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Tribunal de Contas do Estado de Rondônia Gabinete do Conselheiro Wilber Coimbra
Proc. n. 3701/11 Fls. ___________
PROCESSO N. : 3701/2011
ASSUNTO : Consulta – Referente ao Prazo para Conhecimento de Prescrição
CONSULENTE : Laerte Gomes - Prefeito Municipal
UNIDADE : Prefeitura Municipal de Alvorada do Oeste – RO
RELATOR : Conselheiro Wilber Carlos dos Santos Coimbra
SESSÃO : 15ª – Plenária de 26 de julho de 2012
EMENTA: CONSULTA. PREFEITURA MUNICIPAL DE ALVORADA DO OESTE – RO. DÚVIDA ACERCA DO PRAZO PARA RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO DE DÍVIDA ATIVA TRIBUTÁRIA, BEM COMO SOBRE A POSSIBILIDADE DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO RECONHECÊ-LA DE OFÍCIO E, AINDA, SE EM TAL HIPÓTESE, NÃO RESTARIA CARACTERIZADO RENÚNCIA DE RECEITA, NOS TERMOS DA LC N. 101/2000. CONSULTA CONHECIDA E RESPONDIDA. PARECER PRÉVIO.
RELATÓRIO
Versam os autos sobre consulta (fls. 04/45) formulada
pelo Sr. Laerte Gomes (Prefeito do Município de Alvorada do Oeste –
Rondônia), por meio da qual, em síntese, faz os questionamentos
infracitados referentes ao instituto da Prescrição Tributária, in
verbis:
1- Tendo em vista a previsão contida nos artigos 156, V e 174 do Código Tributário Nacional, bem como Decreto n. 20.910/32, qual o entendimento desse E. Tribunal no que se refere ao prazo para reconhecimento de prescrição de dívida ativa tributária?;
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2- Qual o posicionamento do E. Tribunal de Contas do Estado de Rondônia acerca da possibilidade de reconhecimento de ofício de prescrição de dívida ativa tributária pelo Chefe do Executivo?; e 3- Havendo a ocorrência do instituto da prescrição das dívidas em comento, este Tribunal entende restar caracterizada renúncia de receita nos termos da LC 101/2000?.
02. O Ministério Público de Contas, em seu mister
institucional, por meio do Parecer n. 548/2011 (fls. 32/51), da
chancela da douta Procuradora-Geral Érika Patrícia Saldanha de
Oliveira, se manifestara, em apertada resenha, propugnando pelo
“conhecimento da presente consulta, pois preenchidos os requisitos
exigidos para a espécie e, no mérito, que seja respondida da
seguinte forma”. Veja-se:
I – O prazo da prescrição da pretensão de cobrança judicial do crédito tributário inscrito na dívida ativa é de cinco anos, variando o dies a quo conforme a modalidade da constituição do crédito, não se prestando o ato de inscrição como causa de suspensão do prazo prescricional (Precedentes do STJ); II – Desde que efetiva e devidamente prescrita a ação para a cobrança do crédito tributário, esse estará extinto, podendo a Administração, de ofício, determinar a baixa de todos os registros pertinentes, bem como, se solicitada, emitir certidão negativa de débito no tocante ao tributo objeto da prescrição. De bom alvitre, contudo, seja procedida, a exemplo do Município de Cairu, do Estado da Bahia, à regulamentação do procedimento de reconhecimento da prescrição, seja por meio de requerimento do contribuinte, seja ex officio pela Administração; e III – A prescrição de crédito tributário não está inserida no conceito de “renúncia de receita” – art. 14 da LRF -, devendo, todavia, ser combatida por ocasionar prejuízo ao Erário, podendo o Administrador sofrer sanção na esfera administrativa, civil e/ou penal, acaso comprovado o dano econômico, o ato comissivo ou omissivo do agente e a relação entre o ato e o prejuízo.
Eis, portanto, a apertada resenha dos fatos.
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VOTO
I - Da Admissibilidade da Consulta
03. De início, faço consignar, por prevalente, convergindo
com o Ministério Público de Contas, que conheço da presente Consulta
formulada pelo Sr. Laerte Gomes (Prefeito do Município de Alvorada
do Oeste – Rondônia), eis que preenchidos os pressupostos
processuais aplicáveis à espécie versada, e passo a analisar os
efeitos jurídicos dos questionamentos ventilados no petitório do
consulente de fls. 04/45, o que faço, na forma da lei de regência.
II - Do Mérito
04. Como visto, trata-se de Consulta formulada pelo Sr.
Laerte Gomes (Prefeito do Município de Alvorada do Oeste –
Rondônia), na qual tece indagações acerca do prazo para
reconhecimento da prescrição de dívida ativa tributária, bem como da
possibilidade do Chefe do Poder Executivo reconhecê-la de ofício e
se, a ocorrência do instituto da prescrição da dívida ativa
tributária, caracterizaria a renúncia de receita descrita na LC
101/2000.
05. É facilmente perceptível que o âmago da questão consiste
no instituto da prescrição em sede tributária, fazendo-se, destarte,
extremamente necessário compreender tal instituto preambularmente, o
qual é definido como a perda da ação atribuída a um direito, que
fica assim juridicamente desprotegido, em consequência do desuso
dela (da ação) durante determinado tempo.
06. Tem-se, destarte, que não seria razoável admitir que as
relações jurídicas permanecessem, todas elas, expostas a
questionamentos por tempo indeterminado, pois a possibilidade de
questionamento, a qualquer tempo, de uma relação jurídica, cria no
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seio social permanente instabilidade, ou, de outro modo,
insegurança.
07. Nessa perspectiva, o Superior Tribunal de Justiça, ao
julgar a REsp. 67.254/PR, em análise sistêmica do Direito, já
prenunciara a permissividade legal de aplicação do instituto da
prescrição nas relações jurídicas de natureza tributária:
2. O Ordenamento Jurídico Brasileiro não apoia a impossibilidade de prescrição em qualquer tipo de relação jurídica, especialmente a de natureza tributária, onde sempre litigam Fazenda Pública e contribuinte. (REsp. 67.254/PR, 1ª Turma, Rel. Min. Milton Luiz Pereira, j. 27.05.96, DJ 09.09.96, p. 32.328) (grifei)
08. Portanto, revela-se necessário demonstrar a consolidação
das relações jurídicas com o passar do tempo, como forma de
manutenção incidental do princípio da segurança.
II.I - Da Necessidade de Estabilização das Relações Jurídicas
09. Indiscutivelmente a segurança é um dos valores
fundamentais da humanidade, que ao Direito cabe preservar. Ao lado
do valor justiça, tem sido referida como os únicos elementos que, no
Direito, escapam à relatividade no tempo e no espaço. Podemos
resumir o nosso entendimento apropriando-nos dos pensamentos de
Gustav Radbruch, que sapientemente aduzira “que os elementos
universalmente válidos da ideia de direito são só a justiça e a
segurança”1. Daí se pode concluir que a preservação da justiça e da
segurança é essencial para o Direito. Como diz Ives Gandra “em
outras palavras, sistema normativo que não tende a preservar a
justiça nem a segurança efetivamente não é Direito”2.
1Radbruch, Gustav. Filosofia do Direito, trad. do Prof. L. Cabral de Moncada. 5. Ed., Coimbra, Arménio Amado, 1974, p. 162. 2 Martins, Ives Gandra da Silva. Curso de Direito Tributário. Revista e Atualizada - 9ª Edição. 2007. p. 200/201.
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10. Assim, tanto a decadência quanto a prescrição estabilizam
as relações jurídicas e se prestam, portanto, como instrumentos de
realização da segurança jurídica. São semelhantes, por conseguinte,
quanto à finalidade, cujo desiderato outro não é senão o de conferir
estabilidade às relações jurídicas. Todavia, o presente estudo
limitar-se-á ao instituto da prescrição tributária.
11. Os efeitos jurídicos decorrentes da prescrição se
justificam pela razão de ser do próprio instituto que, como dito
alhures, visa estabelecer a segurança jurídica das relações, quer
entre pessoas jurídicas, quer entre pessoas naturais ou entre si, de
modo geral, conforme leciona o festejado jurista Celso Antônio
Bandeira de Mello3:
A prescrição, instituto concebido em favor da estabilidade e segurança jurídicas (objetivo, este, também compartilhado pela decadência), é, segundo entendimento que acolhemos, arrimados em lição de Câmara Leal, a perda da ação judicial, vale dizer, do meio de defesa de uma pretensão jurídica, pela exaustão do prazo legalmente previsto para utilizá-la. (grifamos)
12. Tem-se, assim, que a razão de ser do instituto da
prescrição é materalizada pelo princípio da segurança jurídica, que
decorre do sobreprincípio do Estado de Direito, como afirmou o
Ministro Gilmar Mendes, à época, Presidente do Supremo Federal, na
Pet (MC) 2.900-3/RS – 1993:
[...] A segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume valor ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria ideia de justiça. (Pet 2900 QO, Relator Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 27/05/2003, DJ 01-08-2003 PP-00142 EMENT VOL-02117-35 PP-07515) (grifei)
13. Nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello4:
3MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª edição. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 202. 4MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª edição. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 202.
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“A prescrição, instituto concebido em favor da estabilidade e segurança jurídicas (objetivo, este, também compartilhado pela decadência), é, segundo entendimento que acolhemos, arrimados em lição de Câmara Leal, a perda da ação judicial, vale dizer, do meio de defesa de uma pretensão jurídica, pela exaustão do prazo legalmente previsto para utilizá-la”. (destaquei)
14. Feitos esses apontamentos introdutórios, sem aqui
pretendermos exaurir o tema, faz-se necessário discorremos sobre
instituto da prescrição para, a posteriori, aprofundarmos no
questionamento em apreço.
II.II - Da Prescrição civil e tributária
15. A palavra prescrição, mesmo na linguagem jurídica
especializada, tem mais de uma acepção. Significa o gênero do qual
são espécies as normas e as ordens - na classificação de Norberto
Bobbio, se afigura a extinção do direito de ação pelo decurso do
tempo desde o seu nascimento até o final do prazo legalmente
estabelecido para esse fim. Maria Helena Diniz, por sua vez, aduz
que a prescrição, em teoria geral do Direito, quer dizer ordem
expressa, preceito normativo e, ainda, maneira pela qual se dá a
aquisição de um direito ou a liberação de uma obrigação, pela inação
do titular do direito ou credor da obrigação, durante certo lapso
previsto legalmente5.
16. Dessa forma, a prescrição extintiva, no direito civil e
processual civil, consiste no perecimento do direito adjetivo de
fazer atuar a pretensão resistida, em face do direito material
violado, ou a perda do direito à ação, como punição pela inação, em
certo decurso de prazo.
17. A propósito, o insigne professor Hugo de Brito Machado6
discorrendo sobre o tema preleciona que:
5 Diniz, Maria Helena. Dicionário Jurídico. São Paulo. Saraiva. V. 3. p. 698. 6Machado, Hugo de Brito, In Curso de Direto Tributário, Malheiros Editores, São Paulo, 19ª Edição, 2001, p. 182.
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Na teoria Geral do Direito a prescrição é a morte da ação que tutela o direito, pelo decurso do tempo previsto em lei para esse fim. O direito sobrevive, mas sem proteção. Distingue-se, neste ponto, da decadência, que atinge o próprio direito. (destaquei)
18. Segundo o magistério de José Delgado7, a prescrição é
causa extintiva da ação e das relações exclusivamente tratadas pelo
direito formal, sem nenhuma repercussão direta no direito material.
19. Nessa perspectiva, tem-se que na esfera civil a
prescrição extingue, tão somente, a relação de direito processual, a
relação formal, embora atinja, indiretamente, o direito material.
Quantos aos efeitos produzidos pelo alcance da extinção determinada,
a prescrição, por extinguir somente o direito de ação, que é o
instrumento hábil para se perquirir o direito subjetivo material da
parte, não o retira de modo absoluto do mundo jurídico.
20. Porém, é de suma importância rememorarmos que o art. 109
do Código Tributário Nacional8 estatui que os princípios gerais de
direito privado são utilizados para a pesquisa da definição, do
conteúdo e do alcance de seus institutos, conceitos e formas, mas
não para definição dos respectivos efeitos tributários.
21. Isso porque, na seara tributária, ao revés da dogmática
civilista exposta, o efeito do instituto da prescrição em sede
tributária não se limita somente à prejudicialidade do direito de
ação para cobrança do crédito tributário; vai mais além, vez que
atinge o próprio direito material, ou seja, o crédito tributário,
tendo em vista que exsurge como uma das hipóteses de extinção do
crédito tributário, consoante dicção do artigo 156, caput, inciso V,
do Código Tributário Nacional (Lei n. 5.172, de 25/10/1966), in
verbis: 7Delgado, José Augusto. Reflexões contemporâneas sobre a prescrição e decadência em matéria tributária: Doutrina. Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, in "Revista Fórum de Direito Tributário" n. 10, Belo Horizonte: Editora Fórum e Instituto Fórum de Direito Tributário (www.editoraforum.com.br), 2004, p. 41/44. 8Art. 109. Os princípios gerais de direito privado utilizam-se para pesquisa da definição, do conteúdo e do alcance de seus institutos, conceitos e formas, mas não para definição dos respectivos efeitos tributários.
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Art. 156. Extinguem o crédito tributário: [...] V - a prescrição e a decadência; (grifei)
22. Tal assertiva encontra-se sedimentada na remansosa
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que oportunamente,
trago à colação:
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. PARCELAMENTO DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO PRESCRITO. IMPOSSIBILIDADE. CRÉDITO EXTINTO NA FORMA DO ART. 156, V, DO CTN. PRECEDENTES. [...] 2. A prescrição civil pode ser renunciada, após sua consumação, visto que ela apenas extingue a pretensão para o exercício do direito de ação, nos termos dos arts. 189 e 191 do Código Civil de 2002, diferentemente do que ocorre na prescrição tributária, a qual, em razão do comando normativo do art. 156, V, do CTN, extingue o próprio crédito tributário, e não apenas a pretensão para a busca de tutela jurisdicional. 3. Em que pese o fato de que a confissão espontânea de dívida seguida do pedido de parcelamento representar um ato inequívoco de reconhecimento do débito, interrompendo, assim, o curso da prescrição tributária, nos termos do art. 174, IV, do CTN, tal interrupção somente ocorrerá se o lapso prescricional estiver em curso por ocasião do reconhecimento da dívida, não havendo que se falar em renascimento da obrigação já extinta ex lege pelo comando do art. 156, V, do CTN. [...] (REsp 1210340/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/10/2010, DJe 10/11/2010) (destaquei)
23. Conclui-se, portanto, que a prescrição extingue o crédito
tributário, à luz do mandamento Tributário (art. 174, IV, do CTN),
diferentemente do que ocorre na esfera civilista, vez que os efeitos
da prescrição não atingem apenas a ação para cobrança do crédito
tributário, mas o próprio crédito, ou seja, a relação material
tributária.
II.III - Da Prescrição como Preceito de Ordem Pública
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24. Cumpre-nos, destacar, por prevalente, que o interesse
social exige soluções definitivas às situações jurídicas contrárias
ao direito, e mais, se o credor permanece inerte, sem tomar as
devidas providências para exercitar o seu direito, faz-se
estabelecer uma incerteza, uma situação duvidosa, destaco que a
ordem jurídica tanto condena como não tolera a permanência desse
estado contrário aos interesses superiores da ordem pública9.
25. Assim, nas lições de Antônio Luís da Câmara Leal10 para
quem:
Ora, na prescrição, dando-se o sacrifício do interesse individual do titular do direito, pelo interesse público da harmonia social, que exige a estabilidade do direito tornado incerto; é evidente que sua instituição obedeceu, direta e principalmente, à utilidade pública e que a norma que a estatuiu é de Ordem Pública. (grifei)
26. Repise-se que o fenômeno da prescrição é preceito de
ordem pública, que dá supremacia à segurança jurídica e à paz
social, obstando, ainda que como forma de punição pela inércia ou
desinteresse de titulares de direitos, a perpetuidade de conflitos
na sociedade.
27. Por esses motivos, o legislador ordinário inseriu no
ordenamento jurídico pátrio a Lei n. 11.280 de 16/02/2006, que
alterou, de modo incisivo e substancial, o comando normativo inserto
no art. 219, § 5º, do CPC, que passou a viger com a seguinte
redação: "O juiz pronunciará, de ofício, a prescrição". Id est, para
ser decretada a prescrição de ofício pelo juiz, basta que se
verifique a sua ocorrência, não mais importando se são referentes a
direitos patrimoniais ou não, e, por consequência, desprezou-se,
também, a oitiva da Fazenda Pública, tida até então como necessária.
28. Concedeu-se ao magistrado, portanto, a possibilidade de,
ao se deparar com o lapso prescricional, declarar, de ofício, ipso 9SANTOS, J. M. de Carvalho. Código civil brasileiro interpretado. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1958, v. 3, p. 372. 10LEAL, Antônio Luís da Câmara. Da prescrição e da decadência. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 18-19.
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facto, a inexigibilidade do direito trazido à sua cognição,
homenageando o princípio da segurança jurídica, que nessa condição
foi elevado a instituto de Ordem Pública.
29. Dúvidas não restam de que o instituto da prescrição é
preceito de ordem pública fundada nos princípios da segurança
jurídica e da duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, da
CF), servindo-se de óbice a eventual pretensão da Administração de
tornar-se senhora da tranquilidade do administrado; respeitando a
dignidade da pessoa humana, vez que, sem o instituto em tela,
ficaria ao arbítrio da Administração dispor do momento em que
ajuizaria a pertinente ação atribuída a um direito, ou seja, estar-
se-ia a admitir como perpétuo o direito de ação da Administração, o
que fatalmente resultaria num estado de odiosa insegurança jurídica.
30. Considerando que a prescrição tributária é matéria de
Ordem Pública deve ser conhecida por todos, inclusiva pela
Administração Fazendária Pública, independentemente de provocação.
II.IV - Da Prescrição como Causa Extintiva do Direito Material
Tributário
31. Como dito alhures, o artigo 109 do Código Tributário
Nacional11 estatui que os princípios gerais de direito privado servem
para a pesquisa da definição, do conteúdo e do alcance de seus
institutos, conceitos e formas, mas não para definição dos
respectivos efeitos tributários.
32. Deveras, como já prenunciado em linhas pretéritas, o
conceito do instituto da prescrição extintiva extrai-se do Direito
Civil - perecimento do direito de ação, contudo, os efeitos erigidos
do conhecimento de tal instituto, no âmbito Tributário, não cingem-
se somente ao depauperamento do direito de ação (relação jurídica
11Art. 109. Os princípios gerais de direito privado utilizam-se para pesquisa da definição, do conteúdo e do alcance de seus institutos, conceitos e formas, mas não para definição dos respectivos efeitos tributários.
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processual), mas, também, na extinção do próprio direito (relação
jurídica material), porquanto atinge, fulmina, extingue, o próprio
crédito, na forma do art. 156, caput, inciso V, do CTN.
33. Hugo de Brito Machado12, discorrendo sobre o assunto em
tela, lecionara que perece o direito de ação da Fazenda Pública
cobrar seus créditos em cinco anos, por força do instituto da
prescrição tributária, que é causa extintiva tanto da ação quanto do
crédito tributário, haja vista que os efeitos irradiados não atinge
somente o direito de ação (processual), mas o próprio direito
(material), conforme infere-se da combinação dos artigos 156, V e
174, caput, ambos do Código Tributário Nacional. Eis a lição do
mestre:
[...] Se a prescrição atingisse apenas a ação para cobrança, mas não o próprio crédito tributário, a Fazenda Pública, embora sem ação para cobrar seus créditos depois de cinco anos de definitivamente constituídos, poderia recusar o fornecimento de certidões negativas aos respectivos sujeitos passivos. Mas como a prescrição extingue o crédito tributário, tal recusa obviamente não se justifica. (grifei)
34. A propósito, grafa-se trechos dos ensinamentos do
Eminente Desembargador do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul,
Roque Joaquim Volkweiss13, que servindo-se da jurisprudência do
Tribunal Superior de Justiça, com inteira propriedade, aduzira:
[...] até o advento do Código Tributário Nacional, as regras aplicáveis à decadência e à prescrição em matéria tributária eram, por falta de outras específicas, as do Código Civil. Hoje, contudo, por ser o direito tributário disciplina autônoma, possuindo regras próprias (cf. art. 146, III, a e b, da Constituição Federal, combinadas com os arts. 109 e 110 do Código Tributário), não mais subsistem razões para que se lhe apliquem as de outro ramo do direito. De fato, segundo essas regras, tanto a decadência como a prescrição extinguem o crédito tributário, sem qualquer possibilidade de ser ele ressuscitado, nem mesmo pela renúncia da parte a quem aproveitem.
12MACHADO, 2001, loc. Cit. 13 Volkweiss, Roque Joaquim. Decadência e Prescrição em Matéria Tributária. Interesse Público. Porto Alegre. Notadez, n. 28, p. 131/135.
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[...] Comprovado o fato constitutivo da prescrição (decurso do prazo de cinco anos desde o lançamento fiscal), cabe ao credor provar eventuais fatos impeditivos da prescrição (CPC, art. 333, II), v.g. a suspensão da exigibilidade do crédito tributário (CTN, art. 151), ou a interrupção da prescrição (CTN, art. 174, parágrafo único) (REsp n. 48881/RJ, 2ª Turma, Rel. Min. Ari Pargendler, julg. em 25/09/97, DJU de 13/10/97, p. 51533/4, e Revista Dialética de Direito Tributário n. 27, p. 225/226). (grifei)
35. Ademais, os efeitos do instituto da prescrição
transcende, até mesmo, o próprio crédito tributário, porquanto
extermina a obrigação principal decorrente do fato gerador do
tributo, conforme o art. 113, §1º, do CTN. Senão Vejamos:
“A obrigação principal surge com a ocorrência do fato gerador, tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária e extingue-se juntamente com o crédito dela decorrente”. (grafei)
36. Assim, infere-se da conjugação dos arts. 156, V, e 113,
§1º, ambos do CTN, que o instituto da prescrição extingue o crédito
tributário e, por consectário-lógico, a obrigação principal. Daí
decorre a afirmação do ilustre Desembargador Roque Joaquim Volkweiss
acerca da impossibilidade de ser ele (crédito tributário)
“ressuscitado".
37. Com essa singela delimitação teórica, teve-se o propósito
de trazer a lume o conceito de prescrição, sua extensão, bem como
sua alocação no ordenamento jurídico brasileiro; passo a seguir a
analisar o objeto da consulta formulada, tudo na forma regimental.
II.V - Dos questionamentos objeto da consulta
II.V.a – Do prazo prescricional
38. Em suma, pretende o consulente saber, por meio de seu
primeiro questionamento, qual o prazo para conhecimentos da
Prescrição da dívida ativa tributária, deduzindo a indagação da
seguinte maneira, ipsis litteris:
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1- Tendo em vista a previsão contida nos artigos 156, V e 174 do Código Tributário Nacional, bem como Decreto n. 20.910/32, qual o entendimento desse E. Tribunal no que se refere ao prazo para reconhecimento de prescrição de dívida ativa tributária?; (destaquei)
39. Pois bem. Dispõe o art. 174, caput, do Código Tributário
Nacional que a ação para cobrança do crédito de natureza tributária
prescreve em cinco anos, após sua constituição em definitivo, ipsis
verbis:
Art. 174. A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva.
40. A palavra prescreve, no dispositivo supra, quer dizer
“extingue-se”. Assim, a prescrição da ação para a cobrança do
crédito tributário, lá estabelecida, é a extinção do direito
processual – direito de ação da Fazenda Pública, para haver do
sujeito passivo da obrigação tributária o pagamento correspondente.
41. O Superior Tribunal de Justiça, em reiteradas decisões,
assentara o entendimento de que o prazo para reconhecimento da
prescrição tributária é de cinco anos, contados a partir da
constituição definitiva do crédito tributário, na forma da norma
inserta no art. 174, caput, do CTN. Vejamos:
[...] 3. A prescrição para a cobrança de crédito tributário é de 5 (cinco) anos, art. 174 do CTN, aí compreendendo-se a intercorrente. Em conseqüência, se o processo de execução fiscal permanece inerte pelo prazo de 5 (cinco) anos, aguardando diligências da Fazenda Pública para ser movimentado, consumada está a prescrição. 4. Não prevalece a disposição do art. 40 da Lei 6.830/80, em face da imposição superior do art. 174 do CTN." (REsp. 67.254/PR, 1ª Turma, Rel. Min. Milton Luiz Pereira, j. 27.05.96, DJ 09.09.96, p. 32.328) (grifei)
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42. Da mesma forma, por ocasião dos julgamentos da REsp n.
1288818/SC, do AgRg no Ag n. 1407002/PE, AgRg no REsp n. 1270527/PR
e AgRg no Ag n. 1367732/SP. vejamos:
[...] 2. Na espécie, segundo o Tribunal de origem, houve parcelamento tributário efetivado antes da propositura da ação, o qual teve o condão de interromper o fluxo prescricional. Assim, em relação ao crédito constituído em 1994, há de se reconhecer a prescrição, porquanto decorridos mais de cinco anos entre a sua constituição e a adesão do contribuinte ao parcelamento, o qual se deu em 20.11.2000. [...] (REsp 1288818/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/12/2011, DJe 09/12/2011) (destaquei)
[...] 3. In casu, restou decretada a prescrição nos termos do art. 174 do CTN, porquanto decorridos mais de cinco anos entre a constituição definitiva do crédito e a citação do recorrido, o que não houve até o momento da prolação da sentença. [...] Agravo regimental improvido.(AgRg no Ag 1407002/PE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/11/2011, DJe 16/11/2011) (grifei)
[...] 2. Nos termos do art. 174 do CTN, prescreve em cinco anos a ação de cobrança do crédito tributário, contados da sua constituição definitiva, somente sendo interrompida a prescrição nos seguintes casos: [...] 3. Inequívoca a ocorrência da prescrição, porquanto decorridos mais de cinco anos entre a constituição definitiva do crédito e a apresentação espontânea do executado. [...] Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 1270527/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/11/2011, DJe 11/11/2011)
[...] 4. A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva, conforme disciplina o artigo 174, caput, do CTN. (Recurso Especial 1.120.295/SP, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 12/5/2010, feito submetido ao rito do art. 543-C, do CPC). [...] (AgRg no Ag 1367732/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/10/2011, DJe 21/10/2011)
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43. Assim, resta cristalino que, após sua constituição em
definitivo, prescreve em cinco anos o direito de perseguir os
créditos de natureza tributária, hipótese na qual ficará
juridicamente desprotegido o direito de a Fazenda Pública receber os
valores ao qual fazia jus.
44. Impende consignar discussão jurídica acerca da incidência
ou não do parágrafo 3º, do art. 2º, da Lei n. 6.830/80; tal
enunciado legal, assim dispõe:
[...] § 3º - A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo.
45. A jurisprudência majoritária, no ponto, o Superior
Tribunal de Justiça, unificou o entendimento da não incidência da
norma supratranscrita, às dividas tributárias, ao fundamento de que
o art. 174 do CTN, por tratar-se de matéria específica é a norma
prevalente, eis que a prescrição integra as normas gerais em matéria
tributária, a qual fora reservada a lei complementar – Lei n.
5.172/66, nos termos do art. 146, inciso III, letra b14, da
Constituição Federal, não se admitindo, portanto, a suspensão do
prazo prescricional, conforme disposição da Lei n. 6.830/80; vejamos
arestos jurisprudenciais da lavra do colendo STJ sobre o tema:
“PROCESSO CIVIL E TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. PRESCRIÇÃO. ART. 2º, §3º, DA LEI 6.830/80. SUSPENSÃO POR 180 DIAS. NORMA APLICÁVEL SOMENTE ÀS DÍVIDAS NÃO TRIBUTÁRIAS. FEITO EXECUTIVO AJUIZADO ANTES DA VIGÊNCIA DA LC 118/2005. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO: CITAÇÃO. MORATÓRIA. SUSPENSÃO. LEIS MUNICIPAIS. SÚMULA 280/STF. 1. (...) 2. A jurisprudência desta Corte é assente quanto à aplicabilidade do art. 2º, § 3º, da Lei n. 6.830/80 (suspensão da prescrição por 180 dias por
14 Art. 146. Cabe à lei complementar: [...] III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre: [...] b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; (grifei)
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ocasião da inscrição em dívida ativa) somente às dívidas de natureza não-tributária, devendo ser aplicado o art. 174 do CTN, para as de natureza tributária. No processo de execução fiscal, ajuizado anteriormente à Lei Complementar 118/2005, o despacho que ordena a citação não interrompe o prazo prescricional, pois somente a citação produz esse efeito, devendo prevalecer o disposto no artigo 174 do CTN sobre o artigo 8º, § 2º, da Lei 6.830/80. 3. Reafirmando a jurisprudência do STJ sobre a matéria, a Corte Especial, no julgamento da AI no Ag 1.037.765/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, ocorrido em 2.3.2001, acolheu por maioria o incidente para reconhecer a inconstitucionalidade, em relação aos créditos tributários, do § 2º do art. 8º da LEF (que cria hipótese de interrupção da prescrição), bem como do § 3º do art. 2º da mesma lei (no que se refere à hipótese de suspensão da prescrição), ressaltando que tal reconhecimento da inconstitucionalidade deve ser parcial, sem redução de texto, visto que tais dispositivos preservam sua validade e eficácia em relação a créditos não tributários objeto de execução fiscal (Informativo 465/STJ). 4. (...) 5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.” (REsp 1192368/MG; RECURSO ESPECIAL 2010/0080711-6; Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES; SEGUNDA TURMA; Julgamento: 07/04/2011; DJe 15/04/2011) (destaquei)
46. Resta, assim, consolidado o entendimento de que a
prescrição do crédito tributário, ainda que inserido em dívida ativa
tributária, ocorrerá em cincos anos contados da data da sua
constituição definitiva.
47. Desta forma, em harmonia com o Ministério Público de
Contas, tem-se que o prazo para a ocorrência da prescrição dos
créditos de natureza tributária é de cinco anos, contados a partir
de sua constituição em definitivo, conforme disposição inserta no
art. 174, caput, do CTN.
48. Saliente-se, todavia, que a incidência do instituto da
prescrição sub examine refere-se, exclusivamente, aos créditos cuja
natureza é eminentemente tributária, não se prestando, destarte, aos
créditos de natureza não tributária (créditos da Fazenda Pública
provenientes, e.g., de empréstimos compulsórios; aluguéis ou taxas
de ocupação; custas processuais; indenizações; reposições;
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restituições; alcances dos responsáveis definitivamente julgados;
etc.).
II.V.b – Do conhecimento ex officio da prescrição tributária
49. Por meio do segundo questionamento, busca o consulente
saber se é possível o chefe do Poder Executivo reconhecer ex officio
a prescrição de dívida tributária, reduzindo tal indagação a termo
da forma como se segue:
2- Qual o posicionamento do E. Tribunal de Contas do Estado de Rondônia acerca da possibilidade de reconhecimento de ofício de prescrição de dívida ativa tributária pelo Chefe do Executivo? (grifei)
50. Os efeitos jurídicos irradiados pelo instituto da
prescrição tributária, no âmbito da Administração Pública
Fazendária, podem ser reconhecidos de ofício pela autoridade
administrativa.
51. A afirmativa justifica-se pela razão de ser do próprio
instituto que, como já fora exaustivamente demonstrado, visa
estabelecer a segurança jurídica das relações, sendo considerado,
dessa forma, preceito de Ordem Pública.
52. Não obstante, o comando normativo legal consubstanciado
na locução de que a prescrição extingue o crédito (CTN, art. 156, V)
e, por derradeiro, a obrigação tributária da qual originou-se (CTN,
art. 113, § 1º), percebe-se que de nada adianta a Administração
Fazendária manter seus cadastros de dívida ativa abarrotados de
inscrições de créditos tributários prescritos, pois nada poderá
fazer em relação a eles, nem mesmo recusar-se a emitir Certidão
Negativa referente a tais créditos, caso venha solicitar o
contribuinte .
53. Diga-se, por prevalente, que o dever que têm os Entes
Tributantes de exigir todo e qualquer crédito tributário, acaba por
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engessar a atividade da Administração enquanto órgão executivo,
conquanto exaurem-se seus parcos recursos em cobranças inócuas, sem
força exigível (prescritas) ou de valor tão ínfimo que não compensa
acionar o Estado-Juiz, dada à despesa para a iniciação de uma
execução fiscal, bem como para manutenção e conclusão do feito, com
a total satisfação do crédito.
54. Nesse cenário, divididas entre cumprir a exigência legal
de efetivar, em caráter universal, a cobrança judicial da dívida
ativa e de concentrar esforços na cobrança de devedores cujos
débitos são altos e os sinais exteriores indiquem capacidade de
pagamento, as Procuradorias, em regra, não cumprem nem uma nem outra
função com a eficiência almejada pelos Entes Tributantes.
55. Noutra banda, há ainda que se ponderar acerca da norma
contida no art. 37, § 6º, da CF/88, que prevê, expressamente, a
responsabilidade objetiva do Estado, baseada na teoria do risco
administrativo, in verbis:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação da EC n. 19/98) (...) 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa." (grifamos)
56. Dessa forma, não é remota a possibilidade de vir a ser o
Ente Tributante responsabilizado por eventual dano ocasionado ao
administrado, fruto de ações engendradas sem respaldo jurídico (v.g.
créditos tributários prescritos), além de poder incorrer em eventual
litigância de má-fé.
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57. Nesse sentido já se manifestou o Superior Tribunal de
Justiça. Vejamos:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DANOS MORAIS. ARTIGO 37, § 6º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SÚMULA 83/STJ. INDENIZAÇÃO. SÚMULA 7/STJ. 1. Ação de Reparação de Danos Materiais e Morais ajuizada em desfavor da União, com fulcro nos artigos 37, § 6º da CF, em face da indevida inscrição do nome do autor na dívida ativa, em cujo bojo restou reconhecida a conduta indevida da Administração Tributária, insindicável nesta Corte (Súmula 07/STJ). 2. O ajuizamento indevido de execução fiscal poderá justificar o pedido de ressarcimento de danos morais, quando ficar provado ter ocorrido abalo moral. Precedentes: REsp 773.470/PR, DJ 02.03.2007; REsp 974.719/SC, DJ 05.11.2007; REsp 1034434/MA, DJ 04.06.2008. 3. É inadmissível o recurso especial manejado pela alínea 'c' do permissivo constitucional quando a orientação do tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida.(Súmula 83/STJ). 4. Inequívoca a responsabilidade estatal, consoante a legislação infraconstitucional e à luz do art. 37 § 6º da CF/1988, bem como escorreita a imputação dos danos morais, nos termos assentados pela Corte de origem, verbis:"(...) Verificado que contra o autor foi movida ação de execução fiscal para a cobrança do crédito tributário correspondente, em razão da indevida inscrição do seu nome em Dívida ativa, não há como desconsiderar a participação da União no dano causado ao demandante.(...). 6. Recurso especial não conhecido. (REsp 904330 / PB/ RECURSO ESPECIAL: 2006/0257838-0 Rel. Ministro LUIZ FUX (1122)/DJe 03/11/2008) (destaquei)
58. Aliás, dispõe o art. 39, parágrafo único, da Lei n.
6.830/80 (Lei de Execuções Fiscais), que a Fazenda Pública
ressarcirá as despesas feitas pela parte contrária, caso venha ser
vencida.
59. Nesse passo, infere-se a necessidade de se revisar os
dogmas da legalidade estrita, abarcada por uma Administração
burocratizada e ineficiente, para introduzir os paradigmas do
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neoconstitucionalismo voltados para a implementação dos princípios
da duração razoável do processo administrativo fiscal e da busca de
uma gestão eficiente para a recuperação do crédito público.
60. Vale notar que, mais que um juízo de legalidade, há que
se fazer um juízo de eficiência visando fundamentar a possibilidade,
ou melhor, a necessidade da Administração Fazendária declarar, ex
officio, a prescrição de dívida tributária, ao tempo em que esta tem
o efeito da decadência (objeção substancial) e prescinde de
provocação, eis que, indubitavelmente, é preceito de Ordem Pública.
61. Aproveita-se, aqui, a lição do insigne Fábio Medina
Osório15 para quem:
O aperfeiçoamento dos mecanismos jurídicos, portanto, não se insere na necessidade permanente de edição de leis, pois isso ocasionaria, inclusive, inflação legislativa, a qual apenas prejudicaria a coerência e racionalidade do sistema. O aprimoramento da ordem jurídica passa, fundamentalmente, pela racionalização dos critérios hermenêuticos e pelo aprofundamento dos estudos em torno dos temas palpitantes que necessitam de abordagens críticas, sempre com os olhos voltados à realidade social, aos valores e aos direitos fundamentais.
62. Nesse norte, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande
do Sul, sob a relatoria do Conselheiro Algir Lorenzon, nos autos do
Processo n. 8366-02.00/05-0, cuja sessão foi realizada em
12/04/2006, já assentara que:
a) uma vez efetiva e devidamente prescrita a ação para a cobrança do crédito tributário, este estará extinto, cabendo à Administração, de ofício, a teor do regrado pelo art. 174 c/c o inciso V do art. 156, ambos do CTN, determinar a baixa de todos os registros pertinentes,
15 REVISTA JURÍDICA, São Paulo. Improbidade administrativa - observações acerca dos sujeitos do ato. Fevereiro de 1998, p. 05.
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bem como, se solicitada, emitir certidão negativa de débito no tocante ao tributo objeto da prescrição [...]. (grifei)
63. Contudo, como bem apontara o Parquet de Contas, é de bom
alvitre seja procedida à regulamentação do procedimento de
reconhecimento da prescrição, seja por meio de requerimento do
contribuinte, seja ex officio pela Administração, a exemplo do
Município de Cairu, do Estado da Bahia, que autorizou, por meio da
Lei Complementar n. 280 de 28 de dezembro de 2009, o Poder Executivo
Municipal a reconhecer a prescrição dos créditos tributários e não
tributários inscritos na Dívida Ativa daquele Município, cobrados
judicialmente ou não. Veja-se:
Lei Complementar n. 280 de 28 de dezembro de 2009 Dispõe sobre o reconhecimento da prescrição dos créditos tributários e não tributários que especifica e dá outras providências. O PREFEITO MUNICIPAL DE CAIRU, Estado da Bahia, no uso de suas atribuições legais, faz saber que a Câmara de Vereadores aprova e Ele sanciona a seguinte Lei: Art. 1º. Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a reconhecer a prescrição dos créditos tributários e não tributários inscritos na Dívida Ativa do Município, cobrados judicialmente ou não, serão regidos pelo disposto nesta Lei Complementar, observado o disposto no artigo 174 do Código Tributário Nacional. Art. 2º. Para os efeitos desta Lei Complementar, considerar-se-á como crédito tributário e crédito não tributário, aqueles, cujas definições encontram-se no art. 39, § 2o, da Lei Federal no 4.320, de 17 de março de 1964. Art. 3º. O reconhecimento da prescrição dos créditos mencionados no art. 1º poderá ser concedido: I – de ofício, quando o setor competente verificar a ausência de qualquer uma das causas de interrupção da prescrição, constantes dos incisos I a IV do art. 174 do Código Tributário Nacional. II – por provocação de interessado, através de requerimento dirigido à:
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a) Diretoria de Tributos e Fiscalização, em se tratando de créditos somente inscritos na Dívida Ativa do Município, e, b) Assessoria Jurídica Municipal, em se tratando de créditos, que após inscrição da Dívida Ativa do Município, tenham sido objeto de cobrança judicial. Art. 4º. As unidades da Administração, mencionadas no inciso II do art. 3º, deverão inaugurar processo administrativo autônomo para abrigar os procedimentos referentes ao reconhecimento da prescrição mencionada no art. 1º, que deverá conter: I – para os casos de reconhecimento de ofício: a) cópia da Certidão de Dívida Ativa – CDA, que ateste a data de inscrição dos créditos; b) cópia da presente Lei Complementar; c) parecer da Assessoria Jurídica sobre o reconhecimento pretendido, e, d) decisão da autoridade competente. II – para os casos de reconhecimento por provocação de interessado: a) requerimento ao setor competente, com a indicação dos créditos que se pretendem ver reconhecido prescritos; b) cópia da presente Lei Complementar; c) parecer da Assessoria Jurídica sobre o reconhecimento pretendido, e, d) decisão da autoridade competente. Parágrafo único. Fica isento do recolhimento de emolumentos, o requerimento previsto na alínea ‘a’ do inciso II deste artigo. Art. 5º. Fica a Diretoria de Tributos e Fiscalização do Município, autorizada a proceder com os respectivos cancelamentos, no sistema informatizado na Prefeitura Municipal, dos créditos mencionados no art. 1º, após cumpridas as disposições contidas nesta Lei Complementar. Art. 6º. Fica a Assessoria Jurídica Municipal autorizada a requerer, nos casos em que os créditos mencionados no art. 2º tenham sido objeto de cobrança judicial, após cumpridas as formalidades legais, a extinção das ações existentes, com fundamento no art. 26 da Lei no 6.830, de 22 de setembro de 1980.
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Art. 7º. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário. Gabinete do Prefeito Municipal de Cairu, Estado da Bahia em 28 de dezembro de 2009.
Hildécio Antônio Meireles Filho Prefeito Municipal
64. Portanto, desde que efetiva e devidamente prescrita a
pretensão para a cobrança do crédito tributário, este restará
extinto, cabendo à Administração, de ofício, determinar a baixa de
todos os registros pertinentes, bem como, se solicitada, emitir
certidão negativa de débito no tocante ao tributo objeto da
prescrição, sendo de bom alvitre a regulamentação do procedimento, a
exemplo do que realizou o município baiano retromencionado.
II.V.c – Da não caracterização de renúncia de receita
65. Por meio do terceiro questionamento, busca o consulente
saber se a ocorrência do Instituto da Prescrição não caracterizaria
renúncia de receita descrita na LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal), redigindo a indagação da forma como se segue:
3- Havendo a ocorrência do instituto da prescrição das dívidas em comento, este Tribunal entende restar caracterizada renúncia de receita nos termos da LC 101/2000?
66. Para a Administração Fazendária, o reconhecimento de
ofício da prescrição tributária, à primeira vista, poderia não ter
qualquer sentido, por parecer “renúncia de receitas”, advindas de
créditos tributários considerados indisponíveis, e tão necessários à
administração do Estado, fazendo forçoso transcrevermos o disposto
no art. 14 da Lei Complementar n. 101/2000, mais conhecida como Lei
de Responsabilidade Fiscal – LRF, para examiná-la:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois
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seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.” (grifei.)
67. Verifica-se que a transcrita norma legal direciona-se
especificamente a incentivo ou benefício de natureza tributária, de
cuja concessão ou ampliação decorra renúncia de receita.
68. Tal assertiva, arrima-se na jurisprudência do Tribunal de
Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que enfrentando a matéria em
apreço decidira que:
[...] tendo em vista a inocorrência da concessão de qualquer benefício de natureza tributária, e sim, a falta de ação do Poder Público, não seria aplicável a regra posta no citado art. 14 da LRF [...]. (Processo n. 8366-02.00/05-0. Sessão Pleno de 12/04/2006. Rel. Conselheiro ALGIR LORENZON) (destaquei)
69. Na hipótese em tela (prescrição tributária), não há se
falar em concessão de qualquer benefício, e, sim, na inércia ou
falta de ação da Administração no sentido de ajuizar a cobrança do
crédito tributário ao qual faz jus, advindo, como punição pela sua
desídia, a prescrição. Razão pela qual não se configura, ao meu
juízo, hipótese de Renúncia de Receita, segundo o teor da norma
inserta no art. 14 da LRF.
III - Da responsabilidade dos agentes públicos
70. Muito embora o reconhecimento de ofício da prescrição
tributária não configure renúncia de receita, eis que não há se
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falar em concessão de qualquer benefício de natureza tributária, é
evidente que diminui os valores integrantes do patrimônio ativo da
entidade pública, causando-lhe, pois, prejuízo de ordem financeira e
patrimonial.
71. A busca de receitas pelo Estado junto aos cidadãos
objetiva suprir as necessidades atribuídas a sua responsabilidade
pelo Texto Constitucional, a exemplo dos serviços básicos e
essenciais como saúde, saneamento, educação, segurança etc.
72. Assim, o que se extingue com a prescrição não é somente o
crédito público. Extingue-se, também, toda e qualquer perspectiva de
uma melhor aplicação dos recursos públicos, assim como a expectativa
de uma melhoria nas condições de vida.
73. Extingue-se a confiança do contribuinte na Administração
que se mostra preocupado em adimplir com seus débitos para com o
erário que, ao ver a desídia, o menosprezo do administrador para com
os créditos não pagos nas datas aprazadas, mostra-se desestimulado a
permanecer pontual com seus pagamentos. E, no chamado "efeito
dominó", extingue-se toda a capacidade de investimento do setor
público.
74. Tal realidade não pode prosperar, razão pela qual as
autoridades e órgãos fiscalizadores devem dedicar parte de sua
atenção, também, à questão da prescrição dos créditos públicos, pois
o agente público que deixa vazar tributos por meio da decadência ou
da prescrição, em que pese não se subsuma à hipótese de renúncia de
receita, pode cometer ilícito administrativo, tornando-se passível
às sanções estampadas, v.g., na Lei de Improbidade Administrativa e,
concomitantemente, às sanções penais, sendo necessário, para tanto,
coexistir o dano econômico ao Erário, o ato comissivo ou omissivo do
agente e a relação entre o ato e o prejuízo.
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75. No desempenho dos encargos administrativos o agente do
Poder Público não tem a liberdade de procurar outro objetivo ou de
dar fim diverso do prescrito em lei para a atividade. Não pode,
assim, deixar de cumprir os deveres que a lei lhe impõe, nem
renunciar a qualquer parcela dos poderes e prerrogativas que lhe são
conferidos. Como bem aduz Roque Antônio Carrazza16:
A Administração pública deve, obrigatoriamente, assim que verificado o fato imponível, aplicar as leis pertinentes ao caso concreto. Neste particular, ela não possui qualquer margem de discricionariedade, até porque, num Estado de Direito, como o nosso, a retirada de dinheiro dos cidadãos, a título de tributo, precisa ser rigorosamente disciplinada por lei, de modo a afastar, de todo, a possibilidade de livre apreciação por parte do Fisco. A Fazenda Pública não é a "dona" do tributo. Ela o lança e o arrecada, nos estritos termos da lei. Não lhe é dado abrir mão, sponte própria, de seu recolhimento. Pelo contrário, só poderá deixar de arrecadá-lo em cumprimento de uma lei autorizadora (praticará, pois, também neste caso, um ato administrativo vinculado). (grifei)
76. Isso porque os deveres, poderes e prerrogativas não lhe
são outorgados em consideração pessoal, mas sim para serem
utilizados em benefício da comunidade administrada, homenageando a
moralidade, impessoalidade e eficiência administrativa (art. 37,
caput, da C.F.).
77. Nos dizeres do festejado professor Celso Antônio Bandeira
de Mello17, a moralidade administrativa deverá ser sempre
resguardada, sob pena de violação ao próprio Direito, consoante se
lê abaixo:
De acordo com ele, a Administração e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação ao próprio direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da Constituição. (destaquei)
16CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 8ª Edição, página 402. 17 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2000. P. 748.
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78. Os princípios em comento corroboram com o princípio da
eficiência do serviço público cujo objetivo maior é realçar a
necessidade imperiosa da “Administração Pública se profissionalizar,
estabelecer metas, mostrar resultados palpáveis à sociedade”18, de
forma a satisfazer os interesses da coletividade.
79. Objetivando desincumbir-se de seu mister – propiciar o
bem comum -, a Administração Pública planeja suas ações fixando
receitas e despesas, por meio de peças orçamentárias, que são
instrumentos fundamentais para que o administrador público norteie
suas despesas dentro do estrito cumprimento da lei, logo, se a
receita prevista não se efetivar, haverá um descompasso entre o
orçamento e a realidade e, por derradeiro, restaram frustradas as
metas traçadas.
80. A Lei Complementar 101 de 04.05.2000, denominada de Lei
de Responsabilidade Fiscal, regulamenta o que dispõe o Capítulo II
do Título VI da Constituição Federal e traça normas para todos os
entes federados (união, estados e municípios) e todos os poderes
(executivo, legislativo e judiciário) no tocante a finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, a fim de que a
arrecadação e os gastos públicos sejam procedidos de forma planejada
e eficientemente, sempre levando em conta o orçamento previamente
aprovado, e sendo este balizador de suas atitudes.
81. No dizer de Renato de Lima Castro19:
Esse novo diploma legal visa regular as finanças públicas sob os enfoques da transparência, planejamento, eficiência, probidade e economia, cujos princípios encontram-se devidamente alicerçados na Constituição Federal.
18COSTA FILHO, Sinésio Cyrino. Processo Administrativo Fiscal Previdenciário. Salvador: JusPOSDIVM, 2005. p. 31. 19 CASTRO,Renato de Lima. Crimes contra as Finanças Públicas – Crimes contra à Administração Pública. Curitiba: Juruá Editora, 2007. p. 76.
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Objetivou-se, com o advento da Lei Complementar 101/00, tornar a administração pública mais eficiente, quer no que concerne à arrecadação tributária, quer quanto ao manejo de despesas necessárias, estabelecendo regras gerais de controle, contenção, racionalização e planejamento, com vistas ao equilíbrio orçamentário.
82. Dessa forma, constituem requisitos essenciais da
responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva
arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do
ente da Federação.
83. Sob essa ótica, deixar de arrecadar os tributos de sua
competência, mormente os créditos inscritos em dívida ativa, ainda
que em virtude da prescrição extintiva do crédito, pode ser
entendido como má gestão administrativa, vez que a ação ou omissão
dos agentes públicos ocasionam, indubitavelmente, o desvirtuamento
da condução da coisa pública, bem como afronta os princípios
constitucionais que regulam a atuação da Administração Pública, em
especial aqueles previstos no art. 37 da CF, constituindo-se, assim,
ato de improbidade administrativa, segundo inferência dos arts. 10,
X, e 11, caput, II, ambos da Lei 8.492/92. Veja-se:
Art. 10 - Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: [...] X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público. Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: [...] II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; (destaquei)
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84. Portanto, pode-se concluir que o agente que deixou de
cobrar tributos, além de descumprir um dever-ser legal, causa dano
ao Erário, vez que deixa de arrecadar os valores tão necessários aos
investimentos públicos, bem como desequilibra totalmente as finanças
públicas, configurada, dessa maneira, a improbidade administrativa.
85. Não obstante, o agente público que tinha a atribuição de
cobrar os tributos e, de forma dolosa, não o faz, deixando
voluntariamente, sem justificativa plausível, decair ou prescrever o
direito do Estado em recebê-lo para adimplir seus custos, e com
isso, ainda, obtêm vantagem para si ou para outrem, isto é, vantagem
para o contribuinte-devedor, comete improbidade administrativa, e, a
depender da conduta, ilícito criminal, este conforme dicção do art.
3º, II, da Lei n. 8.137/90, in verbis:
Art. 3° Constitui crime funcional contra a ordem tributária, além dos previstos no Decreto-Lei n° 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal (Título XI, Capítulo I): [...] II - exigir, solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de iniciar seu exercício, mas em razão dela, vantagem indevida; ou aceitar promessa de tal vantagem, para deixar de lançar ou cobrar tributo ou contribuição social, ou cobrá-los parcialmente. Pena - reclusão, de 3 (três) a 8 (oito) anos, e multa. (negritei)
86. Por fim, o Diploma Tributário prevê, em seu art. 141, a
possibilidade de responsabilidade funcional daquele agente que
deixar de arrecadar tributos entregues à sua administração; veja-se,
ipsis verbis, a norma em comento:
Art. 141. O crédito tributário regularmente constituído somente se modifica ou extingue, ou tem sua exigibilidade suspensa ou excluída, nos casos previstos nesta Lei, fora dos quais não podem ser dispensadas, sob pena de responsabilidade funcional na forma da lei, a sua efetivação ou as respectivas garantias.
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87. Desse modo, resta cristalino que o agente público que
deixar prescrever os créditos de natureza tributária, pode cometer
ilícito, ficando sujeito às sanções descritas, por exemplo, na Lei
de Improbidade Administrativa e, concomitantemente, às sanções
penais, vez que sua conduta (comissiva ou omissiva), inegavelmente,
resultará em prejuízo ao erário, como já fora demonstrado, devendo a
Administração Tributária competente instaurar procedimento
administrativo para apurar a conduta do agente responsável.
88. Ante todo o exposto, convergindo, in totum, com a
manifestação do Ministério Público de Contas, submeto ao Pleno desta
Egrégia Corte a seguinte proposta de Voto, para:
I - CONHECER da presente Consulta formulada pelo Senhor
Laerte Gomes - Prefeito do Município de Alvorada do
Oeste/RO, eis que preenchidos os pressupostos processuais
de admissibilidade aplicáveis à espécie versada,
consoante legalmente previsto nos arts. 83 a 85 do RITC;
II – RESPONDER a consulta formulada nos seguintes termos:
a) O prazo da prescrição da pretensão de cobrança
judicial do crédito tributário legalmente inscrito em
dívida ativa é de cinco anos, contados a partir da sua
constituição definitiva, conforme fixado no art. 174 do
CTN e precedentes do STJ;
b) Desde que efetiva e devidamente prescrita a
pretensão para a cobrança do crédito tributário, esse
estará extinto pela preclusão temporal, podendo o Chefe
do Poder Executivo, de ofício, determinar a baixa de
todos os registros dele decorrentes, bem como, se
solicitada, emitir certidão negativa de débito
tributário, que tenha por objeto o tributo prescrito,
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consoante art. 174 c/c art. 156, V, c/c art. 113, § 1º,
tudo do CTN;
c) Afigura-se, entretanto, ser de bom alvitre, que a
Administração Pública promova a regulamentação normativa
do procedimento de reconhecimento de prescrição
tributária, seja por meio de requerimento da parte, na
condição de contribuinte, seja ex officio pela
Administração;
d) A prescrição de crédito tributário não está
inserida no conceito de “renúncia de receita” – art.
14 da LRF -, eis que não teria ocorrido à concessão,
por iniciativa da Administração Pública, de qualquer
benefício de natureza tributária, e, sim, a falta de
ação do Poder Público no sentido de ajuizar a cobrança,
ocasionando o fenômeno da prescrição;
e) Constatada a Prescrição do Crédito Tributário,
deverá a Administração Pública instaurar
procedimento administrativo com vistas a apurar
possível ocorrência de conduta dolosa ou culposa do
servidor responsável; se verificada a conduta dolosa
ou culposa, além da responsabilidade disciplinar,
deverá a autoridade administrativa responsável
encaminhar cópia dos autos ao Ministério Público
competente, para efeito de responsabilização civil e/ou
criminal do agente público que figurar como responsável
pela inação administrativa.
III - Dar ciência ao consulente acerca do teor do voto e
do Parecer Prévio, bem como da manifestação do Ministério
Público de Contas às fls. 32/51 e, em seguida, arquivem-
se os presentes autos.
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IV – Publique-se, na forma regimental.
Para tanto, expeça-se o necessário.
Porto Velho-RO, 26 de julho de 2012.
Conselheiro Wilber Carlos dos Santos Coimbra Relator
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PROCESSO N. : 3701/2011
ASSUNTO : Consulta – Referente ao Prazo para Conhecimento de Prescrição
CONSULENTE : Laerte Gomes - Prefeito Municipal
UNIDADE : Prefeitura Municipal de Alvorada do Oeste – RO
RELATOR : Conselheiro Wilber Carlos dos Santos Coimbra
SESSÃO : 15ª – Plenária de 26 de julho de 2012
PROJETO DE PARECER PRÉVIO
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE RONDÔNIA, em Sessão
Ordinária realizada em 26 de julho de 2012, nos termos do art. 1º,
XVI, § 2º, da Lei Complementar n. 154/96, combinado com os arts. 83
e 173 do seu Regimento Interno, conhecendo da consulta formulada
pelo Senhor Laerte Gomes, Prefeito do Município de Alvorada do Oeste
– Rondônia, a respeito do prazo para reconhecimento da prescrição de
dívida ativa tributária, bem como da possibilidade do Chefe do Poder
Executivo reconhece-la de ofício e se, a ocorrência do instituto da
prescrição da dívida ativa tributária, caracterizaria a renuncia de
receita prevista na LC 101/2000, em consonância com o voto do
Relator Conselheiro Wilber Carlos dos Santos Coimbra,
É DE PARECER que se responda a consulta nos seguintes
termos:
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I. O prazo da prescrição da pretensão de cobrança
judicial do crédito tributário legalmente inscrito em dívida ativa
é de cinco anos, contados a partir da sua constituição definitiva,
conforme fixado no art. 174 do CTN e precedentes do STJ;
II. Desde que efetiva e devidamente prescrita a
pretensão para a cobrança do crédito tributário, esse estará
extinto pela preclusão temporal, podendo o Chefe do Poder
Executivo, de ofício, determinar a baixa de todos os registros dele
decorrentes, bem como, se solicitada, emitir certidão negativa de
débito tributário, que tenha por objeto o tributo prescrito,
consoante art. 174 c/c art. 156, V, c/c art. 113, § 1º, tudo do
CTN;
III. Afigura-se, entretanto, ser de bom alvitre, que a
Administração Pública promova a regulamentação normativa do
procedimento de reconhecimento de prescrição tributária, seja por
meio de requerimento da parte, na condição de contribuinte, seja ex
officio pela Administração;
IV. A prescrição de crédito tributário não está
inserida no conceito de “renúncia de receita” – art. 14 da LRF
-, eis que não teria ocorrido à concessão, por iniciativa da
Administração Pública, de qualquer benefício de natureza
tributária, e, sim, a falta de ação do Poder Público no sentido de
ajuizar a cobrança, ocasionando o fenômeno da prescrição;
V. Constatada a Prescrição do Crédito Tributário,
deverá a Administração Pública instaurar procedimento
administrativo com vistas a apurar possível ocorrência de
conduta dolosa ou culposa do servidor responsável; se
verificada a conduta dolosa ou culposa, além da
responsabilidade disciplinar, deverá a autoridade
administrativa responsável encaminhar cópia dos autos ao
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Ministério Público competente, para efeito de responsabilização
civil e/ou criminal do agente público que figurar como responsável
pela inação administrativa.
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Conselheiro Wilber Carlos dos Santos Coimbra Relator