Teléfonos de información 2
Artículos para la reflexión - -
Entrevistas con interesados articulares 2
Votaciones y encuestas por teléfono 1
Visitas guiadas - -
Reuniones públicas - -
Comités de asesoramiento - -
Grupos de discusión - -
Talleres - -
(1) Éxito limitado.
(2) Éxito razonable.
(3) Éxito claro.
Fuente: Pulido (2005), Merinero (2008), Consorcio Isla Baja
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5. CONCLUSIONES
Tras la realización del análisis bajo los objetivos expuestos, en base a la información y a
los datos obtenidos, se proponen los siguientes resultados ante las hipótesis enunciadas
inicialmente:
La Hipótesis nº 1, la cual expone que “la Isla Baja aspira a convertirse en un microdestino
turístico diferenciado dentro de la isla de Tenerife, con un modelo específico basado en el
entorno rural, la cultura, la gastronomía y el entorno natural..”, se considera parcialmente
aceptada. Queda patente en este trabajo la evolución que ha tenido la Isla Baja en materia
turística, con la creación del Consorcio y las diferentes propuestas de desarrollo de un destino
que englobe toda la comarca y aplique un modelo específico y diferenciado dentro del total de
la oferta insular, a través de la creación de infraestructuras, servicios y otras iniciativas
necesarias para su fortalecimiento. Sin embargo, muchos de los grandes proyectos, que tiene n
como función la consolidación del microdestino, se encuentran todavía en fases iniciales o de
crecimiento. Por lo tanto sí, podemos decir que los objetivos de desarrollo comarcal a largo
plazo pasan por el cumplimiento de esta premisa, pero actualmente la Isla Baja se sitúa en una
fase inicial y de crecimiento.
En cuanto a la Hipótesis nº 2: “El Consorcio Isla Baja ha sido, desde su creación, el
principal órgano encargado de canalizar el desarrollo turístico comarcal, llevando a cabo las
tareas de planificación y gestión, así como contribuyendo al beneficio de los cuatro
municipios consorciados.”, queda contrastada. La información expuesta muestra que el
establecimiento de la figura del Consorcio ha servido para poner en común las necesidades de
los cuatro municipios asociados, reflejadas en el Plan de Desarrollo Comarcal, así como ser el
principal impulsor del desarrollo turístico, a través de la elaboración de proyectos, la
búsqueda de financiación, la creación de un modelo turístico específico, el apoyo a empresas
de alojamiento y restauración, la creación de nuevos productos en destino que fomenten la
cultura y gastronomía locales o la ayuda empresarial.
Finalmente, la Hipótesis nº 3, que enuncia que “la gestión turística de la Isla Baja se basa
en la participación de los actores públicos y privados, partiendo desde la ciudadanía, en la
toma de decisiones y gestión de conflictos, con el Consorcio Isla Baja como actor integrador e
impulsor de un modelo basado en la gobernanza turística de destinos locale s.” ha sido
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rechazada. Cierto que la gestión del Consorcio propone la colaboración entre varios actores
con importante peso en el destino, como son los Ayuntamientos o los sectores de alojamiento
y restauración; sin embargo, el modelo de gobernanza turística plantea una gestión que parta
desde abajo, donde la población y los diferentes sectores empresariales planteen sus
necesidades y problemas como un miembro más dentro de la red, siendo el Consorcio el
encargado de facilitar la participación activa de estos actores a todos los niveles.
El análisis realizado demuestra la carencia de esta comunicación ascendente o desde abajo
hacia arriba” en la gestión de la Isla Baja, en comparación con campañas y otras herramientas
informativas realizadas, que suponen una comunicación inversa, “desde arriba hacia abajo”.
Por lo tanto, hay un conjunto importante de actores que carecen de representatividad en el
modelo actual de gestión, no concordando con los objetivos planteados en el marco
conceptual para la gobernanza local del turismo, siendo la principal causa de rechazo de esta
hipótesis.
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6. PROPUESTAS
En base a los resultados obtenidos en el trabajo de investigación, se proponen a
continuación una serie de acciones e ideas a dirigidas a mejorar la gestión turística del
Consorcio Isla Baja, en base a uno de los objetivos de este proyecto, como es la gestión de
destinos basada en un modelo de gobernanza local del turismo.
Como se ha comentado anteriormente, el papel del Consorcio dentro del modelo de
gobernanza debe ser el de elemento articulador que asegure la participación efectiva de todos
los actores implicados. Por tanto, el objetivo fundamental del Consorcio debe ser gestionar la
red, articular y hacer posibles las relaciones entre los actores turísticos locales. Además,
cualquier estrategia que tenga como objetivo fomentar la participación debe basarse en una
reflexión previa acerca de una serie de cuestiones: qué se discute, qué se pretende y a quién se
pretende involucrar (Farinós, 2008). Esta función de “gestor de la red” se puede dividir en tres
fases (Merinero, 2008):
Activación de la red, convocando a cada uno de los actores del destino para elaborar
conjuntamente la estrategia sobre la que se articula la gestión del destino.
Promoción de la interacción. El Consorcio, como principal intermediario, debe ser el
catalizador para el incremento, consolidación y mejora de las interacciones entre
actores.
Asumir la corresponsabilidad, a través del compromiso mutuo para impulsar al destino
turístico, para lo que es clave una estrategia clara y proyectos concretos.
La red no debe centrarse únicamente en la interacción global de actores, sino que pueden
desarrollarse “subredes” dentro del sistema principal, a través de colaboraciones entre actores
del mismo sector. Una herramienta útil en ese sentido es la creación de microclusters
turísticos. Se trata de “un modelo de desarrollo de cluster a pequeña escala de empresas
complementarias, especializadas en nichos de actividades que, a través de sus interacciones
son capaces de confeccionar un producto local especializado, resultado de la combinación de
una serie de servicios pero que provee una experiencia singular que el visitante/ turista
busca.” (Michael, 2007).
La principal característica de los microclusters es por tanto su contexto local, donde la
interacción entre un pequeño número de empresas busca como objetivo aumentar su
especialización, mejorar su mercado potencial y generar oportunidades para otras actividades
complementarias (Sáez, 2008).
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La participación pública es un componente fundamental del concepto de gobernanza
(Farinós, 2008). Para ello, es necesario adoptar una serie de instrumentos que fomenten el
intercambio de información a todos los niveles. En el caso del Consorcio Isla Baja, se
detectaron pocas herramientas de comunicación ascendente, que permitan la recepción de
información (por parte del Consorcio, en este caso) sobre las exigencias y/o necesidades de la
ciudadanía. Por tanto, se proponen a continuación (Cuadro nº 16) una serie de instrumentos de
participación pública, en función de la dirección que toma el flujo de información, hacia
arriba, hacia abajo, o bidireccional. Algunas de estas técnicas son realizadas por el Consorcio,
pero como se mostró en la fase de análisis, de forma poco efectiva:
CUADRO Nº 16. INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA
EN LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE DESTINOS TURÍSTICOS
Objetivos
Técnicas Información
descendente
Información
ascendente
Intercambio de
información
Exposiciones y simulaciones por ordenador
Proyectos de documentos (planes y políticas)
Revisión de los planes y publicaciones
Evaluación ambiental política
Teléfonos de información
Artículos para la reflexión
Entrevistas con interesados articulares
Votaciones y encuestas por teléfono
Visitas guiadas
Reuniones públicas
Reuniones con los grupos interesados
Comités de asesoramiento
Grupos de discusión
Talleres
Fuente: Pulido (2005)
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