FORMACIÓN DOCENTE EN LA PROVINCIA DE MENDOZA: DESAFIOS PARA UNA POLÍTICA EDUCATIVA INTEGRAL Resumen de un trabajo realizado por Gabriel Sciola, Mónica Coronado y Emma Cunietti

en el marco de la Escuela de Gobierno

ÍNDICE

1. Problema educativo

2. Caracterización de la problemática

3. Política o programa jurisdiccional para abordar la problemática

4. Propuesta de mejora

5. Conclusiones

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1. Problema educativo considerado como relevante

Se ha seleccionado, como problema significativo para la Provincia de Mendoza, el de la formación docente inicial.

Entendemos, a partir del análisis de los resultados obtenidos por la Provincia en el Operativo Aprender y, asimismo, a partir del conjunto de indicadores relativos a cobertura, repitencia y abandono, que el sistema educativo provincial requiere ajustes sistémicos. La formación docente inicial y continua resultan claves para el desarrollo de una política educativa centrada en la mejora de los aprendizajes.

En cuanto a la definición del problema, hay tres aspectos sustantivos a atender: la calidad de la enseñanza, la pertinencia respecto a “qué” y “cómo se enseña” y la exclusión, expresada en las tasas de cobertura, abandono y graduación.

Una de las variables que limita la mejora educativa en la educación obligatoria es la debilidad de la formación docente inicial, que responde a un esquema tradicional y que no logra desarrollar las competencias necesarias para incidir en los procesos institucionales de retención y motivación de los estudiantes, como en su logro académico en términos de desarrollo de capacidades.

La formación docente inicial prepara en la práctica, para el ejercicio de la docencia, entendida como:

“Una profesión cuya especificidad se centra en la enseñanza, entendida como acción intencional y socialmente mediada para la transmisión de la cultura y el conocimiento en las escuelas, como uno de los contextos privilegiados para dicha transmisión, y para el desarrollo de potencialidades y capacidades de los alumnos”

Resolución N° 24- CFE-07 – Anexo I

La respuesta “política” a esta debilidad ha sido, en general, multiplicar la oferta educativa -que registra un crecimiento sostenido desde 2010-, en vez de acotar la oferta, mejorar la calidad de la formación y el grado de especialización de los formadores de formadores.

En efecto, en la actualidad en Mendoza existen 5 universidades y 48 instituciones de educación superior no universitaria que ofrecen formación docente inicial. De estas últimas, de jurisdicción provincial, 21 son de gestión estatal y 28 son de gestión privada (la mitad de ellos recibe subvención).

Esta cifra supone cerca de 30 instituciones cada millón de habitantes. Para analizar este dato cabe destacar que Chile tiene cuatro instituciones por cada millón de habitantes, Brasil seis, Colombia cuatro y Uruguay diez.

Un análisis de la evolución del sistema formador (tanto de los IES – Institutos de Educación Superior- como de las Universidades que desarrollan su labor en la Provincia) muestra que es una constante la ausencia de planificación de la oferta de formación docente, con superposición de carreras en algunos casos, y en otros, de vacancias significativas. La distribución territorial es otra cuestión a considerar, como una variable que diferencia a los IES de las Universidades, pues se trata de una oferta descentralizada por la cual cada región y casi todos los departamentos de Mendoza tienen un instituto de formación docente.

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Al mismo tiempo, los informes dados por las juntas calificadoras de los distintos niveles y modalidades del sistema, nos dicen que existen algunas profesorados en los que los docentes tardan más de 6 años en encontrar horas después de haber obtenido su título (por ejemplo: profesorado de educación física), o no existen vacantes disponibles a corto plazo (por ejemplo: tecnicatura en preceptoría, profesorado de danza).

Una excepción resulta con el profesorado de educación especial y de inglés, en los que hay una gran demanda insatisfecha y los cargos tardan en cubrirse, generalmente por la presión de la actividad privada que resulta más rentable que el ejercicio docente.

Como plantea Axel Rivas (2017) 1 , “La transformación de la matriz escolar tradicional implica reconstruir el oficio docente, volver a darle entidad como creador de resultados constatables”. La reconstrucción del oficio docente tiene como punto de partida fortalecer la formación inicial, base y fundamento desde la cual se despliega la carrera docente. El rol de los institutos formadores es crucial, pues de su calidad y compromiso con los estudiantes, su articulación con las escuelas asociadas, su énfasis en las prácticas profesionalizantes como eje de convergencia de la formación y su especialización en el campo, depende el ingreso a la docencia de profesionales preparados para afrontar los desafíos e innovar.

2. Caracterización de la problemática seleccionada.

1. Sistema formador: Un sistema formador de docentes hipertrofiado y poco especializado El Sistema de Educación Superior jurisdiccional está compuesto un total de 80Institutos de formación; los mismos son:

Según el tipo de gestión: Estatales o Privados.

Según su configuración y oferta de carreras: exclusivamente técnicos, exclusivamente docentes o mixtos (con carreras de formación docente y técnica). A su vez, los institutos mixtos o docentes pueden tener, además de la oferta de carreras, postítulos.

Por “carreras” se entiende la oferta educativa hecha por los institutos, aun cuando el título se encuentre replicado en varios institutos. Así el cómputo de carreras se hace cada vez que la misma es ofertada, aún en forma reiterada. Cuando hacemos mención a “títulos”, como se verá en el Capítulo 4, se considera la carrera una sola vez, por más replicas que pueda tener los diversos institutos.

La tabla que figura a continuación presenta una síntesis del sistema, conforme a los criterios enunciados.

1 RIVAS, Axel (2017).Cambio e innovación educativa: las cuestiones cruciales. Fundación Santillana: Buenos Aires.

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Tabla: Oferta educativa provincial de los IES

INSTITUTOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

ESTATAL PRIVADO

27 53

TOTAL: 80 Institutos de Educación Superior de gestión estatal y privada

Mixtos

Docentes y Técnicos

Exclusivamente técnicos

Mixtos Docentes

y Técnicos

Exclusivamente técnicos

Exclusivamente docentes

21

6

13 24 16

76,92% 23,08%

24,53% 45,28% 30,19%

Títulos técnicos Títulos

docentes Postítulos

Títulos técnicos

Títulos docentes

Postítulos

48 21 21 60 20 8

53,34% 23,33% 23,33% 68,18% 22,73% 9,09%

Dado que la misma carrera puede dictarse en más de un instituto; como así también replicarse dentro del mismo instituto, en una Sede, y que las carreras, a su vez, pueden dictarse en forma simultánea en el ámbito estatal y privado encontramos la siguiente situación:

En el ámbito estatal se ofrecen 48 títulos que replicadas en los diversos institutos suman 87 ofertas de carreras técnicas.

En el ámbito privado se registran 53 institutos con una oferta total de 60 títulos técnicos, con 75 carreras.

La proliferación de títulos técnicos es mayor en el sector privado que en el estatal. La diversidad de titulaciones responde no sólo a la complejidad de los sectores y campos socio-ocupacionales a los que la misma debe atender, sino también a una fuerte expansión que se inició antes de la sanción de la Ley de Educación Técnico Profesional. En cuanto a la distribución de carreras (considerando las titulaciones disponibles) puede advertirse que la oferta técnica es superior a la docente y de postítulos. Como puede apreciarse, predominan en el ámbito estatal, los institutos de carácter mixto, que configuran el 76,92%; sólo 6 institutos (el 23,08%) son exclusivamente técnicos.

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Tabla: institutos según tipo, técnicos y mixtos

Mixtos Docentes y Técnicos

Exclusivamente Técnicos

IES 9-001

IES 9-002 IES 9-003 IES 9-004 IES 9-005 IES 9-006 IES 9-007 IES 9-009 IES 9-010 IES 9-011 IES 9-013 IES 9-014 IES 9-016 IES 9-018 IES 9-023 IES 9-024 IES 9-026 IES 9-027 IES 9-028 IES 9-029 IES 9-030

IES 9-008 IES 9-012 IES 9-015 IES 9-017 IES 9-019 IES 9-021

Total: 21 Institutos mixtos

(Docentes y Técnicos)

Total: 6 Institutos exclusivamente

Técnicos

En cuanto al ámbito de gestión, estatal o privada, nos encontramos con la siguiente situación:

Mixtos: Técnicos y

Docente77%

Exc. Técnicos23%

TIPOS DE INSTITUTOS DE GESTIÓN ESTATAL

Mixtos: Técnicos y Docente Exc. Técnicos

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Tabla: cantidad de institutos por tipo de gestión

GESTION CANTIDAD DE INSTITUTOS PORCENTAJES

Estatal 27 75%

Privada 53 25%

En efecto, los institutos privados duplican la cantidad de los estatales, aunque con una oferta menor de carreras. La envergadura de las instituciones de gestión estatal en cuanto a diversidad y oferta de carreras es mucho mayor. En cuanto a la territorialización de la oferta hay institutos de educación superior en toda la Provincia, distribuidos según cinco zonas, conforme a la normativa vigente:

Tabla: zonas en las que se emplazan los IES

Zona Departamentos

1. Centro Godoy Cruz, Luján, Ciudad de Mendoza y Maipú

2. Centro Sur Tunuyán, San Carlos, Tupungato

3. Norte Las Heras, Lavalle y Guaymallén

4. Este San Martín, La Paz, Santa Rosa; Rivadavia, Junín

5. Sur San Rafael, Gral. Alvear y Malargüe

Tabla: Cantidad de Carreras por Zona

ZONA Oferta Técnica Oferta docente Centro 34 10

Centro Sur 15 13

Norte 10 6

Este 15 13

Sur 16 15

Los IES, a su vez, tienen una oferta que va desde una carrera hasta quince (IES 9-001). La cantidad de ofertas que un instituto puede ofertar depende de diversas variables, entre otras edilicias.

Cantidad de

carreras

Ofrecen una

carreras

Ofrecen tres

carreras

Ofrecen cinco

carreras

Seis

carreras

Siete carreras

Ocho carreras

9 carreras ó más

Institutos con esa cantidad de oferta

IES 9-017.

IES 9-021.

IES 9-012. IES 9-014. IES 9-018. IES 9-019. IES 9-026. IES 9-029. IES 9-016.

IES 9-005 IES 9-028 IES 9-003. IES 9-004 IES 9-030.

IES 9-002. IES 9-008.

IES 9-010. IES 9-011.

IES 9-023. IES 9-024.

IES 9-001 (15

) IES 9-009 (14) IES 9-013 (14) IES 9-006 10) IES 9-007 (9) IES 9-015.(9)

Total de institutos

1 1 7 5 2 4 6

Los Institutos pueden estar emplazados en un departamento y tener Sedes en otros o en localidades del mismo; por ejemplo, el Instituto 9-001, con sede en la Ciudad de San Martín tiene sedes en otros

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departamentos aledaños, por ej. en Junín, Santa Rosa y en localidades del mismo Departamento de San Martín. Doce del total de los IES, además, tienen Sedes en el territorio, el total de Sedes asciende a treinta y seis. Cada una de estas sedes desarrolla las carreras para un grupo muy reducido de estudiantes.

2. Modelo de formación: tradicional, centrado en contenidos y con dispositivos que obstaculizan los procesos de mejora.

Resulta fundamental no solo la regulación de la oferta, sino también un cambio en el modelo o propuesta de formación.

El sistema formador adolece de una serie de problemas que es preciso considerar con una propuesta superadora:

Aspectos a considerar

MODELO ACTUAL PREDOMINANTE

Observaciones

Ingreso de docentes

Listas internas de orden de mérito con tabulaciones institucionales, titularización por paritarias

Es preciso dar cumplimiento Ley 6970 de educación provincial, concurso por oposición y antecedentes, titularización por 7 años. Asimismo evitar la dispersión de las propuestas institucionales que ponderan antecedentes de forma muy profusa, mediante una grilla única para tabulación de antecedentes acorde a los perfiles que propone cada diseño curricular.

Financiamiento Subsidio generalizado a carreras de formación docente dadas por instituciones de gestión privada.

Un análisis del sistema formador de gestión privada muestra que se subsidian algunas carreras que no son prioritarias para el sistema o se ofrecen a muy corta distancia en institutos de gestión estatal.

Oferta educativa Apertura indiscriminada de carreras de formación docente

Un seguimiento de la evolución de las aperturas de carreras, cursos o secciones muestra un crecimiento que no condice con la matrícula. Es preciso tomar la decisión política de no abrir nuevas ofertas de formación docente durante 2018.

Infraestructura Funcionamiento en edificios compartidos por el resto de los niveles (educación primaria, secundaria, etc.)

El carácter mixto de muchos IES, como también la ausencia de edificios propios se constituye como un obstáculo para el desarrollo de actividades extracurriculares. Se ha previsto la construcción de un edificio modelo, con sistema de albergue estudiantil y becas para promover la elección de la carrera docente a los estudiantes destacados.

Funciones Instituciones abocadas especialmente a la formación inicial de grado

Es fundamental el fortalecimiento de la función de apoyo a escuelas y el desarrollo de actividades de investigación educativa que se vinculen con los problemas reales que experimentan las mismas,

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asimismo ofrecer propuestas de formación continua para el desarrollo profesional, situadas y pertinentes.

Modelo institucional

Instituciones con muchas carreras tanto de formación docente como técnica, sin especialización disciplinar o profesional.

Horas cátedras diversas, por asignatura.

La ausencia de estrategias organizativas de especialización y de departamentalización da como resultado una escasa articulación interna.

Las instituciones especializadas en formación docente desarrollan propuestas sólidas en investigación y extensión, generan prácticas profesionalizantes significativas para los estudiantes y promueven en sus docentes formadores la profundización del conocimiento de campo.

Evaluación Falta de controles jurisdiccionales, apertura de ofertas educativas sin estudios previos

La ausencia de dispositivos de seguimiento y evaluación de las carreras de formación inicial docente y técnica, que aseguren su calidad y pertinencia impacta en la inequidad relativa a estos aspectos entre la misma oferta de carrera entre un instituto y otro.

Se hace necesaria la creación de un organismo de información, monitoreo y evaluación, y acreditación de Institutos de Educación Superior. Es fundamental que no se autoricen carreras sin estudios previos.

La aplicación del Operativo Enseñar es un hito fundamental para analizar este mapa de la oferta, desde la perspectiva del logro de los estudiantes en términos de capacidades desarrolladas.

Currículo Centrado en contenidos Es preciso que se desarrolle una propuesta formativa centrada en el desarrollo de un conjunto de capacidades, en función de estándares o competencias docentes.

Ingreso de estudiantes

El ingreso de los estudiantes es libre, en función de la institución en la que se inscribe

Es preciso avanzar, asimismo, en el perfil de ingreso a las carreras de formación docente inicial. Esto implica evaluar el impacto de la implementación progresiva de un examen común de admisibilidad tomado por la jurisdicción.

3. Política que aborda la problemática jurisdiccional

La opción elegida es la de diseñar un programa nuevo, de carácter sistémico, que considere las variables implicadas en la formación docente inicial.

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Lo que se plantea es una reforma de la política de formación docente. Parte de un cambio en la visión (hacia dónde se quiere ir) y un cambio en las estrategias (cómo queremos llegar). Esto supone una modificación global y sistémica, a la vez que centrada en objetivos concretos, que debe abordarse desde la normativa, desde la gestión y desde los procedimientos.

Lo planteamos como una nueva política en la medida en que se trata de conjuntos de intervenciones interrelacionados, ordenados en función de objetivos preestablecidos y precedidos por una construcción técnico-política previa deliberada. (Fernández Arroyo y Schejtman, 2012). Diversos estudios internacionales muestran que la calidad del aprendizaje de los alumnos depende de la calidad de la enseñanza (Barber y Mourshed 2009; Bruns y Luque 2014) y que los países que logran generar una educación de calidad con inclusión, apuestan a fortalecer la formación de los docentes como uno de los principales factores de la mejora.

Una idea importante de esta reforma consiste en que dado que una política de formación docente atraviesa a todo el sistema educativo, su implementación demanda un espacio más amplio de decisiones que no puede limitarse a una sola dirección de nivel.

En la actualidad el financiamiento de la formación docente se realiza desde dos fuentes, una provincial y otra nacional. El presupuesto provincial de la Dirección de Educación Superior (incluidas las carreras técnicas), asciende a $ 506.000.000 distribuidos en 62.000 horas cátedra. Los fondos provenientes de la fuente 45 (Infod) del Ministerio Nacional de Educación, que durante 2017 ascendieron a $23.500.000.- están destinados especialmente al desarrollo profesional docente, la formación continua y el desarrollo jurisdiccional de políticas estudiantiles para el acompañamiento de las trayectorias.

Un factor a considerar es el costo por alumno, que termina siendo uno de los más altos del sistema. Resulta significativo lo que ocurre con algunas instituciones, que ofrecen 12 carreras en 48, con un total de 632 estudiantes. Este contexto muestra una oferta segmentada que no cuenta con más de 13 personas reales, entendido esto por un alumno que cumple la condición de regular, por cada comisión. En un cuadro descriptivo que corresponde a la inversión por alumno y carrera ofrecida durante el año 2016, según los datos del RA (Relevamiento anual realizado por cada instituto) se muestran marcadas diferencias entre las instituciones y los territorios de la provincia con costos por alumno que van desde los $7.001 a $51.430. Esos montos determinados por carrera van desde $1.181.000 a $2.345.000.

El ordenamiento y planificación del sistema tiene como objetivo no solo mejorar la oferta de formación inicial, sino también desarrollar de manera adecuada las otras funciones que el artículo 72 de la LEN otorga a los institutos de formación docente: “La formación docente es parte constitutiva del nivel de Educación Superior y tiene como funciones, entre otras, la formación docente inicial, la formación docente continua, el apoyo pedagógico a las escuelas y la investigación educativa”.

De estas funciones enunciadas por la LEN, la que tiene menor desarrollo es la de apoyo pedagógico a escuelas. Sin embargo, consideramos que resulta la más importante en un contexto en el que, según lo marcan los resultados del Operativo Aprender, existen cerca de 51 escuelas primarias y 64 escuelas secundarias que tienen muy bajos resultados. En una primera etapa, el desarrollo de esta función debería operar especialmente en este tipo de escuelas, llamadas hoy “ FARO”. La Formación Docente puede orientar los procesos de mejora de todo el sistema, siempre que sea planificada en función de sus necesidades.

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Por ello hablamos de la construcción de una política integral que podría definirse como la búsqueda de un nuevo ecosistema para la formación docente; la misma tiene dos ejes que se expresan en el punto 4.

4. Diseño de una propuesta de mejora

1. Ordenamiento y regulación de la oferta de formación docente. Revisión del mapa de la oferta educativa y análisis de la matrícula e indicadores de eficiencia.

Las estrategias propuestas son:

- Revisión y seguimiento de la oferta de formación docente inicial y de la evolución de la matrícula en clave territorial.

- Refuncionalización progresiva de los institutos de educación superior con oferta mixta.

2. Adecuación del sistema formador en aspectos organizativos, edilicios, curriculares y financieros:

Dimensiones Política a implementar

Ingreso de docentes a. Ingreso por concurso por oposición y antecedentes, titularización por 7 años. b. Desarrollo de una grilla única para tabulación.

Financiamiento a. Revisión de las matrículas para el ajuste de los subsidios. b. Subsidio a carreras prioritarias para el sistema.

Oferta educativa a. No apertura de nuevas ofertas de formación docente durante 2018. Refuncionalización de comisiones y sedes. b. En casos excepcionales, establecer un procedimiento de evaluación exhaustivo que justifique la decisión.

Infraestructura a. Elaboración de un mapa de relevamiento de la situación edilicia de los IES. b. Elaboración de un plan estratégico de refuncionalización de edificios. c. Construcción de un edificio modelo, con sistema de albergue estudiantil y becas para promover la elección de la carrera docente a los estudiantes destacados.

Funciones a. Fortalecimiento de las prácticas profesionalizantes. b. Fortalecimiento de la función de apoyo a escuelas. c. Programa de investigación educativa centrada en los problemas del contexto. d. Revisión y mejora de la propuesta de la formación continua para el desarrollo profesional.

Modelo institucional a. Avanzar hacia la definición institucional en función de la oferta de formación. b. Desarrollar propuestas de formación de formadores para la especialización. c. Promover la organización del cuerpo docente para la departamentalización y trabajo por trayectos de formación.

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Evaluación a. Creación de un organismo de Información, Monitoreo, Evaluación y Acreditación de Institutos de Educación Superior. b. Autoevaluación basada en los resultados del Operativo Enseñar.

Currículo b. En función de los diseños curriculares vigentes, promover el trabajo por áreas y la mejora de las prácticas profesionalizantes. c. Definir y establecer como eje de la formación el conjunto de capacidades docentes en función de estándares.

Ingreso de estudiantes a. Implementar un examen común de admisibilidad tomado por la jurisdicción. b. Establecer estándares mínimos en un perfil de ingreso.

En cuanto a la implementación de esta política, se han hecho algunos avances significativos:

Una primera normativa, ya elaborada, propone a los IES la de examen de admisibilidad común para los estudiantes que se matriculen en carreras de formación docente. Si bien se trata de una medida que, en principio, ha sido resistida, pues requiere la construcción de consenso, ha sido planteada para que se desarrolle armoniosamente con los objetivos de mejora del sistema. Por esa razón, se ha realizado una articulación con la Secretaría de Evaluación Educativa dependiente del Ministerio de Educación Nacional para que el examen de aspirantes a la Beca Compromiso Docente sea tomado en forma censal a todos los aspirantes a la carrera docente. Se trata de un examen diagnóstico, no vinculante que permitirá hacer un fortalecimiento de las trayectorias de los estudiantes a partir del reconocimiento de las dificultades y fortalezas.

Una segunda normativa proviene de la reglamentación de la Ley Provincial de Educación y regula el ingreso de los docentes a los cargos en los ISFD, que debería hacerse por concurso abierto por antecedentes y oposición. Asimismo se está recopilando información sobre las grillas que utilizan actualmente los institutos para el ingreso de docentes, encontrando muchas inconsistencias en la valoración de los antecedentes. El trabajo sobre una ficha única, en consenso con referentes de las instituciones de educación superior, ha sido previsto para 2018.

Una tercera instancia corresponde a la creación de un organismo que planifique la oferta educativa a partir de los estudios de demanda y de necesidades del sistema. El mismo debería reunir los aportes de la Dirección de Planeamiento, de Evaluación, de Educación Superior y de Administración de la DGE. Para cumplir con esta meta se están realizando los estudios financieros correspondientes.

Por último, sería un decreto del Gobernador de la Provincia el que regule el financiamiento a instituciones de educación superior de gestión privada, el que debería enfocarse solamente hacia carreras que son prioritarias para el sistema.

5. Conclusiones

El equipo de Mendoza ha analizado las diversas problemáticas educativas de la provincia, recortando uno de los problemas a fin de focalizar la propuesta de mejora.

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Entendimos que la formación docente es clave para la mejora de todo el sistema educativo y que algunas medidas de corto, mediano y largo plazo pueden impactar de manera muy significativa tanto en las actuales como en las próximas generaciones de docentes. Respecto a los segundos, consideramos que la formación inicial es la que más incide en el desarrollo profesional.

Analizamos la cuestión de los institutos formadores y los modelos de formación, a partir de la idea de que la jerarquización de la formación docente demanda especialización, algo que difícilmente se pueda generar en instituciones con profusión de carreras.

Elaboramos una propuesta centrada en dimensiones o ejes de análisis, con objetivos concretos a desarrollar en un futuro plan estratégico.

Consideramos que la participación de todas las instituciones de educación superior en las normativas, acuerdos y actividades podrá sumar calidad institucional a este proceso indispensable para la construcción de justicia educativa en Mendoza.