financieel stelsel amsterdam · 1.7 beleidsnota planning en control cyclus . 1.8 inkoop en...

Financieel Stelsel

Gemeente Amsterdam

Financieel Stelsel

Colofon

Dit is een publicatie van de Gemeente Amsterdam

Postbus 202

1000 AE Amsterdam

www.amsterdam.nl

Foto omslag: Patricia Biemold

8 maart 2018

3

Navigatie

Om door het document te navigeren, klikt u in de inhoudsopgave op de desbetreffende pagina. Terugkeren naar de inhoudsopgave? Klik dan op het paginacijfer onderin de pagina.

Disclaimer

De informatie in dit document is met veel zorg samengesteld en gebaseerd op de actuele

regelgeving die geldt binnen de gemeente Amsterdam. De teksten in dit document zijn om de

relevantie te verhogen hier en daar aangepast. Dat betekent dat dit document de tekst in de

regelgeving niet per definitie exact weergeeft. Aanpassingen zijn echter zodanig uitgevoerd dat

de inhoud van de regelgeving niet wordt aangetast. Op intranet Amsterdam vindt u de actuele

regelgeving in de oorspronkelijke gedaante.

4

http://intranet.amsterdam.nl/kennis-beleid/bedrijfsvoering/financien/financieel-stelsel/financieel-stelsel-0/

Inhoud

Voorwoord 6

Hoofdstuk 1 Basis (wet- & regelgeving) 7 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV 9 Inkoop en aanbesteden 10 1.1 Financiële verordening Amsterdam 11 1.2 Normenkader rechtmatigheid 12 1.3 Bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie Amsterdam 13 1.4 Mandaatbesluiten directeur DMC en concerncontroller 14 1.5 Auditketen 16 1.6 Regeling financieel toezicht 29 1.7 Beleidsnota planning en control cyclus 43

Hoofdstuk 2 Beheren budgetten 63 2. 1 Begrotingsregels 64 2.2 Regeling budgetbeheer 67 2.3 Budgethoudersregeling 82 2.4 Regeling kostprijs en tariefbepaling 89 2.5 Beleidsnota ramen en bekostigen 102 2.6 Beleidsnota reserves en voorzieningen 135 2.7 Beleidskader voor salarisbegroting en formatiebeheer intranet

Hoofdstuk 3 Investeren 162 3.1 Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven 163 3.2 Nota beoordeling investeringsvraagstukken 188 3.3 Regeling investeringskredieten 208

Hoofdstuk 4 Financiering en treasury 220 4.1 Treasurystatuut gemeente Amsterdam 221 4.2 Herziening rentestelsel 229 4.3 Doelgericht op afstand (verbonden partijen) 235 4.4 Lening- en garantiebeleid gemeente Amsterdam 271

Hoofdstuk 5 Grond en gebouwen 300 5.1 Financieel stelsel gebiedsontwikkeling 301 5.2 Grondprijsbeleid 2016 voor nieuwe uitgiften in eeuwig durende erfpacht 321 5.3 Stedelijke vastgoedstrategie 356

5.3a Deel 1 Spelregels vastgoed 359 5.3b Deel 2 Verkoop van gemeentelijk vastgoed 380 5.3c Deel 3 Omgang met leegstand 398

Hoofdstuk 6 Risicomanagement 411 6.1 Beleidsnota Risicomanagement 2014-2018 412 6.2 Regels Weerstandsvermogen 422 6.3 Regeling Risicovolle Projecten 447

5


Voorwoord

Zoals solide financiën het fundament zijn van een goed bestuurde stad, zo zijn heldere en actuele

kaders een voorwaarde voor de professionele financiële functie voor Amsterdam. Die heldere en

actuele kaders zijn er nu, als een van de vijf speerpunten van het eindbeeld dat wij ons ten doel

gesteld hebben: de basis van de financiële functie op orde in 2018.

In de afgelopen vier jaar is binnen het project 1Stad 1 Financieel stelsel, hard gewerkt aan de

kaderstelling. De financiële verordening is vernieuwd en geactualiseerd en in overeenstemming

gebracht met de vernieuwingen in het Besluit begroting en verantwoording provincies en

gemeenten (BBV). Daarnaast speelt de vernieuwde verordening ook in op de nieuwe structuur van

de gemeentelijke organisatie. De nieuwe verordening is verder uitgewerkt in op de Amsterdamse

situatie toegesneden beleidsnota’s en regelingen, die bestuurlijk zijn bekrachtigd.

De gemeente Amsterdam beschikt daarmee over een financieel stelsel dat bestaat uit actuele en

toegankelijke beleidskaders. De kaderstelling is thematisch ingedeeld, op de wijze die u in deze

PDF aantreft. Per thema onderscheiden we een aantal onderwerpen waarvoor specifieke

kaderstelling is geformuleerd.

Het aantal thema’s zal wanneer dat noodzakelijk is worden uitgebreid en dat geldt binnen de

thema’s uiteraard ook voor het aantal onderwerpen. Als zich nieuwe onderwerpen aandienen zal

daarvoor kaderstelling opgesteld moeten worden. Dat past bij het eindbeeld dat wij voor de

kaderstelling hebben geformuleerd, namelijk dat de kaderstelling duidelijk is, ruimte geeft voor

verbeteringen op basis van ervaringen en rekening houdt met nieuwe ontwikkelingen.

De kaderstelling, het financieel stelsel, wordt daarmee een dynamisch geheel dat meegroeit met

de ontwikkelingen.

Het proces van het opstellen van financiële kaders behoort tot de systeemverantwoordelijkheid

van de wethouder Financiën. Deze verzamelde kaders zijn via de website van de gemeente

bereikbaar en ze staan op het intranet. Daar dient het onder andere als interactief handboek voor

de medewerkers uit de financiële kolom en alle overige betrokkenen en geïnteresseerden binnen

de gemeentelijke organisatie .

Met vriendelijke groet, namens het college,

Udo Kock

Wethouder Financiën

6


Hoofdstuk 1 Basis (weten regelgeving)

Het opstellen van heldere en actuele kaders en het bestuurlijk laten bekrachtigen van de verordening, de beleidsnota’s en de regelingen behoort tot de zogenaamde systeemverantwoordelijkheid van de wethouder Financiën. Deze rol houdt onder andere in de verantwoordelijkheid voor de aanwezigheid van de financiële verordening en de daarop gebaseerde financiële beleidsnota’s en regelingen. Deze kaders zijn toegesneden op de Amsterdamse situatie en in overeenstemming met de Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV).

De weten regelgeving en de uitwerking daarvan in financiële kaders vormen de grondslag voor de financiële functie van de gemeente. De kaderstelling levert de referentiepunten op basis waarvan het college door de gemeenteraad kan worden gecontroleerd. Het geheel van de financiële kaders vormt het financieel stelsel van de gemeente Amsterdam.

Het financieel stelsel brengt samenhang aan in de manier van sturen, beheersen en toezicht houden op de gemeentelijke organisatie, met als doel een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen en het kunnen verantwoorden van de resultaten.

Beleidskaders 1.1 Financiële verordening Amsterdam 1.2 Normenkader rechtmatigheid 1.3 Bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie Amsterdam 1.4 Aparte mandaatbesluiten (directeur DMC en concerncontroller) 1.5 Auditketen 1.6 Regeling Financieel toezicht 1.7 Beleidsnota Planning en Control Cyclus 1.8 Inkoop en aanbesteden 1.9 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV)

Wet- en regelgeving

In de weten regelgeving die voor Nederlandse gemeenten geldt zit een duidelijke structuur. Kort samengevat ziet deze structuur er in de Amsterdamse situatie als volgt uit.

De Gemeentewet bepaalt het algemeen landelijke kader. In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zijn de

verslaggevingsregels vastgelegd waaraan de begroting en het jaarverslag van elke gemeentemoeten voldoen .

In de verordening ex artikel 212 van de gemeentewet (de financiële verordening) heeft degemeenteraad, binnen de mogelijkheden van de landelijke regelgeving, de financiële kadersvastgesteld voor de gemeente Amsterdam.

Op basis van de financiële verordening heeft het college van burgemeester en wethoudersnadere uitwerkingen van het Amsterdamse financiële stelsel opgesteld in de vorm van

7

Gemeente Amsterdam Financieel Stelsel

beleidsnota’s (die door de raad worden vastgesteld) en in regelingen (die door het college worden vastgesteld).

Op basis van de financiële verordening, de beleidsnota’s en de regelingen kan de concerncontroller toepassingsregels opstellen. Deze hebben wel een regelend karakter, maar zijn zoals de naam al zegt gericht op toepassing en zijn dus geen uitbreiding van de financiële kaders .

Financiële verordening De verordening ex artikel 212 van de gemeentewet (financiële verordening) is de basis voor de interne kaderstelling op financieel gebied binnen de gemeente. De financiële verordening is een zogenaamde kapstokverordening. Dat houdt in dat in de financiële verordening niet in detail en niet alles wordt ingekaderd, maar dat de financiële verordening in specifieke gevallen het college opdracht geeft daarvoor aanvullende kaders op te stellen. Dat kan op twee manieren: a. Door het college op te dragen een beleidsnota aan te bieden die door de raad wordt

vastgesteld of b. Door het college op te dragen regels op te stellen. In dat geval is het college dan ook degene

die vaststelt omdat de opdracht niet omvat de opgestelde regels ter vaststelling aan te bieden aan de raad.

Je vind de verordening hier: http://wetten.overheid.nl/zoeken Normenkader rechtmatigheid Het normenkader rechtmatigheid betreft de inventarisatie van de door de gemeente na te leven regelgeving van hogere overheden en van de gemeente zelf. Bij de inventarisatie wordt gekeken naar Europese regelingen, nationale regelingen, gemeentelijke regelingen en als dat van toepassing is regelingen van bestuurscommissies. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd en vastgesteld door de gemeenteraad. Verderop in dit document vind je meer informatie over dit onderwerp.

Bevoegdheden

Bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie Amsterdam Het bevoegdhedenbesluit voor de ambtelijke organisatie is de bundeling van een groot aantal bestaande besluiten waarin de aan de organisatie eenheden gemandateerde bevoegdheden in de stad zijn geregeld. Vrijwel alle bevoegdheden die door het college of de burgemeester aan het ambtelijk apparaat worden overgedragen zijn in dit besluit te vinden. Verderop in dit document vind je meer informatie over dit onderwerp. Aparte mandaatbesluiten (directeur DMC en concerncontroller) Het college heeft het Taak- en bevoegdhedenbesluit positionering directeur Middelen en Control en concerncontroller gemeente Amsterdam op 23 augustus 2016 vastgesteld. Kern van dit mandaat zijn enkele specifieke bevoegdheden die aan de directeur Middelen en Control en concerncontroller in het kader van de definitieve besluitvorming inrichting controlorganisatie Amsterdam toegekend. Verderop in dit document vind je meer informatie over dit onderwerp.

8

http://wetten.overheid.nl/zoeken


Toezicht Auditketen De gemeente is in control als zij er voor zorgt dat bij de uitvoering van activiteiten de onderkende risico’s adequaat worden beheerst en dat zij afwijkingen kan constateren en herstellen. De gemeente hanteert daartoe het model dat gebaseerd is op de three lines of defence. Dat is een model waarin (1) decentrale control, (2) concerncontrol en (3) concernaudit als drie na elkaar volgende en op elkaar aansluitende niveaus worden onderscheiden. Als geheel vormen zij een compleet intern stelsel van beheersing. Het geheel hiervan wordt beschreven in de auditketen. Verderop in dit document vind je meer informatie over dit onderwerp. Regeling financieel toezicht De Regeling financieel toezicht beschrijft de toezichtsystematiek binnen de gemeente als sprake is van een normale situatie en wanneer sprake is van aanscherping in het toezicht in een situatie waarin een organisatie eenheid niet (meer) of niet geheel in control is. Verderop in dit document vind je meer informatie over dit onderwerp.

Verslaglegging Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) De Gemeentewet schrijft voor dat gemeenten een begroting, meerjarenraming, jaarrekening en jaarverslag maken en geven enkele vereisten waaraan de genoemde documenten dienen te voldoen. Artikel 186 van de Gemeentewet bepaalt dat de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, het jaarverslag en de jaarrekening moeten voldoen aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Vanaf begrotingsjaar 2004 geldt hiervoor het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Wijzigingen in het BBV (en ook andere (financiële) regelgeving die voor de gemeente van belang is worden gevolgd door DMC die op basis daarvan zo nodig wijziging van de interne regelgeving van de gemeente, zoals bijvoorbeeld de financiële verordening, zaal voorstellen aan college of raad. Het BBV is te vinden onder https://www.overheid.nl/zoeken Commissie BBV In het BBV is opgenomen dat er een commissie is voor het Besluit begroting en verantwoording (commissie BBV) met als taak zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Daarnaast is het de taak van de commissie om te zorgen voor een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring van gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, provincies en waterschappen. Dit doet zij onder meer door het uitbrengen van richtinggevende notities, het onderhouden van de Kadernota rechtmatigheid en het beantwoorden van praktijkvragen via een vraag en antwoordrubriek. Contacten met de commissie worden onderhouden door DMC en ook het stellen van vragen aan de commissie gebeurt uitsluitend via DMC. Mocht u een vraag hebben over het BBV of de toepassing daarvan , stel deze dan eerst aan DMC via het mailadres [email protected]. DMC beoordeelt of de vraag doorgespeeld zal worden aan de commissie. Beleidsnota Planning en Control Cyclus In de planning en control-cyclus verschaft het college van burgemeester en wethouders de gemeenteraad en de burgers inzicht in het beleid dat de gemeente in een periode wil voeren en

9

https://www.overheid.nl/zoeken

mailto:[email protected]


heeft gevoerd, in de middelen die daarvoor nodig waren en in de resultaten dat met dat beleid zijn bereikt. De P&C-cyclus kent de volgende P&C-producten: Coalitieakkoord (planning) Voorjaarsnota (planning en control in de vorm van sturing) Programmabegroting (planning) Najaarsnota (control in de vorm van sturing) Jaarrekening en productenrealisatie (control als verantwoording) Verderop in dit document vind je uitgebreide informatie over dit onderwerp.

Inkopen en aanbesteden Alle informatie over de wijze waarop in de gemeente Amsterdam moet worden ingekocht of aanbesteed vind je op de intranetsite van concern inkoop: http://intranet.amsterdam.nl/kennis-beleid/bedrijfsvoering/inkoop-aanbesteden/concern-inkoop/

10

http://intranet.amsterdam.nl/kennis-beleid/bedrijfsvoering/inkoop-aanbesteden/concern-inkoop/

http://intranet.amsterdam.nl/kennis-beleid/bedrijfsvoering/inkoop-aanbesteden/concern-inkoop/


1.1 Financiële verordening Amsterdam De verordening ex artikel 212 van de gemeentewet (financiële verordening) is de basis voor de interne kaderstelling op financieel gebied binnen de gemeente. De financiële verordening is een zogenaamde kapstokverordening. Dat houdt in dat in de financiële verordening niet in detail en niet alles wordt ingekaderd, maar dat de financiële verordening in specifieke gevallen het college opdracht geeft daarvoor aanvullende kaders op te stellen. Dat kan op twee manieren: a. Door het college op te dragen een beleidsnota aan te bieden die door de raad wordt

vastgesteld of b. Door het college op te dragen regels op te stellen. In dat geval is het college dan ook degene

die vaststelt omdat de opdracht niet omvat de opgestelde regels ter vaststelling aan te bieden aan de raad.

Een derde mogelijkheid is dat het college vrijwillig regels opstelt omdat zij dat nodig acht. Ook hiertoe biedt de financiële verordening ruimte, maar de algemene bevoegdheid daartoe is ook opgenomen in de gemeentewet in artikel 160: ‘Het college is in ieder geval bevoegd regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente, met uitzondering van de organisatie van de griffie.’ Het opstellen van heldere en actuele kaders en het bestuurlijk laten bekrachtigen van de beleidsnota’s en de regelingen behoort tot de zogenaamde systeemverantwoordelijkheid van de wethouder Financiën. Deze rol houdt onder andere in de verantwoordelijkheid voor de aanwezigheid van de financiële verordening en de daarop gebaseerde financiële beleidsnota’s en regelingen. Behalve een hoofdstuk over definities en slotbepalingen is de kern van de verordening gegroepeerd rond de volgende onderwerpen: Begroting en verantwoording Administratie, organisatie en interne beheersing Financieel beleid Je vindt de Financiële verordening Amsterdam 2017 hier: http://wetten.overheid.nl/zoeken Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft de Financiële verordening Amsterdam 2017 op 25 januari 2017 vastgesteld.

11



1.2 Normenkader rechtmatigheid Het normenkader rechtmatigheid betreft de inventarisatie van de door de gemeente na te leven regelgeving van hogere overheden en van de gemeente zelf. Bij de inventarisatie wordt gekeken naar Europese regelingen, nationale regelingen, gemeentelijke regelingen en als dat van toepassing is regelingen van bestuurscommissies. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd en vastgesteld door de gemeenteraad. Externe wetgeving en verordeningen en andere besluiten Bij de externe wetgeving is alleen weten regelgeving van belang die bepalingen bevat over financiële beheershandelingen, zoals bijvoorbeeld de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Voor verordeningen geldt dat alle verordeningen voor zover die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen onderdeel uitmaken van het normenkader. Andere besluiten van de gemeenteraad, dus niet zijnde verordeningen, met een kader stellend karakter en die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen zijn ook een verplicht onderdeel van het normenkader. Financiële beheershandelingen Rechtmatigheid in het normenkader heeft een duidelijke relatie met het financiële beheer. Er moet worden vastgesteld dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Voorbeelden hiervan zijn: 1. overdrachten aan of van natuurlijke personen en rechtspersonen (bijvoorbeeld subsidies,

uitkeringen, belastingen en heffingen) 2. transacties waarbij een tegenprestatie wordt verkregen of geleverd 3. financieringen, waaronder opgenomen en uitgezette leningen en daarbij behorende rente en

aflossingen 4. vermogensmutaties zoals mutaties van reserves en voorzieningen en de

afschrijvingssystematiek Bovenstaande sluit in beginsel regels uit die betrekking hebben op handelingen en beslissingen van niet-financiële aard (bijvoorbeeld handelingen die gerelateerd zijn aan de wetgeving voor arbeidsomstandigheden of de privacywetgeving). Hierop is een belangrijke nuance: handelingen en beslissingen van niet-financiële aard dienen wel in algemene zin te worden betrokken bij de inschatting van het algemene risicobeleid en –beheer van de gemeente. De ratio hiervan is dat niet-financiële handelingen wel kunnen leiden tot financiële risico’s waarvoor bijvoorbeeld een voorziening zou moeten worden gevormd. Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft Normenkader rechtmatigheid 2018 op 20 december 2017 vastgesteld. Het normenkader Het volledige normenkader is als Excel-bestand te downloaden van het intranet van de gemeente Amsterdam.

12


1.3 Bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie Het bevoegdhedenbesluit voor de ambtelijke organisatie is de bundeling van de bevoegdheden van de aan de organisatie eenheden gemandateerde bevoegdheden in de stad. Vrijwel alle bevoegdheden die door het college of de burgemeester aan het ambtelijk apparaat worden overgedragen zijn in dit besluit te vinden. Het besluit gaat over bevoegdheden aan ambtenaren, werkzaam onder verantwoordelijkheid van het college en bevat: A. interne, organisatorisch bevoegdheden om de organisatie te kunnen aansturen, en B. externe, meer bestuurlijke, meestal publiekrechtelijke bevoegdheden om besluiten te nemen

namens het college en de burgemeester. Inhoud Bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie: a. het algemeen mandaatbesluit dienstdirecteuren met algemene bevoegdheden op grond van

bijvoorbeeld de Gemeentewet en de Awb b. de doorlopende machtiging burgemeester op grond waarvan degene die van het college een

besluit mag nemen, dit ook mag ondertekenen (bevoegdheid van de burgemeester) c. vervangingsregeling gemeentesecretaris waarmee de directeuren bestuursdienst worden

aangewezen als vervangers d. specifieke mandaatbesluiten per dienst om het directeuren mogelijk te maken bijvoorbeeld

bepaalde vergunningen, subsidies en uitkeringen te verstrekken op hun specifieke beleidsterrein

e. de mandaatbepalingen in de NRGA waarmee directeuren van diensten ambtenaar rechtelijke bevoegdheden konden uitoefenen

Het besluit bevat niet: de bevoegdheden voor de bestuurscommissies de bevoegdheden van de burgemeester in het openbare orde en veiligheidsdomein. Die

blijven in een separaat mandaatbesluit beschreven. De bevoegdheden van functionarissen die niet onder de verantwoordelijkheid vallen van het

college, zoals functionarissen van externe organisaties (zoals Haven, Omgevingsdienst of Waternet) of binnengemeentelijke niet-ondergeschikten van het college (zoals de directeur Rekenkamer, de Ombudsman, de directeur ACAM of de Raadsgriffier)

Besluitvorming Het college heeft het Bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie op 16 december 2014 voor het eerst vastgesteld en sindsdien is dat al diverse malen aangepast. Het besluit Je kunt het volledige Bevoegdhedenbesluit hier downloaden: http://wetten.overheid.nl/zoeken

13



1.4 Mandaatbesluiten directeur DMC en concerncontroller Besluitvorming Het college heeft het Taak- en bevoegdhedenbesluit positionering directeur Middelen en Control en concerncontroller gemeente Amsterdam op 23 augustus 2016 vastgesteld, als onderdeel van de Definitieve besluitvorming inrichting controlorganisatie Amsterdam. Het volledige besluit Je kunt het volledige Taak- en bevoegdhedenbesluit positionering directeur Middelen en Control en concerncontroller gemeente Amsterdam hieronder teruglezen. Taak- en bevoegdhedenbesluit positionering directeur Middelen en Control en concerncontroller gemeente Amsterdam Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam; overwegende dat het wenselijk is ten behoeve van de uitoefening van de functie van concerncontroller regels te stellen; gelet op de artikelen 212, 213 en 213a van de Gemeentewet; besluit: vast te stellen het volgende besluit en de volgende taken: Artikel 1 De plaats van de concerncontroller in de organisatie 1.1 De concerncontroller is onafhankelijk in diens adviserende en toetsende taak; 1.2 De concerncontroller ressorteert hierarchisch onder de gemeentesecretaris en is lid van

het Gemeentelijk Managementteam (GMT); 1.3 De concerncontroller heeft een hiërarchische en functionele verantwoordelijkheid voor de

aansturing van de clustercontrollers, de rve business controllers en de stadsdeelcontrollers (hierna: business controllers);

1.4 De concerncontroller is tevens directeur Middelen en Control (DMC) en heeft vanuit die rol hiërarchisch en functionele verantwoordelijkheid voor de aansturing van de functionarissen van DMC;

1.5 De directeur Middelen en Control is tevens directeur Financiën en heeft een functionele relatie met de directeur van de rve Financiën;

1.6 De concerncontroller kan zich rechtstreeks wenden tot het college, waarbij de wethouder Financiën en de betrokken vakwethouder vooraf worden geïnformeerd.

Artikel 2 Doelstellingen van de concerncontroller De concerncontroller heeft bij de uitoefening van zijn taken het doel: 2.1 Het bevorderen van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het

gevoerde beleid en beheer in verband met de door het bestuur vastgestelde doelen; 2.2 Het rechtmatig beheer van middelen, die de gemeentelijke organisatie voor het bereiken

van vastgestelde doelen zijn toegekend; 2.3 De naleving van de toepasselijke wettelijke bepalingen en bestuurlijke richtlijnen; 2.4 Het bewaken van de kwaliteit van de planning & control producten; 2.5 De zorg voor het inzichtelijk maken en beheersen van risico’s en de integriteit van de

gemeentelijke organisatie.

14


Artikel 3 Bevoegdheden van de concerncontroller / directeur Middelen en Control 3.1 De concerncontroller heeft gevraagd of ongevraagd toegang tot alle financiële en andere

informatie en daaraan ten grondslag liggende gegevens van alle rve’s en stadsdelen die hij voor de uitvoering van zijn taak nodig acht;

3.2 Business controllers dragen zorg voor een proactieve informatievoorziening aan de concerncontroller die relevant is voor de control;

3.3 De concerncontroller kan functionele aanwijzingen geven aan het lijn management die nodig zijn binnen de doelstellingen en het takenpakket van concerncontroller; In lijn met het voorliggende besluit geldt hetzelfde voor de clustercontroller, stadsdeelcontroller en businesscontroller;

3.4 Bij non‐compliance heeft de concern controller de mogelijkheid om de non‐compliance te

agenderen in het GMT en zo nodig te escaleren via de wethouder Financiën en/of de vakwethouder naar het college.

3.5 De directeur Middelen en Control geeft functioneel leiding aan de directeur van de rve Financiën;

3.6 De directeur Middelen en Control heeft een aanwijzingsbevoegdheid richting de directeur van de rve Financiën, waarmee deze bindende werkopdrachten kan geven aan de directeur van de rve Financiën;

Artikel 4 Het takenpakket van de concerncontroller / directeur Middelen en Control De concerncontroller heeft de volgende taken: 4.1 Het stellen van kaders, bindende toepassingsregels en het houden van of doen houden

van toezicht op de uitvoering van de geldende kaders en toepassingsregels voor de administratieve organisatie en de werking van de interne beheersing van de gemeentelijke organisatie;

4.2 Het opzetten en onderhouden van ‘het systeem van control’. De concerncontroller kan daartoe kaders stellen en deze doen vaststellen.

4.3 Het doen van onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid, rechtmatigheid en risico’s van het handelen van de gemeentelijke organisatie of organisatie eenheden daarin, al dan niet in opdracht van het college en het college hierover informeren en adviseren;

4.4 Het instellen van verzwaard toezicht conform daarvoor vastgestelde regels als blijkt dat het beheer van een gemeentelijke organisatie niet op orde is.

4.5 Het toezicht op de control op de risicovolle projecten, bedoeld in de Regeling risicovolle projecten, door middel van toetsing van de financiële rapportages, de krediet‐ en exploitatiebijstellingen en het periodiek onderzoeken van het verloop van een bepaald project of ‐onderdeel;

4.6 Het toetsen van college‐ en raadsvoorstellen op financiële en beleidsmatige aspecten; 4.7 De directeur Middelen en Control heeft als taak het jaarlijks geven van goedkeuring aan

het jaarplan van de rve Financiën; Artikel 5 Inwerkingtreding Deze instructie treedt in werking op het moment dat het voorgenomen besluit om de businesscontrollers van de gemeente Amsterdam, werkzaam bij de clusters, stadsdelen en rve’s, hiërarchisch en functioneel onder de concerncontroller te plaatsen en niet langer onder het lijnmanagement in werking treedt.

15


1.5 Auditketen De gemeente is in control als zij er voor zorgt dat bij de uitvoering van activiteiten de onderkende risico’s adequaat worden beheerst afwijkingen kan constateren en herstellen. De gemeente hanteert daartoe het model dat gebaseerd is op de three lines of defence. Dat is een model waarin (1) decentrale control, (2) concerncontrol en (3) concernaudit als drie na elkaar volgende en op elkaar aansluitende niveaus worden onderscheiden. Als geheel vormen zij een compleet intern stelsel van beheersing. Het model van de three lines of defence is door de centrale Directie Middelen en Control en de gemeentelijke accountant gezamenlijk uitgewerkt als uitvloeisel van de nota Visie op Control waarin de inrichting van de control-organisatie is vastgelegd en de control-strategie voor de financiële functie geformuleerd.

Auditketen: 3-lijnsmodel We onderscheiden in het 3-lijnsmodel decentrale control, concerncontrol en concernaudit als drie na elkaar volgende niveaus (de three lines of defence). Dit model brengt op een relatief eenvoudige wijze in beeld wat de relatie is tussen control en audit en is daarom als basis gekozen voor de Amsterdamse auditketen. Niveau 1 Het eerste interne niveau, dat van de interne beheersing (decentrale control), vindt plaats bij de afdelingen en het lijnmanagement van de organisatie-eenheden en projecten zelf. Het gaat bij niveau 1 vooral om de beheersmaatregelen die ingebouwd zijn in de uitvoerende processen zelf. Niveau 2 Het tweede interne niveau (concerncontrol) bestaat uit medewerkers of afdelingen die zich bezig houden met het beleid en de ondersteuning gericht op de beheersing (onder andere DMC, SB, JZ, CIO-office, BI, FAC). Hierbij zij aangetekend dat als niveau 1 effectief werkt, het tweede niveau vooral een ondersteunende en toetsende rol heeft. Daarnaast formuleert niveau 2 kaders en beleid. Het model strekt zich uit over alle controlgebieden die binnen de gemeente onderscheiden worden. Niveau 3 Het laatste interne niveau wordt gevormd door de concernaudit. De concernaudit richt zich op de beoordeling van en advisering over de interne beheersing en kwaliteitsverbetering van de organisatie. Dit niveau richt zich op de financiële kaders, betrouwbaarheid en rechtmatigheid. Als de eerste en tweede linie van de organisatie op orde zijn, zal de concernaudit meer een monitorende en adviserende rol dan een toetsende rol naar het concern kunnen vervullen. De concern-auditcommissie stelt op basis van risicoanalyse, namens het college, het concern-auditprogramma vast. Het voorzitterschap van de concern-auditcommissie berust bij de gemeentesecretaris als hoogste ambtenaar van de stad . De concern-auditcommissie rapporteert periodiek (minimaal twee maal per jaar) aan het college over de voortgang van de audits en de belangrijkste uitkomsten.

16


Het vierde niveau Als de drie niveaus van interne beheersing functioneren kunnen de jaarverslagcontroles door de accountant van de gemeente efficiënter worden uitgevoerd. Deze controles – ook wel het vierde niveau genoemd – steunen in hoge mate op een sterk beheersingsniveau op concernniveau. Besluitvorming Het college van Burgemeester en Wethouders heeft op 18 februari 2014 bij besluit de gemeentesecretaris opdracht gegeven ‘de Amsterdamse auditketen te implementeren op basis van het model zoals geschetst in de rapportage Verbetering van het interne stelsel van beheersing in Amsterdam Visie op control actielijn 7: de auditketen’. De rapportage Je kunt de volledige rapportage Verbetering van het interne stelsel van beheersing in Amsterdam Visie op control actielijn 7: de auditketen (het 3-lijnsmodel) vinden op de volgende pagina’s.

17


Verbetering van het interne stelsel van beheersing in Amsterdam, visie op control actielijn 7: de auditketen Samenvatting De control moet verbeteren binnen de gemeente Amsterdam. De gemeente is in control als hij er voor zorgt dat bij de uitvoering van activiteiten onderkende risico’s adequaat worden beheerst, en dat hij afwijkingen kan constateren en herstellen. De gemeente kan dit bereiken door het implementeren van het model dat gebaseerd is op de ‘three lines of defence’, een model waarin decentrale control, concerncontrol en concernaudit als drie na elkaar volgende niveaus worden onderscheiden en als geheel een compleet intern stelsel van beheersing vormen. Deze rapportage bevat de uitwerking van actielijn 7 uit het implementatieplan dat bij de visie op control hoort. Hij bevat een ontwerp voor de controletoren en een plan van aanpak voor de implementatie daarvan. Actielijn 7 is uitgewerkt door DMC en ACAM. Aanleiding De aanleiding voor deze rapportage is tweeledig. Namelijk invulling geven aan actielijn 7 uit het implementatieplan bij de visie op control en aan wensen van de gemeenteraad. ‘Visie op control’ De afgelopen jaren is regelmatig geconstateerd dat de gemeente verbeteringen moet doorvoeren om beter in control te raken. De gemeente is in control als hij er voor zorgt dat bij de uitvoering van activiteiten onderkende risico’s adequaat worden beheerst, en dat hij afwijkingen kan constateren en herstellen. De basis van het Amsterdamse beleid hiervoor staat in de visie op control die het college in 2011 vaststelde. Bij de visie hoort een implementatieplan met negen actielijnen ter verbetering van de controlfunctie in Amsterdam. Het verbeteren van de financiële control heeft prioriteit. Actielijn 7 gaat over interne controle en audits, de zogenaamde controletoren: een verzamelnaam voor het geheel van (audit)werkzaamheden dat dient om vast te stellen of afgesproken systemen, procedures en werkwijzen binnen de gemeente goed werken. Wensen vanuit de gemeenteraad Het presidium wil dat ACAM meer ‘naar de voorkant’ gaat door vooraf en tussentijds belangrijke (proces)veranderingen/vraagstukken te onderzoeken en niet alleen achteraf controleert of iets goed of fout is gegaan. De toegevoegde waarde hiervan is dat op basis van de uitkomsten gaandeweg kan worden bijgestuurd bij risicovolle processen. Zulke onderzoeken richten zich op het verbeteren van de kwaliteit van de processen en op de ‘borging’ van de veranderingen/kwaliteitsverbeteringen. Kwaliteit wordt breed gedefinieerd, het referentiepunt is de (dienstverlening aan de) Amsterdamse burger. Kwaliteit gaat dan niet alleen over de bedrijfsvoeringsaspecten als betrouwbaarheid, rechtmatigheid, integriteit, maar ook over effectiviteit en efficiëntie (anders gezegd: ‘doen we de dingen goed én doen we de goede dingen’). Bij dit alles moet de positie van ACAM in zijn rol als onafhankelijke gemeenteaccountant gewaarborgd blijven. Met het oog daarop zijn en worden diverse waarborgen ingebouwd. De rekeningencommissie wil meer op hoofdlijnen werken. Zij wil zich beter en meer kunnen richten op het interne stelsel van beheersing in zijn geheel. De commissie wenst informatie te

18


krijgen over de kwaliteit van beheersing, follow up van aanbevelingen en zekerheid over de borging van implementatie van plannen. Daarnaast wenst de rekeningencommissie vanuit haar controlerende rol niet alleen aandacht te hebben voor de jaarrekening, maar ook aandacht te hebben voor de andere P&C-producten en andere onderwerpen dan rechtmatigheid en betrouwbaarheid. Denk hierbij aan de meetbaarheid en totstandkoming van de niet-financiële (performance) indicatoren en daarmee de effectiviteit/realisatie van het gevoerde beleid. Wegens het veelal ontbreken van Informatie hierover (denk aan uitkomsten van onderzoeken) lukt dat nog niet. De commissie moet tot op heden afgaan op de accountantsrapporten bij de jaarrekening. Aanpak Inpassing van de wensen van concern en gemeenteraad vergt veranderingen in de interne beheersing. De uitwerking van actielijn 7 van visie op control werkt dit uit. Eerst zijn daartoe de knelpunten geïnventariseerd op basis van vergelijking tussen de huidige situatie en de genoemde wensen. Op basis van de theorie is een model van de controletoren gekozen en uitgewerkt voor Amsterdam. Vervolgens is getoetst of dit model de geïnventariseerde knelpunten oplost. Tot slot zijn de waarborgen in kaart gebracht die moeten worden gerealiseerd om het model te kunnen laten werken. Knelpunten huidige situatie interne beheersing en auditing Na het in kaart brengen van de huidige situatie van de ‘controletoren’ en de vergelijking met wensen van de gemeenteraad/rekeningencommissie zijn de volgende knelpunten onderkend. De gemeente kent nog geen ‘controletoren’. Onderdelen zijn wel aanwezig, maar

functioneren niet in een samenhangend verband. Op concernniveau ontbreekt een (coördinerende) auditfunctie. Zo’n functie bepaalt op basis

van een risicoanalyse die de gehele gemeente overziet welke auditwerkzaamheden worden uitgevoerd (timing, reikwijdte, etc.). Binnen het concern ontbreekt deze risicoanalyse (nog). Vanuit diverse regelingen (risicovolle projecten, verzwaard toezicht) of na incidenten worden audits uitgevoerd (denk hierbij aan integriteitsonderzoeken, beoordeling businesscases, aansluitaudits, implementatietrajecten van systemen en ook aan gateway reviews en dwarskijksessies). Deze hebben diverse opdrachtgevers en zijn beperkt ingebed in de dagelijkse praktijk.

Voor de verdere ontwikkeling richting een efficiënte jaarrekeningcontrole is ACAM afhankelijk van een sterke interne beheersing, zowel decentraal als centraal. Afdoende zicht op dat laatste ontbreekt. Concerntoetsing van de werking van de beheersing binnen het concern vindt niet plaats. Onderzoeken buiten de jaarrekeningcontrole zijn nu vraaggestuurd en tegen betaling. Inzet van auditors is zodoende niet op basis van integrale risicoanalyse en capaciteitstoekenning, maar ‘volgt het geld’. Het budget voor onderzoeken zit verspreid over het concern heen bij de verschillende organisatie- eenheden. Er is geen vast/centraal budget onderzoek naar de kwaliteit en (risico)beheersing van het concern.

De rekeningencommissie wil graag op hoofdlijnen werken, maar het ontbreekt haar aan informatie over de werking van het stelsel van interne beheersing.

De volgende type onderzoeken worden binnen de gemeente vrijwel niet uitgevoerd: - Structurele audits op de werking/implementatie van maatregelen op het gebied van de

bedrijfsvoering (de ‘check’ in de plando-check-act cirkel), hetzelfde geldt voor audits naar de ‘follow up’ van eerder bevindingen

19


- Compliance audits; audits die vaststellen of aan weten regelgeving wordt voldaan. Zoals onderzoeken die nagaan of wordt voldaan aan de afspraken met de fiscus (Horizontaal toezicht)

- Structurele IT-audits. In een steeds verdere geautomatiseerde omgeving dient structureel aandacht te zijn voor betrouwbare gegevensverwerking en informatiebeveiliging;

- Operational audits; audits gericht op het verbeteren van de kwaliteit van de organisatie/interne beheersing. Het zijn audits gericht op het systeem waarbij ook gekeken wordt naar de effectiviteit en efficiency van bedrijfsprocessen

- Beleidsevaluatie vindt binnen het stelsel van interne beheersing beperkt plaats, alleen de Rekenkamer voert vanuit haar rol structureel onderzoeken uit naar effectiviteit en efficiency

- Audits gericht op de totstandkoming van de niet-financiële indicatoren in de jaarrekening

Stelsel van interne beheersing Inleiding De gemeente Amsterdam kent een ruime schakering aan functies en afdelingen die zich op allerlei manieren bezighouden met aspecten van interne beheersing: interne controle, inspectie, risk management, informatie beveiliging, (juridische) kwaliteitszorg, planning en control, interne audit, enzovoorts. Al met al is er sprake van een tamelijke versnipperde uitgangssituatie waarvan op voorhand niet duidelijk is in welke mate er sprake is van een samenhangende bijdrage aan effectief en efficiënt functioneren van de gemeente. In de visie op control is dit onderkend en is de behoefte geformuleerd aan een transparante, effectieve en efficiënte beheersorganisatie. Daarnaast bestaat de behoefte om transparant en tijdig inzicht te verkrijgen in de écht belangrijke risico's, de beheersing daarvan en een heldere en duidelijke rapportage daarover. Een passende basis voor het model van de controletoren in Amsterdam is het zogenaamde 3-lines of defence model. Dit model brengt op een relatief eenvoudige wijze in beeld wat de relatie is tussen control en audit en is daardoor geschikt om te dienen als basis voor het ontwerp van de Amsterdamse auditketen.

20


Model auditketen (eindbeeld) Als het 3-lines of defence model vertaald wordt naar de Amsterdamse situatie en in lijn wordt gebracht met de visie op control en de organisatievorm van de gemeente, dan kan het model van de controletoren voor de gemeente als volgt worden geschetst.

Toelichting op het model I. Betekenis niveaus Niveau 1 Het eerste interne niveau, dat van de interne beheersing (decentrale control), vindt plaats bij de afdelingen en het lijnmanagement van de organisatie-eenheden en projecten zelf. In het model worden treasury vanwege het specifieke (centrale) karakter ook gezien als een aparte entiteit. Op basis van een efficiënte inrichting zijn organisatie-eenheden en projecten zelf verantwoordelijk voor de signalering, monitoring, en beheersing van (kwaliteits)risico’s in de onderliggende processen en systemen op basis van de geldende doelstellingen, kaders en richtlijnen. Bij niveau 1 gaat het vooral om de beheersmaatregelen die ingebouwd zijn in de uitvoerende processen zelf.

21


Niveau 2 Het tweede interne niveau (concerncontrol) bestaat uit medewerkers of afdelingen die zich bezig houden met het beleid en de ondersteuning gericht op de beheersing. In het model, en daarin volgt het model de visie op control, wordt hierbij gerefereerd aan de verschillende controlgebieden zoals die zijn opgenomen in de visie op control, dus inclusief beleidscontrol (effectiviteit/efficiency van de (beleids)uitvoering). Onder bedrijfsvoeringscontrol valt uiteraard de financiële control, maar bijvoorbeeld ook P-control. Hieraan is toegevoegd het voor interne beheersing essentiële risicomanagement. Daarnaast zijn vanwege de specifieke aspecten fiscale control en ICT control toegevoegd. Niveau 2 is binnen Amsterdam belegd bij verschillende afdelingen (onder andere DMC, FAC, SB, JZ, CIO-office, BI). Als niveau 1 effectief werkt dan kan het tweede niveau vooral een ondersteunende en toetsende rol innemen. Daarnaast formuleert niveau 2 kaders en beleid. Niveau 3 Het laatste interne niveau wordt gevormd door de concernaudit. De concernaudit richt zich op de beoordeling van en advisering over de interne beheersing en kwaliteitsverbetering van de organisatie. Dit niveau richt zich op de financiële kaders, betrouwbaarheid en rechtmatigheid. Vanuit dit niveau worden ook ‘operational audits’ uitgevoerd waarin de diverse kwaliteitsaspecten geïntegreerd aan bod komen. En waarbij niet alleen de ‘harde’ beheersingsmaatregelen aan bod komen (denk aan richtlijnen, functiescheiding etc.), maar ook de ‘social controls’, zoals tone at the top en andere cultuuraspecten. Als de eerste en tweede linie van de organisatie op orde zijn, zal de concernaudit meer een monitorende en adviserende rol dan een toetsende rol naar het concern kunnen vervullen. Niveau 4 Niveau 4 is het laatste niveau en wordt gevormd door de jaarrekeningcontrole. Niveau 4 is naar zijn aard geen onderdeel van de interne beheersing waar niveaus 1 tot en met 3 dat wel zijn. Niveau 4 maakt op basis van risicoanalyse waar mogelijk gebruik van het stelsel van interne beheersing om zo efficiënt en effectief mogelijk de controleaanpak in te richten. Kort gezegd: hoe beter het stelsel van interne beheersing, hoe meer de accountant daarop kan steunen en hoe minder aanvullende werkzaamheden hoeven worden verricht. II. Concernaudit en de auditcommissie van het college In het eindbeeld is rekening gehouden met de rekeningencommissie van de gemeenteraad en een auditcommissie van het college. De mogelijkheid deze twee te combineren bestaat, maar dit heeft gezien de afwijkende doelstellingen van de onderzoeken en de verschillende verantwoordelijkheden van het college en de gemeenteraad geen voorkeur. De concernauditcommissie zal jaarlijks (na ambtelijke afstemming) het concernauditprogramma vaststellen namens het college. Het concernauditprogramma zal tot stand komen op basis van een risicoanalyse en zal daarnaast een ‘vast periodiek’ onderdeel kennen met betrekking tot de bedrijfsvoering. Qua samenstelling van de concernauditcommissie wordt in elk geval gedacht aan: de gemeentesecretaris, concerncontroller, CIO, risicomanager concern, clusterdirecteur ondersteunende bedrijfsvoering, aangevuld met een externe deskundige. De directeur ACAM zal aanwezig zijn bij de vergaderingen van de concernauditcommissie. De concernauditcommissie zal periodiek (minimaal twee maal per jaar) rapporteren aan het college over de voortgang van de audits, de belangrijkste uitkomsten daarvan en de mate waarin de aanbevelingen zijn opgevolgd. Dit geeft het college tevens de mogelijkheid om eventuele wensen tot (nadere) audits kenbaar te maken

22


Voorafgaand aan de vaststelling van het concernauditprogramma zal afstemming met de rekenkamer plaatsvinden om onnodige overlap te voorkomen. Het auditprogramma borgt dat onderzoeken op de agenda staan en geeft inzicht in alle concernaudits (zowel de structurele (periodieke) audits als incidentele audits). Als in de eerste lijn ook een auditfunctie bestaat, zal zorggedragen worden voor verbinding (bij het opstellen van het programma) en samenwerking bij de uitvoering met de concernauditor. Het jaarlijkse concernauditprogramma omvat idealiter: Beoordeling risicomanagement (jaarlijks); Beoordeling follow up van belangrijke aanbevelingen uit eerdere onderzoeken; Beoordeling beheersing projecten inclusief IT (selectie o.b.v. risicoanalyse); Beoordeling specifieke objecten inclusief IT (selectie o.b.v. risicoanalyse); Beoordeling primaire en bedrijfsvoeringsprocessen (roulerend schema, bijvoorbeeld eens in

de 3 tot 5 jaar), waarbij de focus naar verwachting steeds meer kan gaan verschuiven naar de beheersing van de kwaliteitsverbetering ten aanzien van effectiviteit/efficiency;

Themaonderwerpen zoals integriteit, compliance en beveiliging (o.b.v. risicoanalyse). III. De rekeningencommissie van de gemeenteraad De rekeningencommissie van de gemeenteraad is de ‘opdrachtgever’ aan de gemeenteaccountant voor de jaarrekeningcontrole. Zij stelt het programma van eisen op dat wordt vastgesteld door de raad en kan de gemeenteaccountant naast de jaarrekeningcontrole opdracht geven voor overige opdrachten. Tot op heden bestonden deze opdrachten vaak uit follow up onderzoeken naar aanleiding van toezeggingen van het college die te maken hebben met de kwaliteit van de beheersing. De rekeningencommissie heeft de ambitie om deze opdrachten meer te richten op de kwaliteit van de producten uit de P&C-cyclus voor de controlerende taak van de raad (denk bijvoorbeeld aan de totstandkoming van de performance indicatoren). Dit wordt mogelijk als de rekeningencommissie vanuit de controletoren hierover wordt geïnformeerd. In de nieuwe situatie zal de rekeningencommissie kennis kunnen nemen van (de totstandkoming van) het concernauditprogramma en de risicoanalyse waarop deze is gebaseerd, de uitkomsten van de geplande kwaliteitsonderzoeken en de daaruit voortvloeiende follow up. 5 Verandering ten opzichte van de huidige situatie Werken volgens het nieuwe model betekent voor het auditdeel dat een deel van het werk van ACAM in het vervolg invulling krijgt via een vast programma op basis van een risicoanalyse op concernniveau in plaats van ad-hoc.

23


Voordelen Het voordelen zit in de efficiency (slimmer werken en een concentratie van budgetten) en effectiviteit (een hogere kwaliteit/toegevoegde waarde), onder meer vanwege: eenduidiger inrichting van de beheersing met heldere rollen en verantwoordelijkheden

centrale regie op de auditonderwerpen op basis van een risicoanalyse hierdoor wordt de schaarse capaciteit ingezet op de juiste plaats, bovendien worden de diverse auditactiviteiten in samenhang bijeengebracht/inzichtelijk

verschuiving van onderzoek naar de voorkant en naar de brede definitie van kwaliteit, hierdoor zal de toegevoegde waarde van de onderzoeken worden verhoogd

naast aandacht voor opzet (plannen) ook aandacht voor werking (implementatie) en follow up van eerdere bevindingen de vrijblijvendheid gaat eraf, tijdige bijsturing wordt mogelijk

naast aandacht voor financiën en rechtmatigheid ook aandacht voor andere aspecten (integriteit, ICT, juridische zaken etc. ), zelfs mogelijk in een geïntegreerde vorm

de uitvoering van het auditprogramma vindt plaats vanuit een onafhankelijke positie de audit/rekeningencommissie kan efficiënter en effectiever werken door toezicht te houden

op de werking van het stelsel defacto door kennis te nemen van het risicomanagement en het concernauditprogramma, de uitkomsten van de onderzoeken en de follow up daarop.

Oplossing knelpunten

Knelpunten Oplossing?

Binnen de gemeente Amsterdam

bestaat geen ‘controletoren’. De

potentiële schakels van een

controletoren/controleketen zijn wel

aanwezig, maar functioneren niet in

een samenhangend verband.

Het model is een internationaal bewezen

indeling van een controletoren, waarbij de

taken/rollen helder zijn. Bij de

implementatie moet steeds overwogen

worden welke actie/beheersmaatregel bij

welke lijn hoort en door wie moet worden

uitgevoerd.

Op concernniveau bestaat geen

(coördinerende) auditfunctie.

Normaliter wordt op basis van een

risicoanalyse bepaald welke

werkzaamheden worden uitgevoerd

(timing, reikwijdte, etc.). Binnen het

concern bestaat echter (nog) geen

risicoanalyse die de gehele gemeente

overziet. Vanuit diverse regelingen

(risicovolle projecten, verzwaard toezicht)

of incident gestuurd (integriteit, business

cases, aansluitaudits,

implementatietrajecten van systemen)

worden audits uitgevoerd (denk hierbij

ook aan gateway reviews en

dwarskijksessies). Deze hebben diverse

(wisselende) opdrachtgevers en zijn

beperkt ingebed in de dagelijkse praktijk

De concernauditcommissie heeft als taak om

op basis van risicoanalyse een integrale

afweging te maken op welke onderwerpen

meer zekerheid moet worden verkregen door

het uitvoeren van onderzoeken. Hierbij moet

de concernauditcommissie niet alleen

aandacht hebben voor de opzet, maar juist

ook voor de borging (in audittermen ‘de

werking’).

Opgemerkt moet worden dat dit een

groeitraject zal betekenen. Zo zal het

risicomanagement op concerniveau nog

beter moeten worden ingericht, maar dat

hoeft de start van het

concernauditprogramma niet tegen te

houden.

24


Onderzoeken buiten de

jaarrekeningcontrole zijn vraaggestuurd

en tegen betaling. Inzet van auditors is

zodoende niet op basis van integrale

risicoanalyse en capaciteitstoekenning,

maar ‘volgt het geld’.

Het concernauditprogramma moet ervoor

zorgen dat een groot deel van de

beschikbare auditcapaciteit binnen het

concern wordt ingezet op de meest

risicovolle vraagstukken.

Daarnaast zal een deel van de capaciteit

flexibel beschikbaar blijven om te zorgen

dat ruimte blijft bestaan voor overige

auditverzoeken. Voor een efficiënte jaarrekeningcontrole

is ACAM afhankelijk van een sterke

interne beheersing, zowel decentraal als

centraal. Concerntoetsing van de

werking van de beheersing binnen het

concern ontbreekt op dit moment.

De inrichting van de controletoren zorgt

ervoor dat de kwaliteit van de interne

beheersing toeneemt (en daarmee de

kwaliteit van de processen/projecten) de

komende jaren. Immers de werking wordt

getoetst en op basis van de uitkomsten van

de onderzoeken worden verbeteringen

ingezet. Onderdeel van het

concernauditprogramma zijn ook

onderzoeken naar de kwaliteit van (financiele)

bedrijfsvoeringsprocessen. De accountant kan

gebruik maken van de bevindingen van deze

onderzoeken en hoeft het niet nogmaals te

doen. Dit komt de efficiency ten goede. De auditcommissie wil graag op

hoofdlijnen werken, maar het ontbreekt

haar aan informatie over de werking van

het stelsel van interne beheersing.

De rekeningencommissie kan kennisnemen

van het concernauditprogramma, de

uitkomsten van de onderzoeken, de

afgesproken verbeteringen en de follow up

daarop. Hierdoor krijgt de commissie

informatie over de kwaliteit van het stelsel van

interne beheersing en kan de werking daarvan

beter volgen.

25


De volgende type audits zijn ‘witte

vlekken’:

1. Structurele audits op de

werking/implementatie (de ‘check’ in

de plan-do-check-act cirkel),

hetzelfde geldt voor audits van

‘follow up’ van eerder bevindingen.

2. Compliance audits; audits om vast te

stellen dat conform weten

regelgeving wordt gehandeld

worden. Denk bijvoorbeeld aan het

onderzoeken of wordt voldaan aan

de afspraken met de fiscus

(Horizontaal toezicht);

3. IT-audits; deze vinden te incidenteel

plaats. In een steeds verdere

geautomatiseerde omgeving dient

structureel aandacht te zijn voor

betrouwbare gegevensverwerking

en informatiebeveiliging;

4. Operational audits; audits gericht op

het verbeteren van de kwaliteit van de

organisatie/interne beheersing. Het

zijn audits gericht op het systeem

waarbij ook gekeken wordt naar de

effectiviteit en efficiency van

bedrijfsprocessen;

5. Beleidsevaluaties vinden binnen het

stelsel van interne beheersing beperkt

plaats, de Rekenkamer voert vanuit

haar rol wel onderzoeken uit naar

effectiviteit en efficiency.

6. Vaststellen totstandkoming van de

niet-financiële indicatoren in de

jaarrekening.

Het is de bedoeling dat het

concernauditprogramma in de toekomst

vanuit verschillende disciplines wordt

voorbereid. Hierdoor worden ook andere

onderzoeken/objecten/kwaliteitsaspecten

geïdentificeerd. ICT-audits zullen hierbij een

belangrijke plaats innemen. Efficiency en

effectiviteit van bedrijfs- en

bedrijfsvoeringsprocessen zullen met een

vaste periodiciteit onderdeel zijn.

Follow up van eerdere onderzoeken wordt een

standaard deel van het programma.

Implementatie Op dit moment is de Amsterdamse organisatie volop in beweging. Het model zal tijdens deze verandering kaderstellend worden gebruikt bij het inrichten van de beheersing en control. De implementatiestrategie gaat uit van een groeimodel. Door de uitkomst van de organisatieverandering niet af te wachten en alvast te starten met de invoering van het model en dit gaandeweg verder te ontwikkelen wordt de gewenste kwaliteitsverbetering sneller bereikt. Voor de betrokkenen, met name DMC en ACAM leidt de implementatie tot de nodige veranderingen. En door bijvoorbeeld de verbreding van het kwaliteitsbegrip zal nieuwe kennis en vaardigheden moeten worden opgedaan. De hele implementatie zal geen traject van een één of twee jaar zijn, maar langer duren. In bijlage 1 is een groeimodel uitgewerkt in vier fasen. Tot en met 2014 gaat het om het realiseren en handhaven van fase 2. Het streven is om vanaf 2015 door te groeien naar fase 3.

26


Bijlage 1. Groeimodel control en auditketen

Control Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4

Voldoen aan

beleid en

regelgeving

(Compliance)

Per operationeel en

financieel deelgebied

is er beleid;

Controls en

compliance zijn

gedreven vanuit

juridische zaken, met

nadruk op het

documenteren.

Steeds meer

relevant beleid;

Periodieke

toetsing van

controls (als

aparte activiteit)

voor operationele

en financiële

processen;

Compliance

wordt onderdeel

van normale

controls.

Periodieke toetsing is

onderdeel van reguliere

controls (niet

toegevoegd);

Lijn rapporteert

periodiek over naleving

van beleid en weten

regelgeving aan hoger

management.

Compliance- en

controltaak geheel in

de lijn verankerd;

Gemeente is zelf in

staat controls en

compliance met

interne en externe

weten regelgeving te

toetsen en te borgen;

Testen van controls

en compliance ligt

geheel in de lijn;

Alleen uitzonderingen

worden

gerapporteerd.

Monitoring & Per operationeel en Mission statement Continue Compliance- prestatiemeting financieel deelgebied wordt (h)erkend

door

monitoring en en control taak

is er beleid; medewerkers; prestatie geheel in de Controls en Periodieke toetsing management zijn lijn verankerd; compliance zijn van resultaten t.o.v. onderdeel van gedreven vanuit gestelde doelen (als reguliere Organisatie is

juridische zaken; aparte activiteit)

voor

werkzaamheden zelf in staat Monitoring van monitoring en controls en controls is verkokerd prestatiemanageme

nt;

zichtbare compliance en inconsistent. Monitoring en confrontatie met interne en

performance resultaat versus externe weten management

worden

doelstellingen/ regelgeving te onderdeel van afspraken); toetsen en te normale periodieke borgen; rapporteringscyclus; Hoger

management Confrontatie

beschikt over resultaat

(operationeel) versus

dashboard met doelstelling ligt

belangrijkste geheel in de doelen (en doet lijn; hier ook iets mee!).

Alleen

uitzonderingen

worden gerap-

porteerd via

dashboard aan

hoger

management.

27


Control Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4

Management Prestatiemanagement/

monitoring is slechts

sporadisch/incidenteel

aan de orde.

Organisatie-eenheden

werken verkokerd en

inconsistent;

Organisatie- eenheden.

zijn nog onervaren (in

opbouwfase).

Organisatie-eenheden

raken georganiseerd en

er komt een

georganiseerde

samenwerking tot

stand, maar nog

reactief;

Er is nog geen

duidelijke afbakening

tussen 1e, 2e en 3e

niveau.

De samenwerking

van de organisatie-

eenheden wordt

proactief

gemanaged vanuit

CMT;

Organisatie-

eenheden zijn

professioneel en

hebben

uitmuntende

ervaring;

Er is voldoende

ruimte en flexibiliteit

in de planning van

werkzaamheden;

Grenzen tussen 1e,

2e en 3e niveau

worden steeds

duidelijker.

Organisatie-

eenheden zijn zo

‘lean & mean’

mogelijk en werken

optimaal samen in de

lijn;

Organisatie-

eenheden zijn zeer

professioneel van

opzet;

Er zijn wel duidelijk

grenzen in 1e, 2e en

3e niveau;

Er zijn geïntegreerde

rapportages over

Governance, Risk en

control

AUDIT Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Vaste auditplanning Fase 1 plus Auditplanning op Risicoanalyse

o.b.v. ‘rotatie’, uitbreiding naar basis van is continu

gestructureerd betrokkenheid bij risicoanalyse (incl. proces en

(standaard audits), reactie op incidenten; key controls), basis voor

audits bij key risks en Start uitbreiding audit verdere uitbreiding flexibele

belangrijke projecten; skills naar brede van de flexibele auditplanning

Audits veelal gericht definitie. inzet binnen het waarmee

op rechtmatigheid en programma; continuous

betrouwbaarheid. Uitbreiding audit auditing het

skills naar brede belangrijkste

definitie. proces is.

Start van Brede audit

betrokkenheid skills aanwezig,

derden bij audits inzet vanuit de

(deskundigen uit de organisatie

lijn, specialisten gewoon.

etc.)

28


1.6 Regeling financieel toezicht De Regeling financieel toezicht beschrijft de toezichtsystematiek binnen de gemeente als sprake is van een normale situatie en wanneer sprake is van aanscherping in het toezicht in een situatie waarin een organisatie eenheid niet (meer) of niet geheel in control is. Het toezicht is ingedeeld in vijf niveaus: a. standaard inzet toezicht door concern control b. verhoogde inzet toezicht door concern control met verbeterplan c. verzwaard toezicht met verbeterplan, met audits, zonder toezichtcommissie d. verzwaard toezicht met verbeterplan, met audits, met toezichtcommissie e. aanstelling van een bewindvoerder Het besluit over het verhogen of verlagen van een niveau van toezicht ligt bij de concerncontroller voor de niveaus tot en met d) en bij de gemeentesecretaris voor niveau e) maar dient ter bekrachtiging te worden voorgelegd aan het college Het college kan ook zelf aan de concerncontroller voor de niveaus b) tot en met d) en aan de gemeentesecretaris voor niveau e) opdracht geven deze niveaus toe te passen. Besluitvorming Het college heeft de Regeling toezicht op 6 december 2016 vastgesteld. De regeling Je kunt de volledige Regeling financieel toezicht vinden op de volgende pagina’s.

29


Volledige regeling Financieel toezicht Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, 1. Overwegende, dat het instellen van een uniforme regeling voor toezicht een belangrijke bijdrage levert aan de interne beheersing 2. Gelet op artikel 25 en 26 van de Financiële verordening gemeente Amsterdam 2017 die het college op het gebied van Financiële organisatie in staat stellen regels te stellen voor de interne beheersing, Besluit voor de organisatie eenheden vast te stellen de volgende: Regeling Financieel toezicht

1. Algemene bepalingen Artikel 1. Definities Bewindvoerder: Een functionaris benoemd door de gemeentesecretaris die tijdelijk wordt belast met de leiding van een organisatie eenheid. College: het college van burgemeesters en wethouders. Concerncontrol: de functie die gelet op de doelstellingen van de organisatie, toezicht houdt op de beheersing van de bedrijfsvoering, de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van de uitvoering en het daarbij behorende aspect van financieel beheer. Gemeentesecretaris: gemeentesecretaris, tevens in zijn hoedanigheid van Algemeen Directeur en voorzitter van het Gemeentelijk Managementteam. Hoofdbudgethouder: a. De griffier van de gemeenteraad voor de budgetten van de griffie b. Een stadsdeelsecretaris voor de budgetten van een bestuurscommissie c. Een stedelijk directeur voor de budgetten van een clusterstaf d. Een RVE-manager voor de budgetten van de activiteiten van een RVE e. Een directeur B&O voor de budgetten van zijn directie f. Een specifiek door de gemeensecretaris op grond van de Budgethoudersregeling benoemde

functionaris. Organisatie eenheid: een organisatie die deel uitmaakt van het concern gemeente Amsterdam. Portefeuillehouder: het lid van het college die een door het college bepaald beleidsonderwerp beheert. Toezicht: het door systematische controle ervoor waken dat iets gebeurt en dat het gebeurt volgens bepaalde normen.

30


Toezichtcommissie: Een commissie ingesteld om toezicht uit te voeren op juiste opstelling en uitvoering van een verbeterplan. Verbeterplan: Een plan waarbij op basis van een analyse wordt geïnventariseerd wat verbeterpunten zijn, welke doelen worden beoogd met verbetering en welke maatregelen worden uitgevoerd om de beoogde verbetering te realiseren. Voortgangsrapportage: Verslaggeving over de voortgang (van een project). Artikel 2. Werkingskracht Deze regeling is van toepassing op een organisatie eenheid of op een specifiek organisatie onderdeel daarvan, maar niet op projecten. Artikel 3. Verantwoordelijkheid hoofdbudgethouder Een hoofdbudgethouder is verantwoordelijk voor de naleving van externe en interne regelgeving en de interne beheersing van risico’s bij de organisatie eenheid.

2. Toezicht Artikel 4. Niveaus van toezicht Toezicht is ingedeeld in vijf niveaus: a. standaard inzet toezicht door concern control b. verhoogde inzet toezicht door concern control met verbeterplan c. verzwaard toezicht met verbeterplan, met audits, zonder toezichtcommissie d. verzwaard toezicht met verbeterplan, met audits, met toezichtcommissie e. aanstelling van een bewindvoerder Artikel 5. Standaard inzet toezicht door concern control De standaard inzet van toezicht van concern control wordt gevormd door: a. het toetsen van de door de organisatie eenheden aangeleverde onderdelen van de

Planning en Control Cyclus aan financiële, rechtmatigheids- en doelmatigheidsaspecten b. het toetsen van de kwaliteit van de in het kader van de Planning en Control Cyclus

overgelegde informatie c. het toetsen van overige door de organisatie eenheden voor besluitvorming voorgelegde

voorstellen aan financiële, rechtmatigheids- en doelmatigheidsaspecten. Artikel 6.Verhoging en verlaging niveau van toezicht 1. Tot het instellen van het verhoogd toezichtniveau twee, drie, vier of vijf kan worden

besloten op het moment dat er indicaties zijn dat een organisatie eenheid er zelfstandig niet in slaagt belangrijke risico’s adequaat te beheersen.

2. Bij de keuze voor de instelling van niveau twee, drie, vier of vijf wordt tenminste rekening

gehouden met:

31


a. de (bestuurlijke) impact die het niet adequaat beheersen van de specifieke risico’s heeft b. de risico potentie van de problematiek c. de wens om audits te laten uitvoeren of een toezichtcommissie in te stellen. d. de overige criteria en aanwijzingen zoals opgenomen in bijlage één

3. Het besluit over het verhogen of verlagen van een niveau van toezicht ligt bij de

concerncontroller voor de niveaus tot en met vier en bij de gemeentesecretaris voor niveau vijf.

4. Het college kan aan de concerncontroller voor de niveaus twee tot en met vier en aan de

gemeentesecretaris voor niveau vijf opdracht geven deze niveaus toe te passen. 5. Het in lid 3 bedoelde besluit wordt ter bekrachtiging voorgelegd aan het college. 6. Duur en einde van het verhoogde niveau van toezicht voldoen aan de eisen zoals in bijlage

twee bij deze regeling opgenomen. 7. De concerncontroller bepaalt waar extra werkzaamheden in het kader van het toezicht

vanaf niveau twee worden belegd. Artikel 7. Verbeterplan en voortgangsrapportage 1. Op elk niveau vanaf twee wordt onder verantwoordelijkheid van de hoofdbudgethouder

een verbeterplan opgesteld. 2. Een verbeterplan behoeft instemming van de concerncontroller. 3. Een verbeterplan voldoet aan de eisen zoals in bijlage drie bij deze regeling opgenomen. 4. Tenminste drie maal per jaar wordt in een voortgangsrapportage gerapporteerd aan:

a. de concerncontroller en b. een toezichtcommissie als die is ingesteld.

5. Een voortgangsrapportage voldoet aan de eisen zoals in bijlage vier bij deze regeling opgenomen.

Artikel 8. Toezichtcommissie 1. De concerncontroller kan besluiten tot het instellen van een toezichtcommissie. 2. De taken van de commissie en de eisen die aan de leden worden gesteld voldoen aan de

eisen zoals in bijlage vijf bij deze regeling opgenomen. Artikel 9. Aanstelling van een bewindvoerder De gemeentesecretaris stelt een bewindvoerder aan wanneer: a. het college daartoe opdracht heeft gegeven of b. de gemeentesecretaris het door de concerncontroller uitgebrachte zwaarwegende advies

dat te doen overneemt.

32


3. Informatievoorziening Artikel 10. Bestuurlijke informatievoorziening 1. Voor het bepaalde in dit artikel is de portefeuillehouder degene die een beleidsonderwerp

beheert dat door de betrokken organisatie eenheid overwegend wordt uitgevoerd of in het geval de betrokken organisatie eenheid een stadsdeelorganisatie is de gebiedswethouder.

2. Elke verandering in niveau van toezicht wordt ter kennisname van het bestuur aangeboden door: a. de concerncontroller aan de wethouder Financiën, de gemeentesecretaris en de

portefeuillehouder b. de portefeuillehouder of gebiedswethouder aan het college, direct daarna aan de

gemeenteraad en in het geval van een stadsdeelorganisatie ook aan het bestuur daarvan.

3. Door de concerncontroller worden eveneens veranderingen in de scope van het verbeterplan en de voortgangrapportages ter kennisname aan de wethouder Financiën en de door het college aangewezen portefeuillehouder aangeboden.

4. De in het derde lid bedoelde informatie wordt door de portefeuillehouder of de gebiedswethouder ter kennisname aan het college aangeboden.

4. Slotbepalingen Artikel 11. Kosten van verzwaard toezicht 1. Kosten van verzwaard toezicht worden verantwoord door de onder toezicht gestelde

organisatie eenheid. 2. Bij het instellen van verzwaard toezicht wordt bij de eerstvolgende tussenrapportage in de

planning en controlcyclus een voorstel voor de financiering van het verzwaard toezicht door de organisatie eenheid ingediend.

3. Het onder het tweede lid bedoelde voorstel behoeft voorafgaande instemming van de gemeentesecretaris.

Bijlage 1 Criteria en aanleidingen voor het instellen van een verhoogd niveau van toezicht Generieke criteria die aanleiding kunnen geven tot het instellen van een verhoogd niveau van toezicht zijn: 1. als in het generaal verslag van de accountant bij de gemeentelijke jaarrekening melding

wordt gemaakt van een naar organisatie eenheid te herleiden zwaarwegende problematiek

2. het herhaaldelijk niet opvolgen van het advies van de accountant 3. bevindingen van de Rekenkamer die wijzen op het onvoldoende beheersen van risico’s 4. uitkomsten van audits in het kader van het concernauditplan die zwaarwegende

problematiek bij een organisatie eenheid signaleert 5. nader onderzoek na informatieverstrekking door een klokkenluider wijst op het

onvoldoende beheersen van risico’s 6. tekortkomingen in de financiële beheersing van een organisatie eenheid 7. tekortkomingen in het vermogen te prognosticeren

33


8. als de verantwoordelijk budgethouder niet voldoende in positie staat en daarmee niet in staat is om goed op de afgesproken resultaten te sturen

9. een calamiteit die leidt tot (politiek) bestuurlijke risico’s Mogelijke aanleidingen tot het verhogen van de inzet van concerncontrol of het instellen van een verhoogd niveau van toezicht zijn: a. Een indicatie in één of meerdere producten uit de P&C cyclus dat het de organisatie

eenheid niet lukt om op eigen kracht belangrijke risico’s voldoende te beheersen en deze risico’s door de concerncontroller van bestuurlijk belang worden geacht.

b. Een incident waaruit blijkt dat het de organisatie eenheid niet lukt om op eigen kracht belangrijke risico’s voldoende te beheersen en deze risico’s van bestuurlijk belang zijn.

c. Indicaties buiten de P&C cyclus, die wijzen op het niet voldoende (gaan) beheersen van risico’s die van (politiek) bestuurlijk belang zijn. Voorbeelden hiervan zijn indicaties op basis van risicomanagement en de regeling risicovolle projecten of complexe politieke en wettelijke ontwikkelingen die (politiek) bestuurlijk van groot belang zijn en een meer dan normale beheersing van risico’s vereisen.

d. Als processen niet op orde zijn en dat leidt tot bestuurlijk relevante fouten in de uitvoering van het beleid.

e. Het niet op orde hebben van het financiële beheer. Bijlage 2 De duur van de verhoogde inzet van concerncontrol of het verzwaard toezicht en de beëindiging hiervan De criteria voor het bepalen van de duur van de verhoogde inzet van concerncontrol of het verzwaard toezicht zijn grotendeels hetzelfde en worden hieronder weergegeven: A. Criteria voor het bepalen van de duur van verhoogde inzet: 1. De geplande duur moet realistisch zijn voor het behalen van de in het verbeterplan

gestelde doelen en wordt beoordeeld door concerncontrol. 2. Het verbeterplan stelt mijlpalen en einddoelen en geeft een prognose van de totale duur

van het verbetertraject. 3. De verhoogde inzet van concerncontrol loopt:

a. totdat de in het verbeterplan opgenomen einddoelen zijn behaald en hierover overeenstemming is tussen de ambtelijk verantwoordelijke functionarissen en de concerncontroller en

b. gedurende tenminste één volledige planning & control cyclus en maximaal twee volledige Planning & Control cycli (zodat verhoogde inzet niet eindeloos kan voortduren).

B. Criteria voor het bepalen van de duur van het verzwaard toezicht 1. De geplande duur moet realistisch zijn voor het behalen van de in het verbeterplan gestelde

doelen. 2. Het verbeterplan stelt mijlpalen en einddoelen en geeft een prognose van de totale duur van

het verbetertraject. 3. Het verzwaard toezicht loopt:

34


a. totdat de in het verbeterplan opgenomen doelen zijn behaald, de auditor dit

bevestigd en de concerncontroller besluit tot beëindiging van het verzwaard toezicht en gedurende

b. b. tenminste één volledige planning & control cyclus en maximaal twee volledige Planning & Control cycli

Als na twee volledige cycli het verzwaard toezicht nog niet is beëindigd, dan wordt het besluit tot het instellen van het verzwaarde toezicht opnieuw overwogen. C. Criterium voor beëindiging van het verzwaard toezicht Het verzwaard toezicht eindigt op het moment dat de concerncontroller, na advies van een eventuele toezichtcommissie en de gemeentesecretaris, concludeert dat de in het verbeterplan opgenomen eindcriteria zijn behaald. Op dat moment wordt het toezichtniveau in principe teruggebracht naar de standaard inzet van concerncontrol. Bijlage 3 Eisen die aan het verbeterplan worden gesteld De verbeterplannen vereisen maatwerk. De eisen die in deze bijlage worden verwoord zijn daarom niet uitputtend, maar wel kaderstellend. Bij de eisen aan het verbeterplan wordt er onderscheid gemaakt tussen een verbeterplan bij verhoogde inzet van concerncontrol en bij verzwaard toezicht. Het verbeterplan bij verzwaard toezicht kent dezelfde eisen als bij verhoogde inzet van concerncontrol, maar aanvullend daarop is er een rol weggelegd voor een auditor. Het verbeterplan is in de basis gericht op leren en moet dit te allen tijde uitstralen. A. Verbeterplan bij verhoogde inzet van concerncontrol Het uitgangspunt voor het verbeterplan is een gedegen en heldere analyse van de problematiek, die leidt tot het benoemen van de specifieke punten in de control en/of risicobeheersing van de organisatie eenheid of een organisatie onderdeel daarvan (de scope) die verbeterd moeten worden met een daaraan gekoppeld stappenplan voor het adequaat en efficiënt aanpakken hiervan. Het stappenplan dient SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden)te zijn geformuleerd. Het stappenplan moet mijlpalen benoemen en uitgangspunten geven voor de duur van de verhoogde inzet van concerncontrol. Daarbij is een expliciete vereiste dat er realistische termijnen worden gesteld. Verder stelt het verbeterplan einddoelen en doelen per mijlpaal en geeft het weer hoe tijdens het verbetertraject over de kwaliteit van geïmplementeerde verbeteringen kan worden geoordeeld. Hierbij wordt nadruk gelegd op het objectief en meetbaar formuleren van doelen.

35


Het verbeterplan vermeldt beargumenteerd de belangrijkste succesindicatoren voor het bereiken van de vereiste verbeteringen. Over deze succesindicatoren wordt vervolgens in de voortgangsrapportages gerapporteerd. Het verbeterplan besteedt expliciet aandacht aan leiderschapsstijl, de ‘tone at the top’ en reflectie. Bij het opstellen van het verbeterplan wordt gebruik gemaakt van krachtenveldanalyse. Tevens vermeldt het verbeterplan wie penvoerder en aanspreekpunt wordt van de toekomstige eindrapportage. De organisatie eenheid heeft na het ingaan van de verhoogde inzet van concerncontrol, een maand de tijd voor een gedegen en heldere analyse van de problematiek en het schrijven van een verbeterplan. B. Verbeterplan bij verzwaard toezicht Voor het verbeterplan bij verzwaard toezicht gelden dezelfde eisen als voor een verbeterplan bij verhoogde inzet van concerncontrol met de volgende aanvulling: De concerncontroller vraagt de auditor te beoordelen of het stappenplan en de mijlpalen voldoende SMART zijn verwoord om in een later stadium te kunnen oordelen over de kwaliteit van de verbeteringen. Daarnaast geeft de concerncontroller de auditor opdracht een nulmeting te doen. Deze nulmeting dient voor de auditor als uitgangspunt voor het toetsen van de voortgangsrapportages. De organisatie eenheid heeft na instellen van het verzwaard toezicht twee maanden de tijd voor een gedegen en heldere analyse van de problematiek en het schrijven van een verbeterplan. Voorwaarde is dat tegelijkertijd de eventuele crisissituatie wordt bezworen. Het verbeterplan is vervolgens gericht op structurele verbeteringen en het leren van de situatie. Bijlage 4: Eisen aan de voortgangsrapportages en de eindrapportage De voortgangsrapportages vereisen maatwerk. De eisen die deze bijlage verwoordt zijn daarom niet uitputtend maar wel kaderstellend. Bij de eisen aan het voortgangsrapportages wordt er onderscheid gemaakt tussen voortgangsrapportages bij verhoogde inzet van concerncontrol en bij verzwaard toezicht. De voortgangsrapportages bij verzwaard toezicht kennen dezelfde eisen als bij verhoogde inzet van concerncontrol, maar aanvullend daarop is er een rol weggelegd voor de auditor. A. Voortgangsrapportages bij verhoogde inzet van concerncontrol 1. De voortgangsrapportages kennen eenzelfde structuur als het verbeterplan 2. In de voortgangsrapportages wordt SMART geformuleerd 3. De inhoud van de voortgangsrapportages is een getrouwe weergave van de werkelijkheid 4. Over de in het verbeterplan opgenomen vijf belangrijkste succesindicatoren wordt

gerapporteerd aan de hand van stoplichtrapportages met toelichting 5. In de voortgangsrapportages wordt per mijlpaal en doel beschreven welke verbeteringen er in

de gerapporteerde periode hebben plaatsgevonden en wat de kwaliteit van de behaalde verbeteringen is

36


6. In de voortgangsrapportages spreekt de hoofdbudgethouder zich uit over de kwaliteit van het proces van het verbetertraject en doet , indien nodig, voorstellen voor bijstelling van het verbeterplan

7. De voortgangsrapportages bevat een paragraaf waar de hoofdbudgethouder reflecteert op het verbeterproces en leerpunten beschrijft

B. Voortgangsrapportages bij verzwaard toezicht Voor de voortgangsrapportages bij verzwaard toezicht gelden dezelfde eisen als voor voortgangsrapportages bij verhoogde inzet van concerncontrol met de volgende aanvulling: De concerncontroller vraagt de auditor te onderzoeken of de voortgangsrapportages aan de gestelde eisen voldoen en de situatie getrouw zijn weergeven. Tevens geeft de concerncontroller de auditor de opdracht om te oordelen over de kwaliteit van de verbeteringen ten opzichte van de nulmeting. De frequentie van rapporteren wordt in het verbeterplan vastgelegd. Gestreefd wordt naar een frequentie van drie maal per jaar waarbij de rapportagedata zoveel mogelijk gelinkt worden aan de normale planning en control cyclus. C. Eisen aan de eindrapportage 1. De eindrapportage kent eenzelfde structuur als het verbeterplan 2. In de eindrapportage wordt SMART geformuleerd 3. De inhoud van de eindrapportage is een getrouwe weergave van de werkelijkheid 4. In de eindrapportage wordt per doel beschreven welke verbeteringen zijn behaald 5. In de eindrapportage spreekt de hoofdbudgethouder zich uit over de kwaliteit van de

behaalde verbeteringen 6. In de eindrapportage spreekt de hoofdbudgethouder zich uit over de kwaliteit van het proces

van het verbetertraject 7. De eindrapportage bevat een paragraaf waar de hoofdbudgethouder reflecteert op het

verbeterproces en leerpunten beschrijft Bijlage 5: De toezichtcommissie De toezichtcommissie kent de volgende taken: a. adviseren over het verbeterplan en het verbeterproces zowel richting de opdrachtgever als

richting de onder toezicht gestelde organisatie eenheid b. het zijn van sparringpartner richting opdrachtgever en de onder toezicht gestelde organisatie

eenheid c. het monitoren van de wijze waarop de organisatie eenheid de eventuele crisissituatie oplost

en feedback geven op dit proces d. het monitoren van het proces van analyse van de problematiek door de organisatie eenheid e. monitoren dat het verbeterplan gericht is op het oplossen van de oorzaken van de

problematiek zoals die blijkt uit de analyse f. het op een zakelijke en objectieve wijze monitoren van het verbeterproces en het adviseren

over bijsturing

37


g. het adviseren over de juiste voorwaarden voor het behalen van de doelen zoals beschreven in het verbeterplan en voor het inzetten van structurele verbeteringen binnen de organisatie eenheid

h. het interpreteren beoordelen van de voortgangsrapportages en het geven van advies hierover richting de opdrachtgever

i. het interpreteren van de auditverslagen en het geven van advies hierover richting de opdrachtgever

j. gebruik van krachtenveldanalyses, wetenschappelijke onderbouwing en reflectie stimuleren met als doel de onder toezicht gestelde en het bestuur optimaal te laten leren van de situatie

k. het binnen de ambtelijke organisatie en het gemeentebestuur uitdragen van de geleerde lessen

De volgende eisen worden gesteld aan de toezichtcommissie als geheel: a. deskundigheid met betrekking tot de specifieke problematiek b. onafhankelijkheid c. tenminste één wetenschappelijk lid op het moment dat dit gegeven het onderwerp van het

toezicht relevant wordt geacht om het leereffect te vergroten d. educatieve vaardigheden e. tenminste de helft van de toezichtcommissie heeft ervaring met een dergelijke

toezichtfunctie f. kennis van krachtenveldanalyses en ervaring hiermee De volgende eisen worden gesteld aan de (externe) personen die plaats nemen in toezichtcommissie: a. deskundigheid met betrekking tot de specifieke problematiek b. onafhankelijkheid

Toelichting Algemeen A. Sturen op resultaten en leren als onderdeel van de cultuur De gemeente Amsterdam wil sterk sturen op resultaten. Dat betekent ook sturen op betrouwbare financiële resultaten. Dit vraagt om een sterke financiële beheersing bij de lijn. De besteding van financiële middelen dient beheerst en gecontroleerd te zijn en gekoppeld te zijn aan de behaalde resultaten en de geleverde prestaties. Daarbij staat de gemeentelijke organisatie een leercultuur voor. Daarin gaat het erom dat de verantwoordelijke manager de situatie waarin zij/hij opereert goed kent en duidelijk kan verwoorden waarom een bepaalde manier van werken wel of niet de beoogde resultaten oplevert en welke keuzes zij/hij daarom maakt. Het toezichtinstrumentarium moet in deze context worden gezien. Toezicht heeft niet alleen als doel om de beheersing van de organisatie te bewaken en te verbeteren, maar dient ook het leervermogen van de organisatie een extra impuls te geven. Het toezicht genereert extra informatie en feedback die erop gericht is om het leervermogen van de organisatie te versterken. Toezicht is dus gericht op feedback en op leren.

38


B. Het doel van concerncontrol De (financiële) beheersing van de gemeentelijke organisatie is een verantwoordelijkheid van de organisatie als geheel. De concerncontroller stelt kaders en ziet toe op de juiste naleving van regels en kaders door de verschillende onderdelen van de gemeente en op hun beheersing van risico’s. Organisatie eenheden dragen de verantwoordelijkheid voor de naleving van de kaders en regels en voor hun risicobeheersing. De concerncontroller biedt met kaderstelling een systeem aan met extra waarborgen om zorg te dragen dat problemen in de beheersing van de organisatie en risico’s tijdig worden gesignaleerd. Als concerncontrol stuit op een gebrek aan signalering van risico’s, dan heeft de concerncontroller de taak om maatregelen voor te stellen ter voorkoming van incidenten, onrechtmatigheden en het niet bereiken van doelen. Daarnaast zal de concerncontroller repressief optreden als blijkt dat het beheer niet op orde is.

Algemene bepalingen (artikelsgewijs) Artikel 1. Definities Dit artikel behoeft geen nadere toelichting. Artikel 2. Werkingskracht De regeling richt zich op het toezicht op een organisatie eenheid in zijn geheel of op een specifiek onderdeel hiervan, maar niet op projecten. Voor projecten bestaan andere vormen van verzwaard toezicht die in de Regeling Risicovolle Projecten specifiek bedoeld voor projecten is opgenomen. Artikel 3. Verantwoordelijkheid hoofdbudgethouder De (financiële) beheersing van de gemeentelijke organisatie is een verantwoordelijkheid van de organisatie als geheel in het kader van het bredere ‘in control zijn’. Op het niveau van een organisatie eenheid dragen de hoofdbudgethouders hun deel van die verantwoordelijkheid door verantwoordelijkheid voor de naleving van de kaders en regels en hun interne (risico) beheersing. Wanneer nodig stuurt de hoofdbudgethouder binnen zijn normale managementbevoegdheden zijn organisatie eenheid bij. Artikel 4. Niveaus van toezicht Niveau één is de normale situatie en is van normaliter van toepassing op de organisatie eenheden. De toezichtniveaus één en twee zijn vooral preventief van aard, de hogere toezichtniveaus kennen een meer repressief karakter. Niettemin zijn ook die niveaus gericht op leren. Bij niveau vijf is zelfs verzwaard toezicht onvoldoende en wordt een bewindvoerder aangesteld om de organisatie eenheid weer in control te krijgen. Het verband tussen toezicht en risicopotentie is in onderstaande figuur weergegeven.

39


Artikel 5. Standaard inzet toezicht door concern control De Directie Middelen en Control (DMC) ziet er namens de concerncontroller op toe dat de organisatie eenheden zich aan de gestelde kaders houden en in control zijn. In de standaard situatie toetsen de bestuursadviseurs van DMC de in de planning & control cyclus opgenomen rapportages en ingediende voorstellen aan het college. Onderdeel daarvan is aandacht voor de compliance op weten regelgeving en een juiste inrichting van de administratieve organisatie. Hiertoe behoort onder meer de compliance aan de financiële verordening en de bijbehorende uitvoeringsregels. Artikel 6. Verhoging niveau van toezicht Het algemene criterium voor het instellen van verzwaard toezicht is dat de concerncontroller onvoldoende vertrouwen heeft in de beheersing van (politiek) bestuurlijk belangrijke risico’s door de organisatie eenheid, het nodig acht om audits te laten uitvoeren op de voortgangsrapportages

Standaard

inzet

concern-

control

Verhoogde

inzet

concern-

control met

verbeterplan

Verzwaard

toezicht met

verbeterplan,

audits, zonder

toezichtcom-

missie

Risico potentie

Zwaarte

instru-

ment Verzwaard

toezicht met

verbeterplan,

audits en toe-

zichtcommissie

Aanstellen

bewindvoerder

Gemeente

secretaris

Concern-

controller

40


en wil kunnen overwegen om het verbetertraject te laten begeleiden door een toezichtcommissie. Op het moment dat de concerncontroller inschat dat versterkte inzet van concerncontrol niet adequaat is of een calamiteit te groot is, kan de concerncontroller besluiten om de organisatie eenheid onder verzwaard toezicht te plaatsen. De scope van het toezicht kan variëren van smal naar breed (van één afdeling tot de realisatie van een set beleidsdoelen). Dit artikel regelt de instelling van een verhoogd niveau van toezicht. Het advies om een verhoogd niveau van toezicht in te stellen kan vanuit de brede control optiek ingegeven worden door signalen van of rapportages uit andere organisatie eenheden dan de directie Middelen en Control (DMC). Zo kan ook vanuit ICT, fiscaal of HR-control perspectief geadviseerd worden om een onderdeel onder verhoogd toezicht te plaatsen. In bijlage 1 zijn nadere criteria en aanleidingen genoemd. Het college bekrachtigd het besluit tot wijziging in het niveau van toezicht. Bijlage twee geeft criteria voor de duur van het verzwaard toezicht en voor het beëindigen van het toezicht. Artikel 7. Verbeterplan en voortgangsrapportage De aanwezigheid van een verbeterplan en de voortgangsrapportages daarover zijn essentiële elementen bij toepassing van een verhoogd toezichtniveau. In bijlage drie en vier wordt ruim aandacht besteed aan de minimum inhoud daarvan. Een belangrijk onderdeel is de scope. De aanleiding voor verhoging van het toezichtniveau kan divers zijn, het is daarom zeer belangrijk te bepalen hoe ver het verbeterplan zich uitstrekt en waarop het is gericht. artikel 8. Toezichtcommissie De concerncontroller heeft de mogelijk om bij het instellen van verzwaard toezicht een toezichtcommissie in te stellen om toe te zien op een goede uitvoering van het verbeterplan. Het aanstellen van een toezichtcommissie is een mogelijkheid maar geen verplichting. Een toezichtcommissie kent in principe een voorzitter van buiten de ambtelijke organisatie en bestaat verder uit ambtenaren uit de gemeente, maar kan ook gevormd worden met meerdere externe leden. Op het moment dat benodigde specifieke expertise binnen de gemeente ontbreekt nemen externe deskundigen plaats in de commissie. De toezichtcommissie wordt onafhankelijk gepositioneerd. Bijlage vijf geeft een totaal overzicht van de eisen die aan de kandidaat leden van de commissie worden gesteld. Ook beschrijft deze bijlage de taken van de toezichtcommissie. Artikel 9. Aanstelling van een bewindvoerder In een uiterst geval kan de concerncontroller, eventueel op voorspraak van het college de inschatting maken dat ook verzwaard toezicht onvoldoende waarborgt dat de organisatie eenheid weer in control komt en de risico’s weer beheersbaar worden. In dat geval kan de concerncontroller een zwaarwegend advies aan de gemeentesecretaris uitbrengen om een bewindvoerder voor de betreffende organisatie eenheid aan te stellen. De gemeentesecretaris besluit hier uiteindelijk over. De aanwijzing van een bewindvoerder is het zwaarste middel dat ingezet kan worden om een organisatie eenheid weer in control te krijgen. Als een dergelijke situatie zich voordoen, dan zal doorgaans een maatwerkoplossing geboden zijn.

41


Gezien de verwachte noodzaak tot maatwerk is dit niveau niet verder uitgewerkt in nadere regelgeving. Artikel 10. Bestuurlijke informatievoorziening Dit artikel regelt enerzijds de informatievoorziening aan het bestuur en anderzijds door wie die wordt verstrekt. De informatieverstrekking aan college en raad wordt verzorgd door de portefeuillehouder of de gebiedswethouder. De portefeuillehouder in de zin van deze regeling is de wethouder die inhoudelijk verantwoordelijk is voor het beleidsonderwerp of onderdeel daarvan dat door de betrokken organisatie eenheid overwegend wordt uitgevoerd. In het geval een organisatie eenheid binnen meerdere beleidsonderwerpen uitvoering verzorgt, dan wordt overwegend uitgelegd als het beleidsonderwerp met de grootste financiële omvang in de uitvoering door de organisatie eenheid. Het gaat hier uitsluitend om informatie over wijzigingen in het niveau van toezicht, de voortgangsrapportages en informatie over wijzigingen in de scope van het verbeterplan. Artikel 11. Kosten van verzwaard toezicht De eventuele toezichtcommissie verantwoordt de door haar ingezette capaciteit, de kosten en de meerwaarde die dit oplevert aan de concerncontroller. De kosten van verzwaard toezicht worden gedragen door de gemeentelijke organisatie als geheel. Dit artikel wijst de betrokken organisatie eenheid aan als degene die de (extra) lasten verantwoord en een voorstel doet voor de dekking daarvan. Dit voorstel moet worden gedragen door de gemeentesecretaris.

42


1.7 Beleidsnota Planning en Control-cyclus Met de planning en control-cyclus verschaft het college van burgemeester en wethouders de gemeenteraad en daarmee de burgers inzicht in het beleid dat de gemeente in een periode wil voeren en heeft gevoerd, in de middelen die daarvoor nodig waren en in de resultaten die met dat beleid zijn bereikt. De opzet is dat de P&C-producten voor elk raadslid transparant en begrijpelijk zijn en van zodanige kwaliteit dat ze voor de raad kunnen dienen als basisdocumenten voor het uitoefenen van zijn kaderstellende en controlerende functie. De beleidsnota Planning en Control-cyclus geldt voor de hele gemeente Amsterdam en beschrijft op hoofdlijnen hoe de bestuurlijke planning en control-cyclus is vormgegeven, welke producten binnen die cyclus door het college aan de gemeenteraad worden aangeboden en wat het doel en de achtergrond is van deze verschillende producten en aan welke eisen deze producten moeten voldoen. Kenmerkend voor de Amsterdamse cyclus is dat niet volstaan wordt met de wettelijk verplichte stukken (de begroting en het jaarverslag), maar dat ook de tussenrapportages voorjaarsnota (kadernota) en najaarsnota door het college aan de gemeenteraad worden voorgelegd. De P&C-cyclus kent de volgende P&C-producten: Coalitieakkoord, alleen na verkiezingen (planning) Voorjaarsnota en kadernota (planning en control in de vorm van sturing) Programmabegroting (planning) Najaarsnota (control in de vorm van sturing) Jaarrekening en productenrealisatie (control als verantwoording) Aan het begin van een nieuwe bestuursperiode stellen de partijen die het college vormen een coalitieakkoord op. Dit akkoord is het startpunt van en de inhoudelijke basis voor een meerjarige Planning en Control-periode en maakt integraal onderdeel uit van de Planning en Control-cyclus. De voorjaarsnota (met kadernota), begroting, najaarsnota en het jaarverslag hebben een aantal gemeenschappelijke kenmerken: 1. ze volgen de indeling in programma’s en programmaonderdelen zoals die door de

gemeenteraad zijn vastgesteld 2. ze bevatten allen een beschrijving van de bestuurlijke en financiële hoofdlijnen 3. begrotingswijzigingen die door de raad moeten worden bekrachtigd worden pas doorgevoerd

nadat een voorstel daartoe door de gemeenteraad is geaccepteerd Hieronder volgen wat bijzonderheden van de verschillende planning en control-producten. Coalitieakkoord Een coalitieakkoord wordt na de verkiezingen door de fracties die het college gaan vormen opgesteld en door de gemeenteraad vastgesteld. Het akkoord wordt vervolgens uitgewerkt in de eerstvolgende programmabegroting. Een coalitieakkoord kan (op onderdelen) uitgewerkt worden in een meerjarig uitvoeringsprogramma waarbij specifieke bedragen voor de gehele bestuursperiode beschikbaar worden gesteld voor concrete onderdelen. Het tijdstip van verschijnen van een coalitieakkoord is afhankelijk van de duur van de collegeonderhandelingen.

43


Voorjaarsnota en kadernota De voorjaarsnota en de kadernota worden als een enkel boekwerk aan de raad aangeboden maar zijn beide zelfstandig leesbare stukken en als zodanig duidelijk afgebakend. De kadernota bevat op hoofdlijnen voorstellen voor (wijzigingen in) de financiële en beleidsmatige kaders voor de programmabegroting van het opvolgende jaar, de meerjarenbegroting en de kaders voor nieuwe investeringen aan de hand van het Meerjaren investeringsplan (MIP). In een verkiezingsjaar wordt geen kadernota aangeboden, maar alleen een voorjaarsnota. De voorjaarsnota bevat voorstellen voor wijziging van de begroting van het lopende jaar, voor zover die de toleranties voor programmaonderdelen, reserves en investeringsvoorstellen als opgenomen in de financiële verordening te boven gaan. Daarnaast kan wijziging plaatsvinden voor bestuurlijk relevante onderwerpen die al in de raad aan de orde zijn geweest. Het college legt de voorjaarsnota voor aan de gemeenteraad die haar (eventueel gewijzigd) vast stelt. De voorjaarsnota bevat, als daar aanleiding voor is, voorstellen voor aanpassingen van (de formulering van) doelstellingen, of (streefwaarden voor) effectindicatoren en resultaatindicatoren. Begroting De begroting kijkt vooruit, beleidsmatig naar het komende jaar, financieel naar de komende vier jaar. In de begroting staat wat het college het komende jaar wil bereiken, wat het hiervoor gaat doen en wat dit kost. Het college maakt de begroting op basis van de kadernota. De begroting wordt in Amsterdam drie maal geactualiseerd, bij de voorjaarsnota, bij de begroting voor het volgende jaar en bij de najaarsnota. De raad stelt de (eventueel gewijzigde) begroting vast voor 15 november. De begroting bestaat uit de beleidsprogramma’s en de programmaonderdelen, het overzicht van de algemene dekkingsmiddelen, het overzicht van de kosten van overhead en de toelichting (waaronder de taakveldenraming). Daarnaast bevat de begroting de verplichte en de overige (niet verplichte) paragrafen. Tegelijk met de begroting worden de belastingverordeningen (met tarieven) aangeboden aan de raad . Najaarsnota De najaarsnota is een voortgangsrapportage die de stand van zaken beschouwt in het lopende jaar. In de najaarsnota staan de voortgang en verwachte afwijkingen van de laatst vastgestelde begroting (zijnde de in de begroting van het komende jaar geactualiseerde begroting van het lopende jaar). Per programma en programmaonderdeel wordt een overzicht gegeven van beleidsmatige en financiële afwijkingen met een bestuurlijk relevante en redengevende verklaring en wordt aangegeven of een begrotingswijziging wordt voorgesteld of niet. De najaarsnota bevat de (laatste) geactualiseerde begroting voor het lopende jaar. De gemeenteraad stelt deze (eventueel gewijzigd) vast. Een doel van de najaarsnota is een inschatting te geven van het verwachte rekeningresultaat.

44


In de najaarsnota wordt inzicht gegeven in de voortgang van in de gemeenteraad aangenomen moties. Jaarverslag Met het jaarverslag legt het college verantwoording af over het afgelopen jaar in de vorm van een beleidsmatige terugblik en een financiële verantwoording. De gemeenteraad stelt het jaarverslag uiterlijk 15 juli in het opvolgende jaar vast. Het financiële resultaat uit het jaarverslag fungeert als input voor kadernota. Per programma en programmaonderdeel wordt een overzicht gegeven van beleidsmatige en financiële afwijkingen ten opzichte van de laatst vastgestelde begroting met een bestuurlijk relevante en redengevende verklaring. Daarbij wordt een overzicht gegeven van incidentele baten en lasten waarbij posten boven € 1 miljoen worden gespecificeerd. Er wordt niet alleen ingegaan op de afwijkingen van de laatst (bij de najaarsnota) vastgestelde begroting. Onder het kopje Beleidsresultaten wordt een beeld gegeven van het jaar als geheel, van de beleidsrealisatie en de kosten die daarvoor gemaakt zijn gedurende het gehele jaar. Toepassingsregels In strikte zin zijn er geen specifieke toepassingsregels voor de opstelling van de planning en control-producten. Jaarlijks wordt er voor het vervaardigen van de producten van de planning en control-cyclus een Jaarkalender P&C-producten opgesteld. Voor elk van deze P&C-producten (voorjaarsnota, begroting, najaarsnota en jaarverslag) start het proces met de publicatie van een circulaire (waarvan de verschijningsdatum is vastgelegd in voornoemde planning). Deze circulaires bevatten dwingende voorschriften , richtlijnen en data voor de organisatieonderdelen voor het opstellen en indienen van hun bijdragen aan de P&C-producten. Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft op 26 januari 2017 de Beleidsnota Planning en Control-Cyclus vastgesteld ‘als zijnde het door de gemeente met ingang van 1 januari 2017 te voeren beleid ten aanzien van de planning en control cyclus’. De beleidsnota Je vindt de beleidsnota Planning en Control Cyclus op de volgende pagina’s.

45


Beleidsnota Planning en Control-cyclus Met ingang van 1 januari 2017 wordt deze beleidsnota Planning en Control Cyclus 2017 toegepast. Deze nota is de uitwerking van artikel 2 van de financiële verordening en vastgesteld door de gemeenteraad op 25 januari 2017. Inleiding Deze beleidsnota is naast de door de raad geformuleerde wensen en eisen omtrent de Planning en Control (planning en control) cyclus voornamelijk ingegeven door de wettelijke eisen (de Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) die aan de verplichte stukken (dat zijn de begroting, de meerjarenbegroting en de jaarrekening (ook wel jaarstukken genoemd) worden gesteld. De wettelijke eisen weerspiegelen zich niet in de regeling zelf omdat herbevestiging in een eigen regeling niet zinvol is. In de toelichting wordt in sommige gevallen wel meer ingegaan op de gestelde eisen, met name waar dat van belang is om een beeld te schetsen van de inhoud van de diverse stukken . Planning en Control bestaat uit twee onderdelen: Planning: het plannen van uit te voeren beleid in de vorm van maatschappelijke doelen (outcome), resultaten (output), processen (throughput) en toewijzing van middelen (input). Control: het beheersen van en sturen op de realisatie van de planning en het afleggen van verantwoording hierover. Het doel van de planning en control cyclus is dat door het tijdig, volledig en juist plannen van maatschappelijke doelen, resultaten, processen en middelen, (bij)gestuurd kan worden op de realisatie ervan en verantwoording kan worden afgelegd. In deze nota worden uitgangspunten van het beleid in een apart hoofdstuk weergegeven. In het daarop volgende hoofdstuk worden de uitgangspunten nader toegelicht. In de volgende figuur zijn de belangrijke kenmerken van de nota samengevat. Definities zijn opgenomen als bijlage 1.

46


47


Uitgangspunten van het beleid (beleidskader) Algemeen 1. Ieder onderdeel in de Planning en Control cyclus kent een indeling in programma’s en

programmaonderdelen zoals die door de raad is vastgesteld voor de begroting van het begrotingsjaar.

2. Ieder onderdeel in de Planning en Control cyclus beschrijft de bestuurlijke en financiële hoofdlijnen.

3. Een begrotingswijziging kan pas worden doorgevoerd nadat het voorstel daartoe door de raad is geaccepteerd.

4. Begrotingswijzigingen worden voorgelegd aan de raad bij de voorjaarsnota, de begroting of de najaarsnota. In de volgende gevallen kan daarvan worden afgeweken: a. de wijziging is onvoorzien, onvermijdelijk en niet uitstelbaar of b. de wijziging brengt geen verandering teweeg in het gemeentelijke exploitatieresultaat

van het betreffende begrotingsjaar en de opvolgende begrotingsjaren of c. de wijziging vloeit direct voort uit de aard van een voorstel dat aan de raad wordt gedaan.

5. Bij raadsvoordrachten die leiden tot een begrotingswijziging, dient expliciet duidelijk te

worden gemaakt op welke wijze en waar de ramingen in de begroting wijzigen. 6. Algemene beschouwingen vinden plaats bij een door de raad aan te wijzen onderdeel van de

planning en controlcyclus. Onderdelen van de Planning en Control cyclus 7. De Planning en Control cyclus bestaat uit de volgende onderdelen waarbij de in de financiële

verordening bedoelde tussenrapportages de voor- en najaarsnota zijn: a. Coalitieakkoord b. Voorjaarsnota en kadernota c. Programmabegroting d. Najaarsnota e. Jaarstukken

Coalitieakkoord 8. Een coalitieakkoord wordt door de coalitiepartijen opgesteld en door de raad vastgesteld. 9. Het akkoord wordt uitgewerkt in de eerstvolgende programmabegroting. 10. Een coalitieakkoord kan (op onderdelen) uitgewerkt worden in een meerjarig

uitvoeringsprogramma waarbij specifieke bedragen voor de gehele bestuursperiode beschikbaar worden gesteld voor concrete onderdelen.

Voorjaarsnota en kadernota 11. Voorjaarsnota en kadernota worden als een enkel boekwerk aan de raad aangeboden maar

zijn beide zelfstandig leesbare stukken en als zodanig duidelijk afgebakend. 12. De kadernota bevat op hoofdlijnen voorstellen voor (wijzigingen in) de financiële en

beleidsmatige kaders voor de programmabegroting van het opvolgende jaar, de

48


meerjarenbegroting en de kaders voor nieuwe investeringen aan de hand van het Meerjaren investerings plan.

13. In een verkiezingsjaar wordt geen kadernota aangeboden. 14. De voorjaarsnota bevat voorstellen voor wijziging van de begroting van het lopende jaar

a. voor zover die de toleranties voor programma onderdelen, reserves en investeringsvoorstellen als opgenomen in de financiële verordening te boven gaan en

b. voor bestuurlijk relevante onderwerpen die al in de raad aan de orde zijn geweest. 15. De voorjaarsnota bevat als daar aanleiding voor is voorstellen voor aanpassingen van (de

formulering van) doelstellingen, of (streefwaarden voor) effectindicatoren en resultaatindicatoren.

16. De voorjaarsnota bevat, indien van toepassing, de actualisatie van de gebiedsagenda. Begroting 17. De begroting wordt zodanig opgesteld dat structurele lasten gedekt worden door structurele

baten en het geraamde resultaat nihil bedraagt. 18. Als geen sluitend evenwicht tussen structurele lasten en structurele baten bestaat, dan dient

dat uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenbegroting te worden gerealiseerd. 19. De begroting bestaat uit programma’s en programmaonderdelen, het overzicht Algemene

dekkingsmiddelen, het overzicht Kosten van overhead en de toelichting waaronder de taakveldenraming.

20. Elk programma bestaat uit:

a. een samenvatting b. de benoeming van de met het programma na te streven maatschappelijke effecten c. drie tot maximaal vijf programmaonderdelen

21. Elk programmaonderdeel bestaat uit:

a. Een beschrijving van de belangrijke (niet financiële) ontwikkelingen; b. Een beschrijving van wat bereikt wil worden; c. Maximaal vijf unieke doelstellingen voor dat onderdeel; d. De indicatoren voor meting van de doelstellingen (effectmetingen) en indicatoren op de

activiteiten (resultaatmetingen); e. De benoeming van de uit te voeren activiteiten ; f. De beschrijving van de betrokkenheid van verbonden partijen bij het onderdeel; g. Een beschrijving van de financiële ontwikkelingen; h. De benoeming van risico’s en maatregelen; i. De benoeming van de relevante beleidskaders.

22. Bij de begroting wordt de meerjarenbegroting aangeboden. 23. Per programma wordt in de begroting en de meerjarenbegroting een overzicht gegeven van

incidentele baten en lasten waarbij posten boven € 1 miljoen worden gespecificeerd. 24. De begroting bevat informatie over gebiedsgericht werken. 25. Bij de begroting worden de belastingverordeningen met de in de begroting gehanteerde

tarieven aangeboden met uitzondering van de verordeningen inzake de onroerendezaakbelasting en de roerende ruimtebelasting .

49


Najaarsnota 26. De najaarsnota bevat voorstellen voor wijziging van de begroting van het lopende jaar en de

meerjarenbegroting: a. voor bestuurlijk relevante onderwerpen die al in de raad aan de orde zijn geweest en

verder b. voor zover die de toleranties voor programma onderdelen, reserves en

investeringsvoorstellen als opgenomen in de financiële verordening te boven gaan en c. de begrotingswijziging onvoorzien, onvermijdelijk en niet uitstelbaar is en d. er geen sprake is van nieuw beleid en e. er geen andere mogelijkheid is om lasten te dekken.

27. Als er door de voorstellen voor begrotingswijzigingen financiële ruimte ontstaat, dan wordt

deze ruimte niet bestemd maar als stelpost opgenomen. 28. Per programma en programmaonderdeel wordt een overzicht gegeven van beleidsmatige en

financiële afwijkingen met een bestuurlijk relevante en redengevende verklaring en wordt aangegeven of een begrotingswijziging wordt voorgesteld of niet.

29. Voorstellen voor begrotingswijziging en voorstellen worden per programma en programmaonderdeel gegroepeerd.

30. De najaarsnota geeft inzicht in de voortgang van aangenomen moties. 31. De najaarsnota gaat in op de stand van zaken betreffende Personeel & Organisatie. 32. De najaarsnota geeft per programma inzicht in de belangrijke wijzigingen in de risico’s (zowel

beleidsmatig als financieel) met de bijbehorende beheersmaatregelen. Jaarverslag 33. Per programma en programmaonderdeel wordt een overzicht gegeven van beleidsmatige en

financiële afwijkingen ten opzichte van de laatst vastgestelde begroting met een bestuurlijk relevante en redengevende verklaring.

34. Per programma wordt een overzicht gegeven van incidentele baten en lasten waarbij posten boven € 1 miljoen worden gespecificeerd.

Overige uitgangspunten 35. Het college bepaalt de onderverdeling van een programmaonderdeel ten behoeve van zijn

eigen informatievoorziening over en beheersing van de uitvoering van de begroting. 36. Bij de onderverdeling als bedoeld in het voorgaande uitgangspunt houdt het college rekening

met:

a. Een doorlopende nummering waarbij elk nummer is voorzien van een omschrijving en uniek hoort bij een programmaonderdeel.

b. De doorvertaling naar door de organisatie uit te voeren activiteiten waarbij een activiteit: • uniek is, maar door meerdere organisatie eenheden kan worden uitgevoerd en • uniek is gekoppeld aan de onderverdeling van het college en aan een taakveld met

dien verstande dat meerdere activiteiten deel uit kunnen maken van een element in de onderverdeling van het college en aan een taakveld.

50


Algemene toelichting op het beleid De beleidsnota Planning en Control cyclus geldt voor de hele gemeente Amsterdam en beschrijft op hoofdlijnen hoe de bestuurlijke Planning en Control cyclus is vormgegeven, welke producten in die cyclus door het college worden aangeboden aan de raad en wat het doel en de achtergrond is van deze verschillende producten. Kenmerkend voor de cyclus is dat niet volstaan wordt met de wettelijk verplichte stukken (de begroting en de jaarrekening), maar dat ook tussenrapportages en een Kadernota worden gehanteerd. De beleidsnota Planning en Control cyclus is gebaseerd op de volgende algemene uitgangspunten: a) een geharmoniseerde Planning en Control cyclus voor de gehele stad; b) de raad kan haar budgetrecht met zo min mogelijk formele momenten en vooral op basis van

uitzonderingsrapportages optimaal uitoefenen; c) de Planning en Control producten worden in minder gremia besproken en per gremium wordt

een Planning en Control product maximaal één keer besproken; d) minder administratieve lasten voor de gemeentelijke organisatie; e) de gemeenterekening en -begroting worden op de wettelijk voorgeschreven momenten bij de

provincie ingediend; f) gestructureerde en geüniformeerde informatievoorziening aan college en raad. Tevens vormt de nota een kader voor de opzet van de Planning en control producten. Een belangrijk inhoudelijk onderdeel van de algemene uitgangspunten is het volgende: het budgetrecht van de raad maakt dat de raad bij iedere raadsvergadering de mogelijkheid heeft om een begrotingswijziging vast te stellen. Toepassing daarvan zou het begrotingsbeeld minder rustiger en overzichtelijker voor zowel raad als college. In deze nota is daarom tegemoet gekomen aan de wens om het aantal begrotingswijzigingen te beperken. Begrotingswijzigingen worden zoveel mogelijk door de raad besloten bij de vaststelling van de reguliere Planning en Control producten begroting, voorjaarsnota en najaarsnota. Als het echter tussentijds moet, dan is ook daarin voorzien.

Inhoudelijke toelichting op de uitgangspunten van het beleid Algemeen 1. Ieder onderdeel in de Planning en Control cyclus kent een indeling in programma’s en

programmaonderdelen zoals die door de raad is vastgesteld voor de begroting van het begrotingsjaar.

2. Ieder onderdeel in de Planning en Control cyclus beschrijft de bestuurlijke en financiële

hoofdlijnen. Elk planning en control product begint met de bestuurlijke hoofdlijnen. Deze hoofdlijnen worden onderbouwd met ‘facts & figures’ en zijn voorzien van een bestuurlijke en inhoudelijke planning en verantwoording. Hierbij wordt een relatie gelegd met de resultaatsturing. Dat heeft tot doel het verschaffen van duidelijkheid en het bevorderen van de overzichtelijkheid in de effecten op de begroting. Gegeven het belang van de voorjaarsnota en daarin vooral de kadernota voor het beleid en de aankomende begroting zijn naar aanleiding van een motie van de raad de algemene beschouwingen verplaatst naar de behandeling van de Voorjaarsnota.

51


3. Een begrotingswijziging kan pas worden doorgevoerd nadat het voorstel daartoe door de raad is geaccepteerd.

4. Begrotingswijzigingen worden voorgelegd aan de raad bij de voorjaarsnota, de begroting of

de najaarsnota. In de volgende gevallen kan daarvan worden afgeweken: a. de wijziging is onvoorzien, onvermijdelijk en niet uitstelbaar of b. de wijziging brengt geen verandering teweeg in het gemeentelijke exploitatieresultaat

van het betreffende begrotingsjaar en de opvolgende begrotingsjaren of c. de wijziging vloeit direct voort uit de aard van een voorstel dat aan de raad wordt gedaan.

5. Bij raadsvoordrachten die leiden tot een begrotingswijziging, dient expliciet duidelijk te

worden gemaakt op welke wijze en waar de ramingen in de begroting wijzigen. Op het vlak van begrotingswijzigingen is de raad toonaangevend. Geen wijziging wordt doorgevoerd zonder dat de raad daar mee ingestemd. In de uitgangspunten vier en vijf worden de momenten waarop begrotingswijzigingen kunnen worden voorgelegd benoemd. Punt c daarvan is ingevoerd omdat in sommige gevallen een door de raad specifiek genomen besluit invloed kan hebben op de begroting. Te denken valt hier onder andere over investeringsvoorstellen die op grond van de financiële verordening apart aan de raad moeten worden voorgelegd en de instelling van specifieke reserves op grond van het beleid over reserves en voorzieningen. Om deze reden is ook altijd in de raadsvoordrachten een financiële paragraaf opgenomen. 6. Algemene beschouwingen vinden plaats bij een door de raad aan te wijzen onderdeel van de

planning en controlcyclus. Dit uitgangspunt behoeft geen nadere toelichting. Onderdelen van de planning en control cyclus 7. De Planning en Control cyclus bestaat uit de volgende onderdelen waarbij de in de financiële

verordening bedoelde tussenrapportages de voor- en najaarsnota zijn:

a. Coalitieakkoord b. Voorjaarsnota en kadernota c. Programmabegroting d. Najaarsnota e. Jaarrekening

De planning en control cyclus in deze regeling kent de volgende planning en control producten:

a. Coalitieakkoord (planning) b. Voorjaarsnota inclusief Kadernota (control in de vorm van sturing en planning) c. Programmabegroting + Productenraming (planning) d. Najaarsnota (control in de vorm van sturing) e. Jaarstukken (verantwoording)

52


In de toelichting bij de volgende uitgangspunten wordt nader ingegaan op functie en inhoud. Coalitieakkoord 8. Een coalitieakkoord wordt door de coalitiepartijen opgesteld en door de raad vastgesteld. 9. Het akkoord wordt uitgewerkt in de eerstvolgende programmabegroting. 10. Een coalitieakkoord kan (op onderdelen) uitgewerkt worden in een meerjarig

uitvoeringsprogramma waarbij specifieke bedragen voor de gehele bestuursperiode beschikbaar worden gesteld voor concrete onderdelen.

Het Coalitieakkoord wordt door de coalitiepartijen opgesteld en door de Raad vastgesteld. Daarna wordt dit akkoord uitgewerkt. De uitwerking van het akkoord krijgt zijn beslag in de eerst volgende Programmabegroting. De ambities van het Coalitieakkoord en de financiële vertaling hiervan worden per programma en per programmaonderdeel gepresenteerd. De raad autoriseert de budgetten op het niveau van de totale lasten en baten per programma en per programmaonderdeel. Er kan worden gekozen om te gaan werken met zogenaamde meerjarige uitvoeringsprogramma’s. Daarbij worden specifieke bedragen voor de gehele bestuursperiode beschikbaar gesteld voor concrete onderdelen. Voorjaarsnota en kadernota 11. Voorjaarsnota en kadernota worden als een enkel boekwerk aan de raad aangeboden maar

zijn beide zelfstandig leesbare stukken en als zodanig duidelijk afgebakend. 12. De kadernota bevat op hoofdlijnen voorstellen voor (wijzigingen in) de financiële en

beleidsmatige kaders voor de programmabegroting van het opvolgende jaar, de meerjarenbegroting en de kaders voor nieuwe investeringen aan de hand van het Meerjareninvesteringsplan.

13. In een verkiezingsjaar wordt geen kadernota aangeboden. 14. De voorjaarsnota bevat voorstellen voor wijziging van de begroting van het lopende jaar

a. voor zover die de toleranties voor programma onderdelen, reserves en investeringsvoorstellen als opgenomen in de financiële verordening te boven gaan en

b. voor bestuurlijk relevante onderwerpen die al in de raad aan de orde zijn geweest. 15. De voorjaarsnota bevat als daar aanleiding voor is voorstellen voor aanpassingen van (de

formulering van) doelstellingen, of (streefwaarden voor) effectindicatoren en resultaatindicatoren.

16. De voorjaarsnota bevat, indien van toepassing, de actualisatie van de gebiedsagenda.

53


Voorjaarsnota De Voorjaarsnota geeft informatie op hoofdlijnen en er worden voor het lopende begrotingsjaar substantiële beleidsmatige en financiële afwijkingen meegenomen. Dit betreft echter geen integrale tussentijdse rapportage. Door op hoofdlijnen te kijken naar het lopende begrotingsjaar komen de kaders voor de komende Programmabegroting niet los te staan van de laatste (financiële) ontwikkelingen. Deze gecombineerde aanpak staat het toe dat ook besluiten worden genomen om nog tijdig bij te sturen in het lopende begrotingsjaar. Voor het lopende begrotingsjaar kunnen bij de Voorjaarsnota begrotingswijzigingen worden voorgesteld. Hiervoor geldt een ondergrens voor baten en lasten per programmaonderdeel die is vastgelegd in de financiële verordening. Ook budgettair neutrale begrotingswijzigingen worden gemeld als deze aan de ondergrens voldoen. Deze ondergrens geldt niet voor specifieke bestuurlijk relevante onderwerpen, die al eerder in de raad aan de orde zijn geweest. De Voorjaarsnota kent een indeling in programma’s en programmaonderdelen conform de begrotingsindeling. De Voorjaarsnota is het integrale bestuurlijke hoofdbesluitvormingsmoment. Dit is hét moment in het jaar om eventuele beleidsmatige wijzigingen door te voeren. a. In de Voorjaarsnota worden kader stellende bedragen voor de nieuwe (meer jaren)begroting

opgenomen per programma en per programmaonderdeel. b. In de Voorjaarsnota worden aan de hand van het Meer jaren Investeringsplan de

kaderstellende bedragen voor nieuwe investeringen vastgesteld. Bij de Voorjaarsnota worden de (updates van de) gebied agenda’s vastgesteld, waarin weergegeven wordt wat de maatschappelijke opgave voor dat gebied is. Als er aanleiding is om (de formulering van) doelstellingen en/of (streefwaarden voor) effectindicatoren en resultaatindicatoren aan te passen, dan wordt hierover besloten bij de Voorjaarsnota (niet bij de begroting). Kadernota De belangrijkste focus ligt bij de Kadernota op de kaders voor de Programmabegroting van het opvolgende jaar. In de Kadernota worden de beleidsmatige en financiële kaders daarvoor vastgelegd. Het is het verdeelmoment op hoofdlijnen voor het komende jaar. Met de vaststelling van de Voorjaarsnota geeft de raad het college de opdracht om de in de Kadernota opgenomen beleidsaanpassingen en financiën nader uit te werken in de Programmabegroting. In het jaar van de raadsverkiezingen vervangt het Coalitieakkoord de kadernota. In dat jaar wordt dan ook alleen een ‘Voorjaarsnota-lopend jaar’ opgesteld. Deze nota gaat alleen in op substantiële beleidsmatige en financiële afwijkingen in het lopende begrotingsjaar. Begroting 17. De begroting wordt zodanig opgesteld dat structurele lasten gedekt worden door structurele

baten en het geraamde resultaat nihil bedraagt. 18. Als geen sluitend evenwicht tussen structurele lasten en structurele baten bestaat, dan dient

dat uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenbegroting te worden gerealiseerd.

54


19. De begroting bestaat uit programma’s en programmaonderdelen, het overzicht Algemene

dekkingsmiddelen, het overzicht Kosten van overhead en de toelichting waaronder de taakveldenraming.

20. Elk programma bestaat uit:

a. een samenvatting; b. de benoeming van de met het programma na te streven maatschappelijke effecten; c. drie tot maximaal vijf programmaonderdelen.

21. Elk programmaonderdeel bestaat uit:

a. Een beschrijving van de belangrijke (niet financiële) ontwikkelingen; b. Een beschrijving van wat bereikt wil worden; c. Maximaal vijf unieke doelstellingen voor dat onderdeel; d. De indicatoren voor meting van de doelstellingen (effectmetingen) en indicatoren op de

activiteiten (resultaatmetingen); e. De benoeming van de uit te voeren activiteiten ; f. De beschrijving van de betrokkenheid van verbonden partijen bij het onderdeel; g. Een beschrijving van de financiële ontwikkelingen; h. De benoeming van risico’s en maatregelen; i. De benoeming van de relevante beleidskaders.

22. Bij de begroting wordt de meerjarenbegroting aangeboden. 23. Per programma wordt in de begroting en de meerjarenbegroting een overzicht gegeven van

incidentele baten en lasten waarbij posten boven € 1 miljoen worden gespecificeerd. 24. De begroting bevat informatie over gebiedsgericht werken. 25. Bij de begroting worden de belastingverordeningen met de in de begroting gehanteerde

tarieven aangeboden met uitzondering van de verordeningen inzake de onroerendezaakbelasting en de roerende ruimtebelasting.

De Programmabegroting is de uitwerking van de Voorjaarsnota. In de Programmabegroting staat wat de gemeente wil bereiken in het nieuwe begrotingsjaar, wat zij daarvoor gaat doen en wat de kosten hiervan zijn. Met de vaststelling van de Programmabegroting (op het niveau van de totale lasten en baten per programma en per programmaonderdeel) autoriseert de raad het college tot het doen van uitgaven. De programmabegroting geeft dus inzicht op het niveau van programma’s en programmaonderdelen. De begroting moet in evenwicht zijn: de totale lasten moeten gelijk zijn aan de totale baten. De begroting moet daarnaast materieel in evenwicht zijn. Deze eis is opgenomen in het ‘Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader’ dat door de provincie wordt gehanteerd. Dit betekent een reëel sluitende begroting, waarbij de structurele lasten zijn gedekt door structurele baten. Indien de begroting geen materieel evenwicht vertoont, dient de meerjarenbegroting uiterlijk in het laatste (het vierde) jaar te sluiten. De raad stelt jaarlijks uitsluitend de begroting van

55


het nieuwe begrotingsjaar vast. De meerjarenbegroting gaat ter kennisname naar de raad. Een bedrag in een jaarschijf van de meerjarenbegroting betekent niet automatisch dat het college in het betreffende jaar ook zal worden geautoriseerd om uitgaven te doen. Hierover beslist de raad in het dan betreffende begrotingsjaar. Benadrukt wordt dat dit niet betekent dat de meerjarenbegroting geen status heeft. Het uitgangspunt is een meerjarenbegroting die volledig en actueel is. Bij het opstellen van de nieuwe (meer jaren)begroting wordt gebruik gemaakt van de actuele meerjarenbegroting. Hiermee wordt voorkomen dat de nieuwe (meer jaren)begroting elk jaar opnieuw moet worden opgebouwd, wat foutgevoelig en niet efficiënt is. De Programmabegroting bestaat uit bestuurlijke en financiële hoofdlijnen, begrotingsprogramma’s, informatie over het gebiedsgericht werken, de (verplichte) paragrafen en cijfermatige overzichten (bijlagen). Per programma en per programmaonderdeel wordt de meerjarenbegroting opgenomen. Deze geeft tenminste inzicht in de baten en lasten in de drie jaren volgend op het begrotingsjaar. Tevens geeft deze inzicht in de geraamde incidentele baten en lasten per programma, waarbij tenminste de belangrijkste posten afzonderlijk worden gespecificeerd. Voor de programma’s is verder gepreciseerd wat zal worden gepresenteerd. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen indicatoren voor de doelstellingen (effectmetingen) en indicatoren op de activiteiten (resultaatmetingen). De indicatoren moeten van toegevoegde waarde zijn en SMART zijn geformuleerd. Bij de keuze om een indicator al dan niet op te nemen wordt rekening gehouden met de gewenste frequentie van meten, de vraag of opname verplicht is gesteld en de hieraan verbonden kosten. Daarnaast is in de beleidsnota opgenomen dat tegelijk met de begroting de belastingverordeningen (met tarieven) worden aangeboden aan de raad . Dit is al sinds enkele jaren staande praktijk op verzoek van de raad, maar was nog niet vastgelegd. Uitzondering daarop zijn de tarieven voor de onroerendezaakbelasting en de roerende ruimte belasting. Deze zijn afhankelijk van de waardeontwikkelingen. Om te waarderen wordt gebruik gemaakt van zoveel mogelijk verkooptransacties van onroerende zaken, zodat vaststelling van deze tarieven pas plaatsvindt in december. Najaarsnota 26. De najaarsnota bevat voorstellen voor wijziging van de begroting van het lopende jaar en de

meerjarenbegroting:

a. voor bestuurlijk relevante onderwerpen die al in de raad aan de orde zijn geweest en verder

b. voor zover die de toleranties voor programma onderdelen, reserves en investeringsvoorstellen als opgenomen in de financiële verordening te boven gaan en

c. de begrotingswijziging onvoorzien, onvermijdelijk en niet uitstelbaar is en d. er geen sprake is van nieuw beleid en e. er geen andere mogelijkheid is om lasten te dekken.

56


27. Als er door de voorstellen voor begrotingswijzigingen financiële ruimte ontstaat, dan wordt deze ruimte niet bestemd maar als stelpost opgenomen.

28. Per programma en programmaonderdeel wordt een overzicht gegeven van beleidsmatige en

financiële afwijkingen met een bestuurlijk relevante en redengevende verklaring en wordt aangegeven of een begrotingswijziging wordt voorgesteld of niet.

29. Voorstellen voor begrotingswijziging en voorstellen worden per programma en

programmaonderdeel gegroepeerd. 30. De najaarsnota geeft inzicht in de voortgang van aangenomen moties. 31. De najaarsnota gaat in op de stand van zaken betreffende Personeel & Organisatie. 32. De najaarsnota geeft per programma inzicht in de belangrijke wijzigingen in de risico’s (zowel

beleidsmatig als financieel) met de bijbehorende beheersmaatregelen. De Najaarsnota is een tussentijdse rapportage (voortgangsdocument). Met deze rapportage wordt de raad door het college geïnformeerd over afwijkingen ten aanzien van het beleid (doelstellingen en indicatoren) en ten aanzien van de financiën. De afwijkingen op de financiën zijn altijd ten opzichte van de meest actuele (meer jaren)begroting. Naar aanleiding van deze afwijkingen kunnen begrotingswijzigingen worden voorgelegd ter vaststelling door de raad. Doel van de Najaarsnota is ook om een inschatting te geven van het verwachte rekeningresultaat. De Najaarsnota is gebaseerd op de volgende uitgangspunten: In een samenvattend hoofdstuk (de hoofdlijnen) wordt de stand van zaken geschetst van de uitvoering van de begroting. In dit hoofdstuk wordt kort en bondig met redengevende verklaringen, ingegaan op de belangrijkste beleidsmatige en financiële afwijkingen. De Najaarsnota kan leiden tot begrotingswijzigingen. In dat geval wordt de nieuwe begroting (inclusief wijziging) als basis gebruikt ten opzichte waarvan bij de jaarrekening (als verantwoordingsdocument) toelichtingen zullen worden geschreven. De voorgestelde begrotingswijzigingen dienen aan de genoemde criteria te voldoen: Voor begrotingswijzigingen geldt een ondergrens voor baten en lasten per programma onderdeel als in de financiële verordening opgenomen. Ook budgettair neutrale begrotingswijzigingen moeten aan deze ondergrens voldoen. Deze ondergrens geldt niet voor specifieke bestuurlijk relevante onderwerpen, die al eerder in de raad aan de orde zijn geweest. Begrotingswijzigingen kunnen betrekking hebben op het lopende jaar en op de meerjarenbegroting. De Najaarsnota is géén moment om de gehele meerjarenbegroting te herzien, maar als er mutaties zijn die doorwerken naar volgende jaren dan wordt de meerjarenbegroting op die punten aangepast.

57


De Najaarsnota is géén verdeelmoment. Indien er financiële ruimte ontstaat door het totaal aan begrotingswijzigingen wordt deze ruimte opgenomen in een ‘stelpost’ en niet bestemd voor aanwending. Na het samenvattend hoofdstuk wordt per programma, per programmaonderdeel een overzicht gegeven van de eventuele beleidsmatige en financiële afwijkingen. Bij eventuele beleidsmatige of financiële afwijkingen worden duidelijke, bestuurlijk relevante, redengevende verklaringen gegeven voor de betreffende afwijkingen. Hierbij wordt aangegeven of een begrotingswijziging wordt voorgesteld of niet. Per programma wordt een overzicht gegeven van de belangrijke wijzigingen in de risico’s (zowel beleidsmatig als financieel) met de bijbehorende beheersmaatregelen. Jaarrekening 33. Per programma en programmaonderdeel wordt een overzicht gegeven van beleidsmatige en

financiële afwijkingen ten opzichte van de laatst vastgestelde begroting met een bestuurlijk relevante en redengevende verklaring.

34. Per programma wordt een overzicht gegeven van incidentele baten en lasten waarbij posten

boven € 1 miljoen worden gespecificeerd. De Jaarrekening is een verantwoordingsdocument en daarmee het sluitstuk van de planning en control cyclus. In de Jaarrekening wordt aangegeven in hoeverre de gestelde doelen zijn bereikt en welke middelen daarvoor zijn ingezet. De Jaarrekening is de verantwoording van het college aan de raad. Daarnaast is de jaarrekening ook een verantwoording van de gemeente aan provincie en Rijk. De Jaarrekening geeft inzicht op het niveau van programma’s en programmaonderdelen. Een accountant controleert de jaarrekening op getrouwheid en op rechtmatigheid. De Jaarrekening is (qua vorm en inhoud) een ‘spiegel’ van de Programmabegroting. In de jaarrekening staan de onderdelen die de raad nodig heeft om haar toetsende rol goed te kunnen vervullen en de onderdelen die conform wettelijke vereisten door de raad moeten worden vastgesteld. De jaarrekening bestaat uit bestuurlijke en financiële hoofdlijnen, de programmaverantwoording, verantwoording over het gebiedsgericht werken, de (verplichte) paragrafen, de gemeentelijke balans met toelichting en cijfermatige overzichten. Elk programma heeft een zelfstandig leesbare samenvatting. In elk programmaonderdeel komen (afgeleid van de voorschriften) de volgende onderdelen aan de orde: a) Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen geweest? b) Wat hebben we bereikt? c) De realisatie van doelen en indicatoren d) Welke belangrijke activiteiten heeft de gemeente uitgevoerd? e) Financiële verantwoording f) Risico’s en maatregelen

58


In de jaarrekening worden afwijkingen tussen begroting en realisatie met redengevende verklaringen toegelicht. Tevens wordt inzicht gegeven in de incidentele baten en lasten per programma, waarbij tenminste de belangrijkste posten afzonderlijk worden gespecificeerd. Overige uitgangspunten 35. Het college bepaalt de onderverdeling van een programmaonderdeel ten behoeve van zijn

eigen informatievoorziening over en beheersing van de uitvoering van de begroting. 36. Bij de onderverdeling als bedoeld in het voorgaande uitgangspunt houdt het college rekening

met:

a. Een doorlopende nummering waarbij elk nummer is voorzien van een omschrijving en uniek hoort bij een programmaonderdeel.

b. De doorvertaling naar door de organisatie uit te voeren activiteiten waarbij een activiteit: • uniek is, maar door meerdere organisatie eenheden kan worden uitgevoerd en • uniek is gekoppeld aan de onderverdeling van het college en aan een taakveld met

dien verstande dat meerdere activiteiten deel uit kunnen maken van een element in de onderverdeling van het college en aan een taakveld.

Met het ingaan van een vernieuwd BBV per 2017 is de verplichte productenraming zoals die gangbaar was vanaf de begroting 2015 vervallen. In plaats daarvan is de taakveldenraming geïntroduceerd. Deze wordt, als onderdeel van de toelichting bij de begroting en jaarstukken, door de raad vastgesteld. Het vervallen van de productenraming is echter geen enkel beletsel om een nadere verdeling van de programma onderdelen ten behoeve van de sturing en beheersing gestalte geven. Deze onderverdeling wordt gevolgd door een onderverdeling naar activiteiten die nodig zijn om budgetten aan de uitvoerende organisatie eenheden toe te wijzen. Dit geheel is als volgt voor een programma onderdeel in een figuur weer te geven:

59


In het geval van het programma onderdeel gebiedsgericht werken dat in ieder programma voorkomt is het schema iets anders, omdat bestuurscommissies alleen in dat programma onderdeel over budgetten beschikken. Het kenmerkende verschil is dat op het niveau van activiteiten dan alleen bestuurscommissies voorkomen.

60


Taakveldenraming Het nieuwe BBV heeft voorgeschreven dat het college van burgemeester en wethouders de ramingen en realisatiecijfers in het kader van de begrotingsuitvoering (de uitvoerings-informatie), opstellen aan de hand van bij ministeriële regeling vast te stellen taakvelden. Aan di e afzonderlijke taakvelden worden vervolgens de bijbehorende baten en lasten toegerekend. De uitvoeringsinformatie bestaat voortaan uit die genoemde informatie. Dat betekent dat bij het opstellen van de begroting respectievelijk de jaarrekening er een totaaloverzicht is met geraamde dan wel gerealiseerde baten en lasten per taakveld. Deze overzichten worden als bijlage aan de begroting en jaarrekening toegevoegd. Het college kan de taakvelden verder naar behoefte onderverdelen in deeltaken en activiteiten. In de gemeente Amsterdam is dat gestalte gegeven door een activiteit uniek te koppelen aan een taakveld. Bijlage 1. Definities Activiteit: directe of indirecte werkzaamheden die door organisatie eenheden worden verricht om een product te realiseren. Begroting: de begroting als bedoeld in de Gemeentewet en de inhoud daarvan zoals nader bepaald in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Coalitieakkoord: een beschrijving op hoofdlijnen hoe een nieuw college van burgemeester en wethouders de komende vier jaar de stad wil besturen. College: het college van burgemeesters en wethouders. Gebiedsagenda: een gebiedsagenda bevat een overzicht van de prioriteiten in één van de aangewezen gebieden in Amsterdam. Gemeentesecretaris: gemeentesecretaris, tevens in zijn hoedanigheid van Algemeen Directeur en voorzitter van het Gemeentelijk Managementteam. Meerjarenbegroting: de begroting en de geraamde begrotingen voor de drie daarop volgende jaren. Organisatie eenheid: een organisatie die deel uitmaakt van het concern gemeente Amsterdam.

61


Planning en control: a. Planning: het plannen van uit te voeren beleid in de vorm van maatschappelijke doelen

(outcome), resultaten (output), processen (throughput) en toewijzing van middelen (input); b. Control: het beheersen van en sturen op de realisatie van de planning en het afleggen van

verantwoording hierover. Product: een door het college vastgestelde nadere onderverdeling van de programmaonderdelen naar een aan te bieden voorziening, dienst of goed. Productenraming: het geheel van de door het college vastgestelde producten waarin het college per product een budget en taakstellende prestatieafspraken heeft toegekend. Programmaonderdeel: samenhangend geheel van geldmiddelen en prestaties gericht op het bereiken van maatschappelijke effecten op een deelgebied in een programma. Resultaat: het geraamde respectievelijk gerealiseerde saldo van alle lasten en baten verhoogd met alle geraamde respectievelijk gerealiseerde toevoegingen en onttrekkingen aan reserves. Stelpost: a. een tijdelijke bate of een last in de begroting waarvan de verdeling of bestedingsrichting nog

nader bepaald moet worden; b. een structurele raming van een last waarvan de bestedingsrichting bekend is, maar de

verdeling plaats vindt naarmate de lasten waarvoor de stelpost is gevormd nader geraamd zijn en verdeeld kunnen worden naar de programma’s

Taakveld: voorgeschreven rubriek waarop wettelijk gedefinieerde baten en/of lasten in de begroting en jaarstukken worden gebundeld en gerapporteerd. Verbonden partij: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én financieel belang heeft.

62

Hoofdstuk 2 Beheren budgetten Onder het thema Beheren budgetten vallen de beleidskaders die zijn uitgewerkt voor een goede beheersing van de begroting en het afleggen van verantwoording daarover. De begroting, en in het verlengde daarvan de jaarstukken (het jaarverslag), zijn om een aantal redenen belangrijk voor de raad. We gaan hieronder kort op die redenen in. De eerste reden is het budgetrecht van de raad, wat betekent dat alleen de raad bevoegd is

bedragen op de begroting te brengen. Dit is de autorisatiefunctie van de raad. De tweede is dat middelen beperkt zijn, dus er moeten keuzes gemaakt worden. Aan welke

doeleinden worden wel, aan welke geen en aan welke worden minder of meer middelen toegekend. Dit is de allocatiefunctie van de raad.

De derde reden is de controlerende functie van de raad, die gestalte krijgt bij de behandeling van het jaarverslag (de jaarstukken). Baten en lasten, alsmede de balansmutaties, moeten op een rechtmatige manier tot stand zijn gekomen. Het vaststellen van de jaarrekening verleent het college decharge voor het daarin verantwoorde financieel beheer.

De vierde functie van de begroting is het geven van een goed inzicht in de financiële positie, zodat de raad zijn taak kan uitvoeren op het gebeid van een sluitende begroting.

Voor het college (en de ambtelijke organisatie) heeft de begroting na vaststelling door de raad een kaderstellende functie bij de uitvoering van het vastgestelde beleid. De begroting is de basis voor de afspraken van het college met de organisatie over de beschikbare budgetten. Voor het beheren van de budgetten zijn de volgende beleidskaders uitgewerkt en vastgesteld. Beleidskaders 2.1 Begrotingsregels 2.2 Regeling Budgetbeheer 2.3 Budgethoudersregeling 2.4 Regeling Kostprijs- en tariefbepaling 2.5 Beleidsnota Ramen en bekostigen 2.6 Beleidsnota Reserves en voorzieningen 2.7 Beleidskader voor salarisbegroting en formatiebeheer Toepassingsregels Voor het thema Beheren budgetten zijn tot nog toe voor drie onderwerpen toepassingsregels geformuleerd. Het gaat om de volgende toepassingsregels. 1 Prestatieverklaringen 2 Verplichtingen 3 Oninbare vorderingen

63


2.1. Begrotingsregels In de Verordening ex artikel 212 van de Gemeentewet wordt het college opgedragen regels vast te stellen die enerzijds tot doel hebben de uitvoering van de begroting rechtmatig, doelmatig en doeltreffend te doen verlopen en anderzijds de uitvoering van de begroting op deelgebieden, alsmede op apparaatskosten en personele formatie, te kunnen beheersen. Het instellen van een uniforme regeling voor beheersing van de begrotingsuitvoering is een belangrijke voorwaarde voor de eenduidige informatievoorziening aan bestuur en management over de begrotingsuitvoering. Om binnen het college gedurende het jaar tot een beheerste uitvoering van de begroting te komen , inclusief de daarin afgesproken ombuigingen en prioriteiten, heeft het college Begrotingsregels vastgesteld. Met de begrotingsregels kan het college zorgen voor herstel van de uitvoering als blijkt dat onverhoopt buiten de budgettaire en beleidskaders is of wordt getreden. Het college is bevoegd om binnen de door de raad gestelde kaders op het niveau van de programmaonderdelen de uitvoering van de begroting beïnvloeden. De begrotingsregels grijpen daarom aan op dat niveau. Besluitvorming Begrotingsregels De begrotingsregels worden telkens in de begroting opgenomen als apart onderdeel. De regeling Je kunt de Begrotingsregels vinden op de volgende pagina’s.

64


Begrotingsregels 2018 De begrotingsregels hebben tot doel om gedurende het begrotingsjaar te komen tot een beheerste uitvoering van de begroting, inclusief de daarin afgesproken ombuigingen en prioriteiten. Ze zorgen ook voor herstel van de uitvoering als blijkt dat onverhoopt buiten de budgettaire en beleidskaders is of wordt getreden. Het college is bevoegd om binnen de door de raad gestelde kaders op het niveau van de programmaonderdelen de uitvoering van de begroting op het niveau van producten te beïnvloeden. De begrotingsregels grijpen daarom aan op dat niveau. In de regeling budgetbeheer heeft het college de bevoegdheden voor de budgethouders op het vlak van budgetbeheer vastgesteld. Deze regeling is de uitwerking van de begrotingsregels voor de ambtelijke organisatie en de bestuurscommissies en benoemd verder welke regels gevolgd moeten worden bij compensaties tussen lasten of baten. De begrotingsregels zijn ten opzichte van 2017 inhoudelijk minimaal gewijzigd. 1. Het college stelt de productenraming vast binnen de door de raad vastgestelde budgettaire

kaders per programma(-onderdeel). Deze productenraming is integraal, dat wil zeggen inclusief de producten voor de bestuurscommissies.

2. Per product wijst het college één collegelid aan dat verantwoordelijk is voor de uitvoering daarvan. Elk collegelid kan verantwoordelijk zijn voor meerdere producten, maar per product is er maar één verantwoordelijk collegelid.

3. Het college stelt per bestuurscommissie een budget per programma vast. Het totaal van de zeven budgetten van de bestuurscommissies is in ieder programma gelijk aan het door de raad vastgestelde programmaonderdeel ‘gebiedsgericht werken’ voor dat programma.

4. Een bestuurscommissie kan een door het college aan hen toegekend programmabudget uitsluitend besteden aan eigen activiteiten en binnen de programmaonderdelen in dat programma die door de raad zijn vastgesteld. Bestuurscommissies zijn bevoegd om af te wijken van de productenraming van het college mits dat het toegekende budget in het programma niet verandert.

5. Elk collegelid voorkomt dat het verwezenlijken van producten binnen hetzelfde programmaonderdeel voor zover die niet worden geleverd door bestuurscommissies in het gedrang komt door: • Overschrijding van gebudgetteerde lasten, of hoger dan begrote dotaties aan reserves bij

een product; • Onderschrijding van gebudgetteerde baten, of lager dan begrote onttrekkingen aan

reserves bij een product. 6 Begrotingsregel 5 geldt analoog voor elke bestuurscommissie voor het toegekende budget in

een programma. 7 In het geval dat een over- of onderschrijding op een product, zoals bij 5 bedoeld, zich dreigt

voor te doen of zich al heeft voorgedaan, meldt het verantwoordelijk collegelid dit direct aan de wethouder Financiën. Hiermee wordt niet gewacht op het eerstvolgende reguliere planning en controlmoment.

8 Begrotingsregel 7 geldt analoog voor elke bestuurscommissie voor een toegekende budget in een programma , met dien verstande dat zij de melding doen aan zowel de wethouder Financiën als aan de wethouder in wiens portefeuille zich de overschrijding dreigt voor te doen of heeft voorgedaan.

65


9 Bij iedere overschrijding stelt het betreffende collegelid met de wethouder Financiën vast of de raad moet worden geïnformeerd (actieve informatieplicht). De raad wordt in ieder geval een begrotingswijziging voorgelegd ingevolge de financiële verordening ex artikel 212 als: • het totaal van de baten of lasten van een programmaonderdeel of als die ontbreken een

programma het overzicht kosten van overhead of het overzicht algemene dekkingsmiddelen met meer dan €1 miljoen op- of neerwaarts afwijkt van

• de eerder vastgestelde begroting of mutaties in reserves zullen worden overschreden of onderschreden buiten de door de raad daarvoor vastgestelde toleranties in de beleidsnota Reserves en voorzieningen of

• lasten van investeringskredieten zullen worden overschreden of onderschreden met meer dan € 1 miljoen of 10 procent van het beschikbaar gestelde investeringskrediet als dat lager is.

10 Elk collegelid is verantwoordelijk voor de compensatie van overschrijdingen bij de eigen

producten. Deze compensatie gaat in eerste instantie via compensatie van lasten binnen het betreffende product en als dat niet kan door een aanpassing van de lasten bij andere producten binnen hetzelfde programmaonderdeel waarvoor de wethouder verantwoordelijk is. Als dat ook niet kan, dan zorgt het collegelid voor een sluitend voorstel voor compensatie uit overige budgetten in hetzelfde programma.

11 Begrotingsregel 10 geldt analoog voor bestuurscommissies voor de aan haar toegekende budgetten in de programma’s. Daarboven geldt dat de compensatie past binnen de beperkingen die de regeling budgetbeheer oplegt aan het zelfstandig muteren van baten, apparaats- en programmakosten en de verder benoemde specifieke kostensoorten salarisbegroting, kapitaallasten en bedrijfsvoeringskosten. Als compensatie niet kan of niet zelfstandig is toegestaan, dan doen zij melding aan zowel de wethouder Financiën als aan de wethouder in wiens portefeuille zich de overschrijding dreigt voor te doen of heeft voorgedaan.

12 Overschrijdingen van lasten in een boekjaar worden gecompenseerd in datzelfde boekjaar. 13 Als de gemeente Amsterdam een lager dan begrote bijdrage in de lasten verkrijgt van een

medeoverheid – anders dan de algemene uitkering uit het gemeentefonds - wordt dit door het college gecompenseerd door het betreffende budget in de productenraming navenant te verlagen.

14 Hoger dan begrote inkomsten bij producten komen ten gunste van de algemene dekkingsmiddelen en worden niet direct of automatisch ingezet voor extra uitgaven.

15 Lager dan begrote uitgaven mogen worden ingezet ter compensatie van tegenvallers binnen hetzelfde programmaonderdeel.

16 Mee- en tegenvallers in de algemene dekkingsmiddelen in het lopende begrotingsjaar komen ten gunste, of ten laste van het rekeningresultaat. Een meevaller in de algemene dekkingsmiddelen wordt in het betreffende begrotingsjaar niet gebruikt voor extra uitgaven. Tegenvallers in de algemene dekkingsmiddelen leiden in beginsel in het betreffende begrotingsjaar niet tot bezuinigingen op budgetten.

17 Het college kan, op voorstel van de wethouder Financiën, op ieder moment besluiten andere budgettaire kaders onder de begrotingsregels te brengen.

18 De wethouder Financiën is binnen het college specifiek belast met het onderhouden en toepassen van deze begrotingsregels. Bij gebleken strijdigheid met andere regelgeving besluit het college, op voorstel van de wethouder Financiën, over een oplossing.

66


2.2 Regeling budgetbeheer In de Verordening ex artikel 212 van de Gemeentewet wordt het college opgedragen regels vast te stellen die enerzijds tot doel hebben de uitvoering van de begroting rechtmatig, doelmatig en doeltreffend te doen verlopen en anderzijds de uitvoering van de begroting op deelgebieden, alsmede op apparaatskosten en personele formatie, te kunnen beheersen. Het instellen van een uniforme regeling voor beheersing van de begrotingsuitvoering is een belangrijke voorwaarde voor de eenduidige informatievoorziening aan bestuur en management over de begrotingsuitvoering. Voor de ambtelijke organisatie is met de Regeling budgetbeheer een soortgelijke regeling als de begrotingsregels getroffen die waarborgt dat een beheerste uitvoering van de begroting op het niveau van een organisatie eenheid. . In de Regeling budgetbeheer heeft het college de bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor de budgethouders op het vlak van budgetbeheer vastgesteld. Deze regeling is de uitwerking van de begrotingsregels voor de ambtelijke organisatie en de bestuurscommissies. Het accent in de regeling ligt op regels die gevolgd moeten worden bij compensaties tussen lasten of baten. Besluitvorming Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam heeft op 24 juni 2015 de nu vigerende Regeling budgetbeheer voor de organisatie-eenheden vastgesteld. De regeling Je kunt de volledige Regeling budgetbeheer vinden op de volgende pagina’s.

67


Regeling budgetbeheer Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, 1. Overwegende, a) dat het college begrotingsregels heeft vastgesteld om binnen het college gedurende het jaar

tot een beheerste uitvoering van de begroting op het niveau van de productenraming te komen;

b) dat voor de ambtelijke organisatie een soortgelijke regeling moet worden getroffen die waarborgt dat een beheerste uitvoering van de begroting op het niveau van de activiteiten die ten grondslag liggen aan de producten mogelijk is;

c) dat het instellen van een uniforme regeling voor beheersing van de begrotingsuitvoering een belangrijke voorwaarde is voor de eenduidige informatievoorziening aan bestuur en management over de begrotingsuitvoering.

2. Gelet op het eerste en tweede lid van artikel 8 van de Verordening ex artikel 212 van de

Gemeentewet waarin het college wordt opgedragen regels vast te stellen die tot doel hebben

dat de uitvoering van de begroting rechtmatig, doelmatig en doeltreffend verloopt en

het beheersen van de uitvoering van de begroting op deelgebieden, alsmede op apparaatskosten en personele formatie,

Besluit met terugwerkende kracht tot 1 januari 2015 voor de organisatie eenheden vast te stellen de volgende Regeling budgetbeheer.

1. ALGEMENE BEPALINGEN Artikel 1. Definities Budgethouder: De functionaris die bij of krachtens de budgethoudersregeling namens de gemeente Amsterdam bevoegd is tot het aangaan van een financiële verplichting of het verzekeren van een geraamde inkomst. Hoofdbudgethouder: De functionaris die bij of krachtens de budgethoudersregeling is aangewezen als hoofdbudgethouder. Budget: Een ter beschikking gesteld bedrag aan een hoofdbudgethouder in de vorm van een raming van voor een bepaalde kosten- of opbrengstensoort voor de uitvoering van de hem toegewezen activiteiten. College: College van burgemeester en wethouders. Organisatie eenheid: Een gemeentelijk organisatieonderdeel dat deel uitmaakt van de gemeente Amsterdam.

68


Gemeentesecretaris: Gemeentesecretaris, tevens in zijn hoedanigheid van Algemeen Directeur en voorzitter van het Gemeentelijk Managementteam. Activiteit: Directe of indirecte werkzaamheden die door organisatie eenheden worden verricht om een product te realiseren. Kosten- of opbrengstensoort: De uitsplitsing van baten en lasten naar aard of soort conform het Amsterdams rekening schema. Compensatie: Het aanpassen van een budget voor baten of lasten onder gelijktijdige aanpassing van één of meer andere budgetten voor baten of lasten zonder dat het begrotingssaldo daardoor wijzigt. Salarisbegroting: De genormeerde budgetten afgeleid van de toegestane formatie beschikbaar voor de loonkosten. Loonkosten: De som van salarissen, toeslagen, toelagen, vergoedingen, wettelijke en niet-wettelijke sociale lasten en de werkgeversbijdrage in de pensioenpremie van personeel actief in dienst van de gemeente in vaste en tijdelijke dienst. Formatie: De voor de taakuitvoering totaal beschikbaar gestelde formatieplaatsen uitgedrukt in Fte. Tot de formatie behoren niet boventalligen, politieke ambtsdragers, raadsleden, voormalig personeel, vrijwilligers, oproepkrachten, stagiairs, wachtgelders en (B)WW-ers. Fte: Full time equivalent. Omrekeningsfactor gebaseerd op de standaard arbeidstijd per persoon (= 36 uur per week). Apparaatskosten: Alle personele - en materiële kosten die verbonden zijn aan het functioneren van de gemeentelijke organisatie behoudens de kosten van het bestuur waaronder in ieder geval gerekend:

alle loonkosten voor het ambtelijk apparaat,

kosten voor inhuur,

ICT kosten,

huisvestings- en facilitaire kosten,

kapitaallasten (afschrijvingen en rente, echter alleen voor zover deze betrekking hebben op investeringen voor het laten functioneren van de gemeentelijke organisatie).

Bedrijfvoeringskosten: Apparaatskosten die worden gemaakt voor ondersteuning van primaire processen in de gemeente waarvoor de taak, de uitvoering en de corresponderende budgetten inclusief het beheer daarover gecentraliseerd is bij een enkele organisatie eenheid. Programmakosten: Ten laste van de exploitatie komende kosten die direct voor programma’s (zullen) worden gemaakt. Hieronder worden begrepen verstrekking van subsidies en andere inkomensoverdrachten, onderhoud van de openbare ruimte, investeringen in en onderhoud van overige niet voor eigen gebruik bestemde kapitaalgoederen en verder overige kosten die NIET gemaakt worden ten behoeve van het eigen apparaat.

69


Incidentele baten en lasten: Incidentele baten en lasten zijn: a. toevoegingen aan en onttrekkingen uit reserves maar niet als het gaat om reguliere

onttrekkingen aan systeemreserves of overige bestemmingsreserves gedurende een periode van minimaal 3 jaar met als doel het dekken van structurele lasten;

b. meerjarige tijdelijke geldstromen waarvan de eindigheid vastligt vanwege een raadsbesluit en/of een toekenningsbesluit, ook als de geldstroom (nog) langer is dan 3 jaar.

c. overige baten en lasten die zich gedurende maximaal drie jaar voordoen. Product: Aan te bieden voorziening, dienst of een goed waaraan taakstellende prestatieafspraken verbonden kunnen worden. Ieder product is uniek en hoort bij één programma. Programmaonderdeel: Samenhangend geheel van producten en daaraan gekoppelde geldmiddelen en prestaties gericht op het bereiken van maatschappelijke effecten op een deelgebied in een programma. Activiteit: Directe of indirecte werkzaamheden die door organisatie eenheden worden verricht om een product te realiseren. Artikel 2. Begrotingsbeheer Een budgethouder voert een begrotingsbeheer dat is gericht op het voorkomen van overschrijding van de lasten en het verzekeren van een tijdige inning van baten voor onder zijn beheer gestelde budgetten. Artikel 3. Toepassing stelsel van baten en lasten 1. Toegekende budgetten voor baten en lasten hebben uitsluitend betrekking op het

betreffende begrotingsjaar. 2. Het restant van een budget mag niet naar het volgende jaar worden overgeheveld tenzij voor

overheveling expliciete bestuurlijke toestemming is verleend. 3. Lasten worden verantwoord in het jaar dat de prestatie waarvoor de lasten worden gemaakt is

geleverd. 4. Baten worden verantwoord voor zover deze aan het begrotingsjaar zijn toe te rekenen. 5. Winsten worden verantwoord als deze zijn gerealiseerd. 6. Structurele lasten moeten zijn gedekt door structurele baten. 7. Incidentele lasten mogen worden gedekt door zowel structurele als incidentele baten Artikel 4. Algemene budgetbeheerbeginselen 1. Overschrijdingen van lasten in een begrotingsjaar worden gecompenseerd in datzelfde

begrotingsjaar. 2. Verwachte lagere dan begrote bijdragen voor specifieke lasten te verkrijgen van een

medeoverheid worden gecompenseerd door het betreffende budget voor de lasten waarvoor de bijdrage wordt verkregen navenant te verlagen.

3. Hoger ontvangen baten dan begroot op een activiteit komen ten gunste van de algemene dekkingsmiddelen tenzij: a. deze zijn ontvangen onder voorwaarde dat deze worden besteed aan een bepaald doel en

daardoor tot gelijke hogere lasten voor dat doel leiden of

70


b. een toename van de vraag naar diensten die door een organisatie eenheid wordt geleverd leidt tot hogere baten, maar dat het voldoen aan die vraag alleen kan worden gerealiseerd door het maken van daaraan gerelateerde onvermijdelijke lasten.

4. Hogere ontvangen baten en gerealiseerde lasten in de algemene dekkingsmiddelen in een begrotingsjaar komen ten gunste of ten laste van het rekeningresultaat.

2. COMPENSATIEREGELS VOOR BUDGETHOUDERS Artikel 5. Specifieke compensatieregels 1. Budgetten voor apparaatskosten kunnen alleen worden gecompenseerd met andere

budgetten voor apparaatskosten. 2. Onderschrijding van de salarisbegroting kan alleen worden ingezet voor lasten voor inhuur in

verband met tijdelijke invulling van vacatures. 3. Budgetten voor programmakosten kunnen niet zelfstandig in compensatie worden betrokken. 4. Het tweede lid is niet van toepassing voor stadsdelen mits de compensatie het totaal van de

programmakosten in het toegewezen budget voor het programma niet wijzigt. 5. Baten en budgetten voor kapitaallasten en bedrijfvoeringskosten kunnen niet zelfstandig in

compensatie worden betrokken. Artikel 6. Compensatieregels programmabegroting (niet stadsdelen) Overschrijdingen van lasten op activiteiten kunnen worden gecompenseerd met onderschrijdingen van lasten op andere activiteiten als:

a. de activiteiten betrekking hebben op hetzelfde product en b. voldaan wordt aan de overige bepalingen in hoofdstuk 1 en 2 van deze regeling.

Artikel 7. Compensatieregels programmabegroting (stadsdelen) Overschrijdingen van lasten op activiteiten en producten kunnen worden gecompenseerd met onderschrijdingen van lasten op andere activiteiten en producten als:

a. compensatie uitsluitend plaats vindt binnen het budget dat door het college aan het betreffende stadsdeel is toegekend voor het programma en

b. voldaan wordt aan de overige bepalingen in hoofdstuk 1 en 2 van deze regeling.

Artikel 8. Verwerking compensatie 1. De in artikel 5 onder lid 1 en 2 en lid 4 genoemde compensaties kunnen zelfstandig door

budgethouders worden uitgevoerd mits die volledig voldoen aan het bepaalde in die leden en de bepalingen van artikel 6 of 7 van deze regeling.

2. Overige uitvoerbare compensatiemogelijkheden behoeven voorafgaande instemming. 3. De onder lid 2 bedoelde instemming is

a. tot en met het niveau van activiteiten van de gemeentesecretaris vereist en b. vanaf het niveau van producten van het college vereist en c. vanaf het niveau van programma onderdelen van de gemeenteraad vereist.

71


3. RAPPORTAGE Artikel 9. Melding uitkomsten begrotingsbeheer 1. Een hoofdbudgethouder meldt gewenste compensaties in baten en lasten waar voorafgaande

instemming voor nodig is op de reguliere momenten in de Planning en control cyclus. 2. Een hoofdbudgethouder meldt verder op de momenten in de Planning en controlcyclus:

a. voorziene begrotingsoverschrijdingen op lasten die niet binnen de budgetten van de hoofdbudgethouder kunnen worden gecompenseerd en

b. voorziene begrotingsonderschrijdingen op lasten die niet door de hoofdbudgethouder betrokken worden in compensaties en

c. voorziene begrotingsonderschrijdingen op baten die niet binnen de budgetten van de hoofdbudgethouder kunnen worden gecompenseerd en

d. voorziene begrotingsoverschrijdingen op baten die niet door de hoofdbudgethouder betrokken worden in compensaties.

3. Hoofdbudgethouders van stadsdelen melden op de momenten in de Planning en controlcyclus de toegestane en uitgevoerde compensaties die de productenraming hebben veranderd.

4. De hoofdbudgethouder meldt de onder lid 1 en 2 genoemde uit te voeren voorstellen voor compensaties of voorziene begrotingsover- of onderschrijdingen eerder als: a. de invloed op een individueel product meer bedraagt dan 10% van de raming met een

minimum van € 500.000 of b. er sprake is van een calamiteit of anderszins vermoed kan worden dat acute bestuurlijke

betrokkenheid vereist is of; c. aanpassing van budget(ten) zodanig urgent is dat deze geen uitstel duldt vanwege de

uitvoering van de activiteiten. 5. Het college kan besluiten tot een afwijkende meldingsgrens als bedoeld in lid 4 onder a. 6. Een hoofdbudgethouder meldt bij het eerstvolgende rapportagemoment in de planning en

control cyclus of eerder als de omvang en urgentie dat vereist verder de gemeentesecretaris en/of het college afwijkingen die in financiële zin binnen de begroting blijven, maar waarbij minder prestaties zijn of zullen worden geleverd dan afgesproken in de begroting en/of al dan niet aanvullend gemaakte resultaatafspraken.

Artikel 10. Wijze van melding Het college respectievelijk de gemeentesecretaris geeft nadere aanwijzingen omtrent de wijze waarop en aan wie meldingen plaatsvinden als deze in deze regeling verplicht zijn gesteld.

4. BUDGETREGELS EN BUDGETCOMPENSATIE VOOR INVESTERINGEN Artikel 11. Budgetten voor investeringen en investeringskredieten 1. Compensatie tussen door de gemeenteraad vastgestelde budgetten voor investeringen

onderling is slechts toegestaan voor zover de Regeling Kredieten dat toelaat. 2. Compensatie tussen door de gemeenteraad vastgestelde budgetten voor investeringen met

onverschillig welk ander lastenbudget is niet toegestaan. 3. Overschrijdingen worden zodra deze worden voorzien gemeld conform de Regeling kredieten.

72


5. OVERIGE BEPALINGEN Artikel 12. Opname budgetten in administratie 1. De kennisgevingen als bedoeld in de budgethoudersregeling omtrent de toekenning van

budgetten die beschikbaar zijn voor de organisatie eenheden worden zodanig verwerkt in de administratie dat: a. het ter beschikking gesteld budget per activiteit en voor de stadsdelen ook per product en

programma onderdeel aansluit op de kennisgeving en b. totalen van budgetten voor kosten- en opbrengstensoorten die binnen de activiteiten ter

beschikking zijn gesteld aansluiten op de kennisgeving. 2. De gemeentesecretaris kan nadere aanwijzingen geven omtrent de wijze waarop budgetten

en wijzigingen daarvan in de administratie worden opgenomen, waaronder ook nadere aanwijzingen betreffende de onder lid 1, onder b. bedoelde kosten- en opbrengstensoorten.

3. De gemeentesecretaris kan nadere invulling geven aan de inhoud van de begrippen salarisbegroting, apparaatskosten, bedrijfvoeringskosten, programmakosten of andere specifieke groepen van kosten respectievelijk budgetten.

Toelichting Algemeen De regeling budgetbeheer hanteert als uitgangspunt de begrotingsregels die door het college zijn vastgesteld en binnen het college worden gebruikt voor de begrotingsuitvoering. De regeling is verder een uitwerking van de budgethoudersregeling gericht op de beheersing van de begrotingsuitvoering. Als algemeen beginsel wordt gehanteerd dat de begrotingsuitvoering binnen de vastgestelde budgettaire kaders plaats vindt. De regeling geeft ruimte om binnen de vastgestelde budgettaire kaders gebruik te maken van compensatiemogeljkheden. Deze hebben als uitgangspunt: • de uitvoering budgettair neutraal te laten verlopen met behoud van de afgesproken prestaties

en • zodanig richting te geven aan de compensatiemogelijkheden dat de oorspronkelijke

bestedingsrichting (zoals apparaatskostenbudget, salariskostenbudget, programmabudget) in tact blijft tenzij na melding (al dan niet bestuurlijk) anders wordt beslist.

Met een geheel van algemene en specifieke voorschriften geeft de regeling richting aan de sturing op de ter beschikking gestelde budgetten die toegepast zal moeten worden in de managementrapportagecyclus. Op het moment dat de voor de organisatie eenheden toegestane compensatiemogelijkheden zijn uitgeput zal in het algemeen sprake zijn van begrotingswijziging(en). Deze kunnen de productenraming raken, maar het is mogelijk dat deze ook consequenties hebben voor de programma onderdelen en de programma’s als geheel. De regeling voorziet daarin door aansluiting te zoeken bij de tussentijdse rapportagemomenten in de planning en control cyclus.

73


Artikelsgewijs De algemene bepalingen opgenomen in hoofdstuk 1 van de regeling hebben betrekking op algemene uitgangspunten die gelden voor begrotingsbeheer en een beperkte toespitsing daarvan op de algemene dekkingsmiddelen die een bijzondere positie innemen. Als zodanig is een deel van deze regels ontleend aan de begrotingsregels die het college hanteert. Via de begrotingsregels maakt het college afspraken met elkaar om gedurende het begrotingsjaar te komen tot een beheerste uitvoering van de begroting, inclusief de daarin afgesproken ombuigingen en prioriteiten. De regels zorgen ook voor herstel van de uitvoering als blijkt dat onverhoopt buiten de budgettaire en beleidskaders is of wordt getreden. De begrotingsregels grijpen aan op het niveau van de producten. Dat is het bestuurlijke autorisatieniveau dat aan het college voorbehouden is. Binnen de door de raad gestelde kaders op het niveau van de programmaonderdelen kan het college hier de uitvoering van de begroting beïnvloeden. Het bestaan van deze begrotingsregels vereist wel dat deze voor een deel moeten worden door vertaald naar het organisatorisch niveau omdat: • wat binnen het college wel of niet is toegestaan ook moet gelden voor de organisatie en • de relatie moet worden gelegd tussen het bestuurlijk product niveau en het ambtelijk

activiteitniveau in de begroting. Artikel 1 Dit artikel geeft inhoud aan begrippen die in deze regeling en de budgethoudersregeling van belang zijn. De opgenomen definities worden gebruikt in het informatiemodel financiën waarmee beoogd wordt binnen de gemeente eenduidigheid in de betekenis en invulling te bewerkstelligen. Een deel van de begrippen is ontleend aan of verwijst naar de budgethoudersregeling. Het begrip bedrijfvoeringskosten dat wordt geïntroduceerd is een verzamelnaam voor de kosten die gemaakt worden door de RVE’s die deel uitmaken van het cluster bedrijfsvoering en centraal zijn gepositioneerd. Artikel 2 Het basisprincipe voor de begrotingsuitvoering is dat deze plaats vindt binnen de ter beschikking gestelde budgetten voor lasten en baten. Artikel 3 Dit artikel legt verband tussen de begrotingsuitvoering en regels die in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zijn opgenomen. De in dit artikel opgenomen principes geven voornamelijk invulling aan het verantwoordingsmoment van baten en lasten. Hiermee wordt voorkomen dat baten en lasten ten onrechte wel of niet of te vroeg of te laat worden verantwoord. Het verantwoordingsmoment heeft immers invloed op de te rapporteren budgetuitputting. Een juist gekozen verantwoordingsmoment voorkomt bovendien discussies met de controlerend accountant en mitigeert daarmee het risico van een niet goedkeurende controleverklaring.

74


Lid 6 en 7 Lid 6 en 7 hebben geen relatie met de begrotingsregels van het college of het BBV, maar wel met de gemeentewet. Elke gemeente heeft de wettelijke verantwoordelijkheid te zorgen voor een begroting die ‘structureel en reëel in evenwicht’ is. Bij wet is verder geregeld dat Gedeputeerde Staten (GS) in elke provincie toezicht houden op de ontwikkeling van de financiële positie van gemeenten. De term structureel en reëel evenwicht houdt in dat de begroting voldoet aan bepaalde eisen. De belangrijkste daarvan is dat voor het betreffende begrotingsjaar de structurele lasten zijn gedekt door structurele baten. Incidentele lasten mogen gedekt worden door zowel structurele als door incidentele baten. Voor de bepaling van het verschil daartussen zijn artikel 19 en 23 van het BBV van belang. Deze artikelen schrijven voor dat gemeenten een meerjarig overzicht van de geraamde incidentele baten en lasten moeten geven. Uit de toelichting op deze artikelen blijkt dat baten en lasten in beginsel incidenteel zijn als deze zich gedurende maximaal drie jaar voordoen. Dus structurele baten en lasten zijn die baten en lasten die zich in beginsel in ieder jaar van de begroting en meerjarenraming voordoen. De commissie BBV heeft een en nader in een notitie uitgewerkt waar het volgende samengevat van belang is: a. Als bestaand structureel beleid, niet zijnde een tijdelijke geldstroom, binnen de termijn van

drie jaar een wijziging ondergaat dan worden de daarmee samenhangende lasten of baten in het begrotingsjaar niet als incidenteel aangemerkt. Bijvoorbeeld in het kader van de bezuinigingen besluit de gemeente in jaar t+3 geen subsidies meer te verstrekken; de daarmee samenhangende lasten worden in t+2, t+1 en t nog als structureel beschouwd.

b. Onttrekkingen uit de reserves worden als incidenteel beschouwd, tenzij het gaat om reguliere onttrekkingen aan systeemreserves of om onttrekkingen uit een daartoe ingestelde toereikende (bestemmings)reserve gedurende een periode van minimaal 3 jaar met als doel het dekken van structurele lasten.

c. Meerjarige tijdelijke geldstromen waarvan de eindigheid vastligt vanwege een raadsbesluit en/of een toekenningsbesluit klasseren als incidentele baten en lasten, ook als de geldstroom (nog) langer is dan 3 jaar.

Artikel 4 Artikel 4 bepaalt in het eerste lid de algemene regel die geldt voor compensatie en behoeft op zich geen verdere toelichting. In het tweede lid wordt ingegaan op de specifieke situatie dat sprake is van een bijdrage waaraan een vast doel is gekoppeld, maar waar de bijdrage lager zal uitvallen. Conform de begrotingsregels van het college wordt hier bepaald dat compensatie dan plaats moet vinden door verlaging van de corresponderende lasten. De begrotingsregel van het college waar het derde lid op is gebaseerd luidt als volgt: ‘ Hoger dan begrote inkomsten bij producten komen ten gunste van de algemene dekkingsmiddelen en worden niet direct of automatisch ingezet voor extra uitgaven.’

75


Hoger dan begrote baten kunnen dus niet worden ingezet voor compensatie maar komen ten gunste van de algemene dekkingsmiddelen. In dit artikel worden op die algemene regel twee uitzonderingen gedefinieerd. Hierin staat wel de budgettaire neutraliteit centraal. Lid 3a: Als een (extra) baat ontstaat en daaraan de voorwaarde is verbonden dat deze besteed moet worden aan een bepaald doel. In dit geval kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de ontvangst van extra middelen van andere overheden met een specifiek bestedingsdoel. Lid 3b: Een andere mogelijkheid is dat de baat ontstaat door een toegenomen vraag naar (betaalde) diensten die door een organisatie eenheid worden geleverd maar aan de vraag alleen kan worden voldaan door meer inzet door die organisatie eenheid. Een voorbeeld daarvan is de situatie dat een RVE een zodanige opdrachtenportefeuille heeft voor de uitvoering van werkzaamheden binnen en/of buiten de gemeente dat die alleen uitvoerbaar is door het aantrekken van (extra) tijdelijk personeel. Een ander voorbeeld is de situatie dat meer vraag vanuit de burger is voor een bepaald product, zoals paspoorten, beleningen en dergelijke en dat deze meer inzet van personeel vereist. Of dat ook werkelijk aan de orde kan komen is overigens niet vanzelfsprekend maar hangt af van de te verkrijgen instemming die mede afhankelijk kan zijn van andere gemaakte (bestuurlijke) afspraken. De verdere toepassing van deze regel op het niveau van de organisatie is niet zonder meer mogelijk omdat meerdere RVE’s en of stadsdelen activiteiten kunnen hebben die zijn gekoppeld aan een enkel product. Alleen op productniveau is dus uiteindelijk te zien of sprake is van hogere baten. Ter illustratie een cijfermatig voorbeeld: Begrote baten Realisatie Realisatie Realisatie Realisatie

Product A

Case a Case b Case c Case d

RVE A Activiteit 1 100 100 90 90 90

RVE A Activiteit 2 200 200 210 220 220

SD A Activiteit 3 100 100 40 90 100

Totaal 400 400 360 400 410

In dit voorbeeld wordt aan een product bijgedragen door twee organisatie eenheden met gezamenlijk drie activiteiten. Wat alle geschetste cases gemeen hebben is dat zowel RVE A als SD A op hun eigen organisatie eenheid niveau zien hoe de uitvoering verloopt, maar dat zij dat NIET zien op het niveau van het product. In case a verloopt de uitvoering van de begroting volgens plan en is er op productniveau dus niets aan de hand. In case b wordt getoond dat RVE A per saldo op de activiteiten uitkomt, maar dat SD A een tekort heeft resulterend in een tekort op het product. In case c is sprake van hogere baten bij RVE A, maar SD A heeft een tekort, ook hier is echter op productniveau niets aan de hand. In case d tenslotte is sprake van hogere baten bij RVE A en gelijke baten bij SD A resulterend in hogere baten op het geheel van het product. Wat betekent dit nu voor compensatie? Als hogere baten binnen een activiteit ten gunste komen van de algemene dekkingsmiddelen, dan betekent dit dat op het niveau van het product alsnog afwijkingen (tekorten) kunnen ontstaan. Dat is echter pas zichtbaar vanaf het niveau van het product. Om die reden is in artikel 5, 5e lid opgenomen dat zelfstandig beslissen over compensatie

76


in baten niet mogelijk is. Uiteraard kunnen wel voorstellen worden gedaan, (zie artikel 9) maar de impact daarvan zal op een geconsolideerd niveau eerst moeten worden beoordeeld. In het vierde lid wordt ingegaan op de gerealiseerde specifieke lasten en baten die deel uitmaken van de algemene middelen. Dit artikel spreekt voor zichzelf en de betekenis ervan is dat de algemene middelen geen deel kunnen uitmaken van compensaties. Hoofdstuk 2 van de regeling gaat in op de compensatiemogelijkheden. Compensatie die in dit onderdeel is toegestaan kan door de organisatie eenheid worden uitgevoerd zonder dat daar voorafgaand toestemming voor nodig is. De werking van dit hoofdstuk is toegelicht in de vorm van een stroomschema die leidt tot de conclusie of compensatie wel of niet zelfstandig toepasbaar is. Nota Bene: Het stroomschema is voor stadsdelen anders dan voor niet stadsdelen. Als bijlagen zijn daarom twee stroomschema’s toegevoegd aan deze toelichting. Artikel 5 Artikel 5 heeft betrekking op de compensatiemogelijkheden voor een aantal benoemde kostensoorten. Het eerste lid van het artikel legt een beperking op die er op neer komt dat overschrijdingen in budgetten voor de apparaatskosten alleen kunnen worden gecompenseerd door onderschrijdingen op andere budgetten voor apparaatskosten. Hierbij moet wel de samenhang worden gezien met lid 2, waarin is bepaald dat onderschrijdingen op de salarisbegroting ook niet zelfstandig kunnen worden ingezet voor overschrijdingen op andere apparaatskosten. Zie ook artikel 9 omtrent meldingsplicht. Lid 2 In het tweede lid wordt in feite bepaald dat het budget voor de salarisbegroting alleen mag worden besteed aan personeel in dienst van de gemeente Amsterdam en, als er sprake is van onderschrijding, voor inhuur van personeel als daar noodzaak toe bestaat vanwege vacatures. Als het budget al dan niet na inzet van inhuur niet uitgeput raakt of dreigt te raken, dan kunnen de organisatie eenheden de onder uitputting dus niet zelfstandig inzetten voor andere compensatiedoeleinden. Zie ook artikel 9. Als voorbeeld het volgende: Stel dat de structurele salarisbegroting een omvang heeft van € 1.000.000 met 10 toegestane formatieplaatsen en dat iedere toegestane formatieplaats € 100.000 kost. Bij een volledige bezetting zal de realisatie overeenkomen met de begroting. Het kan echter voorkomen dat er vacatures voorkomen. In hetzelfde voorbeeld, maar dan met twee vacatures, zou de realisatie uitkomen op € 800.000. Dat betekent dat € 200.000 beschikbaar is voor inhuur op vacatures. Als echter slechts € 100.000 daarvan gebruikt wordt, dan mag de resterende ruimte NIET zelfstandig ingezet worden voor andere doeleinden. Ter verduidelijking onderstaande voorbeelden.

77


A. Geen vacatures, geen compensatie

Begroting Realisatie

Salarislasten

1.000.000 1.000.000

Inhuur op formatie

0 0

Saldo begroting/realisatie

0

B. Vacatures en volledige compensatie


Salarislasten

1.000.000 800.000

Inhuur op formatie

0 200.000

Saldo begroting/realisatie

0

C. Vacatures en beperkte compensatie


Salarislasten

1.000.000 800.000

Inhuur op formatie

0 100.000 Saldo begroting/realisatie 100.000 D. Vacatures en overcompensatie


Salarislasten

1.000.000 800.000

Inhuur op formatie

0 300.000 Saldo begroting/realisatie -100.000 In alle voorbeelden is de begroting voor inhuur op formatie ALTIJD nul. Dat vloeit voort uit het gegeven dat deze vorm van inhuur gecompenseerd moet worden uit de salarisbegroting en niet nog eens daarboven op mag komen. Dat laat uiteraard onverlet dat voor andere vormen van inhuur, bijvoorbeeld vanwege de vervanging wegens langdurige afwezigheid, de opvang van piekwerkzaamheden of specifieke andere inhuur wel bedragen op de begroting kunnen worden of zijn gebracht. Voorbeelden A en B geven toegestane uitkomsten aan in het geval geen compensatie nodig is (A) of wel nodig is maar binnen het totaal van de salarisbegroting blijft (B). In voorbeeld C blijft een bedrag over na compensatie. In dit geval wordt de combinatie salarisbegroting/inhuur op formatie met € 100.000 onderschreden. Deze onderschrijding kan niet zonder voorafgaande toestemming ingezet worden voor compensatiedoeleinden in welke vorm dan ook.

78


Voorbeeld D tenslotte is een voorbeeld wat de regeling niet toestaat omdat de combinatie salarisbegroting/inhuur op formatie als geheel niet zelfstandig overschreden mag worden. Lid 3 De essentie van dit lid is dat programmakosten niet zelfstandig door budgethouders kunnen worden ingezet voor compensatie. In dit geval speelt daarbij de achtergrond dat de compensatie vrijwel zeker ingrijpt in bestuurlijk beleid respectievelijk doelstellingen. Lid 4 Het vierde lid heeft alleen betrekking op stadsdelen. Individuele bestuurscommissies kunnen een door het college aan hen toegekend totaalbudget voor een programma uitsluitend besteden binnen dat programma conform de indelingen die door de raad zijn vastgesteld. Als daaraan niet voldaan kan worden zal in het algemeen een door de raad vast te stellen begrotingswijziging noodzakelijk zijn. Binnen een programmaonderdeel zijn bestuurscommissies bevoegd om af te wijken van de productenraming van het college. De bestuurscommissie die van deze mogelijkheid gebruik maakt, zorgt er voor dat een afwijkende verdeling en de uitvoering daarvan blijft passen binnen het door het college toegekende totaalbudget voor het programma onderdeel. Deze invulling maakt het mogelijk dat stadsdelen wel zelfstandig programmakosten kunnen compenseren tussen activiteiten en ook producten mits dat binnen het programma gebeurt. De andere leden van dit artikel blijven daarbij echter onverkort van kracht. Lid 5 Baten zijn uitgesloten van zelfstandige compensatie. Zie hiervoor de toelichting bij artikel 4. Budgetten voor kapitaallasten en bedrijfvoeringskosten zijn uitgesloten van compensatie omdat die gewoonlijk al aan het begin van een jaar in omvang vast staan, daardoor niet beïnvloedbaar zijn en dus ook niet in compensaties gebruikt kunnen worden. Artikel 6 Dit artikel heeft betrekking op de compensatiemogelijkheden binnen de zogenaamde bestuurlijke begroting waarvoor voor de organisatie eenheden de activiteiten een rol spelen. Financieel gezien is de kern ervan dat de organisatie eenheden kunnen compenseren tussen activiteiten mits dat geen effect heeft op de productenraming en rekening wordt gehouden met de andere bepalingen in hoofdstuk 1 en 2 van de regeling. Artikel 7 Omdat voor wat betreft de opname in de begroting de situatie voor stadsdelen op productniveau anders is dan voor andere organisatie eenheden is dit artikel opgenomen. De kern van het artikel is hetzelfde als artikel 6 hiervoor, maar in het geval van stadsdelen is de ruimte groter omdat voor de stadsdelen de restrictie van de productenraming niet onmiddellijk geldt. Stadsdelen dienen te zorgen dat op het niveau van het programma een compensatie niet leidt tot afwijken van het door het college toegekende budget voor dat programma. Overigens blijft wel een meldingsplicht van kracht als van de mogelijkheid gebruik wordt gemaakt in verband met de noodzakelijke

79


aanpassing van de (integrale) productenraming. Bij de toe te passen compensatie zijn alle overige compensatievoorschriften eveneens van kracht. Artikel 8 Dit artikel regelt de compensatie die zelfstandig kan worden verwerkt in de begroting van de organisatie eenheid mits voldaan wordt aan (al) het bepaalde in de regeling. Het tweede lid heeft betrekking op wat nooit zelfstandig verwerkt kan worden zoals dat al in artikel 5 is bepaald. De te verkrijgen instemming wordt bepaald door het effect van de voorgestelde compensatie. Als die alleen kostensoorten binnen activiteiten raakt, dan kan een voorstel binnen de ambtelijke structuur worden afgehandeld. In overige gevallen is dat bestuurlijk. Hoofdstuk 3 van de regeling betreft de rapportage over de begrotingsuitvoering Artikel 9 Dit artikel regelt niet de planning en control cyclus voor het begrotingsbeheer maar wel de momenten en de aard van de meldingen die verwacht worden in de eerste drie leden. Het vierde en zesde lid van het artikel gaan in op tussentijdse meldingen met als achtergrond dat majeure problemen zo snel mogelijk op de geëigende niveaus bekend moeten zijn. De bepaling van de vraag of acute bestuurlijke betrokkenheid vereist is kan mede bepaald worden aan de hand van wat in de Bevoegdhedenregeling daarover is opgenomen: Functionarissen oefenen een aan hen verleend mandaat niet uit indien sprake is van politiek of bestuurlijk gevoelige onderwerpen. Onder politiek of bestuurlijk gevoelige onderwerpen worden in ieder geval verstaan, onderwerpen waarbij: a. hoge afbreukrisico’s aanwezig zijn; b. organisatieonderdeel-overstijgende belangen spelen; c. uniforme besluitvorming gewenst is; d. strategische belangen van het stadsbestuur in het geding zijn; e. expertise nodig is die op het niveau van het betreffende organisatieonderdeel niet goed is ontwikkeld. Artikel 10 Dit artikel regelt alleen de wijze van melden die nader door het college of de gemeentesecretaris kan worden vastgesteld. Hoofdstuk 4 van de regeling heeft alleen betrekking op budgetten voor investeringen, ook wel bekend als kredieten. Artikel 11 Artikel 11 legt de relatie tussen deze regeling en de Regeling kredieten. Met name het tweede lid van het artikel is een belangrijk element dat er op neer komt dat compensatie tussen investeringsbudgetten en alle andere budgetten niet is toegestaan.

80


Hoofdstuk 5 van de regeling bevat enkele bepalingen van algemene aard die de basis vormen om de begrotingsuitvoering te monitoren en te waarborgen dat de gegevens die noodzakelijk zijn om dat te doen worden opgenomen in de administratie. Artikel 12 Met de bepalingen in dit artikel wordt de basis gelegd voor de informatievoorziening rond de begrotingsuitputting en begrotingswijzigingen waarbij naast de meer conventionele budgetrapportages ook informatie kan worden verkregen over budgetmutaties en specifieke kostensoorten zoals bijvoorbeeld de ontwikkeling van de apparaatskosten of onderdelen daarvan zoals inhuur.

81


2.3 Budgethoudersregeling De Budgethoudersregeling geeft invulling wie bevoegdheden heeft rond het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten en dan in het bijzonder, meer in het bijzonder wanneer dat gaat om het aangaan van een overeenkomst voor de inkoop van een dienst, levering of werk, het toekennen van een subsidie dan wel elke andere onherroepelijke handeling die leidt tot een definitieve juridische binding van de gemeente Amsterdam tot het doen van een uitgave. De Budgethoudersregeling wordt gekenmerkt door een generieke aanwijzing van functionarissen en het toekennen van een specifiek transactiebedrag per functie. Verder is de mogelijkheid gecreëerd om andere maximum transactiebedragen te introduceren of aanvullend budgethouders aan te wijzen. Dat is de bevoegdheid van de gemeentesecretaris. Functionarissen waarvoor een verzoek is gedaan en voor wie dat verzoek toegekend is, worden separaat in één van de drie bijlagen van de Budgethoudersregeling opgenomen. Besluitvorming Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam heeft de Budgethoudersregeling en het Bevoegdhedenbesluit voor het laatst op 31 januari 2018 vastgesteld. De volledige regeling Je kunt de volledige Budgethoudersregeling vinden op de volgende pagina’s.

82


De Budgethoudersregeling Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, 1. Overwegende, a) dat er per 19 maart een nieuw bestuurlijk stelsel in werking getreden waarbij bestuurlijke

bevoegdheden zijn gemandateerd en gedelegeerd aan de bestuurscommissies via de Verordening op de bestuurscommissie en de bijbehorende bijlagen;

b) dat er op 1 januari 2015 een nieuwe organisatiestructuur voor de gemeente in werking treedt; c) dat het college de bevoegdheden ten aanzien van deze nieuwe organisatiestructuur vaststelt

in het “Bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie Amsterdam”; d) dat het college, gelet op zijn verantwoordelijkheid voor de productenraming, er zorg voor

dient te dragen dat budgetten en het beheer daarover aan de organisatie eenheden van de gemeente Amsterdam worden toegewezen;

e) dat het instellen van een uniforme regeling aangaande bevoegdheden tot het aangaan van een financiële verplichting of het verzekeren van een geraamde inkomst bijdraagt aan de centrale sturing van het concern en belangrijk is voor de eenduidige bestuurlijke informatievoorziening en de informatievoorziening aan het management over de begrotingsuitvoering.

f) dat het college deze regeling in samenhang met het Bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie Amsterdam vaststelt;

1. Gelet op artikel 7 en artikel 21a, 21c en 21e van de Verordening ex artikel 212 van de Gemeentewet.

2. Besluit voor alle organisatie onderdelen vast te stellen de volgende:

1. ALGEMENE BEPALINGEN Artikel 1. Definities Budgethouder: de functionaris die bij of krachtens deze regeling namens de gemeente Amsterdam bevoegd is tot het aangaan van een financiële verplichting of het verzekeren van een geraamde inkomst. Budgetbeheerder: de functionaris die in opdracht van een budgethouder de bevoegdheid heeft gekregen om administratieve taken over te nemen ter ondersteuning van die budgethouder. Budget: een door de gemeentesecretaris op basis van de productenraming aan een budgethouder ter beschikking gesteld bedrag in de vorm van een raming van lasten en/of baten ter uitvoering van de hem toebedeelde activiteiten. Clusterstaf: alle afdelingen die zijn ingericht om het betreffende cluster en zijn directeur te ondersteunen. College: college van burgemeester en wethouders;

83


Organisatie eenheid: een gemeentelijk organisatieonderdeel dat deel uitmaakt van de gemeente Amsterdam. Gemeentesecretaris: gemeentesecretaris, tevens in zijn hoedanigheid van Algemeen Directeur en voorzitter van het Gemeentelijk Managementteam; Stedelijk directeur: directeur van een cluster, ressorterend onder de gemeentesecretaris en lid van het GMT; Directeur B&O: directeur van een directie van Bestuur & Organisatie, ressorterend onder de gemeentesecretaris; Stadsdeelsecretaris: manager van een stadsdeelorganisatie, ressorterend onder de gemeentesecretaris, tevens secretaris van een bestuurscommissie als bedoeld in paragraaf 6 van de Verordening op de Bestuurscommissies; RVE-manager: manager van een resultaatverantwoordelijke eenheid, ressorterend onder een stedelijk directeur; Afdelingshoofd: manager van een afdeling, ressorterend onder een Stedelijk directeur, een directeur B&O, een stadsdeelsecretaris of een RVE-manager; Teammanager: manager van een team, ressorterend onder een directeur of een afdelingshoofd; Concerncontroller: directeur van de Directie Middelen en Control, ressorterend onder de gemeentesecretaris en lid van het GMT; Productenraming: De door het college vastgestelde door de gemeente aan te bieden voorzieningen, diensten of goederen waaraan naast een budget taakstellende prestatieafspraken aan zijn verbonden. Financiële verplichting:. Het aangaan van een overeenkomst voor de inkoop van een dienst, levering of werk, het toekennen van een subsidie dan wel elke andere onherroepelijke handeling die leidt tot een definitieve juridische binding van de gemeente Amsterdam tot het doen van een uitgave. Transactiebedrag: het bedrag in Euro exclusief BTW dat is gemoeid met de financiële verplichting. Activiteit: Directe of indirecte werkzaamheden die door organisatie eenheden worden verricht om een product te realiseren. Kosten- of opbrengstensoort: De uitsplitsing van lasten en baten naar aard of soort conform het Amsterdams rekening schema.

84


2. BUDGETTOEKENNING Artikel 2. Toekenning en samenstelling 1. De gemeentesecretaris stelt de organisatie eenheden in kennis van de budgetten die

beschikbaar zijn voor de organisatie eenheden ter uitvoering van hun activiteiten a. na bestuurlijke vaststelling van de programmabegroting en de productenraming en b. na bestuurlijke vaststelling van wijzigingen in de programmabegroting en de

productenraming 2. Het ter beschikking gestelde budget wordt zodanig gespecificeerd dat

a. het budget per activiteit zichtbaar is en b. het budget per activiteit en over alle activiteiten heen op kosten- en opbrengstensoort

zichtbaar is.

3. AANWIJZING EN VERANTWOORDELIJKHEID BUDGETHOUDERS EN BUDGETBEHEERDERS

Artikel 3. Hoofdbudgethouders en deelbudgethouders 1. Budgethouders kunnen worden aangewezen als hoofdbudgethouder of deelbudgethouder. 2. De aanwijzing als hoofbudgethouder van een organisatie eenheid houdt in dat deze

functionaris verantwoordelijk is voor het beheer van alle aan de organisatie eenheid toegekende budgetten.

3. De aanwijzing als deelbudgethouder van een organisatie eenheid houdt in dat deze functionaris onder de eindverantwoordelijkheid van de hoofdbudgethouder verantwoordelijk is voor een deel van de aan de organisatie eenheid toegekende budgetten.

Artikel 4. Aanwijzing hoofdbudgethouders Als hoofdbudgethouders worden aangewezen: a. De griffier van de gemeenteraad voor de budgetten van de griffie; b. Een stadsdeelsecretaris voor de budgetten van een bestuurscommissie; c. Een stedelijk directeur voor de budgetten van een clusterstaf; d. Een RVE-manager voor de budgetten van de activiteiten van een RVE; e. Een directeur B&O voor de budgetten van zijn directie. Artikel 5. Aanvullende aanwijzing hoofdbudgethouders 1. De gemeentesecretaris wijst bij specifiek besluit hoofdbudgethouders aan voor het beheer

van budgetten voor organisatie eenheid overstijgende investeringen, projecten en daaraan gelijk te stellen activiteiten.

2. De onder toepassing van lid 1 aangewezen hoofdbudgethouders worden opgenomen in bijlage 1 bij deze regeling onder vermelding van de volgende gegevens: a. de functie, b. het specifieke budget waar het hoofdbudgethouderschap voor wordt verleend en c. welk maximaal transactiebedrag van toepassing is Bijlage 1 maakt onderdeel uit van deze regeling en wordt gepubliceerd op internet en intranet.

85


3. Bij de aanwijzing als hoofdbudgethouder als bedoeld onder lid 1 wordt ook een organisatie eenheid aangewezen waar de administratie van de budgetten zal worden gevoerd.

Artikel 6. Aanwijzing deelbudgethouders Als deelbudgethouder worden aangewezen afdelingshoofden en teammanagers. Artikel 7. Aanvullende aanwijzing deelbudgethouders 1. De gemeentesecretaris kan bij specifiek besluit andere deelbudgethouders aanwijzen als de

hoofdbudgethouder daarom verzoekt onder de voorwaarde dat er sprake is van een aan een afdelingshoofd of een teamleider gelijk te stellen hiërarchisch niveau.

2. Het onder lid 1 bedoelde verzoek dient te worden ingediend bij de concerncontroller en zal door deze na beoordeling en voorzien van advies aan de gemeentesecretaris worden voorgelegd.

3. De onder toepassing van lid 1 aangewezen deelbudgethouders worden opgenomen in bijlage 2 bij deze regeling onder vermelding van de volgende gegevens: a. de organisatie eenheid of het specifieke budget waar het deelbudgethouderschap voor

wordt verleend; b. de functie, c. welk maximaal transactiebedrag van toepassing is.

Bijlage 2 maakt onderdeel uit van deze regeling en wordt gepubliceerd op internet en intranet. Artikel 8. Verantwoordelijkheid budgethouders 1. Iedere hoofdbudgethouder en deelbudgethouder is verantwoordelijk voor:

a. Het realiseren van de prestaties en resultaten die behoren bij de hem op basis van de productenraming door de gemeentesecretaris toegekende budgetten en door de gemeentesecretaris aanvullend gemaakte afspraken;

b. De beheersing van de begrotingsuitvoering met betrekking tot deze budgetten (budgetbeheer);

c. De rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding van het budget; d. Het verzekeren van geraamde inkomsten; e. Het afleggen van verantwoording aan de gemeentesecretaris en het college over het

beheer van de hem toegewezen budgetten, zowel tussentijds als na afloop van het begrotingsjaar.

2. Op de beheersing van de begrotingsuitvoering genoemd in lid 1 onder b is de door het college op basis van artikel 8 van de “Verordening op grond van artikel 212 van de Gemeentewet” vastgestelde regeling budgetbeheer van toepassing.

Artikel 9. Aanwijzing budgetbeheerders 1. Budgethouders kunnen budgetbeheerders die hen ondersteunen aanwijzen. 2. Aangewezen budgetbeheerders regelen onder verantwoordelijkheid van de budgethouder en

met in acht name van vereiste functiescheidingen de - controle en/of - fiattering van de geleverde prestatie en/of

86


- tijdige betaalbaarstelling van inkomende facturen of andere bescheiden op grond waarvan een betaling kan worden verricht.

3. Bij het uitvoeren van zijn werkzaamheden kan een budgetbeheerder nooit het verleende mandaat respectievelijk het maximale toegestane transactiebedrag van de budgethouder overschrijden.

4. Budgetbeheerders zijn niet bevoegd tot het aangaan van een financiële verplichting.

4. AANGAAN FINANCIELE VERPLICHTINGEN Artikel 10. Algemene bepalingen aangaan financiële verplichtingen Budgethouders zijn bevoegd tot het aangaan van financiële verplichtingen mits vaststaat dat aan de algemene vereisten en beperkingen van het bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie Amsterdam 2015 en de uitwerking in deze regeling wordt voldaan. Artikel 11. Budgethouders bij bestuurscommissies Budgethouders bij bestuurscommissies zijn verder slechts bevoegd tot het aangaan van financiële verplichtingen voor zover die budgethouders tevens een mandaat dan wel een volmacht van het algemeen bestuur hebben gekregen voor het aangaan van financiële verplichtingen. Artikel 12. Maximaal toegestane transactiebedrag 1. Een hoofdbudgethouder kan een financiële verplichting aangaan tot een maximum

transactiebedrag van € 500.000 per transactie. 2. Een deelbudgethouder op het niveau van afdelingshoofd kan een financiële verplichting

aangaan tot een maximum transactiebedrag van € 250.000 per transactie. 3. Een deelbudgethouder op het niveau van teammanager kan een financiële verplichting

aangaan tot een maximum transactiebedrag van € 50.000 per transactie. 4. Een stedelijk directeur kan uitsluitend voor organisatie eenheden in zijn cluster namens de

gemeentesecretaris toestaan dat een financiële verplichting wordt aangegaan tot een maximum transactiebedrag van € 10.000.000 per transactie.

5. De gemeentesecretaris kan toestaan dat een financiële verplichting wordt aangaan tot een maximum transactiebedrag van € 20.000.000 per transactie.

6. De verleende toestemming als bedoeld in lid 4 en lid 5 houdt in dat de stedelijk directeur respectievelijk de gemeentesecretaris optreedt als medeondertekenaar voor het aangaan van de financiële verplichting alsmede de daaraan ten grondslag liggende overeenkomst, maar laat de verantwoordelijkheden van de hoofdbudgethouder onverlet.

7. Een transactie mag niet worden verdeeld in meerdere gelijksoortige transacties met als uitsluitend doel het ontwijken van de maximaal toegestane transactiebedragen.

87


Artikel 13. Afwijking van het maximaal toegestane transactiebedrag 1. Op verzoek van een hoofdbudgethouder kan de gemeentesecretaris een hoger maximum

transactiebedrag voor die hoofdbudgethouder of onder zijn verantwoordelijkheid werkzame deelbudgethouders vaststellen onder voorwaarde dat deze lager zijn dan het maximum transactiebedrag voor een stedelijk directeur en het voor hemzelf toegestane maximumbedrag.

2. De onder toepassing van lid 1 aangewezen budgethouders worden opgenomen in bijlage 3 bij deze regeling onder vermelding van de volgende gegevens: a. de organisatie eenheid; b. de functie, c. welk afwijkend maximaal transactiebedrag van toepassing is.

Bijlage 3 maakt onderdeel uit van deze regeling en wordt gepubliceerd op internet en intranet. 5. VERVANGING BUDGETHOUDERS Artikel 14. Vervanging budgethouders 1. Een stedelijk directeur voorziet in zijn cluster in een plaatsvervangingsregeling voor alle

hoofd- en deelbudgethouder(s). 2. Andere hoofdbudgethouders dan een stedelijk directeur voorzien in een

plaatsvervangingsregeling voor hun organisatie eenheid. 3. De plaatsvervangingsregeling wordt ter kennis van de concerncontroller en de

gemeentesecretaris gebracht. 4. De bepalingen ten aanzien van het budgethouderschap gelden in gelijke mate voor een plaatsvervangend budgethouder.

88


2.4 Regeling kostprijs-en tariefbepaling De regeling heeft tot doel een standaard methodiek voor kostprijsberekening en tariefbepaling met betrekking tot goederen, diensten en werken te beschrijven, die voor de gemeente Amsterdam geldt. De beschreven methodiek is zowel toepasbaar op externe- als interne dienstverlening. De regeling De Regeling kostprijs- en tariefbepaling bevat een model voor het berekenen van het aantal direct productieve uren en voor het uurtarief per salarisschaal. De regeling kent verder de volgende belangrijke voorschriften. Voor interne en externe dienstverlening wordt jaarlijks voor de begroting door de

gemeentesecretaris een gemeentelijke norm voor het aantal direct productieve uren vastgesteld (artikel 3). Deze wordt jaarlijks gepubliceerd in een memo.

Jaarlijks wordt door de gemeentesecretaris een uurtarief per salarisschaal vastgesteld als zijnde het referentie-uurtarief (artikel 8). Ook deze wordt gepubliceerd in een memo.

Wanneer het door een organisatie-eenheid gehanteerde uurtarief meer dan 5,0% afwijkt van het referentie-uurtarief dient het verschil met opgaaf van redenen te worden verklaard aan de concerncontroller (artikel 8). Deze vergelijking tussen norm en feitelijk uurtarief kan aanleiding zijn voor een nadere differentiatie in het referentie-uurtarief. Het kan ook aanleiding zijn om nader stil te staan bij de in het uurtarief van een rve verwerkte overhead en overige kosten.

Klik hier[http://intranet.amsterdam.nl/kennis-beleid/bedrijfsvoering/financien/financieel-stelsel/financieel-stelsel-0/regelingen/norm-direct/?PagClsIdt=13982630#PagCls_1398263] voor verdere informatie over de Memo Uurtarieven 2018 en de memo zelf.

Besluitvorming Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam heeft de Regeling kostprijs- en tariefbepaling op 27 juni 2017 vastgesteld. De volledige regeling Je vindt de volledige Regeling kostprijs-en tariefbepaling op de volgende pagina’s.

89


Regeling kostprijs-en tariefbepaling Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, 1. Overwegende, dat het instellen van een uniforme regeling voor de bepaling van kostprijzen en

tarieven een belangrijke voorwaarde is voor een transparante en doelmatige externe en interne dienstverlening.

2. Overwegende, dat het vaststellen van de (externe) tarieven voor heffingen, rechten en leges

een bevoegdheid van de raad is, die niet kan worden gedelegeerd (artikel 1 56 Gemeentewet). 3. Overwegende, dat het vaststellen van de prijs voor een gemeentelijke dienst of de levering

van goederen of werken aan overheidsbedrijven en derden (voor zover niet vallend onder artikel 229 Gemeentewet) een privaatrechtelijk besluit is en dergelijke besluiten een bevoegdheid van het college zijn (artikel 160, lid 1 onder e, Gemeentewet).

4. Gelet op artikel 16, en het eerste lid van artikel 17 en 19 van de Financiële verordening (ex

artikel 212 van de Gemeentewet) waarin bepaald wordt dat de gemeente een systeem van kostentoerekening dient te hebben voor het bepalen van de geraamde kostprijs van goederen, werken en diensten.

Besluit voor de organisatie-eenheden vast te stellen de volgende: Regeling kostprijs- en tariefbepaling

1. Algemene bepalingen Artikel 1. Definities Bestuursorgaan: een door de wet aangewezen persoon of instantie die een overheidstaak uitvoert, waardoor meerdere groepen burgers worden geraakt. Centrale overheadkosten: Alle lasten in het overzicht kosten van overhead die centraal worden gemaakt ter ondersteuning van de gemeentelijke organisatie. Decentrale overheadkosten: alle lasten die door organisatie-eenheden worden gemaakt ter ondersteuning van het primair proces. Directe kosten: kosten die rechtstreeks zijn toe te wijzen aan een product, dienst of werk op grond van een directe organisatorische of technische verhouding. Economische activiteit: iedere activiteit die bestaat uit het aanbieden van goederen en diensten op een markt, dat wil zeggen in concurrentie met anderen. Extern tarief: tarief dat in rekening wordt gebracht aan derden.

90


Extracomptabel: methode waarbij financiële gegevens buiten de financiële administratie worden vastgelegd. Salarisschaal: een range in salarisbedragen waarin de betreffende functie volgens het functiegebouw is ingedeeld. Indirecte kosten: kosten die niet rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan een product, dienst of werk op grond van een directe organisatorische of technische verhouding. Indirect productieve uren: uren waarin een medewerker wel aanwezig is, maar die niet worden besteed aan het leveren van een product, het verlenen van de dienst of het uitvoeren van een werk. Tot de indirect productieve uren worden gerekend werkbesprekingen, personeelsaangelegenheden, ondernemingsraad, studieverlof, cursussen en congresbezoek. Integrale kostprijs: de totale kosten die gemaakt worden voor het produceren en leveren van een product, het verlenen van de dienst of het uitvoeren van een werk. Intern tarief: tarief dat in rekening wordt gebracht aan andere organisatie-eenheden in de gemeente. Interne verrekeningen: de lasten vanwege dienstverlening van de ene organisatie- eenheid aan de andere. Intracomptabel: methode waarbij financiële gegevens in de financiële administratie worden vastgelegd. Kostenverdeelsleutel: de eenheid die als maatstaf geldt voor de toerekening van kosten aan kostenplaatsen of kostendragers. Overheadkosten: alle kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primair proces. Overige personele en materiële apparaatskosten: materiële budgetten voor zaken gerelateerd aan het (blijven) vervullen van de functie. Hieronder worden in ieder geval gerekend: variabele vergoedingen, budget voor opleiding en cursussen, werving en selectie, huur vergaderruimte, kosten van mobiele telefonie, dienstkleding, abonnementen op media, verzekeringen en kosten van benodigde ARBO-middelen. Primaire processen: alle activiteiten die rechtstreeks een bijdrage leveren aan de totstandkoming van een aan de burger of klant te leveren product en / of dienst. Referentie uurtarief: de kostprijs per productief uur per salarisschaal, gebaseerd op het gemiddelde aantal direct productieve uren en de loongegevens uit het salarissysteem van de gemeente en een opslag voor overige personele en materiële apparaatskosten en voor overhead. Tariefstructuur: de wijze waarop tarieven zijn opgebouwd / samengesteld.

91


Fte: Full time equivalent, een rekeneenheid waarmee de omvang van een dienstverband of de personeelssterkte kan worden uitgedrukt. Artikel 2. Toepassingsgebied De in deze regeling beschreven regels voor kostprijs- en tariefbepaling hebben betrekking op: • Interne dienstverlening • Externe dienstverlening verleend als bestuursorgaan • Externe dienstverlening verricht als economische activiteit

2. Berekening uurtarieven Artikel 3. Bepaling productieve uren per fte a. Het aantal direct productieve uren wordt bepaald door het totaal aantal werkdagen omgezet

in uren te verminderen met: • het aantal feestdagen dat op werkdagen valt • het gemiddelde aantal verlofuren per jaar • het gemiddeld ziekteverzuim per jaar • de indirect productieve uren

b. Voor interne en externe dienstverlening wordt jaarlijks voor de begroting door de gemeentesecretaris een gemeentelijke norm voor het aantal direct productieve uren vastgesteld.

Artikel 4. Bepaling directe en indirecte geraamde kosten per fte a. De geraamde loonkosten worden bepaald per salarisschaal per fte. b. Voor de bepaling van de geraamde directe loonkosten wordt altijd uitgegaan van het salaris in

periodiek 10. c. In de berekening van de directe loonkosten worden de volgende structurele looncomponenten

meegenomen: • Bruto salaris. • Individueel keuzebudget en • Door de werkgever te betalen premies voor ouderdoms- en nabestaandenpensioen,

WAO, VUT, invaliditeitspensioen inclusief het bovenwettelijke deel en de zorgverzekeringsbijdrage.

d. Overige personele en materiële apparaatskosten en centrale en decentrale overhead worden verwerkt als een opslag op de loonkosten.

e. De berekening van de loonkostencomponenten wordt telkens geactualiseerd voor de

verwachte loonontwikkeling in het volgende jaar, als verwerking daarvan door het college is toegestaan.

Artikel 5. Bepaling integraal uurtarief Voor de bepaling van de integrale loonkosten per uur worden de directe loonkosten, de overige personele en materiële apparaatskosten en de overhead omgerekend in de kosten van een direct productief uur.

92


3. Toepassing uurtarieven Artikel 6. Uurtarief voor interne dienstverlening a. Bij gebruik van een integraal uurtarief voor interne dienstverlening en bij het toerekenen van

kosten aan investeringen is het uurtarief uitsluitend gebaseerd op de geraamde kosten. Risico opslagen, winstopslagen of andere opslagen zijn niet toegestaan.

b. Voor medewerkers die werken in het primaire proces wordt voor de verrekening van kosten gebruik gemaakt van een integraal uurtarief.

c. Wanneer externe medewerkers worden ingezet voor de onder b genoemde werkzaamheden wordt intern verrekend tegen het integraal uurtarief.

d. Voor specifieke interne dienstverlening door medewerkers die aangemerkt zijn als deel uitmakend van de centrale of decentrale overhead wordt een uurtarief gehanteerd gebaseerd op de geraamde directe loonkosten.

Artikel 7. Uurtarief voor externe dienstverlening a. Bij gebruik van een uurtarief voor externe dienstverlening wordt voor medewerkers in het

primair proces gebruik gemaakt van het integraal uurtarief voor interne dienstverlening. b. Voor externe dienstverlening door medewerkers die aangemerkt zijn als deel uitmakend van

de centrale of decentrale overhead wordt gerekend met het referentie-uurtarief. c. Van het gestelde onder a en b kan worden afgeweken indien door een externe financier

afwijkende eisen worden gesteld aan de berekeningssystematiek voor te declareren uurtarieven.

d. Met behulp van benchmarks met marktpartijen wordt periodiek bepaald of er ruimte is voor een marktconformiteitsopslag op het integraal uurtarief.

Artikel 8. Referentie-uurtarief a. Jaarlijks wordt door de gemeentesecretaris een uurtarief per salarisschaal vastgesteld als

zijnde het referentie-uurtarief. b. Overhead en overige personele en materiële apparaatskosten worden hierin verwerkt als een

opslag per fte. Voor de bepaling van de overhead per fte worden de totale lasten van overhead exclusief Bestuursondersteuning gedeeld door het aantal fte’s in het primair proces.

c. Wanneer het door een organisatie eenheid gehanteerde uurtarief meer dan 5,0% afwijkt van het referentie-uurtarief dient het verschil met opgaaf van redenen te worden verklaard aan de concerncontroller. 4. Berekening tarieven externe dienstverlening Artikel 9. Tarief voor externe dienstverlening als bestuursorgaan a. De berekening van kostprijzen geschiedt extracomptabel op basis van alle direct en indirect

toerekenbare kosten, met dien verstande dat kosten die niet rechtstreeks met de dienstverlening samenhangen, niet in de kostprijs mogen worden opgenomen.

b. Bij toerekening van de centrale en decentrale overhead wordt gebruik gemaakt van een verdeelsleutel op basis van de aard van de gemaakte kosten.

93


c. De toerekening van rentekosten is gebaseerd op het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille van de gemeente.

d. Bij het bepalen van tarieven wordt rekening gehouden met de wettelijke vereiste dat tarieven op begrotingsbasis op het niveau van een heffingsverordening maximaal 100% kostendekkend mogen zijn.

Artikel 10. Tarief voor externe dienstverlening als economische activiteit a. De berekening van kostprijzen geschiedt extracomptabel op basis van alle direct en indirect

toerekenbare kosten. b. Bij toerekening van de centrale en decentrale overhead wordt gebruik gemaakt van een

verdeelsleutel op basis van de aard van de gemaakte kosten. c. Alle kostencomponenten die in de handreiking Wet markt en Overheid worden genoemd in de

tarieven zijn verwerkt: • Operationele kosten die direct of indirect met de uitvoering van de activiteiten te maken

hebben en • Afschrijvings- en onderhoudskosten en • Rentekosten.

d. De toerekening van rentekosten is gebaseerd op het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille van de gemeente.

e. Risico opslagen, winstopslagen en andere opslagen zijn toegestaan. f. Economische activiteiten mogen niet onder de kostprijs worden aangeboden tenzij de

gemeenteraad heeft bepaald dat deze activiteiten in het algemeen belang worden verricht.

Toelichting 1. Algemene bepalingen Artikel 1. Definities Voorbeelden van directe kosten zijn: directe arbeidskosten van de medewerkers die bouwvergunningen uitgeven (bouwleges) of het riool inspecteren (rioolrecht) en de kapitaallasten van ondergrondse containers (afvalstoffenheffing). Artikel 2. Toepassingsgebied Deze regeling is van toepassing op interne dienstverlening die op flexibele basis aan andere organisatieonderdelen wordt geleverd. De verrekening vindt periodiek plaats op basis van de werkelijk bestede uren maal het op begrotingsbasis bepaalde uurtarief (Q x P). Het gaat hier bijvoorbeeld om de inhuur van projectmanagement, bouwmanagement, interim management en stedenbouwkundig advies. Bestuursorganen brengen bedragen in rekening voor door hen verleende diensten. Voorbeelden van externe dienstverlening als bestuursorgaan zijn: de uitgifte van een paspoort, het voltrekken van een huwelijk, het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning, het toedienen van vaccinaties.

94


Wanneer de gemeente als ondernemer optreedt, verricht zij externe dienstverlening als marktpartij. Voorbeelden hiervan zijn: het vervaardigen van bestektekeningen ten behoeve van derden, de verhuur en exploitatie sportaccommodaties, de exploitatie van een parkeergarage of fietsenstalling.

2. Berekening uurtarieven

Artikel 3. Bepaling productieve uren per fte

uren %

Contracturen (260 x 7,2 uur)

Aantal feestdagen (incl. 1 en 5 mei)

Aantal werkbare uren

Vakantie

Ziekteverzuim (gemiddeld %)

Overig verlof

Aantal afwezigheidsuren

Uren beschikbaar voor productieve werkzaamheden

Aantal indirect productieve uren (12%)

Aantal direct productieve uren

Voor de bepaling van een integrale kostprijs per uur worden de kosten uitgedrukt in de kosten van een direct productief uur. Voor de uniforme bepaling van het aantal direct productieve uren zijn productiviteitsnormen nodig, die met behulp van een urenmodel worden berekend. De gemeentelijke norm voor het aantal direct productieve / declarabele uren wordt jaarlijks door P-Control berekend. Het aantal feestdagen op werkdagen is immers jaarlijks niet constant en op basis van het laatst bekende ziekteverzuimpercentage wordt de norm voor ziekteverzuim geactualiseerd Afwezigheidsuren zijn alle uren die betrekking hebbend op vakantie, ziekte, bijzonder verlof en de speciale verlofregelingen zoals seniorenverlof, zwangerschapsverlof, zorgverlof en ouderschapsverlof. Bij de indirect productieve uren kan gedacht worden aan werkbesprekingen, personeelsaangelegenheden, ondernemingsraden, studieverlof en cursussen, etc. Uitgegaan wordt van 12% indirect productieve uren, in overeenkomst met de Handleiding Overheidstarieven 2017 van het Ministerie van Financiën. Dit percentage wordt al ruim tien jaar gebruikt door het Ministerie. Artikel 4. Bepaling directe en indirecte geraamde kosten per fte Voor iedere salarisschaal worden jaarlijks de gemiddelde loonkosten berekend en geraamd voor de verwachte loonontwikkeling in het volgende begrotingsjaar. Deze gemiddelde loonkosten per

95


schaal zijn gebaseerd op een heel kalenderjaar voor een persoon met een volledige werktijd (36 uur per week). Bij de bepaling van de directe loonkosten worden de volgende kostencomponenten meegenomen: a) Bruto salaris b) Individueel keuzebudget c) Door de werkgever te betalen premies Voor de bepaling van de geraamde directe loonkosten wordt altijd uitgegaan van het salaris in periodiek 10 (max-1). Overhead en overige niet direct toerekenbare personeel gebonden kosten worden verwerkt als een opslag per fte. Artikel 5. Bepaling integraal uurtarief Het uitgangspunt bij de uniforme methodiek voor kostprijsbepaling is standaardisatie van de gehanteerde modellen en de wijze van berekenen. Dit leidt tot een uniforme wijze van berekenen van kostprijzen, maar niet tot uniforme kostprijzen. Voor de bepaling van de integrale loonkosten per uur worden de directe loonkosten, de overige personele en materiële apparaatskosten en de overhead uitgedrukt in de kosten van een productief uur. Dit gebeurt door de totale loonkosten te delen door het aantal direct productieve uren. Het model biedt geen ruimte voor risico- of winstopslagen, noch is er ruimte voor (kwantum)-kortingen wordt ingebouwd.

Salaris-

schaal

Directe

loonkosten

Overhead

Overige personele

en materiële

apparaatskosten

Totale

kosten

Kostprijs per

direct

productief uur

05

06

07

08

09

10

10A

11

11A

12

13

14

15

96


3. Toepassing uurtarieven Artikel 6. Uurtarief voor interne dienstverlening

1 Gebruik uurtarieven in geval van projectmatige interne dienstverlening

Inzet Uurtarief

Medewerkers primair

proces

Eigen personeel Integraal uurtarief

Externe inhuur Integraal uurtarief

Medewerkers centrale en

decentrale overhead

Eigen personeel Directe loonkosten

Externe inhuur Werkelijke kosten

In de praktijk zullen uurtarieven die door organisatieonderdelen worden gehanteerd afwijken van het referentie-uurtarief (zie artikel 8). Afwijkingen van het referentietarief kunnen ontstaan, doordat a. Afgeweken wordt van de uren-norm b. De loonkosten afwijken van de salarisnorm c. De component overhead afwijkt en / of d. De component overige personele en materiële apparaatskosten afwijkt van de norm Artikel 7. Uurtarief voor externe dienstverlening Gebruik uurtarieven in geval van projectmatige externe dienstverlening *

Bij externe dienstverlening dient periodiek te worden onderzocht of er ruimte is voor een marktconformiteitsopslag

Intra- en extracomptabel worden de kosten van overhead verdeeld over de organisatieonderdelen in het primair proces. Dit maakt het mogelijk om voor medewerkers in het primair proces een integrale kostprijs te berekenen. Voor medewerkers die behoren tot de centrale en decentrale overhead bestaat die mogelijkheid niet. De overheadkosten worden niet iteratief doorbelast tussen de verschillende groepen binnen het Cluster Bedrijfsvoering. In lid c wordt aangegeven, dat er van de standaard rekenwijze kan worden afgeweken indien door een externe financier specifieke eisen worden gesteld aan de berekeningsmethodiek voor te

Uurtarief

Medewerkers primair proces Integraal uurtarief

Medewerkers centrale en decentrale overhead Referentie-uurtarief

97


vergoeden / te subsidiëren uurtarieven. Dergelijke eisen worden bijvoorbeeld gesteld door de Europese Unie voor het in aanmerking komen voor subsidie. Bij de tariefbepaling voor het verrichten van economische activiteiten wordt met behulp van benchmarks met marktpartijen bepaald of, en zo ja in hoeverre, er ruimte is voor een marktconformiteitsopslag op het integrale uurtarief. Artikel 8 Referentie-uurtarief Om een norm en referentiepunt te hebben van de kostprijzen per fte en per uur binnen de gemeente is het begrip referentie-uurtarief geïntroduceerd: de kostprijs per fte of per direct productief uur per salarisschaal. Bij het bepalen van hoogte van de component directe loonkosten wordt rekening houden met de vaste loonkosten. Deze worden gemeentebreed genormeerd op periodiek max – 1. Er wordt in het referentie-uurtarief geen rekening gehouden met variabele loonkosten. Het referentie-uurtarief kan pas worden bepaald op het moment dat de kosten van Overhead in binnen het begrotingsproces stil staan. Voor berekening van de component Overhead per fte worden de overheadkosten uit het overzicht Overhead in de begroting (exclusief Bestuursondersteuning) gedeeld door het aantal fte’s in het primair proces. Het gevolg hiervan is dat iedere productieve fte, ongeacht de salarisinschaling, hetzelfde bedrag aan indirecte kosten krijgt toegerekend. In het referentie-uurtarief wordt rekening gehouden met een opslag per fte voor overige personele en materiële apparaatskosten De referentie-uurtarieven per direct productief uur worden berekend door de kostprijs per direct productieve fte te delen door de productieve uren norm. Het referentie- uurtarief is een afgerond bedrag. 4. Berekening tarieven voor externe dienstverlening Artikel 9. Tarief voor externe dienstverlening als bestuursorgaan Kostprijzen zijn de basis voor de tariefbepaling. Dit hoeft niet te betekenen dat de kostprijzen één op één worden overgenomen in de tarieven. Een evenwichtige tariefstructuur of interne afstemming van tarieven binnen een cluster kunnen bijvoorbeeld redenen zijn om bij de tariefbepaling van de kostprijs af te wijken. Van belang is hierbij de rechtmatigheid in beeld te houden. Vooral uitgangspunten als het maximaal mogen doorbelasten van 100% van de integrale kostprijs bij leges en het tenminste in rekening moeten brengen van de volledige kostprijs bij economische activiteiten (zie artikel 10) zijn belangrijke aandachtspunten. Met de wijziging van het BBV in 2016 is het doorbelasten van de overheadlasten (inclusief bedrijfsvoering) grotendeels komen te vervallen. Grotendeels omdat er uitzonderingen mogelijk

98


zijn. Het gaat dan vooral om grondexploitaties en projecten en die door fondsen of externe financieringsbronnen worden gedekt. Het is immers niet de bedoeling dat door de nieuwe voorschriften van het BBV tekorten in de begroting ontstaan. Het centraal begroten van de kosten van overhead betekent dat het niet langer mogelijk is om uit de taakvelden (voorheen de producten) de tarieven te bepalen. De kostprijzen moeten daarom buiten de boekhouding om worden berekend en vastgelegd. In dit artikel is opgenomen hoe de toerekening is ingericht. Het BBV stelt dat de overhead op een consistente wijze moet worden toegerekend. In de financiële verordening van de gemeente Amsterdam in artikel 16, dat kosten van overhead worden toegerekend: a. Op basis van één of meer verdeelsleutels gerelateerd aan personele inzet waaronder in elk

geval wordt begrepen personeelskosten of b. Op basis van de financiële omvang van taakvelden of c. Op basis van een combinatie van a en b. De gemeente Amsterdam rekent de overhead toe met een beperkt aantal verdeelsleutels op basis van de aard van de gemaakte kosten. Op deze wijze wordt een zo zuiver mogelijke kostprijs verkregen. In de Notitie Rente doet de Commissie BBV uitspraken over de wijze waarop rente moet worden toegerekend aan taakvelden. De Commissie BBV doet echter geen uitspraken over de manier waarop gemeenten hun tarieven moeten berekenen. Als de gemeente voor de heffing extracomptabel een ander rentepercentage wenst te gebruiken dan het percentage dat het binnen de begroting opneemt is dat mogelijk. De renteomslag die in de begroting voor de toerekening van rente aan taakvelden wordt gebruikt kan behoorlijk beïnvloed worden door aspecten die niets met de heffingen te maken hebben. Bijvoorbeeld vanwege rentebaten die het gevolg zijn van het verstrekken van een lening. Die rentebaten tellen mee bij de renteomslag maar hebben logischerwijs geen effect op de financieringslasten van de activiteiten waarvoor de heffing in het leven is geroepen. Fiscaal juridisch gezien is het toegestaan om een redelijk deel van de rentelasten mee te nemen in de kostenopstelling die ten grondslag ligt aan de tariefberekening. Wat een individuele gemeente redelijk vindt, dient volgens BBV artikel 10 lid c gemotiveerd te worden toegelicht in de paragraaf lokale heffingen, waarin de beleidsuitgangspunten moeten worden toegelicht. De toerekening van rentekosten wordt gebaseerd op het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille van de gemeente. Bij de doorrekening van de kosten aan rechten, heffingen en tarieven wordt de ‘Handreiking Kostentoerekening leges en tarieven’ van de rijksoverheid betrokken. De handreiking van het Rijk wordt periodiek geactualiseerd.

99


Artikel 10. Tarief voor externe dienstverlening als marktpartij De Wet Markt en Overheid (hierna: Wet M&O ) is een onderdeel van de Mededingingswet. De Wet M&O is in werking getreden op 1 juli 2012. Het doel van de wet is het voorzien in een gelijk speelveld tussen publieke en private marktpartijen en het beperken van oneigenlijke concurrentievoordelen van overheidsbedrijven. De Wet M en O bevat bepalingen voor overheidsbedrijven voor wanneer zij actief zijn op de markt en concurreren met ondernemingen op die markt Economische activiteiten zijn hier activiteiten waarmee de gemeenten in concurrentie met ander ondernemingen treedt Als een gemeente goederen, diensten of werken levert aan overheidsbedrijven of derden dan mag zij deze activiteiten niet bevoordelen als het economische activiteiten betreft. Het bevoordelingsverbod houdt feitelijk in dat ten minste een integrale kostprijs voor de levering van goederen, diensten werken en het verstrekken van leningen garanties en kapitaal in rekening moet worden gebracht. De Wet M&O stelt als uitgangspunt dat de tarieven ten minste 100% kostendekkend dienen te zijn. De gemeente Amsterdam rekent de overhead toe met een beperkt aantal verdeelsleutels op basis van de aard van de gemaakte kosten. Op deze wijze wordt een zo zuiver mogelijke kostprijs verkregen. De toerekening van rentekosten wordt gebaseerd op het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille van de gemeente. Dit is in lijn met de vereisten vanuit de Wet M&O (artikel 7). Afwijken van de integrale kostprijs kan alleen indien de raad de activiteiten uitdrukkelijk (in een raadsbesluit) heeft aangewezen als activiteit van algemeen belang. Daarvoor is nodig dat in een raadbesluit het publiek belang van de activiteit wordt gemotiveerd. Voor het verplicht in rekening brengen van minimaal een integrale kostprijs voor de levering van goederen, werken en diensten of voor het verstrekken van leningen, garanties en kapitaal gelden een aantal uitzonderingen. Deze uitzonderingen worden in lid 4 van artikel 17 van de Financiële verordening opgesomd. Bij de kostprijs- en tariefbepaling voor externe dienstverlening spelen de volgende factoren een rol: • De tarieven dienen ten minste 100% kostendekkend te zijn. • De tarieven moeten ‘passen’ binnen de markt waarop de dienstverlening plaatsvindt. In de handreiking bij de Wet M&O worden de kostencomponenten benoemd, die bij de kostprijsbepaling dienen te worden betrokken. Organisatie-onderdelen van de gemeente Amsterdam die zich op de markt begeven, moeten ervoor zorgen dat alle kostencomponenten genoemd in de handreiking Wet M&O in de tarieven zijn verwerkt. Zij kunnen vervolgens hun kostprijzen, bijvoorbeeld met behulp van benchmarks, spiegelen aan die van marktpartijen om te bepalen of er ruimte is voor een marktconformiteitsopslag.

100


Om gebruik te kunnen maken van de algemeen belang – uitzondering in de Wet M&O is de eerste stap om te bepalen welk specifiek algemeen belang aan de orde is en of de desbetreffende economische activiteiten dat algemeen belang dienen. Vervolgens moet duidelijk zijn welke gevolgen de algemeen belang vaststelling heeft voor derden, in het bijzonder private ondernemers. Ten slotte moet nog worden afgewogen of het met de activiteiten te dienen algemeen belang opweegt tegen de nadelige gevolgen voor belanghebbenden.

101


2.5 Beleidsnota ramen en bekostigen In de Beleidsnota ramen en bekostigen wordt de wijze beschreven waarop het totaal van de inkomsten van Amsterdam wordt gealloceerd naar programma’s en programmaonderdelen en hoe vanuit deze allocatie budgetten worden bepaald voor organisatie eenheden eenheden. Vervolgens wordt aangegeven hoe de organisatie eenheden eigen afwegingen kunnen maken over de realisatie van maatschappelijke voorzieningen en de bijbehorende bestedingen. De Beleidsnota ramen en bekostigen geldt stadsbreed en heeft als doel te komen tot een bestendig financieel stelsel dat is gebaseerd op de integrale raming van inkomsten en uitgaven binnen de gemeentelijke programma's. Het doel is optimaliseren van inkomsten en uitgaven stadsbreed. Dat betekent dat de integrale raming input is voor een objectieve verdeling van middelen over de stad. Faciliteren budgetrecht van de raad Het ramingmodel ondersteunt de gemeenteraad in haar allocatiefunctie door inzicht te bieden in de omvang van het doelmatige uitgavenniveau dat verwacht mag worden gegeven de wettelijke verplichtingen en/of het bestuurlijk vastgestelde niveau van maatschappelijke voorzieningen. Dit inzicht wordt via objectieve methode verkregen, bijvoorbeeld via gemeente overstijgende of sectorale benchmarks. Het ramingmodel legt de objectieve uitkomsten niet als norm op noch is het een automatisch verdeelmodel. De allocatie is een expliciete bestuurlijke keuze; de uitkomsten van het ramingmodel dienen daarbij als referentiekader. Door deze uitkomsten te confronteren met de historische budgetten kan de gemeenteraad optimaal invulling geven aan haar budgetrecht. De gemeenteraad besluit over de toepassing – of afwijking – van de geobjectiveerde norm. Achtergrond Het idee achter de ramingsfunctie was het kunnen beschikken van een ‘normerings- en verdeelmodel’ á la het Stadsdeelfonds, voor alle taakgebieden en organisatie eenheden onderdelen. De nota werd opgesteld voor een gewijzigde situatie en vergelijkt die nieuwe situatie dan ook met de oude situatie (voor het nieuwe bestuurlijke stelsel en het nieuwe organisatiemodel). Inmiddels is het focus van de ramingsfunctie verschoven van normering naar referentiekader op programmaniveau. In dat licht is in de afgelopen periode de areaalsystematiek uitgewerkt. Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft de Beleidsnota ramen en bekostigen vastgesteld op 22 januari 2014. De volledige regeling Je vindt de volledige Beleidsnota ramen en bekostigen op de volgende pagina’s.

102


Beleidsnota ramen en bekostigen

1. Algemeen 1.1 Waarom deze beleidsnota? Met deze beleidsnota geeft het college van burgemeester en wethouders uitvoering aan artikel 11 van de nieuwe ‘Financiële verordening gemeente Amsterdam’: Het college biedt de raad een beleidsnota waarin minimaal voorschriften worden gesteld voor de wijze van ramen van baten en lasten van programma’s en producten en voor de bekostiging van organisatieonderdelen. In de beleidsnota wordt onderscheid gemaakt naar (groepen) van gemeentelijke organisatieonderdelen als specifieke kenmerken van die organisatieonderdelen dat rechtvaardigen. 1.2 Wat staat er in deze beleidsnota? In deze nota beschrijft het college de wijze waarop binnen de kaders van de financiële verordening, de verordening op de bestuurscommissies en het collegebesluit over de organisatieontwikkeling: - het totaal van de inkomsten van Amsterdam wordt gealloceerd naar programma’s en

programmaonderdelen - vanuit deze allocatie budgetten worden bepaald voor bestuurscommissies en

resultaatverantwoordelijke eenheden - bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden eigen afwegingen kunnen

maken over realisatie van voorzieningen en bijbehorende bestedingen Voor de eerste twee punten ontwikkelt het college een nieuw ramingmodel. In deze nota zet het college tevens de opzet en werking van dit model uiteen. 1.3 Waarom nieuwe voorschriften? Het besluit van de gemeenteraad voor een nieuw bestuurlijk stelsel kan niet worden ingevoerd zonder ook aanpassingen van het financieel stelsel. Zo is de bekostiging van de huidige stadsdelen geregeld in de verordening op het stadsdeelfonds. Deze verordening vervalt per 19 maart 2014. Hiervoor in de plaats komen de voorschriften in deze beleidsnota Ramen en Bekostigen. Ook wijzigen de financiële verhoudingen van zelfstandige stadsdeelbesturen naar bestuurscommissies als verlengd bestuur met andere, beperktere bevoegdheden. Het huidige stadsdeelfonds is hierop niet ingesteld. Een tweede reden ligt in het collegebesluit voor de organisatieontwikkeling. De kanteling van de organisatie van diensten naar resultaatverantwoordelijke eenheden in vier clusters die snel, flexibel, daadkrachtig en efficiënt werken voor de hele stad vraagt ook om een andere manier van ramen en bekostigen van de taakuitvoering. Het advies van de Raad voor de Stadsdeelfinanciën voor een toekomstbestendig financieel stelsel is een derde reden. Op grond van dit advies heeft de gemeenteraad in de Kadernota 2013 de ambitie geformuleerd om te komen tot een integrale raming van inkomsten en uitgaven van de gemeentelijke programma’s. Het doel is optimaliseren van inkomsten en uitgaven stadsbreed. Dat betekent dat de integrale raming input is voor een objectieve verdeling van middelen over de stad. In de begroting 2013 heeft de gemeenteraad uitgangspunten vastgesteld voor het nieuwe

103


ramingmodel. Uitwerking van deze uitgangspunten binnen de kaders van het nieuw bestuurlijk stelsel en de organisatieontwikkeling leidt tot nieuwe voorschriften. 1.4 Voor wie is deze beleidsnota bedoeld? Ramen van baten en lasten en het bekostigen van organisatieonderdelen raakt het budgetrecht van de gemeenteraad. Het college legt deze beleidsnota daarom aan de gemeenteraad voor ter vaststelling. Hiermee worden de voorschriften van toepassing verklaard voor de gehele gemeente Amsterdam. In politiek en bestuurlijk opzicht zijn bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden verschillend, maar voor het ramen en bekostigen worden gelijke regels toegepast, tenzij in deze nota expliciet anders is aangegeven. Dit past binnen het uitgangspunt van verlengd bestuur. Het verschil tussen bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden komt tot uitdrukking in de politiek, bestuurlijk afweging van de uitkomsten door het college en de gemeenteraad. 1.5 Hoe past deze beleidsnota in het totaal van financiële regels van de gemeente? Onder de noemer 1 Stad 1 Financieel stelsel werkt het college aan de ontwikkeling van een nieuw financieel stelsel. 1 Stad 1 Financieel stelsel is het stelsel van financiële regels van de gemeente Amsterdam. De kern van het stelsel wordt gevormd door de financiële verordening op grond van artikel 212 van de gemeentewet. In deze verordening worden de regels en uitgangspunten vastgelegd voor het financiële beleid, -beheer en –organisatie. Naast de financiële verordening staan de verordeningen 213 en 213a. In de verordening 213 worden kaders vastgelegd op grond van artikel 213 gemeentewet voor de accountantscontrole van de gemeentelijke jaarstukken en in de verordening 213a worden kaders vastgelegd op grond van artikel 213a gemeentewet voor onderzoeken naar doeltreffendheid en doelmatigheid. In het stelsel wordt uitgegaan van een driedeling in de financiële regelgeving: 1. Het hoogste niveau bestaat uit genoemde financiële verordeningen. Het zijn zogenoemde

kapstokverordeningen waarin de gemeenteraad op hoofdlijnen kaders stelt; wat wil de gemeenteraad geregeld zien.

2. Deze kaders worden door het college uitgewerkt in uitvoeringsregels (beleidsnota’s). Het college geeft aan hoe het financieel beleid, beheer, organisatie, controle en de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid worden vormgegeven. Het college stelt de uitvoeringsregels vast voor de gehele gemeente. In een aantal gevallen raken uitvoeringsregels direct aan het budgetrecht van de raad. In dat geval legt het college die uitvoeringsregel ter vaststelling voor aan de gemeenteraad. Een recentelijk voorbeeld is de nota ‘reserves en voorzieningen’.

3. Voor eenduidige en uniforme ambtelijke toepassing van uitvoeringsregels kan het nodig zijn toepassingsregels op te stellen. Een voorbeeld zijn de circulaires voor begroting en jaarstukken. De verantwoordelijkheid voor de toepassingsregels ligt bij de gemeentesecretaris en de directeur DMC.

Deze driedeling past bij de gewijzigde bestuurlijke en financiële verhoudingen in het nieuw bestuurlijk stelsel, maar ook bij het doel van de dualisering van het gemeentebestuur: de gemeenteraad stelt de kaders vast en het college van burgemeester en wethouders bestuurt daarbinnen de gemeente. De ambtelijke organisatie voert vervolgens de door het college opgedragen taken uit.

104


De verordeningen, uitvoeringsregels en toepassingsregels gelden in principe voor alle organisatieonderdelen van de gemeente. Alleen in uitzonderingssituaties wordt in de regels onderscheid gemaakt tussen lokaal opererende bestuurscommissies en stedelijk opererende resultaatverantwoordelijke eenheden. 1.6 Wat is er nodig om deze beleidsnota goed uit te kunnen voeren? Deze beleidsnota gaat uit van verlengd bestuur in het nieuwe bestuurlijk stelsel. Dit is een andere situatie dan in de afgelopen 20 jaar en vergt daarom bestuurlijke gewenning aan een andere wijze van ramen en bekostigen. Om deze gewenning zo snel mogelijk te bewerkstelligen is het belangrijk dat discussies over ramingen, allocaties, budgetten en (ruimte voor het doen van) bestedingen direct worden gevoerd vanuit de nieuwe bestuurlijke en financiële verhoudingen. Het is te vergelijken met de invoering van de euro; mensen die blijven vergelijken met en terugkijken naar het tijdperk van de gulden hebben meer moeite met het accepteren van de gewijzigde werkelijkheid. Hun terugkerende vergelijking naar een niet meer bestaande situatie kan leiden tot terughoudendheid bij (aankoop-)besluiten. Terug naar de gemeente: Amsterdam staat de komende jaren voor een aantal grote opgaven waarvoor het nodig is dat stadsbreed de blik naar voren is gericht. Daarvoor hoeven afspraken niet in beton te zijn gegoten. Bij een bestuurlijk voornemen om bevoegdheden anders te verdelen is het wel nodig om de effecten hiervan op het ramingmodel mee te nemen. Het is namelijk goed mogelijk dat maatstaven of gewichten moeten worden aangepast om een objectieve toedeling van budgetten te continueren. Eenzelfde redenering geldt voor aantal en samenstelling van de resultaatverantwoordelijke eenheden. Wijzigingen hierin leiden tot aanpassingen van het ramingmodel. Anders gezegd: de in deze beleidsnota beschreven werkwijze en ramingmodel werken binnen ieder bestuurlijk stelsel en organisatiemodel zolang wijzigingen hierin tijdig worden afgestemd. Tot slot kan gaandeweg blijken dat het nodig is om het financieel systeem AFS versneld uit te rollen over de gehele stad om de voordelen van het nieuw financieel stelsel, het bestuurlijk stelsel en de organisatieontwikkeling ten volle te benutten, Bijvoorbeeld om sturingsinformatie te kunnen genereren via het Amsterdams Management Informatie (AMI). Indien en voor zover dat het geval is, zal het college de gemeenteraad hierover informeren en apart besluiten. 1.7 Wordt bij de invoering rekening gehouden met een overgangsperiode? 2014 is een transitiejaar; de invoering van de Beleidsnota Ramen en Bekostigen gebeurt gefaseerd. De regels zullen met ingang van 19 maart 2014 van kracht zijn. Het ramingmodel (objectieve stelsel) zal naar verwachting met ingang van de begroting 2015 worden toegepast. Voor de implementatie wordt een nadere planning opgesteld en moeten analyses en benchmarks worden uitgevoerd. Bij de invoering wordt bezien welke programma’s als eerste aanbod komen. Hierbij kunnen bestuurlijke afwegingen een rol spelen. Zolang er voor een programma of beleidsterrein geen (recente) informatie voorhanden is voor het maken van een objectieve raming wordt uitgegaan van historische uitgaven op basis van de laatst vastgestelde begrotingen. Indien dit leidt tot opvallend afwijkende ramingen, bijvoorbeeld door incidentele oorzaken, dan wordt gebruik gemaakt van een gemiddelde van de laatste drie begrotingsjaren. Uitgaande van invoering per 2015 worden de door de gemeenteraad voor 2015 gealloceerde middelen aan het gebiedsgericht programma objectief via maatstaven en gewichten vertaald in budgetten voor de zeven bestuurscommissies. Toedeling van budgetten aan

105


resultaatverantwoordelijke eenheden via het ramingmodel gebeurt voor zover deze per 1 januari 2015 operationeel zullen zijn en de informatie voor het bepalen van maatstaven en gewichten in het model tijdig bekend is. Zoals in de Kadernota 2014 is gemeld, is het nieuwe ramingmodel niet op tijd gereed om de budgetten 2014 voor de bestuurscommissies te kunnen berekenen. Daarom gebeurt dat voor het transitiejaar 2014 op basis van de uitgaven die de huidige stadsdelen zelf begroten voor 2014, zodanig dat bestuurscommissies in het resterende deel van 2014 in ieder geval de taken kunnen continueren die de huidige stadsdelen voor 2014 hebben ingezet en voor zover deze in het nieuwe bestuurlijk stelsel nog tot de bevoegdheid van bestuurscommissies behoren. 1.8 Hoe is deze beleidsnota opgebouwd? In hoofdstuk 2 is de context voor raming en bekostiging geschetst. Dit betreft definiëring van begrippen, duiding van de gewijzigde financiële verhoudingen door overgang naar verlengd bestuur en een uitwerking van eerder vastgestelde spelregels. Hoofdstuk 3 beschrijft het proces voor het ramen, gevolgd door die voor het bekostigen in hoofdstuk 4. Een samenvattend overzicht van de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de bestaande voorschriften is opgenomen in hoofdstuk 5. Voor bestuurscommissies is in hoofdstuk 6 de werking van het stelsel nader toegelicht aan de hand van de hoofdlijnen uit de P&C cyclus. Hoofdstuk 7 sluit af met een lijst van vragen en antwoorden die de werking van het stelsel verder illustreren.

106


2. Wat is de context voor deze beleidsnota? 2.1 Eenduidig gebruik begrippen In de gemeente worden de begrippen ramen, budgetteren, begroten en bekostigen door elkaar gebruikt, soms met een andere betekenis of doelend op een specifieke situatie. Om stadsbreed eenzelfde beeld te hebben zijn de begrippen ramen en bekostigen in deze beleidsnota gedefinieerd in de context van het totaal van de gemeentelijke middelen, de allocatie naar programma’s en de toedeling naar organisatieonderdelen. Figuur 1 is hiervan een schematische weergave.

Figuur 1: ramen en bekostigen in context bezien In deze beleidsnota wordt verondersteld dat alle inkomsten toebehoren aan de gemeenteraad, ongeacht welk organisatieonderdeel deze binnen de gemeente genereert. De gemeenteraad oefent haar budgetrecht stadsbreed uit door de beschikbare middelen te alloceren naar programma’s en programmaonderdelen. Zij heeft daarvoor inzicht nodig in de omvang van de uitgaven die benodigd zijn voor realisatie. Het bepalen hiervan is wat in deze beleidsnota wordt

107


bedoeld met ramen. Het ramingmodel ondersteunt dit door via een objectieve methode inzicht te bieden in de omvang van het doelmatige uitgavenniveau gegeven de wettelijke verplichtingen en bestuurlijk gekozen voorzieningen. Daarna moeten de gealloceerde middelen worden toegedeeld naar bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden. Dit is wat in deze nota wordt bedoeld met bekostigen . Het ramingmodel doet hiervoor een voorstel. Daarbij wordt gebruik gemaakt van objectieve maatstaven en gewichten. Maatstaven zijn de bestuurlijk onbeïnvloedbare kostenveroorzakers, zoals het aantal inwoners. De gewichten zijn rekensleutels die per bestuurscommissie of resultaatverantwoordelijke eenheid het belang per maatstaf aangeven. 2.2 Gewijzigde financiële verhoudingen door overgang naar verlengd bestuur De financiële verordening is de kern van de financiële huishouding van de gemeente Amsterdam. De nieuwe financiële spelregels gelden stadsbreed voor alle organisatieonderdelen. Bestuurscommissies hebben daarin – anders dan de huidige stadsdelen – geen aparte positie. Dat betekent dat bestuurscommissies geen eigen financiële verordeningen en uitvoeringsregels kunnen opstellen. Dit is in lijn met het nieuw bestuurlijk stelsel waarin de kaders stedelijk worden vastgelegd. Bestuurscommissies Bestuurscommissies zijn verlengd lokaal bestuur. Zij hebben bevoegdheden gekregen op grond van hoofdstuk 3 van de Verordening op bestuurscommissies. Dit betreft bevoegdheden van zowel de gemeenteraad als van het college. Voor de uitvoering hiervan beschikken zij over financiële middelen. Deze worden door de gemeenteraad toegekend aan (onderdelen in) het gebiedsgericht programma. Bestuurscommissies zijn bevoegd om binnen onderdelen te schuiven met middelen. De mogelijkheden en kaders hiervoor worden nader uitgewerkt als onderdeel van de voorstellen voor de geïntegreerde begroting. Bestuurscommissies kunnen geen specifieke uitkeringen bij het rijk of provincie aanvragen. Een dergelijke aanvraag loopt via het college; de ontvangen middelen voor bepaalde bestedingsdoelen worden door het college onder dezelfde condities aan de bestuurscommissies ter beschikking gesteld voor zover zij een taak hebben in de realisatie van het bestedingsdoel. Bestuurscommissies kennen naast het door de gemeenteraad gealloceerde gebiedsgerichte programmabudget en de via het college ontvangen specifieke uitkeringen van het rijk geen andere inkomsten. Bestuurscommissies kennen een monistisch bestuur, maar de taken zijn verdeeld over algemeen en dagelijks bestuur. De rolverdeling kan lokaal per bestuurscommissie worden ingevuld – ook voor bijvoorbeeld de behandeling van begrotingen en jaarrekeningen – mits wordt voldaan aan stedelijke kaderstelling, bijvoorbeeld ten aanzien van tijdige aanlevering van jaarstukken Resultaatverantwoordelijke eenheden Binnen de clusters worden de huidige diensten omgevormd in nieuwe resultaatverantwoordelijke eenheden. Dit gebeurt op basis van inhoudelijke samenhang van activiteiten. De resultaatverantwoordelijke eenheden zijn – naast de bestuurscommissies – de primaire organisatorische eenheden die worden bekostigd. Het budget wordt door het college toegekend uit de door de gemeenteraad gealloceerde programmamiddelen.

108


Resultaatverantwoordelijke eenheden kunnen geen specifieke uitkeringen bij het rijk of provincie aanvragen. Een dergelijke aanvraag loopt via het college; de ontvangen middelen voor bepaalde bestedingsdoelen worden door het college onder dezelfde condities aan de resultaatverantwoordelijke eenheden ter beschikking gesteld voor zover zij een taak hebben in de realisatie van het bestedingsdoel. Resultaatverantwoordelijke eenheden kennen naast het door de gemeenteraad gealloceerde programmabudget en de via het college ontvangen specifieke uitkeringen van het rijk geen andere inkomsten. College van burgemeester en wethouders Het College van burgemeester en wethouders bestuurt de gemeente en stelt daarvoor beleid op binnen de kaders van de gemeenteraad. Het college kent voor de beleidsrealisatie door bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden budgetten aan hen toe uit de door de gemeenteraad gealloceerde programmamiddelen. Er komt één geïntegreerde begroting voor de gehele gemeente. Het college heeft de verantwoordelijkheid om deze financieel sluitend te krijgen. Daarvoor is het nodig dat het college de ontwerpbegroting van bestuurscommissies beoordeelt op de door de gemeenteraad gestelde (financiële) kaders. Gemeenteraad Het financieel stelsel gaat uit van de jaarlijkse allocatie door de gemeenteraad van alle beschikbare middelen van de gemeente. Dat betekent dat deze middelen zoveel mogelijk algemeen beschikbaar zijn en dat vooraf zo min mogelijk dwingende bestedingsdoelen worden vastgelegd in specifieke fondsen. Het ramingmodel ondersteunt de gemeenteraad bij de integrale afweging en allocatie van de middelen door informatie te verstrekken over het uitgavenniveau wat objectief gezien verwacht mag worden bij een bepaalde wettelijke verplichting of bestuurlijke keuze voor voorzieningenniveau. Het a priori bestuurlijk vastleggen van specifieke bestedingskaders blijft mogelijk. Om stadsbreed integrale afwegingen te kunnen maken worden dwingende bestedingsdoelen zoveel mogelijk voorkomen. De afspraken hebben voorts geen onbeperkte looptijd, maar worden elke bestuursperiode opnieuw gemaakt. Voorbeeld van huidige specifieke fondsen zijn het parkeerfonds, vereveningsfonds en Amsterdams investeringsfonds. Over de instandhouding van de bestaande specifieke fondsen neemt de in 2014 nieuw aan te treden gemeenteraad een expliciet besluit. Integrale afweging en allocatie van alle middelen betekent tevens dat het ramingmodel – anders dan het huidige stadsdeelfonds – geen automatische budgetten voor organisatiedelen (bestuurscommissies of resultaatverantwoordelijke eenheden) berekent of verdeelt. Indien de gemeenteraad – al dan niet op voorstel van het college – besluit tot wijziging van bevoegdheden of van de feitelijke taakuitvoering door bestuurscommissies, wordt in het besluit aangegeven wat de financiële gevolgen zijn voor de bestuurscommissies, wanneer deze ingaan en hoe deze worden verrekend. 2.3 Eerder afgesproken spelregels In de Kadernota 2013 en Begroting 2013 heeft de gemeenteraad negen spelregels vastgesteld voor het ramen van uitgaven en bekostigen van organisatieonderdelen. Het college geeft met de

109


spelregels en deze beleidsnota invulling aan het advies van de Raad voor de Stadsdeelfinanciën om te komen tot een toekomstbestendig stelsel voor de raming van uitgaven van de stad als geheel en de objectieve bekostiging van organisatieonderdelen. In haar advies is de Raad voor de Stadsdeelfinanciën nog uitgegaan van het behoud van zelfstandige stadsdelen met integrale taak- en budgetverantwoordelijkheid. Inmiddels heeft de gemeenteraad, vanwege de wettelijke kaders, hier anders over besloten: de bestuurscommissies zijn verlengd bestuur, realiseren het stedelijk beleid en blijven daarbij binnen de door de gemeenteraad vastgestelde budgettaire kaders. De uitwerking van de spelregels, hieronder, door het college moet in het licht van deze nieuwe bestuurlijke realiteit worden bezien. De spelregels hebben voor de herkenbaarheid dezelfde aanduiding als in de Kadernota 2013 en de Begroting 2013, maar zijn qua inhoud en uitwerking aangepast aan de besluiten over het nieuw bestuurlijk stelsel. 1. Globale stedelijke kaders bevorderen doeltreffendheid en doelmatigheid De gemeenteraad bepaalt de centrale kaders; maakt expliciet wat de gemeente Amsterdam wil bereiken per beleidsterrein, op het niveau van programma’s en programmaonderdelen. De centrale kaders zijn essentieel om als stad te kunnen functioneren. De gemeenteraad bepaalt aldus de taken en voorzieningenniveaus in aanvulling op weten regelgeving. De kaders laten ruimte aan de organisatieonderdelen om binnen hun verantwoordelijkheid in te spelen op lokale situaties en daarmee invulling te geven aan hoe de doelstellingen gerealiseerd worden. Aanpak en werkwijze is daarmee in principe een bevoegdheid van de organisatieonderdelen. 2. Zelfstandige organisatie-eenheden, die werken vanuit één Amsterdam Bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden realiseren het gemeentelijk beleid van de gemeenteraad en het college. Uitgaven worden bezien vanuit het belang van één Amsterdam. De lokale invulling door bestuurscommissies of maatwerk door resultaatverantwoordelijke eenheden past binnen het stedelijk beleidskader. 3. Optimalisatie van het inkomstenpotentieel Voor zover organisatieonderdelen taken hebben waaruit inkomsten voortkomen hebben ze een verantwoordelijkheid om deze te genereren op een wijze passend binnen de stedelijke beleidskaders en qua omvang optimaliserend voor de stad als geheel. Deze inkomsten komen toe aan de gemeente Amsterdam; bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden hebben geen ‘eigen’ inkomsten. 4. Gelijk inkomstenpotentieel per inkomstengrondslag per organisatie-eenheid Indien organisatieonderdelen uit dezelfde inkomstenbron een gelijke omvang aan inkomsten dienen te genereren, maar hiervoor ongelijke kansen hebben, wordt dit in de verdeling van de budgetten gecorrigeerd via de gewichten in het ramingmodel. Ter illustratie: voor elke bestuurscommissie wordt het opbrengstpotentieel van de parkeeropbrengsten vastgesteld. Dit betekent dat niet elke bestuurscommissie eenzelfde parkeertarief of parkeeropbrengst hoeft te realiseren. Maar wel het voor haar berekende potentieel. De werkelijke opbrengst kan een bestuurscommissie beïnvloeden door bijv. de betalingsgraad te (laten) verbeteren. Bestuurscommissies ontvangen een budget waarin rekening is gehouden met hun inkomstenpotentieel. Als een bestuurscommissie minder inkomsten kan

110


genereren maar wel vergelijkbare uitgaven heeft voor het realiseren van het voorzieningenniveau (niet alleen parkeerplaatsen, maar ook andere voorzieningen) in het stadsdeel, wordt in haar budget rekening gehouden met een lagere inkomstennorm voor parkeren. 5. Geen luchtbel: alleen kopen wat je kan betalen Taken en voorzieningen waarvan op voorhand vast staat dat zij structureel van aard zijn of waarvan verwacht mag worden dat zij dat worden, worden alleen gedekt uit structurele inkomsten. Bij ontwikkelopgaven wordt rekening gehouden met de uitgaven voor vervanging en structurele onderhoudskosten. De organisatieonderdelen blijven binnen de financiële kaders (budget) zoals opgenomen in de door de gemeenteraad vastgestelde begroting. 6. Alleen de noodzakelijke uitgaven voor bestuurlijk besloten taken en voorzieningenniveaus De realisatie van wettelijke verplichtingen en bestuurlijk besloten voorzieningen wordt geraamd tegen de laagst mogelijke uitgaven. Allocatie van meer dan noodzakelijke middelen vindt alleen plaats door expliciete besluitvorming door de gemeenteraad. 7. Rekening houden met objectieve verschillen in uitgaven per organisatie-eenheid De omvang van de beleidsopgave per programma kan verschillen tussen gebieden als gevolg van verschillen in sociale en fysieke structuurkenmerken binnen de gemeente Amsterdam. Bij de verdeling van budgetten over bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden wordt daarmee rekening gehouden zodanig dat stadsbreed een gelijkwaardig voorzieningenniveau kan worden gerealiseerd. 8. Rekening houden met positieve prikkels Bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden worden gestimuleerd tot een voor de gemeente als geheel optimale besteding van hun budgetten. Dit gebeurt niet door een integrale bestedingsvrijheid, maar door hun werkelijke of historische uitgaven te confronteren met het objectieve uitgavenniveau uit het ramingmodel. Daarmee worden organisatieonderdelen geprikkeld om de afwijking tussen objectief budget en eigen uitgaven te verklaren. De gemeenteraad neemt dit mee in haar afweging voor de allocatie van de middelen. Daarnaast kunnen bestuurscommissies (en het college voor de resultaatverantwoordelijke eenheden) de gemeenteraad bij de jaarrekening voorstellen doen voor de aanwending van niet-bestede middelen. Hierbij kan worden gedacht aan de vorming van een bestemmingsreserve of het doorschuiven van een budget naar een volgend begrotingsjaar. Zodoende wordt voorkomen dat er een ‘straf’ staat op het niet (volledig) besteden van budgetten. Anderzijds kan de gemeenteraad in het geval dat er sprake is van een tekort (budgetoverschrijding), besluiten dat dit opgevangen dient te worden binnen de begroting van een volgend jaar van het betreffende organisatieonderdeel. In het geval dat er sprake is van een tekort kunnen extra toezichtmaatregelen in werking treden. Hierover worden per situatie aparte afspraken gemaakt tussen organisatieonderdeel en het college. In de beleidsnota ‘Financieel toezicht’ werkt het college hiervoor uitvoeringsregels uit. 9. Een buffer per organisatie-eenheid die past bij het te lopen risico In de door de gemeenteraad vastgestelde beleidsnota reserves en voorzieningen is bepaald om één algemene reserve te vormen voor de gehele stad conform de vereisten van het BBV. Een organisatieonderdeel heeft dus geen eigen algemene (risico) reserve. De risico’s die een organisatieonderdeel niet zelf kan beheersen worden betrokken bij de bepaling van de benodigde

111


en beschikbare weerstandscapaciteit op gemeenteniveau. Dit is onderdeel van het beleid inzake het weerstandsvermogen. Afwijkingen in het financiële resultaat worden ter besluitvorming aan de gemeenteraad voorgelegd zoals hiervoor beschreven in spelregel 8.

3. Hoe ziet het ramingproces eruit? Het (meerjarig) ramen van uitgaven en inkomsten is het startpunt voor het alloceren van middelen, het opstellen van begrotingen en het bekostigen van organisatieonderdelen. Hieronder is het proces van ramen tot de allocatie beschreven. In het volgende hoofdstuk is het proces van opstellen van begrotingen tot het bekostigen van organisatieonderdelen uiteengezet. 3.1 Bepalen van de doelmatige omvang van de uitgaven De raming van uitgaven begint top-down, dat wil zeggen op programmaniveau wordt bepaald hoeveel de uitgaven zouden mogen zijn gegeven de wettelijke verplichtingen en/of de bestuurlijk gekozen voorzieningen. Dat is anders dan tot nu toe gebruikelijk, namelijk het bottum-up bepalen van de uitgaven die nodig zijn om de voorgenomen producten en activiteiten te realiseren. Naar doelmatig uitgavenniveau via vergelijkende analyse en benchmarks De uitgaven en inkomsten per beleidsprogramma worden objectief bepaald. Door middel van een (vergelijkende) analyse wordt per programma bepaald wat de relevante kostendrijvers zijn. Hierbij kan gedacht worden aan (groepen van) personen, oppervlakte openbare ruimte, woningen etc. Deze kostendrijvers worden als maatstaven gebruikt in het ramingmodel. Daarnaast wordt door middel van benchmark per programma bepaald welk budget objectief gezien nodig zou zijn om het vastgestelde voorzieningenniveau te realiseren. Deze gegevens worden omgezet in een prijs per eenheid (bv inwoners, woning of oppervlakte openbare ruimte). De gegevens over maatstaven en prijs per eenheid worden in het ramingmodel gezet. Door het uitvoeren van de rekensom prijs x maatstaf (PxQ) wordt vervolgens een raming verkregen van het objectieve budget per programma. De vergelijkende analyse en benchmark wordt niet elk jaar opnieuw uitgevoerd. Voor volgende begrotingsjaren kan worden volstaan met het actualiseren van de aantallen van de maatstaven. In overgangssituatie mogelijk nog gebruik van historisch uitgavenniveau Het objectief stelsel is naar verwachting operationeel per begrotingsjaar 2015 en wordt gefaseerd toegepast (zie ook paragraaf 1.7). Onderdeel hiervan is het uitvoeren van de benodigde vergelijkende analyses en benchmarks voor alle programma’s. Dit proces zal enkele jaren in beslag nemen; elk jaar enkele programma’s. Dat betekent dat bij de invoering naast reeds beschikbare informatie over objectieve uitgavenniveaus ook gebruik zal worden gemaakt van historische informatie via de omvang van de begrote uitgaven in het lopende begrotingsjaar (T-1). Deze werkwijze past bij een zorgvuldige invoering van het nieuw stelsel. In de uitvoering wordt nader bezien welke programma’s als eerste kunnen worden geanalyseerd en gebenchmarked. Hierbij kunnen bestuurlijke afwegingen een rol spelen. Meerjarenraming voor bepalen ruimte De raming van de beschikbare inkomsten gebeurt onafhankelijk van de raming van de uitgaven. In het financieel meerjarenperspectief (FMP) worden – net als in de bestaande situatie – de verwachte ontwikkeling van de belangrijkste inkomsten en uitgaven in beeld gebracht. Naast de inkomsten vanuit het rijk (gemeentefonds en specifieke uitkeringen) betreft dit ook de

112


opbrengsten uit leges en gemeentelijke belastingen, heffingen en tarieven. Het financieel meerjarenperspectief geeft aan hoeveel budgettaire ruimte er is; moet er bezuinigd of heroverwogen worden of is er ruimte voor verhoging van het voorzieningenniveau (prio’s). Alle inkomsten vallen onder het budgetrecht van de gemeenteraad; er zijn geen inkomsten die automatisch toebehoren aan de bestuurscommissie of de resultaatverantwoordelijke dienst die deze genereert. 3.2 Confrontatie objectieve vs huidige uitgaven in Kadernota Jaarlijks worden in de kadernota de volgende zaken met elkaar geconfronteerd: • de ontwikkeling van de beschikbare algemene dekkingsmiddelen (inkomsten) voor het

volgend begrotingsjaar • de huidige uitgaven per programma op basis van de lopende begroting • de ontwikkelingen van de maatstaven en gewichten van objectief bepaalde uitgaven per

programma In figuur 2 is dit schematisch weergegeven. Daarin is ook aangegeven hoe het stelsel de besluitvorming over de allocatie van middelen ondersteunt.

Figuur 2: proces van ramen tot allocatie

113


Toelichting: Het financiële kader voor alle voorgenomen uitgaven van jaar T volgt uit het financieel meerjarenperspectief. Dat is het plafond waaronder het totaal van alle uitgaven dient te blijven. De historische budgetten zijn de begrote uitgaven van het lopend jaar (T-1). Het objectief bepaald budget per programma is geraamd via de analyse, benchmark of maatstaven en gewichten. Voor de Kadernota wordt gebruik gemaakt van de gegevens van het lopende begrotingsjaar. Deze kan objectief of historische informatie bevatten per programma (zie vorige paragraaf). Door gebruik te maken van bestaande informatie is geen uitvraag nodig bij bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden. Dat verkleint de administratieve drukte. De gegevens van de objectieve budgetten worden gegenereerd via vergelijkende analyse of benchmark of – indien deze al eerder zijn uitgevoerd – via de maatstaven en gewichten in het ramingmodel. Verschillen tussen objectief bepaalde en historische budgetten kunnen worden verklaard naar drie oorzaken: - externe onbeïnvloedbare factoren, bijvoorbeeld een hogere prijs per m2 in Amsterdam - een afwijkend voorzieningenniveau waartoe bestuurlijk is besloten; voortzetting hiervan

tegen hogere uitgaven dan objectief benodigd of aanpassing naar het – via benchmark bepaalde – normaal voorzieningenniveau vergt expliciete bestuurlijke afweging en besluitvorming

- een ondoelmatige uitvoering; dit kan aanleiding zijn voor het afspreken van taakstellingen voor het vergroten van de efficiency. Als de begroting van het lopend jaar T-1 reeds is bepaald via het normatief toepassen van het objectieve ramingmodel, dan is daarin al een doelmatige uitvoering verdisconteerd. Dan ligt de verklaring bij de toename of afname van aantallen (inwoners, woningen, bevolkingsgroepen etc.)

Het ramingmodel verschaft per programma inzicht in het objectief uitgaven- en inkomstenniveau; wat zou het mogen kosten cq moeten opleveren? In het nieuw financieel stelsel worden inkomsten en uitgaven afzonderlijk geraamd. Deze ramingen worden geplaatst tegenover de lopende (historische) uitgaven en inkomsten en het verschil wordt bestuurlijk toegelicht door bestuurscommissies en college. Het college komt aan de hand van de uitkomsten van de confrontatie tot een geïntegreerd begrotingsvoorstel aan de gemeenteraad voor de allocatie van middelen naar de programma’s. Dit is per programma gebaseerd op (1) vasthouden aan het historische uitgavenniveau, (2) het normatief toepassen van het objectief bepaald uitgavenniveau of (3) een mix daarvan. Als leidend principe is het uitgangspunt dat de verdeling van middelen wordt gebaseerd op de uitkomsten van het ramingmodel. Met andere woorden dat de objectieve verdeling normatief wordt toegepast. Toepassing van de voorgestelde objectieve verdeling blijft ruimte bieden aan bestuurders om prioriteiten te benoemen. Het objectief stelsel gaat er van uit dat aan prioriteiten niet altijd extra middelen hoeven te worden toegekend, omdat in de objectieve verdeling al rekening wordt gehouden met de specifieke Amsterdamse situatie en in het verleden gemaakte bestuurlijke keuzes over het voorzieningenniveau. Daarmee zouden prioriteiten – bijvoorbeeld ‘gezond schoolontbijt’ van de GGD – binnen het objectieve budget opgevangen moeten kunnen worden . Bij voorkeur wordt daarom terughoudendheid betracht in het alloceren van extra middelen en beperkt wordt tot die situaties waarin toepassing van de uitkomsten van het ramingmodel ongewenste financiële effecten tot gevolg heeft. In het geval de gemeenteraad vanuit haar

114


budgetrecht kiest voor het alloceren van extra middelen heeft zij tevens de verantwoordelijkheid om aan te geven hoe zij de extra uitgaven wil dekken. Indien en voor zover de extra uitgave een incidentele prioriteit betreft, hoeft het ramingmodel niet te worden aangepast. Echter, in geval van een jaarlijks terugkerende extra allocatie is er van een prioriteit eigenlijk geen sprake, maar van een bestuurlijke keuze voor een structureel hoger voorzieningenniveau. Dat kan leiden tot aanpassing van de maatstaven en/of gewichten in het ramingmodel om de structurele extra allocatie onderdeel te laten zijn van het objectief bepaalde uitgavenniveau. Met andere woorden: een structurele prioriteit wordt verwerkt in het ramingmodel. De politiek bepaalt en het model volgt. Normatieve toepassing van het objectief uitgavenniveau kan voor bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden leiden tot grote financiële schokken, die niet in één begrotingsjaar zijn op te vangen. Daarom krijgen zij de gelegenheid om voorstellen te doen voor een realistische ingroei naar het objectief uitgavenniveau. Daartoe behoort het maken van bestuurlijk afspraken over transitieperiode en frictiekosten. Het college doet in de Kadernota tevens voorstellen voor: • compensatie van loon- en prijsstijgingen (nominale ontwikkeling) • intensiveringen (prio’s) • extensiveringen (posterioriteiten) De gemeenteraad besluit aan de hand van de objectieve ramingen, de historische budgetten en de toelichtingen over de voorstellen en de allocatie van budgetten per programma en doelstellingen.

4. Hoe ziet het bekostigingsproces eruit? Het besluit van de gemeenteraad over de allocatie van middelen aan programma’s en programmaonderdelen wordt vastgelegd in de Kadernota. De gemeenteraad stelt per programma een budget voor gebiedsgericht werken vast. Hiermee alloceert zij een totaalbudget voor de zeven bestuurscommissies. Deze allocatie vormt daarmee het financieel kader waarbinnen de bestuurscommissies en het college hun ontwerpbegrotingen opstellen. Door expliciete vaststelling van de geïntegreerde gemeentebegroting door de gemeenteraad vindt besluitvorming over de bekostiging plaats. Het proces hiervoor en de wijze waarop het ramingmodel daarin ondersteunt is hieronder beschreven. 4.1 Opstellen van ontwerpbegrotingen Huidige situatie stadsdelen Sinds 1 januari 1991 ontvangen stadsdelen algemene middelen via het Stadsdeelfonds. In de Verordening op het Stadsdeelfonds zijn de uitgangspunten hiervoor vastgelegd. Het stadsdeelfonds en de verordening daarop vormen de kern van de financiële verhouding tussen de huidige stadsdelen en de centrale stad. In het huidige stadsdeelfonds worden voedingsbronnen – zoals de uitkering uit het gemeentefonds, de inkomsten uit de onroerende zaak belasting en erfpacht – van de gemeente Amsterdam automatisch, dat wil zeggen zonder expliciete afwegingen door de gemeenteraad, doorvertaald naar budgetten per stadsdeel. De huidige dagelijkse besturen van de stadsdelen stellen hun begroting op binnen het kader van het

115


stadsdeelfonds en de stadsdeelopbrengsten uit parkeren, reclamebelasting, precario, etc. De huidige algemene besturen van de stadsdelen stellen hun respectievelijke begrotingen vast. De gemeenteraad oefent haar budgetrecht achteraf uit door formele vaststelling van de door de algemene besturen van de stadsdelen vastgestelde begrotingen. Huidige situatie diensten Diensten en concerndirecties vallen rechtstreeks onder de financiële verantwoordelijkheid van het college. Voor het ramen en toerekenen van baten en lasten zijn er in de huidige situatie geen verordening of beleidsnota’s vastgesteld. De door het college jaarlijks vastgestelde begrotingscirculaire gaan niet in op de wijze van ramen en verdelen, maar houden instructies in voor het opstellen en indienen van de diensten directiebegrotingen. Diensten stellen jaarlijks hun productramingen op als input voor het begrotingsvoorstel van het college. De budgetten van de diensten komen tot stand door vaststelling door het college van uitgaven op volgnummers (huidige productenramingen), voorafgaand aan behandeling van de gemeentebegroting in de gemeenteraad. De gemeenteraad oefent haar budgetrecht achteraf uit door formele vaststelling van de gemeentebegroting. Nieuwe situatie voor bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden Met inwerkingtreding van deze beleidsnota ramen en bekostigen geldt voor bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden een gelijk proces. Het huidige stadsdeelfonds vervalt; er komt geen nieuw fonds waaruit bestuurscommissies, clusters of resultaatverantwoordelijke eenheden hun budgetten ontvangen. Anders gezegd: toekenning van budgetten gebeurt jaarlijks expliciet en niet automatisch via een verdeelmodel. Het bekostigingsproces begint na vaststelling van de Kadernota. Het college stelt de ontwikkeling vast van maatstaven en, per bestuurscommissie en resultaatverantwoordelijke eenheid, van gewichten ten opzichte van voorgaand jaar. De directeur van de Directie Middelen en Control stelt de toepassingsinstructies vast voor de totstandkoming van de begrotingen. Zowel de ontwikkeling van de maatstaven en gewichten als de instructies worden via de jaarlijkse begrotingcirculaire bekend gemaakt aan de organisatieonderdelen. Bestuurscommissies stellen binnen de kaders – kadernota en begrotingscirculaire – hun ontwerpbegrotingen op voor de bevoegdheden en taken waar zij voor staan. Het college stelt binnen dezelfde kaders een productenraming op. Het college rekent het effect van de ontwikkeling van de maatstaven en gewichten op de budgetten voor bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden door via het ramingmodel en deelt de uitkomsten hiervan met hen. Bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden verklaren het verschil tussen de opgestelde ontwerpbegrotingen respectievelijk productramingen en de door het ramingmodel objectief berekende doelmatige budgetten. Ook hier dient het ramingmodel primair als referentiekader of spiegel. 4.2 Vaststellen en verdelen van budgetten De bestuurscommissies dienen hun ontwerpbegrotingen in bij het college voor de beoordeling op de kaders. De ontwerpbegrotingen van bestuurscommissies maken deel uit van de geïntegreerde begroting van de gemeente die door het college wordt gepresenteerd aan de gemeenteraad. Afwijkingen van de kaders en hun toelichtingen worden door het college met een advies voorgelegd aan de gemeenteraad. Het advies van het college wordt verwerkt in de geïntegreerde

116


begroting vooruitlopend op de besluitvorming door de gemeenteraad. Alle afwijkingen van de financiële kaders worden daarbij door het college helder aangegeven en toegelicht. De gemeenteraad stelt de gemeentebegroting en de ontwerpbegrotingen – en eventuele afwijkingen van het kader – expliciet vast. Daarmee zijn de budgetten van de bestuurscommissies vastgesteld. Op basis van de door het college opgestelde productenraming worden de budgetten van de resultaatverantwoordelijke eenheden bepaald na vaststelling van de geïntegreerde gemeentebegroting. Aangezien er geen sprake meer is van een fondssystematiek waarbij middelen worden verdeeld, maar van een budgetsystematiek, worden de vastgestelde budgetten niet feitelijk uitbetaald aan de bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden. Met het vaststellen van de begroting zijn bestuurscommissie geautoriseerd om uitgaven te doen. Het saldo van inkomsten en uitgaven komt ten laste van de algemene middelen van de gemeente Amsterdam. De afrekening vind plaats middels rekening courant. In het Amsterdam Financieel Systeem wordt een en ander zodanig geregistreerd dat bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden altijd direct inzicht hebben in de postgewijze uitputting van hun budget. 4.3 Opbouw van het ramingmodel In het ramingmodel worden de programma’s (en programmaonderdelen) gekoppeld aan de organisatiestructuur van clusters, resultaatverantwoordelijke eenheden en bestuurscommissies. Dit is weergegeven in figuur 4 . De verschillende niveaus hierin representeren geen hiërarchische verhouding maar de wijze waarop bevoegdheden en taken binnen programma’s zijn gekoppeld aan de bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden. Voor de objectieve raming van uitgaven (zie hoofdstuk 3) worden maatstaven en gewichten op het niveau van programma bepaald.

117


Figuur 3: programma’s en organisatiestructuur in ramingmodel

Voor een objectieve raming van de budgetten per organisatieonderdeel worden ook maatstaven en gewichten bepaald. Daarbij geldt dat binnen een programma dezelfde maatstaven gelden voor alle bestuurscommissies, omdat deze eenzelfde bevoegdheid hebben. Bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden hebben verschillende bevoegdheden en taken; de maatstaven voor resultaatverantwoordelijke eenheden binnen een programma kunnen daardoor afwijken van de maatstaven voor bestuurscommissies. Uitgangspunt is dat die maatstaven worden gehanteerd die voor bestuurscommissies en betreffende resultaatverantwoordelijke eenheden zo goed mogelijk de kosten veroorzakende factoren weergeven. Binnen een programma kunnen naast bestuurscommissies ook meerdere resultaatverantwoordelijke eenheden een taak hebben. Deze situatie is geïllustreerd in figuur 4. In dit geval worden voor de objectieve raming van budgetten per programma per resultaatverantwoordelijke eenheid rekenkundige sleutels vastgesteld. Dit kunnen de maatstaven zijn die zijn gebruikt voor de objectieve raming van de programma-uitgaven, aangevuld met specifieke gewichten. In bovenstaand voorbeeld zouden binnen het programma Werk en Inkomen de budgetten van het re-integratiebedrijf, de werkpleinen en de resultaatverantwoordelijke eenheid Handhaving WWB afhankelijk kunnen blijken van het aantal bijstandsgerechtigden. Terwijl het budget van de resultaatverantwoordelijke eenheden daklozen en verslaafden en Armoede, taal en volwassenen educatie kan afhangen van het aantal inwoners.

Raming-functie

B&W

Sociaal

Werk en Inkomen

Onderwijs en Jeugd

Welzijn en Zorg

Sport en Recreatie

Ruimte en Economie

Verkeer en Infrastruc.

Cultuur en Monument

Openbare Ruimte en

Groen

Milieu en Water

Stedelijke Ontwikkeling

Dienst-verlening en Informatie

Dienst-verlening

Bedrijfs-voering

Onder-steuning

Bestuur- en Concernstaf

Openbare Orde en

Veiligheid

Bestuurs-onder-steuning

Verlengd Bestuur

Bestuurs-commissies

Bestuur en Onder-

steuning

Openbare Ruimte

Stedelijke ontw, cult. &

recreatie

Sociaal

118


Figuur 4: meerdere resultaatverantwoordelijke eenheden binnen één programma

Is het ramingmodel toepasbaar voor alle beleidsterreinen? Op basis van de ervaringen met het huidige stadsdeelfonds is de verwachting dat het maatstavenstelsel van het ramingmodel goed kan worden toegepast bij verlengd bestuur. Voor beleidsterreinen op het stedelijk niveau kan dit lastiger zijn. In de uitvoering wordt per programma de toepasbaarheid nader uitgewerkt.

5. Samenvatting van belangrijkste wijzigingen Onderstaande tabel bevat ter informatie de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de huidige werkwijze voor ramen en bekostigen.

Huidige situatie

Wijziging straks

Ongewijzigd straks

Nieuw straks Waarom

We begroten bottom-up o.b.v. wat we vorig jaar uitgaven aan producten en

We gaan top-down begroten o.b.v. vergelijking met andere gemeenten of

We gaan niet in één keer om naar een nieuwe methode. Historisch budget is

Confrontatie: waarom wijken we af van objectief uitgavenniveau?

Elkaar scherp houden om de afgesproken dingen te doen tegen de laagst mogelijke

Cluster Sociaal

Werk en Inkomen Onderwijs en

Jeugd Welzijn en Zorg Sport en Recreatie

Re-integratiebedrijf

Amsterdam

Werkpleinen

Handhaving WWB

Zelfstandigen

Werkgever-

servicepunt

Jongeren

Daklozen en

verslaafden

Armoede en Taal &

Volw. educatie

RVE O&J 1

RVE O&J 2

RVE O&J 3

RVE O&J 4

RVE W&Z 1

RVE W&Z 2

RVE W&Z 3

RVE W&Z 4

RVE W&Z 5

RVE W&Z 6

RVE S&R 1

RVE S&R 2

RVE S&R 3

RVE S&R 4

RVE S&R 5

119


Huidige situatie

Wijziging straks

Ongewijzigd straks

Nieuw straks Waarom

activiteiten. Centrale vraag daarbij is: wat heb ik nodig om mijn producten en activiteiten te realiseren?

binnen de sector. Centrale vraag: gegeven de wettelijke verplichting of de afgesproken voorzieningen, hoeveel zou ik – objectief gezien – hieraan uit mogen geven?

uitgangspunt totdat objectieve gegevens beschikbaar zijn.

Gemeenteraad besluit expliciet over wel/niet volgen objectieve raming. Bestuurscommissies en rve’s komen met een voorstel voor ingroei naar objectief niveau. We maken bestuurlijk afspraken over transitieperiode en frictiekosten. We gaan niet jaarlijks alles benchmarken, maar elk jaar een deel van de programma’s.

uitgaven. Eén werkwijze voor bekostiging van bestuurscommissies en rve’s. Objectief stelsel heeft meerwaarde voor doelmatigheid reeds bewezen bij huidige stadsdelen

We verdelen middelen naar stadsdelen automatisch via een fonds

Het stadsdeelfonds komt te vervallen. We gaan stijgingen in ‘voedingsbronnen’ (gemeentefonds, ozb, erfpacht) niet meer automatisch doorvertalen naar de budgetten .

Voor de budgetverdeling tussen bestuurscommissies blijven we objectieve maatstaven en gewichten gebruiken

We gaan bestuurscommissies bekostigen o.b.v. expliciet besluit gemeenteraad over hun ontwerpbegroting. Afspraken over nominale compensatie, voor alle organisatieonder

We hebben gekozen voor verlengd bestuur. De gemeenteraad krijgt optimaal de mogelijkheid haar budgetrecht toe te passen op de allocatie van alle middelen.

120


Huidige situatie

Wijziging straks

Ongewijzigd straks

Nieuw straks Waarom

delen gelijk, worden apart vastgelegd

We rekenen inkomsten toe aan stadsdelen en diensten die ze genereren

Alle inkomsten behoren toe aan de gemeenteraad, ongeacht wie ze genereert. Bestuurscommissies en rve’s krijgen budget waarbij vooraf rekening wordt gehouden met hun potentieel om bepaalde norminkomsten te genereren

Het a priori bestuurlijk vastleggen van specifieke bestedingskaders (bijv. parkeeropbrengsten) blijft mogelijk

Stijging van inkomsten leidt niet automatisch tot stijging van budget. Alle bestuurscommissies moeten voor dezelfde taken ook hetzelfde voorzieningenniveau kunnen leveren. Bestuurlijke afspraken over specifieke fondsen gelden niet voor altijd, maar worden in elk geval elke bestuursperiode opnieuw gemaakt

Bij verlengd bestuur past stedelijk optimaliseren van allocatievraagstukken. Met expliciet behoud van bestuurlijke mogelijkheid om dwingende bestedingsrelaties te kunnen leggen. Elkaar niet voor eeuwig vastleggen met afspraken uit het verleden

De budgetten van stadsdelen en diensten zijn inclusief uitgaven voor overhead

De budgetten zijn inclusief overhead, maar direct na toedeling van het budget worden de bedragen uitgenomen die niet beïnvloedbaar zijn (zoals pijofach) en waarover stadsbreed afspraken zijn gemaakt

Bestuurscommissies en rve’s zien een totaalbudget

We gaan factureren tot een minimum beperken en werken zoveel mogelijk met automatische doorbelastingen

Bruto begroten maakt benchmark en kostprijsbepaling mogelijk. Uitname voor niet-beïnvloedbare kosten vermindert (kosten door) interne factureringen enorm

Stadsdelen kunnen

Bestuurscommissies krijgen van

Schuiven binnen het budget van

Mogelijkheden en kaders voor

Binnen verlengd bestuur toepassing

121


Huidige situatie

Wijziging straks

Ongewijzigd straks

Nieuw straks Waarom

schuiven tussen bestedingen

de gemeenteraad een budget

blijft mogelijk schuiven worden nader uitgewerkt als onderdeel van de voorstellen voor de geïntegreerde begroting. Verantwoording aan de gemeenteraad op de verschillende programma's van de gemeentebegroting.

budgetrecht gemeenteraad met behoud van lokale flexibiliteit, prioritering en afwegingen.

Stadsdelen en diensten hebben eigen (algemene) reserves

Stadsbreed is er 1 algemene reserve

Bestuurscommissies en rve’s kunnen positief rekeningresultaat laten toevoegen aan budget volgend jaar.

Toevoeging aan budget volgend jaar via bestemmingsvoorstel aan gemeenteraad ter besluitvorming

Binnen verlengd bestuur optimale toepassing budgetrecht gemeenteraad met behoud van lokale flexibiliteit, prioritering en afwegingen. Toepassing van 1 stedelijk kader reserves en voorzieningen.

Stadsdelen stellen hun eigen begroting vast en hebben eigen P&C cyclus hiervoor

Gemeenteraad stelt integrale begroting gemeente vast binnen planning stedelijke P&C cyclus

Bestuurscommissies blijven ontwerpbegroting opstellen en bepalen zelf rolverdeling algemeen en dagelijks bestuur binnen bestuurscommissie

Één begroting ipv 7+1. Ontwerpbegrotingen bestuurscommissies zijn hiervoor input. Kadernota geldt ook voor ontwerpbegrotingen bestuurscommissies. College adviseert gemeenteraad na beoordeling ontwerpbegrotingen

Er komt één geïntegreerde begroting; college heeft verantwoordelijkheid voor financieel sluitende begroting. Gemeenteraad heeft budgetrecht

122


Huidige situatie

Wijziging straks

Ongewijzigd straks

Nieuw straks Waarom

bestuurscommissies op financiële kaders

Primair bekostigde eenheden zijn stadsdelen en diensten

Stadsdelen worden bestuurscommissies en diensten gaan op in rve’s

We blijven op hetzelfde niveau bekostigen: bestuurscommissies en rve’s

Rve’s ingedeeld naar 4 clusters

Wijziging bestuurlijk stelsel en organisatieontwikkeling geen reden om bekostiging op ander niveau te doen dan waar beleid wordt gerealiseerd

College stelt jaarlijks begrotingscirculaire vast

College stelt jaarlijks bij kadernota de (wijzigingen in) kaders vast voor de begrotingscirculaire

Behoud jaarlijkse financiële instructies

Procesinstructies van circulaire worden ambtelijk vastgesteld door directeur DMC.

Minder bestuurlijke drukte voor routinematige zaken

123


6. Mogelijkheden voor bestuurscommissies nader toegelicht Inleiding De aard van financiële regels is dat zij kaders stellen. Tegelijk is de nota ramen en bekostigen bedoeld om aan te geven welke mogelijkheden het nieuw financieel stelsel biedt voor gemeenteraad, college en bestuurscommissies. Als gevolg van de overgang naar het nieuwe bestuurlijk stelsel vervalt de verordening op het stadsdeelfonds. Daardoor is er specifiek behoefte aan een nadere toelichting op de positie van de bestuurscommissies. Hieronder zijn de mogelijkheden – binnen de kaders van het verlengd bestuur – voor bestuurscommissies samengevat. Dit is gedaan vanuit de hoofdlijnen van de P&C cyclus. Na de verkiezingen – lokale afspraken De leden van de bestuurscommissie kiezen uit hun midden een dagelijks bestuur. Dit gebeurt op basis van inhoudelijke afspraken over lokale ambities voor de komende bestuursperiode. Deze worden eerder gemaakt dan het stedelijke programakkoord gereed is, omdat het waarschijnlijk is dat de dagelijkse besturen van de bestuurscommissies eerder zijn gevormd dan het college. Voor de financiële kaders gaan bestuurscommissies daarom uit van het basispad. Het basispad wordt gevormd door de lopende begroting en beleidsdoelstellingen. Na vaststelling van het programma-akkoord door de gemeenteraad geldt deze voor de gehele stad. Het is aan de onderhandelaars om de lokale akkoorden al dan niet te betrekken in de onderhandelingen voor het stedelijk programma-akkoord. Gelet op ervaringen uit het verleden kan het programma-akkoord medio mei 2014 worden verwacht. Daarmee is het op tijd om te dienen als input voor de begroting 2015. Huidige (meerjarige) afspraken over specifieke bestedingskaders (zoals het mobiliteitsfonds) en prioriteiten worden gecontinueerd totdat bestuurlijk anders wordt besloten. Bestuurscommissies kunnen gebruik maken van specifieke uitkeringen van het rijk als zij zijn belast met de uitvoering van de bestedingsdoelen. Het proces van aanvragen, ontvangen en verantwoorden verloopt via het college Kadernota In het verkiezingsjaar neemt het programma-akkoord de rol over van de Kadernota. De Kadernota (en in 2014 dus het programma-akkoord) geeft voor het volgende begrotingsjaar de beleids- en financiële kaders. Het ramingmodel verschaft per programma inzicht in het objectief uitgaven- en inkomstenniveau; wat zou het mogen kosten cq moeten opleveren? In het nieuw financieel stelsel worden inkomsten en uitgaven afzonderlijk geraamd. Deze ramingen worden geplaatst tegenover de lopende (historische) uitgaven en inkomsten en het verschil wordt bestuurlijk toegelicht door bestuurscommissies en college. De gemeenteraad besluit aan de hand van de objectieve ramingen, de historische budgetten en de toelichtingen over de allocatie van budgetten per programma en doelstellingen. Het college stelt een financieel meerjarenperspectief op voor de gemeenteraad; dit is onderdeel van de Kadernota. Met de kadernota, als startpunt voor een nieuwe begrotingscyclus, besluit de gemeenteraad oa over de verwerking van de financiële effecten van de veranderingen in de

124


gemeentefondsuitkering en de overige algemene dekkingsmiddelen. Bestuurscommissies delen mee in de ontwikkeling van de algemene middelen; niet via een automatische doorvertaling van de ‘trap-op, trap-af’-systematiek tussen het rijk en gemeente, maar als uitkomst van besluitvorming door de gemeenteraad voor zover die doorvertaling betrekking heeft op budgetten voor de bestuurscommissies. Tevens blijft sprake van budgettaire compensatie voor ontwikkelingen in het areaal (aantal inwoners, etc) via de maatstaven in het objectief model. Compensatie voor nominale ontwikkeling is onderdeel van het allocatiebesluit van de gemeenteraad. De gemeenteraad kan de huidige afspraken over de verdeling continueren of kiezen voor een andere verdeling. Het besluit van de gemeenteraad vormt het kader waarbinnen het college de productenraming opstelt en de bestuurscommissies hun ontwerpbegrotingen opstellen. Begroting Bestuurscommissies kunnen in hun ontwerpbegroting onderbouwd afwijken van de financiële kaders als ze dat vanuit hun specifieke lokale situatie noodzakelijk achten. Dit betekent dat bestuurscommissies a priori voorstellen kunnen doen voor een andere verdeling van budgetten over de programma’s met inachtneming van de taken en bevoegdheden die aan hen ter uitvoering zijn overgedragen. De bestuurscommissies dienen hun ontwerpbegrotingen in bij het college voor de beoordeling op de kaders. De ontwerpbegrotingen van bestuurscommissies maken deel uit van de geïntegreerde begroting van de gemeente die door het college wordt gepresenteerd aan de gemeenteraad. Afwijkingen van de kaders en hun toelichtingen worden door het college met een advies voorgelegd aan de gemeenteraad. Het advies van het college wordt verwerkt in de geïntegreerde begroting vooruitlopend op de besluitvorming door de gemeenteraad. Alle afwijkingen van de financiële kaders worden daarbij door het college helder aangegeven en toegelicht. Bestuurscommissies kunnen investeringen doen. Het voornemen hiertoe en de dekking zijn onderdeel van hun ontwerpbegrotingen. De gemeenteraad besluit over de begroting en daarmee over de eventuele voorstellen van college en bestuurscommissies over de afwijkingen van de kaders uit de Kadernota. De gemeenteraad stelt per programma een budget voor gebiedsgericht werken vast. Er blijft sprake van een geobjectiveerde verdeling van de budgetten; het totaalbudget voor bestuurscommissies per programma wordt naar de zeven bestuurscommissies verdeeld via objectieve maatstaven en gewichten. Dit betekent dat als er 13 programma’s zijn, het budget van de bestuurscommissies is onderverdeeld in 13 bedragen. In een nieuwe paragraaf ‘gebiedsgericht werken’ van de geïntegreerde gemeentebegroting geven de bestuurscommissies aan op welke wijze zij, binnen de stedelijke kaders, lokaal invulling geven aan de beleidsdoelstellingen. Ze bepalen daarmee zelf hoe ze een doelstelling realiseren. Tussentijdse rapportages Bestuurscommissies hebben de mogelijkheid om in de rolverdeling tussen algemeen bestuur en dagelijks bestuur eigen P&C afspraken te maken die passen binnen de door de gemeenteraad vastgestelde gemeentelijke P&C kalender. Gedurende het begrotingsjaar kunnen bestuurscommissies schuiven met de aan hen toegekende budgetten: eigenstandig binnen een programma en tussen programma’s via een onderbouwd voorstel tot begrotingswijziging. Dit voorstel kan worden ingediend op het daarvoor in de P&C kalender aangegeven moment(en) voor tussenrapportage.

125


Bestuurscommissies kunnen meer en minder inkomsten genereren. In het nieuw financieel stelsel beschikt de gemeenteraad over de bestemming hiervan. Dat betekent dat meerinkomsten die door bestuurscommissies worden gegenereerd en/of geïnd na besluit van de gemeenteraad door hun kunnen worden aangewend. Een voorstel hiervoor wordt eveneens ingediend op het daarvoor in de P&C kalender aangegeven moment(en) voor tussenrapportage. Eventuele minderinkomsten worden ook tussentijds gemeld. De bestuurscommissies doen voorstellen hoe dit voor de realisatie van doelstellingen kan worden opgevangen. Verantwoording Bestuurscommissies stellen hun ontwerpjaarrekening op waarin ze door hen gerealiseerde uitgaven en inkomsten verantwoorden (tov de aan hen toegekende budgetten) en verslag doen van de realisatie van beleidsprogramma's en lokale doelstellingen. De bestuurscommissies dienen hun ontwerpjaarrekeningen in bij het college ten behoeve van de beoordeling op de stedelijke kaders. De ontwerpjaarrekeningen van bestuurscommissies maken deel uit van de geïntegreerde begroting van de gemeente die door het college wordt gepresenteerd aan de gemeenteraad. Bij een overschot doen bestuurscommissies voorstellen in de ontwerpjaarrekening voor de bestemming hiervan, bijvoorbeeld toevoeging aan een lokale reserve of toevoeging aan het lokaal budget voor het volgende begrotingsjaar. Bestuurscommissies kunnen reserves vormen, binnen de door de gemeenteraad vastgestelde afspraken in de nota reserves en voorzieningen. Voorstellen voor het vormen van reserves worden onderbouwd opgenomen in de ontwerpjaarrekening en voorgelegd aan de gemeenteraad voor besluitvorming. Indien dit afwijkt van de begroting en niet is gemeld bij tussentijdse rapportage gebeurt de reservevorming extracomptabel. Dat betekent dat verwerking plaatsvindt na besluitvorming door de gemeenteraad. Analoog aan het meenemen / reserveren van budgetten lossen bestuurscommissies tekorten ook zelf op. Hiervoor doen bestuurscommissies voorstellen in de ontwerpjaarrekening. Bij tekorten kan een vorm van versterkt toezicht worden overwogen. Dit wordt verder uitgewerkt in de beleidsnota Financieel toezicht.

7. Vragen en antwoorden over de werking van het nieuw financieel stelsel Onderstaand zijn de belangrijkste vragen uit PHO 18-11, BAT 19-11, B&W 19-11, CCO 25-11 en voorzitters stadsdelen 29-11 beantwoord. Een aantal vragen zijn niet technisch-inhoudelijk maar bestuurlijk van aard. In de meeste gevallen wordt daarbij gezocht naar een wijze waarop bestaande spelregels kunnen worden gecontinueerd (bijv. integrale vrijheid, aandeelpercentage, aanwezigheid als lokale bestuurder bij presentatie begroting). Het doen van gevraagde uitspraken of toezeggingen is echter niet aan het huidige college. Dat hoort bij de nieuwe bestuursperiode, waarvoor afspraken worden overeengekomen in het nieuwe programma-akkoord.

126


A. Vragen over de nieuwe financiële verhoudingen 1. Intentie: Om te beginnen missen wij een uitspraak van het college dat men met de voorstellen

de bestuurscommissies in staat wil stellen om lokaal uitvoeringskracht uit te oefenen, zonder dat voor al het bijbehorende maatwerk zware centrale toetsing of besluitvorming nodig is. Een dergelijke intentieverklaring zou het vertrouwen wekken dat het college in een aantal ‘kan-situaties’ wil volstaan met een lichte toetsing, hetgeen recht zou doen aan de beoogde situatie van verlengd bestuur. Wil het college deze uitspraak doen? In de nota Eén Amsterdam – een nieuw bestuurlijk stelsel heeft het college duidelijk gekozen voor een stelsel waarin de lokale belangen worden gediend door lokaal verlengd bestuur. De aan bestuurscommissies toegekende bevoegdheden bieden daarbij de door stadsdelen gewenste uitvoeringskracht. Het nieuw financieel stelsel ondersteunt dit door de budgetten van bestuurscommissies niet centraal op doelstellingenniveau vast te leggen; zij krijgen één budget per beleidsprogramma waarmee zij lokale doelstellingen kunnen nastreven die passen binnen de stedelijke doelstellingen. Het college beoordeelt de ontwerpbegrotingen van bestuurscommissies aan de stedelijk afgesproken – door de gemeenteraad vastgestelde – (financiële) kaders. Deze beoordeling staat de lokale uitvoeringskracht van bestuurscommissies binnen de aan hen toegekende bevoegdheden en budgetten niet in de weg.

2. Wat is het verschil tussen een resultaatverantwoordelijke eenheid en een bestuurscommissie? Een bestuurscommissie is verlengd bestuur en in principe verantwoordelijk voor de uitvoering van de aan haar overgedragen bevoegdheden. Een resultaatverantwoordelijke eenheden is een organisatieonderdeel dat ambtelijk wordt aangestuurd onder verantwoordelijkheid van het college. Resultaatverantwoordelijke eenheden kunnen ook werken in opdracht van bestuurscommissies.

3. Wat betekent dit verschil in de bekostiging? Een bestuurscommissie is verlengd bestuur. Een bestuurscommissie stelt haar eigen ontwerpbegroting op en stuurt hierop. Daarbij wordt gebruik gemaakt van bestuurscommissie-organisatie en resultaatverantwoordelijke eenheden. Het kader is de kadernota. Een resultaatverantwoordelijke eenheden levert input voor de begroting van het college (productenraming). Beide worden door het college geïntegreerd in één gemeentebegroting.

4. Waarin zijn bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden gelijk? Beide zijn belast met de realisatie van stedelijk beleid. Beide volgen de P&C-kalender van het college. Beide ontvangen budgetten na besluitvorming van de gemeenteraad over de verdeling van middelen over de programma’s

5. Wat is de financiële relatie tussen de bestuurscommissies en het college en gemeenteraad? De bestuurscommissies dienen hun ontwerpbegrotingen in bij het college ten behoeve van integratie in de gemeentebegroting en besluitvorming door de gemeenteraad. Vanuit de verantwoordelijkheid voor een sluitende begroting is het college bevoegd de gemeenteraad te adviseren over de ontwerpbegrotingen van de bestuurscommissies.

6. Wie presenteert straks de begroting? Het college, de wethouder Financiën, presenteert één geïntegreerde begroting. De ontwerpbegrotingen van de bestuurscommissies worden niet afzonderlijk behandeld. In de commissie- en raadsbehandeling treedt het college op namens de bestuurscommissies. In de commissie Financiën kan, op verzoek van de wethouder of de commissie, de voorzitter van de bestuurscommissie of het lid van het dagelijks bestuur belast met de portefeuille financiën aanwezig zijn.

7. Vanuit verlengd bestuur ligt het voor de hand dat de voorzitter van de bestuurscommissie zo deze wenst altijd aanwezig kan zijn bij de presentatie voor raad en commissies. Beaamt het college dit? In het nieuw financieel stelsel wordt één begroting gepresenteerd. De wethouder

127


Financiën presenteert deze begroting na vaststelling door het college aan de fractievoorzitters gemeenteraad en de pers.

8. Wie presenteert straks de jaarstukken (jaarverslag en jaarrekening)? Het college, de wethouder Financiën, presenteert de geïntegreerde jaarstukken.

9. Hoe legt de bestuurscommissie verantwoording af? De bestuurscommissie legt in de geïntegreerde jaarrekening (d.m.v. ontwerpjaarrekening welke het college integreert) verantwoording af aan de gemeenteraad. Ze legt verantwoording af over de doelstellingen die de gemeenteraad in haar begroting heeft vastgesteld. Daarbij wordt dezelfde procedure gevolgd als bij de begroting.

10. Hoe legt een resultaatverantwoordelijke eenheid verantwoording af? Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering door resultaatverantwoordelijke eenheden. Het

college verantwoordt daarom de realisatie van doelstellingen en besteding van budgetten door rve’s

11. Hoe en door wie wordt bepaald of er sprake is van ondoelmatigheid? Het nieuw financieel stelsel gaat uit van een confrontatie van historische budgetten met objectief

geraamde uitgaven en inkomsten. Het verschil kan liggen in (1) kostenverhogende aspecten die niet bestuurlijk kunnen worden beïnvloed, (2) door bestuurlijke keuzes ten aanzien van het voorzieningenniveau en (3) door de wijze van uitvoeren. Een nadere analyse van dit laatste zal meer inzicht moeten geven in de ondoelmatigheid.

B. Vragen over de raming van uitgaven en inkomsten en de bekostiging van organisatieonderdelen 12. Hoe krijgt een bestuurscommissie budget? De gemeenteraad stelt de gemeentebegroting

vast met daarin een totaal bedrag per programma voor de bestuurscommissies. Het college verdeelt dit over de 7 bestuurscommissies. Hiervoor worden objectieve maatstaven gebruikt die rekening houden met de verschillen tussen bestuurscommissies. Het college stelt de budgetten van de resultaatverantwoordelijke eenheden vast. De fondssystematiek met een automatische voeding wordt losgelaten.

13. Het moet toch mogelijk zijn om met respect voor de eindverantwoordelijkheid van de gemeenteraad iets van een bestendige lijn te scheppen in het totale budget voor bestuurscommissies en de onderlinge verdeling daarvan. Het kan toch niet zo zijn dat elk jaar opnieuw een post/prio mechanisme ontstaat waarbij bestuurscommissies hun totale ontwerpbegroting moeten verdedigen. Dit sluit aan op de passage dat bestuurscommissies een aandeel hebben in de ontwikkeling van de algemene middelen (zie antwoord op vraag 15). Beaamt het college dit en hoe krijgt dit aandeel gestalte? De bestendige lijn voor het college en de bestuurscommissies is het meerjarige programma-akkoord. Daarbinnen zullen de bestuurscommissies net als het college jaarlijks een begroting moeten opstellen. In het nieuw financieel stelsel is er geen vast bedrag of percentage van de (ontwikkeling van de) algemene middelen bestemd voor de bestuurscommissies. Het meedelen in de ontwikkeling van de algemene middelen gebeurt na expliciete allocatie van meer of minder middelen aan programma’s en doelstellingen door de gemeenteraad.

14. Hoe is de begroting van de bestuurscommissies ingedeeld? En hoe past dit in de gemeentebegroting? De begroting van de bestuurscommissie heeft dezelfde indeling als de geïntegreerde gemeentebegroting; dezelfde programma’s en dezelfde doelstellingen. Per programma in de gemeentebegroting wordt een totaal van de bestuurscommissies opgenomen. Dat betekent dat het budget van een bestuurscommissie bestaat uit één bedrag per programma. Bestuurscommissies doen voorstellen voor besteding van dit bedrag naar doelstellingen in het programma. Er wordt gewerkt aan een voorstel voor een nieuwe opzet

128


van de begroting (dummybegroting) waarin wordt voorgesteld de programma-indeling van ‘Besturen zonder Ballast’ te gebruiken. In dit voorstel wordt uitgegaan van het opnemen van een aparte paragraaf in de geïntegreerde gemeentebegroting voor de bestuurscommissies waarin de nadere onderverdeling van programma’s en doelstellingen per bestuurscommissie wordt opgenomen, zodanig dat op raadsniveau inzicht wordt gegeven in de uitgaven/inkomsten per doelstelling gemeentebreed. Daarmee stelt de gemeenteraad de begroting van de bestuurscommissie niet vast op niveau van de doelstellingen, maar krijgt zij wel inzicht in de uitgaven/inkomsten op dit niveau.

Fictief voorbeeld om bovenstaande te verduidelijken: Het fictieve programma X in de gemeentebegroting bestaat uit vijf doelstellingen (1 t/m 5). De doelstelling gebiedsgericht werken wordt als aparte doelstelling in het programma opgenomen. Het budget voor het totaal van de bestuurscommissies voor het programma X vallen onder deze doelstelling. Schematisch ziet dit er als volgt uit: Programma X • Doelstelling 1 • Doelstelling 2 • Doelstelling 3 • Doelstelling 4 • Doelstelling 5: gebiedsgericht werken X Het budget voor alle bestuurscommissies tezamen voor programma X wordt dus als een afzonderlijke doelstelling binnen dat programma door de gemeenteraad vastgesteld. Hetzelfde geldt voor de overige programma’s. In de gemeentebegroting wordt de informatie uit de ontwerpbegrotingen van de bestuurscommissies gepresenteerd in de nieuwe paragraaf ‘gebiedsgericht werken’. De doelstellingen van de bestuurscommissies liggen in het verlengde van de doelstellingen van de gemeenteraad. Dat betekent dat de doelstellingen van de bestuurscommissies aansluiten op de doelstellingen van de gemeenteraad. Dit betekent dat doelstelling 5 de uitwerking van de bestuurscommissies bevat ten aanzien van de doelstelling 1 t/m 4. Binnen deze doelstellingen geven bestuurscommissies hun eigen lokale accenten. Hierin geven de zeven bestuurscommissies elk hun eigen invulling om recht te doen aan de lokale situaties, kenmerken en behoefte. De uitgaven en inkomsten op de lokale doelstellingen, de lokale vertaling van de doelstellingen 1 t/m 4, tellen altijd op tot een uitkomst voor doelstelling 5. Daarmee is er op gemeenteniveau inzicht in zowel wat er lokaal wordt uitgegeven aan een programma als wat daaraan gemeentebreed wordt uitgegeven. Schematisch zit dit er als volgt uit: Paragraaf gebiedsgericht werken 1. Programma X • Bestuurscommissie A

o doelstelling 1, A (het nummer verwijst naar de stedelijke doelstelling, de letter staat voor het lokale accent van de betreffende bestuurscommissie)

o doelstelling 2, A

129


o doelstelling 1, A • Bestuurscommissie B

o doelstelling 1, B o doelstelling 2, B o doelstelling 3, B

2. Programma Y • Bestuurscommissie A

o doelstelling 1, A o doelstelling 2, A o doelstelling 3, A

• Bestuurscommissie B o doelstelling 1, B o doelstelling 2, B o doelstelling 3, B

3. Programma Z Enz. 15. In de huidige verordening op het stadsdeelfonds is de zogenoemde trap-op, trap-af

systematiek formeel vastgelegd. Komt dit terug in de nieuwe verordening 212 of in de beleidsnota Ramen en Bekostigen? In het nieuwe stelsel is er geen sprake van een fondssystematiek met automatische koppeling aan de ontwikkeling van algemene middelen (m.n. gemeentefonds). De trap-op, trap-af systematiek komt te vervallen omdat deze niet past bij verlengd bestuur en hetgeen de wetgever heeft bedoeld, namelijk de gemeenteraad als budgetsturend orgaan. Over de ontwikkeling van de algemene middelen wordt expliciet besloten. Dat betekent overigens niet dat de bestuurscommissies geen aandeel hebben in de ontwikkeling van de algemene middelen. Een standaard onderdeel van de besluitvorming over de begroting/kadernota gaat over de zogenoemde nominale ontwikkeling (correctie van de begroting voor inflatie). Ook de ontwikkeling van stad (groei inwoners etc.) wordt expliciet gemaakt in het ramingmodel. Dit weegt mee in de objectivering van uitgavenbudgetten. Daarnaast kan de gemeenteraad besluiten om gerichte prioriteiten toe te kennen aan bestuurscommissies (welke uit de algemene middelen worden gedekt).

NB. De zogenoemde 'trap-op, trap-af'-systematiek tussen het rijk en de gemeente is ook niet vastgelegd in de financiële verhoudingswet. De basis voor de normeringssystematiek zoals 'trap-op, trap-af' formeel heet, is vastgelegd een bestuurlijke afspraak tussen de VNG, IPO (namens de provincies) en het rijk. Een vergelijkbare afspraak binnen Amsterdam is mogelijk. Dit past echter niet bij de taakgerelateerde wijze van bekostigen zoals in de nota Ramen en Bekostigen is beschreven. 16. Hoe vindt de bekostiging van de PIJOFACH ondersteuning plaats?

De budgetten van bestuurscommissies en resultaatverantwoordelijke eenheden zijn inclusief overhead. Na toedeling hiervan worden de bedragen die niet beïnvloedbaar zijn (zoals pijofach) direct uitgenomen op basis van de hiervoor in de nota Tarieven te maken stadsbrede afspraken.

17. Voor welke programma’s en/of taken is geen benchmark mogelijk en hoe wordt hiervoor overgeschakeld naar het nieuwe stelsel voor raming en bekostiging?

130


Op basis van de ervaringen met het huidige stadsdeelfonds is de verwachting dat het maatstavenstelsel van het ramingmodel goed kan worden toegepast bij verlengd bestuur. Voor beleidsterreinen op het stedelijk niveau kan dit lastiger zijn. In de uitvoering wordt per programma de toepasbaarheid nader uitgewerkt.

18. Hoe ziet de benchmark cq. het proces om te komen tot de jaarlijkse objectivering er uit? De opzet en uitvoering van de benchmark verschilt per programma. Objectivering houdt in het gebruiken van een objectieve – d.w.z. transparante en voor uitkomsten niet bestuurlijk beïnvloedbare – methode.

19. Leidt jaarlijkse besluitvorming over budgetten niet tot sterke fluctuaties van jaar tot jaar? Komen er ook meerjarige budgetten? Er zijn geen aanwijzingen dat het nieuw financieel stelsel met objectivering zal leiden tot jaarlijks grote fluctuaties in de ramingen van inkomsten en uitgaven. Op grond van de gemeentewet wordt de begroting jaarlijks vastgesteld.

C. Vragen over de bewegingsruimte voor bestuurscommissies 20. Hoe verhoudt de objectieve wijze van begroten zich ten opzichte van het uitgangspunt dat

bestuurscommissies voorstellen kunnen doen voor de verdeling van budgetten naar programma’s vanuit hun lokale accenten? De aanwending en verdeling van middelen is een politieke keuze. De objectieve raming biedt een houvast op basis waarvan bestuurlijke keuze en de gevolgen daarvan duidelijk worden. Bij de kadernota stelt de gemeenteraad de budgetten voor de programma’s vast. Het budget voor de bestuurscommissies wordt verdeeld door het college op basis van een objectief model. De bestuurscommissies kunnen in de ontwerpbegroting gemotiveerd voorstellen doen aan de gemeenteraad die afwijken van de verdeling in de kadernota. Daarmee kunnen zijn hun accenten kenbaar maken aan het college en de gemeenteraad. Het objectieve model is richtinggevend en niet voorschrijvend. Doel is om doelmatige niveau van budget inzichtelijk te maken; bv kosten groenvoorziening per vierkant meter, kosten burgerzaken per inwoner.

21. Wat is de bestedingsvrijheid van bestuurscommissies? Klopt het dat op basis van de ontwerpbegroting van een bestuurscommissie aan de gemeenteraad voorstellen worden voorgelegd over een andere verdeling van het initiële bestuurscommissie budget over de 12 programma’s? De bestuurscommissies kunnen in hun ontwerpbegroting (via de paragraaf gebiedsgericht werken) onderbouwd voorstellen doen voor een verdeling van de middelen over de verschillende programma’s die afwijkt ten opzichte van de Kadernota (of voor 2014 in het programma-akkoord), rekening houdend met de aan hen toegekende taken en bevoegdheden. Het is aan de gemeenteraad om hiermee in te stemmen of aan de eerder besloten kaders vast te houden.

22. Hoe gaat het college adviseren op deze ontwerpbegrotingen (in het licht van verlengd bestuur)? Dit hangt af van de aard van de voorstellen en de afwijking van de kaders. Het college zal de gewijzigde voorstellen tov de kaders signaleren en aangeven of deze uitgaven passen binnen het totaal budget voor de bestuurscommissies en binnen de stedelijke beleidskaders.

23. Klopt het dat bestuurscommissies na het gemeenteraadsbesluit over het bestuurscommissie budget kunnen schuiven binnen het budget van hun eigen ‘doelstelling 5’ binnen elk van de 12 programma’s (zie antwoord op vraag 14)? De gemeenteraad kent per beleidsprogramma één budget toe aan gebiedsgericht werken. Dit bedrag is het totaal voor dat programma voor alle bestuurscommissies. Het college verdeelt het budget over de zeven bestuurscommissies via objectieve maatstaven en gewichten. Na vaststelling van de geïntegreerde begroting kan een bestuurscommissie middelen binnen een programma anders verdelen over haar lokale

131


doelstellingen. Een mutatie van middelen tussen programma’s kan alleen na instemming van de gemeenteraad op een voorstel voor begrotingswijziging; dit is gelijk aan de situatie voor het college.

24. Hoe gaat het college adviseren over bestedingsvoorstellen van de bestuurscommissies inzake rekeningoverschotten? De gemeenteraad besluit over de voorstellen die door het college worden voorgelegd. Hierin zijn voorstellen van bestuurscommissies opgenomen die passen binnen de gemeentebrede financiële afspraken (financieel sluitende geïntegreerde begroting en uitvoeringsregels, zoals nota reserves en voorzieningen) en passen binnen de gemeentebrede beleidsafspraken (programma-akkoord respectievelijk de kadernota).

25. Wat is er vastgelegd in het budgetbestedingsrecht? Bepaald is dat bestuurscommissies een budget krijgen om de overgedragen bevoegdheden uit te kunnen voeren. Het toegekende budget zal een onderverdeling kennen. Dit vanwege het uitgangspunt dat het budgetrecht in formele en materiele zin bij de gemeenteraad dient te liggen. Welke onderverdeling wordt gehanteerd is nog niet besloten. In de uitwerking wordt gewerkt aan een voorstel zoals hiervoor beschreven onder vraag 14.

Het budgetbestedingsrecht is beschreven in de nota 'Eén Amsterdam – een nieuwe bestuurlijk stelsel': Binnen de door de gemeenteraad vastgestelde beleidskaders kunnen de bestuurscommissies afwegingen maken en prioriteiten stellen en fysieke en sociale opgaven op buurt- wijk- en stadsdeelniveau met elkaar verbinden. In formele zin (d.w.z. wettelijke vastgelegd) wordt dit begrip nauwelijks gebruikt. In stukken van de Tweede kamer uit 1985-1986 is dit begrip uitgelegd (Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19403, nr 3 blz 193). Daar wordt de volgende formulering gehanteerd: budgetbestedingsrecht: Daaronder verstaan wij de bevoegdheid het door de raad toegekende budget naar eigen inzicht te besteden, daarbij binnen de grenzen blijvend van de verdeling over de verschillende functies zoals die door de raad in de begroting is vastgesteld. Uiteraard laat dit onverlet dat aan zo'n commissie met betrekking tot de verdeling van het budget wel een adviserende taak kan worden toegekend. Echter, het advies mag niet zo zwaar wegen dat de raad daarvan slechts bij gekwalificeerde meerderheid zou mogen afwijken. 26. Kan een bestuurscommissie niet-bestede uitgavenbudgetten of hogere inkomsten meenemen

naar een volgend jaar? Ja. De gemeenteraad besluit expliciet over overschotten en tekorten. Een bestuurscommissie kan in de jaarrekening een onderbouwd voorstel doen om overschotten, ten behoeve van een specifiek doel, te reserveren of te laten toevoegen aan een budget van volgend jaar.

27. Komt er een egalisatiereserve per bestuurscommissie / resultaatverantwoordelijke eenheid? Reserves worden gevormd op basis de in de beleidsnota Reserves en voorzieningen vastgelegde uitgangspunten. Een algemene egalisatiereserve voor het verevenen van het jaarlijks rekeningresultaat ligt niet in de rede, omdat het doel van de te vormen reserve altijd helder moet zijn. Dat betekent dat een voorstel voor een reserve gerelateerd zal zijn aan het programma of doelstelling waarvoor de middelen zijn bestemd.

28. Wat betekent de scheiding van inkomsten en uitgaven? Wat betekent dit voor de afspraken over de parkeerinkomsten? De allocatie van lasten en baten is voorbehouden aan de gemeenteraad. Allocatie vraagt dan ook om het scheiden van inkomsten en uitgaven. Alle inkomsten behoren toe aan de gemeenteraad. Bij verlengd bestuur past het optimaliseren van allocatievraagstukken. Het a priori vastleggen van bestedingskaders dient zoveel mogelijk te worden vermeden. Het doel is immers een integrale afweging van de inzet van alle beschikbare middelen. Echter de gemeenteraad kan te allen tijde besluiten om de

132


parkeerinkomsten, of andere middelen, te oormerken voor specifieke bestedingsdoelen en aan een bestuurscommissie toe te kennen.

29. Betekent de spelregel van het optimaliseren van het inkomstenpotentieel dat een bestuurscommissie verplicht wordt de voor haar vastgestelde opbrengstnorm ook te realiseren? Wat als zij meer of minder realiseert? Met de opbrengstnorm wordt rekening gehouden in de hoogte van het uitgavenbudget. Als een bestuurscommissie minder dan de opbrengstnorm realiseert kan zij waarschijnlijk minder doen, terwijl er afspraken zijn gemaakt over de realisatie van doelstellingen.

30. Er zit een tegenstrijdigheid in de verplichtstelling voor bestuurscommissies om inkomsten te realiseren conform een door de gemeenteraad vastgestelde inkomstennorm, In die zin dat het niet halen van de norm meteen leidt tot een korting op het budget van de bestuurscommissie. Als bestuurscommissies niet gaan over de condities waarop inkomsten ontstaan en geïnd worden, kunnen zij ook niet met gevolgen worden geconfronteerd. Is het college bereid om deze regel te herzien en om te zetten in een verplichting tot goed budgethouderschap? Daarnaast speelt ook hier de vraag van een bestendige gedragslijn. Is het college bereid om te bevorderen dat de staande meerjarige afspraken over de verdeling van parkeergelden wordt gehandhaafd? De norm voor de inkomsten (het inkomstenpotentieel) is gebaseerd op veronderstellingen waarbij rekening is gehouden met ‘het haalbare’ binnen de mogelijkheden van de bestuurscommissies. Het realiseren van minder inkomsten dan de (objectief bepaalde) norm is geen korting op het budget, maar leidt mogelijk wel tot het effect dat een bestuurscommissie andere keuzes moet maken om de afgesproken beleidsprogramma’s en –doelstellingen te realiseren. Goed budgethouderschap is altijd het uitgangspunt.

31. Kunnen bestuurscommissies investeringen doen? Ja. Het voornemen en de dekking zijn onderdeel van de ontwerpbegroting en maken onderdeel uit van de vaststelling door de gemeenteraad.

32. Kunnen bestuurscommissies leningen en garanties verstrekken? Ja. Zowel voor college (resultaatverantwoordelijke eenheden) als bestuurscommissies geldt wel dat alle te verstrekken leningen en garanties – ongeacht de omvang – vooraf goedkeuring behoeven van de gemeenteraad.

D. Vragen over de transitie van stadsdelen naar bestuurscommissies 33. Worden de huidige afspraken over bestedingskaders voortgezet? Voortzetting van de

bestaande afspraken in de toekomst is mogelijk, maar geen vanzelfsprekendheid. De huidige afspraken worden voor de overeengekomen looptijd voortgezet totdat politiek anders wordt besloten.

34. Stadsdelen hebben nu een algemene reserve die oa wordt ingezet als dekking voor risico's van projecten zoals bijvoorbeeld de bouw van een parkeergarage of een buurthuis. Wat is het gevolg als er straks één algemene stedelijke risicoreserve (algemene reserve) is? De algemene reserve (weerstandsvermogen) dient voor de dekking van risico's waarvoor geen specifieke voorzieningen zijn getroffen. Voor de dekking van eventuele financiële risico's die zijn verbonden aan een specifiek project dient, in eerste instantie, in de projectbegroting een post onvoorzien opgenomen te zijn. Indien er sprake is van kwantificeerbare risico’s dient hiervoor een voorziening getroffen te worden. Mocht deze onvoldoende blijken, dan dient de algemene reserve van de stad, in laatste instantie, als dekking voor eventuele onvoorziene risico's.

35. De algemene reserves van de stadsdelen vervallen volgend jaar aan de gemeenteraad. Sommige stadsdelen hebben in de begroting 2014 een toevoeging aan de algemene reserve opgenomen waardoor het saldo van de algemene reserve stijgt. Wordt goed gedrag hiermee

133


niet ten onrechte bestraft? Het budgetrecht ligt bij de gemeenteraad en de gemeenteraad besluit over de allocatie van middelen. Deze vraag impliceert dat middelen toekomen aan een specifiek bestuursorgaan of organisatieonderdeel. Verondersteld wordt dat zorgvuldig, en op een doelmatige en doeltreffende wijze, met gemeenschapsgeld wordt omgegaan en dat de besluitvorming over middelen zorgvuldig verloopt. Met samenvoegen van de gevormde algemene reserves in één algemeen weerstandsvermogen blijven deze middelen beschikbaar voor de stad en haar inwoners.

Aanvulling om de toevoegingen aan de algemene reserve in een context te plaatsen: Voor 2014 is de geraamde uitkering uit het stadsdeelfonds hoger dan door de stadsdelen werd verondersteld. Op basis van de septembercirculaire blijkt dat de ontwikkeling van het gemeentefonds voor 2014 toch minder positief is dan de raming van het stadsdeelfonds op basis van de meicirculaire 2013. Het zou best kunnen zijn dat de nu begrote toevoegingen aan de algemene reserve nodig zijn om de daling van het gemeentefonds/stadsdeelfonds op te kunnen vangen. 36. Kunnen bestuurscommissie lopende investeringsprojecten van de huidige stadsdelen

voortzetten? Ja, voor zover deze vallen binnen de aan hen toegekende bevoegdheden. 37. Kunnen stadsdelen nu nog besluiten over investeringen die (deels) na 19 maart 2014

plaatsvinden? Ja, dat kan. Het stadsdeelbestuur is het bevoegd gezag. Het is verstandig als stadsdelen daarbij rekening houden met de bevoegheidsverdeling na 19 maart 2014.

38. Kunnen bestuurscommissies de reserves en voorzieningen meekrijgen die stadsdelen hebben gevormd (bijv. cultuurfonds bij Noord)? Voor de ontvlechting van de balans geldt dat deze de verdeling van bevoegdheden volgt. Daarnaast wordt bij de ontvlechting gekeken naar de specifieke redenen van het vormen en de instandhouding van de reserves. Dit kan leiden tot besluitvorming van de gemeenteraad dat bestuurscommissie specifieke reserves mogen vormen.

134


2.6 Beleidsnota reserves en voorzieningen De kern van deze beleidsnota is, waar het reservevorming betreft, het opleggen van beperkingen, juist omdat de (wettelijke) beleidsvrijheid voor vormen van reserves groot is, wat kan leiden tot een uitgebreid arsenaal aan reserves. Dat is ongewenst omdat in reserves in potentie middelen zijn vastgezet die wellicht anders of voor meer urgente beleidsdoelen kunnen worden ingezet. Beperking van het aantal reserves gebeurt op twee fronten: preventief door beperkingen op te leggen aan de instelling bijvoorbeeld door verplicht

onderzoek naar andere mogelijkheden op te leggen, beperking van instellingsduur en omvang;

repressief door bijvoorbeeld automatische beëindiging, verplichte vrijval als de reserve beneden een minimum omvang daalt en periodieke evaluatie.

Eenzelfde soort beperkingen is opgelegd bij de voorzieningen als het gaat om voorzieningen die een lasten egaliserend karakter hebben bijvoorbeeld, door deze te beperken door egalisatie alleen voor onderhoudslasten toe te staan. De beleidsnota De Beleidsnota reserves en voorzieningen regelt het gebruik van bestemmingsreserves en voorzieningen in Amsterdam in overeenstemming met de verslaggevingsregels en het budgetrecht van de gemeenteraad en geeft richting aan het gebruik ervan als (additioneel) budget. Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft de Beleidsnota reserves en voorzieningen op 25/26 januari 2017 vastgesteld. De volledige regeling Je vindt de volledige Beleidsnota reserves en voorzieningen op de volgende pagina’s.

135


Beleidsnota reserves en voorzieningen 2017 Met ingang van de Begroting 2017 wordt deze nota reserves en voorzieningen toegepast. Deze nota is de uitwerking van artikel 15 van de financiële verordening 2017 en vastgesteld door de gemeenteraad op 25 januari 2017. Deze nota vervangt de Beleidsnota reserves en voorzieningen 2013.

1 Inleiding De nota reserves en voorzieningen geeft het kader voor het handelen bij het instellen, muteren en opheffen van bestemmingsreserves en voorzieningen. Het onderscheid tussen reserves en voorzieningen is vooral ingegeven door de vrijheid waarmee deze middelen kunnen worden ingezet. Reserves kunnen door het bestuur naar wens worden ingesteld of opgeheven, bij voorzieningen is dat niet het geval. De regels voor bestemmingsreserves en voorzieningen zijn opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV). Daarnaast geeft de commissie BBV nadere richtlijnen voor de toepassing van het BBV. De wetgeving als zodanig wordt niet in deze nota genoemd. Deze nota heeft uitsluitend een functie als uitwerking en toepassing van die verslaggevingsregels waar sprake is van een keuzemogelijkheid en verder waar dat wenselijk en mogelijk is. Dat betekent dat op de punten die in deze nota niet genoemd worden het BBV direct gevolgd wordt. Het BBV maakt bij reserves onderscheid tussen de algemene reserve en bestemmingsreserves. Gegeven het BBV kan er maar één algemene reserve bestaan. Kaders voor de omgang met de algemene reserve worden separaat gesteld via de beleidsnota Regels weerstandsvermogen. Alle andere reserves die onderdeel uitmaken van de balans van het concern zijn bestemmingsreserves en daarover gaat dit beleidskader voor wat betreft de reserves. Het BBV geeft op zich geen nadere regels die beperkingen opleggen aan het instellen van bestemmingsreserves. Wel moet vaststaan dat sprake is van een specifieke bestemming, of anders gezegd, de bestemmingsreserve moet een bepaald doel dienen. Het BBV is op het vlak van voorzieningen wel veel specifieker. Voorzieningen moeten worden gevormd: a. voor verplichtingen en verliezen die zich zeker zullen voordoen en waarvan de omvang

onzeker is maar wel redelijk te schatten. b. voor verplichtingen of verliezen waarbij een risico bestaat dat die zich voordoen mits de

omvang redelijk is te schatten; c. voor het parkeren van bijdragen in het geval een heffing wordt geheven waarin bijdragen voor

toekomstige vervangingsinvesteringen zijn begrepen. Deze worden in een voorziening gestort die wordt aangewend als de vervanging zich daadwerkelijk voordoet;

d. voor van derden verkregen middelen mits die derde specifiek heeft aangegeven dat die ergens aan besteed moeten worden (dit heeft geen betrekking op doorlopende rijksbijdragen),

en verder:

136


e. een voorziening kan worden gevormd voor kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. Deze gedaante van een voorziening wordt ook wel aangeduid als een egalisatievoorziening zoals die voor kosten van groot onderhoud.

f. geen voorzieningen treffen voor jaarlijks terugkerende aan arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Een voorbeeld daarvan is het vakantiegeld.

Deze nota is een actualisatie van de nota reserves en voorzieningen 2013. De nota is verder in een standaardvorm opgesteld die vanaf 2016 wordt gehanteerd voor alle financiële beleidsnota’s. In de nota worden uitgangspunten van het beleid in een apart hoofdstuk weergegeven. In het daarop volgende hoofdstuk worden de uitgangspunten nader toegelicht. Dat gebeurt in een algemeen deel en een specifiek deel voor de beleidsuitgangspunten afzonderlijk. Een lijst met definities is opgenomen als bijlage 1. In onderstaande pictogrammen is de kern van de nota op het gebied van reserves en voorzieningen weergegeven:

137


138


139


2 Uitgangspunten van het beleid (beleidskader) 2.1 Bestemmingsreserves 2.1.1 Algemeen 1. Bestemmingsreserves worden slechts gevormd als geen reële andere mogelijkheid aanwezig

is om specifiek aangewezen en incidenteel beschikbare middelen in meerdere begrotingsjaren aan een bepaald doel te besteden.

2. De gemeente kent twee soorten bestemmingsreserves: ‘systeemreserves’ en ‘overige

bestemmingsreserves’. 3. Systeemreserves zijn egalisatiereserves, financieringsreserves, kapitaallastenreserves en de

reserve overheveling incidente middelen. 4. Kapitaallastenreserves worden vanaf 1 januari 2017 niet meer ingesteld en voor zover deze

bestaan omgezet naar financieringsreserves. 5. Systeemreserves worden door de raad ingesteld met een standaard instellingsduur van vier

jaar, het instellingsjaar niet meegerekend. Van deze instellingsduur wordt uitsluitend afgeweken als de systeemreserve een financieringsreserve betreft. In het besluit tot instelling worden het instellingsjaar en het jaar waarin opheffing plaats vindt genoemd. Het jaar waarin opheffing plaats vindt is het jaar van instelling plus vier. Jaarlijks wordt getoetst of de reserve nog aan het doel en de vereisten voldoet.

6. Overige bestemmingsreserves worden door de raad ingesteld met een standaard

instellingsduur van twee jaar, het instellingsjaar niet meegerekend. In het besluit tot instelling worden het instellingsjaar en het jaar waarin opheffing plaats vindt genoemd. Het jaar waarin opheffing plaats vindt is het jaar van instelling plus twee. Jaarlijks wordt getoetst of de reserve nog aan het doel en de vereisten voldoet.

7. Een nieuwe bestemmingsreserve kan alleen in de jaarrekening worden opgenomen als door

de raad in of voorafgaand aan het betreffende boekjaar een instellingsbesluit is genomen. 8. Bij de jaarrekening worden aan de raad geen voorstellen gedaan voor het instellen van nieuwe

bestemmingsreserves. Het instellen van nieuwe bestemmingsreserves is onderdeel van de voorjaarsnota of gebeurt bij afzonderlijk besluit gedurende het begrotingsjaar als omvang, urgentie of het belang een specifieke behandeling rechtvaardigen.

9. Het is niet mogelijk om bestemmingsreserves in te stellen voor bedragen van minder dan € 0,2

miljoen. 10. Een bestedingsplan voor een overige bestemmingsreserve en de verwachte baten en lasten

gedurende de eerste vier jaar in relatie tot dotatie en onttrekking voor een systeemreserve worden jaarlijks bij de voorbereiding van de Voorjaarsnota geactualiseerd.

140


11. Een bestemmingsreserve kan slechts worden ingedeeld bij één programma onderdeel. 2.1.2 Instellen van bestemmingsreserves 12. De gemeenteraad stelt bestemmingsreserves in via expliciete besluiten die onderdeel zijn van

raadsvoordrachten. Een raadsvoordracht bevat de volgende informatie: a. de reden voor de instelling en in het bijzonder ook afgezet tegen andere opties en waarom

daar niet voor moet worden gekozen; b. het beleidsdoel (inclusief koppeling aan de begrotingsdoelstelling) waarvoor de reserve

wordt gevormd; c. de (maximale) omvang van de in te stellen reserve en een motivatie als gevraagd wordt

jaarlijks rente aan de reserve toe te voegen; d. of en in hoeverre de besteding van de reserve al ingevuld kan worden met concrete, maar

nog niet aan gegane verplichtingen; e. alleen voor overige bestemmingsreserves: een bestedingsplan voor de jaren waarin de

reserve tot besteding komt ; f. alleen in het geval van een voordracht in een afzonderlijk besluit gedurende het

begrotingsjaar: de reden waarom niet gewacht kan worden tot instelling bij de Voorjaarsnota.

13. Om een bestemmingsreserve aan te kunnen wijzen als systeemreserve wordt naast de

informatie verlangd in het vorige uitgangspunt, deze aangevuld met de volgende informatie: a. de specifieke externe regelgeving als daarvan sprake is bij de reservevorming; b. de specifieke werkwijze voor dotaties en onttrekkingen; c. de specifieke bepaling welke lasten of baten of het saldo daarvan in aanmerking moeten worden genomen; d. de specifieke bepaling hoe verwerking van de mutaties in de jaarrekening dient plaats te vinden, ook in het geval dat leidt tot afwijking van begrote

bedragen; e. De verwachte baten en lasten gedurende de eerste vier jaar in relatie tot dotatie en onttrekking van de bewuste reserve; f. In het geval van een egalisatiereserve: I. de motivatie waarom voldaan wordt aan de criteria voor instelling als benoemd in het

volgende uitgangspunt en II. de motivatie voor afwijking van de standaard omvang als benoemd in het volgende

uitgangspunt . 14. Om een bestemmingsreserve aan te kunnen wijzen als egalisatiereserve (zijnde een

systeemreserve), dient te worden voldaan aan de volgende criteria: a. Er is sprake van baten die exclusief beschikbaar zijn gesteld door de raad of een derde

voor de bestrijding van lasten ter zake van een bepaald doel; b. De baten komen jaarlijks beschikbaar, maar in een onzekere omvang; c. De baten en lasten hebben geen betrekking op door de gemeente geleverde diensten

waarvoor een betaling wordt verlangd; d. In de lasten is een omvangrijke variabele component aanwezig die met onzekerheid

omgeven is op het gebied van:

141


• externe vraag of • prijsstelling of • onmiddellijke inzetbaarheid;

e. Bij het instellen van de reserve moet direct sprake zijn van een dotatie; f. De toegestane omvang is standaard maximaal 5% van de geraamde lasten in het

instellingsjaar. 15. Éénmalige overheveling van restanten van incidentele middelen van het ene boekjaar naar het

daaropvolgende wordt nooit via de instelling van een nieuwe bestemmingsreserve geregeld. Een dergelijke overheveling verloopt via de ingestelde systeemreserve “Budgetoverheveling restanten van incidentele middelen”.

2.1.3 Muteren van reserves 16. De gemeenteraad besluit over alle mutaties van bestemmingsreserves door:

a. vaststelling van de reservemutaties in de voorjaarsnota, de begroting of de najaarsnota; b. het nemen van expliciete besluiten over individuele mutaties van bestemmingsreserves in

raadsvoordrachten; c. in expliciete besluiten die onderdeel zijn van raadsvoordrachten in te stemmen met

‘systeemafspraken’ over het muteren van de in dat besluit genoemde reserves. 17. Een bestemmingsreserve mag als gevolg van mutaties in enig jaar geen negatieve stand

aannemen. 18. In de jaarrekening van enig jaar mogen alleen mutaties van bestemmingsreserves worden

opgenomen als instemming van de raad tijdens het betreffende boekjaar is verkregen. 19. Vrijval mag alleen in de jaarrekening zelf worden opgenomen als de raad hiermee heeft

ingestemd tijdens het boekjaar. 20. Vooruitlopend op goedkeuring door de gemeenteraad van de instelling van een

bestemmingsreserve kunnen geen financiële verplichtingen aangegaan worden. 21. Resultaatbestemmingsvoorstellen worden vooruitlopend op instemming van de raad niet in

de jaarrekening verwerkt. Nog niet door de raad goedgekeurde resultaatbestemmingsvoorstellen kunnen worden opgenomen in de financiële hoofdlijnen en de voordrachten van de jaarrekening. Ook niet begrote vrijval dient als resultaatbestemmingsvoorstel aan de raad te worden gedaan.

22. Overschrijdingen van begrote dotaties en onttrekkingen van overige bestemmingsreserves

kunnen niet verwerkt worden in de jaarrekening. 23. Rentetoevoeging aan bestemmingsreserves kan alleen als het toevoegen onvermijdelijk is. De

rentetoevoeging is maximaal het rentepercentage dat is gebaseerd op het gewogen samenstel van de (bruto) externe rentelasten over het totaal van de lang en kort aangetrokken financieringsmiddelen.

142


2.1.4 Opheffen en verlenging van de instellingsduur van reserves 24. De gemeenteraad besluit als enige, al dan niet op voorstel van het college, over het eerder

opheffen of het verlengen van de instellingsduur van bestemmingsreserves. 25. Overige bestemmingsreserves vallen automatisch vrij in de eerstvolgende jaarrekening als de

omvang daarvan gedaald is onder de € 0,2 miljoen of een actueel bestedingsplan ontbreekt. Verder vallen overige bestemmingsreserves automatisch vrij in het opheffingsjaar. In alle gevallen wordt bij de bepaling van de omvang van de vrijval rekening gehouden met daadwerkelijk bestaande financiële verplichtingen.

26. Systeemreserves vallen automatisch vrij in het opheffingsjaar. Bij de bepaling van de omvang

van de vrijval wordt rekening gehouden met daadwerkelijk bestaande financiële verplichtingen.

27. Als sprake is van automatische vrijval als bedoeld in 25 en 26 hiervoor en verlenging gewenst

is, dan wordt in het raadsvoorstel tot verlenging de volgende informatie verstrekt: a. de benodigde omvang; b. de mate waarin de doelen worden gerealiseerd; c. de actualiteit van de doelen; d. de afwegingen waarom een reserve nog steeds het meest geëigende middel is om het

doel te bereiken; e. bij systeemreserves: het functioneren van de specifieke procedure(s) die gelden voor de

betreffende reserve; f. het verloop van raming en realisatie met toelichting van afwijkingen van de reserve

gedurende de laatste vijf jaar; g. bij overige bestemmingsreserves: een bestedingsplan; h. de mate waarin sprake is van vrije ruimte; i. het nieuwe opheffingsjaar.

Het raadsbesluit tot verlenging van een bestemmingsreserve dient voor het einde van het

opheffingsjaar genomen te zijn. 2.2. Voorzieningen 2.2.1 Algemeen 28. De stand van een voorziening mag nooit negatief worden. 29. Een voorziening kan slechts worden ingedeeld bij één programma onderdeel. 30. Er geldt een ondergrens van € 0,2 miljoen voor het treffen van een voorziening voor een risico

waarbij de ondergrens geldt per geval en niet voor een groep van risico’s. 31. Voorzieningen worden niet gevormd voor:

a. de gevolgen van toekomstige gebeurtenissen, die niet in causale relatie staan tot het bedrijfsgebeuren in de periode voorafgaande aan de balansdatum.

143


b. structureel verliesgevende exploitaties van activa, waartoe in elk geval vastgoed en andere exploiteerbare activa worden gerekend.

c. de egalisatie van andere lasten dan onderhoudslasten, baten of welk ander egalisatiedoel dan ook.

2.2.2 Instellen van voorzieningen 32. Door de wetgever verplicht gestelde voorzieningen worden in de jaarrekening of zoveel eerder

als noodzakelijk is gevormd als de omstandigheden dat vereisen. 33. Een voorziening om de onderhoudslasten van een kapitaalgoed of een afgebakende groep

daarvan te egaliseren kan in een raadsvoordracht aan de raad worden voorgesteld als voldaan wordt aan de volgende criteria: a. de voorziening is niet programmaonderdeel- overstijgend; b. voeding en aanwending gebeurt alleen op basis van een vier jaren beheerplan met de

daarbij behorende financiële vertaling naar de jaarlasten voor het betreffende kapitaalgoed in de beschouwde periode;

c. in de voorziening kunnen geen lasten worden opgenomen die betrekking hebben op regulier jaarlijks onderhoud of investeringen;

d. de omvang van de onderhoudslasten in een reeks van 4 jaren vertoont één of meer pieken die tenminste € 1 miljoen boven de gemiddelde onderhoudslasten van de beschouwde periode liggen;

e. het beheerplan wordt 4-jaarlijks geactualiseerd en aan de raad ter vaststelling voorgelegd. De financiële vertaling van het beheerplan wordt jaarlijks geactualiseerd.

2.2.3 Muteren van voorzieningen 34. Lasten die ontstaan en waarvoor een voorziening is gevormd worden ten laste van die

voorziening gebracht en kunnen niet opnieuw tot een last in de programmabegroting of-rekening leiden.

35. Voorzieningen die door het college zijn gevormd ter dekking van risico’s worden tenminste

jaarlijks geactualiseerd bij de opmaak van de jaarrekening. Ingeval de raming van het te verwachten verlies of de verplichting wordt verlaagd of naar nihil wordt gebracht dan leidt een verlaging altijd tot gedeeltelijke of gehele vrijval.

36. Rente wordt toegevoegd aan een voorziening als het toevoegen van rente noodzakelijk is

omdat de bepaling van de voorziening berust op een netto-contante-waardebepaling. 2.2.4 Opheffen van voorzieningen 37. De raad kan onverschillig de instellingsduur besluiten tot het beëindigen van voorzieningen

die door de raad zijn gevormd ter egalisatie van onderhoudslasten.

144


2.3 Informatievoorziening

2.3.1 Hoofdlijnen 38. In de begroting en in de hoofdlijnen van de jaarrekening, bij de programma’s en in een

overzicht met basisinformatie over reserves en voorzieningen wordt informatie verschaft over de reserves en voorzieningen.

39. In de jaarrekening wordt in de hoofdlijnen een globaal beeld geschetst van de ontwikkeling

van de reserves en voorzieningen in een meerjarig perspectief. 40. De ontwikkeling van de reserves wordt toegelicht aan de hand van twee overzichten.

a. belangrijke afwijkingen tussen geraamde mutaties en gerealiseerde mutaties in bestaande reserves;

b. de resultaatbestemmingsvoorstellen. 2.3.2 Programma’s 41. In de begroting en de jaarrekening wordt in de programma’s per doelstelling en programma

onderdeel aangegeven welke dotaties en onttrekkingen van reserves en voorzieningen plaatsvinden. De dotaties en onttrekkingen worden voor zover deze groter zijn dan € 0,5 miljoen met een redengevende verklaring toegelicht in termen van hoeveel en waarom.

2.3.3 Basisinformatie 42. In de begroting en de toelichting van de balans wordt een integraal overzicht opgenomen met

informatie over alle reserves en voorzieningen. Deze basisinformatie per reserve en voorziening omvat: a. naam; b. instellingsjaar; c. soort: systeemreserve/overige bestemmingsreserve/wettelijk verplichte

voorziening/voorziening onderhoudslasten; d. doel; e. mutaties dienstjaar plus (verwijzing naar de) toelichting; f. eindjaar van instelling; g. maximaal toegestane omvang.

3 Algemene toelichting op het beleid 3.1 Algemeen Bij de formulering van financieel beleid inzake reserves en voorzieningen is een tweedeling te maken. Het vormen van reserves is wettelijk gezien nauwelijks aan grenzen gebonden. De beleidsvrijheid is hier optimaal. Dat in tegenstelling tot het vormen van voorzieningen, waar de wet dwingend is. De keuzevrijheid beperkt zich hier slechts tot de vraag of lasten wel of niet geëgaliseerd moeten worden. Voor deze beleidsnota betekent het dat deze overwegend gericht is op reservevorming.

145


De belangrijkste functie van een bestemmingsreserve is dat deze dient om middelen voor een langere termijn dan één jaar vast te houden ter financiering van specifieke door de gemeenteraad bepaalde doelen. Het gaat dan altijd om middelen die op dit moment beschikbaar zijn, maar later niet meer. Door het instellen en aanhouden van reserves worden middelen via de balans, als onderdeel van de jaarrekening, overgeheveld van het ene naar het volgende begrotingsjaar. Door onttrekking aan de reserve komen de middelen dan in een vastgesteld tempo beschikbaar. Een andere mogelijkheid is om een reserve te gebruiken voor financiering van eigen activa. In dat geval is van onttrekken geen sprake omdat deze nodig zijn en blijven voor de financiering van een actief. Het bestaan van een reserve kan op gespannen voet staan met de gedachte dat geld zo effectief mogelijk moet worden ingezet. Het overhevelen van middelen naar volgende jaren is daarom slechts verantwoord als de uitvoering van beleid daarmee gediend is en er zich omstandigheden hebben voorgedaan die dat in het lopende jaar in de weg stonden. Kern van het beleid in deze nota ten aanzien van reservevorming is het opleggen van beperkingen, juist omdat de beleidsvrijheid zo groot is en dat kan leiden tot een uitgebreid arsenaal aan reserves. Dat is ongewenst omdat in reserves in potentie middelen kunnen zijn vastgezet die wellicht anders of voor meer urgente beleidsdoelen kunnen worden ingezet. Beperking van het aantal reserves gebeurt op twee fronten: preventief door beperkingen op te leggen aan de instelling bijvoorbeeld door verplicht onderzoek naar andere mogelijkheden op te leggen, beperking van instellingsduur en omvang en repressief door bijvoorbeeld automatische beëindiging, verplichte vrijval als de reserve beneden een minimum omvang daalt en periodieke evaluatie. Eenzelfde soort beperkingen kan worden opgelegd bij de voorzieningen als het gaat om voorzieningen die een lasten egaliserend karakter hebben bijvoorbeeld door deze te beperken door egalisatie alleen voor onderhoudslasten toe te staan. Financieel beleid heeft naast het maken van keuzes welke richting gehanteerd zal worden (het wat)ook een belangrijke rol in het geven van kaders die richting geven aan het handelen (het hoe). Deze kaders zijn onontbeerlijk om in een organisatie, en zeker als die zo divers is als de gemeente Amsterdam uniformiteit in het handelen te bewerkstelligen. Als zodanig zijn deze kaders de basis voor toepassingsregels. Een voorbeeld van het laatste is de inrichting van een proces waarin geborgd wordt dat de kaders worden nageleefd. Het kader dat in deze beleidsnota wordt geschetst, is een samenhangend stelsel van reserves en voorzieningen en de toepassing daarvan. Kernpunten daarin zijn: a. Minder ad-hoc reservevorming b. Alleen noodzakelijke reservevorming c. Duidelijkheid wanneer reserve en wanneer voorziening d. Beter inzicht in aanwending eigen vermogen e. Bevorderen concernvorming/regie f. Versterken bestuurlijk primaat

146


Dit stelsel kent de volgende limitatieve verdeling naar soort reserves en voorzieningen: A. Algemene reserve B. Systeemreserves bestaande uit:

o Financieringsreserves o Egalisatiereserves o De reserve incidentele overheveling

C. Overige bestemmingsreserves D. Wettelijk verplichte voorzieningen E. Onderhoudsvoorzieningen Het stelsel kent drie soorten reserves en twee soorten voorzieningen. Systeemreserves zijn onderverdeeld naar hun verschijningsvorm, waarbij geldt dat de reserve incidentele overheveling slechts één reserve is en dus nooit meerdere malen kunnen voorkomen. De uitleg van de verschillende soorten systeemreserves is opgenomen in de definitielijst in bijlage 1. Vertaald naar de programmabegroting komen de reserves en voorzieningen als volgt verdeeld voor: 3.2 Hoofdlijn stelsel in programmabegroting a. Per programma onderdeel en in het overzicht overhead

i. Systeemreserves ii. Overige bestemmingsreserves iii. Voorzieningen

b. Bij de Algemene dekkingsmiddelen

i. Algemene reserve ii. Systeemreserves iii. Overige bestemmingsreserves iv. Voorzieningen

4 Inhoudelijke toelichting op de uitgangspunten van het beleid 4.1 Bestemmingsreserves 4.1.1. Algemeen 1. Bestemmingsreserves worden slechts gevormd als geen reële andere mogelijkheid aanwezig

is om specifiek aangewezen en incidenteel beschikbare middelen in meerdere begrotingsjaren aan een bepaald doel te besteden.

Het meerjarig spreiden van de inzet van middelen is niet alleen via reservevorming te bereiken, maar kan bijvoorbeeld ook gebeuren door de inzet meerjarig te ramen. Het effect van deze bepaling is dat eerst onderzocht moet worden welke andere mogelijkheden bestaan. Reservevorming wordt hiermee min of meer een laatste toevluchtsoord.

147


2. De gemeente kent twee soorten bestemmingsreserves: ‘systeemreserves’ en ‘overige bestemmingsreserves’.

Deze bepaling heeft tot doel de reserves te splitsen naar gedaante. Een systeemreserve is een door de raad aangewezen bestemmingsreserve met een standaard bepaalde instellingsduur van 4 jaar. Om een bestemmingsreserve aan te kunnen wijzen als systeemreserve is het noodzakelijk dat de raad, al dan niet voorgeschreven door hogere regelgeving, een specifieke invulling geeft aan de toepassing van het budgetrecht door:

- een specifieke werkwijze te bepalen voor dotaties en onttrekkingen en - specifiek te benoemen welke lasten , baten of het saldo daarvan daarbij in aanmerking

moeten worden genomen en - specifiek te bepalen hoe verwerking van de mutaties in de jaarrekening dient plaats te

vinden, ook al leidt dat tot afwijking van begrote bedragen. Een overige bestemmingsreserve heeft eveneens een bepaald doel, maar de bepaling van bedragen verloopt daar niet als resultante van een systeem maar door vaststelling van concrete bedragen. 3. Systeemreserves zijn egalisatiereserves, financieringsreserves, kapitaallastenreserves en de

reserve overheveling incidente middelen. Systeemreserves kunnen een aantal gedaantes aannemen die hier limitatief worden aangegeven. De exacte definitie is beschreven in de definitielijst in bijlage 1 4. Kapitaallastenreserves worden vanaf 1 januari 2017 niet meer ingesteld en voor zover deze

bestaan omgezet naar financieringsreserves. Volgens de beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven 2017 (AWA 2017) wordt voor eigen middelen ter financiering van kapitaal een financieringsreserve gevormd. Voorheen werden hiervoor kapitaallastenreserves ingesteld. Met het in werking treden van AWA 2017 is het vormen van kapitaallastenreserves niet meer aan de orde. 5. Systeemreserves worden door de raad ingesteld met een standaard instellingsduur van vier

jaar, het instellingsjaar niet meegerekend. Van deze instellingsduur wordt uitsluitend afgeweken als de systeemreserve een financieringsreserve betreft. In het besluit tot instelling worden het instellingsjaar en het jaar waarin opheffing plaats vindt genoemd. Het jaar waarin opheffing plaats vindt is het jaar van instelling plus vier. Jaarlijks wordt getoetst of de reserve nog aan het doel en de vereisten voldoet.

De standaard instellingsduur van een systeemreserve is vier jaar. Hiervan wordt alleen afgeweken bij de financieringsreserves. De reden daarvoor is dat deze gewoonlijk gelijk zijn aan de boekwaarde van een actief. In het geval van de reserve afkoopsommen, een financieringsreserve die wordt gebruikt voor de financiering van een substantieel deel de in erfpacht uitgegeven grond is de duur in beginsel zelfs oneindig omdat op grond niet wordt afgeschreven. Op basis van dit uitgangspunt ligt het jaar van opheffing voor andere systeemreserves, dat zijn dus alleen egalisatiereserves, dan vier jaar na het jaar van instelling:

148


Instellingsjaar

Opheffingsjaar

T T+1 T+2 T+3 T+4

2017 2018 2019 2020 2021 6. Overige bestemmingsreserves worden door de raad ingesteld met een standaard

instellingsduur van twee jaar, het instellingsjaar niet meegerekend. In het besluit tot instelling worden het instellingsjaar en het jaar waarin opheffing plaats vindt genoemd. Het jaar waarin opheffing plaats vindt is het jaar van instelling plus twee. Jaarlijks wordt getoetst of de reserve nog aan het doel en de vereisten voldoet.

De instelling van een overige bestemmingsreserve is standaard twee jaar. Op basis van dit uitgangspunt ligt het jaar van opheffing twee jaar na het jaar van instelling:

Instellingsjaar

Opheffingsjaar

T T+1 T+2

2017 2018 2019 7. Een nieuwe bestemmingsreserve kan alleen in de jaarrekening worden opgenomen als door

de raad in of voorafgaand aan het betreffende boekjaar een instellingsbesluit is genomen. Dit uitgangspunt is de verwoording van het budgetrecht van de raad op het punt van reserves. Alleen de raad kan reserves instellen die in de jaarrekening worden opgenomen als door de raad een voorafgaand besluit is genomen. 8. Bij de jaarrekening worden aan de raad geen voorstellen gedaan voor het instellen van nieuwe

bestemmingsreserves. Het instellen van nieuwe bestemmingsreserves is onderdeel van de voorjaarsnota of gebeurt bij afzonderlijk besluit gedurende het begrotingsjaar als omvang, urgentie of het belang een specifieke behandeling rechtvaardigen.

Dit uitgangspunt ligt in het verlengde van het voorgaande: de raad neemt alleen besluiten over instelling van nieuwe reserves bij de voorjaarsnota of bij afzonderlijk besluit. De voorjaarsnota heeft daarbij de voorkeur als moment van integrale afweging, maar er kunnen omstandigheden zijn die tussentijdse besluitvorming vergen. Tussentijdse voordrachten kunnen noodzakelijk zijn in het geval van belangrijke, meest ook omvangrijke reserves. Hetzelfde geldt voor urgentie, bijvoorbeeld in het geval externe ontwikkelingen dat rechtvaardigen. 9. Het is niet mogelijk om bestemmingsreserves in te stellen voor bedragen van minder dan € 0,2

miljoen. Algemeen uitgangspunt van beleid is restrictie. Met dit uitgangspunt wordt voorkomen dat materieel niet van belang zijnde reserves in het leven worden geroepen.

149


10. Een bestedingsplan voor een overige bestemmingsreserve en de verwachte baten en lasten gedurende de eerste vier jaar in relatie tot dotatie en onttrekking voor een systeemreserve worden jaarlijks bij de voorbereiding van de voorjaarsnota geactualiseerd.

Voor overige bestemmingsreserves wordt bij de instelling van een reserve een bestedingsplan gevraagd. Voor systeemreserves wordt bij de instelling van een reserve de verwachte baten en lasten gedurende de eerste vier jaar in relatie tot dotatie en onttrekking gevraagd. Beide hebben alleen waarde als het actueel is en dus bijgesteld wordt naar gelang de realisatie en de verder verwachte ontwikkelingen. 11. Een bestemmingsreserve kan slechts worden ingedeeld bij één programma onderdeel. Met dit uitgangspunt wordt voorkomen dat dezelfde reserve op meerdere plaatsen in de begroting of jaarrekening kan voorkomen. 4.1.2 Instellen van bestemmingsreserves 12. De gemeenteraad stelt bestemmingsreserves in via expliciete besluiten die onderdeel zijn van

raadsvoordrachten. Een raadsvoordracht bevat de volgende informatie: a. de reden voor de instelling en in het bijzonder ook afgezet tegen andere opties en waarom

daar niet voor moet worden gekozen; b. het beleidsdoel (inclusief koppeling aan de begrotingsdoelstelling) waarvoor de reserve

wordt gevormd; c. de (maximale) omvang van de in te stellen reserve en een motivatie als gevraagd wordt

jaarlijks rente aan de reserve toe te voegen; d. of en in hoeverre de besteding van de reserve al ingevuld kan worden met concrete, maar

nog niet aan gegane verplichtingen; e. alleen voor overige bestemmingsreserves: een bestedingsplan voor de jaren waarin de

reserve tot besteding komt ; f. alleen in het geval van een voordracht in een afzonderlijk besluit gedurende het

begrotingsjaar: de reden waarom niet gewacht kan worden tot instelling bij de Voorjaarsnota.

Dit uitgangspunt regelt de verschaffing van informatie aan de raad die moet worden verstrekt als de instelling van een bestemmingsreserve wordt voorgedragen. 13. Om een bestemmingsreserve aan te kunnen wijzen als systeemreserve wordt naast de

informatie verlangd in het vorige uitgangspunt, deze aangevuld met de volgende informatie: a. de specifieke externe regelgeving als daarvan sprake is bij de reservevorming; b. de specifieke werkwijze voor dotaties en onttrekkingen; c. de specifieke bepaling welke lasten of baten of het saldo daarvan in aanmerking moeten

worden genomen; d. de specifieke bepaling hoe verwerking van de mutaties in de jaarrekening dient plaats te

vinden, ook in het geval dat leidt tot afwijking van begrote bedragen; e. De verwachte baten en lasten gedurende de eerste vier jaar in relatie tot dotatie en

onttrekking van de bewuste reserve; f. In het geval van een egalisatiereserve:

150


I. de motivatie waarom voldaan wordt aan de criteria voor instelling als benoemd in het volgende uitgangspunt en

II. de motivatie voor afwijking van de standaard omvang als benoemd in het volgende uitgangspunt.

Dit uitgangspunt regelt de extra verschaffing van informatie aan de raad die moet worden verstrekt als de instelling van een systeemreserve wordt voorgedragen. Het systeem waarmee de bestemmingsreserve gevoed of onttrokken wordt, moet hieruit blijken, maar ook de verwachte baten en lasten (en daarmee dotaties en onttrekkingen). 14. Om een bestemmingsreserve aan te kunnen wijzen als egalisatiereserve (zijnde een

systeemreserve), dient te worden voldaan aan de volgende criteria: a. Er is sprake van baten die exclusief beschikbaar zijn gesteld door de raad of een derde

voor de bestrijding van lasten ter zake van een bepaald doel; b. De baten komen jaarlijks beschikbaar, maar in een onzekere omvang; c. De baten en lasten hebben geen betrekking op door de gemeente geleverde diensten

waarvoor een betaling wordt verlangd; d. In de lasten is een omvangrijke variabele component aanwezig die met onzekerheid

omgeven is op het gebied van: • externe vraag of • prijsstelling of • onmiddellijke inzetbaarheid;

e. Bij het instellen van de reserve moet direct sprake zijn van een dotatie; f. De toegestane omvang is standaard maximaal 5% van de geraamde lasten in het

instellingsjaar. De instelling van een egalisatiereserve is aan een aantal strikte voorwaarden gebonden. Ad a., b. en c. De raad kan besluiten gelden te oormerken voor een systeem van onttrekken en doteren. Een voorbeeld hiervan is geld wat via het gemeentefonds beschikbaar is en daardoor in principe vrij besteedbaar is, maar door de raad geoormerkt wordt voor specifieke uitgaven, zoals de WMO gelden. Deze zijn door het rijk apart benoemd, maar niet specifiek geoormerkt. De raad heeft echter besloten deze gelden wel specifiek te besteden aan dat doel en niet aan andere doeleinden. Voorwaarde is dat de baten gedurende een langere periode beschikbaar komen. Als het slechts om een éénmalige bate gaat, dan komt hooguit het instrument overige bestemmingsreserve in beeld. Een verdere eis is dat sprake is van onzekerheid in de omvang. Te denken valt dan bijvoorbeeld aan dreigende of verwachte bezuinigingen waarvan de omvang nog onbekend is. Baten die verband houden met door de gemeente geleverde diensten (zoals leges en tarieven) voldoen niet aan de eis dat deze bate door de raad of een derde beschikbaar zijn gesteld. Deze baten hebben betrekking op rechtstreeks door de gemeente geleverde diensten aan gewoonlijk ingezetenen waarbij een verband bestaat tussen de geleverde prestatie en de betaling daarvan en deze laatste zijn als zodanig aan te merken als opbrengsten. Van ter beschikking stellen is in dat geval geen sprake, hooguit speelt het vraagstuk over de mate van kostendekking die kan fluctueren tussen de jaren. De opname van deze voorwaarde betekent daarom dat fluctuatie geaccepteerd wordt en dat dus geen sprake kan zijn van egalisatie.

151


Ad d. Voorwaarde d. brengt tot uitdrukking dat ook de ontwikkeling van de lasten met onzekerheden is omgeven. Dat kan het geval zijn als de vraag en prijsstelling variëren naar gelang de hulpvraag van de burgers, variatie in kosten van uitvoering, variatie in aanbestedingsbedragen, maar ook of de beschikbare middelen onmiddellijk en over de gehele linie kunnen worden ingezet dan wel dat er omstandigheden zijn die dat organisatorisch of om andere redenen belemmeren. Ad e. Een bestemmingsreserve mag niet negatief zijn. De reserve kan daarom pas ingesteld worden als sprake is van voeding in het jaar van instelling waarbij de gemeenteraad uiteindelijk de bron van de voeding bepaalt. Ad f. Een egalisatie heeft een standaard instelling voor de omvang van 5% van het lastentotaal in het instellingsjaar dat verband houdt met de egalisatie. Hiervan kan ingevolge uitgangspunt 13 wel afgeweken worden, mits uit de motivatie daarvoor nut en noodzaak overtuigend blijken. 15. Éénmalige overheveling van restanten van incidentele middelen van het ene boekjaar naar het

daaropvolgende wordt nooit via de instelling van een bestemmingsreserve geregeld. Een dergelijke overheveling verloopt via de ingestelde systeemreserve “Budgetoverheveling restanten van incidentele middelen”.

Het is mogelijk dat door omstandigheden een resterend incidenteel budget nog niet geheel tot besteding is gekomen. Dit uitgangspunt regelt dat overheveling naar een volgend jaar dan alleen kan via de al ingestelde systeemreserve “Budgetoverheveling restanten van incidentele middelen” en dus niet via nieuwe reservevorming. 4.1.3 Muteren van bestemmingsreserves 16. De gemeenteraad besluit over alle mutaties van reserves door:

a. vaststelling van de reservemutaties in de voorjaarsnota, de begroting of de najaarsnota; b. het nemen van expliciete besluiten over individuele mutaties van bestemmingsreserves in

raadsvoordrachten; c. in expliciete besluiten die onderdeel zijn van raadsvoordrachten in te stemmen met

‘systeemafspraken’ over het muteren van de in dat besluit genoemde reserves. Dit uitgangspunt geeft aan wanneer de gemeenteraad besluit over mutaties in reserves. Als geen (nieuwe) mutaties worden gemeld, dan geldt de laatst vastgestelde raming van de mutatie. 17. Een bestemmingsreserve mag als gevolg van mutaties in enig jaar geen negatieve stand

aannemen. Een reserve is een som middelen (te vergelijken met een budget) die beschikbaar is om in een bepaalde periode aan een bepaald doel uit te geven. Meer uitgeven dan dat budget is niet mogelijk en meer onttrekken aan de reserve dan het budget dus ook niet. 18. In de jaarrekening van enig jaar mogen alleen mutaties van bestemmingsreserves worden

opgenomen als instemming van de raad tijdens het betreffende boekjaar is verkregen.

152


Dit uitgangspunt regelt dat alleen door de raad vastgestelde mutaties in de jaarrekening mogen worden verwerkt. 19. Vrijval mag alleen in de jaarrekening zelf worden opgenomen als de raad hiermee heeft

ingestemd tijdens het boekjaar. Als een reserve of een deel daarvan niet meer noodzakelijk is voor het doel waarvoor zij gevormd is, dan kan dat uit de reserve worden genomen of de reserve kan worden opgeheven. Er is dan sprake van vrijval en die mag alleen in de jaarrekening worden verwerkt als de raad daarmee in het boekjaar heeft ingestemd. 20. Vooruitlopend op goedkeuring door de gemeenteraad van de instelling van een

bestemmingsreserve kunnen geen financiële verplichtingen aangegaan worden. Reserves worden net als de begroting door de raad vastgesteld. Zolang dat nog niet gebeurd is, is er door de raad nog geen budget toegekend en is er dus geen titel om financiële verplichtingen (die de gemeente binden tot een betaling aan een derde) aan te gaan. 21. Resultaatbestemmingsvoorstellen worden vooruitlopend op instemming van de raad niet in

de jaarrekening verwerkt. Nog niet door de raad goedgekeurde resultaatbestemmingsvoorstellen kunnen worden opgenomen in de financiële hoofdlijnen en de voordrachten van de jaarrekening. Ook niet begrote vrijval dient als resultaatbestemmingsvoorstel aan de raad te worden gedaan.

Dit uitgangspunt ligt in het verlengde van het uitgangspunt dat mutaties en wijzigingen in reserves alleen in het boekjaar aan de raad kunnen worden voorgelegd en dus niet na afloop van het boekjaar in de jaarrekening, zonder voorafgaand raadsbesluit, kunnen worden verwerkt. 22. Overschrijdingen van begrote dotaties en onttrekkingen van overige bestemmingsreserves

kunnen niet verwerkt worden in de jaarrekening. De commissie BBV heeft in het kader van de beoordeling van rechtmatigheid neergelegd dat: “In de rekening kunnen de toevoegingen en onttrekkingen aan elk van de bestemmingsreserves worden verwerkt tot maximaal het bedrag dat via de begroting(swijzigingen) door de raad is goedgekeurd voor de betreffende bestemmingsreserve. Verder kunnen er raadsbesluiten zijn die inhouden dat specifiek benoemde saldi, bijvoorbeeld een overschot op de uitvoering van de WMO, ook nog in het lopende begrotingsjaar ten gunste of ten laste van een specifieke bestemmingsreserve mogen worden gebracht (…)”. De laatste zinsnede is een voorbeeld van wat in Amsterdam bekend staat als een systeemreserve. 23. Rentetoevoeging aan bestemmingsreserves kan alleen als het toevoegen onvermijdelijk is. De

rentetoevoeging is maximaal het rentepercentage dat is gebaseerd op het gewogen samenstel van de (bruto) externe rentelasten over het totaal van de lang en kort aangetrokken financieringsmiddelen.

Het toevoegen van rente is geen vanzelfsprekendheid. Wanneer rente wordt toegevoegd aan reserves, geldt hiervoor de bepaling in de nota rente van de commissie BBV die hier is opgenomen.

153


4.1.4 Opheffen en verlenging van de instellingsduur van reserves 24. De gemeenteraad besluit als enige, al dan niet op voorstel van het college, over het eerder

opheffen of het verlengen van de instellingsduur van bestemmingsreserves. Dit uitgangspunt spreekt voor zich. 25. Overige bestemmingsreserves vallen automatisch vrij in de eerstvolgende jaarrekening als de

omvang daarvan gedaald is onder de € 0,2 miljoen of een actueel bestedingsplan ontbreekt. Verder vallen overige bestemmingsreserves automatisch vrij in het opheffingsjaar. In alle gevallen wordt bij de bepaling van de omvang van de vrijval rekening gehouden met daadwerkelijk bestaande financiële verplichtingen.

Dit uitgangspunt regelt de vrijval van overige bestemmingsreserves. Dat kan altijd door de raad besloten worden, maar het gaat automatisch als ze kleiner worden dan € 0,2 miljoen in het opheffingsjaar of als er geen actueel bestedingsplan is. Als sprake is van automatische vrijval, maar verlenging gewenst is, dan kan daartoe worden besloten. Dit is opgenomen in uitgangspunt 27. Het kalenderjaar van vorming van de reserve is het eerste instellingsjaar. Als daadwerkelijk financiële verplichtingen zijn aangegaan, dan is de gemeente jegens derden gebonden. Deze bedragen kunnen niet vrijvallen omdat een uitgave volgt. 26. Systeemreserves vallen automatisch vrij in het opheffingsjaar. Bij de bepaling van de omvang

van de vrijval wordt rekening gehouden met daadwerkelijk bestaande financiële verplichtingen.

Dit uitgangspunt regelt de vrijval van systeemreserves. Ook dat kan altijd, maar het gaat automatisch in het opheffingsjaar. Een financieringsreserve wordt in stand gehouden gedurende de levensduur van het actief tenzij het actief waaraan deze gekoppeld is eerder uit gemeentelijk bezit verdwijnt. Ook die reserve zal dan automatisch vrijvallen als deze niet meer nodig is. Als sprake is van automatische vrijval, maar verlenging gewenst is, dan kan daartoe worden besloten. Dit is opgenomen in uitgangspunt 27. Ook hier geldt de beperking voor daadwerkelijk aangegane financiële verplichtingen. 27. Als sprake is van automatische vrijval als bedoeld in 25 en 26 hiervoor en verlenging gewenst

is, dan wordt in het raadsvoorstel tot verlenging de volgende informatie verstrekt: a. de benodigde omvang; b. de mate waarin de doelen worden gerealiseerd; c. de actualiteit van de doelen; d. de afwegingen waarom een reserve nog steeds het meest geëigende middel is om het

doel te bereiken; e. bij systeemreserves: het functioneren van de specifieke procedure(s) die gelden voor de

betreffende reserve; f. het verloop van raming en realisatie met toelichting van afwijkingen van de reserve

gedurende de laatste vijf jaar; g. bij overige bestemmingsreserves: een bestedingsplan; h. de mate waarin sprake is van vrije ruimte; i. het nieuwe opheffingsjaar.

154


Het raadsbesluit tot verlenging van een bestemmingsreserve dient voor het einde van het opheffingsjaar genomen te zijn. Met dit uitgangspunt wordt de evaluatie van de reserves geëffectueerd. Dat gebeurt (naast de jaarlijkse toets) vierjaarlijks voor de systeemreserves en tweejaarlijks voor overige bestemmingsreserves. De gewenste hoogte en ontwikkeling van de reserve wordt met bovenstaande informatie opnieuw bepaald. Als gevolg hiervan kan dus ook sprake zijn van een gedeeltelijke vrijval of toevoeging. 4.2 Voorzieningen 4.2.1 Algemeen 28. De stand van een voorziening mag nooit negatief worden. Analoog aan een reserve kan aan een voorziening nooit meer onttrokken worden dan er aan budget in staat. Als dat budget ontoereikend is, dan zal het meerdere dus rechtstreeks ten laste van de exploitatie moeten komen. 29. Een voorziening kan slechts worden ingedeeld bij één programma onderdeel. Ook deze bepaling is analoog aan hetgeen voor reserves geldt: alleen koppeling aan één programma onderdeel. 30. Er geldt een ondergrens van € 0,2 miljoen voor het treffen van een voorziening voor een risico

waarbij de ondergrens geldt per risicogeval en niet voor een groep van risico’s. Dit uitgangspunt heeft tot doel te voorkomen dat het aantal risico voorzieningen een explosief karakter krijgt. Kleinere risico’s dienen opgevangen te worden in de exploitatie als het financieel effect zich manifesteert zonder grote gevolgen voor het rekeningresultaat. 31. Voorzieningen worden niet gevormd voor:

a. de gevolgen van toekomstige gebeurtenissen, die niet in causale relatie staan tot het bedrijfsgebeuren in de periode voorafgaande aan de balansdatum.

b. structureel verliesgevende exploitaties van activa, waartoe in elk geval vastgoed en andere exploiteerbare activa worden gerekend.

c. de egalisatie van andere lasten dan onderhoudslasten, baten of welk ander egalisatiedoel dan ook.

Een risico (met een financieel effect) dat zich nog kan voordoen , maar gerelateerd is aan een activiteit die nog moet plaatsvinden kan niet op voorhand worden voorzien. Een structureel verlieslatende exploitatie is op zich geen risico maar een zekerheid van een verlies dat zich jaarlijks zal voordoen en ook aan een exploitatiejaar is gebonden. In dit geval kan geen voorziening voor het complete exploitatieverlies gedurende de exploitatieperiode worden gevormd. Voorzieningen die worden gevormd met een egalisatieprincipe als basis voor andere dan onderhoudslasten worden niet toegestaan. Hiervoor is het instrument egalisatiereserve in beginsel beschikbaar.

155


4.2.2 Instellen van voorzieningen 32. Door de wetgever verplicht gestelde voorzieningen worden in de jaarrekening of zoveel eerder

als noodzakelijk is gevormd als de omstandigheden dat vereisen. De instelling van een wettelijk verplichte voorziening is geen keuze maar een plicht. Vorming daarvan dient dus uiterlijk bij de jaarrekening te gebeuren, maar eerder zodra blijkt dat er sprake moet zijn van vorming. 33. Een voorziening om de onderhoudslasten van een kapitaalgoed of een afgebakende groep

daarvan te egaliseren kan in een raadsvoordracht aan de raad worden voorgesteld als voldaan wordt aan de volgende criteria: a. de voorziening is niet programmaonderdeel- overstijgend; b. voeding en aanwending gebeurt alleen op basis van een vier jaren beheerplan met de

daarbij behorende financiële vertaling naar de jaarlasten voor het betreffende kapitaalgoed in de beschouwde periode;

c. in de voorziening kunnen geen lasten worden opgenomen die betrekking hebben op regulier jaarlijks onderhoud of investeringen;

d. de omvang van de onderhoudslasten in een reeks van 4 jaren vertoont één of meer pieken die tenminste € 1 miljoen boven de gemiddelde onderhoudslasten van de beschouwde periode liggen;

e. het beheerplan wordt 4-jaarlijks geactualiseerd en aan de raad ter vaststelling voorgelegd. De financiële vertaling van het beheerplan wordt jaarlijks geactualiseerd.

Voorzieningen kunnen worden gevormd om de effecten van verschillen in uitgavenpatronen in onderhoud te egaliseren in de tijd. Het gaat dan om de kosten van groot onderhoud dat zich kenmerkt door een lage frequentie, maar wel gepaard met relatief hoge kosten. Ten denken valt aan zaken als de vervanging van een dak en dergelijke. Belangrijk is dat de voorziening gevormd wordt voor de kosten van dat cyclische (groot) onderhoud en niet voor investeringen (of vervangingsinvesteringen) en niet voor lasten met een jaarlijks weerkerend karakter. Naarmate de verschillen in uitgavenpatronen tussen jaren groter zijn, is het effect op het resultaat groter. Dat neemt niet weg dat geaccepteerd moet worden dat verschillen bestaan en dat dat niet altijd met een voorziening hoeft te worden opgevangen. Deze vorm van een voorziening is daarom facultatief. Het mag, maar dan alleen als de verwachte resultaatsinvloed pieken vertoont in de instellingsduur van meer dan € 1 miljoen, maar het moet niet per sé, ook niet als de resultaatsinvloed groter is dan € 1 miljoen. Naast deze beperking is het beheerplan prominent opgevoerd. Qua uitwerking betekent dat: geen beheerplan, dan geen voorziening. 4.2.3 Muteren van voorzieningen 34. Lasten die ontstaan en waarvoor een voorziening is gevormd worden ten laste van die

voorziening gebracht en kunnen niet opnieuw tot een last in de programmabegroting of -rekening leiden.

De vorming van of het toevoegen aan een voorziening creëert op zichzelf al een last in de exploitatie. Lasten moeten niet dubbel worden verantwoord en daarom direct ten laste van de

156


voorziening worden gebracht. Het kan om administratieve redenen mogelijk zijn deze via de programmarekening te laten lopen, maar ook dan moet voorkomen worden dat sprake is van het opnieuw opnemen van een last. 35. Voorzieningen die door het college zijn gevormd ter dekking van risico’s worden tenminste

jaarlijks geactualiseerd bij de opmaak van de jaarrekening. Ingeval de raming van het te verwachten verlies of de verplichting wordt verlaagd of naar nihil wordt gebracht dan leidt een verlaging altijd tot gedeeltelijke of gehele vrijval.

Dit uitgangspunt beschrijft dat tenminste jaarlijks evaluatie van de risicovoorzieningen plaats vindt en dat - ter vermijding van nodeloos vastgehouden middelen- lagere ramingen direct leiden tot gehele of gedeeltelijke vrijval. 36. Rente wordt toegevoegd aan een voorziening als het toevoegen van rente noodzakelijk is

omdat de bepaling van de voorziening berust op een netto-contante-waardebepaling. Ook aan voorzieningen kan rente worden toegevoegd. Dit uitgangpunt beschrijft dat dat alleen kan als de voorziening op netto contante waarde wordt bepaald. 4.2.4. Opheffen van voorzieningen 37. De raad kan onverschillig de instellingsduur besluiten tot het beëindigen van voorzieningen

die door de raad zijn gevormd ter egalisatie van onderhoudslasten. De raad kan ten allen tijde besluiten het egaliseren van onderhoudslasten via voorzieningen te staken en besluiten tot opheffen van de corresponderende voorzieningen. 4.3 Informatievoorziening 4.3.1 Hoofdlijnen 38. In de begroting en in de hoofdlijnen van de jaarrekening, bij de programma’s en in een

overzicht met basisinformatie over reserves en voorzieningen wordt informatie verschaft over de reserves en voorzieningen.

39. In de jaarrekening wordt in de hoofdlijnen een globaal beeld geschetst van de ontwikkeling

van de reserves en voorzieningen in een meerjarig perspectief. 40. De ontwikkeling van de reserves wordt toegelicht aan de hand van twee overzichten.

a. belangrijke afwijkingen tussen geraamde mutaties en gerealiseerde mutaties in bestaande reserves;

b. de resultaatbestemmingsvoorstellen. 4.3.2 Programma’s 41. In de begroting en de jaarrekening wordt in de programma’s per doelstelling en programma

onderdeel aangegeven welke dotaties en onttrekkingen van reserves en voorzieningen

157


plaatsvinden. De dotaties en onttrekkingen worden voor zover deze groter zijn dan € 0,5 miljoen met een redengevende verklaring toegelicht in termen van hoeveel en waarom.

4.3.3 Basisinformatie 42. In de begroting en de toelichting van de balans wordt een integraal overzicht opgenomen met

informatie over alle reserves en voorzieningen. Deze basisinformatie per reserve en voorziening omvat: a. naam; b. instellingsjaar; c. soort: systeemreserve/overige bestemmingsreserve/wettelijk verplichte

voorziening/voorziening onderhoudslasten; d. doel; e. mutaties dienstjaar plus (verwijzing naar de) toelichting; f. eindjaar van instelling; g. maximaal toegestane omvang.

In de onderdelen 38 tot en met 42 wordt de informatievoorziening over de reserves en voorzieningen geregeld. Het gaat daarbij zowel om informatie op hoofdlijnen (38 tot en met 40), als om informatie op detailniveau (41 en 42) en zowel over het schetsen van de ontwikkeling (39,40) als het geven van de standen (42).

158


BIJLAGE 1 Definities A. Reserves Bestemmingsreserve Een door de raad vastgestelde reserve gevormd voor een specifiek bestedingsdoel. De instelling van een bestemmingsreserve kan plaats vinden bij de begroting, een begrotingswijziging, een specifiek raadsbesluit of bij de behandeling van de jaarrekening. Systeemreserve een door de raad aangewezen bestemmingsreserve met een onbepaalde instellingsduur. Om een bestemmingsreserve aan te kunnen wijzen als systeemreserve is het noodzakelijk dat de raad, al dan niet voorgeschreven door hogere regelgeving, een specifieke invulling geeft aan de toepassing van het budgetrecht door: - een specifieke werkwijze te bepalen voor dotaties en onttrekkingen en - specifiek te benoemen welke lasten of baten of het saldo daarvan daarbij in aanmerking

moeten worden genomen en - specifiek te bepalen hoe verwerking van de mutaties in de jaarrekening dient plaats te vinden,

ook al leidt dat tot afwijking van begrote bedragen. Financieringsreserve een door de raad gevormde of te vormen systeemreserve waaraan al dan niet voorgeschreven door hogere regelgeving baten zijn of worden toegevoegd met het uitsluitende doel investeringen in een corresponderend actief geheel of gedeeltelijk met eigen middelen te financieren. Egalisatiereserve Een door de raad vastgestelde systeemreserve bedoeld om een jaarlijks overschot of tekort dat samenhangt met de realisatie van minder of meer lasten ten opzichte van door de raad geoormerkte of van derden verkregen bijdragen of budgetten over een minimale periode van vier jaar te egaliseren onder voorwaarde dat de bijdragen niet teruggegeven moeten worden aan derden. Kapitaallastenreserve Een door de raad gevormde systeemreserve met als uitsluitend doel het gedurende de afschrijvingsperiode geheel of deels dekken van de jaarlijkse afschrijvingen en rente (kapitaallasten) van een specifiek vast actief. Reserve overheveling incidentele middelen Een systeemreserve bedoeld om beschikbaar gestelde maar nog niet bestede incidentele middelen voor maximaal een keer over te hevelen naar een volgend begrotingsjaar Overige bestemmingsreserve Een door de raad gevormde of te vormen bestemmingsreserve die binnen een periode van maximaal twee jaar besteed dient te zijn. Toevoeging Een toevoeging aan een bestemmingsreserve die door de raad is vastgesteld of volgt uit de specifieke toepassing voor een systeemreserve.

159


Onttrekking Een onttrekking aan een bestemmingsreserve die door de raad is vastgesteld of volgt uit de specifieke toepassing voor een systeemreserve. Vrijval De vermindering van een bestemmingsreserve met een bedrag omdat die middelen niet meer nodig zijn om het doel waarvoor de bestemmingsreserve is gevormd te bereiken. Een vrijval is geen onttrekking. Negatieve stand Een bestemmingsreserve waaraan meer is onttrokken of dreigt te worden onttrokken dan aan middelen aanwezig is. Opheffingsjaar Het jaar waarin een bestemmingsreserve in de jaarrekening van dat jaar wordt opgeheven. Budgetoverheveling De overheveling van budgetten naar (een) volgend(e) ja(a)r(en) als die niet of niet geheel tot besteding zijn gekomen. Bestedingsplan Een onderliggend plan bij een bestemmingsreserve waaruit tenminste blijkt wat het bestedingsmoment, de bestedingsrichting (bijvoorbeeld inkoop, subsidieverstrekking) en de bestedingsomvang zal zijn, voorzien van toelichting. Verlenging: de verlenging van de duur van instelling van een bestemmingsreserve die het college aan de raad kan voorstellen. B. Voorzieningen Voorzieningen kunnen worden gevormd voor: a. Type 1: verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, maar redelijkerwijs te schatten; b. Type 2: op de balansdatum bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c. Type 3: kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. Type 4: bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen waarvoor ter bestrijding van de kosten een heffing kan worden geheven. Type 5: van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden.

160


Toevoeging Een toevoeging aan een voorziening die begroot is en/of volgt uit de specifieke verplichting tot toepassing voor het type. Onttrekking Een onttrekking aan een voorziening die begroot is en/of volgt uit de specifieke noodzaak de voorziening te gebruiken waarvoor hij gevormd is. Vrijval De vermindering van een voorziening met een bedrag omdat die middelen niet meer nodig zijn om het doel waarvoor de voorziening is gevormd te bereiken. Een vrijval is geen onttrekking. Negatieve stand Een voorziening waaraan meer is onttrokken of dreigt te worden onttrokken dan aan middelen aanwezig is.

161

Hoofdstuk 3 Investeren Onder het thema Investeren vallen de beleidskaders die zijn uitgewerkt rondom het indienen van investeringsvoorstellen, het bepalen welke investeringen in aanmerking komen voor activeren (en afschrijven) en hoe eenmaal geactiveerde investeringen worden gewaardeerd in de balans. Een investering is een uitgave voor een (productie)middel, kapitaalgoed of gebruiksgoed waarvan het nut zich over meerdere jaren uitstrekt. Het gaat dan om bezittingen die meerjarig gebruikt kunnen worden. Een investering leidt niet per sé tot activeren in de balans. Dat hangt af van de omvang en de aard ervan. Het beleid schrijft voor dat het besluit voor een investering wordt voorbereid met een Total Cost of Ownership-analyse. Daarin worden niet alleen de kosten die met de investering zelf zijn gemoeid betrokken, maar ook de uitgaven – en inkomsten – die nodig zijn om de investering in stand te houden en te exploiteren. Beleidskaders 3.1 Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven 3.2 Nota beoordeling Investeringsvraagstukken 3.3 Regeling investeringskredieten

Toepassingsregels Voor het thema Investeren zijn tot nog toe voor vier onderwerpen toepassingsregels geformuleerd. Het gaat om toepassingsregels voor: 1. Investeringsvoorstellen 2. Financieringsreserves 3. Duurzame investeringen 4. Investeringen in de informatievoorziening (IV)

162

Gemeente Amsterdam Financieel stelsel

3.1 Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven De Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven geeft het kader voor het handelen bij investeringen ten aanzien van het aspect activeren en de daarmee samenhangende vraagstukken van afschrijven en waarderen. Deze nota heeft een functie als uitwerking en toepassing van die verslaggevingsregels waar sprake is van een keuzemogelijkheid en verder waar dat wenselijk en mogelijk is. Dat betekent dat op de punten die in deze nota niet genoemd worden het BBV direct gevolgd dient te worden. De Beleidsnota geldt vanaf 1 januari 2017. Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft de Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven op 25 januari 2017 vastgesteld. Downloads Je kunt de Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven en de flap met de besluitvorming van de gemeenteraad daarover hiernaast downloaden. De beleidsnota Je vindt de volledige Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven 2017op de volgende pagina’s.

163


Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven 1 Inleiding

De nota Activeren, waarderen en afschrijven (nota Awa) geeft het kader voor het handelen bij investeringen ten aanzien van het aspect activeren en de daarmee samenhangende vraagstukken van afschrijven en waarderen. De regels voor activeren, waarderen en afschrijven zijn opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV). Daarnaast geeft de commissie BBV nadere richtlijnen voor de toepassing van het BBV. De wetgeving als wordt zelf niet in deze nota genoemd. Deze nota heeft uitsluitend een functie als uitwerking en toepassing van die verslaggevingsregels waar sprake is van een keuzemogelijkheid en verder waar dat wenselijk en mogelijk is. Dat betekent dat op de punten die in deze nota niet genoemd worden het BBV direct gevolgd dient te worden. Uitspraken van de commissie BBV die betrekking hebben op toepassing zijn in de beleidsuitgangspunten verwerkt. Verder is rekening gehouden met aanbevelingen van de commissie waarin ten aanzien van specifieke onderwerpen opname in de beleidsnota wordt aanbevolen. Activeren wil niet meer zeggen dan dat op grond van wettelijke voorschriften een investering op de balans moet (of mag) worden gepresenteerd, omdat daar een meerjarig nut aan wordt toegekend. Een investering wordt, als die op de balans is geplaatst, gewoonlijk een vast actief genoemd. Een vast actief kan zowel aangekocht worden als vervaardigd. Het meerjarig nut komt tot uitdrukking door telkens een gedeelte van de waarde van het actief ten laste te brengen van het resultaat (afschrijven). Dat houdt in dat de kosten gemoeid met het maken of aankopen van het actief (het investeren) in feite verdeeld worden over de jaren waarin het actief wordt gebruikt. De wetgever heeft voorzien dat in bepaalde gevallen een actief aan waarde kan verliezen omdat bijvoorbeeld de gebruiksduur beperkter is dan oorspronkelijk voorzien. In zulke gevallen kan of moet de zogenaamde waardering van het actief worden herzien, bijvoorbeeld door aanpassing van de waarde die dan nog in de balans staat. In dat geval is sprake van waarderingsvraagstukken die als dat relevant is voor keuzes ook in deze nota behandeld worden. Deze nota is een actualisatie van de eerder vastgestelde nota Activeren, waarderen en afschrijven 2014. De actualisatie vloeit voornamelijk voort uit de wijziging van het BBV per begrotingsjaar 2017. In de nota zijn de actuele notities van de Commissie BBV verwerkt. De nota is verder in een standaardvorm opgesteld die vanaf 2016 wordt gehanteerd voor alle financiële beleidsnota’s. In de nota worden uitgangspunten van het beleid in een apart hoofdstuk weergegeven. In het daarop volgende hoofdstuk worden de uitgangspunten nader toegelicht. Definities zijn opgenomen als bijlage 2. In onderstaand pictogram is de kern van de nota op het gebied van activeren, waarderen en afschrijven weergegeven:

164


165


2. Uitgangspunten van het beleid (beleidskader) 2.1 Algemeen 1) Vaste activa worden in het geval van interne overdracht altijd overgedragen tegen de

boekwaarde. 2) Boekwinst of -verlies bij het afstoten van een vast actief naar een afnemer buiten het

concern gemeente Amsterdam wordt als incidentele baat/last in de exploitatie verwerkt.

3) Projecten die nog in uitvoering zijn en voldoen aan de activerings- en groottecriteria

worden opgenomen als Activa in Ontwikkeling onder de toepasselijke balansrubriek binnen de vaste activa.

4) In individuele gevallen kan door de raad worden afgeweken van deze nota. Het college

doet als een situatie zich voordoet waarbij dat als noodzakelijk wordt gezien een voorstel aan de raad.

2.2 Activeren 5) Kosten van onderzoek en ontwikkeling worden niet geactiveerd. Kosten verbonden aan

het sluiten van geldleningen en agio/ disagio worden niet geactiveerd. 6) Hardware (apparatuur) wordt geactiveerd. Software en/of gebruiksrechten voor

onbepaalde duur die ineens in rekening worden gebracht worden beschouwd als component van de hardware en wordt geactiveerd. Hetzelfde geldt voor implementatiekosten van nieuwe hard- en/of software. In alle gevallen wordt rekening gehouden met de overige uitgangspunten in deze nota. Opleidingskosten bedoeld om eigen medewerkers vertrouwd te maken met de nieuwe software en kosten van leveranciersrapport worden als last verwerkt, dus niet geactiveerd.

7) Ondergrenzen voor activering:

a. De aankoop van grond wordt onverschillig de aankoopwaarde geactiveerd; b. Investeringen met economisch nut groter dan € 100.000 worden geactiveerd. Activering vindt in deze categorie alleen voor lagere bedragen plaats als er afwijkende eisen worden gesteld door externe financiers;

c. Investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut worden geactiveerd als

deze na aftrek van bijdragen van derden een bedrag van € 5 miljoen te boven gaan.

8) Op investeringen in de openbare ruimte die niet in aanmerking komen voor activering

en dus ten laste komen van de exploitatie worden eventuele bestuurlijk aangewezen bijdragen uit reserves in mindering gebracht.

166


9) Op investeringen in de openbare ruimte die wel in aanmerking komen voor activering mogen geen bijdragen uit reserves in mindering worden gebracht. De bijdrage wordt in dat geval opgenomen in de financieringsreserve activa met maatschappelijk nut. Onttrekking uit die reserve vindt jaarlijks plaats op basis van de afschrijvingsduur van het actief waarvoor de bijdrage bedoeld was.

10) Sculpturen in de openbare ruimte en aankopen van dieren worden niet geactiveerd. 11) Personele kosten die aan de vervaardiging van een actief kunnen worden toegerekend

mogen worden geactiveerd. 12) Rentelasten van investeringen worden niet geactiveerd maar tijdens de uitvoering ten

laste van de exploitatie gebracht. Deze regel geldt NIET voor grondexploitaties en werken voor derden.

13) Voorbereidingskosten mogen alleen worden geactiveerd als voorbereiding en

uitvoering direct op elkaar aansluiten en het bestuurlijk besluit tot uitvoering van het project genomen is. Als een project na bestuurlijke besluitvorming toch niet tot uitvoering leidt, dan worden alle voorbereidingskosten alsnog ten laste van de exploitatie gebracht.

14) Regulier onderhoud, groot onderhoud en achterstallig onderhoud wordt niet

geactiveerd. Deze lasten worden ten laste van de exploitatie of daarvoor gevormde voorzieningen gebracht.

15) Levensduur verlengende en kwaliteit verhogende investeringen worden geactiveerd. Bij

levensduur verlengende maatregelen wordt de restantwaarde van het oorspronkelijke activum naar het nieuwe activum overgebracht.

16) Operational leasecontracten worden niet geactiveerd, financial leasecontracten wel. 17) Bijdragen aan eigendommen van derden worden in beginsel niet geactiveerd en zeker

niet als de bijdrage lager is dan € 100.000. In elk geval dient een voorstel tot de verstrekking van een investeringsbijdrage aan een derde altijd voorzien te zijn van een motivatie in het geval sprake is van activering.

2.3 Waarderen 18) Bij vervanging van een actief wordt de nog aanwezige boekwaarde van het actief dat

vervangen wordt ten laste van de exploitatie gebracht. 19) Het college kan de raad voorstellen doen vastgoed aan te merken als vastgoed met een

maatschappelijke functie of te besluiten tot beëindiging van het toekennen van een maatschappelijke functie. Bij het voorstel geeft het college aan wat de consequentie is voor de waardering van dat vastgoed.

167


20) Als sprake is van een duurzame waardevermindering dan wordt deze niet verwerkt in de boekwaarde van het betreffende actief, maar wordt een voorziening gevormd specifiek behorend bij het actief. Deze voorziening wordt als waarde correctie onder de vaste activa en bij het actief opgenomen.

2.4 Afschrijven 21) Bij wijziging van de afschrijvingsduur of afschrijvingsmethode worden bestaande

(rest)boekwaarden niet herrekend, maar over de langere, kortere of gelijkblijvende verwachte gebruiksperiode afgeschreven.

22) Activa worden afgeschreven volgens de lineaire methode. Afwijking van de lineaire

methode wordt gemotiveerd en al bij het investeringsvoorstel dient instemming met deze afwijking te worden gevraagd aan de raad.

23) Er wordt geen rekening gehouden met restwaarde. 24) Afschrijving vangt aan in het kalenderjaar volgend op het jaar waarin het actief - in gebruik is genomen, - is afgerond in het geval van een component of - verworven is. 25) De componentenbenadering mag worden toegepast bij investeringen met economisch

nut en bij investeringen met een maatschappelijk nut. 26) Het college kan de raad voorstellen doen om extra af te schrijven op investeringen in de

openbare ruimte met maatschappelijk nut als het gaat om ultimo 2016 al gerealiseerde investeringen in een actief dat hetzij al in gebruik hetzij nog in ontwikkeling was.

27) De in bijlage 1 opgenomen afschrijvingstabel wordt gehanteerd voor investeringen

vanaf 1-1-2015. Afschrijvingen op investeringen van vóór die datum worden niet gecorrigeerd. Als sprake is van aankoop van bestaande gebouwen of van 2e hands materieel dan wordt de resterende levensduur gehanteerd waarbij de afschrijvingstermijnen van de tabel worden gevolgd.

3. Algemene toelichting op het beleid Bij de formulering van financieel beleid op het gebied van activeren, waarderen en afschrijven staat het activeren centraal. Als activeren niet gebeurt, is waarderen en afschrijven ook niet aan de orde. De wetgever geeft inzake het activeren van investeringen een duidelijk principe: alle investeringen worden geactiveerd. De vrijheid om daarvan af te wijken of keuzes te maken geldt slechts in enkele gevallen. Beperking vindt daarnaast nog zijn oorsprong in notities van de commissie BBV die al nadere invulling heeft gegeven aan vraagstukken over wel of niet activeren. De conclusie kan daarom niet anders zijn dan dat de beleidsvrijheid gering is en

168


gezien de ontwikkelingen eerder ingekrompen dan uitgebreid wordt. Een van de belangrijke ontwikkelingen is bijvoorbeeld het opheffen van de vrijheid om investeringen in de openbare ruimte wel of niet te activeren en te vervangen door een verplichting dat wel te doen. Deze wijziging was de hoofdreden om deze nota te actualiseren. Financieel beleid heeft naast het maken van keuzes welke richting gehanteerd zal worden (het wat)ook een belangrijke rol in het geven van kaders die richting geven aan het handelen (het hoe). Deze kaders zijn onontbeerlijk om in een organisatie en zeker als die zo divers is als de gemeente Amsterdam uniformiteit in het handelen te bewerkstelligen. Als zodanig zijn deze kaders de basis voor uitvoerings- en toepassingsregels. Een voorbeeld van het laatste is de inrichting van een proces waarin geborgd wordt dat de kaders worden nageleefd. Een voorbeeld waar het wat en het hoe zijn gecombineerd is te vinden in beleidsuitgangspunt 1).

4. Inhoudelijke toelichting op de uitgangspunten van het beleid 4.1 Algemeen Investeringen worden verantwoord op de balans onder de post vaste activa. Investeringen zijn relevant voor het bestuur en de besturing vanwege de gevolgen die een investering heeft voor: - de (mogelijke) invloed op het voorzieningenniveau voor de gemeenten; - de substantiële bedragen waar het meestentijds om handelt; - de lange termijn (de gevolgen voor de (meerjaren-)begroting); - de gevolgen voor het (kostendekkend) niveau van heffingen. Door de invloed van de weten regelgeving en de overwegingen die hiervoor zijn genoemd leiden investeringen als vervolgstap in een aanzienlijk aantal gevallen tot activering en afschrijven en dat zijn dan ook direct de hoofdonderwerpen in deze nota. Als wordt geactiveerd is sprake van het ontstaan van een actief. In het navolgend wordt kort ingegaan op de onderverdeling van de activa.

Vaste activa De vaste activa zijn onderverdeeld in: • materiële vaste activa • immateriële vaste activa • financiële vaste activa Materiele vaste activa Materiele vaste activa kennen twee gedaantes, • Investeringen met een economisch nut of • Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut. Investeringen met een economisch nut, dat zijn activa die opbrengsten kunnen genereren of verhandelbaar zijn, moeten worden geactiveerd. Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut dienen vanaf 2017 eveneens te worden geactiveerd, daarvoor bestond die verplichting niet. Voorbeelden van dat soort activa zijn wegen, bruggen en openbaar groen.

169


Immateriële vaste activa Hieronder worden opgenomen kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen, het saldo van agio en disagio en kosten van onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief. Financiële vaste activa Deze worden onderverdeeld in kapitaalverstrekkingen, leningen en andere uitzettingen aan derden. Het gaat hier om het aanhouden van een duurzaam financieel belang dat zich over meerdere jaren uitstrekt. Naast deze financiële zaken worden onder deze activa ook begrepen bijdragen aan activa in eigendom van derden. In deze paragraaf worden de onderwerpen behandeld die niet zijn te typeren als activeren, waarderen of afschrijven, maar wel van belang zijn bij het omgaan met vaste activa. 1) Vaste activa worden in het geval van interne overdracht altijd overgedragen tegen de

boekwaarde.

De gemeente Amsterdam is een entiteit waarbinnen voor alle activa beheerders zijn aangewezen. De interne overdracht van het beheer van een actief kan daarbij logischerwijs nooit tot een waardesprong leiden. Bijkomend motief is dat een winst nooit gerealiseerd kan worden omdat de winst bij organisatie eenheid A onvermijdelijk zal leiden tot verlies bij organisatie eenheid B. Om deze redenen vindt overdracht altijd tegen boekwaarde plaats. Ter wille van de duidelijkheid: dit uitgangspunt geldt ook voor de overdracht van vaste activa uit de grondexploitaties ook al staan deze gerubriceerd onder voorraden en niet onder de vaste activa.

2) Boekwinst of -verlies bij het afstoten van een vast actief naar een afnemer buiten het

concern gemeente Amsterdam wordt als incidentele baat/last in de exploitatie verwerkt.

Boekwinsten of verliezen komen ten gunste/laste van de exploitatie. Het ontstaan van een boekwinst of verlies volgt uit een waarderingsverschil. Bij afstoten blijkt dat de waarde in de balans te hoog of te laag is. Dat waardeverschil ontstaat omdat kennelijk: - te weinig of te veel is afgeschreven; - te weinig of teveel toegestane afwaarderingen hebben plaatsgevonden (opwaarderingen zijn niet relevant omdat deze niet zijn toegestaan). Afschrijven en afwaarderen verloopt via de exploitatie, voor boekwinsten en - verliezen die een afgeleide daarvan zijn wordt geen uitzondering gemaakt.

3) Projecten die nog in uitvoering zijn en voldoen aan de activerings- en groottecriteria

worden opgenomen als Activa in ontwikkeling onder de toepasselijke balansrubriek binnen de vaste activa.

Investeringsprojecten die worden uitgevoerd ten behoeve van de eigen organisatie (dus niet voor derden) zijn Activa in ontwikkeling wanneer deze geactiveerd (moeten) worden. De status wijzigt naar die van vast actief als het actief daadwerkelijk in gebruik wordt genomen. De indeling onder de toepasselijke balansrubriek volgt de indeling die in het BBV verplicht is gesteld. Deze investeringsprojecten kunnen dus

170


NOOIT onder onderhandenwerk worden gepresenteerd, dat is voorbehouden aan projecten die WEL voor derden worden uitgevoerd.

4) In individuele gevallen kan door de raad worden afgeweken van deze nota. Het college

doet als zich een situatie voordoet waarbij dat als noodzakelijk wordt gezien een voorstel aan de raad.

Bijzondere omstandigheden kunnen zich altijd voordoen en zijn juist vanwege hun aard nauwelijks in regelgeving te vatten. Deze beleidsregel voorziet in de mogelijkheid voor de raad te onderkennen dat een dergelijke uitzondering zich voordoet en dienovereenkomstig te handelen als de eigen interne regelgeving daarin onbedoeld belemmerend werkt.

4.2 Activeren 5) Kosten van onderzoek en ontwikkeling worden niet geactiveerd. Kosten verbonden aan

het sluiten van geldleningen en agio/ disagio worden niet geactiveerd.

Kosten voor onderzoek en ontwikkeling kunnen binnen het kader van de BBV onder strikte voorwaarden worden geactiveerd. Met deze bepaling in de nota wordt die keuze omgezet naar een verplichting dat niet te doen in de gemeente Amsterdam. De reden daarvoor is dat in het verleden en ook nu nog duidelijk is dat deze kosten een dusdanig geringe omvang hebben dat activering niet overwogen moet worden. Deze kosten mogen verder naar hun aard ook geen deel uitmaken van een investering omdat het de bedoeling is dat deze afzonderlijk worden geactiveerd. Kosten van onderzoek en ontwikkeling zijn dus ook nooit voorbereidingskosten. In de toelichting van het BBV wordt aanbevolen de kosten van het sluiten van leningen en het saldo van agio en disagio niet te activeren en dus ook niet af te schrijven. In dat geval worden de lasten volledig genomen in het jaar van sluiten van de lening. De gemeente Amsterdam volgt deze aanbeveling.

6) Hardware (apparatuur) wordt geactiveerd. Software en/of gebruiksrechten voor

onbepaalde duur die ineens in rekening worden gebracht worden beschouwd als component van de hardware en wordt geactiveerd. Hetzelfde geldt voor implementatiekosten van nieuwe hard- en/of software. In alle gevallen wordt rekening gehouden met de overige uitgangspunten in deze nota. Opleidingskosten bedoeld om eigen medewerkers vertrouwd te maken met de nieuwe software en kosten van leveranciersrapport worden als last verwerkt, dus niet geactiveerd.

Besturingssoftware en/of gebruiksrechten voor onbepaalde duur die ineens in rekening worden gebracht worden beschouwd als component van het actief en wordt geactiveerd als activering rekening houdend met de overige uitgangspunten in deze nota mogelijk is. Hetzelfde geldt voor implementatiekosten van nieuwe hard- en/of software. Opleidingskosten bedoeld om eigen medewerkers vertrouwd te maken met de nieuwe software worden als last verwerkt en dus niet geactiveerd.

171


Implementatiekosten kunnen zowel kosten van externen als kosten van eigen medewerkers betreffen. Niet in alle gevallen verwerft de gemeente de software zelf, maar slechts de gebruiksrechten van de software. Bij gebruiksrechten wordt onderscheid gemaakt tussen onbepaalde duur en bepaalde duur. • Gebruiksrechten voor onbepaalde duur die ineens in rekening worden gebracht

worden net als software zelf gecategoriseerd en verwerkt als materiële vaste activa De afschrijvingstermijn voor gebruiksrechten is opgenomen in bijlage 2.

• Gebruiksrechten voor bepaalde duur (maar voor meer dan één jaar) die ineens in

rekening worden gebracht worden als ‘vooruitbetaalde kosten’ verantwoord. Deze kosten worden gedurende de betreffende jaren ten laste van de exploitatie gebracht. Kosten van leverancierssupport (bijvoorbeeld helpdesksupport, consultancy-uren, nieuwe releases etc.) kunnen, onder expliciete voorwaarde dat deze voor een aantal jaren ineens vooraf in rekening worden gebracht, eveneens als ‘vooruitbetaalde kosten’ worden verantwoord. In het geval van jaarlijkse afspraken vindt verantwoording normaal als jaarlast plaats

7) Ondergrenzen voor activering: a. De aankoop van grond wordt onverschillig de aankoopwaarde geactiveerd; b. Investeringen met economisch nut groter dan € 100.000 worden geactiveerd. Activering

vindt in deze categorie alleen voor lagere bedragen plaats als er afwijkende eisen worden gesteld door externe financiers;

c. Investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut worden geactiveerd als deze na aftrek van bijdragen van derden een bedrag van € 5 miljoen te boven gaan.

Om pragmatische redenen wordt een minimumomvang aangehouden bij het begrip investering. Zowel door het BBV als de richtlijnen voor de jaarverslaggeving (die onder andere van toepassing zijn op NV’s en BV’s) worden echter geen activeringsondergrenzen gesteld. De vrijheid om die zelf te bepalen is hierbij (nog) intact. De belangrijke redenen om voor ondergrenzen te kiezen zijn: a. activeren brengt administratieve werkzaamheden met zich mee. De last daarvan wordt

groter en de inzichtelijkheid kleiner naarmate er meer geactiveerd wordt; b. ongeremd activeren leidt tot een groter balanstotaal en - bij het ontbreken van

mogelijkheden eigen vermogen in te zetten - tot een groeiend geleend vermogen en toenemende structurele lasten.

De binnen de lokale overheden gehanteerde bedragen als ondergrens lopen door de aanwezige vrijheid sterk uiteen. Factoren die daarbij een rol lijken te spelen zijn de omvang van de gemeente in relatie tot aantal/omvang van de investeringsprojecten en de beschikbare budgettaire ruimte. De gemeente Amsterdam kent gezien zijn grootte veel investeringsprojecten. Gegeven de redenen om voor ondergrenzen te kiezen liggen lage ondergrenzen in dat geval niet voor de hand. In Amsterdam worden investeringen met een economisch nut daarom pas boven de € 100.000 geactiveerd. Uitzonderingen zijn de aankoop van grond, die wordt altijd geactiveerd én er wordt ook geactiveerd als dat een eis is die wordt gesteld door externe financiers, bijvoorbeeld in het geval dat een investering verplicht moet worden afgeschreven ten behoeve van tarief bepaling. Voor activa met maatschappelijk nut wordt een grens van € 5.000.000 gehanteerd.

172


Deze laatste grens borgt voldoende dat - voor de gemeente Amsterdam, in het licht van de redenen voor het instellen van

ondergrenzen, de wel materiële investeringsprojecten worden geactiveerd en - er voldoende ruimte blijft voor inzet van eigen middelen zonder dat dat tot onnodige

administratieve complicaties leidt (zie voor deze complicatie uitgangspunt 9) en - met de bepaalde ondergrenzen in het geval van maatschappelijk nut wordt vermeden

dat investeringen worden geactiveerd waarbij het onderscheid tussen onderhoud en vervanging respectievelijk levensduurverlening vaag is.

8) Op investeringen in de openbare ruimte die niet in aanmerking komen voor activering en dus ten laste komen van de exploitatie worden eventuele bestuurlijk aangewezen bijdragen uit reserves of andere eigen bijdragen in mindering gebracht.

Dit beleidsuitgangspunt wordt nu geïntroduceerd vanwege de wijziging van het BBV en regelt dat bij het bestaan van daartoe bestuurlijk ingestelde reserves of andere aangewezen “eigen” budgetten deze ook daadwerkelijk gebruikt worden voor dekking van de lasten van de investering in het geval deze niet geactiveerd worden. Dit uitgangspunt is gerelateerd aan het hierna volgende uitgangspunt.

9) Op investeringen in de openbare ruimte die wel in aanmerking komen voor activering mogen geen bijdragen uit reserves of andere eigen bijdragen in mindering worden gebracht. De bijdrage wordt in dat geval opgenomen in de financieringsreserve activa met maatschappelijk nut. Onttrekking uit die reserve vindt jaarlijks plaats op basis van de afschrijvingsduur van het actief waarvoor de bijdrage bedoeld was.

Dit beleidsuitgangspunt ligt in het verlengde van het vorige en wordt nu geïntroduceerd vanwege de wijziging van het BBV. Activa in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut moeten voortaan geactiveerd worden en eigen “gespaarde” middelen zoals die in reserves mogen niet op de boekwaarde van de investering in mindering worden gebracht. Het zonder meer toepassen van deze wetgeving leidt er toe dat er (vanwege de hogere afschrijvingen) tekorten in de begroting ontstaan. Dit wordt vermeden door de eigen bijdragen in een financieringsreserve op te nemen. De hogere afschrijvingslasten worden door gelijke onttrekkingen uit de reserve dan teniet gedaan waarmee de oorspronkelijke bedoeling van de inzet van eigen middelen wordt hersteld.

Een eenvoudig voorbeeld:

10) Sculpturen in de openbare ruimte en aankopen van dieren worden niet geactiveerd.

173


Sculpturen in de openbare ruimte zijn te beschouwen als kunst (in de openbare ruimte). Kunst mag niet geactiveerd worden en in lijn hiermee wordt dat ook expliciet gemaakt voor deze vorm van kunst. De aankoop van dieren komt in de gemeente nauwelijks voor. In financiële zin hebben de directe aankoopkosten daarvan dan ook nauwelijks invloed op de exploitatie. Om deze reden wordt afgezien van activeren.

11) Personele kosten die aan de vervaardiging van een actief kunnen worden toegerekend

mogen worden geactiveerd.

Met activeerbare personele kosten wordt in dit geval bedoeld de inzet van gemeentelijk personeel voor de realisatie van het actief. De personele kosten worden berekend aan de hand van uurtarieven op basis van urenregistratie. Deze kosten kunnen als dat relevant is dan onderdeel uit maken van het investeringsvoorstel.

12) Rentelasten van investeringen worden niet geactiveerd maar tijdens de uitvoering ten

laste van de exploitatie gebracht. Deze regel geldt NIET voor grondexploitaties en werken voor derden.

In Amsterdam wordt aan activa – met uitzondering van grondexploitaties en werken voor derden – tijdens de uitvoering geen rente toegerekend. Dit betekent dat de rentelasten van langlopende investeringen niet ten laste van het investeringsbudget maar direct ten laste van de exploitatie worden gebracht. Een belangrijke reden om dit zo te doen is dat op de geactiveerde rente dan ook niet hoeft te worden afgeschreven waarmee een jarenlange structurele lastenverhoging in de begroting wordt vermeden.

13) Voorbereidingskosten mogen alleen worden geactiveerd als voorbereiding en uitvoering

direct op elkaar aansluiten en het bestuurlijk besluit tot uitvoering van het project genomen is. Als een project na bestuurlijke besluitvorming toch niet tot uitvoering leidt, dan worden alle voorbereidingskosten alsnog ten laste van de exploitatie gebracht.

Gemaakte kosten in de initiatieffase (de fase waarin het nog niet zeker is en ook niet bestuurlijk besloten is dat er een project wordt gestart of uitgevoerd) worden niet geactiveerd maar afzonderlijk ten laste van de exploitatie gebracht. Deze kosten worden daarmee niet beschouwd als voorbereidingskosten en gelijk aan de behandeling van kosten van onderzoek en ontwikkeling niet geactiveerd.

Voorbereidingskosten mogen wel worden geactiveerd (mits deze uiteraard direct zijn toe te rekenen aan een project) vanaf het moment dat (bestuurlijk) besloten is een project uit te voeren. Schematisch is dat als volgt weer te geven:

174


Als op een bepaald moment toch blijkt dat het project om welke reden dan ook niet wordt uitgevoerd, dan dienen de voorbereidingskosten ten laste van de exploitatie te worden gebracht. Dat betreft in dat geval dan zowel de kosten in de van voorbereiding voor EN na het bestuurlijk besluit.

14) Regulier onderhoud, groot onderhoud en achterstallig onderhoud wordt niet geactiveerd. Deze lasten worden ten laste van de exploitatie of daarvoor gevormde voorzieningen gebracht.

Onderhoud is het uitvoeren van preventieve of correctieve maatregelen om een actief binnen de levensduur in goede staat te houden of (alsnog) te brengen op een vooraf vastgesteld kwaliteitsniveau. Naar zijn aard is onderhoud NIET levensduur verlengend en valt daardoor buiten de mogelijkheden van activering.

15) Levensduur verlengende en kwaliteit verhogende investeringen worden

geactiveerd. Bij levensduur verlengende maatregelen wordt de restantwaarde van het oorspronkelijke activum naar het nieuwe activum overgebracht.

Levensduur verlengende maatregelen worden aangemerkt als investeringen wanneer die worden gepleegd ten behoeve van een bestaand actief en expliciet leiden tot een substantiële levensduurverlenging van het betreffend actief. Bij levensduur verlengende maatregelen wordt de restantwaarde van het oorspronkelijke activum naar het nieuwe activum overgebracht opdat deze waarde verder gedurende de verlengde levensduur kan worden afgeschreven. Levensduur verlengende maatregelen hebben naar hun aard ook consequenties voor de te hanteren (resterende) afschrijvingstermijn. Bij een bestaand actief is verder sprake van een investering als de gemaakte kosten leiden tot een significante kwaliteitsverbetering waaronder mede begrepen wordt het doen van aanpassingen om te voldoen aan weten regelgeving (bijvoorbeeld investeringen in een gebouw om te voldoen aan veiligheidsvoorschriften). Als Investeringen voldoen aan de criteria voor activering volgens dit beleidsuitgangspunt, dan wordt dat in het investeringsvoorstel gemotiveerd toegelicht.

16) Operational leasecontracten worden niet geactiveerd, financial leasecontracten

wel.

Financial lease Hierbij is sprake van een onopzegbaar huurcontract met in het algemeen een lange looptijd. Onderhoud en service zijn hierbij niet inbegrepen. Het betreft feitelijk een vorm van financiering van het actief. Activa welke op deze wijze zijn geleased, worden geactiveerd. De waarde wordt bepaald door de leasetermijnen contant te maken en op te nemen als boekwaarde bij de activa (en als schuld onder de passiva).

Operational lease

Hierbij is sprake van een huurcontract waarbij onderhoud en service zijn inbegrepen. De huurder heeft niet te maken met financiering, onderhoud en

175


vervanging van het actief. De geleasede activa worden hierbij niet door de gemeente geactiveerd.

17) Bijdragen aan eigendommen van derden worden in beginsel niet geactiveerd en

zeker niet als de bijdrage lager is dan € 100.000. In elk geval dient een voorstel tot de verstrekking van een investeringsbijdrage aan een derde altijd voorzien te zijn van een motivatie in het geval sprake is van activering.

Wettelijke bepalingen schrijven voor dat bijdragen van de gemeente aan activa die in eigendom zijn van derden kunnen worden geactiveerd, als a. er sprake is van een investering door een derde en b. de investering bijdraagt aan de publieke taak en c. de derde zich heeft verplicht tot het daadwerkelijk investeren, op een

wijze zoals is overeengekomen en d. de bijdrage kan worden teruggevorderd als de derde in gebreke blijft of

de gemeente anders recht kan doen gelden op de activa die samenhangen met de investering.

De genoemde bepalingen zijn cumulatief. In het bijzonder het laatstgenoemde punt van terugvordering is van belang en levert vaak problemen op. Om aan deze bepaling te kunnen voldoen dient hiertoe een expliciete regeling aanwezig te zijn, bijvoorbeeld door het opnemen van een specifieke bepaling in de subsidiebeschikking of in een overeenkomst. Naarmate het tegenwicht van de ontvanger echter groter is, bijvoorbeeld in het geval van de rijksoverheid, is realisatie van deze bepaling moeilijker. Ook al zou formeel aan de wettelijke “kan” bepaling kunnen worden voldaan, materieel komt terugvordering zelden tot nooit voor en bestaat gewoonlijk ook niet van begin af aan de intentie tot terugvordering. Dat betekent dat de gemeente voor de verstrekking van wat in essentie een incidentele bijdrage is, een actief aan moet houden en financieren met een afschrijvingstermijn en financieringskosten die gelijk is aan die de gemeente zelf hanteert voor het onderwerpelijke actief. Dat laatste kan oplopen tot 50 jaar, terwijl het niet gaat om een actief dat feitelijk in bezit is van de gemeente. In beginsel geldt in het licht van het bovenstaande dat met activering zeer terughoudend moet worden omgegaan. Dat neemt niet weg dat activering mogelijk blijft als er zwaarwegende redenen zijn dat te doen. Een zodanig geval kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als het om een (zeer) grote bijdrage gaat waar budgettaire redenen ook een rol spelen. 4.3 Waarderen Hoofdlijn Waarderen is het bepalen van de waarde waarvoor een actief op de balans wordt opgenomen of aangehouden. Als hoofdregel geldt dat Materiele vaste activa worden gewaardeerd tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs. Gekochte vaste activa worden gewaardeerd tegen de in- of aankoopprijs en bijkomende kosten. Zelf geproduceerde vaste activa worden gewaardeerd tegen de vervaardigingprijs. Financiële vaste activa worden tegen de nominale waarde of als deze hoger is tegen de verkrijgingprijs gewaardeerd. Voor in erfpacht uitgegeven gronden geldt de uitgifteprijs

176


van de eerste uitgifte als verkrijgingsprijs. Gronden in eeuwig durende erfpacht worden gewaardeerd tegen de zogenaamde registratiewaarde. 18) Bij vervanging van een actief wordt de nog aanwezige boekwaarde van het actief

dat vervangen wordt ten laste van de exploitatie gebracht.

Een actief dat niet meer aanwezig is of zal zijn vertegenwoordigt geen waarde meer. Een eventuele boekwaarde wordt daarom direct ten laste van de exploitatie gebracht. Dat betekent dus ook dat deze kosten verbonden aan afboeking nooit deel kunnen uitmaken van de kosten van het vervangende actief.

19) Het college kan de raad voorstellen doen vastgoed aan te merken als vastgoed

met een maatschappelijke functie of te besluiten tot beëindiging van het toekennen van een maatschappelijke functie. Bij het voorstel geeft het college aan wat de consequentie is voor de waardering van dat vastgoed.

Het vastgoed van een gemeente kan volgens de commissie BBV worden ingedeeld in de categorieën ‘met een maatschappelijke functie’ en ‘met een bedrijfseconomische functie’. Bij vastgoed ‘met een maatschappelijke functie’ gaat het om het stadhuis, maar ook om gebouwen of terreinen met een maatschappelijk functie op het gebied van bijvoorbeeld onderwijs, sport, cultuur, welzijn, maatschappelijke opvang en / of zorg. Als vastgoed met een maatschappelijke functie duurzaam wordt geëxploiteerd geeft de commissie BBV als richtlijn aan dat geen duurzame waardevermindering mag worden toegepast. Het verantwoorden van een duurzame waardevermindering zal door een eenmalige afboeking van de boekwaarde het structureel exploitatieverlies beperken omdat dan rente- en afschrijvingslasten dalen. Verder stelt de commissie dat bij een structureel verliesgevende exploitatie een maatschappelijke functie mag worden verondersteld. Dat laatste doet te weinig recht aan de bedoeling die is verbonden aan het aanhouden van het vastgoed en zeker niet als bestuurlijk niet de intentie bestaat een verliesgevende exploitatie in stand te houden. De gemeenteraad kan echter bepalen of en zo ja welk vastgoed (of groep daarin) binnen de gemeente wel of niet een maatschappelijke functie heeft. Dit beleidsuitgangspunt geeft invulling aan die raadsbevoegdheid. Deze bevoegdheid zal een rol spelen als • bestuurlijk de int • entie bestaat om vastgoed met een maatschappelijke functie binnen

afzienbare termijn te verkopen of • het vastgoed geen maatschappelijke functie (meer) kan worden

toegekend omdat de intentie of opdracht bestaat deze marktconform te verhuren of exploiteren.

Het college kan in dergelijke gevallen een voorstel doen om het betreffende vastgoed aan te merken als vastgoed met een bedrijfseconomische functie. In dat geval kan dan rekening gehouden met de eventuele toepassing van een duurzame waardevermindering. Het toepassen van een duurzame waardevermindering wordt daarmee geen doel op zich, maar is afhankelijk van het beleid ter zake. Een

177


afweging die bij de toepassing een rol speelt is de inzet van incidentele middelen benodigd voor de duurzame waardevermindering versus de wens van het bereiken van structureel lagere lasten in de begroting.

20) Als sprake is van een duurzame waardevermindering dan wordt deze niet

verwerkt in de boekwaarde van het betreffende actief, maar wordt een voorziening gevormd specifiek behorend bij het actief. Deze voorziening wordt als waarde correctie onder de vaste activa en bij het actief opgenomen.

In de loop van de tijd kan de werkelijke waarde van een actief afwijken van de waarde die op de balans voor dat actief is opgenomen. De werkelijke waarde kan zowel hoger als lager zijn. Hogere waardering vindt echter nooit plaats omdat dat wettelijk niet is toegestaan. Afwaardering, ook wel duurzame waardevermindering genoemd, kan in bepaalde omstandigheden. Een dergelijke waardevermindering vindt plaats door middel van het vormen van een voorziening. Hiermee wordt de mogelijkheid gecreëerd dat op het moment dat de waardevermindering teniet is gedaan, deze hersteld kan worden door gehele of gedeeltelijke vrijval van de voorziening.

4.4 Afschrijven Hoofdlijn Afschrijven is het in gedeelten als last toerekenen van een geactiveerd investeringsbedrag aan de jaarlijkse exploitatie. Dit gebeurt gedurende de periode waarin verwacht wordt dat het actief zijn nut bewijst. Omdat het nut van de investering zich uitstrekt over meerdere jaren, worden de lasten op deze wijze over in feite over meerdere jaren gespreid. Door middel van afschrijving wordt tevens gedurende de afschrijvingsperiode jaarlijks in de exploitatie de waardevermindering van een investering als gevolg van gebruik tot uitdrukking gebracht. Afschrijvingen zijn in tegenstelling tot het geactiveerde bedrag geen daadwerkelijke uitgaven. 21) Bij wijziging van de afschrijvingsduur of afschrijvingsmethode worden bestaande

(rest)boekwaarden niet herrekend, maar over de langere, kortere of gelijkblijvende verwachte gebruiksperiode afgeschreven.

De balanspositie is te typeren als een balans van (rest)boekwaarden die nog systematisch ten laste van de exploitatie moet worden gebracht. Om deze reden en ook vanwege de gewenst administratieve eenvoud, heeft de commissie BBV de uitspraak gedaan dat voor een wijziging in de afschrijvingsduur of –methode geen terugwerkende kracht kan gelden. Er vindt daardoor geen herrekening over de boekwaarde plaats. De nog bestaande (rest)boekwaarden worden dus via de nieuwe inzichten afgeschreven.

22) Activa worden afgeschreven volgens de lineaire methode. Afwijking van de

lineaire methode wordt gemotiveerd en al bij het investeringsvoorstel dient instemming met deze afwijking te worden gevraagd aan de raad.

178


De gemeente is vrij in de keuze van de afschrijvingsmethode. De keuze van de methode is echter wel bepalend voor de hoogte van de afschrijving. In de praktijk zijn de lineaire en de annuïteiten methode het meest gangbaar: Lineair heeft als kenmerken dat de afschrijvingskosten gedurende de looptijd constant en de jaarlijkse rentecomponent daalt door afname van de boekwaarde. Bij annuïtair nemen de afschrijvingskosten jaarlijks toe en de rentebetalingen jaarlijks af, maar de som van beide is telkens gelijk. Op de vaste activa wordt binnen het Concern Amsterdam in beginsel volgens de lineaire methode afgeschreven. Argumenten hiervoor zijn: • deze methode houdt beter rekening met de relatief sterke

waardevermindering aan het begin van de afschrijvingsperiode; • door dalende kapitaallasten ontstaat in de loop van het gebruik financiële

ruimte voor bijvoorbeeld hogere onderhoudskosten In uitzonderingsgevallen kan gebruikt gemaakt worden van de annuïtaire methode mits nut en noodzaak in die gevallen voldoende aangetoond wordt.

23) Er wordt geen rekening gehouden met restwaarde.

Als het voornemen bestaat het actief tot het einde van de economische levensduur te benutten, zal er geen sprake zijn van een restwaarde. Bij het activeren wordt van deze voorwaarde altijd uitgegaan.

24) Afschrijving vangt aan in het kalenderjaar volgend op het jaar waarin het actief

- in gebruik is genomen, - is afgerond in het geval van een component of - verworven is.

Omdat via afschrijving de kosten van het nut van het actief tot uitdrukking worden gebracht, wordt niet afgeschreven als het actief nog niet beschikbaar is en dus geen bijdrage levert. 25) De componentenbenadering mag worden toegepast bij investeringen met

economisch nut en bij investeringen met een maatschappelijk nut.

De componentenbenadering houdt in dat de verschillende onderdelen van een actief afzonderlijk worden geactiveerd als deze als belangrijke bestanddelen van elkaar zijn te onderscheiden. Deze bestanddelen moeten dan ook verschillen in gebruiksduur of verwacht gebruikspatroon. Toepassing van deze benadering houdt in dat deze dan ook afzonderlijk worden afgeschreven. De commissie BBV heeft de aanbeveling gedaan de componentenbenadering en de daarbij horende opsplitsing van activa in verschillende componenten desgewenst alleen toe te passen bij activa met een economisch nut. Het motief daarvoor is dat de activa met maatschappelijk bij voorkeur niet geactiveerd worden. Gezien de wijziging in het BBV aangaande de gelijke behandeling van activa met economisch nut en activa met maatschappelijk nut vervalt het motief van de commissie. De Gemeente Amsterdam volgt deze aanbeveling daarom niet. Ook investeringen met een maatschappelijk nut kunnen omvangrijk en complex zijn, zodat ook daar een onderverdeling in componenten nuttig is.

179


Investeringen in de openbare ruimte en de infrastructuur kennen bijvoorbeeld vele bouwdelen die een van elkaar verschillende levensduur hebben. Binnen de gemeente Amsterdam kan de componentenbenadering daarom toegepast worden zowel bij investeringen met economisch nut als met maatschappelijk nut.

26) Het college kan de raad voorstellen doen om extra af te schrijven op investeringen

in de openbare ruimte met maatschappelijk nut als het gaat om ultimo 2016 al gerealiseerde investeringen in een actief dat hetzij al in gebruik hetzij nog in ontwikkeling was en ultimo 2016 al als actief in ontwikkeling voorkwam.

Met ingang van 1 januari 2017 moeten vaste activa in de openbare ruimte met maatschappelijk nut geactiveerd worden. Een overgangsregeling voorziet er in dat dat voor 2016 nog niet hoeft en dat voor die activa het “oude” BBV regime geldt dat extra en onbeperkt (incidenteel) op deze activa kan worden afgeschreven. Dit beleidsuitgangspunt regelt concreet welke investeringen na 1 januari 2017 nog in aanmerking komen voor extra afschrijving.

27) De in bijlage 1 opgenomen afschrijvingstabel wordt gehanteerd voor

investeringen vanaf 1-1-2015. Afschrijvingen op investeringen van vóór die datum worden niet gecorrigeerd. Als sprake is van aankoop van bestaande activa of van 2e hands materieel dan wordt de resterende levensduur gehanteerd waarbij de afschrijvingstermijnen van de tabel worden gevolgd.

Deze tabel is opgesteld op basis van gangbare inschattingen over de levensduur en met in acht name van de overige beleidsuitgangspunten, zoals het niet afschrijven op grond.

180


Bijlage 1 Afschrijvingstabel

181


182


183


184


Bijlage 2 Definities Vast actief/Vaste activa Vaste activa zijn bezittingen die langer dan één jaar door de gemeente worden aangehouden. Alle activa hebben gewoonlijk een directe of indirecte relatie met het verlenen van diensten ten behoeve van de publieke taak. Activa met een economisch nut Die activa die kunnen bijdragen aan het genereren van middelen van de gemeente en/of die verhandelbaar zijn. Activa in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut Activa met een publieke taak meestentijds betrekking hebbend op investeringen in en rond wegen, water en groenvoorzieningen. Activa in ontwikkeling Investeringen in een actief waarbij op balansdatum het actief nog niet gebruiksklaar is opgeleverd. Activeren Het op de balans presenteren van de waarde van een aangeschaft of vervaardigd actief met meerjarig nut. Afschrijven Het tot uitdrukking brengen van de waardedaling van (een) actief. De waardedaling is gerelateerd aan de slijtage door het gebruik en/of de economische veroudering. Agio/Disagio Het verschil tussen het schuldbedrag (het nominale bedrag) en het werkelijk uitgekeerde bedrag aan de gemeente. Annuïtaire afschrijvingsmethode Een afschrijvingsmethode waarbij de kapitaallasten jaarlijks gelijk zijn gedurende de gehele economische levensduur van de investering. In de beginjaren is de afschrijvingscomponent laag en de rentecomponent hoog. Aan het eind ligt deze verhouding andersom. Balans Een overzicht van de bezittingen en de wijze van financiering daarvan. Boekwaarde Waarde van de activa op de balans. Dit is de verkrijgings- of vervaardigingsprijs verminderd met (extra) afschrijvingen. Boekwinst/-verlies Het verschil tussen de resterende boekwaarde en de verkoopprijs. Componentenbenadering Een actief kan zijn samengesteld uit verschillende onderdelen die als zodanig duidelijk herkenbaar zijn. Op deze componenten kan afzonderlijk afgeschreven worden op basis van de individuele levensduur van de component.

185


Economische levensduur De maximale periode waarin een actief (bijvoorbeeld een machine) een financieel positieve bijdrage levert. Financiële vaste activa Een specifieke groep van activa bestaande uit verstrekking van kapitaal, verstrekte leningen, overige verstrekkingen met een looptijd van tenminste één jaar en bijdragen aan activa in eigendom van derden. Immateriële vaste activa Een specifieke groep van activa bestaande uit kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen, het saldo van agio en disagio en de kosten van onderzoek en ontwikkeling ten behoeve van een bepaald actief. Investering Een uitgave met het doel daarmee een (productie)middel, kapitaalgoed of gebruiksgoed met een meerjarig nut te vervaardigen of aan te schaffen. Krediet(besluit) De machtiging tot het verrichten van uitgaven tot een maximumbedrag voor de realisering van een in het besluit omschreven investeringsproject. Kapitaalgoederen Goederen die gedurende meerdere jaren nut geven zoals wegen, gebouwen en riolen. Kapitaallasten De rente- en afschrijvingslasten verband houdend met het aanhouden van een actief. Levensduur verlengende investeringen Investeringen die worden gepleegd ten behoeve van een bestaand actief en aantoonbaar leiden tot een substantiële levensduurverlenging van het betreffend actief. Lineaire afschrijvingsmethode Een afschrijvingsmethode waarbij de kapitaallasten jaarlijks dalen. De afschrijvingscomponent is jaarlijks gelijk, maar als gevolg van een daling van de boekwaarde neemt de jaarlijkse rentelast af.

186


Netto methode De investering wordt opgenomen op de balans tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs minus verkregen bijdragen van derden in de verkrijging of vervaardiging van het actief. Rente De vergoeding die berekend wordt en gerelateerd is aan het aandeel van de boekwaarde van een actief in de financiering door de gemeente. Restwaarde De restwaarde vertegenwoordigt de opbrengstwaarde die na de gebruikstermijn nog gerealiseerd kan worden, verminderd met de te maken kosten voor verwijdering of vernietiging van het actief. Technische levensduur Het aantal jaren dat een actief daadwerkelijk meegaat, voordat het geheel versleten of kapot is. Verkrijgingsprijs Het bedrag dat is betaald om een actief aan te schaffen (de inkoopprijs en de bijkomende kosten). Vervaardigingsprijs De kosten die gemaakt zijn ten behoeve van het vervaardigen van een actief. Vervanging Het vervangen van een actief waarvan de technische of economische levensduur is verstreken. Vervangingsinvestering De uitgaven die gemoeid zijn met de vervanging van een actief.

187


3.2 Nota beoordeling investeringsvraagstukken De Nota beoordeling investeringsvraagstukken heeft betrekking op investeringen en desinvesteringen van het gemeentelijk bezit. Het bestuur wordt met deze nota ondersteund bij het integraal beoordelen en afwegen van investeringen die we als gemeente doen. Kern van de nota Het doel van de nota is het verbeteren van de kwaliteit in het investeringsproces. Om dat te bereiken is er een eenduidige rolverdeling belegd met verschillende taken en verantwoordelijkheden bij het opstellen, indienen en het beoordelen van investeringsvoorstellen. De nota geeft algemeen geldende voorschriften voor de inhoud van investeringsvoorstellen De focus ligt daarbij op: de investering bij start en gedurende de exploitatie goede onderbouwing van de investeringsvoorstellen, zowel inhoudelijk als financieel de beheersing van risico’s hoogwaardige bestuurlijke informatievoorziening Met dit beleid willen we als gemeente het inzicht verhogen in het maatschappelijk effect van investeringen en het effect voor de gemeentebalans. De beleidsnota De Nota beoordeling Investeringsvraagstukken heeft betrekking op investeringen en desinvesteringen van: immateriële en materiële vaste activa financiële vaste activa vlottende activa (grondexploitaties) Het doel van de nota is een kwaliteitsverbetering in het investeringsproces door: een eenduidige belegging van rollen en verantwoordelijkheden bij het indienen enhet

beoordelen van investeringsvoorstellen een duidelijk beleid voor het beoordelen van investeringen algemeen geldende voorschriften voor de inhoud van investeringsvoorstellen Het beleid beoogt daarmee het verhogen van inzicht in het maatschappelijk effect van investeringen en het effect voor de gemeentebalans. Naast de inhoudelijke beoordeling van de investering en de beoordeling op dekking wordt op basis van deze nota ook de invloed van investeringen op de gemeentelijke balans beoordeeld. De invloed van investeringsaanvragen op de schuldpositie wordt daarmee onderdeel van de besluitvorming. Resterend risico is van invloed op de hoogte van de algemene reserve en wordt met het investeringsbesluit vastgesteld. Het bestuur wordt met deze nota ondersteund bij het integraal beoordelen en afwegen van investeringen. Besluitvorming Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam heeft de Nota beoordeling investeringsvraagstukken op 9 februari 2016 vastgesteld.

188


Vragen en antwoorden In de bijlage met vragen en antwoorden verduidelijken we de inhoud van de Nota beoordeling Investeringsvraagstukken en lichten de samenhang toe met de overige kaders binnen het thema Investeren. Toepassingsregels voor duurzame investeringen Op dinsdag 24 mei 2016 heeft het college ingestemd met de toepassingsregel voor duurzame investeringen behorend bij de Nota beoordeling investeringsvraagstukken. De rekenregels voor duurzame investeringen geven nadere instructies ten aanzien van de kwantitatieve onderbouwing van investeringsvoorstellen zoals vereist in paragraaf 4.3.1.2 van de Nota beoordeling investeringsvraagstukken. Doel van de regel is om gemeentelijke investeringsvoorstellen op een transparante en uniforme manier te onderbouwen en de duurzaamheidseffecten waar mogelijk kwantitatief inzichtelijk te maken. Hierdoor kan het bestuur een weloverwogen beslissing nemen over nut en wenselijkheid van de investering. Toepassingsregel voor investeringen in IV Op 11 januari 2017 heeft het GMT de Toepassingsregel voor investeringen in IV vastgesteld. Investeringen in de informatievoorziening gaan vrijwel altijd gepaard met proces- en organisatieverandering. Daarom geldt als uitgangspunt dat deze niet behandeld worden als vervangingsinvesteringen, maar als overige investeringen. Deze toepassingsregel stelt eisen aan de kwalitatieve onderbouwing van IV investeringen op de verschillende beslismomenten. Hierbij wordt aangesloten op de uitvoeringsregels PPM2016 welke door het GMT is vastgesteld op 29 juni 2016. Dit maakt het mogelijk voor de CIO en Concern Control om op basis van de aangeleverde informatie de tweede lijn beoordeling richting GMT en college te verzorgen. De regeling Je vindt de volledige Nota beoordeling investeringsvraagstukken op de volgende pagina’s.

189


Nota beoordeling investeringsvraagstukken

1 Inleiding 1.1 Nota Beoordeling Investeringsvraagstukken De Nota Beoordeling Investeringsvraagstukken van de gemeente Amsterdam heeft betrekking op investeringen en desinvesteringen van: • Immateriële en materiële vaste activa; • Financiële vaste activa; • Vlottende activa (grond exploitaties). Het doel van deze nota is te komen tot een kwaliteitsverbetering in het investeringsproces door: • Een eenduidige belegging van rollen en verantwoordelijkheden bij het indienen en het

beoordelen van investeringsvoorstellen; • Een duidelijk beleid voor het beoordelen van investeringen; • Algemeen geldende voorschriften voor de inhoud van investeringsvoorstellen. Het beleid beoogt daarmee het verhogen van inzicht in het maatschappelijk effect van investeringen en het effect voor de gemeentebalans. Naast de inhoudelijke beoordeling van de investering en de beoordeling op dekking wordt op basis van deze nota ook de invloed van investeringen op de gemeentelijke balans beoordeeld. De invloed van investeringsaanvragen op de schuldpositie wordt daarmee onderdeel van de besluitvorming. Resterend risico is van invloed op de hoogte van de algemene reserve en wordt met het investeringsbesluit vastgesteld. Het bestuur wordt met deze nota ondersteund bij het integraal beoordelen en afwegen van investeringen. De Nota Beoordeling Investeringsvraagstukken is onderdeel van 1 Stad 1 Financieel stelsel. Dit is het stelsel van financiële regels van de gemeente Amsterdam. De kern van het stelsel wordt gevormd door de financiële verordening op grond van artikel 212 van de gemeentewet. In deze verordening zijn de regels en uitgangspunten vastgelegd voor het financiële beleid, -beheer en –organisatie. De Nota Beoordeling Investeringsvraagstukken heeft betrekking op de opstelling en de beoordeling van investeringsvraagstukken. Het beleid is overkoepelend aan bestaand aanpalend beleid op rve, stadsdeel en gemeente niveau. In Bijlage A is een lijst toegevoegd van de betreffende beleidsstukken. De Nota is algemeen geldend. Voor bepaalde investeringscategorieën zullen toepassingsregels worden opgesteld. De toepassingsregels kunnen praktische uitwerking bieden van de werking van de Nota op specifieke investeringscategorieën. De Nota Beoordeling Investeringsvraagstukken beoogt de indiener (rve of stadsdeel), financieel en beleidsmatig adviseur (B&O: Bestuursadvisering/DMC Concern Control/Juridische Zaken ) en beslisser (Het college van B&W en/of de gemeenteraad) te ondersteunen bij de voorbereiding en beoordeling van investeringsbeslissingen.

190


De focus van het beleid ligt op: • Goede onderbouwing van de investeringsvoorstellen; • Een duidelijk proces; • Duidelijke rollen en verantwoordelijkheden; • Een integrale investeringsafweging; • Hoogwaardige bestuurlijke informatievoorziening; • Oog voor risicomanagement en governance; • Oog voor rendement: focus op kosten, opbrengsten, financierbaarheid en

maatschappelijk effect. 1.2 Structuur van de nota Hoofdstuk 2 gaat in op de rollen en verantwoordelijkheden van de gemeenteraad en het college, directie Bestuur & Organisatie en Financieel en Business Control en het ambtelijk management. In dit hoofdstuk wordt de samenwerking tussen de betrokkenen in de aanloop naar en het nemen van investeringsbeslissingen beschreven. Hoofdstuk 3 behandelt de bestuurlijke besluitvorming en de financiële verwerking van de investeringsbesluiten in de Planning & Control cyclus. Hoofdstuk 4 geeft de criteria ter toetsing en beoordeling van een investeringsvoorstel en behandelt de algemene vereisten waar een investeringsvoorstel aan moet voldoen. In de bijlagen zijn opgenomen: het aanpalend beleid, een format voor de investeringsanalyse en de bepalende elementen van de investeringsanalyse.

2 Rolduiding en verantwoordelijkheden Het initiatief voor het opstellen en behandelen van investeringsvoorstellen ligt in het algemeen bij een rve of bestuurscommissie. Binnen de rve of bestuurscommissie wordt het voorstel inhoudelijk voorbereid en opgesteld, worden relevante stakeholders betrokken en de tijdslijnen bewaakt om de inpassing in de Planning & Control cyclus te borgen. De business controller ziet binnen de rve of het stadsdeel toe op de uitvoering van gemeentelijke kaders. DMC Concern Control adviseert: 1. De indiener bij het opstellen van het investeringsvoorstel; 2. Het bestuur door de voorstellen te toetsen en te beoordelen.

Het gemeentelijk bestuur is in zijn hoedanigheid als budgetverantwoordelijke beslissingsbevoegd.

191


Samengevat betekent dit:

3 Bestuurlijk besluitvormingsproces 3.1 Van voorstel naar investerings- en kredietbesluit Investeringen worden door vaststelling van de begroting door de raad geautoriseerd (zie financiële verordening ex artikel 212: artikel 6c. Hiermee autoriseert de raad het college voor het doen van alle noodzakelijke uitgaven ten behoeve van de investering. Het college neemt vervolgens het kredietbesluit voor de desbetreffende investering. Voor vervangingsinvesteringen wordt het kredietbesluit direct afgegeven middels de vaststelling van de begroting als het investeringsbedrag onder de grens van € 20 miljoen valt.

192


Het college vraagt in de begroting autorisatie aan de raad voor investeringen die zij wil uitvoeren. Het college komt tot dit voorstel op basis van de integrale afweging die zij maakt bij de Voorjaarsnota (VJN). Om alle claims en prioriteitsaanvragen bij de VJN af te wegen heeft het college de informatie nodig die in hoofdstuk 4.3 ‘Vereisten aan een investeringsvoorstel’ wordt gevraagd.

Als een nieuwe investering nog niet te voorzien was bij het opstellen van de VJN kan het college gedurende het begrotingsjaar aan de gemeenteraad een geïntegreerd investerings- en kredietbesluit voorleggen (zie financiële verordening ex artikel 212: artikel 6.3). In dit geval dient een dekkingsvoorstel bijgevoegd te worden voor de kapitaal- en overige exploitatielasten in de begroting. De volgende situaties zijn te onderscheiden:

a. De investering is rendabel en genereert genoeg baten en/of besparingen om de kapitaallasten en overige exploitatielasten te dekken. Bij rendabele investeringen kan het voorkomen dat één of meerdere jaren een negatieve exploitatie hebben, omdat de

193


baten en/of besparingen niet in voldoende maten in dezelfde jaren als de lasten vallen. In deze gevallen dient de voordracht alsnog met een (incidenteel) dekkingsvoorstel gepaard te gaan;

b. De investering is onrendabel. De investering genereert geen of onvoldoende baten en/of besparingen. De voordracht dient gepaard te gaan met een (structureel) dekkingsvoorstel.

In de gevallen dat een dekkingsvoorstel onvolledig is en/of niet wordt geaccordeerd door college en raad kan het investeringsvoorstel betrokken worden bij de eerstvolgende VJN.

3.2 Proces besluitvorming investeringen bij de Voorjaarsnota

Bij de voorbereiding van de Voorjaarsnota zal de Concern Controller aan de rve’s en stadsdelen vragen om het Meerjarig Investeringsprogramma (MIP) te actualiseren en aan te vullen met nieuwe benodigde en gewenste investeringen via het proces van de prioriteitsaanvragen van de VJN. Een investeringsvoorstel wordt met de onderbouwing conform de vereisten in deze nota door de cluster directeur of bestuurscommissie ingediend. DMC Concern Control adviseert het college zowel op individuele investeringsvoorstellen als integraal op de investeringsportefeuille. Voor de integrale afweging wordt de financiële onderbouwing van elk voorstel door DMC verwerkt in het MIP.

Het Meerjaren Investeringsplan (MIP) is een gemeente breed overzicht van alle lopende en nieuwe investeringen van de stad. Het MIP geeft een prognose van de komende 4 jaar in de ontwikkeling van de verwachte investeringsuitgaven en kapitaallasten.

In de besluitvorming over investeringen bij de Voorjaarsnota zijn de volgende stappen te onderscheiden:

a. Toetsing vanuit perspectief dekking:

De ruimte voor investeringen moet passen binnen het totale financiële kader. De nieuwe en de herziene investeringen in het MIP worden afgewogen met alle – ook niet investering gebonden – structurele prioriteiten. Bij investeringen die bestaande activa vervangen voordat deze zijn afgeschreven, moet er ook een dekkingsvoorstel zijn voor de resterende boekwaarde.

b. Toetsing vanuit perspectief balans:

De gevolgen van de investeringen voor de gemeente balans moet passen binnen het totale financiële kader. Bij de besluitvorming over de meerjarenbegroting worden de consequenties van de investeringsportefeuille voor de balans meerjarig inzichtelijk gemaakt. Uit dit inzicht moet de ontwikkeling van de financiële ratio’s waaronder de schuldpositie naar voren komen. De ratio’s worden in samenhang met de investeringsanalyse meegenomen in de afweging.

194


c. Afweging investeringsportefeuille in het college:

De portefeuillehouder Financiën verwerkt de voorstellen met een beoordeling en advies dat hij aan het college voorlegt waarna prioritering door het college plaats vindt.

4 Investeringsvoorstellen

4.1 Definitie van een investering

In de meest algemene termen, conform BBV, wordt een investering gedefinieerd als een uitgave voor een object of project waarvan het nut zich over meerdere jaren uitstrekt. We maken een onderscheid in investeringen met een economisch nut en investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut. Investeringen hebben een economisch nut indien de uitgaven direct of op termijn inkomsten (kunnen) genereren; de investering verhandelbaar is of kan bijdragen aan het genereren van middelen, bijvoorbeeld door het vragen van rechten, heffingen, leges of marktgelden. Alle investeringen die niet aangemerkt worden als investeringen met economisch nut zijn investeringen met maatschappelijk nut.

Investeringen worden conform Nota Activeren, Waarderen, Afschrijven (AWA)als bezit geactiveerd op de balans. De hieruit voortvloeiende kapitaallasten, bestaande uit rente en afschrijvingslasten, drukken op de exploitatie van de jaren gedurende welke de investering prestaties / nut zal leveren. Deze lastendruk is gedurende de afschrijvingsperiode bepaald conform het beleid AWA.

Als gevolg van het doen van investeringen ontstaan in het algemeen bezittingen, ofwel vaste activa. Conform artikel 33 van het BBV worden drie soorten vaste activa onderscheiden:

1. Immateriële vaste activa

2. Materiële vaste activa;

3. Financiële vaste activa

Waar in deze nota wordt gesproken van investeringen zijn dat: • Alle soorten investeringen, inclusief vervangingsinvesteringen, die leiden tot activa in de

categorieën zoals hierboven genoemd; • Investeringen met betrekking tot grondexploitaties; • Overige investeringen die in het geheel ten laste van de exploitatie worden gebracht.

Grondexploitaties zijn gedurende de ontwikkelperiode geclassificeerd als vlottende activa. Deze investeringen leiden pas tot vaste activa na afsluiting van de grondexploitatie en overdracht aan het erfpachtbedrijf. Grondexploitaties leiden tot langjarige vastleggingen van gemeentelijke middelen. Daarom vallen deze onder de Nota Beoordeling Investeringsvraagstukken. Voor grondexploitaties wordt een specifieke toepassingsregel opgesteld.

195


4.2 Criteria ter toetsing en beoordeling van investeringsvoorstellen

De toetsing en beoordeling van investeringsvoorstellen van de rve’s en bestuurscommissies vindt plaats bij DMC Concern Control. Stap één houdt de toets op de volledigheid van het ingediende investeringsvoorstel in. Stap twee doelt op de beoordeling van het voorstel op basis van de kwalitatieve en kwantitatieve onderbouwing. Hierbij vormen het toe te passende beleid op rve- en gemeente niveau een belangrijk kader. DMC Concern Control adviseert de rve / het stadsdeel / het gemeentebestuur over het in te dienen investeringsvoorstel.

196


4.3 Vereisten aan een investeringsvoorstel

4.3.1 Onderbouwing van investeringsvoorstellen

Om een bestuurlijke afweging te kunnen maken over nut, noodzaak en wenselijkheid van een investering wordt elke investeringsaanvraag voorzien van een duidelijke onderbouwing. Het gaat daarbij om zowel inhoudelijke als financiële informatie, als het benoemen en beheersen van (de voorzienbare) risico’s.

4.3.1.1 Kwalitatieve onderbouwing

Een goede inhoudelijke onderbouwing van de investering zorgt voor een (snellere) rechtvaardiging van het investeringsvoorstel. In deze paragraaf wordt ingegaan op deze onderbouwing.

1. Welke investering willen we realiseren?

Het investeringsvoorstel dient beknopt toegelicht te worden. De toelichting dient in ieder geval de volgende punten te bevatten: • Korte omschrijving en inhoudelijke onderbouwing van de investering; • Toelichting van het doel van de investering; • Maatschappelijk belang ; • Het beleidsprogramma; • Relatie met eerdere bestuurlijke besluitvorming/afspraken; • Bestuurlijke wenselijkheid, zoals die kan blijken uit:

- Bijdrage aan beleidsdoelen; - Voornemen in het coalitieakkoord;

197


- Besluit van de gemeenteraad; - Strategisch Plan en structuurvisie.

• Toelichting op alternatieven: Later investeren, anders investeren, niet of minder

investeren; • Onderbouwing van de nut en noodzaak van de investering; • Heldere beschrijving van de betrokken partijen bij de investering, de financiële relatie

met elkaar en de juridische structuur; • Mogelijk neveneffecten (negatieve financiële en niet financiële effecten ) op andere

beleidsterreinen.

2. Welke beleidskaders zijn voor de investering van toepassing? • Toelichting relevante weten regelgeving:

i. Wettelijk kader; ii. Beleid op provincie en gemeentelijk niveau en; iii. Op rve en stadsdeel niveau.

• Op basis van aanschrijvingen door Rijk of Provincie.

3. Wat zijn de risico’s met betrekking tot de investering?

De relevante risico’s moeten inzichtelijk gemaakt worden. Doel is om de kans van optreden van het betreffende risico en de mogelijke gevolgen hiervan toe te lichten. Daarbij moet worden aangegeven welke maatregelen worden voorgesteld om deze te beheersen. De volgende risicocategorieën zijn behandeld in het investeringsvoorstel:

• Politieke risico’s

- Risico’s door gevoeligheid van de investering voor wijzigingen in beleid en regelgeving;

• Maatschappelijke risico’s - Risico’s voor de investering als gevolg van effecten op de belangen van burgers en

instituten verbonden aan de gemeente Amsterdam. Zowel economisch, sociaal en milieurisico´s;

• Financiële risico’s - Risico’s door gevoeligheid van de investering voor afwijking van kritische aannames

in de kasstromen ten opzichte van de werkelijke ontwikkeling gedurende de uitvoering van de investering;

• Juridische risico’s - Risico’s door non compliance met op de investering betrekking hebbende

wettelijke verplichtingen en bepalingen (bv Wet Markt en Overheid, etc.); • Fiscale risico’s

- Risico’s door non compliance met bestaande belasting wetgeving en gevoeligheid van de investering voor wijzigingen in fiscaal beleid en wetgeving;

• Technische/Structurele risico’s - Risico’s voor de investering als gevolg van de gekozen structuren waarin risico’s,

baten en lasten over de betrokken partijen bij de investering worden verdeeld; • Organisatorische risico’s

- Risico’s voor de adequate uitvoering van de investering door betrokken partijen, inclusief de eigen organisatie, bij de investering.

198


De risico’s worden gekwantificeerd met kans en gevolg schatting. Per risico wordt bepaald of er sprake is van een resterend risico conform de regels Weerstandsvermogen.

4.3.1.2 Kwantitatieve onderbouwing

Een investeringsvoorstel dient onderbouwd te worden met een Total Cost of Ownership (TCO) analyse. Hierbij ligt de focus op de financiën en onderbouwing van de investering. Naast de aanschaf/stichting hebben investeringen gedurende de exploitatieperiode invloed op de begroting, deze dient inzichtelijk gemaakt te worden. Een gedegen risicoanalyse is integraal onderdeel van de kwantitatieve en de kwalitatieve onderbouwing van een investeringsvoorstel.

1. Investeringsanalyse

Bij een TCO analyse worden alle kosten in kaart gebracht en afgezet tegen de opbrengsten of besparingen die de investering met zich meebrengt. Wanneer verschillende investeringen met elkaar vergeleken worden moet worden gekeken naar alle kosten tijdens de economische levensduur en niet slechts de aankoopkosten. Om te bepalen of een investering financieel gezien haalbaar is en om investeringsprojecten met elkaar te kunnen vergelijken moet gekeken worden naar de in – en uitgaande kasstromen die samenhangen met een investering en de baten en lasten die in de exploitatie worden opgenomen.

Soorten kasstromen

Investeringskasstroom

Alle kasstromen die betrekking hebben op stichting en/of verwerving van activa en bijdragen derden.

Operationele kasstroom

Alle kasstromen die tijdens de exploitatie van het activum optreden; inkomende kasstromen zoals leges en huur; uitgaande kasstromen zoals onderhoud, beheer en handhaving.

Financieringskasstroom

Rente en aflossing.

Er dient een keuze gemaakt te worden uit de volgende analysevormen:

a. Netto Contante Waarde Berekening (investeringen > € 1 miljoen)

Bij investeringen met een investeringssom van € 1 miljoen en hoger worden alle bedragen in een TCO analyse netto contant gemaakt.

De NCW-berekening heeft betrekking op alle kasstromen die gemoeid gaan met aanschaf en/of stichting en de exploitatieperiode (onderverdeeld in investerings- en operationele kasstromen). De kasstromen moeten goed onderbouwd zijn, onzekerheden over de stabiliteit van de kasstroom moeten benoemd en toegelicht worden. De kasstromen worden in de tijd contant gemaakt met een vooraf bepaalde discontovoet (i.e. het rentepercentage dat wordt gebruikt bij de berekening van de constante waarde op toekomstige

199


geldstromen).. De contante waarde die dat oplevert wordt afgezet tegen de te investeren bedragen wat de netto contante waarde van de investering oplevert (zie Bijlage B).

De bepalende elementen voor een investeringsanalyse (zie Bijlage C) zijn:

• Kasstromen onderverdeeld in investerings- en operationele kasstromen;

• Discontovoet en risico opslag;

• Economische levensduur;

• Kasstroom analyse periode eindigt in principe na 10 jaar, voor de periode daarna wordt in de presentatie een eindwaarde opgenomen;

• Eindwaarde: - de contante waarde van de netto kasstromen vanaf het laatste jaar van de

analyseperiode tot het eindjaar van de levensduur van de investering, - of de resterende boekwaarde.

Bij de NCW-berekening wordt standaard een discontovoet van 3% gebruikt en wordt uitgegaan van constante prijzen voor zowel de baten als de kosten (prijspeil jaar 1). Dit in navolging van het beleid van de minister van Financiën ten aanzien van publieke investeringsprojecten (brief minister van Financiën aan de Tweede Kamer van 13 november 2015, ‘Waardering van risico’s bij publieke investeringsprojecten’). Op advies van de Concerncontroller kan van deze discontovoet worden afgeweken.

b. Methode van terugverdientijd (investeringen < € 1 miljoen) Bij investeringen kleiner dan 1 miljoen worden de Total Cost of Ownership en de opbrengsten / besparingen in kaart gebracht, maar deze hoeven niet netto contant te worden gemaakt. De methode van de terugverdientijd (TVT) is een methode die voor niet complexe investeringen met een investeringssom tot € 1 miljoen toegepast kan worden. Deze methode beantwoordt de centrale vraag hoe lang het duurt voordat de kasstromen, die het gevolg zijn van een investering, het investeringsbedrag, en de bijkomende kosten, die gemoeid gaan met aanschaf en/of stichting, evenaren of overtreffen. De TVT wordt als volgt berekend: Investeringssom / Netto (na aftrek van kosten) inkomende kasstroom per jaar of besparing per jaar gedurende de economische levensduur. Bij investeringen waar geen inkomende kasstroom gegenereerd wordt en de dekking uit een besparing voorkomt wordt de besparing per jaar gebruikt. De primaire methode voor het beoordelen van investeringen is de netto contante waarde methode (NCW). Deze is ook toepasbaar bij investeringen waarvoor deze niet is voorgeschreven (investeringen < € 1 miljoen). Scenarioanalyse

200


Door een best-case en een worst-case scenario te berekenen is het mogelijk de bandbreedte van het resultaat van de investering gedurende de levensduur van de investering te bepalen. De investeringsanalyse wordt gezien als business case (het meest waarschijnlijke/middenscenario). In de scenario analyse worden de aannames onder de kasstromen in de investeringsanalyse aangevuld met verzwarende omstandigheden om tot een worst-case te komen. Tevens wordt in een best-case scenario rekening gehouden met positieve omstandigheden. De gehanteerde aannames die bij het opstellen van de scenario’s ten grondslag liggen moeten expliciet worden benoemd en toegelicht en gekoppeld zijn aan de kwalitatieve risico analyse. Het investeringsvoorstel wordt ter besluitvorming voorgelegd op basis van de investeringsanalyse (business case). Met gevoeligheidsanalyses worden de relevante best- en worst-case scenario’s voor de investering bijgevoegd. Als het worst-case scenario een negatieve NCW aangeeft, dan moet het voorstel gepaard gaan met resterend risico voor opname in het weerstandsvermogen, geaccordeerd door DMC Risicomanagement (conform de Regels Weerstandsvermogen).

Bij beide methodes dient aangegeven te worden welke aannames aan de analyse ten grondslag liggen.

2. Rendabele of onrendabele investering

Maak inzichtelijk of de beoogde investering rendabel of onrendabel is.

a. Rendabele investering

Een investering die baten1en/of besparingen genereert waarmee de eigen kapitaallasten en overige exploitatielasten9 worden gedekt.

Bij baten worden buiten gemeentelijke baten bedoeld. Binnen gemeentelijke baten, bijvoorbeeld door het berekenen van interne tarieven, worden als niet rendabel gezien, omdat de lasten die bij de afnemende organisatieonderdelen in rekening worden gebracht vaak weer ten laste van de algemene middelen komen. Alleen als bij de afnemende organisatieonderdelen buiten gemeentelijke baten worden gerealiseerd kan sprake zijn van een rendabele investering.

Onder overige exploitatielasten worden o.a. onderhouds-, beheersen handhavingslasten bedoeld en lasten die het gevolg zijn

van versneld afschrijven bij het in buiten gebruik stellen van een actief bij vervanging.

b. Onrendabele investering

Een investering die geen of te weinig baten en/of besparingen genereert om de kapitaallasten en overige exploitatielasten van de investering te dekken. De kapitaallasten en overige exploitatielasten komen daarmee (gedeeltelijk) ten laste van de algemene middelen.

Maak het maatschappelijk effect zoveel mogelijk kwantitatief inzichtelijk.

201


Naast de bedrijfseconomische kosten en opbrengsten van een investering worden hier

de effecten, waar niet direct een kostprijs of opbrengst voor beschikbaar is, inzichtelijk gemaakt. De meeste van dit type effecten kunnen inmiddels in euro’s worden uitgedrukt waardoor deze meetbaar en vergelijkbaar worden. Als dat niet het geval is dient de analyse een raming van het maatschappelijke effect en de mate waarin de investering invulling geeft aan maatschappelijk relevante doelstellingen te bevatten. Conform de Regeling kredieten wordt bij investeringen boven de €10 miljoen een MKBA met de daarvoor geldende methodiek uitgevoerd. Doel is om het maatschappelijk effect en rendement zo concreet / meetbaar mogelijk toe te lichten. Hierbij dient aansluiting gevonden te worden met relevante indicatoren uit de programmabegroting en relevante beleidsnota’s.

Daarbij valt te denken aan:

• Leefbaarheid - Welzijn - Veiligheid - Gezondheid

• Duurzaamheid / milieu maatregelen - Energiebesparing - Duurzame energie opwekking - Grondstoffen en materiaalgebruik - Klimaatadaptatie, klimaatbestendigheid - Fijn stof – uitstoot - CO2 reductie

• Sociaal rendement

.

202


203


204


B. Format Investeringsanalyse

Tabel 1 (Uitwerking in bijbehorend Excel)

205


C. Bepalende Elementen Investeringsanalyse

Op het moment dat de uitgaven, ontvangsten en risico’s zijn gekwantificeerd, kunnen de uitkomsten van de investeringen worden berekend. Deze informatie kan vervolgens worden vergelijken en geanalyseerd. Bij de investeringsanalyse moeten uitgaven, inkomsten en risico’s bekeken worden vanuit het perspectief van de gemeente als geheel. Aan een investeringsanalyse zijn de volgende eisen en definities verbonden. Investeringsbedragen Als andere partijen dan de gemeente bijdragen in de investering moeten deze bijdragen als zodanig herkenbaar zijn in de investeringsbedragen: - Helder onderscheid tussen de eigen bijdrage en de bijdragen van derden in de investering; - Realistisch geschatte waarde van ingebrachte middelen als deze in een andere vorm dan

geld worden ingebracht; - Helder onderscheid in de verdeling van opbrengsten en risico’s onder de bij de investering

betrokken partijen; - Bij complexe verdelingsafspraken die niet eenvoudig zijn te verwerken in de

investeringsbedragen worden deze herkenbaar verwerkt in de kasstromen. Tijdshorizon - De economische levensduur is eerste uitganspunt voor de tijdshorizon van de investering - Bij de analyse wordt onderscheid gemaakt tussen de expliciete kasstroom analyse periode

waarin de kasstromen zijn geprojecteerd en de ‘eindwaarde’ periode; - De kasstroom analyse periode is minimaal 5 jaar en maximaal 10 jaar. - Bij een tijdshorizon van de investering voorbij de kasstroom analyse periode wordt in de

presentatie voor de periode daarna gebruik gemaakt van de eindwaarde. Soorten kasstromen - Investeringskasstroom: alle kasstromen die betrekking hebben op stichting en/of

verwerving van activa en bijdragen derden; - Operationele kasstroom: alle kasstromen die tijdens de exploitatie van het activum

optreden; inkomende kasstromen zoals leges en huur; uitgaande kasstromen zoals onderhoud, beheer en handhaving;

- Financieringskasstroom: rente en aflossing.

Variabelen en aannames - Heldere beschrijving van de fundamentele waarde bepalende variabelen bij de kasstromen; - Heldere beschrijving van de aannames over de ontwikkeling van de waarde bepalende

variabelen over de kasstroom analyse periode;

206


Eindwaarde - Bij de kasstroomanalyse wordt een realistisch geschatte eindwaarde betrokken aan het

einde van de kasstroom analyse periode. - De eindwaarde van de investering kan worden bepaald door de contante waarde te

berekenen van alle kasstromen die na de kasstroom analyse periode (10 jaar) tot aan de verwachte levensduur van de investering optreden.

- Op advies van DMC kan de boekwaarde van het investeringsobject als eindwaarde worden opgenomen.

Discontovoet De discontovoet reflecteert de financieringskosten plus de risico’s die niet direct in de verwachte kasstromen zijn verwerkt. Bij de NCW wordt een reële discontovoet gebruikt conform de regels van de minister van Financiën (MinFin), op dit moment 3,0%. Op advies van de Concern Controller kan de reële discontovoet van MinFin worden vervangen door een rente plus specifieke risico opslag die gemoeid is met de investering. Baten en/of lasten die niet worden betrokken in de NCW, maar wel onderdeel van de investeringsanalyse zijn: - Afschrijvingen zijn geen kasstromen en worden niet betrokken in de NCW analyse; - Rentebetalingen zijn financieringskasstromen worden niet direct betrokken in de NCW

analyse maar ondervangen door de discontovoet; - Rente en afschrijving worden wel opgenomen in de investeringsanalyse voor het vaststellen

van de benodigde dekking in de begroting; - Verrekenbare belastingen worden niet betrokken in de NCW analyse. Dit betreft

bijvoorbeeld de Vennootschapsbelasting (VpB), omdat de verrekening niet 1 op 1 toerekenbaar zijn aan de investering.

207


3.3 Regeling investeringskredieten In de Regeling investeringskredieten zijn de regels vastgelegd die van toepassing zijn bij de indiening van een investeringsvoorstel, het indienen van een kredietaanvraag en het beheer en uitvoeren van een investeringsvoorstel/krediet. De regeling geldt vanaf 1 januari 2017. In deze regeling wordt een onderscheid gemaakt tussen een investeringsvoorstel en een investeringskrediet. Een investeringsvoorstel is bedoeld voor alle projecten. Als ook sprake is van activering, dan vindt verlening van een investeringskrediet plaats. Met een investeringskrediet wordt formeel een budget beschikbaar gesteld om de uitvoering van het project ook inderdaad aan te vangen. Voor vervangingsinvesteringen geldt daarbij nog de volgende bijzonderheid: Vervangingsinvesteringen beneden € 20 miljoen, die door de raad als investering bij begroting

zijn goedgekeurd, behoeven geen afzonderlijk kredietbesluit door het college , tenzij het college dat alsnog verlangt.

Verder zijn in de regeling de regels ten aanzien van het beheer van investeringsvoorstellen en het beheer van kredieten van belang. Belangrijk daarin is het tijdig onderkennen van majeure overschrijdingen en de regels die gelden voor compensatie tussen kredietbudgetten en de weg die daarbij gevolgd moet worden. Besluitvorming Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam heeft de Regeling investeringskredieten op 6 december 2016 vastgesteld. De regeling Je vindt de volledige regeling op de volgende pagina’s.

208


Regeling investeringskredieten Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, 1. Overwegende, dat het instellen van een uniforme regeling voor verstrekking en beheersing van de investeringskredieten een belangrijke voorwaarde is voor de eenduidige informatievoorziening aan bestuur en management over het verloop van de gemeentelijke investeringen; 2. Gelet op artikel 6, tweede en vierde lid van de Financiële verordening die het wenselijk maken regels vast te stellen met betrekking tot het verlenen van investeringskredieten; Besluit voor de organisatie eenheden vast te stellen de volgende Regeling investeringskredieten.

Algemene bepalingen Artikel 1. Definities Investering: Een uitgave met het doel daarmee een (productie)middel, kapitaalgoederen of gebruiksgoederen met een meerjarig nut te vervaardigen of aan te schaffen. Investeringsvoorstel: Een voorstel tot het doen van een investering. Investeringskrediet: De machtiging tot het verrichten van uitgaven tot een maximumbedrag voor de realisering van een in het kredietbesluit omschreven investering waarbij vaststaat dat de investering zal leiden tot opname in de balans als vast actief. Aanvullend investeringskrediet: Een machtiging tot het verrichten van extra uitgaven voor de realisering van een omschreven investering waarvoor al eerder een investeringskrediet is toegekend. Gebruiksgoederen: Goederen die tijdens het verbruik niet onmiddellijk verloren gaan, maar waarvan het nut zich over een aantal jaren uitstrekt. Kapitaalgoederen: Goederen die gedurende meerdere jaren nut geven zoals wegen, gebouwen en riolen. Kredietbeheerder: De ambtelijk beheerder die wordt belast met de uitvoering van het investeringsproject en het financieel beheer van het investeringskrediet. Meerjaren investeringsplan: Het overzicht van de bestuurlijk geautoriseerde investeringsvoorstellen en de daarmee samenhangende lasten en baten gedurende de realisatiefase. Netto contante waarde berekening: Een berekening waarbij alle kosten en opbrengsten of besparingen die te maken hebben met de investering worden gewaardeerd naar het moment dat de investeringsbeslissing wordt genomen. De kasstromen worden daarvoor in de tijd contant gemaakt door de kasstromen te delen door een disconteringsvoet.

209


Maatschappelijke kosten/baten analyse: Een analyse waarmee de (positieve en negatieve) effecten van een project op de welvaart worden ingeschat. Het gaat niet alleen om financiële kosten en baten, maar ook om maatschappelijke effecten zoals effecten van een project op geluidsoverlast of de natuur. Actief: Een bezitting die langer dan één jaar door de gemeente wordt aangehouden en waarbij een directe of indirecte relatie met het verlenen van diensten ten behoeve van de publieke taak bestaat. Project: Een begrensde, eenmalige activiteit om iets te creëren of te bereiken binnen vooraf gestelde prestatiedoelen voor doorlooptijd, lasten, baten, kwaliteit, scope, voordelen en risico’s. Bruto bedrag van een investering: De geraamde uitgaven exclusief BTW zonder rekening te houden met bijdragen van derden. Netto bedrag van een investering: De geraamde uitgaven exclusief BTW rekening houdend met bijdragen van derden en eigen bijdragen. Artikel 2. Investeringsvoorstellen a. Een investeringsvoorstel heeft betrekking op het geheel van een investering: verschillende

onlosmakelijk met elkaar samenhangende onderdelen kunnen niet apart ter besluitvorming worden voorgelegd.

b. Een investeringsvoorstel kan gefaseerd worden ingediend als in een project duidelijk fasen

zijn te onderkennen. In een dergelijk geval kunnen de fasen apart ter besluitvorming worden voorgelegd.

c. Op een investeringsvoorstel van tenminste € 20 miljoen is de Regeling Risicovolle

Projecten van toepassing tenzij het college op grond van het risicoprofiel anders bepaald. d. Een investeringsvoorstel met maatschappelijk nut van tenminste € 10 miljoen wordt

onderbouwd met een Maatschappelijke kosten/baten analyse tenzij het college bepaald dat hiervan kan worden afgezien.

e. Het investeringsvoorstel omvat een duidelijke omschrijving van een project met een

uitwerking van de elementen die deel uitmaken van de definitie van een project en aanvullend:

1. wat er met de investering wordt beoogd en gerealiseerd, 2. of de investering onvermijdelijk is, 3. of de investering een relatie heeft met eerdere besluitvorming, 4. of er alternatieven zijn, 5. welke externe partijen betrokken zijn en 6. de wijze waarop de met de investering samenhangende kapitaallasten en de

eventuele overige bijkomende exploitatielasten structureel worden gedekt binnen de (meerjaren)begroting.

210


f. Een investeringsvoorstel met een economisch nut van tenminste € 1 miljoen wordt onderbouwd met een Netto contante waarde berekening.

g. Uit het investeringsvoorstel blijken zowel het bruto- als het nettobedrag van een

investering met opgave van de geraamde bijdragen van derden en de bedragen die ten laste van gemeentelijke reserves of voorzieningen worden gebracht.

h. De gemeentesecretaris stelt met in acht name van dit artikel nadere regels vast voor de

wijze waarop een investeringsvoorstel wordt ingediend, de voorwaarden waaraan dat moet voldoen en de wijze waarop een op het investeringsvoorstel gebaseerde kredietaanvraag wordt ingericht en ingediend.

Artikel 3. Uitvoering investeringsvoorstellen De uitvoering van een investeringsvoorstel wordt niet eerder gestart dan nadat daar bestuurlijke goedkeuring voor is verkregen. De vorm waarin dat gebeurt is nader geregeld in deze regeling in artikel 4. Artikel 4. Verlening en afsluiten kredieten investeringskredieten a. Een investeringskrediet wordt slechts verleend voor investeringsvoorstellen waarvoor

geldt dat het brutobedrag van de investering verminderd met bijdragen van derden de grenzen voor activering gesteld in de Beleidsnota Activeren, waarderen en afschrijven te boven gaat.

b. Voor investeringsvoorstellen die niet voldoen aan het bepaalde van het vorige lid worden

de baten en lasten van het investeringsvoorstel in de begroting en de meerjarenbegroting geraamd.

c. Een investeringskrediet dient binnen een termijn van vijf jaar tot besteding te zijn

gekomen, tenzij bij de vaststelling van het krediet een andere bestedingstermijn door raad of college is vastgesteld.

d. Als een investeringsvoorstel is geautoriseerd door de raad in de begroting, dan

1. wordt in het geval van een vervangingsinvestering beneden een bruto bedrag verminderd met bijdragen van derden van € 20.000.000 miljoen een krediet geacht te zijn verleend tenzij het college een afzonderlijk verleningsvoorstel wenst te ontvangen;

2. vindt afzonderlijke verlening van een investeringskrediet voor andere dan vervangingsinvesteringen per investeringsvoorstel plaats door het college mits het bruto bedrag verminderd met bijdragen van derden € 20 miljoen niet te boven gaat.

e. De verlening van een investeringskrediet vindt door de raad plaats als een

investeringsvoorstel: 1. niet door de raad in de begroting is geautoriseerd of 2. het bruto bedrag verminderd met bijdragen van derden in het

investeringsvoorstel € 20 miljoen te boven gaat of

211


3. het college of de raad bij de begrotingsbehandeling heeft aangegeven dat zij op een later tijdstip een apart investeringsvoorstel wil doen respectievelijk ontvangen of

4. niet in de begroting was opgenomen. f. Een investeringskrediet wordt bij het samenstellen van de jaarrekening afgesloten als de

looptijd van het krediet is verstreken tenzij de beheerder aangeeft dat een verlenging van de looptijd noodzakelijk is en een daartoe een gemotiveerd voorstel aan college of raad voorlegt.

g. Een investeringskrediet wordt bij het samenstellen van de jaarrekening afgesloten als de

beheerder heeft gemeld dat het investeringskrediet technisch en financieel is afgerond. h. Na afsluiting kunnen geen uitgaven meer ten laste van het krediet worden verantwoord. Artikel 5. Beheer investeringskredieten a. Een beheerder neemt zodanige maatregelen dat hem tijdens de uitvoering voortdurend

bekend is of de uitvoering binnen de financiële grenzen en de scope van het project respectievelijk het investeringskrediet blijft.

b. Een beheerder is verantwoordelijk voor de jaarlijkse bijstelling van de ramingen van de

jaarlijkse investeringen en bijdragen gedurende de looptijd van het project in het geval van vertraging, versnelling of andere omstandigheden die aanpassing van de ramingen rechtvaardigen.

c. Een beheerder kan niet zelfstandig onderschrijdingen in het bruto bedrag van de

investering aanwenden voor andere niet in het investeringsvoorstel en investeringskrediet opgenomen voorzieningen, werkzaamheden of verhogingen van de kwaliteit buiten de scope van het project.

d. Een beheerder kan niet zelfstandig onderschrijdingen in het bruto bedrag van een

investering aanwenden ter compensatie van overschrijdingen in het bruto bedrag van een andere investering.

e. Het beschikbaar gestelde bruto bedrag van een investering kan niet zelfstandig door de

beheerder worden overschreden, ook niet als dat gedekt wordt door extra bijdragen uit reserves.

f. Van het vorige lid kan worden afgeweken als de overschrijding volledig het gevolg is van

een extra verzoek of opdracht van een derde en deze derde de overschrijding volledig compenseert met een extra bijdrage. In een dergelijke situatie wordt volstaan met voorafgaande melding aan het college. Het college heeft dan de mogelijkheid in te stemmen met de overschrijding en compensatie, maar kan ook een aanvraag voor een aanvullend investeringskrediet verlangen.

g. Zodra de beheerder bekend is met het gegeven dat de uitvoering niet binnen het

beschikbaar gestelde bedrag bruto bedrag van de investering of de scope mogelijk is:

212


1. meldt de beheerder dit aan de betrokken wethouder en de concerncontroller en 2. vindt melding aan het college plaats en 3. vindt op het eerstvolgende moment in de planning en control cyclus melding aan

de raad plaats als sprake is van een voorgenomen scopewijziging en/of een begrotingsoverschrijding en/of een overschrijding van het bruto bedrag van de investering buiten de door de raad vastgestelde toleranties voor overschrijding van investeringskredieten.

h. De hiervoor genoemde melding gaat altijd vergezeld van een door de beheerder met

redenen omkleed verzoek om een aanvullend investeringskrediet en/of een verzoek om een scopewijziging en 1. een voorstel tot begrotingswijziging waarbij duidelijk is welke invloed de aanvraag

heeft op de begroting en meerjarenbegroting en/of 2. een voorstel tot gehele of gedeeltelijke compensatie met een of meer andere

investeringskredieten als compensatie mogelijk is vanwege al vaststaande onderschrijding(en) bij andere investeringskredieten .

Artikel 6. Verlenen aanvullende investeringskredieten Een aanvullend investeringskrediet kan aangevraagd worden als:

a. Sprake is van een project dat gefaseerd wordt uitgevoerd; b. Sprake is van een niet te compenseren overschrijding; c. In het geval initieel geen rekening is gehouden met nominale aanpassing wegens

loon en prijsstijgingen; d. Als het college of de raad dat verlangt.

Artikel 7. Verantwoording investeringskredieten a. Jaarlijks legt de beheerder ten behoeve van de opstelling van de jaarrekening

verantwoording af over het beheer van de hem toegewezen investeringskredieten. Als sprake is van investeringskredieten met één of meer aanvullende investeringskredieten, dan wordt gerapporteerd op het niveau van het totaal.

b. Het college kan bij de besluitvorming over het investeringskrediet beslissen dat de

beheerder frequenter dan één maal per jaar over de voortgang van het krediet moet rapporteren aan college en/of de gemeenteraad.

Artikel 8. Meerjaren investeringsplan a. Het meerjaren investeringsplan is een weergave van de baten- en lasten van bestuurlijk

geautoriseerde investeringsvoorstellen waarvoor structurele dekking in de begroting bestaat.

b. In het meerjaren investeringsplan zijn in detail opgenomen:

1. de vastgestelde en al in uitvoering zijnde investeringsvoorstellen; 2. de vastgestelde maar nog niet in uitvoering genomen investeringsvoorstellen.

213


c. Voor ieder opgenomen investeringsvoorstel worden per jaar de geraamde investering en de geraamde bijdragen voor elk jaar dat de uitvoering loopt geregistreerd.

d. Voor ieder opgenomen investeringsvoorstel worden per jaar de rente- en

afschrijvingslasten geregistreerd voor elk jaar dat op het ontstane actief wordt afgeschreven.

Artikel 9. Administratieve bepalingen a. Een investeringskredietnummer en het nummer waaronder het investeringskrediet in het

meerjaren investeringsplan is opgenomen zijn identiek. b. Een aanvullend investeringskrediet krijgt een subnummer bij het initiële

investeringskredietnummer. c. In het meerjaren investeringsplan worden de rente en afschrijvingslasten van al in gebruik

genomen activa als totaal vermeld.

Toelichting A. Algemeen Investeringsvoorstel en investeringskrediet In deze regeling wordt een onderscheid gemaakt tussen een investeringsvoorstel en een investeringskrediet. Een investeringsvoorstel is bedoeld voor een project waarvan de kosten zullen leiden tot activering in de balans. Met een investeringskrediet wordt formeel een budget beschikbaar gesteld om de uitvoering van het project ook inderdaad aan te vangen. B. Artikelsgewijze toelichting 1. Algemene bepalingen Artikel 1. Definities Dit artikel behoeft geen nadere toelichting. Artikel 2. Investeringsvoorstellen Dit artikel beschrijft een investeringsvoorstel. Onderdeel a. Met dit onderdeel wordt beoogd te voorkomen dat een project dat als doel heeft de realisatie of aankoop van een en hetzelfde actief wordt opgeknipt in onderdelen zodat het zicht op de kosten van realisatie van het gehele actief verloren gaat.

214


Onderdeel b. Anders dan opknippen kan een project wel gefaseerd worden uitgevoerd, zeker als het om omvangrijke investeringsprojecten gaat. Met het aanbrengen van een fasering wordt tevens voorkomen dat een investeringskrediet een (lange) doorlooptijd krijgt gelijk aan het hele project wat op gespannen voet staat met de gedachte dat een investeringskrediet een beperkte periode van vijf jaar mag openstaan. Onderdeel c Bij een investeringsvoorstel van tenminste € 20 miljoen is de Regeling Risicovolle Projecten van toepassing tenzij het college hier van afziet. De Regeling Risicovolle Projecten bevat een aantal criteria op grond waarvan wordt besloten om voor een project de regeling van toepassing te verklaren. De meeste criteria zijn niet hard en in de praktijk vooral een richtsnoer, één van de harde criteria is dat de investering groter dan € 20 miljoen moet zijn. Het college kan besluiten om de regeling niet toe te passen omdat het risico profiel van de betreffende investering dat niet nodig maakt. In het Kredietbesluit wordt dat dan nader onderbouwd. Onderdeel d Een investeringsvoorstel met maatschappelijk nut van tenminste € 10 miljoen wordt onderbouwd met een maatschappelijke kosten/baten analyse (MKBA) tenzij er redenen zijn om hiervan af te zien. Binnen Amsterdam wordt van dit instrument gebruik gemaakt als onderbouwing van investeringsbesluiten . Een MKBA is een bijdrage aan een goede onderbouwing van een investeringsbesluit. Gezien de kosten en tijd die het vergt om een kwalitatief goede MKBA te maken, is het wenselijk een financiële ondergrens te hanteren. Bij de opzet en uitvoering van de MKBA kan worden aangesloten bij de inzichten uit het program LetOp en de ervaringen met de Regeling Risicovolle Projecten. Onderdeel e Ad 1, 2, 3 en 4. In het investeringsvoorstel moet een duidelijke omschrijving van het project zijn opgenomen met de scope in termen van doorlooptijd, lasten, baten, kwaliteit, scope, voordelen en risico’s. Met de bepalingen in de onderdelen twee tot en met vier wordt het voorstel in een breder perspectief gezet ten behoeve van de integrale afweging. Ad 5 en 6. Soms dragen andere partijen bij in de dekking van de kosten het investeringsvoorstel. In het voorstel moet dan duidelijk zijn aangegeven welke partijen waarvoor verantwoordelijk zijn. Gedacht kan worden aan: • de omvang van bijdragen van andere partijen, • voorwaarden die andere partijen stellen,

215


• toelichting op de wijze waarvoor zal worden gezorgd dat aan de gestelde voorwaarden zal worden voldaan.

Onderdeel f Een investeringsbesluit voor een investering met economisch nut van tenminste € 1 miljoen wordt onderbouwd met een Netto contante waarde (NCW) berekening. Een NCW-berekening heeft betrekking op alle kasstromen (dus inclusief exploitatielasten en -baten) en niet-financiële effecten gedurende de levensduur van de investering. Onderdeel g Een investeringsvoorstel toont eventuele bijdragen van derden aan het project en bijdragen uit reserves. Het aan te vragen bedrag is exclusief BTW, tenzij deze BTW niet kan worden gedeclareerd bij het BTW-compensatiefonds of niet is te verrekenen als inkoop BTW. Onderdeel h Dit onderdeel in het artikel stelt de Gemeentesecretaris in staat nadere regels uit te vaardigen omtrent het gebruik van een investeringsvoorstel en de wijze van aanvragen van investeringskredieten. Artikel 3. Uitvoering investeringsvoorstellen Met de uitvoering van een investeringsvoorstel (het project) mag pas worden gestart nadat het college en de gemeenteraad daarmee hebben ingestemd op de wijze als in artikel 4 is aangeduid. Artikel 4. Verlening en afsluiten kredieten investeringskredieten Onderdeel a, b en c Een investeringsvoorstel wordt alleen als een te activeren investering in de besluitvorming betrokken als die voldoet aan de activeringsondergrenzen zoals die in de beleidsnota Activeren, waarderen en afschrijven zijn gesteld. Dat betekent dat investeringsvoorstellen die niet in aanmerking komen voor activering ook niet tot een investeringskrediet leiden, maar in de (meerjaren) begroting moeten worden opgenomen. In dit verband is ook van belang dat kosten van (klein en groot) onderhoud in de genoemde beleidsnota niet worden beschouwd als een te activeren investering. Een investeringskrediet wordt in beginsel verleend met een bestedingsduur van maximaal vijf jaar. Onderdeel d en e. Deze onderdelen regelen hoe een investeringsvoorstel leidt tot toekenning van een investeringskrediet. Elke investering opgenomen in het meerjaren investeringsplan wordt voorzien van een toelichting, zodat de gemeenteraad zich een voldoende concreet beeld kan vormen en bij de begrotingsbehandeling goedkeuring aan de investering kan verlenen. In de besluitvorming en

216


bijbehorende toelichting over de dekking wordt rekening gehouden met de kapitaallasten van de investering én met de uit de investering voortvloeiden (extra) exploitatielasten. Met de goedkeuring door de gemeenteraad van de begroting wordt het college geautoriseerd voor het doen van de noodzakelijk uitgaven ten behoeve van de door de raad goedgekeurde investering. Het college neemt vervolgens een kredietbesluit tenzij het gaat om een vervangingsinvestering waarbij het bruto bedrag verminderd met bijdragen van derden beneden € 20 miljoen ligt. Dan wordt het krediet geacht te zijn verleend tenzij het college anders beslist. In voorkomende gevallen kan het college en/of de gemeenteraad bij de begrotingsbehandeling aangeven, dat op een later tijdstip een apart voorstel voor autorisatie van het investeringskrediet aan de gemeenteraad zal worden voorgelegd. Een krediet ten behoeve van de uitvoering van een investeringsvoorstel van tenminste € 20 miljoen wordt altijd afzonderlijk aan de gemeenteraad voorgelegd. Daarnaast worden gedurende het begrotingsjaar nieuwe investeringsvoorstellen gedaan die bij het opstellen van de begroting nog niet waren voorzien. Dit kan onder andere het geval zijn bij grondexploitaties en andere rendabele investeringen die geen beslag leggen op de begrotingsruimte. Als de kapitaallasten echter wel worden gedekt uit de structurele begrotingsruimte dient het investeringsvoorstel te worden betrokken bij de besluitvorming in de P&C-cyclus over de invulling van de begrotingsruimte. In dat geval legt het college deze afzonderlijk aan de gemeenteraad ter goedkeuring voor, inclusief een voorstel voor de dekking van de uit de investering voortvloeiende lasten (rente en afschrijving én overige exploitatielasten). Onderdeel f, g en h. De beheerder geeft in de jaarrekening aan dat een investeringskrediet kan worden afgesloten. De vaststelling van de jaarrekening impliceert dan dat het investeringskrediet financieel en materieel is afgesloten. Daarna kunnen geen uitgaven meer ten laste van het krediet worden verantwoord. Een investeringskrediet wordt in elk geval afgesloten als de looptijd daarvan is verstreken. Als de beheerder ter afronding van het project waarvoor het investeringskrediet is verleend een verlenging van de looptijd noodzakelijk acht, dan dient hij een voorstel aan college of raad in. Artikel 5. Beheer investeringskredieten Onderdeel a. Het college wijst een beheerder van het krediet aan. Dit is in de regel een hoofdbudgethouder. De beheerder van het krediet is verantwoordelijk voor de financiële administratie en de bewaking van het project en met de periodieke verantwoording over de uitvoering van het project waarvoor het krediet is verleend. Bij het kredietbeheer is in financiële zin sprake van de registratie van de baten en lasten in de projectadministratie en het verantwoorden van de kapitaaluitgaven en de uit de kapitaaluitgaven voortvloeiende kosten voor rente en afschrijving voor de (al) geactiveerde delen van het project. De bewaking van een project vindt gewoonlijk plaats op basis van een gedetailleerde begroting. Melding van een dreigende overschrijding dient plaats te vinden als duidelijk is dat het project niet met de beschikbare middelen kan worden uitgevoerd. Een melding als het beschikbare krediet is uitgeput is dus te laat. Om het college tijdig te kunnen informeren over een dreigende overschrijding is het noodzakelijk dat tijdens de uitvoering actueel en betrouwbaar inzicht bestaat

217


in de kosten die nog moeten worden gemaakt om het project te kunnen realiseren (’cost to complete’). Dit geldt ook voor eventuele benodigde loon- en prijsaanpassingen. Onderdeel d, e en f. Een beheerder kan niet zelfstandig onbenutte ruimte in een investeringskrediet aanwenden ter dekking van een overschrijding in een ander investeringskrediet. Hetzelfde geldt voor een overschrijding die mogelijk gedekt kan worden uit een extra onttrekking uit een reserve. Ook in dat geval kan de beheerder niet zelf beslissen. In het verlengde daarvan ligt het uitvoeren van extra werkzaamheden voor een derde mits die volledig door die derde worden gecompenseerd. Om te vermijden dat deze budgetneutrale werkzaamheden leiden tot een volledige aanvraag voor een aanvullend investeringskrediet kan hierin ambtelijke capaciteit worden bespaard door in eerste aanleg te volstaan met melding aan en instemming van het college. Zie ook onderdeel h. Onderdeel g en h. Met de aanvraag van een aanvullend krediet mag niet worden gewacht tot het beschikbaar gestelde krediet is uitgeput. De aanvraag moet plaatsvinden op het moment waarop duidelijk is dat het krediet niet toereikend is. Onderschrijdingen op andere investeringskredieten kunnen worden ingezet als dekking voor overschrijdingen mits vaststaat dat de onderschrijding zich definitief zal voordoen. Voor herbestemming van onderschrijdingen is goedkeuring van de gemeenteraad nodig. Herbestemming leidt aldus tot aanpassing van vastgestelde kredietbedragen. Bewaking van het krediet Melding van een dreigende overschrijding dient plaats te vinden aan de gemeenteraad voor die kredieten waarvan de kredietverlening door de gemeenteraad heeft plaatsgevonden, als duidelijk is dat het project niet met de beschikbare middelen kan worden uitgevoerd. Periodieke rapportage/verantwoording In de regel legt de beheerder van het krediet over de uitvoering van het krediet jaarlijks verantwoording af in de jaarrekening. Bij de besluitvorming over het krediet kan het college besluiten dat tussentijdse voortgangsrapportages moeten worden gemaakt over de ontwikkeling van het betreffende project. Artikel 6. Verlenen aanvullende investeringskredieten Dit artikel 6 volgt uit de voorgaande artikel en is eigenlijk een resume waarin is opgesomd wanneer een aanvullend investeringskrediet kan worden verleend. Nog niet eerder opgevoerd is de mogelijkheid aanvulling te verlenen voor nominale aanpassingen wegens loon- en prijsstijgingen als deze niet al in het krediet zijn opgenomen. Artikel 7. Verantwoording investeringskredieten In de regel legt de beheerder over de uitvoering van het investeringskrediet jaarlijks verantwoording af in de jaarrekening. Bij de besluitvorming over het krediet kan het college besluiten dat tussentijdse voortgangsrapportages moeten worden gemaakt over de ontwikkeling van het betreffende project aangaande zaken als kwaliteit, doorlooptijd en geld.

218


Artikel 8. Meerjaren investeringsplan Dit artikel regelt de inhoud van het meerjaren investeringsplan. Artikel 9. Administratieve bepalingen Elk verstrekt investeringskrediet wordt met dezelfde een unieke codering in het meerjaren investeringsplan en de projectadministratie opgenomen. Een aanvullend investeringskrediet krijt het nummer van het initiële krediet met een subnummer. Met het bepaalde onder c. wordt bereikt dat uit het meerjaren investeringsplan de som is af te leiden van alle al bestaande en nog komende kapitaallasten.

219

Hoofdstuk 4 Financiering en treasury Onder het thema Financiering en treasury staan de kaders die zijn uitgewerkt voor treasury, het rentestelsel, het leningen garantiebeleid en daarnaast die voor het beleid met betrekking tot verbonden partijen of deelnemingen. De beleidskaders 4.1 Treasurystatuut gemeente Amsterdam 4.2 Herziening rentestelsel 4.3 Doelgericht op afstand II 4.4 Lening- en garantiebeleid gemeente Amsterdam Treasury In het treasurystatuut is de ‘beleidsmatige infrastructuur’ van de treasuryfunctie vastgelegd in de vorm van uitgangspunten, doelstellingen, richtlijnen in weten regelgeving, autorisaties en limieten. Ook neemt de gemeente jaarlijks een financieringsparagraaf op, zowel in de begroting als het jaarverslag. In deze – verplichte – paragrafen worden de specifieke beleidsvoornemens respectievelijk de uitvoering van het beleid op het gebied van treasury besproken en wordt daarover verantwoording afgelegd. Rentestelsel Het rentestelsel van de gemeente Amsterdam (ook wel omslagstelsel genoemd) is een administratief systeem, waarmee de kosten van de externe rentelasten (voor financieringen die grotendeels bij banken zijn aangetrokken) en de interne bespaarde rente (over reserves en voorzieningen) worden doorberekend (omgeslagen) aan de programmabudgetten (op basis van activa op de balans). Leningen en garanties Het leningen garantiebeleid heeft betrekking op zowel het verstrekken als het beheer van leningen en garanties aan andere rechtspersonen. Het beleidskader Lening- en garantiebeleid gemeente Amsterdam geeft richtlijnen voor het verstrekken en beheren van leningen en garanties aan externe partijen Deelnemingen De gemeente hanteert voor deelnemingen een denkkader, waarin vragen en overwegingen zijn opgenomen, die antwoord moeten geven op de vraag op welke wijze het publiek belang het beste behartigd kan worden. Omdat de gemeente veelal eindverantwoordelijk blijft voor het realiseren van de beleidsdoelstellingen, is het belangrijk om risico’s op financieel, bestuurlijk en politiek vlak te beheersen.

220


4.1 Treasurystatuut gemeente Amsterdam Het Treasurystatuut gemeente Amsterdam heeft tot doel het beperken van de financiële risico’s van de gemeente alsmede het vastleggen van de beleidsmatige infrastructuur voor het uitoefenen van de treasuryfunctie. De treasuryfunctie omvat alle activiteiten die zich richten op het sturen en beheersen van, het verantwoorden over en het toezicht houden op de financiële vermogenswaarden, de financiële geldstromen, de financiële posities en de daaraan verbonden risico’s. De treasuryfunctie van de gemeente richt zich op het uitvoeren van de volgende activiteiten. 1. Het verzekeren van duurzame toegang tot financiële markten tegen acceptabele condities. 2. Het beschermen van gemeentelijke vermogens- en (rente-)resultaten tegen ongewenste

financiële risico’s zoals renterisico’s, koersrisico’s, kredietrisico’s en liquiditeitsrisico’s. 3. Het minimaliseren van de interne verwerkingskosten en externe kosten bij het beheren van de

geldstromen en financiële posities. 4. Het optimaliseren van de renteresultaten binnen de kaders van de Wet Fido respectievelijk de

limieten en richtlijnen van het Treasurystatuut. 5. Het opzetten en onderhouden van een goede en efficiënte financiële infrastructuur. 6. Het realiseren van adequate informatiestromen ter ondersteuning van het beleid en ter

verantwoording hierover. Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft het Treasurystatuut op 20 december 2017 vastgesteld. Het statuut Je vindt het volledige Treasurystatuut op de volgende pagina’s.

221


Treasurystatuut

1. Doel treasury

De Treasury omvat alle activiteiten die zich richten op het aangaan van, het sturen op, het beheersen van, het verantwoorden over en het toezicht houden op de opgenomen en uitstaande financiering en geldstromen en liquide middelen van de gemeente Amsterdam.

De Treasury van de gemeente Amsterdam dient tot: • Het verzekeren van duurzame toegang tot financiële markten tegen zo gunstig mogelijke

condities.• Het beschermen van de opgenomen en uitstaande Financiering, geldstromen en liquide

middelen tegen financiële risico’s zoals renterisico’s, koersrisico’s, kredietrisico’s enliquiditeitsrisico’s.

• Het optimaliseren, binnen de kaders van weten regelgeving en binnen de bepalingen van ditStatuut, van de Financieringsstructuur van de gemeente en de daarmee gemoeide kosten.

• Het ondersteunen en adviseren van alle onderdelen binnen de gemeente met betrekking totFinanciering en daaraan gerelateerde vraagstukken.

1.1 Uitgangspunten en randvoorwaarden Treasury De volgende uitgangspunten en randvoorwaarden zijn van toepassing op Treasury: • Bij de uitvoering van alle treasuryactiviteiten houdt Treasury zich aan weten regelgeving. In

het bijzonder wordt hierbij de Wet fido en bijbehorende Regeling Ruddo vermeld. Debelangrijkste punten hieruit zijn:- De gemeente leent niet meer dan noodzakelijk en gaat geen Financiering aan met het

enkele doel de aangetrokken gelden tegen een hoger rendement uit te zetten- Het aantrekken en verstrekken van Financieringen en Garanties kan slechts plaats vinden

in Euro’s. • Bij de uitvoering van alle treasuryactiviteiten geldt het uitgangspunt dat prudent zal worden

omgegaan met risico’s.• Treasury dient zich te houden aan de interne procesbeschrijvingen, de regels en bepalingen

van dit Treasurystatuut te houden.• Het Treasurystatuut wordt periodiek (eens in de 4 jaar) geactualiseerd.• Het verstrekken en beheren van uitstaande Leningen en Garanties is separaat vastgelegd in

het ‘ Lening & Garantiebeleid’ .

1.2 Positionering Treasury in organisatie Treasury heeft de volgende positionering in de organisatie • Treasury is gecentraliseerd en ondergebracht op concernniveau.• Het aangaan van Treasury transacties en de ondertekening van Treasury contracten is

gecentraliseerd en voorbehouden aan daartoe gemandateerde functionarissen.

222


2. Treasury transacties De volgende treasury transacties worden onderscheiden: • Kortlopende Financiering:

- Het aantrekken en verstrekken van kortlopende Financiering met een looptijd korter dan één jaar

• Langlopende Financiering: - Het aangaan of verstrekken van Financiering met een looptijd van één jaar of langer.

• Beheer liquide middelen - Het plaatsen van tijdelijke overtollige liquiditeiten op de Schatkistrekening, - Het opnemen van de op de Schatkistrekening van de gemeente gestalde liquiditeiten.

• Borgtocht/garantstelling: - Het waarborgen van geldelijke verplichtingen voortvloeiende uit door derden aan te gane

Financiering dan wel door derden op te nemen Financiering. - Het aangaan van overeenkomsten tot storten van een waarborgsom door derden bij de

gemeente. - Het ondertekenen van notariële akten met betrekking tot door derden aan de gemeente

verstrekte hypotheek- of pandrechten en het verstrekken van een (onder)volmacht aan de met het verlijden van betreffende notariële akte belaste notaris zodat deze gerechtigd is de gemeente bij volmacht te vertegenwoordigen.

• Treasury overige overeenkomsten: - Het aangaan, wijzigen en opzeggen van algemene (raam)overeenkomsten met financiële

instellingen voor de inrichting van het bank-, treasury en betalingsverkeer in de ruimste zin des woord.

- Het aangaan van derivatentransacties. 2.1 Aantrekken Kortlopende Financiering Onder kortlopende Financiering wordt verstaan het aantrekken van Financiering voor een periode tot één jaar en heeft als doel het voorzien in de korte termijn financieringsbehoefte. Voor kortlopende Financiering gelden de volgende uitgangspunten: • De gemeente houdt bij het aantrekken van kortlopende Financiering rekening met de

Kasgeldlimiet conform Wet fido. • Toegestane instrumenten bij het aantrekken van kortlopende financiering zijn

Daggeldleningen, Kasgeldleningen en Rekening-courant-krediettrekkingen. • De gemeente kan kortlopende Financieringen met een maximale looptijd van 1 dag

(overnight) rechtstreeks aantrekken bij financiële instellingen of via Tussenpersonen • Bij de aantrekken van Financiering volgt Treasury de interne procesbeschrijvingen • De gemeente vraagt bij het aantrekken van kortlopende Financieringen langer dan 1 dag bij

ten minste twee financiële instellingen of tussenpersonen offertes op alvorens Financiering wordt aangetrokken.

223


2.2 Aantrekken Langlopende Financiering Onder langlopende Financiering wordt verstaan Financiering met een looptijd vanaf één jaar en heeft als doel het voorzien in de lange termijn financieringsbehoefte. Voor langlopende Financiering gelden de volgende uitgangspunten: • Langlopende financiering wordt aangetrokken zodra de gemeente op korte termijn de

kasgeldlimiet structureel dreigt te gaan overschrijden. • De gemeente streeft naar spreiding in de rentetypische looptijden van opgenomen

financiering. • Toegestane instrumenten bij het aantrekken van langlopende financieringen zijn:

onderhandse leningen en (MTN) obligatieleningen • Bij de aantrekken van Financiering volgt Treasury de interne procesbeschrijvingen • De gemeente vraagt bij het aantrekken van Langlopende Financiering bij ten minste drie

financiële instellingen of tussenpartijen offertes op alvorens een financiering wordt aangetrokken.

2.3 Verstrekken van Financiering Het verstrekken en beheren van uitstaande Leningen en Garanties is separaat vastgelegd in het door de raad vastgestelde gemeentelijke ‘ Lening & Garantiebeleid’ en wordt in dit Treasury statuut verder niet behandeld. 2.4 Beheer liquide middelen De gemeente kan, conform de Wet fido, liquide middelen, tot een drempelbedrag, aanhouden op rekening courant bij Financiële Ondernemingen. Het Drempelbedrag is conform de wet een bepaald percentage van het begrotingstotaal. De gemeente dient, conform de Wet fido (Schatkistbankieren), liquide middelen welke structureel boven het Drempelbedrag uitkomen, aan te houden bij het Agentschap van het Ministerie van Financiën of bij medeoverheden. Incidentele overschrijdingen van het Drempelbedrag zijn toegestaan. Bij het uitzetten van middelen dan wel aanhouden van gelden in rekening courant gelden de volgende uitgangspunten: • Het uitzetten van liquide middelen mag alleen plaatsvinden bij:

- Financiële Ondernemingen tot het drempelbedrag, - Het Agentschap in het kader van Schatkistbankieren, - Medeoverheden met dien verstande dat de gemeente geen leningen kan verstrekken aan

openbare lichamen die met het financiële toezicht van de gemeente zijn belast. • De maximale looptijd van uitzettingen door de gemeente bedraagt twee jaar. • De in dit Statuut genoemde artikelen om risico’s te beheersen zijn van toepassing op alle

uitzettingen. • Treasury vraagt, rechtstreeks of via een Tussenpersoon, bij minimaal twee partijen offertes

op, alvorens een uitzetting bij een medeoverheid wordt gedaan. • Toegestane instrumenten bij het uitzetten van gelden bij een medeoverheden zijn

kasgeldleningen, onderhandse leningen en (MTN) obligaties.

224


2.5 Aangaan van Derivatentransacties Derivaten mogen slechts worden afgesloten om: • Renterisicorisico’s af te dekken welke kunnen ontstaan door veranderingen in rente • Valutarisico’s af te dekken welke kunnen ontstaan bij het inkopen van producten en/of

diensten wanneer het inkoopcontract niet in Euro’s luidt. Derivaten mogen slechts worden afgesloten wanneer: • Voorafgaand een collegebesluit hiertoe is genomen. • De transactie door Treasury wordt gedaan. • Rentederivaten worden afgesloten in euro’s. • De omvang van de afdekking van het risico gelijk of kleiner is dan het af te dekken risico. • Derivaten worden afgesloten met financiële ondernemingen met te minste een credit rating

confom de Regeling Ruddo.

3. Relatiebeheer Onder relatiebeheer wordt verstaan het onderhouden van relaties met Financiële Ondernemingen en Tussenpersonen in het kader van de uitvoering van het treasurybeleid en heeft als doel: • Het zorg dragen voor een beschikbaarheid van bancaire en financiële diensten waaronder

begrepen Financiering, • Het realiseren van gunstige condities voor af te nemen financiële diensten, • Het monitoren van ontwikkelingen op gelden kapitaalmarkt. 3.1 Tussenpersonen Tussenpersonen moeten zijn geregistreerd bij de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en dienen van deze Autoriteit een vergunning als makelaar en of adviseur te hebben ontvangen.

4. Risicobeheer Bij de uitvoering van alle treasuryactiviteiten geldt het uitgangspunt dat Treasury prudent dient om te gaan met risico’s. 4.1 Liquiditeitsrisicobeheer Het voornaamste risico, vanuit continuïteitsperspectief, is het aanwezig zijn van (voldoende) financiering. De gemeente streeft ernaar om ten alle tijden voldoende financieringsbronnen en - mogelijkheden te hebben. 4.2 Renterisicobeheer De doelstelling van het renterisicobeheer is het beperken van de invloed van rentewijzigingen op de financiële resultaten van de gemeente. Bij het renterisicobeheer wordt het volgende in acht genomen: • De gemeente heeft geen eigen rente visie. • De gemeente streeft naar spreiding in de rentetypische looptijden van opgenomen leningen

teneinde een gelijkmatige renterisicospreiding te bereiken. De gemeente neemt hierbij de

225


Renterisiconorm volgens de Wet fido in acht. De Renterisiconorm bedraagt een in de wet vastgesteld percentage van het begrotingstotaal.

• De gemeente streeft naar een begrenzing van de maximaal netto vlottende schuld binnen de Kasgeldlimiet volgens de Wet fido. De Kasgeldlimiet is gelijk aan het in de wet genoemde percentage van het begrotingstotaal. Deze limiet mag conform de wet twee achtervolgende kwartalen worden overschreden alvorens de toezichthouder van de gemeente hierover moet worden geïnformeerd.

4.3 Kredietrisicobeheer De doelstelling van het kredietrisicobeheer is het voorkomen, dan wel het zoveel mogelijk beperken van tegenpartijrisico’s in de opgenomen en uitstaande leningenportefeuille, uitstaande liquide middelen en financiële transacties. De gemeente kan conform de Wet fido liquide middelen ten behoeve van het betalingsverkeer, tot een drempelbedrag, aanhouden op rekening courant bij financiële ondernemingen. De Financiële Onderneming dient voor deze uitzettingen korter dan 3 maanden, conform de Regeling Ruddo, over ten minste een A-Rating van twee ratingbureaus, te beschikken. Tevens dienen deze financiële ondernemingen (krediet-, beleggings- en effecteninstellingen; verzekeraars en pensioenfondsen) onder Nederlands of anderszins EER-toezicht te vallen, zoals De Nederlandsche Bank. Het drempelbedrag is conform de wet een bepaald percentage van het begrotingstotaal. De gemeente dient, conform de Wet fido (Schatkistbankieren), liquide middelen welke structureel boven het Drempelbedrag uitkomen, aan te houden bij het Agentschap van het Ministerie van Financiën of bij medeoverheden. Incidentele overschrijdingen van het drempelbedrag zijn toegestaan. De gemeente mag geen leningen verstrekken aan openbare lichamen welke met het financiële toezicht op de gemeente zijn belast. 4.4 Koersrisicobeheer De doelstelling van het koersrisicobeheer is het voorkomen, dan wel het zoveel mogelijk beperken van risico’s die voortvloeien uit de mogelijkheid dat de financiële activa van de gemeente in waarde veranderen door koersontwikkelingen. Deze ontwikkelingen kunnen zich voordoen bij beursgenoteerde aandelen- en obligatieportefeuilles. De omvang van deze activa is uiterst beperkt. Doelstelling is om dit zo beperkt mogelijk te houden. 4.5 Valutarisicobeheer De doelstelling van het valutarisicobeheer is het voorkomen dan wel het zoveel mogelijk beperken van valutarisico’s. Deze risico’s kunnen ontstaan door transacties in andere valuta’s dan de Euro. Het verstrekken en aantrekken van leningen en garanties kan slechts plaats vinden in Euro’s. Uit dien hoofde kunnen derhalve geen valutarisico’s ontstaan. Bij het inkopen van producten en/of diensten kan een valutarisico ontstaan wanneer het inkoopcontract niet in Euro’s luidt. Per geval wordt dan door de betrokken inkopende RvE tezamen met Treasury beoordeeld of afdekking dient plaats te vinden. De transactie tot afdekking kan alleen door Treasury worden gedaan na een voorafgaand verkregen collegebesluit.

226


5. Organisatie 5.1 Verantwoordelijkheden De verantwoordelijkheden met betrekking tot de treasuryfunctie van de gemeente zijn als volgt verdeeld: De gemeenteraad heeft de volgende verantwoordelijkheden: • Het vaststellen van het Treasurystatuut en het Lening en Garantiebeleid. • Het vaststellen van de financieringsparagraaf in de begroting en de jaarrekening. • Het uiten van wensen en bedenkingen bij het verstrekken en aanpassen van leningen en

garanties. Het college van B&W heeft de volgende verantwoordelijkheden: • Het rapporteren aan de gemeenteraad over treasury in de financieringsparagraaf van de

begroting en de rekening. • Het mandateren van medewerkers voor het verrichten van treasury (rechts)handelingen. • Het besluiten over het aangaan van derivaten transacties. De accountant heeft de volgende verantwoordelijkheden: • De reguliere controletaak waaronder de controle van de feitelijke naleving van het

Treasurystatuut en het Lening en Garantiebeleid. De afdeling AO/IC heeft de volgende verantwoordelijkheden: • (Periodieke) toetsing van de aanwezigheid en werking van beheersmaatregelen om risico’s te

mitigeren. De afdeling Treasury van TRD/DMC heeft de volgende verantwoordelijkheden: • Advisering over en voorbereiding van besluitvorming op het gebied van treasury. • Dagelijkse uitvoering van treasuryactiviteiten. • Ondersteuning en advisering van alle onderdelen binnen de gemeente met betrekking tot

treasury en financieringsvraagstukken. • Het relatiebeheer met Financiële Ondernemingen en Tussenpersonen in het kader van de

uitvoering van de treasury activiteiten. • Het opzetten en onderhouden van een kwalitatief hoogwaardige, veilige en efficiënte

financiële treasury infrastructuur met de daarbij behorende rapportage. • De inrichting van het kader waarbinnen gemeente organisatieonderdelen dienen te opereren

op het gebied van bank-, treasury- en betalingsverkeer. • Het aangaan wijzigen en opzeggen van raamcontracten met financiële instellingen voor de

inrichting van het bank-, treasury- en betalingsverkeer in de ruimste zin des woord. De gemeentelijke organisatieonderdelen (RvE Fin, andere RVE’s, SD’en AO IC) hebben een eigen verantwoordelijkheid op ondermeer de volgende terreinen: • Inrichting, binnen het raamcontract met een financiële instelling, van het betalingsverkeer. • Uitvoering van het dagelijkse betalingsverkeer. • Werkkapitaalbeheer: het optimaal beheren van de volgende posten: debiteuren, crediteuren

en voorraden. • Kasbeheer. • De administratieve organisatie van en interne controle van bovengenoemde punten.

227


5.2 Delegatie, mandaat en authorisatieschema Het College van Burgemeester & Wethouders heeft een (Treasury) mandaat aan de directeur van de directie Middelen en Control van Bestuur en Organisatie gegeven om Treasury (rechts)handelingen te verrichten. Tevens is in dit mandaat de bevoegdheid verleend aan de directeur van de directie Middelen en Control van Bestuur en Organisatie, om ondermandaten te verstrekken. 5.3 Administratieve organisatie De administratieve organisatie met betrekking tot de Treasury inrichting en treasuryactiviteiten dient te waarborgen dat: • De uitvoering rechtmatig is. • Rapportage over treasury activiteiten, risico’s en beheersmaatregelen juist, tijdig en volledig

plaats vindt. • Relevante processen schriftelijk zijn vastgelegd. In het kader van de treasuryfunctie gelden de volgende algemene uitgangspunten op het gebied van administratieve organisatie: • Treasury maakt onderdeel uit van de TRD/ DMC. • DMC is, als enige gemeentelijke onderdeel, bevoegd tot het aangaan van Treasury

rechtshandelingen waaronder (raam)dienstverleningsovereenkomsten met financiële instellingen.

• De RvE financiën is, als enige RvE naast DMC gemachtigd tot het aangaan van deel overeenkomsten binnen raamovereenkomsten met financiële instellingen. Deze deel overeenkomsten betreffen met name het uitvoeren van een aantal taken op het gebied van het bankrekening beheer. Dit is vastgelegd in het treasury mandaatsbesluit.

• Bij de uit te voeren treasuryactiviteiten en de vastlegging daarvan vindt functiescheiding plaats en wordt het 4 ogen principe toegepast.

• De Treasurer en de cashmanager hebben geen hiërarchische zeggenschap over de administratie (back-office) noch de betalingsfiatteurs.

• Voor de belangrijkste treasury handelingen zijn interne procesbeschrijvingen aanwezig.

228


4.2 Herziening rentestelsel In Herziening rentestelsel wordt uitgelegd hoe het rentestelsel werkt en welke wijzigingen zijn doorgevoerd. Het rentestelsel van de gemeente Amsterdam (ook wel omslagstelsel genoemd) is een administratief systeem, waarmee de kosten van de externe rentelasten (voor financieringen die grotendeels bij banken zijn aangetrokken) en de interne bespaarde rente (over reserves en voorzieningen) worden doorberekend (omgeslagen) aan de programmabudgetten (op basis van het aandeel in de waarde van de vaste activa op de balans). Door reserves en voorzieningen (passiefposten op de balans) te gebruiken als interne financieringsmiddelen kan het beroep op de gelden kapitaalmarkt worden beperkt. Het gebruik maken van interne financieringsmiddelen leidt tot een besparing op rentelasten.. De rentebaten verkregen over reserves en voorzieningen wordt daarom ook wel bespaarde rente genoemd. De uitgangspunten voor het rentestelsel zijn: Het stelsel moet eenvoudig en transparant zijn Rondpompen van geld moet worden vermeden Uitsluitend bij de gemeentelijke afdeling Treasury worden renteresultaten geboekt. Om bovenstaande uitgangspunten te realiseren zijn een aantal aanpassingen gedaan aan het rentestelsel: Het renteresultaat wordt ‘ naar voren gehaald’ , in plaats van jaarlijks achteraf als incidentele

meevaller in de jaarrekening wordt het verwachte renteresultaat meegenomen in de structurele begrotingsruimte.

Het rentestelsel dient middels een renterisicobuffer een rentestijging van gemiddeld 3 procentpunt over een periode van vier jaar te kunnen opvangen.

De omslagrente wordt verlaagd van 4,5% naar 3,5% en de interne rekening courant rente in relatie tot RVE’s en stadsdelen wordt afgeschaft.

In de nota Herziening rentestelsel wordt uitgelegd hoe het nieuwe rentestelsel werkt en welke wijzigingen zijn doorgevoerd. De wijzigingen zijn per 1 januari 2015 van kracht. Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft de beleidsnota getiteld Herziening rentestelsel op 5 november 2014 vastgesteld. De beleidsnota Je vindt de volledige beleidsnota Herziening rentestelsel op de volgende pagina’s.

229


Herziening rentestelsel

1. Inleiding In deze nota zal worden uitgelegd hoe het nieuwe rentestelsel werkt en welke wijzigingen worden voorgesteld. De wijzigingen zullen ingaan per 1 januari 2015 en de budgettaire consequenties zijn in de begroting 2015 verwerkt.

2. Werking nieuw rentestelsel Het rentestelsel van de gemeente Amsterdam (ook wel omslagstelsel genoemd) is een administratief systeem, waarmee de kosten van de externe rentelasten (voor financieringen die grotendeels bij banken zijn aangetrokken) en de interne bespaarde rente (over reserves en voorzieningen) worden doorberekend (omgeslagen) aan de programmabudgetten (op basis van activa op de balans). Door reserves en voorzieningen (passiefposten op de balans) te gebruiken als interne financieringsmiddelen kan het beroep op de gelden kapitaalmarkt worden beperkt. Het gebruik maken van interne financieringsmiddelen leidt tot een besparing op rentelasten. Door in de rente-omslag voor deze bespaarde rentekosten een fictieve rente (gelijk aan de omslagrente) op te nemen ontstaat er aan de ene kant een rentelast en aan de andere kant een rentebaat. De rentebaten verkregen over reserves en voorzieningen wordt daarom ook wel bespaarde rente genoemd. Rentebaten bestaan uit de interne omslagrente maal de boekwaarde van de activa, die Treasury aan de programma’s (de RVE’s en stadsdelen) in rekening brengt, zie tabel 1 de interne doorbelasting omslagrente programma’s. Daarnaast verstrekt de gemeente leningen aan derde partijen, zoals het GVB of de brandweer, die over deze leningen rente betalen aan de gemeente, zie tabel 1, ontvangen rente verstrekte leningen derden. De gemeente had ultimo 2013 een externe schuld van € 3,9 miljard en hierover moet de marktrente worden betaald aan financieringsverschaffers (grotendeels banken); dit zijn de externe rentelasten, zie tabel 1. Daarnaast wordt een deel van het renteresultaat als last, renterisicobuffer, opgenomen. Deze renterisicobuffer dient om een renteschok te kunnen opvangen van gemiddeld 3 procentpunt over een periode van vier jaar. De werking van deze renterisicobuffer wordt in de paragraaf over de renterisicobuffer uitgelegd. Het renteresultaat is het saldo van de rentebaten en rentelasten. Het verwachte renteresultaat bedraagt € 120 miljoen in 2015 en loopt af naar € 75 miljoen in 2018. De daling van het renteresultaat wordt veroorzaakt door een geleidelijk hoger wordende renterisicobuffer, die het gevolg is van een stijgende externe financieringsbehoefte. De renterisicobuffer wordt berekend door een rentestijging van 3 procentpunt te vermenigvuldigen met de verwachte aan te trekken externe schuld (zowel kort als lang) voor dat jaar.

230


Tabel 1-Renteresultaten en effect op de begrotingsruimte

Effect herziening renteomslagstelsel (bedragen x € 1 miljoen)

2015

2016

2017

2018

Baten

Interne doorbelasting omslagrente programma's 239 247 252 257

Ontvangen rente verstrekte leningen aan derden 52 46 44 42

Totale baten 290 293 296 299

Lasten

Externe rentelasten (133) (145) (147) (149)

Renterisicobuffer (37) (55) (64) (75)

Totale lasten (170) (200) (211) (224)

Renteresultaat 120 94 85 75

Aansluiting naar begrotingsruimte

a) Bespaarde rente (werd al begroot) (51) (46) (40) (38)

b) Rente die wordt toegevoegd aan reserves en voorzieningen conform specifiek besluit (werd al begroot)

(45) (46) (47) (48)

c) Vrijgekomen dekking programma's agv daling omslagrente van 4,5% naar 3,5%

30 35 39 41

Begrotingsruimte 54 37 36 30 *Op basis van cijfers Begroting 2015

Het begroten van het renteresultaat In het nieuwe rentestelsel wordt het gehele verwachte renteresultaat ‘naar voren gehaald’. Daarmee wordt bedoeld dat het incidentele renteresultaat, in plaats van achteraf bij het jaarrekeningresultaat bij de begroting als structurele ruimte wordt ingezet. Het voordeel hiervan is dat door het creëren van meer structurele financiële ruimte meer beleidsprioriteiten structureel financiële dekking kunnen krijgen. In het oude rentestelsel werd slechts een deel van het verwachte renteresultaat begroot. Het gaat om een andere inzet van bestaande middelen. Van nieuw geld is geen sprake, de totale inkomsten en uitgaven van de gemeente veranderen namelijk niet. Door het verwachte renteresultaat onderdeel te maken van de begrotingsruimte gaat de gemeente budgettair scherper aan de wind varen. De ruimte voor eventuele tegenvallers bij de jaarrekening vermindert fors. Volatiliteit van het verwachte renteresultaat Het verwachte renteresultaat is volatiel. Dit komt door interne en externe factoren. Interne factoren zijn toekomstige investeringsbeslissingen en de ontwikkeling van beschikbare interne financieringsmiddelen (reserves en voorzieningen). De externe factor is de marktrente. Deze laatste wordt afgedekt door de renterisicobuffer.

231


Jaarlijks wordt bij de begroting het verwachte renteresultaat voor de komende jaren geactualiseerd. Dit gebeurt op basis van de dan actuele investeringsbeslissingen en ontwikkeling van de beschikbare interne financieringsmiddelen. Hierbij is de omvang van de nog aan te trekken externe schuld van belang. Hiermee is de bijdrage van het renteresultaat aan de begroting ook volatiel. Het is niet ongebruikelijk om een verwacht (onzeker) resultaat in hetzelfde jaar nog in te zetten als begrotingsruimte; dat gebeurt bijvoorbeeld ook bij de inkomsten van de OZB. Eventuele tegenvallers van het renteresultaat komen, zoals ook nu het geval is, in het rekeningresultaat tot uiting. Begrotingsruimte door naar voren halen renteresultaat Om van het renteresultaat naar de verwachte extra begrotingsruimte te komen moeten een aantal stappen worden doorlopen. In het oude rentestelsel werd de bespaarde rente al begroot, € 51 miljoen in 2015 (zie tabel 1). Verder wordt een deel van het renteresultaat toegevoegd aan bepaalde bestaande reserves en voorzieningen. Op basis van besluitvorming van de Raad in het verleden wordt jaarlijks een bepaald percentage toegevoegd om de waarde van de reserve of voorziening in stand te houden (bijvoorbeeld voor inflatiecorrectie). In 2015 wordt € 45 miljoen van het renteresultaat toegevoegd aan reserves en voorzieningen. Een voorbeeld is de reserve Zuidas waar jaarlijks 1,9% rente aan wordt toegevoegd. Door de voorgestelde daling van de omslagrente van 4,5% naar 3,5% zal het renteresultaat dalen. De lagere omslagrente betekent dat de RVE’s en stadsdelen lagere rentelasten hebben. De begroting van RVE’s en stadsdelen wordt evenredig aangepast, zodat dit voordeel ten goede komt aan de algemene middelen. De totale lagere rentelasten van de programma’s bedraagt per saldo € 30 miljoen in 2015, zie tabel 1. Alle effecten tezamen leiden tot begrotingsruimte van € 54 miljoen in 2015 ten opzichte van eerdere jaren. Toen werd het renteresultaat niet begroot maar viel vrij bij de jaarrekening. Het renteresultaat en de totaal naar voren gehaalde begrotingsruimte is van een aantal factoren afhankelijk. In de nota Begrotingsruimte zijn cijfers gebruikt op basis van de Begroting 2014. Vervolgens is een actualisatie gemaakt ten behoeve van de coalitiebespreking in mei 2014 op basis van de jaarrekening 2013 en 4e maandsrapportage 2014. Nu zijn de cijfers van de begroting 2015 gebruikt.

Tabel 2 – Effect herziening renteomslagstelsel

Effect herziening renteomslagstelsel (bedragen x € 1 miljoen)

2015

2016

2017

2018

Nota Begrotingsruimte (maart 2014) 70 69 67 67

Bijstelling Nota begrotingsruimte (mei 2014) 60 59 57 57

Begroting 2015 (augustus 2014) 54 37 36 30

232


De renterisicobuffer dekt geen onverwachte volume-effecten De omvang van de externe schuld van de gemeente is van invloed op de benodigde renterisicobuffer. Wanneer de externe schuld van de gemeente structureel daalt, zal de benodigde renterisicobuffer lager worden. Ieder jaar worden bij de begroting de bedragen voor de renterisicobuffer aangepast voor volumeveranderingen, wat een effect zal hebben op de totale begrotingsruimte. Veranderingen in de balans zijn factoren waarop de gemeente deels zelf kan sturen. Bij besluiten die tot grote veranderingen van de externe schuld leiden, zal DMC voortaan het effect op het renteresultaat moeten aangeven. Stel dat besloten wordt om de omvang van de reserves en voorzieningen met € 10 miljoen te laten dalen en de externe schuld met structureel € 10 miljoen te laten stijgen. Dit heeft, ceteris paribus, een negatief effect op het renteresultaat door hogere externe rentelasten van circa € 350.000 (3,5% van € 10 miljoen). Daarnaast zal de benodigde renterisicobuffer structureel toenemen met € 300.000, omdat de externe schuld toeneemt (een volume-effect; 3% van € 10 miljoen). Verlaging omslagrente van 4,5% naar 3,5% Aan RVE’s en stadsdelen werd een omslagrente van 4,5% in rekening gebracht. In vergelijking met de rente die de gemeente betaalt voor de lang- en kortlopende schuld (gemiddeld 3,0% in 2013) is deze omslagrente hoog. Door het verlagen van de omslagrente naar 3,5%, vermindert de doorbelasting binnen de gemeente. De kapitaallasten die aan RVE’s en stadsdelen in rekening worden gebracht, dalen structureel. Waarom kan de rente niet lager dan 3,5%? De externe rentelast was gemiddeld 3,0% in 2013. De langlopende rente bedroeg gemiddeld 3,66% en de kortlopende rente 0,04%. De reden dat de rente niet tot de daadwerkelijke rente wordt verlaagd is: - De lange rente bedroeg vorig jaar gemiddeld 3,66%. Verreweg het grootste deel van de

portefeuille is langlopend gefinancierd. De gemeentelijke lasten op de lange termijn liggen daarmee grotendeels vast. Daarom is het onverstandig om de omslagrente ver onder de lange rente te laten zakken.

- Er een renterisicobuffer nodig is om een gemiddelde rentestijging van 3% over een periode van 4 jaar te kunnen opvangen.

Herijking omslagrente Het doel is om de omslagrente zo constant mogelijk te houden. Dit biedt duidelijkheid aan RVE’s en stadsdelen over de financieringskosten. Mocht de externe rente aanzienlijk stijgen of dalen en daarmee de financieringslasten voor de gemeente veranderen, dan kan de omslagrente worden aangepast. Met de renterisicobuffer wordt ervoor gezorgd dat een rentestijging niet direct om een aanpassing van de omslagrente vereist. Het vervallen van de jaarlijkse compensatie voor Waternet en de stadsdelen die werd gegeven voor de hoge omslagrente Waternet Bij het subprogramma riolering werd jaarlijks een compensatie gegeven voor de (te) hoge omslagrente. In het huidige rentestelsel wordt een deel van het renteresultaat (naar rato van het aandeel van de riolering op de totale activa) afgedragen aan het subprogramma riolering. In 2013

233


bedroeg dit ruim € 3 miljoen. Door de daling van de omslagrente van 4,5% naar 3,5% is een vergoeding niet langer noodzakelijk, omdat het subprogramma riolering daardoor ook lagere rentelasten heeft. Het afschaffen van de compensatie heeft geen effect op het tarief. Stadsdelen In het verleden werd ongeveer 20% van het renteresultaat jaarlijks toebedeeld aan de stadsdelen naar rato van hun aandeel in de kapitaalschuld. Nu de omslagrente wordt verlaagd naar 3,5% en het nog overgebleven begrote renteresultaat al ‘aan de voorkant’ door de gemeenteraad kan worden ingezet voor structurele uitgaven, zullen de stadsdelen niet meer achteraf een deel van het renteresultaat ontvangen als compensatie voor de hoge omslagrente. Dat betekent dat voor stadsdelen dezelfde lijn als bij RVE’s wordt gehanteerd. De stadsdelen zijn hierover geïnformeerd via het Clustercontrolleroverleg. Het vervallen van de rekening-courantrente binnen de gemeente RVE’s en stadsdelen hebben een interne bankrekening bij DMC. Over een positief saldo op deze interne rekening werd tot op heden rekening-courantrente vergoed en moet over een negatief saldo interne rekening-courantrente worden betaald. Sinds 2011 bedroeg de rekening courantrente 3,5%. Het voorstel is om de rekening-courantrente af te schaffen. De rekening courantrente zorgt voor het onnodig rondpompen van geld binnen de gemeente. Daarnaast betekent een vergoeding voor het aanhouden van liquide middelen een oneigenlijke verdeling van gemeentemiddelen. De rentevergoeding die wordt gegeven voor het aanhouden van een positief saldo kan de gemeenteraad niet meer meenemen bij de begroting en de integrale afweging van beschikbare middelen. Reserve egalisatie kapitaallasten concern kan worden afgeschaft In het oude rentestelsel werd een reserve egalisatie kapitaallasten concern van € 60 miljoen aangehouden om eventuele rentestijgingen te kunnen opvangen. Dit is na de herziening van het rentestelsel niet meer nodig, omdat de renterisico’s al worden opgevangen in de renterisicobuffer. Het aanhouden van een extra risicoreserve zou dan een onnodig beslag leggen op middelen. De vrijval van de reserve egalisatie kapitaallasten concern wordt voor € 45 miljoen toegevoegd aan de Algemene Reserve en voor € 15 miljoen gebruikt bij de begroting 2015 (conform coalitieakkoord).

234


4.3 Doelgericht op afstand II

Voor het beleid met betrekking tot deelnemingen en verbonden partijen heeft de gemeenteraad Doelgericht op Afstand II (hierna: DOA 2) vastgesteld en vervolgens bij DOA 2 ook een addendum met als titel Kaderstelling Verbonden Partijen.

Iedere deelneming is ooit aangegaan om een specifiek gemeentelijk publiek belang te behartigen. De uit te voeren taken ter behartiging van een publiek belang zijn de uitkomst van een politieke afweging.

De gemeente hanteert voor deelnemingen het denkkader uit DOA 2, waarin vragen en overwegingen zijn opgenomen, die antwoord moeten geven op de vraag op welke wijze het publiek belang het beste behartigd kan worden.

Iedere collegeperiode voert het college van B en W een herijking uit voor alle deelnemingen. Tijdens de herijking worden deelnemingen geëvalueerd, waarbij gekeken wordt of de deelneming de afgelopen periode succesvol is geweest in de behartiging van dit publieke belang, of een deelneming nog steeds de beste manier is om dit publieke belang te behartigen, of dat de deelneming beter afgestoten kan worden. Daarnaast worden de risico’s en het financieel belang van elke deelneming in kaart gebracht.

Een verbonden partij is een organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én financieel belang heeft1. Dit kan zowel een publiek- als privaatrechtelijke organisatie zijn. Voor de betekenis van de begrippen bestuurlijk en financieel belang wordt aangesloten bij de definities zoals opgenomen in het BBV. Er is sprake van een bestuurlijk belang wanneer de gemeente zeggenschap heeft in de

organisatie. Dit kan zijn door vertegenwoordiging in het bestuur en/of doordat de gemeente stemrecht heeft. Ook kan de gemeente statutaire bevoegdheden hebben die kunnen worden gezien als een bestuurlijk belang. Zo is het recht tot voordracht of benoeming van personen in het bestuur een voorbeeld van een bestuurlijk belang.

De gemeente heeft een financieel belang wanneer middelen beschikbaar zijn gesteld die ze kwijt is wanneer de verbonden partij failliet gaat. Een ander kenmerk van een financieel belang is dat financiële problemen bij de verbonden partij verhaald kunnen worden op de gemeente. Van een financieel belang is sprake wanneer de gemeente bijvoorbeeld aandeelhouder is en kapitaal heeft ingebracht, een lening heeft verstrekt of garantie heeft afgegeven.

Omdat de gemeente veelal eindverantwoordelijk blijft voor het realiseren van de beleidsdoelstellingen, is het belangrijk om risico’s op financieel, bestuurlijk en politiek vlak te beheersen. In dat kader is, mede op verzoek van de gemeenteraad, gekozen voor de ontwikkeling van bredere kaderstelling voor alle verbonden partijen. Hiervoor is voorliggend addendum Kaderstelling Verbonden Partijen op DOA 2 opgesteld. In het addendum zijn de beleidslijnen voor de governance en het beheer van stichtingen, (coöperatieve) verenigingen en gemeenschappelijke regelingen (GR) vastgelegd, voor zover die gekenmerkt zijn als verbonden partij (dus als sprake is van een bestuurlijk én een financieel belang).

235


Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft op 13 maart 2013 de beleidsnota Doelgericht op Afstand II vastgesteld en op 22 januari 2014 het addendum Kaderstelling Verbonden Partijen bij deze beleidsnota.

De beleidsnota Je vindt de volledige nota Doelgericht op Afstand II op de volgende pagina’s.

236


Doelgericht op Afstand II

Borgen van het publiek belang Amsterdam 2013-2016 Voorwoord De gemeente Amsterdam heeft in het begin van de twintigste eeuw centrale markthallen opgericht, omdat men zag dat de weg van de visser naar de viswinkel, door een niet functionerende tussenhandel, veel te lang was. Hierdoor lag er stinkende en rottende vis in de winkels. Als reactie daarop werd vis via de centrale markthallen van de gemeente verhandeld, waar de viswinkels de vis op dezelfde dag konden inkopen als waarop deze in de haven was binnengebracht. Tegenwoordig heten de centrale markthallen Food Center Amsterdam, wat inmiddels al lang geen deelneming van de gemeente meer is. De markt werk prima en het publiek belang wordt nu op een andere manier behartigd (door de Voedsel en Warenautoriteit). Dit vroege voorbeeld van deelnemingenbeleid laat zien hoe de gemeente via een deelneming op succesvolle wijze het publieke belang kan behartigen. Maar, zoals bovenstaand voorbeeld ook schetst, is het publieke belang zeker niet statisch. De wereld is immers in beweging. Toen was een deelneming nodig voor de voedselvoorziening, de afgelopen decennia werd het belang behartigd als het ging om een voetbalstadion, elektriciteit, openvaar vervoer, congressen Daarom kan ook het beleid dat wordt gevoerd op de behartiging van het publiek belang niet statisch zijn. Na diverse notities over de aanpak en organisatie van privatiseringen, uitplaatsingen en verzelfstandigingen, hebben wij in 2008 de beleidsnotitie Doelgericht op afstand opgesteld, waarin het beleid van de gemeente Amsterdam op het snijvlak van markt en overheid werd samengebracht in één integraal document. In de afgelopen vier jaar is de maatschappelijke context gewijzigd. Waar eerder de nadruk vooral op het op afstand plaatsen lag (het proces van verzelfstandigen en verkoop), is de laatste jaren veel meer nadruk komen te liggen op actief aandeelhouderschap: hoe borg je als overheid dat de maatschappelijke doelen bereikt worden met deelnemingenbeleid en hoe stel je je dan op als aandeelhouder. Op landelijk niveau heeft dat geleid tot het Eerste Kamer rapport ‘verbinding verbroken’ over effectiviteit van verzelfstandigen. Hierin wordt geconcludeerd dat sturingsmogelijkheden niet verdwenen of weggegeven zijn, maar dat moet worden nagedacht over de aard en de kwaliteit van die verbindingen. En dat het in het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid van de afgelopen twintig jaar heeft ontbroken aan een samenhangende visie op rijksoverheid en publiek belang. Elk beleid verdient periodiek herijking, zeker als de maatschappelijke context snel verandert. Er is dan ook voldoende aanleiding om het geformuleerde beleid van 2008 opnieuw tegen het licht te houden en te actualiseren op basis van de recente ontwikkelingen, vandaar Doelgericht op afstand II. Centraal in Doelgericht op afstand II staat de behartiging van het publieke belang. De beleidslijnen voor deze behartiging blijven onveranderd. De ervaringen die hiermee de afgelopen jaren zijn opgedaan, zijn namelijk overwegend positief. Het principe dat stelt dat de gemeente taken niet zelf uitvoert, tenzij er geen andere mogelijkheden zijn, blijft overeind. Dit principe is bepalend voor de sturingsfilosofie van de gemeente Amsterdam. Daarnaast is in Doelgericht op afstand II veel

237


aandacht voor de visie die de gemeente heeft op actief aandeelhouderschap én de wijze waarop wij dit in de praktijk toepassen. In de afgelopen jaren heeft Amsterdam op het gebied van deelnemingen veel toegevoegd aan haar rijke geschiedenis en goede resultaten geboekt op het snijvlak van markt en overheid. De verzelfstandiging van de Haven, de resultaten die GVB heeft geboekt als gevolg van een strakkere sturing en bedrijfsmatige aanpak en de verkoop van de aandelen Nuon zijn hier voorbeelden van. Ook is de gemeente Amsterdam zich de afgelopen jaren steeds meer als actief aandeelhouder op gaan stellen door bijvoorbeeld Schiphol in publieke handen te houden, Carré op meer afstand te plaatsen en de exploitatie van de Beurs van Berlage tot een succes te maken en om de beloningen van directies te matigen. Voor de instrumenten die we als gemeente op dit snijvlak hebben, is terecht veel politieke aandacht. Het bovenstaande biedt mijns inziens voldoende reden om opnieuw gedegen het debat hierover aan te gaan naar aanleiding van Doelgericht op afstand II. Carolien Gehrels Wethouder Deelnemingen en Bedrijven

238


1 Inleiding De gemeente Amsterdam is een grote en dynamische gemeente. Er gebeurt veel op alle mogelijke gebieden. De ene keer heeft de gemeente daarbij een actieve betrokkenheid, de andere keer niet. De wijze waarop de gemeente betrokken is en welke rol wij vervullen, hangt af van het publieke belang, hoe dat publieke belang behartigd en geborgd kan worden en welke keuzes de politiek daarin maakt. In 2008 is de beleidsnotitie Doelgericht op Afstand (DOA)1 vastgesteld. Hierin is vastgelegd hoe de gemeente Amsterdam het publieke belang behartigt, wanneer dit door middel van een deelneming wordt gediend. Ook wordt in deze notitie geschetst wat de aanpak en werkwijze is bij verzelfstandigingen. DOA I is opgesteld in een decennium waar de (politieke) aandacht vooral op het op afstand plaatsen lag: het behartigen van het publiek belang, zonder dit in eigen hand uit te voeren. De nadruk lag op marktwerking en op liberalisering. Amsterdam was hier meer terughoudend in, zoals blijkt uit de inspanningen in 2006 om de privatisering van Schiphol tegen te houden. De laatste jaren is deze nadruk verschoven; het kan immers voorkomen dat het belang van een onderneming haaks op het publiek belang staat. Discussies rondom GVB en Cition zijn een voorbeeld van de noodzaak om als overheid grip op het bereiken van de beleidsdoelstellingen te behouden. Daarnaast is de afgelopen jaren veel meer aandacht gekomen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen; voor de hoogte van beloningen van bestuurders, voor duurzaamheid en voor diversiteit. Kortom: er is reden genoeg om het Amsterdamse beleid, zoals vastgesteld in DOA te actualiseren. Belangrijk daarbij is dat we de eerder gemaakte keuzes bevestigen en nieuwe keuzes maken - met betrekking tot de wijze waarop we als overheid grip hebben op de beleidsdoelstellingen, ook na verzelfstandiging en met betrekking tot maatschappelijk verantwoord ondernemen. Met de bestuurlijke vaststelling van deze notitie heeft de gemeente opnieuw een duidelijk, samenhangend en actueel beleidskader op het gebied van de uitoefening van onze zeggenschap over privaatrechtelijke organisaties, waar we de komende jaren mee vooruit kunnen. Hierbij wordt opgemerkt dat Doelgericht op Afstand een kader en geen keurslijf is. 1 De aanpak en werkwijze van deze terreinen was oorspronkelijk geformuleerd in drie beleidsnotities, te weten:

Aanpak en organisatie privatisering, externe verzelfstandiging en uitplaatsing gemeente Amsterdam II (2002);

Notitie Gemeentelijk Deelnemingenbeleid Amsterdam (2003) en;

Beleidsnotitie Gemeentelijke Vertegenwoordigingen (2002). Ze werden in 2008 samengebracht in de beleidsnotitie Doelgericht op afstand. Dat laatste kan ook niet. In de praktijk zijn de situaties te divers om via vooraf voorgeschreven regels en procedures tot oplossingen te komen. Maatwerk is hier eerder de regel dan de

239


uitzondering. Maar maatwerk moet niet uitmonden in vrijblijvendheid en adhocratie. Vandaar deze beleidsnotitie die richting en kaders geeft aan ons handelen op dit beleidsterrein. 1.1 Leeswijzer van deze notitie Deze notitie start met een terugblik op de periode sinds het vaststellen van DOA. Hierin worden belangrijke ontwikkelingen bij de verschillende deelnemingen beschreven en ook de belangrijkste politieke ontwikkelingen die dit beleidsterrein raken. Hoofdstuk drie gaat in op de bestuurlijke keuzes die ten grondslag liggen aan DOA II: op de keuzes die al in DOA I gemaakt werden en op de (eventueel al in andere beleidsstukken vastgestelde) nieuwe keuzes die in DOA II gemaakt worden. Hoofdstuk vier schetst vervolgens de aanpak die wordt gehanteerd bij het oprichten van nieuwe deelnemingen, bijvoorbeeld bij een verzelfstandiging. Specifieke aandacht is daarbij voor de wijze waarop wij de sturing op de deelneming inrichten om ons als een actief aandeelhouder op te kunnen stellen. Hoofdstuk vijf gaat in op de wijze waarop de gemeente de sturing op deelnemingen in de praktijk uitvoert: op het beheer van deelnemingen, vanaf het moment dat ze zijn opgericht, tot het moment van een eventuele liquidatie of verkoop. In hoofdstuk zes wordt tenslotte de bestuurlijke rolverdeling bij het deelnemingenbeheer beschreven.

2 Terugblik 2008 - 2012 De deelnemingen waarin de gemeente Amsterdam participeert zijn divers van aard en van omvang. Sommige deelnemingen staan vaak in de schijnwerpers, anderen zijn minder bekend bij het publiek. In dit hoofdstuk wordt een aantal belangrijke ontwikkelingen binnen de verschillende deelnemingen belicht, die zich de afgelopen tijd hebben voorgedaan. Een feitelijk overzicht van de ontwikkelingen bij alle deelnemingen is als bijlage toegevoegd. In het tweede deel van het hoofdstuk gaan we verder in op de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan ten aanzien van het beleid dat in DOA is vastgelegd. 2.1 Ontwikkelingen bij (toekomstige) deelnemingen De uitvoering van het deelnemingenbeleid wordt in de praktijk gedreven door verschillende oorzaken. Soms is het de ambitie van de gemeente, soms zijn het veranderende marktomstandigheden, soms uit noodzaak en tenslotte kunnen ook veranderingen in weten regelgeving de uitvoering beïnvloeden. In deze paragraaf wordt een aantal exemplarische ontwikkelingen geschetst die zich bij grote deelnemingen hebben voorgedaan. als gevolg van ambitie, veranderde marktomstandigheden, noodzaak, wet –en regelgeving of een combinatie hiervan. AEB: verzelfstandiging in verband met gemeentelijke ambities en veranderde marktomstandigheden Het Afval Energie Bedrijf (AEB) is een gemeentelijke dienst van de gemeente Amsterdam. In 2007 is een verzelfstandigingstraject gestart met de denkfase en vervolgens de onderzoeksfase. Hierin is onderzocht welke besturingsvariant het beste past bij AEB en de voorwaarden van de gemeente Amsterdam. In 2009 is het verzelfstandigingstraject opgeschort als gevolg van de toen snel verslechterende marktomstandigheden, gecombineerd met de mogelijke consequenties van verzelfstandiging op de lange termijn- contracten. Toen bleek dat de marktomstandigheden niet zouden verbeteren, heeft AEB in 2010 een strategische verkenning uitgevoerd naar de beste

240


manier om op de veranderde marktomstandigheden in te spelen. Daarbij is nadrukkelijker breder gekeken dan afval alleen door ook de ontwikkelingen in energie en grondstoffen mee te nemen. Conclusie hiervan was dat AEB zich wil blijven ontwikkelen van een verwerker van afval tot een producent van duurzame energie en herwinbare grondstoffen, evenals regisseur van de afvalketen in de metropoolregio Amsterdam. Deze transitie betekent dat een aantal veranderingen nodig is. Deze zijn deels in gang gezet, maar de huidige status van AEB als gemeentelijke dienst vormt hierbij een belemmering. Als gemeentelijke dienst is het voor AEB vrijwel onmogelijk om succesvol op de (vrije) markt voor afval te opereren, terwijl dit een noodzakelijke randvoorwaarde voor continuïteit is. Daarnaast is het nu lastiger om participaties toe te staan en in formele samenwerkingsverbanden gezamenlijke activiteiten te ontplooien. Op basis van bovengenoemde overwegingen is verzelfstandiging van AEB de meest zinvolle optie, omdat hiermee de continuïteit het beste wordt geborgd en ook de transitie naar een meer duurzame economie van Amsterdam beter tot haar recht kan komen. GVB: verzelfstandiging uit wettelijke noodzaak en om marktconforme prestaties te realiseren GVB is opgericht in 1903 en van een weinig efficiënt functionerende diensttak in de jaren tachtig en negentig omgevormd tot een marktconform opererend bedrijf, dat nog altijd oog heeft voor zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid. GVB is bewust niet geprivatiseerd, maar per 1 januari 2007 verzelfstandigd om het publiek belang te waarborgen. Waar de kosten van GVB sterk verlaagd zijn, zijn de prestaties van het GVB de afgelopen jaren sterk verbeterd; de kostendekkingsgraad is van 45% naar 70% gestegen. Verder is het arbeidsverzuim in tien jaar teruggedrongen van 16% naar 8%, is de rituitval sterk verlaagd en heeft de punctualiteit een flinke groei doorgemaakt (van 70% naar 95%). GVB besteedt veel aandacht aan duurzaamheid. Alle trams en metro’s rijden op groene stroom en GVB doet een proef naar een hybride-waterstofbus, die geen CO2 of stikstof uitstoot. Haven: verzelfstandiging om concurrerender te kunnen werken In mei 2009 heeft het College opdracht gegeven tot het denken over en het onderzoeken van de meest geschikte positionering van Haven Amsterdam en verzelfstandiging tot overheids-NV. Verzelfstandiging moet Haven Amsterdam beter in staat stellen de doelstellingen van de Havenvisie 2008-2020 te realiseren, de internationale concurrentie het hoofd te bieden, de regionale samenwerking verder te bevorderen, lusten en lasten van de haven in de regio evenwichtiger te verdelen en de meer duurzame mobiliteit via het water en rail te bevorderen. Een overheids-NV lijkt hiervoor de meest passende rechtsvorm, omdat Haven Amsterdam NV publiekrechtelijke taken blijft uitvoeren en de havenactiviteiten grote effecten hebben op publieke doelen, zoals economie, milieu, ruimtelijke ordening, bereikbaarheid en veiligheid. Stadsherstel: publiek private samenwerking om sloop binnenstad tegen te gaan Stadsherstel werd opgericht in 1956 toen een groot deel van de Amsterdamse binnenstad met sloop werd bedreigd. In de afgelopen halve eeuw is er men er in geslaagd ruim 500 verkrotte panden te restaureren en tot aantrekkelijke woonhuizen te maken. Stadsherstel heeft tot doel het kopen en restaureren van bedreigde panden die karakteristiek zijn voor Amsterdam en hiervoor een goed gebruik zoekt. Voorts verzorgt Stadsherstel het onderhoud aan deze panden, zodat zij in goede staat blijven. Stadsherstel heeft bijvoorbeeld de door de Noord/Zuid lijn verzakte ‘ Wevershuisjes’ aan de Vijzelgracht in de afgelopen periode aangekocht, opgeknapt, in oude luister hersteld en alweer

241


verhuurd. De wit-blauwe geglazuurde KLM huisjes in de Oudezijds Armsteeg dragen bij aan het verder opknappen van het 1012-gebied. Amsterdam bezit 13% van de aandelen in Stadsherstel Amsterdam. De Beurs van Berlage: publiek private samenwerking om monumentaal pand te behouden In 2008 heeft de Gemeente Amsterdam de Beurs van Berlage overgenomen van Stadsdeel Amsterdam-Centrum. Direct heeft de gemeente 75% van het bezit verkocht aan drie partijen; die daarbij ook het 25% aandeel van de stad financierden. De nieuwe Beurs van Berlage CV heeft als doelstelling om het gebouw een (hernieuwde) invulling te geven, waarbij het draait om de kernbegrippen ‘ maatschappelijk’ , ‘ creatief’ en ‘ cultureel’ . Bovendien speelt de Beurs van Berlage een centrale rol in het 1012-project en het Rode Loper-project. De invloed van de aandeelhouder zit in grote, maar ook in kleine dingen. Zo zocht de Beurs van Berlage onlangs een nieuwe accountant. De raadsdiscussies over MKB ondernemingen bij aanbestedingen indachtig, heeft de gemeente aangedrongen op de keuze van een kleinere locale accountant – wat geschiedde. Schiphol: verzelfstandigd, met behoud gemeentelijk belang Voormalig diensttak Schiphol is al in 1957 verzelfstandigd en één van de bekendste deelnemingen van de stad. Eerder was er sprake van een door mede-aandeelhouder de Staat gewenste beursgang van Schiphol, maar het gemeentelijk aandeelhouderschap heeft die beursgang voorkomen. Schiphol moet zich richten op het lange termijn behoud en uitbouw van het bestemmingennetwerk (hub-functie), dit vanwege de economische betekenis van Schiphol voor de regio. Een beursgenoteerde onderneming krijgt van haar aandeelhouders veelal niet de rust om lange termijn doelstellingen na te streven; korte termijn winsten kunnen dan gaan prevaleren. Nuon – Alliander: verzelfstandiging, splitsing en verkoop als gevolg van weten regelgeving en ambitie In 1887 besloot de Amsterdamse raad tot de gemeentelijke exploitatie van gasfabrieken; en dertien jaar later tot de oprichting van een gemeentelijke Electrische Centrale. In 1938 besloot de gemeenteraad dat de dienst Gemeente Gasfabrieken en de dienst Gemeente Elektriciteitswerken zouden worden samengevoegd tot de dienst van het Gemeente Energiebedrijf. Dit bedrijf is in 1985gesplitst en verzelfstandigd, waarna de productietak in 1998 voor een goede prijs aan Reliant Energy is verkocht. In 2003 is dit deel vervolgens voor een schappelijke prijs weer teruggekocht door Nuon. Met de winst van de verkoop van de productietak zijn o.a. het Muziekgebouw aan het IJ en de grootschalige Carré renovatie deels bekostigd. Als gevolg van de Wet onafhankelijk netbeheer, is Nuon in 2009 gesplitst; en is de infrastructuur in Alliander ondergebracht, waar de gemeente 9% van de aandelen in heeft. Nuon is in datzelfde jaar met grote (boek)winst aan Vattenfall verkocht. Deel van de winst is gebruikt voor de bekostiging van de Noord-Zuidlijn en het Amsterdamse Investeringsfonds. Stadion Amsterdam Arena: publiek-private samenwerking voor stadsontwikkeling Eind jaren tachtig was er behoefte aan een nieuw voetbalstadion, stadion De Meer voldeed niet meer aan de eisen van de tijd en kon beter plaatsmaken voor woningbouw. Zuidoost was een ideale locatie voor het nieuwe stadion, opdat deze buurt zich zo verder kon ontwikkelen tot een bruisende stadskern, met een voetbalstadion, bioscoop, theaters en concertzalen. Omdat de markt de financiering niet rond kon krijgen en de gemeente het in het belang van de ontwikkeling van de stad vond dat het stadion gerealiseerd werd in Zuidoost, heeft de gemeente besloten in deze deelneming te participeren. In 1996 is het stadion Amsterdam Arena geopend.

242


Bij de heroverweging van de gemeentelijke deelnemingen in 2004 bleek dat het houden van de certificaten in de Arena geen publiek belang meer diende. Het stadion was er, het was multifunctioneel en zo functioneerde het ook. Bovendien waren er aan het houden van certificaten slechts zeer beperkte rechten verbonden. Hierdoor bestond er een onbalans tussen het ‘risico’ dat de gemeente liep, de verwachtingen van derden over de (formele) rol van de gemeente Amsterdam en de (formele) bevoegdheden van de gemeente Amsterdam. Daarom is destijds besloten tot verkoop. Bijkomend voordeel daarbij was dat ook bespaard zou kunnen worden op de rentelasten (circa € 1 miljoen De afgelopen jaren hebben diverse onderhandelingsperiodes – zowel ambtelijk als bestuurlijk – niet tot het gewenste resultaat geleid; er is geen partij gevonden die de aandelen wil kopen voor de boekwaarde. Om deze redenen heeft B&W in 2008 het besluit uit 2004 om de gemeentelijke certificaten in Stadion Amsterdam ArenA NV. (de ArenA) te verkopen herzien en besloten genoemde certificaten vooralsnog aan te houden. 2.2 Ontwikkelingen in de maatschappelijke context DOA is vastgesteld in een tijd waarin marktwerking en liberalisering centraal stonden. Beleid, zowel in Amsterdam en bij het Rijk was sterk gericht op het op afstand zetten. De aandacht lag bij het ‘ op afstand’ in ‘ Doelgericht op Afstand’ . De afgelopen jaren is hier meer balans in gekomen; het Doelgericht is belangrijker geworden. Het deelnemingenbeleid gaat over organisaties die ook een publiek belang behartigen; de laatste tijd is meer aandacht gekomen voor de mogelijkheden die een overheid moet hebben om te zorgen dat dit belang ook goed behartigd kan worden in samenhang met ‘good governance’ (goed toezicht), rendement en maatschappelijk verantwoord ondernemen. In deze paragraaf worden de belangrijkste politiek-maatschappelijke ontwikkelingen toegelicht die deze trend – en daarmee één van de aanleidingen voor DOA II - benadrukken. Sturingsrelaties Privatiseringen en verzelfstandigingen hebben een belangrijke rol gespeeld in het beleid van de rijksoverheid in voorgaande decennia. Deze privatiseringen en verzelfstandigingen hebben de relatie tussen overheid en samenleving ingrijpend veranderd en geleid tot aanhoudende maatschappelijke discussie. Die discussies gaan over de gevolgen van het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid en de consequenties hiervan voor de burger. Voor de Eerste Kamer was dit aanleiding voor een systematische terugblik op de parlementaire besluitvorming2. De onderzoekscommissie die de gevolgen en consequenties in beeld bracht, trekt een tweetal belangrijke conclusies:

sturingsmogelijkheden zijn niet verdwenen of weggegeven. Wel moet worden nagedacht over de aard en de kwaliteit van die verbindingen. Hierbij is het van belang om de vereisten van de democratische rechtsstaat voor ogen te houden en een brede weging van publieke belangen te maken;

in het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid van de afgelopen twintig jaar heeft het ontbroken aan een samenhangende visie op rijksoverheid en publiek belang.

243


De gemeente handhaaft de strekking van haar deelnemingenbeleid en actualiseert dit mede aan de hand van ontwikkelingen zoals in dit rapport genoemd. Ook actualiseert de gemeente in deze nota de verbindingen, met name die tussen aandeelhouder, RvC en directie. Wet Bestuur en Toezicht De wet Bestuur en Toezicht treedt in 2013 in werking. Met deze wet wordt onder andere mogelijk gemaakt dat vennootschappen voor één Raad van Bestuur kiezen. In de huidige wettelijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden tussen bestuurders en commissarissen is een dergelijke ‘One Tier Board’ moeilijk verenigbaar. De achtergrond van deze mogelijkheid is de opkomst van deze bestuursvorm in het internationale bedrijfsleven. Een onderneming heeft dan nog meer één bestuurslaag waarin uitvoerende (directie) en niet uitvoerende bestuurders (RvC) zitting hebben. Als voordeel van dit Angelsaksische model wordt genoemd dat het de informatiekloof dicht tussen directie en RvC-leden en bovendien dat beide gelijktijdig geïnformeerd worden over relevante ontwikkelingen. Als nadeel wordt genoemd dat hier onafhankelijkheidsproblemen kunnen ontstaan, met name bij de niet –uitvoerende bestuurders (RvC) die veel directer verantwoordelijk worden voor het ondernemingsbeleid. De gemeente acht de introductie van een ‘ one tier board’ voor haar deelnemingen niet wenselijk. In de huidige ‘ Two Tier Board’ is de RvC onafhankelijk van de directie gepositioneerd en er bestaat zo een eenduidige rolverdeling. Hierdoor kan het publieke belang in de rolverdeling tussen aandeelhouder, RvC en directie beter worden geborgd. In die zin kiest de gemeente voor de voortzetting van deze ‘ Rijnlandse’ benadering. Daarnaast bevat de nieuwe wet een aantal bepalingen, die ook voor de vennootschappen waarin de gemeente participeert van belang (kunnen) zijn:

de maximering van het aantal toezichthoudende functies dat een persoon mag hebben;

een nieuwe regeling op het gebied van tegenstrijdig belang;

streefcijfers diversiteit (m/v) binnen de Raad van Bestuur en de Raad van Commissarissen. Het deelnemingenbeleid van Amsterdam voldoet al aan deze wet ten aanzien van het maximaal aantal toezichthoudende functies dat al door de gemeente wordt gemonitord in het kader van de code Tabaksblat; ook heeft de gemeente met het beleid op maatschappelijk verantwoord ondernemen aandacht voor diversiteit. Beloningen in de (semi)publieke sector In 2006 trad de wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (WOPT) in werking. In deze wet is geregeld dat inkomens openbaar moeten worden gemaakt als ze hoger zijn dan de Wopt-norm (~één ministerssalaris) voor topfunctionarissen bij:

publieke instellingen: ministeries, provincies, gemeenten en waterschappen;

semi-publieke instellingen: ziekenhuizen, scholen, publieke omroepen en woningbouwcorporaties. Deze instellingen worden geheel of gedeeltelijk door de overheid betaald.

Sinds 2006 is de maatschappelijke en politieke aandacht voor topinkomens verder toegenomen; ook de hoogte van de salarissen nam toe. In de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT), die in januari 2013 in werking treedt is vastgelegd dat

244


topfunctionarissen in die sector niet meer dan 130% van een ministerssalaris mogen verdienen. Ook worden in deze wet regels aan de hoogte van de zogenaamde ‘gouden handdruk’ gesteld. In het Regeerakkoord Rutte-Asscher wordt voorgesteld de topinkomens in de (semi) publieke sector nog verder aan banden te leggen. De gemeente Amsterdam volgt in beginsel voor deelnemingen waar zij doorslaggevende zeggenschap heeft het rijksbeleid. Wet Markt- en Overheid Een andere relevante ontwikkeling op het snijvlak van markt en overheid is de nieuwe Wet Markt- en Overheid om concurrentievervalsing tegen te gaan in situaties waarin overheden zich direct of indirect bezighouden met het aanbieden van goederen of diensten op de markt. In geval een gemeentelijke dienst diensten aanbiedt die ook op de markt te verkrijgen zijn, kan dit aanleiding zijn om deze activiteit op afstand te zetten. Deze wet geeft op zichzelf geen reden om het deelnemingenbeleid aan te passen. Wel wordt er op deze wijze een nieuw element toegevoegd aan het afwegingskader bij verzelfstandigingstrajecten en het zijn dat de gemeente op grond van deze wetgeving tot een verzelfstandigingstraject zal besluiten. In voorkomende gevallen anticipeert de gemeente al op deze wet. De verzelfstandiging van AEB kan hier als een voorbeeld van worden gezien. Overige ontwikkelingen Tenslotte zagen we in het bedrijfsleven de opkomst van de activistische aandeelhouder - die enerzijds ingeslapen bedrijven tot grote effciencyslagen kon dwingen, maar anderzijds, met korte termijn winstmaximalisatie doelstellingen, goedlopende bedrijven ook tot de financiële afgrond konden brengen. Een bekend voorbeeld hiervan is ABN Amro, dat door haar aandeelhouder gedwongen werd op te splitsen. Duizenden Nederlandse arbeidsplaatsen zijn hierdoor verloren gegaan. Bij de woningcorporaties kwamen de Raden van Bestuur en de Raden van Toezicht een aantal malen in opspraak en is de Code Tabaksblat is door de Commissie Frijns geactualiseerd. Wij kiezen als gemeente voor betrokken en actief aandeelhouderschap waarbij politiek bestuurlijke doelstellingen en financieel rendement op evenwichtige wijze worden nagestreefd en de principes van ‘ good governance’ worden geborgd. Als onderdeel hiervan hebben wij beleid opgesteld ten aanzien van maatschappelijk verantwoord ondernemen en de beloningen van bestuurders bij deelnemingen waarin wij participeren. 2.3 Conclusie Terugblikkend kan worden geconstateerd dat het deelnemingenbeleid van de gemeente Amsterdam positieve resultaten heeft gekend. Het college van B&W kiest er dan ook voor om dit beleid voort te zetten. Wel is een duidelijke ontwikkeling te constateren in weten regelgeving gericht op het versterken van de Governance, het beperken van de topinkomens en het maatschappelijk ondernemen. Het bestaande DOA-beleid wordt hierop geactualiseerd; in het volgende hoofdstuk wordt toegelicht welke bestuurlijke keuzes hiertoe worden gemaakt.

245


3 Hoe dient de gemeente het publiek belang? 3.1 Een juiste mix van instrumenten De vraag is hoe de gemeente Amsterdam het publieke belang behartigt, zonder daarbij alle taken en activiteiten in eigen hand te hebben. Dit stuk heet ook ‘Doelgericht op Afstand’: hoe kan de gemeente op afstand, dus via zeggenschapsrelaties, het publiek belang behartigen. De afbakening van het publiek belang is moeilijk aan te geven; het blijkt zelfs niet eenvoudig te definiëren. Er is in wezen sprake van een publiek belang wanneer de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt3. In dat geval dient de overheid dit publieke belang te borgen. Dit geldt bijvoorbeeld voor collectieve goederen, die zonder overheidsborging niet beschikbaar komen. Het is dus de overheid die bepaalt wat een publiek belang is en daarbij geldt het primaat van de politiek. In het verleden vielen zaken als nutsvoorzieningen, openbaar vervoer, de sociale woningbouw, maar ook cultureel erfgoed onder het publiek belang, waarbij uitvoering in handen van de overheid lag. Zelfs de voedselvoorziening kon onder het publiek belang vallen, zoals het voorwoord illustreert. De laatste decennia is steeds kritischer gekeken naar de wijze waarop dit belang het beste behartigd kan worden en zijn steeds meer taken op afstand gezet, of volledig aan de markt overgelaten; zo zijn de energie-, telecommunicatie- en postmarkt inmiddels geliberaliseerd en ook de openbaar vervoerbedrijven zijn verzelfstandigd of geprivatiseerd. Toch klinken er vaak ook geluiden om taken weer terug in handen van de overheid te geven, of in ieder geval onder een strakkere regie te plaatsen. Kortom, de afbakening van het publiek belang is geen gegeven, maar een politieke afweging. Daarom is het ook belangrijk om steeds te blijven afwegen of – in de heersende politieke setting – het publiek belang het meest gediend is bij de huidige mix van instrumenten die wordt ingezet om dit belang te dienen. Elke nieuwe collegeperiode wordt daarom met behulp van een herijking bekeken of de huidige deelnemingen nog altijd de juiste instrumenten zijn om dit belang te dienen; daarnaast kan het om andere, bijvoorbeeld financiële, redenen nuttig blijken om geregeld een toets uit te voeren of het publiek belang op de juiste wijze behartigd wordt.

3.2. Bestaand beleid: doelgericht op afstand

De meest elementaire keuze die de gemeente heeft gemaakt met het vaststellen van Doelgericht op Afstand in 2008, is dat de gemeente alleen taken uitvoert of laat uitvoeren die voortkomen uit een gemeentelijk publiek belang. De gemeente hanteert een denkkader, waarin die vragen en overwegingen zijn opgenomen, die antwoord moeten geven op de vraag op welke wijze het publiek belang het beste behartigd kan worden. Deze vraag kan op verschillende momenten worden gesteld: bij een verzelfstandiging (is verzelfstandiging naar een deelneming wel de beste keuze?), bij de oprichting van een deelneming of coöperatie, maar ook bij de vierjaarlijkse herijking van de deelnemingen. Ook kunnen wettelijke verplichtingen of financiële redenen aanleiding

246


geven om voor een bepaalde activiteit het denkkader DOA te doorlopen. Schematisch ziet het denkkader DOA er als volgt uit

Figuur 1 Denkkader DOA

Bij het doorlopen van de stappen, wordt steeds een andere afweging gemaakt. Deze afwegingen worden hieronder toegelicht: 1 Is er sprake van een gemeentelijk publiek belang? Uitgangspunt is dat de gemeente alleen taken uitvoert of laat uitvoeren die voortkomen uit een gemeentelijk publiek belang. Of iets een publiek belang is, is een politieke afweging. Het gaat dus om belangen die het gemeentebestuur wil behartigen, met de gemeentelijke bevoegdheden kan behartigen en waarvoor vervolgens beleid en activiteiten worden ontwikkeld. 2 Is volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk?

Volledige gemeentelijke betrokkenheid kan bijvoorbeeld voortkomen uit:

een wettelijke verplichting een taak intern door de gemeente uit te voeren. Bijvoorbeeld: het sluiten van huwelijken door de Burgerlijke stand of de heffing en inning van lokale belastingen door de Dienst Belastingen;

de wens altijd te kunnen beschikken over specialistische kennis en ervaring. Het Ingenieursbureau Amsterdam is hier een goed voorbeeld van;

het feit dat een taak niet of alleen tegen hoge kosten uitbesteed kan worden, omdat de risico’s en onzekerheden groot zijn.

3 Is behartiging belang als opdracht- of regelgever of subsidie- of leningverstrekker mogelijk en

afdoende?

247


De gemeente heeft in veel gevallen de mogelijkheid om via regelgeving, subsidies, oopdrachtgeverschap of het verstrekken van een lening het publiek belang te dienen. De specifieke taak wordt dan door de markt uitgevoerd. De gemeente heeft dan alleen weinig zeggenschap op de organisatie die deze taak uitvoert en daarmee of het publiek belang voldoende geborgd is.

4 Keuze meest geschikte rechtsvorm Als het publieke belang niet door een marktpartij kan worden gediend, dan wordt gekeken of de gemeente deel kan nemen in, of een rechtsvorm kan oprichten, die dit belang wél goed kan dienen. Veel verschillende organisatievormen komen hiervoor in aanmerkingen: vennootschappen (BV’s, NV’s, VoF’s, CV’s,), coöperaties, stichtingen en verenigingen zijn privaatrechtelijke voorbeelden. Een publiekrechtelijke rechtsvorm is bijvoorbeeld is een gemeenschappelijke regeling.

Om af te wegen welke rechtsvorm het meest geschikt is, worden meerdere variabelen nagegaan, bijvoorbeeld: beïnvloedingsmogelijkheden, financieringsmogelijkheden5, mogelijkheid tot winstuitkering.

3.3 Visie op governance 2013-2016

3.3.1 Inleiding

Bij wet – en regelgeving is veel geregeld over sturing en de beheersing bij de boven beschreven organisatievormen Zo vormen Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoorden samen een goed kader om de activiteiten die de gemeente in eigen beheer uitvoert te sturen en te beheersen.

In principe geldt dit ook voor de privaatrechtelijke rechtsorganen, de focus van deze notitie, in de vorm van alle regelgeving die voortvloeit het Burgerlijk Wetboek. Er zijn wettelijke regelingen voor de verdeling van de bevoegdheden tussen de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA), de directie en de Raad van Commissarissen (RvC). Regelingen waaraan het jaarverslag moet voldoen, welke informatie er in moet en op welke wijze dat moet, etc..

In hoofdstuk 2 is aan de hand van een aantal voorbeelden getoond dat het deelnemingenbeleid de afgelopen jaren actief, doelgericht en doeltreffend is geweest. De visie van de gemeente daarop is dan ook ongewijzigd. Daar waar het publiek belang beter geborgd is bij het afstand plaatsen van een activiteit of het participeren in een deelneming zal de gemeente daar de voorkeur aan geven boven het in eigen beheer uitvoeren van de activiteit.

De visie van de gemeente op de governance bij deze deelnemingen heeft zich aan de hand van ervaringen in de maatschappij en ontwikkelingen in weten regelgeving, beschreven in hoofdstuk 2, wel ontwikkeld.

3.3.2 Visie

Met de Nederlandse Corporate Covernance Code als leidraad zetten wij hieronder onze visie op de governance bij deelnemingen uiteen, waarbij we accenten leggen bij het

248


maatschappelijk ondernemen, begrenzing van topinkomens van bestuurders en het versterken van de governance.

De Nederlandse Corporate Governance Code als leidraad

Onze visie ten aanzien van de sturing en beheersing van deelnemingen waarin wij participeren, is dat naast geldende weten regelgeving, de Nederlandse Corporate Governance Code leidraad moet zijn voor de sturing en beheersing van deze organisaties. ‘ Good governance’ is één van de randvoorwaarden om het publiek belang dat de gemeente als deelnemer in een organisatie beoogt, te borgen; het volgen van deze code biedt de beste waarborg voor ‘ good governance’ van deze organisaties. Deze code is ontwikkeld met als doel verbeterde transparantie in de jaarrekening, betere verantwoording aan de Raad van Commissarissen en een versterking van de zeggenschap en bescherming van aandeelhouders. De code bevat meer dan 100 regels over onder andere taak, werkwijze, hoogte en samenstelling van de beloning van bestuurders en commissarissen.

Hoewel de Nederlandse corporate governance code geschreven is voor beursgenoteerde ondernemingen wordt hij voor niet beursgenoteerde ondernemingen ook als leidraad voor ‘ good governance’ gehanteerd. Dit gebeurt enerzijds vanwege de bruikbaarheid van de code, maar ook omdat er voor deze ondernemingen geen aparte code is.

Public governance heeft betrekking op publieke instellingen. De deelnemingen van de gemeente vallen daar niet onder. Vandaar dat de gemeente voor deelnemingen waarin zij participeert hecht aan de corporate governance code als leidraad voor ‘ good governance’ .

Daarbij moet worden opgemerkt dat deze code (die ook wel Frijns/Tabaksblat wordt genoemd) is geschreven voor beursgenoteerde ondernemingen en daarmee niet zonder meer integraal toepasbaar is voor aan de gemeente gelieerde rechtsvormen. Het is weinig zinvol onderdelen uit de code voor te schrijven die niet relevant zijn voor deelnemingen waarin de gemeente participeert, zoals voorschriften ten aanzien van informatieplicht bij beursgenoteerde ondernemingen of over de certificering van aandelen. Ook zijn sommige deelnemingen zo klein dat het instellen van een Raad van Commissarissen niet gerechtvaardigd is en dat toezicht direct door de gemeente als aandeelhouder wordt uitgeoefend. De gemeente neemt daarom alleen die aspecten over van de code die relevant zijn voor overheidsdeelnemingen. In de bijlage is per regel uit de code toegelicht in hoeverre de gemeente deze overneemt.

Op een aantal aspecten hanteert de gemeente strengere regels dan die de code stelt: ten aanzien van maatschappelijk verantwoord ondernemen en het beloningsbeleid.

Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen

De gemeente participeert in deelnemingen vanwege het publieke belang. Zelf hecht de gemeente waarde aan maatschappelijk verantwoord ondernemerschap; wij vinden het daarom belangrijk dat de deelnemingen waarin wij participeren dit ook doen. Voor nieuwe 100% deelnemingen is het daarom verplicht dat zij in hun statuten een paragraaf ten aanzien van maatschappelijk verantwoord ondernemen opnemen. Daarnaast vragen wij, op verzoek van de raad, sinds 2009 grotere deelnemingen jaarlijks te rapporteren over maatschappelijk relevante indicatoren (MRI’s), waaronder beloningen en diversiteit.

249


Omdat de gemeente met DOA sterker wil inzetten op deze MRI’s, worden (jaarlijks) met de grotere deelnemingen afspraken gemaakt over de MRI’s waarop zij sturen en waarover zij rapporteren. Ook worden de resultaten van de rapportages met de deelnemingen geëvalueerd.

Beloningsbeleid

De Nederlandse corporate governance code is geschreven voor beursgenoteerde ondernemingen. Het daarin voorgestelde beloningsbeleid is dan ook gericht op topinkomens in een internationale, concurrerende omgeving en daarom niet van toepassing op de deelnemingen waarin de gemeente participeert. De gemeente volgt daarom in beginsel het rijksbeleid dat is opgesteld voor beloningen in de (semi)publieke sector.)

De meeste deelnemingen waar de gemeente in participeert, zijn geen (semi)publieke instellingen; de gemeente is weliswaar aandeelhouder, maar het is niet zo dat deze organisaties voornamelijk uit gemeentelijke middelen worden betaald. De aangehaalde wetgeving is daar niet direct van toepassing. Maar de gemeente kan als aandeelhouder (mede) de kaders voor de beloningen van bestuurders (directie en RvC) bij deze deelnemingen bepalen en volgt ook hierbij in beginsel het rijksbeleid.

De gemeente als aandeelhouder

Het bovenstaande moet gezien worden als een algemene visie van de gemeente op de governance bij onze deelnemingen en het vertrekpunt voor de uitoefening van onze rol als aandeelhouder.

Wij zien de rol als aandeelhouder als die van een actieve betrokken aandeelhouder die beleidsmatige en financiële belangen op een evenwichtige wijze behartigt.

De gemeente geeft invulling aan deze rol door afspraken te maken over de wijze waarop de gemeente wordt geïnformeerd, dan wel betrokken is bij of goedkeuring verleent aan (de invulling van) de ondernemingsstrategie, grote investeringsbeslissingen, het bezoldigingsbeleid, het beoordelen van de vermogensstructuur, het benoemen en ontslaan van de leden van de RvC.

Actief en betrokken betekent niet dat de gemeente als aandeelhouder op de stoel van de directie of RvC gaat zitten of een rol als toezichthouder op het toezicht voor zich ziet. Het betekent dat duidelijke afspraken worden gemaakt met directie en RvC, waarbij wordt vastgelegd hoe over deze afspraken wordt gerapporteerd en waarbij politiek bestuurlijke doelstellingen en financieel rendement op evenwichtige wijze worden nagestreefd.

De gemeente stelt zich daarmee expliciet niet op als een activistisch aandeelhouder, die zich juist met de strategie van een onderneming bemoeit en vooral streeft naar (korte termijn) winstmaximalisatie. De activistisch aandeelhouder stelt zijn eigen (financieel) belang voor dat van de onderneming of andere partijen, waar de actief aandeelhouder juist de belangen van de verschillende betrokken partijen afweegt.

Hoe dit aandeelhouderschap concreet wordt ingevuld ligt per deelneming anders. Daarvoor moet per deelneming nader bepaald zijn welke publieke en zakelijke belangen de gemeente

250


nastreeft. Dit biedt tevens een handvat om bij periodieke herijking na te gaan of deze belangen nog steeds via het aandeelhouderschap het best behartigd kunnen worden.

Daarbij erkent de gemeente dat er deelnemingen zijn waarin de gemeente geen bepalende bevoegdheid of zelfs sturende invloed heeft en dus als aandeelhouder zonder de steun van andere aandeelhouders geen zaken kan afdwingen. De mate waarin de gemeente hierin succesvol is biedt eveneens een handvat om het nut van de deelneming bij herijking te kunnen wegen.

Verder zijn er ook deelnemingen die zo klein zijn of een dergelijk specifiek doel dienen dat toepassing van bovenstaande visie geen relevante betekenis heeft. In dergelijke gevallen zullen de eisen die uit bovenstaande visie voortvloeien veel minder strikt worden toegepast.

Samenvattend geldt dat de mate en aard van de bemoeienis van de gemeente als aandeelhouder sterk afhankelijk is van de volgende aspecten:

de (mogelijke) impact van de deelneming: kans op ingrijpende gevolgen voor de stad, waarde die gehecht wordt aan realisatie van het publieke belang;

de hoogte van het financiële belang en het karakter en de wensen van de eventuele andere aandeelhouders;

de wijze waarop en de mate waarin de gemeente via andere rollen invloed heeft op de behartiging van het publieke belang (bijv. als regelgever of als subsidieverstrekker);

het belang dat de gemeente heeft in een deelneming.

3.4 Amsterdamse uitgangspunten/keuzes

De volgende uitgangspunten, die het college van B&W heeft vastgesteld in DOA I voor de bepaling of en hoe het publiek belang het best via een deelneming behartigd kan worden, blijven in DOA II onverminderd van kracht:

1 De gemeente voert alleen taken uit of deze laat uitvoeren die voortkomen uit een gemeentelijk publiek belang. Of iets een publiek belang is, is zoals eerder geschetst vooral een politieke afweging. Het gaat dus om belangen die het gemeentebestuur wil behartigen, met de gemeentelijke bevoegdheden kan behartigen en waarvoor vervolgens beleid en activiteiten worden ontwikkeld.

2 De gemeente hanteert het principe dat zij in de eerste plaats zal kijken of de markt een activiteit kan uitvoeren. Voorwaarde is dat het publiek belang voldoende geborgd is. Interne uitvoering zal de gemeente pas als laatste instrument inzetten.

3 Daarnaast wil de gemeente de schijn van belangenverstrengeling tegengaan bij het aangaan van verbindingen met externe partijen (deelnemingen, stichtingen en verenigingen). Wij willen daarom voorkomen dat bestuurders en ambtenaren functies bekleden bij (privaatrechtelijke) organisaties waar wij een financieel belang in hebben dan wel een subsidie relatie mee zijn aangegaan. Ook willen we voorkomen dat de gemeente een benoemings-, bindend voordrachts-, goedkeurings-, schorsings-, en of ontslagrecht heeft voor bestuursfuncties binnen zulke organisaties.

251


Aanvullend daarop legt het College van B&W in DOA II de volgende keuzes ten aanzien van ‘good governance’ en actief aandeelhoudersschap voor:

4 De Nederlandse Corporate Governance Code (NGC) is leidraad voor de sturing en beheersing van de organisaties waarin de gemeente deelneemt.

5 In aanvulling op de code toetst de gemeente deelnemingen waarin zij participeert ook op de wijze waarop zij invulling geven aan het maatschappelijk verantwoord ondernemen en de daarop betrekking hebbende maatschappelijk relevante indicatoren.

6 De gemeente hanteert een stringenter beloningbeleid dan de NCG voorschrijft als uitgangspunt voor de beloning van de directie en RvC van de deelnemingen, dat steeds getoetst wordt aan actuele ontwikkelingen in weten regelgeving.

7 De gemeente houdt grip op haar deelnemingen door zich op te stellen als actief aandeelhouder, door afspraken te maken over de wijze waarop zij wordt geïnformeerd, dan wel betrokken is bij of goedkeuring verleent aan

(de invulling van) de ondernemingsstrategie;

grote investeringsbeslissingen en andere belangrijke en/of strategische beslissingen;

het bezoldigingsbeleid;

het beoordelen van de vermogensstructuur;

het benoemen en ontslaan van de leden van de directie en RvC.

In het college van B&W worden alle AVA-besluiten voorbereid, zowel voor grote als kleine deelnemingen.

4 Oprichting deelneming

4.1 Inleiding

Bij het aangaan van een deelneming wordt ervoor gekozen om beleidsdoelstellingen te realiseren met behulp van het privaatrecht en daarmee dus niet alleen via de publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente. Een deelneming is ‘ het participeren in het risicodragend vermogen van een kapitaalvennootschap.’ Voor de gemeente komt dit neer op het houden van aandelen in een NV of BV. (De gemeente kan daarnaast ook deelnemen in VoF’s en CV’s, maar om aansprakelijkheidsredenen wordt ernaar gestreefd dat de gemeente daarin slechts deelneemt via een BV of NV.)

Hoewel een coöperatie een andere rechtsvorm is dan een vennootschap, zijn de overeenkomsten in oprichting zo groot, dat waar in dit hoofdstuk over deelneming wordt gesproken, ook een coöperatie gelezen kan worden.

252


De redenen voor de gemeente om een deelneming aan te gaan, kunnen sterk verschillen. Dit heeft tot gevolg dat de vorm en de mate van verantwoordelijkheid en zeggenschap voor elke deelneming maatwerk is.

Hieronder is een aantal redenen opgenomen waarom de gemeente kan kiezen voor het aangaan van een deelneming:uitvoering van beleid: het behartigen van een publiek belang kan met behulp van weten regelgeving of overeenkomsten niet goed of onvoldoende worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld: terugdringen van CO2 uitstoot door middel van Westpoort Warmte;

externe verzelfstandiging met als doel marktconform in een concurrende omgeving te kunnen opereren. Bijvoorbeeld: GVB Holding;

het initiëren van activiteiten in nauwe samenwerking met andere privaat- of publiekrechtelijke rechtspersonen die zonder deelneming niet of moeilijk van de grond komen. Bijvoorbeeld: het succesvol exploiteren van de Beurs van Berlage.

4.2 Oprichting deelneming/verzelfstandiging

Het aangaan6 van een deelneming komt regelmatig voor. In de afgelopen jaren zijn meerdere gemeentelijke plannen tot uitvoering gebracht met behulp van het oprichten van een nieuwe een deelneming. Voorbeelden hiervan zijn: Wigo4It (2007), Beurs van Berlage (2008), Life Science Fund (2009) en Portbase (2010). In het geval dat een deelneming vanuit een bestaande dienst wordt opgericht, dan wordt gesproken van een verzelfstandiging; de Haven(2012), of in het verleden GVB (2007), het Amsterdams Museum (2008) en Cition (2009), zijn hier voorbeelden van.

Aan een besluit tot oprichting van een deelneming gaat een uitgebreide voorbereiding vooraf. Dit is onder meer noodzakelijk om de juiste afweging ten aanzien van de borging van het publiek te kunnen maken. Deze voorbereiding vindt plaats via een standaard aanpak waarin een viertal fases is te onderscheiden, die de gemeente voor al haar grote verandertrajecten hanteert. Bij reorganisaties bij diensten of stadsdelen wordt deze bijvoorbeeld ook gehanteerd. Hiermee worden de processtappen duidelijk en herkenbaar voor alle deelnemers aan het proces

253


6 Hierbij wordt ook inbegrepen het participeren van de gemeente in een al bestaande onderneming.

Figuur 2 Standaard fasering veranderprocessen

* De Raad heeft, op basis van de motie van Pinxsteren, altijd de mogelijkheid om nog een onafhankelijk onderzoek

naar de haalbaarheid in te stellen.

In bovenstaande figuur worden de vier fases van een oprichting/verzelfstandiging weergegeven. Omdat bij een verzelfstandiging eigenlijk sprake is van de oprichting van een nieuwe organisatie én de afbouw (ontvlechting) van de bestaande, zijn er extra activiteiten te herkennen bij een verzelfstandiging ten opzichte van de oprichting van een deelneming. Deze zijn gericht op de overgang van mensen en middelen.

Het besluitvormingstraject dat is weergegeven gaat uit van een verzelfstandiging. Zeker bij een oprichting van een kleinere deelneming, kunnen meerdere besluiten

254


gelijktijdig worden genomen. Vooral de denkfase wordt dan vaak geïntegreerd in de onderzoeksfase.

De standaardaanpak bestaat uit vier fases:

de denkfase,

de onderzoeksfase,

de uitvoeringsfase en

de nazorg- en beheerfase. Deze fases worden hierna kort toegelicht.

Denkfase: Principekeuze voor al dan niet oprichten nieuwe deelneming/verzelfstandiging

Een voornemen om een nieuwe deelneming op te richten of een gemeentelijke activiteit te verzelfstandigen, kan overal binnen de gemeentelijke organisatie opkomen. Zowel op politiek niveau in het College of in de gemeenteraad, als op ambtelijk niveau bij een dienst. Het initiatief voor de denkfase kan dus op verschillende plaatsen genomen worden. Voor een verzelfstandiging is het startsein echter altijd een raadsbesluit of motie.

In deze fase toetst het College of een publiek belang gediend wordt, door een oprichting of een verzelfstandiging. De toets vindt plaats aan de hand van het denkkader dat in hoofdstuk drie is beschreven. Op basis van dit denkkader is het mogelijk een principekeuze te maken over een oprichting dan wel verzelfstandiging.

Het principebesluit gaat vergezeld van een plan van aanpak voor de onderzoeksfase en een risicoparagraaf. In dit principebesluit worden mogelijke alternatieve organisatievormen voorgelegd aan het College met de daarbij behorende voordelen, nadelen en risico’s. Het principebesluit zal vervolgens aan de raad worden voorgelegd, opdat die het besluit kan nemen om de onderzoeksfase voor verzelfstandiging te starten. Al tijdens de denkfase wordt gekeken hoe het risicomanagement in de volgende fases een plaats zal krijgen.

Het voordeel van de denkfase is vooral gelegen in het feit dat zonder noemenswaardige kosten of inspanningen (politiek) getoetst kan worden of het zin heeft de intensieve onderzoeksfase te starten. Bij kleinere deelnemingen komt het vaak voor dat de denkfase geïntegreerd met de onderzoeksfase wordt uitgevoerd; besluitvorming vindt dan pas plaats na de onderzoeksfase.

255


Onderzoeksfase: nauwkeurig beeld over haalbaarheid

Als het College in principe kiest voor een verzelfstandiging of de oprichting van een deelneming, volgt de onderzoeksfase. Doel van de onderzoeksfase is te komen tot een nauwkeurig beeld over de haalbaarheid, zodat het college een definitieve keuze over de positionering van een gemeentelijk onderdeel aan de raad kan voorleggen.

Om de haalbaarheid te toetsen worden de bedrijfsmatige baten, kosten en risico’s van de op te richten deelneming geanalyseerd. Hiertoe wordt een business case opgesteld en kan er een (externe) bedrijfsvoeringstoets worden uitgevoerd om te bepalen waar organisatorische aandachtspunten liggen bij de start van de nieuwe onderneming; dit is met name bij grotere ondernemingen relevant. Verder worden de uitgangspunten op het gebied van beleids- en bedrijfsvoering, personeel, governance en financiën vastgelegd. Speciale aandacht gaat uit naar de mogelijkheid voor externe financiering. Belangrijk is dat de uitgangspunten ten aanzien van het beleid overeenkomen met de beleidslijnen die door de gemeente zijn vastgelegd in het Programma-akkoord.

Tijdens de onderzoeksfase vormt de gemeente zich – onder andere - een visie over de governance, de rol en invloed als aandeelhouder van deze specifieke deelneming en de afspraken die met de RvC gemaakt worden over het toezicht op de deelneming. Dit wordt vastgelegd in de statuten, die in concept worden opgesteld. Bij het opstellen van de statuten moet elke deelneming waarvan de gemeente 100% aandeelhouder een plek geven aan het maatschappelijk verantwoord ondernemen.

Bij een besluit van het college over de haalbaarheid van de deelneming/verzelfstandiging, legt het college een definitieve keuze voor aan de gemeenteraad. Dit besluit gaat vergezeld van alle voor de besluitvorming relevante informatie, zoals onder andere een plan van aanpak en budgetaanvraag voor de uitvoeringsfase, een risicoparagraaf en resultaten van tegenspraak. Als een project

256


voldoet aan de RRP criteria, gaat het vergezeld van een doorlichting van de haalbaarheid in opdracht van het College. De Raad heeft altijd de mogelijkheid om nog een onafhankelijk onderzoek in te stellen (motie Van Pinxsteren) Het is belangrijk dat de raad pas een besluit wordt voorgelegd als alle daarvoor relevante informatie beschikbaar is. Zij kan dan volledig geïnformeerd haar besluit nemen; zo wordt voorkomen dat de raad naderhand nog stukken ter kennisname krijgt aangeboden, die van invloed hadden kunnen zijn op het genomen besluit.

Omdat in de gemeentewet is vastgelegd dat de gedeputeerde staten een toetsende rol heeft bij de oprichting van een deelneming, dient - bij een positief besluit over de haalbaarheid- ook de provincie in het besluitvormingsproces betrokken te worden. Het besluitvormingsproces ziet er als volgt uit: • College (voorgenomen besluit) • Raad (minimaal voor wensen en bedenkingen, maar in de praktijk meestal en

bij verzelfstandigen altijd ter instemming (onder meer vanwege budgettaire gevolgen of vanwege het ingrijpende karakter))

• Gedeputeerde Staten Noord Holland (bij oprichting nieuwe deelneming)

Uitvoeringsfase: college draagt zorg voor de uitvoering Bij een verzelfstandiging vinden in deze fase de onderhandelingen met de bonden plaats en wordt een definitief besluit genomen over het sociaal plan. Ook de oprichtingshandelingen, personeelsbesluiten en andere overeenkomsten worden ter finale goedkeuring aan het College voorgelegd; dit gebeurt bij verzelfstandigingen, maar ook bij

257


‘normale’ oprichtingen. Ook de statuten, de reglementen voor de directie en de RvC en de profielschets voor de RvC van de deelneming worden vastgesteld. Standaard wordt in de statuten opgenomen hoe het bestuur van de deelneming wordt benoemd. In de meeste vennootschappen draagt de Raad van Commissarissen directeuren voor aan de Algemene Vergadering van Aandeelhouders, die vervolgens directeuren benoemt. Het kan ook voorkomen dat een directeur door de raad van commissarissen wordt benoemd; dit gebeurt met name in zogenaamde structuurvennootschappen, waar de aandeelhouder meer op afstand staat

Bij projecten met een lange doorlooptijd en in ieder geval bij projecten die onder de RRP vallen, worden College en Raad periodiek geïnformeerd over de voortgang van het project. Aan het eind van de uitvoeringsfase, volgt de besluitvorming tot oprichting van de deelneming door het college van B&W, eventueel wordt het concept besluit hiertoe aan de Raad ter kennisname voorgelegd.

Risicomanagement: belangenverstrengeling bij directe benoeming bestuurders Belangrijk punt bij de benoeming van bestuurders is de ‘dubbele petten problematiek’. Als een bestuurder of ambtenaar van de gemeente in het bestuur van een organisatie wordt benoemd, kan deze in de problemen komen, wanneer de belangen van de gemeente en van de organisatie uiteen dreigen te lopen. Aan de ene kant (volgens de regels van behoorlijk bestuur die de wet stelt) is iemand tegenover de organisatie verplicht de functie ‘behoorlijk’ te vervullen. Maar het kan zijn dat het belang van de organisatie tegen het gemeentelijk belang ingaat. Als deze vertegenwoordiger zijn functie dan behoorlijk vervult, gaat hij tegen het gemeentelijk

258


belang in. En dat werpt dan weer twijfel op of de functie vervuld kan worden zonder last of ruggespraak richting de gemeente; aan wie is deze persoon dan verantwoording schuldig: Aan de gemeente, of juist de organisatie? Om deze problematiek zoveel mogelijk te voorkomen is sprake van een ‘nee, tenzij-beleid’ en geldt:

Voorkomen moet worden dat een bestuurder of ambtenaar van de gemeente óók bestuurder van een deelneming (of stichting enz) is. (Als de functie vervuld wordt uit hoofde van zijn/haar functie bij de gemeente. Het betreft dus niet de nevenfuncties die bestuurders en ambtenaren naast hun werk vervullen.)

Voorkomen moet worden dat personen die de afgelopen vijf jaar bestuurder, raadslid of ambtenaar waren van de gemeente, benoemd worden bij deelnemingen (of stichtingen enz), waar de gemeente een benoemings- e/o voordrachts- e/o goedkeurings e/o schorsings- e/o ontslagrecht heeft.

Nazorg- en beheerfase De ambtelijke projectleiding bewaakt aansluitend de implementatie van alle gemeentelijke afspraken en (contractuele) handelingen en verplichtingen die uit het genomen collegebesluit tot oprichting van de deelneming, dan wel verzelfstandiging voortvloeien. Dit kan betrekking hebben op diverse onderwerpen zoals personele (nakomen sociaal plan), financiële (overdracht of beheer van voorzieningen) en juridische (afwikkeling oude claims) zaken.

Na de nazorg begint de permanente taak van het deelnemingenbeheer. Dit wordt beschreven in het volgende hoofdstuk.

5 Beheer deelneming

Dit hoofdstuk beschrijft hoe de gemeente Amsterdam haar rol als actief aandeelhouder invult, dat wil zeggen, op welke wijze ze kan zorgen dat het publiek belang zoveel mogelijk gediend is, waarbij de financiële risico’s die ze als aandeelhouder loopt geminimaliseerd worden.

Het beheer van de deelnemingen heeft tot doel:

het behartigen van het publieke belang;

beheersen van risico’s die aan het aandeelhoudersschap verbonden zijn;

streven naar lange termijn groei van de waarde van het aandeel, waarbij een marktconform rendement verwacht wordt.

Het dagelijkse beheer van een deelneming start nadat een deelneming is opgericht of aangegaan. Want hoewel de bestuurders van een onderneming verantwoordelijk zijn voor de dagelijkse gang van zaken, hebben ook de aandeelhouders via hun zeggenschap een bepalende rol in de organisatie. Het maken van winst is weliswaar geen primaire reden om aandelen te houden, maar zonder goede financiële resultaten kan de continuïteit van de bedrijfsvoering van de deelneming in gevaar komen. Is die continuïteit er niet, dan zal het publiek belang niet goed behartigd kunnen worden. En om continuïteit in de bedrijfsvoering van de deelneming te borgen, is goed bestuur van de onderneming een vereiste. De gemeente streeft om deze redenen na zich in

259


het beheer van de deelnemingen als zakelijk en actief aandeelhouder op te stellen.

Tijdens het beheer van een deelneming, zoals dat vanuit de aandeelhouder wordt uitgevoerd, staan de volgende onderwerpen en activiteiten centraal: • voorbereiden aandeelhoudersvergaderingen (AVA’s); • monitoring deelneming; • rapporteren over Maatschappelijk Relevante Indicatoren (MRI’s); • herijking deelnemingen; • verkoop/liquidatie deelneming. 5.1 Voorbereiden AVA

Tijdens een AVA legt het bestuur alle besluiten, waar de AVA conform de statuten goedkeuring voor moet geven, dan wel kennis van moet nemen, aan de AVA voor. Dit betreft meestal (afhankelijk van de aandeelhoudersrol) besluiten over: • de strategie van de onderneming, jaarplan en meerjarenplan; • investeringsbeslissingen (boven een bepaalde in de statuten vastgestelde drempel); • de jaarrekening; • beloningsbeleid; • benoeming/decharge en bezoldiging directie en Raad van Commissarissen; • statutenwijziging; • verkoop van aandelen.

In de voorbereiding van de AVA worden alle voorgenomen besluiten getoetst aan de doelstellingen van de onderneming én van de gemeente – zo moeten de beleidsdoelstellingen van de gemeente, zoals vastgelegd in het Programma-akkoord, terugkomen in de ondernemingsstrategie (borging van het publiek belang), de financiële consequenties (voor zowel deelneming als voor de gemeente worden doorgerekend) en risico’s van de besluiten worden in kaart gebracht. Bij de analyse worden waar nodig vragen gesteld aan de RvC en de deelneming zelf. Ter voorbereiding op de AvA worden de bevindingen voorzien van een stemadvies voor de AvA in een collegevoordracht via de wethouder Deelnemingen of de vakwethouder in het college gebracht. Diegene die op de AvA de gemeente vertegenwoordigt, heeft hiervoor een machtiging nodig van de burgemeester.

Afhankelijk van de omvang van het belang en het risico dat daaraan voor de gemeente verbonden is, dient minimaal eens per jaar de jaarrekening door de deelneming te worden aangeleverd. De jaarrekening wordt samen met het jaarverslag beoordeeld ter voorbereiding van de AvA. De jaarrekening wordt nooit vastgesteld zonder dat deze door een accountant is goedgekeurd. Deze goedkeurig is ook voorwaarde voor het verlenen van decharge aan het bestuur. Ook gaat de gemeente na of en hoe de afspraken die met de RvC over het toezicht zijn gemaakt, worden nageleefd. Van elke afspraak is vastgelegd hoe de aandeelhouder op de hoogte wil worden gehouden over de stand van zaken met betrekking tot die afspraak; het opvragen van het remuneratie rapport, waarin de RvC beschrijft hoe het beloningsbeleid in de praktijk is gebracht, is hier een voorbeeld van.

260


Daarbij let de gemeente er op dat de gemeente in de rol van aandeelhouder zich slechts met het toezicht door de RvC bezig houdt dan wettelijk moet en daarnaast in afspraken is vastgelegd.

In geval een nieuwe bestuurder benoemd moet worden, wordt bekeken of de bezoldiging binnen het beloningsbeleid van de gemeente past. In geval van een herbenoeming moet de voordracht vergezeld gaan van een motivatie dan wel een evaluatie van het functioneren van deze bestuurder (afhankelijk van de omvang en het aandeel van de gemeente in de deelneming.)

In de jaarrekening van de gemeente zelf is altijd een paragraaf verbonden partijen opgenomen; hierin informeert het College de raad over alle verbonden partijen, waaronder de deelnemingen.

5.2 Monitoring Deelneming

Naast het voorbereiden van AVA’s, worden het optreden en de resultaten van de deelneming actief gemonitord. Zowel financiële als operationele of politieke risico’s kunnen dan in een vroeg stadium herkend worden. Als het binnen de beïnvloedingsmogelijkheden van de gemeente ligt én als het in het kader van het publiek belang is, kan de gemeente besluiten tot een interventie. Zo heeft de gemeente overleg met de Stadsregio Amsterdam en GVB gewerkt aan één loket voor alle OV klachten zodat de klachtafhandeling in het openbaar vervoer voor de burger transparant geworden is.

261


Ook over de ‘normale’ ontwikkelingen van een deelneming wordt periodiek gerapporteerd; in de maandelijkse staven krijgt de wethouder Deelnemingen de laatste stand van zaken van elke deelneming die onder haar verantwoordelijkheid valt; de raad wordt geïnformeerd in de eerder genoemde paragraaf verbonden partijen.

De gemeente onderhoudt contacten met de directie en/of RvC over actuele ontwikkelingen bij de onderneming en beantwoordt relevante vragen vanuit de burgers of de raad hierover.

5.3 Rapportages over MRI’s In 2009 is besloten om aan grote gemeentelijke deelnemingen te vragen om te rapporteren over vijf Maatschappelijk Relevante Indicatoren (MRI’s), te weten:

CO2 uitstoot in totaal en per medewerker;

man-vrouw verhouding in de gehele organisatie en man-vrouw verhouding in leidinggevende posities;

het beleid ten aanzien van duurzame inkoop en de resultaten daarvan tot nu toe?;

het percentage stageplekken en banen voor mensen met afstand tot de arbeidsmarkt ten opzichte van het totaal aantal medewerkers (dit betreft de volgende doelgroepen: gedeeltelijk arbeidsgeschikten, WIA en Wajongers, WWB-ers, SW-ers, NUG-ers en langdurig werklozen;

aantal personen dat meer verdient dan de WOPT-norm (WOPT: Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens)

De deelnemingen worden gevraagd om te rapporteren over deze MRI’s, deels om trends te kunnen waarnemen, maar vooral om de deelnemingen bewust te laten worden van hoe hun eigen onderneming presteert op MVO gebied.

De gemeente kiest er nu voor om zwaarder in te zetten op deze MRI’s en concrete afspraken te maken met de deelnemingen over de MRI’s waarop zij zullen sturen.

De gemeente vraagt alleen MRI’s aan deelnemingen met meer dan 10 medewerkers in dienst en deelnemingen waarin de gemeente een aandelenbelang heeft dat groter, of gelijk is aan 20%. Dat laatste omdat anders onze invloed te klein is. Als uitzondering op deze criteria is Alliander toegevoegd. Amsterdam heeft slechts een belang van 9,2% in deze deelneming, maar deze onderneming is in omvang zo groot dat de deelneming is toegevoegd. 5.4 Herijking deelneming Iedere collegeperiode voert B&W een herijking uit voor alle deelnemingen; uiterlijk in 2015 moet de volgende plaatsvinden. Iedere deelneming is ooit aangegaan om een specifiek gemeentelijk publiek belang te behartigen De uit te voeren taken ter behartiging van een publiek belang zijn de uitkomst van een politieke afweging.

262


Tijdens de herijking worden deelnemingen geëvalueerd, waarbij gekeken wordt of de deelneming de afgelopen periode succesvol is geweest in de behartiging van dit publieke belang, of een deelneming nog steeds de beste manier is om dit publieke belang te behartigen, of dat de deelneming beter afgestoten kan worden. Daarnaast worden de risico’s en het financieel belang van elke deelneming in kaart gebracht. Aan de hand van deze twee criteria wordt de beheersmatige aandacht, die noodzakelijk is om de deelneming te beheren, vastgesteld. Voor iedere deelneming afzonderlijk wordt een herijking opgesteld. Tijdens deze herijking wordt gekeken naar onder andere:

Wat is het gemeentelijke publieke belang en is een deelneming nog steeds de beste manier om dit publieke belang te behartigen? Zijn de doelstellingen van de deelneming in lijn met het Programma-akkoord?

Hoe zijn de financiën van de deelneming geregeld? en zijn er (financieel) risico’s te herkennen?

Is de ‘ governance’ van de deelneming op orde?

Op basis van bovenstaande analyses wordt per deelneming bekeken of het verstandig is om deze aan te houden, te verkopen of te liquideren. Dit wordt als voorstel naar het College gestuurd, dat uiteindelijk zal beslissen of deelnemingen inderdaad verkocht dan wel geliquideerd zullen worden. De raad wordt hiervan in kennisgesteld. 5.5 Liquidatie/verkoop deelneming

Als het College heeft besloten dat het niet meer in het publiek belang is om een deelneming aan te houden, zijn er twee mogelijkheden: de deelneming wordt geliquideerd of de deelneming wordt verkocht. In het eerste geval houdt de deelneming op te bestaan; in het tweede geval trekt de gemeente zich als aandeelhouder terug. In de praktijk komt het voor dat deze laatste ambitie niet haalbaar is; zo is voor de Clipper Amsterdam, noch de Arena een koper bereid gevonden de aandelen van de gemeente over te nemen. In dat geval wordt de deelneming alsnog aangehouden.

Het besluit tot liquidatie van een deelneming wordt door de aandeelhoudersvergadering genomen (als de gemeente niet enig aandeelhouder is, kan het hiertoe dus niet zelfstandig een besluit nemen.) De directie van de deelneming voert deze vervolgens uit. Tot verkoop van haar aandelen kan het college als aandeelhouder wel zelfstandig besluiten, wel zijn hiervoor meestal standaard procedures vastgelegd in de statuten waar de gemeente zich aan moet houden in het proces van verkoop.

263


6 Bestuurlijke rolverdeling 6.1 Rolverdeling

De behartiging van het gemeentelijke belang in de deelneming is belegd bij het College van B&W. Het gemeentelijke belang kan worden onderscheiden in een zeggenschapsbelang (good governance, rendement, m.r.i’s), een politiek bestuurlijk belang (de beleidsinhoud) en de financiering van de deelneming.

Binnen het College is de wethouder Deelnemingen verantwoordelijk voor het zeggenschapsbelang en de vakwethouder verantwoordelijk voor het beleidsinhoudelijke belang. Sinds 2006 wordt er een nadrukkelijke scheiding gemaakt tussen de portefeuilles financiën en deelnemingen Schematisch kan de rolverdeling binnen het college ten aanzien van een deelneming als volgt worden geschetst:

Indien er geen sprake meer is van een beleidsinhoudelijk belang, valt de inhoudelijke invulling van het aandeelhouderschap weg. In dat geval zal de wethouder Deelnemingen de volledige verantwoordelijkheid voor het aandeelhouderschap op zich nemen. In principe geldt dan ook dat de deelneming zal worden afgestoten: uitgangspunt is immers dat de gemeente enkel participeert in een deelneming ter behartiging van een specifiek publiek belang.

De wethouder Deelnemingen is verantwoordelijk voor de behartiging van de zeggenschapsbelang van het aandeelhouderschap; dit omvat vooral:

het toezien op de continuïteit van de deelneming;

het toezien op de waarde van de deelneming (bijvoorbeeld: gevolgen van grote investeringen of besluiten van de rechtspersoon waaraan de aandeelhouder goedkeuring moet verlenen);

het bepalen van het gemeentelijk standpunt bij de vaststelling of goedkeuring van de jaarrekening en resultaatsbestemming (en, als het statutair zo geregeld is, de goedkeuring van de begroting) door de AVA.

264


De vakwethouders zijn vanuit hun portefeuille verantwoordelijk voor de realisatie of behartiging van het beleidsinhoudelijke belang door de deelneming, via de zeggenschap die verbonden is aan het aandelenbezit en eventueel ook via de opdrachtgeversrol. De vakwethouder is binnen het college aanspreekbaar op vooral:

de realisatie van het beleidsinhoudelijke belang;

het coördineren van de vaststelling van de gemeentelijke standpunten op de AVA. Dit geldt niet voor het gemeentelijke standpunt bij de vaststelling of goedkeuring van de jaarrekening en resultaatsbestemming (en, als het statutair zo geregeld is, de goedkeuring van de begroting). Daarvoor is de wethouder Deelnemingen verantwoordelijk (zie hierboven).De wethouder Deelnemingen en de vakwethouder hebben een gedeelde verantwoordelijkheid bij het voorbereiden van het standpunt van de gemeente Amsterdam voor AVA’s. Hieronder vallen onder meer:

het vaststellen van het gemeentelijke standpunt op de algemene vergadering van aandeelhouders;

het vaststellen van de gewenste invloed en betrokkenheid als aandeelhouder (uitgedrukt in bevoegdheden) en het borgen van deze bevoegdheden in de statuten van de rechtspersoon;

het uitoefenen van de gegeven aandeelhoudersbevoegdheden in het kader van de benoemingen in de bestuursorganen van de rechtspersoon.

6.2 Huidige rolverdeling per portefeuille

Aan het begin van iedere collegeperiode worden de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden per wethouder ten aanzien van de deelnemingen vastgelegd. Het ligt voor de hand dat daar het programakkoord voor wordt gebruikt. Voor de huidige deelnemingen is de verdeling als volgt:

265


266


6.3 Rol van de Gemeenteraad bij oprichting en beheer deelnemingen

De betrokkenheid van de raad bij de oprichting en het beheer van deelnemingen, komt voor uit een aantal wettelijke bevoegdheden, die zijn vastgelegd in de gemeentewet. Het besluiten tot het verrichten privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente is een bevoegdheid van het college. Echter, wanneer de beslissingen ingrijpende gevolgen voor de gemeente kan hebben, of wanneer de beslissing de oprichting van een deelneming behelst, moet de raad eerst in de gelegenheid gesteld haar wensen en bedenkingen aan het college te uiten. Pas daarna kan het college zijn voornemen daadwerkelijk omzetten in een besluit. Belangrijk hierbij is dat de raad over alle relevante informatie moet kunnen beschikken, voordat zij haar wensen en bedenken kan uiten.

Daarnaast heeft de raad een budgettaire bevoegdheid: wanneer financiële middelen beschikbaar moeten worden gesteld die nog niet voorzien waren, kan de raad om een besluit gevraagd worden. Dit kan bijvoorbeeld zijn om budget beschikbaar te stellen voor de onderzoeksfase van de oprichting van een deelneming

Buiten de bovengenoemde situatie bestaat er een algemene informatieplicht voor het college. Het college informeert de raad actief daar waar de raad die informatie voor de uitoefening van haar taak nodig heeft en passief wanneer de raad daarom verzoekt. In dat kader wordt de herijking van de deelnemingen, die elke collegeperiode wordt uitgevoerd, aan de raad voorgelegd. En ook bij de jaarrekening is een paragraaf ‘verbonden partijen’ opgenomen, waarin over de deelnemingen wordt gerapporteerd Tenslotte krijgt de raad jaarlijks de rapportage over de MRI’s ter kennisname aangeboden.

267


268


269


270


4.4 Lening- en garantiebeleid gemeente Amsterdam

Het leningen garantiebeleid heeft betrekking op zowel het verstrekken als het beheer van leningen en garanties aan andere rechtspersonen. Het beleidskader Lening- en garantiebeleid gemeente Amsterdam geeft richtlijnen voor het verstrekken en beheren van leningen en garanties aan externe partijen

Voor het verstrekken van nieuwe leningen en garanties geldt een ‘nee, tenzij’-beleid. Dat wil zeggen dat de gemeente alleen een lening verstrekt wanneer er een publiek belang is en commerciële banken hier niet toe bereid zijn én een lening de beste manier is om een publiek belang te behartigen.

De bevoegdheid voor het verstrekken van leningen en garanties ligt bij het college van burgemeester en wethouders. De besluiten moet worden voorgelegd aan de gemeenteraad voor wensen en bedenkingen.

Besluitvorming Het college heeft het (geactualiseerde) Lening- en garantiebeleid voor de gemeente Amsterdam op 18 april 2017 vastgesteld. De gemeenteraad heeft op 7 juni 2017 met de geactualiseerde beleid ingestemd. De regeling Je vindt de volledige regeling voor het leningen garantiebeleid van de gemeente Amsterdam op de volgende pagina’s.

271


Lening- en garantiebeleid gemeente Amsterdam Richtlijnen voor verstrekken en beheer van leningen en garanties aan externe partijen Gemeente Amsterdam 2017

Samenvatting Het leningen garantiebeleid is geactualiseerd, sinds de laatste versie van eind 2013.

Voor het verstrekken van nieuwe leningen en garanties blijft een ‘nee, tenzij’ beleid gelden. Dat wil zeggen dat de gemeente alleen een lening verstrekt wanneer commerciële banken hier niet toe bereid zijn én een lening de beste manier is om een publiek belang te behartigen.

De gemeente is terughoudend met het verstrekken van leningen en garanties vanwege een aantal redenen. De gemeente wil marktverstoring voorkomen (de gemeente is geen bank) en is gebonden aan de staatssteunregels. Daarnaast is inherent aan het terughoudende beleid voor het verstrekken van leningen of garanties (nee, tenzij) het risicoprofiel van de verstrekte leningen en garanties hoog. Als laatste heeft het verstrekken van leningen tot gevolg dat de gemeentelijke schuld stijgt.

Garanties mogen alleen verstrekt worden wanneer een garantie een toegevoegde waarde heeft ten opzichte van een lening. Met een garantie is er nauwelijks een prikkel voor een commerciële bank om het kredietrisico te beperken, omdat de financiële verplichting grotendeels door een gemeentegarantie wordt gedekt.

Bij het verstrekken van een lening of garantie moet worden voldaan aan bestaande weten regelgeving, waarvan de staatssteunregels een belangrijk onderdeel zijn. Dat houdt in dat de gemeente alleen leningen of garanties verstrekt onder marktconforme voorwaarden.

Het College is bevoegd tot het verstrekken van een nieuwe lening of garantie. Daarnaast moet een garantie of lening voorafgaand aan het verstrekken ervan voor wensen en bedenkingen aan de Raad worden voorgelegd. Voor (materiele) wijzigingen van leningen en garanties geldt hetzelfde proces.

Het relatief hoge risico van de verstrekte leningen en garanties vraagt om goed beheer. Goed beheer van leningen en garanties betekent niet dat er geen sprake is van risico’s. Wel worden risico’s zoveel mogelijk benoemd, beperkt en bewaakt door adequate beheersmaatregelen te treffen.

Het beheer van de leningen wordt uitgevoerd door de verantwoordelijke RVE of stadsdeel in samenwerking met DMC Treasury. In dit zogenaamde ‘getrapte beheer’ ligt de verantwoordelijkheid van het beheer primair decentraal.

De belangrijkste wijzigingen in het leningen garantie beleid zijn:

De veranderingen in het bestuurlijk stelsel van maart 2014 gaven aanleiding tot een

272


aanpassing van het beleid. Stadsdelen kunnen sinds de verandering van het bestuurlijk stelsel niet meer zelfstandig leningen en garanties verstrekken. Hun rol en verantwoordelijkheden zijn in dit opzicht gelijk geworden aan een RVE.

De rolverdeling tussen de vakwethouder en wethouder Financiën is verduidelijkt. Binnen het College is de vakwethouder verantwoordelijk voor het beleidsinhoudelijke publieke belang van de verstrekte lening of garantie. De vakwethouder brengt de voordracht daarom ook in in het College. De verantwoordelijke RVE of stadsdeel betrekt DMC Treasury tijdig. Het advies van DMC Treasury wordt opgenomen in de voordracht. De wethouder Financiën is verantwoordelijk voor het voldoen aan de randvoorwaarden uit het leningen garantiebeleid. Daarnaast is de wethouder Financiën verantwoordelijk voor het monitoren van de gemeentelijke schuld.

Het verstrekken van een kapitaalsinstandhoudingsverklaring is niet langer toegestaan. Bij een kapitaalinstandhoudingsverklaring garandeert de gemeente dat het eigen vermogen van een onderneming niet onder een bepaald percentage daalt. De gemeente is bij een kapitaalinstandhoudingsverklaring verplicht eigen vermogen bij te storten totdat het afgesproken percentage of bedrag wordt bereikt. Bij aanhoudende verliezen betreft dit daarom een ‘open einde’ regeling, omdat het onbekend is hoeveel de gemeente maximaal zou kunnen verliezen.

Op grond van Europese staatssteunregels is het niet langer toegestaan om garanties af te geven die meer dan 80% van het uitstaande leningbedrag of financiële verplichting dekken (in plaats van 100%).

In het leningen garantiebeleid is expliciet opgenomen dat alleen financiële garanties onder het beleid vallen. Bij een financiële garantie verstrekt een andere partij (bijvoorbeeld een bank) een lening aan de kredietnemer en staat de gemeente garant wanneer de kredietnemer niet aan zijn rente en/ of aflossingsverplichtingen kan voldoen.

In het leningen garantiebeleid vóór actualisatie stond dat de rente-opslag of garantiepremie die de gemeente ontvangt als vergoeding voor het ter beschikking stellen van leningen of garanties jaarlijks wordt toegevoegd aan de algemene risico reserve. Als uit risicoanalyses bleek dat de algemene risico reserve voldoende gevuld was, zou de rente-opslag ten gunste komen aan de algemene middelen. In de praktijk was de algemene reserve voldoende gevuld en kwam de opbrengst van de renteopslag via het renteresultaat al ten goede aan de algemene middelen. Deze passage is er uit gehaald, omdat dit niet in lijn is me het beleid rondom het rentestelsel. Renteopslagen worden in de praktijk rechtstreeks toegevoegd aan het renteresultaat en daarmee aan de algemene middelen.

In principe is een vervroegde aflossing altijd mogelijk en is hiervoor geen instemming nodig van het College of Raad. Indien op grond van de leningovereenkomst vervroegde aflossing niet is toegestaan, wordt een juridische toets uitgevoerd om te controleren of het toestaan van de vervroegde extra aflossing marktconform is. Alleen in dat laatste geval kan, in verband met de staatssteunregels, worden ingestemd met de vervroegde aflossing.

273


Inleiding

Het leningen garantiebeleid heeft betrekking op zowel het verstrekken als het beheer van leningen en garanties aan rechtspersonen. In 2013 is het leningen garantiebeleid voor het laatst herzien. Aanleiding was toen het verwerken van de aanbevelingen uit het bestuurlijk rapport van de Rekenkamer Amsterdam, uit maart 2011, over onderzoek naar leningen en garanties in de gemeente Amsterdam.

Belangrijkste redenen voor deze actualisatie waren de veranderingen in het bestuurlijk stelsel uit maart 2014 en het expliciteren van de rol van de vakwethouder en wethouder Financiën. Stadsdelen kunnen sinds de verandering van het bestuurlijk stelsel niet meer zelfstandig leningen en garanties verstrekken. Hun rol is in dit opzicht gelijk geworden aan een RVE. Verder zijn bij deze actualisatie enkele andere punten toegevoegd of verduidelijkt.

De bevoegdheid voor het verstrekken van leningen en garanties blijft liggen bij het College van B&W. De Raad heeft het recht tot het uiten van wensen en bedenkingen.

In deze notitie wordt eerst kort aandacht aan het regelgevend kader besteed. Daarna vormen twee onderdelen de kern van het verhaal, te weten: a. Het verstrekken en wijzigen van een lening en/of garantie b. Het beheer van een verstrekte lening en/of garantie

Tenslotte zal in bijlagen worden aangegeven met welke informatie en formulieren in het proces van de begroting en jaarrekening gewerkt moet worden en welke informatie daarbij van belang is.

Hoofdstuk 1 Regelgevend kader

Het verstrekken van leningen en garanties door gemeenten is onderhavig aan wet en regelgeving, waarvan de belangrijkste hieronder worden vermeld:

Wet Financiering Decentrale Overheden (Fido) Deze wet geeft aan decentrale overheden de mogelijkheid leningen en garanties te verstrekken aan instellingen mits hiermee een publiek belang gediend is. Wat het publiek belang (exact) is, staat niet nader omschreven in de wet. Dit om de decentrale overheden, zoals een gemeenteraad, de ruimte te geven om zelf te bepalen wat zij een publiek belang achten.

Gemeentewet Een besluit over het verstrekken van leningen en garanties dient voor wensen en bedenkingen aan de Raad te worden voorgelegd. De wensen en bedenkingen van de Raad zijn niet bindend. (Artikel 212, artikel 8 van de Gemeentewet)

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) (staatssteun) Vanuit Europese regelgeving mag er geen sprake zijn van staatssteun en concurrentievervalsing (Artikel 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking

274


van de Europese Unie (VWEU)). Om staatssteun te voorkomen moet de gemeente marktconforme voorwaarden (onder andere rente) vragen aan instellingen aan wie een lening wordt verstrekt. Om daarbij te helpen heeft de Europese Commissie opslagen op de EURIBOR (European Interbank offered rate, rente die banken onderling in rekening brengen) voor verschillende categorieën van kredietwaardigheid van dergelijke instellingen gepubliceerd (zie voor een verder toelichting paragraaf 2.1.5 marktconforme voorwaarden).

Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) Artikel 36, 50 en 57 van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) verlangen bij begroting en jaarrekening een volledige opgave van alle verstrekte leningen en garanties en de bijbehorende risico’s. In de notitie ‘ Rente 2017’ uit juli 2016 van de commissie BBV staan op pagina 7 richtlijnen hoe leningen boekhoudkundig moeten worden verwerkt.

Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden (Bldo) In aanvulling op de wet Fido is er het Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden. Het Bldo schrijft voor dat geldleningen of garanties slechts door gemeenten kunnen worden aangegaan of verstrekt in euro’s. Daarnaast kunnen geldleningen door gemeenten slechts worden aangegaan of verstrekt, indien de hoofdsom niet onderhevig is aan enige vorm van indexatie.

Hoofdstuk 2 Verstrekken van leningen en garanties

2.1 Nieuwe leningen en garanties – nee, tenzij en publiek belang

Voor het verstrekken van nieuwe leningen of garanties geldt een ‘ nee, tenzij ‘ – beleid. Dat wil zeggen dat de gemeente alleen een lening verstrekt wanneer commerciële banken hier niet toe bereid zijn, de business case rendabel is én een lening de beste manier is om een publiek belang te behartigen.

De gemeente is terughoudend met het verstrekken van leningen en garanties vanwege een aantal redenen. De gemeente wil marktverstoring voorkomen (de gemeente is geen bank) en staatssteun is (op uitzonderingen na) niet toegestaan. Daarnaast is inherent aan het terughoudende beleid voor het verstrekken van leningen of garanties (nee tenzij, …) het risicoprofiel van de verstrekte leningen en garanties hoog. Als laatste heeft het verstrekken van leningen tot gevolg dat de gemeentelijke schuld stijgt.

De afbakening van het publiek belang is moeilijk aan te geven; het blijkt zelfs niet eenvoudig te definiëren. Er is in wezen sprake van een publiek belang wanneer de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt. In dat geval dient de overheid dit publieke belang te borgen. Dit geldt bijvoorbeeld voor collectieve goederen, die zonder overheidsborging niet beschikbaar komen. Het is dus de (lagere) overheid die bepaalt wat een publiek belang is en daarbij geldt het primaat van de

275


politiek.

Bovenstaande beslisboom is vergelijkbaar met die uit ‘ Doelgericht op Afstand II’ (behandeld in de Raad op 13 maart 2013). Hier wordt gekeken of het publiek belang het beste gediend wordt door het verstrekken van eigen vermogen en daarmee het participeren in een deelneming. Bij de afweging tussen het verstrekken van een lening of eigen vermogen is van belang dat bij een lening over het algemeen minder risico wordt gelopen dan bij het verstrekken van eigen vermogen. Bij eigen vermogen heb je daarentegen meer invloed en zeggenschap om eventueel via het aandeelhouderschap het publiek belang te behartigen.

Bij het doorlopen van de beslisboom, wordt steeds een andere afweging gemaakt. Deze afwegingen worden hieronder toegelicht: 1. Is er sprake van een gemeentelijk publiek belang?

Uitgangspunt is dat de gemeente alleen taken uitvoert of laat uitvoeren die voortkomen uit een gemeentelijk publiek belang. Of iets een publiek belang is, is een politieke afweging. Het gaat dus om belangen die het gemeentebestuur wil behartigen, met de gemeentelijke bevoegdheden kan behartigen en waarvoor vervolgens beleid en activiteiten worden ontwikkeld. Volgens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid is sprake van publiek belang wanneer de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt. Er is dus geen statische definitie van een publieke taak of het publiek belang. Uiteindelijk bepaalt de Gemeenteraad of er sprake is van een publieke taak.

2. Is volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk?

Volledige gemeentelijke betrokkenheid kan bijvoorbeeld voortkomen uit: a. een wettelijke verplichting een taak intern door de gemeente uit te voeren.

Bijvoorbeeld: het sluiten van huwelijken door de Burgerlijke stand of de

276


heffing en inning van lokale belastingen door de RVE Belastingen; b. de wens altijd te kunnen beschikken over specialistische kennis en ervaring.

Het Ingenieursbureau Amsterdam van de gemeente Amsterdam is hier een goed voorbeeld van;

c. het feit dat een taak niet, of alleen tegen hoge kosten uitbesteed kan worden, omdat de risico’s en onzekerheden groot zijn.

3. Is behartiging van het publiek belang als opdracht- of regelgever of

subsidieverstrekker mogelijk en afdoende? De gemeente heeft in veel gevallen de mogelijkheid om via regelgeving (bijvoorbeeld bestemmingsplannen), subsidies (conform het geldende subsidiebeleid) of opdrachtgeverschap het publiek belang te dienen. In geval er sprake is van een investering met een onrendabele top, waardoor de markt geen lening wil verstrekken, kan het te verkiezen zijn om alleen voor die onrendabele top een subsidie te verstrekken. Mogelijk lagere kosten zijn geen reden om een garantie of lening te verstrekken.

4. Wordt het publiek belang het beste gediend door het verstrekken van een

lening? Of indien een lening niet mogelijk is door een garantie? Als het publieke belang niet door de markt kan worden uitgevoerd, en ook andere mogelijkheden vallen af (zie vraag 3), dan zal worden onderzocht of en hoe een lening of garantie kan worden verstrekt. Aan het verstrekken van een lening of garantie zijn wel voorwaarden verbonden, zie paragraaf 2.1.4. Een garantie wordt alleen verstrekt wanneer deze een duidelijk toegevoegde waarde heeft boven een lening.

2.2 Proces en decentrale verantwoordelijkheid

Bestuur De bevoegdheid voor het verstrekken en garanderen van leningen ligt bij het College van B&W1. Nieuwe, of materiele risicoverhogende wijzigingen2 van leningen en garanties moeten daarnaast aan de Raad worden voorgelegd voor wensen en bedenkingen. In sommige gevallen hebben het College en Raad een leningfaciliteit ter beschikking gesteld waaronder een externe partij vervolgens leningen kan trekken. Aan Westpoort Warmte is bijvoorbeeld een leningfaciliteit beschikbaar gesteld van maximaal € 54 miljoen (onder voorwaarden). Wanneer onder een dergelijke faciliteit getrokken wordt, wordt dat niet meer apart aan het College of Raad voorgelegd.

Rol vakwethouder en wethouder Financiën Naar aanleiding van een van de aanbevelingen uit de raadsenquête is in de notitie ‘ Financiën op orde’ de systeemverantwoordelijkheid (de zorgplicht) van de wethouder

1 Er is een uitzondering. Om praktische redenen is de directeur van de RVE Wonen bevoegd tot het

verstrekken of aanpassen van bepaalde garanties en leningen, zie ook het bevoegdhedenbesluit van de gemeente Amsterdam van 16 december 2014 (BD2014-01377613776). 2 Met een wijziging wordt een wijziging van de lening overeenkomst bedoeld.

277


Financiën nader uitgewerkt3. De wethouder Financiën heeft een specifieke systeemverantwoordelijkheid voor de financiële functie. De wethouder Financiën heeft een coördinerende rol ten aanzien van de financiële functie. Daarnaast draagt de wethouder Financiën verantwoordelijkheid voor het financiële systeem (inrichting financiële processen, adequate applicaties) en heeft de wethouder een kaderstellende en control rol ten aanzien van financiën. De wethouder Financiën kijkt mee op dossiers die zijn aandacht verdienen vanuit zijn systeemverantwoordelijkheid4. In dit leningen garantiebeleid wordt in lijn met het stuk ‘Financiën. op orde’ de verantwoordelijkheid van de wethouder Financiën en de verantwoordelijke vakwethouder expliciet vastgelegd.

Vakwethouder brengt voordracht in bij college Deze taakverdeling betekent ook dat de vakwethouder de voordracht met het voorstel voor het verstrekken van een lening of garantie indient in het College, in afstemming met de wethouder Financiën. De vakwethouder zal de trekker zijn voor het verstrekken van een lening. Die heeft in zijn of haar portefeuille een beleidsdoel dat het beste bereikt kan worden middels een lening. De voordracht wordt behandeld in de raadscommissie van de vakwethouder met uitnodiging van de raadscommissie Financiën. Zoals hieronder ook beschreven stelt de RVE de voordracht op met onafhankelijk advies van Treasury.

Redenen waarom gekozen is voor rolverdeling vakwethouder/wethouder Financiën.

Publiek belang is dé reden om een lening te verstrekken (wet Fido). De voorwaarden uit het leningen garantiebeleid zijn randvoorwaarden voor het verstrekken van een lening.

3 Op 20 september 2016 is in B&W het stuk Financiën. op Orde vastgesteld en dit is besproken in de raadscommissie Financiën. op 3 november 2016. 4 Uit bijlage 5a van het rapport Financiën. op orde: ‘ Een RVE stelt een collegevoordracht op en die wordt

ingediend door de verantwoordelijke portefeuillehouder binnen het college. De eindverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de voordracht ligt daarmee op bestuurlijk niveau bij de vakwethouder en op ambtelijk niveau bij de RVE-directeur. De financiële consequenties binnen deze voordracht worden aan de hand van de opgestelde financiële kaders getoetst. Vanuit de systeemverantwoordelijkheid is de wethouder financiën verantwoordelijk voor de aanwezigheid van deze kaders. De vakwethouders zijn verantwoordelijk voor de naleving van de gestelde kaders binnen de geleverde voordracht en het presenteren van een compleet en correct ingevulde financiële paragraaf.’

278


Dit is consistent met ‘ Financiën op orde’ en het deelnemingenbeleid Doelgericht op Afstand II (DOA, het overkoepelende kader voor het aandeelhouderschap). Ook in DOA II is de vakwethouder verantwoordelijk voor het publiek belang en de wethouder deelnemingen voor het aandeelhoudersbelang.

De vakwethouder ‘verdedigt’ het verstrekken van een lening vanuit het publiek belang (nee, tenzij…). De vakwethouder heeft een beleidsbelang dat het beste geborgd kan worden door het verstrekken van een lening.

Vakwethouder zal het verstrekken van de lening of garantie in raadscommissie en Raad verdedigen.

De voordracht gaat naar de raadscommissie van de vakwethouder met uitnodiging van de raadscommissie Financiën.

Organisatie Het verzoek tot verstrekken van een lening of garantie komt in het algemeen binnen bij een van de RVE’s of stadsdelen. Alvorens tot het verstrekken van een lening of garantie kan worden overgegaan, dient een aantal stappen te worden doorlopen. Deze stappen zijn onderstaand schematisch weergegeven. Het proces voor RVE’s en stadsdelen is hetzelfde en ziet er als volgt uit:

279


6

Voor standaard overeenkomsten die afgestemd zijn met de directie Juridische Zaken hoeft de documentatie

niet voorgelegd te worden aan het College voor zover de belangrijkste elementen van de overeenkomst

voorgelegd zijn aan het College (hoofdsom, aflossingswijze, renteberekening, zekerheden). In dit geval is DMC

gemachtigd om de leningdocumentatie samen met JZ op te stellen en te tekenen. Overeenkomsten die veel

maatwerk vergen (bv. bij een verzelfstandiging) worden wel voorgelegd aan het College. In dit geval is DMC

gemachtigd om de leningdocumentatie samen met JZ op te stellen en te tekenen.

280


Uit bovenstaand overzicht komt duidelijk naar voren dat het initiatief en de trekkende rol voor aanvraag van de lening of garantie decentraal ligt. Dit komt omdat zij inzicht hebben in het publiek belang en waarom de lening nodig is. Treasury bekijkt of aan de (rand) voorwaarden is voldaan, geeft advies over de financiële structuur en zal de risico’s voor de gemeente, gegeven het publiek belang, zoveel mogelijk beperken. De RVE’s en stadsdelen zijn verantwoordelijk voor het verzamelen van de benodigde informatie en het opstellen van de voordracht. Wel dient Treasury vanaf het begin in het proces betrokken te worden. Hiermee kan al in een vroegtijdig stadium de risico-inschatting en de financieringsvraag op juiste wijze worden geadresseerd. Ook kan dan de verwachte doorlooptijd voor het indienen van de voordracht worden afgestemd. Het gehele besluitvormingsproces is tijdrovend en neemt over het algemeen 3 tot 4 maanden in beslag.

2.1.3 Budgettaire gevolgen

Bij leningen aan derden is er in eerste instantie geen relatie met bestaande budgetten in de door de gemeenteraad goedgekeurde begroting waardoor de omvang van de lening of garantie zou worden begrensd. Toch is het verstrekken van garanties en leningen niet kosteloos. Er wordt namelijk een verplichting aangegaan met een potentieel risico. Deze risico’s worden meegenomen bij het bepalen van de hoogte van het benodigde weerstandsvermogen van de gemeente Amsterdam. Het vormen van een voorziening of reserve kan nodig zijn wanneer de risico’s zeer groot zijn, of wanneer er te weinig informatie bekend is om het risico goed te kunnen inschatten. Voor het treffen van een voorziening of reserve is instemming van de gemeenteraad vereist, vanwege het budgetrecht.

281


2.1.4 Vormvereisten aanvraag lening of garantie Om College en Raad van de juiste informatie te voorzien, zodat zij een gedegen besluit kunnen nemen, dient in de voordracht, waarin de lening wordt aangevraagd, ondermeer de volgende informatie aan de orde te komen: 1. Wie is de geldnemer

• Heeft de gemeente een relatie met de geldnemer? • Wat is de rechtsvorm en wie zijn de eventuele

aandeelhouders? • Wat zijn de hoofdactiviteiten? • Wat is de strategie? • Welke entiteiten behoren tot de aansprakelijke groep

(is moedermaatschappij mede aansprakelijk)?

2. Financieringsbehoefte / Garantiebehoefte • Waarvoor is de financiering nodig? • Wanneer het gaat om financiering voor startkapitaal of

werkkapitaal; afweging maken of dit wenselijk is. • Wat is het benodigde bedrag5? • Wat is de looptijd? • Wat is de aflossingsstructuur? • Welke renterisico opslag of garantiepremie is van

toepassing (zie ook hoofdstuk 2.3)? • Welke zekerheden en aanvullende voorwaarden

worden gevraagd; aansluiting bij risicoanalyse onder punt 5?

3. Validatie

• Past het voorstel binnen het kader van de wet FIDO? Welke publieke taak wordt gediend? Leningen of garanties verstrekken aan derden is uitsluitend toegestaan in het kader van de uitoefening van de publieke taak.

• Is het nee, tenzij….. uitgangspunt voldoende in acht genomen? Er is een sterke terughoudendheid voor het verstrekken van een lening of garantie. De gemeente is geen bankier en treedt daarom niet met banken in concurrentie. Leningen hiertoe worden enkel verstrekt als commerciële banken (minimaal 3) hiertoe niet bereid zijn.

• Is er sprake van staatssteun in de zin van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)?

5 De modaliteiten van de lening (bedrag, looptijd, aflossing, rente, zekerheden en overige voorwaarden

worden door Treasury in nauwe samenspraak de RVE / het stadsdeel bepaald)

282


• Zijn er waarborgfondsen voor deze sector?6 Wanneer er al waarborgfondsen bestaan ligt het niet voor de hand aanvullend een gemeentelijke lening of garantie te verstrekken.

Om geen valse verwachtingen te wekken bij een potentiële geldnemer en om bovendien niet onnodig tijd te verliezen is het van belang de validatie in een vroegtijdig stadium uit te voeren. Directie Juridische Zaken dient betrokken te worden om haalbaarheid en compliance met wet en regelgeving, onder andere met betrekking tot staatssteun, te toetsen (zie voor alle voorwaarden rondom staatsteun paragraaf 2.1.5). 4. Financiële analyse

• Analyse financiële positie (historie en huidig) en toekomstige verwachtingen op basis van jaarrekeningen, begrotingen, liquiditeits- en sovabiliteitspositie, kasstroomoverzicht en business case.

• Er moet een goede onderbouwing zijn van de businesscase. Bij een hoger risicoprofiel kan een (externe) validatie van de businesscase relevant zijn.

• Worden voldoende kasstromen gegenereerd om aan rente en aflossingsverplichtingen te voldoen? Zo niet dan is het verstrekken van een lening of garantie niet mogelijk.

• Is er afhankelijkheid van (gemeentelijke) subsidies? Wat zijn de voorwaarden omtrent eventuele subsidies (subsidiebeschikking)? Het stopzetten van de subsidie zal een direct effect hebben op de terugbetaalcapaciteit van de geldnemer. Is de continuïteit voldoende gewaarborgd?

5. Risicoanalyse • Analyse en beschrijving van de diverse risico’s zoals

operationeel, markt, regelgeving, structuur, politiek, kwaliteit en continuïteit van het management en overig die mogelijk invloed hebben op de financiële gezondheid van de geldnemer

• Wat zijn de mitigerende factoren en welke beheersmaatregelen en aanvullende voorwaarden kunnen het risico beperken?

• Welke zekerheden zijn beschikbaar om het potentiële verlies te dekken? Het streven is risico’s en het potentiële verlies te minimaliseren.

• Welke informatie moet een leningnemer verschaffen

6 Bijvoorbeeld waarborgfonds voor: sociale woningbouw (WSW), eigen woningen (WEW), zorg

(WfZ), sport (SWS) en kinderopvang

283


zodat de gemeente over voldoende informatie beschikt om de risico’s te kunnen inschatten (ook in de toekomst voor het beheer)?

• Wat is de looptijd van de lening? • Zijn de resterende risico’s acceptabel? Is het nodig een

reserve of een voorziening te vormen? • Wat is de classificatie voor kredietrisico?7

6. Beheer Voorstel beheerintensiteit en vastlegging kredietbeheerder (zie ook hoofdstuk 3 Beheer)

Achtergestelde lening Een achtergestelde lening is een lening waarbij de gemeente in geval van faillissement wordt achtergesteld ten opzichte van ‘reguliere’ kredietverschaffers. Het risico van een achtergestelde lening is daarmee groter dan bij een reguliere lening. Er moeten goede redenen zijn waarom de gemeente een achtergestelde lening wil verstrekken. Het kan bijvoorbeeld een eis zijn van andere financiers voordat zij bereid zijn een lening te verstrekken. De voorwaarden die moeten gelden voor een achtergestelde lening zijn maatwerk. Er wordt dan ook in dit beleid geen aanvullende eisen gesteld aan het verstrekken van een achtergestelde lening. Gezien het hogere risico van een achtergestelde lening ligt het wel meer voor de hand om een reserve of voorziening te treffen.

Een achtergestelde lening wordt soms gezien als een vorm van eigen vermogen, wat gunstig kan zijn voor de kredietnemer, omdat die daarmee makkelijker ander vreemd vermogen kan aantrekken. Bij een achtergestelde lening krijgt de gemeente echter geen zeggenschap, in tegenstelling tot bij het verstrekken van eigen vermogen. De afweging tussen het verstrekken van eigen vermogen dan wel een achtergestelde lening dient expliciet te worden gemaakt in samenhang met het gemeentelijke deelnemingen beleid (Doelgericht op Afstand II).

Garanties Financiële garanties Bij een financiële garantie verstrekt een andere partij (bijvoorbeeld een bank) een lening aan de kredietnemer en staat de gemeente garant wanneer de kredietnemer niet aan zijn rente en aflossingsverplichtingen kan voldoen. Dergelijke financiële garanties vallen onder dit leningen garantiebeleid.

Het verstrekken van een garantie heeft in eerste instantie geen effect op de hoogte van de gemeentelijke schuld (in tegenstelling tot het verstrekken van een lening). De gemeente zal, alleen in het geval dat aanspraak wordt gemaakt op de verstrekte garantie, het gegarandeerde bedrag moeten betalen. Garanties hebben een aantal nadelen ten opzichte van het verstrekken van een lening. Met een garantie is er nauwelijks een prikkel voor een commerciële bank om het

7 De classificatie voor een kredietrisico kan worden bepaald met behulp van het kredietrisicomodel.

284


kredietrisico te onderzoeken, te beheersen en indien nodig bij te sturen, indien een financiële verplichting geheel door een gemeentegarantie wordt gedekt. De gemeente loopt al het risico, terwijl de commerciële bank een rentevergoeding ontvangt.

Daarnaast is het beheer van een garantie lastiger dan van een lening, omdat de gemeente geen (directe) relatie heeft met de kredietnemer. Hierdoor is er bij bestaande garanties minder zicht op de (financiële) situatie van de kredietnemer en kan er minder tijd zijn om beheersmaatregelen te treffen. Bij een verstrekte lening ziet de gemeente direct wanneer een kredietnemer niet aan zijn verplichtingen voldoet. Daarnaast is bij een lening de kredietnemer over het algemeen verplicht de gemeente te voorzien van informatie (zoals jaarverslagen). Dit is bij bestaande verstrekte garanties niet altijd het geval. Voor nieuwe garanties zal in de toekomst in de overeenkomsten afgedwongen worden dat de gemeente wel voldoende informatie ontvangt.

Ervaringen uit het verleden leren dat de gemeente vaker problemen ervaart bij verstrekte garanties dan bij verstrekte leningen. Reden hiervoor is dat bij een garantie vaak minder informatie beschikbaar is dan bij een lening (zoals betalingsachterstanden of jaarverslagen) en onvoldoende handvatten om beheersmaatregelen toe te passen.

Daarom worden ten opzichte van leningen aanvullende voorwaarden gesteld aan garanties:

Garanties mogen alleen verstrekt worden wanneer een garantie een toegevoegde waarde heeft ten opzichte van een lening, bijvoorbeeld:

als meerdere partijen deelnemen aan de financiering via een garantie en de bank de lening verstrekt en de coördinatie doet;

als de financiële constructie dusdanig ingewikkeld is dat de bank beter toegerust is om de voorwaarden en de documentatie bij te houden. Hierbij dient de bank wel een prikkel te hebben om die voorwaarden en documentatie bij te houden (zie ook hierboven).

Daarnaast dient de bank adequaat beheer te voeren.

De omvang van de garantie is gemaximeerd en eenduidig vast te stellen door een duidelijk verband met een financiële transactie met een beperkte looptijd. (vb hoofdsom plus maximaal 3 maanden achterstallige rente voor een duidelijke periode)

Betreffende de looptijd van garanties dienen afspraken te worden gemaakt. De gemeente verstrekt geen garanties die geen einddatum kennen.

Ten behoeve van risicoreductie is aflossing op de onderliggende lening verplicht gedurende de looptijd.

Het renterisico op de onderliggende lening moet zijn ingedekt door een vaste rente.

De gemeente via de garantieovereenkomst heeft vastgelegd dat de kredietnemer verplicht is de gemeente van noodzakelijke informatie te voorzien (alle informatie die de gemeente inzicht geeft in de financiele situatie; een actieve informatieplicht).

285


Een garantie mag niet meer dan 80% van het uitstaande leningbedrag of andere financiële verplichting dekken. ‘ Een belangrijke voorwaarde voor een ‘geen staatssteun- oordeel’ is dat de garantie niet meer dan 80% van de uitstaande lening (of andere verplichting) mag dekken van de geborgde partij.’8 De overheid mag wel een 100% garantie verstrekken aan een partij waarvan de activiteiten bestaan uit het beheer van een dienst van algemeen economisch belang, voor zover deze garantie is verschaft door de overheid die deze opdracht heeft toevertrouwd. De Europese commissie stelt daarnaast twee voorwaarden aan het verstrekken van een garantie van maximaal 80%: 1) ‘ wanneer de omvang van de lening of de financiële verplichting mettertijd

afneemt (bijvoorbeeld omdat de terugbetaling van de lening begint), moet het gegarandeerde bedrag in evenredigheid afnemen, zodat de garantie op ieder tijdstip niet meer dan 80 % van de uitstaande lening of financiële verplichting dekt’ ;

2) ‘ verliezen moeten evenredig en op dezelfde wijze door zowel de kredietgever als de garant worden gedragen. Evenzo moeten netto-inkomsten (opbrengsten exclusief executiekosten) afkomstig van de vordering van de door de kredietnemer ter dekking van de schulden gestelde zekerheden de door kredietgever en de garantgedragen verliezen evenredig doen dalen. First-lossgaranties, waarbij verliezen eerst aan de garant en pas daarna aan de kredietgever worden toegewezen, gelden als maatregelen die mogelijk staatssteun behelzen.

Wanneer de gemeente er toch voor kiest om een garant van meer dan 80% te verstrekken moet de gemeente onderbouwen waarom dit geen staatssteun betreft én moet de gemeente dit melden bij de raadscommissie zodat de raadscommissie dit kan beoordelen op zijn eventuele staatssteunkarakter. 2.1.5 Overige vormen van garanties

Overige vormen garanties Er bestaan ook andere vormen van garanties. Deze vormen van garanties vallen onder het algemene risicobeleid van de gemeente en niet onder het leningen garantiebeleid. De RVE moet deze melden in het risicosysteem Naris en dekking voor een eventueel verlies valt onder de vakportefeuille. Deze garanties komen in het kader van het risicobeleid naar voren.

Zo heeft de gemeente bijvoorbeeld bij de voormalige deelneming Westpoort Warmte gegarandeerd dat er altijd voldoende warmte geleverd wordt zodat gebruikers in Amsterdam voorzien kunnen worden van stadswarmte. Dit soort garanties vallen niet onder het leningen garantiebeleid. Het laat onverlet dat deze niet- financiële garanties wel financiële gevolgen kunnen hebben voor de gemeente.

8 Zie ook ‘ Handreiking Treasury van het ministerie, 2015, pagina 108 en de mededeling over

garanties van de Europese Commissie http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:155:0010:0022:NL:PDF

286

http://eur/


2.1.6 Marktconforme voorwaarden lening en garanties

Bij het verstrekken van leningen of garanties moeten staatssteunregels in acht worden genomen. De Europese commissie heeft hiervoor richtlijnen en mededelingen gesteld. Bij het verstrekken van leningen geldt dat boven de minimisnorm9 van € 200.000 financieel voordeel over een periode van 3 jaar een marktconforme rente moet worden betaald die afhankelijk is van de kredietwaardigheid en zekerheden. Niet marktconforme voordelen zijn niet geoorloofd10. De beoordeling wat marktconforme voorwaarden zijn vindt plaats in samenwerking met de directie Juridische Zaken over de hoogte van de rente-opslag en andere voorwaarden, rekening houdend met de richtlijnen van de Europese Commissie.

9 Zie ook Handreiking Treasury 2015, pagina 109:’ Voor garanties geldt een vergelijkbaar de minimisbedrag In

de de-minimisverordening staat dat een garantie met een omvang van 1,5 miljoen euro een bruto-subsidie-equivalent heeft dat gelijk is aan de de-minimisgrens (200.000 euro). Met andere woorden: garanties van 1,5 miljoen euro of minder bevatten een niet-meldingsplichtig steunelement. Voorwaarde voor de vrijstelling op basis van de de-minimisverordening is wel (ook hier) dat de garantie niet meer dan 80% van de onderliggende lening mag belopen en verstrekt wordt in het kader van een door de gemeenteraad vastgestelde garantieregeling (dus niet ad hoc) 10 In een aantal gevallen is een uitzondering gemaakt en mag staatssteun worden verstrekt. Zie ook

Mededeling van de Commissie betreffende het begrip ‘staatssteun’ in de zin van artikel 107 lid 1 van

het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie http://eur-lex.europa.eu/legal-

content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016XC0719%2805%29&from=EN of

http://www.minbuza.nl/ecer/dossiers/staatssteun/uitzonderingen-op-het-verbod-op-

staatssteun.html

287

http://eur-lex.europa.eu/legal-

http://www.minbuza.nl/ecer/dossiers/staatssteun/uitzonderingen-op-het-verbod-op-


Renteopslag en garantiepremie Rente is een vergoeding voor het ter beschikking stellen van geld voor een bepaalde periode. Eén van de componenten binnen de rentevergoeding heeft betrekking op het risico dat de geldgever loopt op wanbetaling door de geldnemer.

Ook bij garantieverstrekking moet een vergoeding plaatsvinden voor het risico dat de gemeente neemt. De garantstelling van de gemeente leidt voor de geldnemer tot (betere) toegang tot financiering en een mogelijk voordeel in de rentekosten. Wanneer de gemeente zich garant stelt, dan zal de geldgever namelijk niet het risicoprofiel van de geldnemer als uitgangspunt nemen bij het bepalen van de hoogte van de rente, maar ook het risicoprofiel van de gemeente hierbij betrekken. Het risico wordt (bijna) volledig op de gemeente afgewenteld. Voor het dragen van dit risico zal de gemeente bij het verstrekken van een garantie een jaarlijkse garantiepremie bij de geldnemer in rekening moeten brengen.

Treasury stelt de (marktconforme) voorwaarden voor de lening vast. Om te bepalen wat een marktconforme rente is, kan Treasury gebruik maken van een aantal hulpmiddelen.

Belangrijkste hulpmiddel is het schema dat de Europese Commissie heeft opgesteld, waarin te zien is welke opslag nodig is bij welke kredietwaardigheid en onderpand. Om de kredietwaardigheid vast te stellen kan vervolgens gebruik worden gemaakt van het kredietrisicomodel. Daarnaast heeft Amsterdam samen met Rotterdam en Den Haag in 2012 een model laten ontwerpen voor het bepalen van de kredietwaardigheid van een geldnemer/garantiegenieter. Dit model wordt op dit moment doorontwikkeld en vooralsnog gebruikt naast de beschikbare marktinformatie over renterisico’s en regels voor staatssteun. De Europese Commissie heeft een schema voor opslagen vastgesteld boven de referentierente (1-jaars Euribor)

Aangezien de 1-jaars EURIBOR geen voor de hand liggende basisrente is voor langlopende vastrentende leningen, hanteert de gemeente Amsterdam de gemeentelijke marktrente voor de gewenste looptijd (bijvoorbeeld een 5-jaars marktrente voor een gemeentelijke lening plus een risico opslag voor een lening die de gemeente verstrekt met een 5-jaars looptijd). Daarnaast geldt dat ‘ voor startende ondernemingen of leningnemers zonder kredietverleden of waarvan de rating op grond van een analyse van de balans wordt bepaald, zoals bepaalde special purpose-entiteiten, het rentepercentage dient te worden vermeerderd met ten minste 400 basispunten (afhankelijk van de beschikbare

288


zekerheden). De opslag kan nooit lager zijn die welke op de moedermaatonderneming van toepassing zou zijn11

Door haar zeer sterke kredietwaardigheid kan de gemeente zelf tegen scherpe voorwaarden (waaronder: lage rente) leningen afsluiten. De rente op een lening, die de gemeente vertrekt aan de geldnemer wordt dan gelijk aan de som van:

1) een risico opslag en

2) de rente die de gemeente zelf moet betalen voor een lening met dezelfde looptijd en vergelijkbare voorwaarden.

Voor het bepalen van de risico opslag kan Treasury ook informatie inwinnen bij banken of bijvoorbeeld externe consultants wat voor een specifieke lening marktconforme voorwaarden zouden kunnen zijn.

De opslagen van de Europese commissie zijn leidend bij het bepalen van een marktconforme rente en gelden als minimum. Aanvullende informatie (marktgegevens of het kredietrisicomodel) kunnen leiden tot een aanvullende opslag.

Overige voorwaarden lening en of garantie

De gevraagde renteopslag moet in samenhang worden gezien met de overige voorwaarden van de lening (bijvoorbeeld zekerheden of aflossingsstructuur). Samen bepalen die of de lening marktconform is.

In het geval de kredietnemer niet langer aan haar verplichtingen (kan) voldoen heeft de gemeente de mogelijkheid haar verlies te beperken, wanneer zekerheden, onderpand of hypotheekrecht is gevestigd. Hoe hoger de waarde van de zekerheden, die zijn gevestigd, hoe lager het restrisico voor de gemeente is en hoe lager de risico opslag hoeft te zijn.

Ook de aflossingsstructuur en looptijd zijn van invloed op het risico van de lening. Des te sneller de lening wordt afgelost, des te sneller zal het risico voor de gemeente dalen. De gemeente heeft in het verleden leningen of garanties verstrekt met een onbeperkte looptijd. Dat is tegenwoordig niet meer marktconform en zou met het huidige beleid niet meer kunnen.

11 Zie ook ‘Mededeling van de Commissie over de herziening van de methode waarmee de referentie-

en disconteringspercentages worden vastgesteld’, 19-1-2008.

289


Weerstandsvermogen en Solvabiliteitsbeslag

Parallel aan de gelden die de banken als reserve moeten aanhouden voor het verstrekken van leningen (solvabiliteitsbeslag), zou de gemeente ook gelden kunnen aanhouden in de vorm van een kredietrisicoreserve. Vooralsnog is de overweging binnen gemeente Amsterdam gemaakt om geen aparte reserve ten behoeve van het risico van de verstrekte leningen en garanties te vormen. Dit omdat ervoor gekozen is om één risicoreserve aan te houden, de algemene reserve, in plaats van allemaal verschillende ‘potjes’ en reserves met verschillende doelen12. Jaarlijks wordt getoetst of het weerstandsvermogen voldoende is om de resterende risico’s, waaronder kredietrisico, binnen de gemeente op te vangen (conform bestaande kaders).

Het eerder genoemde kredietrisicomodel dat de gemeente Amsterdam, Rotterdam en Den Haag hebben ontworpen, geeft naast een classificatie voor kredietwaardigheid en de te hanteren renteopslag ook richtlijnen voor een benodigd solvabiliteitsbeslag. De optelsom van de solvabiliteitsbeslagen van alle verstrekte leningen en garanties uit het model gebruikt Treasury om ruimte in de Algemene Risico Reserve te reserveren voor kredietrisico.

De verstrekte leningen staan op de balans van de gemeente. Het bijbehorende risico van wanbetaling ligt decentraal bij de RVE’s en stadsdelen.

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) bepaalt dat verstrekte leningen en garanties worden opgenomen in de gedetailleerde staat van verstrekte leningen en garanties in de toelichting op de jaarrekening. Bij de gemeente Amsterdam gebeurt dat in de ‘financieringsparagraaf’. De bijbehorende risico’s op wanbetaling dienen te worden vermeld in de financierings- en risicoparagraaf.

2.1.7 Afronding verstrekken lening of garantie

Advies en besluitvorming

Als het voorstel door het verantwoordelijke gemeentelijke onderdeel helemaal is uitgewerkt kan het, tezamen met de benodigde onderbouwende documentatie13, worden voorgelegd aan Treasury voor advies. Op basis van dit voorstel zal Treasury haar advies geven. In het advies van Treasury komen onder andere de 7 punten die genoemd staan onder vormvereisten voor aanvraag lening of garantie aan de orde en wordt beoordeeld of de lening past binnen het beleid van de gemeente. Het advies zal integraal worden opgenomen in de voordracht. Vervolgens stuurt de verantwoordelijke RVE of stadsdeel, na ook de gebruikelijke checks van JZ en DMC concercontrol te hebben ontvangen, het voorstel verder naar het College en de Gemeenteraad.

Het College besluit over het verstrekken van een lening of garantie, onder voorbehoud van wensen en bedenkingen van de Gemeenteraad. De Gemeenteraad mag wensen en bedenkingen uiten bij het besluit van het College. Het College kan het voorstel aanpassen als de bespreking in de gemeenteraad daar aanleiding toe geeft. De wensen en bedenkingen van de Raad zijn niet bindend voor het College.

12 Zie ook de ‘Beleidsnota reserves en voorzieningen 2017’. 13

Onderbouwende documenten dienen bij voorkeur zo vroeg mogelijk gedeeld te worden met Treasury.

290


Documentatie

Op basis van de uitgangspunten die geformuleerd zijn in de besluitvorming stelt Treasury, in samenwerking met Directie Juridische zaken, de documentatie op (leningovereenkomst en bijlagen). Door betrokkenheid van juridische zaken wordt getracht te voorkomen dat contracten worden opgesteld die bij eventuele geschillen tot onnodige problemen leiden. Het betreffende gemeenteonderdeel is verantwoordelijk voor aanlevering van de benodigde informatie om de documentatie op te kunnen stellen.

Onderhandelingen over de documentatie worden namens de gemeente gevoerd door Treasury, Directie Juridische Zaken en eventueel ook het betreffende gemeenteonderdeel. Alvorens de finale versie van de documentatie wordt ondertekend legt Treasury deze, indien nodig, ter goedkeuring voor het College van B&W14.

Ondertekening en uitboeking van gelden

Op 20 december 2016 heeft het College aan de directeur DMC een mandaat verleend om namens de gemeente Amsterdam om leningen en garanties en bijbehorende zekerheidsdocumentatie te tekenen17. Daarnaast is de directeur DMC gemachtigd om aan medewerkers van DMC of RVE F een ondermandaat te verstrekken om mede te ondertekenen.

Treasury zorgt voor rechtsgeldige ondertekening (conform het meest actuele mandaatsbesluit) namens de gemeente en de daadwerkelijke overboeking van het leningbedrag. Na ondertekening zal Treasury de originele overeenkomst bewaren. Aan de betrokken RVE of stadsdeel wordt een kopie gegeven. RVE FIN zorgt voor de administratieve vastlegging in het boekhoudsysteem.

2.2 Wijziging van bestaande leningen en garanties

Bovenstaande procedures hebben betrekking op alle nieuwe leningen en garanties. Voor wijzigingen van bestaande leningen of garanties gelden, onder bepaalde voorwaarden, afwijkende regels.

Gedurende de looptijd van een lening of garantie kan het voorkomen dat er een wijziging van de lening of garantieovereenkomst gewenst is. Deze wijziging kan zijn ingegeven door de geldnemer zelf of een andere belanghebbende, maar kan ook de wens zijn van de RVE of stadsdeel, al dan niet in samenspraak met Treasury.

Aan de Gemeenteraad worden slechts de materiële wijzigingen (zie hieronder) voorgelegd. Dit betekent dat het te doorlopen besluitvormingsproces voor materiële wijzigingen gelijk is

14

Voor standaard overeenkomsten die afgestemd zijn met de directie Juridische Zaken hoeft de

documentatie niet voorgelegd te worden aan het College voor zover de belangrijkste elementen van de overeenkomst voorgelegd zijn aan het College (hoofdsom, aflossingswijze, renteberekening, zekerheden). Overeenkomsten die veel maatwerk vergen (bv. bij een verzelfstandiging) worden wel voorgelegd aan het College. Een tweede besluitvorming van het College is niet nodig indien er geen wensen en bedenkingen zijn van de Raad en de documentatie standaard is. In dit geval is DMC gemachtigd om de leningdocumentatie samen met JZ op te stellen en te tekenen. 17 Voor de volledigheid de tekst van het mandaat aan de directeur DMC luidt: besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen ten aanzien van het aangaan en verstrekken van geldleningen, het verstrekken van zekerheden en het beheren van bankrekeningen en tot het vertegenwoordigen van de gemeente bij het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen en feitelijke handelingen die daarmee verband houden.

291


als bij het verstrekken van een nieuwe lening of garantie. De verantwoordelijkheid voor het opstellen en indienen van de betreffende voordracht ligt evenals bij het verstrekken van een lening of garantie decentraal.

Materiële wijziging

Wijzigingen van de voorwaarden van een lening of garantie, waarbij de omvang van de lening of garantie met een € 0,5 miljoen of meer toeneemt, moeten aan de Raad worden voorgelegd, ongeacht de omvang van de lening of garantie. Daarnaast kunnen er wijzigingen zijn die het risico voor de gemeente vergroten. Hieronder staat wanneer deze wijzigingen aan de Raad moeten worden voorgelegd:

- een verhoging van het bedrag > € 500.000

- een verlenging van de looptijd (in ieder geval wanneer de verlenging meer dan 6 maanden is)

- een verlaging van de rente

- een verschuiving van aflossingsverplichtingen naar de toekomst met meer dan 10%

- een daling van het dekkingspercentage van zekerheden ten opzichte van de uitstaande lening door verkoop of vrijgave met meer dan 15% over een periode van 3 jaar15. Indien een dekkingswaarde resteert van meer dan 200%

is voorleggen aan de Gemeenteraad niet noodzakelijk

- afstoten van een dochteronderneming van de geldnemer of andere rechtshandelingen met als gevolg een beperking van de aansprakelijke partijen (geldnemer en mede aansprakelijke (dochter)onderneming) waardoor het onderliggende bedrijfsresultaat met meer dan 10% daalt. Dit laatste kan alleen als in de lening- of garantie overeenkomst is opgenomen dat de kredietnemer hiervoor toestemming nodig heeft van de gemeente. Dit zal bij recent of nieuw verstrekte leningen en garanties het geval zijn, maar er bestaan leningen en garanties waar dat niet het geval is.

Voor bovenstaande wijzigingen geldt overigens altijd dat een toets van JZ noodzakelijk is op marktconformiteit in verband met staatssteunregelgeving.

Wanneer de wijziging niet materieel is en het een wijziging betreft die kleiner is dan een € 0,5 miljoen, dan moeten deze wijzigingen, voorzover het een verslechtering van het risicoprofiel betreft, wel aan het College worden voorgelegd.

In uitzonderlijke gevallen kan het nodig zijn om uitstel van betaling te verlenen.

Dit kan de kredietnemer ruimte geven om te herstellen en daarna de kans vergroten dat de gehele lening conform afspraken kan worden terugbetaald. Ongeacht het bedrag zal het verlenen van uitstel van betaling, aan de Raad ter kennisname worden voorgelegd. Ook als het om een minimaal bedrag gaat is het aanvragen en moeten verlenen van uitstel van betaling een dusdanig signaal dat de Raad hier kennis van moet nemen en het College goedkeuring aan moet verlenen.

15 De dekkingswaarde betreft executiewaarde van een zekerheid (vb hypotheek of verpanding). In geval

van een hypotheek is dit de verwachte verkoopopbrengst van een pand bij executie.

292


In nog uitzonderlijkere gevallen kan kwijtschelding van een lening aan de orde zijn. Aangezien dit het budgetrecht betreft, moet dit ter instemming aan de gemeenteraad worden voorgelegd.

Vervroegde aflossing door een kredietnemer leidt tot een afname van het risico dat de gemeente loopt. Immers het uitstaande bedrag waarover de gemeente risico loopt, daalt. Een vervroegde aflossing leidt daarom tot schuldreductie voor de gemeente.

In principe is een vervroegde aflossing daarom altijd mogelijk en is geen instemming nodig van het College of Raad. Indien in de leningovereenkomst vervroegde aflossing niet is toegestaan, is wel nog een juridische toets noodzakelijk om te controleren of het toestaan van de vervroegde extra aflossing marktconform is (zou een commerciele partij een dergelijke vervroegde aflossing ook toestaan?).

Daarnaast is een voorwaarde dat de vervroegde aflossing definitief is; de geldnemer kan deze vervroegde aflossing niet op een later moment opnieuw lenen en de bestaande aflossingsbedragen blijven gelijk. Is dat wel het geval dan moet deze wijziging wel aan het College worden voorgelegd.

De vervroegde aflossing kan een effect hebben op de begroting, omdat in principe een renteopslag is verwerkt in de rente die aan een geldnemer wordt gevraagd.

Tegenover het verlies van de renteopslag staat het feit dat de gemeente ook een evenredig lager risico loopt.

De gemeente opereert niet als bank en heeft dan ook geen winstoogmerk bij het verstrekken van leningen of garanties.

Hoofdstuk 3 Beheer van leningen en garanties

Inherent aan het zeer terughoudende beleid voor het verstrekken van leningen of garanties (nee tenzij,…) is het hoge risicoprofiel van de verstrekte leningen. Dit vraagt om goed beheer. Goed beheer van leningen en garanties betekent niet dat er geen sprake is van risico’s. Wel worden risico’s zoveel mogelijk benoemd, beperkt en bewaakt.

Beheer van een lening begint bij de financiële- en risico analyse, die ten grondslag ligt aan het besluit tot verstrekking van de lening of garantie. In de leningovereenkomst zijn afspraken vastgelegd over rente en aflossingen, maar ook over voorwaarden die inzicht kunnen geven over de ontwikkeling van risico’s (o.a. informatieplicht van jaarcijfers, tussentijdse cijfers) en voorwaarden die het risico van de lening beperken (o.a. zekerheden).

Voor een lening eindigt de beheerfase na volledige aflossing of afwikkeling van de lening en vrijgave of uitwinning van de zekerheden. Voor garanties eindigt de beheerfase na het verlopen van de geldigheidsduur en vrijwaring van alle verplichtingen onder de garantie door de begunstigde.

3.1.1 Rolverdeling en verantwoordelijkheden

Er zijn diverse overwegingen om het beheer van leningen decentraal danwel centraal te beleggen. Ook op het spectrum tussen deze uitersten zijn meerdere variaties denkbaar,

293


zoals getrapt beheer. Hieronder wordt in een overzicht de voor- en nadelen geschetst van verschillende vormen van beheer.

Er is gekozen voor een tussenvariant ‘ getrapt beheer’ . Dit combineert het beste van de twee modellen. Hier ligt de verantwoordelijkheid voor beheer primair decentraal, maar zijn er duidelijke richtlijnen en afspraken met DMC Treasury over afstemming van het kredietrisico, inhoudelijke ondersteuning (kennisdeling) en communicatie ten behoeve van informatievoorziening aan het College en de Raad.

Zowel Treasury als de RVE of stadsdeel hebben specialistische kennis die nodig is voor goed beheer. De RVE of stadsdeel heeft specifieke kennis over de sector. RVE R&D kan het publieke belang en bijvoorbeeld specifieke duurzaamheidsinvesteringen beter beoordelen dan Treasury.

Bij ‘ getrapt beheer’ is sprake van een toenemende betrokkenheid van Treasury bij een toenemend risicoprofiel. Deze betrokkenheid kan zijn in de vorm van kennisdeling en advies, maar het kan ook zijn in het bieden van ondersteuning bij gesprekken met de geldnemer of het daadwerkelijk overnemen van bepaalde taken indien opportuun geacht door de decentraal beheerder en Treasury.

294


Op centraal niveau (Treasury) wordt specialistische kennis opgebouwd en onderhouden. Samen met de specialistische kennis van de RVE over die specifieke sector en over het publiek belang, samen het beheer worden vormgegeven.

Getrapt beheer: Wat zijn de rollen en verantwoordelijkheden?

Als we het over kredietbeheer hebben, spreken we in eerste instantie over twee vormen van beheer, te weten

i) administratief beheer: het vastleggen van de lening in administratieve systemen, beheer van geldstromen als initiële storting, rentebetalingen en aflossingen en

ii) financieel-economisch beheer: rapportage en beheer van het risico van de lening of garantie.

In deze paragraaf worden de rollen en verantwoordelijkheden voor de beheerfase vastgelegd.

Uitzondering: rve Wonen en rve Inkomen hebben om praktische redenen een eigen leningadministrie.

295


Financieel economisch beheer is primair decentrale verantwoordelijkheid Financieel economisch beheer omvat activiteiten die erop zijn gericht om tijdig ontwikkelingen te signaleren die het kredietrisico mogelijk wijzigen. Om dat adequaat te kunnen doen is het noodzakelijk om periodiek de prestaties en ontwikkelingen van de geldnemer te volgen en te beoordelen, en in voorkomende gevallen tijdig maatregelen te treffen om de positie van de gemeente veilig te stellen. De verantwoordelijkheid voor het financieel economische beheer ligt decentraal omdat daar het publieke belang wordt behartigd en omdat het financiële risico (het risico voor wanbetaling) ook daar ligt.

Administratief beheer van de geldstromen door DMC16 In principe legt Treasury de lening administratief vast in haar IT applicatie SG en controleert de periodieke ontvangst van rente en aflossing. Wanneer deze niet ontvangen worden wordt dit onmiddellijk met de verantwoordelijke RVE of stadsdeel gedeeld en worden in overleg stappen ondernomen. Treasury zorgt ook voor het opnemen van de leningen en garanties in de jaarrekening inclusief bijbehorende toelichting met indicatie over het risicoprofiel op basis van de door de RVE ingeleverde formats.

3.1.2 Intensiteit van beheer

Kredietbeheer blijft maatwerk. Het minimum vereiste beheer is gekoppeld aan het risicoprofiel (kredietrisico) van de lening of garantie. Hierbij geldt logischerwijs dat de intensiteit van beheer voor een lening met een laag risicoprofiel lager zal zijn dan de intensiteit van een lening met een hoger risicoprofiel. We onderscheiden 3 niveaus van minimum vereist beheer. En voor het bepalen van de intensiteit van beheer hanteren we de volgende matrix.

De RVE’s en stadsdelen zijn in eerste aanleg verantwoordelijk voor het opvragen van informatie die benodigd is voor adequaat beheer. Het beheer geldt voor alle leningen en garanties ongeacht de omvang. Classificatie kredietrisico: Vooruitlopend op de uitrol van het kredietrisicomodel waren een aantal richtlijnen opgesteld die kunnen ondersteunen bij het vaststellen van het risicoprofiel. Deze richtlijnen staan vermeld op het formulier periodieke rapportage leningen en garanties, Bijlage 1. Beperkt beheer Dit is de minimale vorm van beheer. De kredietbeheerder dient twee keer per jaar iedere lening die onder zijn beheer valt te reviseren. Op basis van de jaarcijfers en eventueel een gesprek met de geldnemer dient het risicoprofiel (risico op wanbetaling) van de lening te worden geactualiseerd en onderbouwd. Dit betekent

16

In sommige gevallen zijn er uitzondering: RVE Wonen en leningen met betrekking tot sociale firma’s. Uitzonderingen worden altijd voorgelegd in de besluitvorming.

296


dat ondermeer in kaart dient te worden gebracht wat de resterende hoofdsom is, hoe het betalingsgedrag is op de lening en of aan de voorwaarden van de lening of garantie wordt voldaan. Ook dient te worden aangegeven of er aanvullende beheersmaatregelen gewenst zijn. Voor de rapportage dient gebruik te worden gemaakt van het formulier ‘ Periodieke rapportage leningen en garanties’ zoals opgenomen in bijlage 1. Dit format wordt twee keer per jaar uitgevraagd in de P&C cyclus bij de begroting en Jaarrekening.

Regulier beheer In aanvulling op de vereisten die gelden voor beperkt beheer is ten behoeve van regulier beheer nadere analyse door de kredietbeheerder vereist zowel voor leningen als garanties. Deze analyse heeft voornamelijk betrekking op de ontwikkeling van financiële positie van de geldnemer en de risico’s die mogelijk van invloed zijn op deze (toekomstige) positie. Hiertoe dient de beheerder naast het jaarverslag ook prognoses met toelichting op te vragen. Tevens is een gesprek tussen kredietbeheerder en geldnemer ter onderbouwing van de kredietwaardigheid en het kredietrisico onderdeel van regulier beheer. De kredietbeheerder en Treasury zullen onderling afstemmen of aanwezigheid van Treasury bij dit gesprek gewenst is. Door ook de vooruitzichten (zoals prognoses en begrotingen) te beoordelen is de gemeente in staat om proactief te handelen. In gesprekken met de geldnemer kan onder andere nadere onderbouwing van ontvangen informatie (vb jaarrekening of prognose) of mogelijke implicaties van marktontwikkelingen worden gevraagd. Voor vastlegging van en rapportage over regulier beheer dient gebruik te worden gemaakt van de P&C formulieren ‘ Additionele rapportage regulier beheer’ (bijlage 2). In overleg met Treasury zal het kredietrisico worden beoordeeld. In overleg zullen, indien opportuun, aanvullende afspraken worden gemaakt om het risico te monitoren en mogelijke maatregelen geïdentificeerd worden om het risico te reduceren.

Intensief Beheer Voor leningen en garanties waarvoor een verhoogd risicoprofiel geldt dienen, in aanvulling op de vereisten voor regulier beheer, separate afspraken te worden gemaakt over de wijze waarop de risico’s bewaakt en beheerst worden enerzijds en de rapportage anderzijds. Dit zal maatwerk zijn. In de rekening zal voor leningen met een verhoogd risicoprofiel aparte toelichting worden opgenomen. Indien het financieel economisch beheer op basis van een verhoogd risicoprofiel aanleiding geeft tot tussentijdse wijziging van leningvoorwaarden, dan is hoofdstuk 2.2 van toepassing. Intensief beheer zal in ieder geval bestaan uit het regelmatig voeren van gesprekken met de kredietnemer en zodanig informatie inwinnen dat een goed beeld van het kredietrisico wordt verkregen. Ingeval van intensief beheer kan het nodig zijn om naast de P&C cyclus tijdig College en Raad te informeren.

3.2 Rapportages Ten behoeve van uniform beheer zijn in de reguliere P&C cyclus twee formats gemaakt die gaan over verstrekte leningen en garanties, zie ook bijlage 1 om een voorbeeld te zien hoe een format eruit ziet. Bij de uitvraag in het P&C proces wordt het meest actuele format meegestuurd. Deze geven een inschatting van het kredietrisico en toekomstige ontwikkelingen. De verantwoordelijke RVE of stadsdeel

297


vult deze formats in en stelt samen met Treasury vast welke vorm van beheer noodzakelijk is.

DMC zal deze formats gebruiken voor een gezamenlijke beoordeling van het kredietrisico en het geheel verwerken in de financieringsparagraaf en risicoparagraaf in de begroting en jaarrekening. Het invullen van de formulieren is geen doel op zich. De formulieren zijn om te helpen bij het beoordelen van het (krediet)risico van de lening of garantie en om inzicht van dit risico op zowel decentraal, centraal als bestuurlijk niveau te vergroten.

Via de P&C cyclus wordt de gemeenteraad twee keer per jaar geïnformeerd over de ontwikkelingen bij de leningen en garanties in de hierboven genoemde financieringsparagraaf. In deze paragraaf wordt sinds 2011 ook een overzicht opgenomen met alle leningen en garanties waarbij inzicht wordt gegeven in: - verantwoordelijke RVE of stadsdeel - geldnemer cq garantiegenieter - resterende hoofdsom - inschatting van het risico op wanbetaling.

Indien voor een specifieke lening of garantie sprake is van een verhoogd risico op wanbetaling zal een nadere toelichting worden gegeven. Deze toelichting zal ook een inschatting van de potentiële (financiële) gevolgen bevatten en mogelijke additionele beheersmaatregelen benoemen. In aanvulling op bovenstaande wordt in de begroting voor de leningen garantieportefeuille als geheel ook inzicht gegeven in de verwachte ontwikkeling van het onderliggende bedrag aan verstrekte leningen.

Begrippenlijst leningen en garanties

Dekkingswaarde De dekkingswaarde betreft de executiewaarde van een zekerheid (bij voorbeeld hypotheek of verpanding). In geval van een hypotheek is dit de verwachte verkoopopbrengst van een pand bij executie.

EURIBOR (European Interbank Offered rate) Euribor is de interbankrente die in Europa wordt toegepast. Het is de rente waartegen de Europese banken deposito‘s in euro bij andere Europese financiële tussenpersonen kunnen hebben.

Financiering Het aantrekken van benodigde financiële middelen. Deze middelen kunnen bestaan uit zowel eigen vermogen als vreemd vermogen

Hoofdsom Bij een lening, waaronder een garantie, het bedrag dat terugbetaald dient te worden, exclusief de rente en dergelijke

298


Kredietrisico Kredietrisico is een investeringsrisico van een verlies dat optreedt als een geldnemer zijn beloofde betalingen niet na komt of kan komen. Een dergelijke gebeurtenis wordt een default genoemd. Een andere term voor kredietrisico is debiteurenrisico. De investeringsverliezen kunnen de rente, de hoofdsom, een verminderde kasstroom en gestegen incassokosten betreffen.

Kredietwaardigheid De mate waarin een persoon of onderneming openstaande schulden kan vereffenen met eigen (toekomstige) middelen. De kredietwaardigheid van een onderneming wordt vaak geschat middels een rating.

(Onderhandse) lening Lening waarbij een geldnemer geld leent van een of enkele geldgevers. In tegenstelling tot een obligatielening is er bij de onderhandse lening sprake van direct contact tussen geldnemer en geldgever. De verschillende partijen maken zelf de afspraken in een leningovereenkomst. Liquiditeit De mate waarin een onderneming op korte termijn aan de vervallen of opeisbare verplichtingen kan voldoen.

Rating De inschatting van de kans op eventuele wanbetalingen bij toekomstige rente- en aflossingsbetalingen op schuldpapier.

Rente-risico opslag Extra rente (ten opzichte van eigen financieringsrente van de gemeente) die de geldnemer moet betalen bij een lening ter compensatie van de kredietrisico’s.

RVE RVE staat voor een resultaat verantwoordelijke eenheid binnen de gemeente.

Solvabiliteit De solvabiliteit geeft aan in welke mate een onderneming aan haar totale schulden kan voldoen (eventueel na liquidatie). In de bedrijfseconomie neemt men daarvoor vaak de verhouding tussen het eigen vermogen en het vreemd vermogen.

Solvabiliteitsbeslag Sinds de zogenaamde Basel akkoorden zijn banken verplicht een risico-gebonden weerstandsreserve aan te houden, gerelateerd aan de risicoprofiel van de lening.

299

Hoofdstuk 5 Grond en gebouwen Onder het thema Grond en gebouwen vallen de beleidskaders die zijn uitgewerkt voor gebiedsontwikkeling (grondexploitaties), het grondprijsbeleid en de stedelijke vastgoedstrategie. Beleidskaders 5.1 Financieel stelsel gebiedsontwikkeling 5.2 Grondprijsbeleid 2016 voor nieuwe uitgiften in eeuwig durende erfpacht 5.3 Stedelijke vastgoedstrategie Financieel stelsel gebiedsontwikkeling Kern van het stelsel is dat sterk worddt gestuurd op beheersing van het onderhanden werk, onder andere via afzonderlijke business cases voor grote investeringen. De nieuwe regels van BBV limiteren onder andere het aantal kostensoorten die in de grondexploitatie opgenomen mogen worden en verlengen de tijdshorizon van sturing van vier tot tien jaar. Grondprijsbeleid 2016 voor nieuwe uitgiften in eeuwig durende erfpacht De gemeenteraad stemde op 22 juni 2016 in met de vernieuwing van het erfpachtstelsel door de invoering van eeuwigdurende erfpacht en stelde daarmee tegelijkertijd het Grondprijsbeleid 2016 voor nieuwe uitgiften in eeuwigdurende erfpacht vast. Kern van het grondprijsbeleid is dat grond tegen een marktconforme prijs wordt uitgegeven. Bij het grondprijsbeleid hanteert de gemeente de genormeerde residuele benadering voor de bepaling van de grondwaarde. In het grondprijsbeleid wordt de waarde van de grond marktconform bepaald aan de hand van de daarop te realiseren bestemming (de functie). Stedelijke vastgoedstrategie Op 28 januari 2014 zijn door het college algemene strategische uitgangspunten vastgesteld voor de gehele gemeentelijke vastgoedportefeuille. De stedelijke vastgoedstrategie wordt uitgevoerd door Gemeentelijk Vastgoed. De strategische uitgangspunten zijn uitgewerkt in de Spelregels vastgoed die op 1 juli 2015 door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Deze spelregels beschrijven hoe de vastgoedportefeuille wordt beheerd door Gemeentelijk Vastgoed, zorgen voor een gelijke behandeling van ieder die ruimte vragend is en geeft een helder afwegingskader op basis waarvan besluitvorming kan plaatsvinden.

300


5.1 Financieel stelsel gebiedsontwikkeling Voor de plannen die onder het Vereveningsfonds vallen is de grondexploitatie het sturend element. Beheersing onderhanden werk Om te voorkomen dat een situatie ontstaat die tot ingrijpen noopt (door omvangrijke verliesname) , wordt sterk gestuurd op beheersing van het onderhanden werk. Dat gebeurt voor grotere investeringsbeslissingen (groter dan circa € 10 miljoen) altijd op basis van een afzonderlijke business case, waarmee bepaald kan worden of de investering op dát moment verantwoord is, gegeven de marktomstandigheden en de marktervaringen. Daar bovenop wordt, als het bij de projecten onder het Vereveningsfonds daadwerkelijk tot een investering komt, een bedrag ten laste van de reserve in de grondexploitatie gebracht. Verlengde tijdshorizon Onder invloed van de nieuwe regels van het Besluit begroting en verantwoording gemeentes en provincies (BBV) geldt een horizon van tien jaar als basis. Belangrijkste wijziging: limitering kostensoorten De belangrijke wijziging in de BBV, dat het wettelijk kader is voor grondexploitaties, betreft de limitering van de kostenposten die in de grondexploitatie opgenomen mogen worden. Het BBV beroept zich voor deze wijziging op de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro), waarin een lijst van kostenposten staat die in de grondexploitatie opgenomen mogen worden. Kosten die hier niet toe horen mogen niet in de grondexploitatie worden opgenomen. In algemene zin geldt op basis hiervan dat: alleen kosten van aanleg (geen beheer of exploitatie; met uitzondering van tijdelijk beheer)

onderdeel uit mogen maken van de grondexploitatie voorzieningen uitsluitend onderdeel kunnen zijn van een grondexploitatie als deze openbaar

toegankelijk zijn kosten voor vastgoed geen onderdeel zijn van de grondexploitatie (met uitzondering van –

openbaar toegankelijke – gebouwde parkeervoorzieningen) Deze wijziging beperkt de kostensoorten die in een grondexploitatie opgenomen kunnen worden tot een limitatieve kostenpostenlijst (i.e de lijst uit de Wro).Op die lijst staan: Inbrengwaarde grond (inclusief verwerving en sloop) Kosten aanleg voorzieningen (nutsvoorzieningen, rioleringen, wegen, civiele constructies,

infrastructuur voor OV, groen, parken, openbare verlichting, straatmeubilair, kunst in de openbare ruimte, gebouwde parkeervoorzieningen)

Kosten onderzoek (grond, bodem, geluid, archeologisch) Kosten van bodemsanering Kosten van maatregelen om belemmeringen weg te nemen Kosten voor compensatie van groen, natuur en watervoorzieningen (ook buiten locatie) Voorbereiding en Toezicht Proceskosten en apparaatskosten Tijdelijk beheer Planschade Rente

301


Bovenwijkse en bovenplanse kosten Bij bovengenoemde kosten kunnen ook kosten voorkomen met een grotere reikwijdte dan het gebied waarvoor de grondexploitatie wordt opgesteld. Dat zijn de zogenaamde bovenwijkse en bovenplanse kosten. Bovenwijkse kosten houden verband met investeringen binnen het plangebied die niet alleen het plangebied maar ook het gebied daarbuiten ten goede komen. Bovenplanse kosten zijn investeringen buiten het plangebied die mede het plangebied ten goede komen. Deze kosten kunnen (deels) worden toegerekend aan de grondexploitatie. Bij de toerekening van deze kosten gelden drie basisprincipes: profijt: de locatie moet nut ondervinden toerekenbaarheid: er moet een causaal verband zijn proportionaliteit: er moet worden toegerekend naar juiste verhouding Reikwijdte stelselherijking De raad heeft het nieuwe stelsel van toepassing verklaard op alle gemeentelijke grondexploitaties, niet alleen die binnen het Vereveningsfonds (rve Grond en Ontwikkeling), maar ook die onder beheer van de stadsdelen en de rve Zuidas. Leeswijzer In de beleidsnota wordt kort aan het vorige stelsel voor de Vereveningsfondsplannen gerefereerd, dan worden de uitgangspunten voor het nieuwe stelsel beschreven en vervolgens wordt het nieuwe stelsel uitgewerkt. Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft de beleidsnota Financieel stelsel gebiedsontwikkeling op 22 juni 2016 vastgesteld. De beleidsnota Je vindt de beleidsnota Financieel stelsel gebiedsontwikkeling op de volgende pagina’s.

302


Financieel Stelsel gebiedsontwikkeling Van crisismaatregel naar toekomstbestendig stelsel

Samenvatting De voortdurende vastgoedcrisis en de sombere perspectieven noopten in 2013 tot ingrijpende maatregelen met betrekking tot het Vereveningsfonds, waaronder de introductie van de kasstroomsturing op kavelniveau. Een crisismaatregel die herijkt zou worden als de markt daartoe ruimte zou bieden. Inmiddels is de markt hersteld, en is daarnaast een aantal aanpassingen doorgevoerd dan wel aanstaande in de wet en regelgeving met betrekking tot de verantwoording van grondexploitaties. Een brede stelselherijking is daarom opportuun. Onder de stelselherijking wordt de kasstroomsturing op kavelniveau zoals die voor de plannen onder het Vereveningsfonds in 2013 werd geïntroduceerd, afgeschaft. Ook voor de plannen onder het Vereveningsfonds wordt het sturend element weer de grondexploitatie. Om te voorkomen dat de situatie ontstaat die eerder tot ingrijpen noodzaakte wordt sterk gestuurd op beheersing van het onderhanden werk. Dat gebeurt door voor grotere investeringsbeslissingen (groter dan circa € 10 miljoen) altijd op basis van een afzonderlijke business case te bepalen of de investering op dát moment verantwoord is, gegeven marktomstandigheden en –ervaringen. Daar bovenop wordt bij daadwerkelijk investeren bij de projecten onder het Vereveningsfonds een bedrag ten laste van de reserve in de grondexploitatie geboekt. Door de aanpassing van de sturing wordt de horizon van sturing verlengd. Die was onder de kasstroomsturing op kavelniveau beperkt tot een periode van 4 jaar. Om die reden wordt ook de weerstandsnorm aangepast, die geënt was op die beperkte tijdshorizon. Onder invloed van de nieuwe regels van het BBV geldt een horizon van 10 jaar als basis. Overige aspecten, zoals de mogelijkheid tot tussentijdse winstneming, de definiëring van de vereveningsruimte en de grondslag van de marktwaarde blijven ongewijzigd. Als onderdeel van de sturing wordt geanticipeerd op een belangrijke wijziging in het wettelijk kader voor grondexploitaties: het Besluit Begroting en Verantwoording. Die wijziging impliceert onder andere een beperking van de kostensoorten die in een grondexploitatie opgenomen kunnen worden tot een limitatieve kostensoortenlijst.

303


Inleiding Het financiële stelsel met betrekking tot de gebiedsontwikkeling is voor wat betreft de Vereveningsfondsplannen in 2013 ingrijpend veranderd. De voortdurende crisis en de sombere perspectieven noopten tot ingrijpende maatregelen. Een belangrijke maatregel in financiële zin was de introductie van de kasstroomsturing op kavelniveau. Een crisismaatregel, waarvan bij de introductie is bepaald dat herijking aan de orde is als de markt daartoe ruimte zou bieden. Inmiddels is de markt hersteld, en zelfs meer dan dat: de inhaalvraag is ongekend groot en de voorraad bouwrijpe grond wordt snel kleiner. Dat is niet de enige reden om het financiële stelsel te herijken. In de wet en regelgeving met betrekking tot de verantwoording van grondexploitaties zoals opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording is een aantal aanpassingen doorgevoerd dan wel aanstaande. Ook de introductie van de vennootschapsbelasting voor ondernemingsactiviteiten van overheden geven aanleiding voor een brede stelselherijking. Die breedte heeft niet alleen betrekking op de inhoud, maar ook op de werking: het nieuwe stelsel zal niet alleen voor het Vereveningsfonds gelden, maar ook voor de stadsdelen en de Zuidas. In de navolgende hoofdstukken wordt het huidige stelsel voor de Vereveningsfondsplannen kort beschreven, worden de uitgangspunten voor het nieuwe stelsel beschreven en wordt het nieuwe stelsel uitgewerkt. Huidig stelsel Vereveningsfonds Het huidige stelsel kenmerkt zich voor wat betreft de Vereveningsfondsplannen door de kasstroomsturing op kavelniveau. De grondexploitaties zijn daartoe ingedeeld naar kavels: een stuk grond dat als eenheid in de markt wordt aangeboden. De opbrengsten zijn daartoe al gedefinieerd op het niveau van de kavel, de kosten zijn zo veel mogelijk toebedeeld naar de verschillende kavels. Met betrekking tot die individuele kavels gelden de volgende regels:

Er mag alleen worden geïnvesteerd in een kavel als er zekere opbrengsten zijn;

De zekerheid van die opbrengsten moet bestaan in de vorm van een erfpachtcontract. Afwijkingen daarvan zijn onder omstandigheden mogelijk, maar vergen specifieke besluitvorming;

De opbrengsten op een kavel moeten groter zijn dan de kosten: het saldo van een kavel moet dus positief zijn;

Die positieve stand moet binnen een periode van 4 jaar worden bereikt. Deze beperking van de ruimte om te investeren was mogelijk omdat de gemeente al veel had geïnvesteerd in de grond: het nog te investeren bedrag in individuele kavels was beperkt, waardoor het vereiste positieve saldo relatief makkelijk kon worden gerealiseerd. Om in de toekomst in de vraag naar woningen, bedrijfsruimten, kantoren en maatschappelijke voorzieningen te kunnen blijven voorzien moeten aanzienlijke voorinvesteringen worden gedaan. Zand moet worden opgespoten, bruggen aangelegd, bedrijven verplaatst, et cetera. Daarop sluit de systematiek van de kasstroomsturing op kavelniveau minder goed aan: microsturing versus macro investeringen. Het huidige stelsel moet worden bezien tegen de achtergrond van het ‘oude’ stelsel. Dat kenmerkte zich door grondexploitaties met een vaak lange looptijd, een hoog oplopende positie onderhanden werk (alle gerealiseerde kosten en opbrengsten, waarbij een hoog opgelopen positie betekende dat er veel meer kosten dan opbrengsten waren gerealiseerd) en een relatief grote voorziening voor het generieke risico. Dit is het risico dat betrekking heeft op de gehele

304


portefeuille en niet is voorbehouden aan individuele projecten. Een voorbeeld hiervan is het risico van vertraging: vertraging zal in een verslechterende markt ontstaan, maar bij welke projecten dat gebeurt is moeilijk te voorspellen. Het huidige stelsel is ingericht om de looptijden van grondexploitaties te beperken, de positie onderhanden werk te beperken en het generieke risico te mitigeren. Belangrijke verworvenheden, die ook in de nieuwe systematiek behouden moeten blijven. Uitgangspunten, kader en scope Uitgangspunten De uitwerking vindt plaats met toepassing van een aantal uitgangspunten. Deze zijn hieronder benoemd: a. De ruimtelijke ontwikkeling die zich vertaalt in grondexploitaties kunnen in principe binnen

een gesloten stelsel gefinancierd worden. Dat is de grondslag van de vereveningsgedachte: positieve resultaten van grondexploitaties worden ingezet om de tekorten van negatieve exploitaties te dekken. Er hoeven daardoor in principe geen algemene middelen ingezet te worden voor de ruimtelijke ontwikkeling. De opzet van het nieuwe stelsel borgt dat principe. Alleen in zeer uitzonderlijke situaties –waarin binnen het gesloten stelsel geen enkele mogelijkheid meer bestaat om een omstandigheid financieel te dragen- kan een beroep op algemene middelen aan de orde zijn;

b. Grondexploitaties worden weer leidend: kavels staan niet langer centraal; c. Het leidend maken van de grondexploitatie betekent niet dat de sturing op kasstromen

verdwijnt. Dat blijft een belangrijk element in de sturing; d. De horizon van die grondexploitatie moet overzienbaar zijn. Als richttermijn geldt daarbij een

termijn van 6 tot 10 jaar. Die laatste termijn staat ook in het aangepaste BBV genoemd: een termijn van 10 jaar. Langer is onder het aangepaste BBV mogelijk, maar vergt expliciete bestuurlijke besluitvorming (Raadsbesluit);

e. Een belangrijk uitgangspunt is dat het stelsel zowel in goede als in slechte jaren moet kunnen functioneren, dus onafhankelijk van de economische context;

f. Het stelsel moet voor wat betreft verantwoording aansluiten op de P&C cyclus van de gemeente;

g. Het stelsel moet uniform zijn voor de gemeente Amsterdam: het wordt toegepast door zowel de Zuidas als de stadsdelen als door G&O

h. En tot slot misschien wel het belangrijkste uitgangspunt: er moet te allen tijde voorkomen worden dat het onderhanden werk onbeheerst oploopt. Ten tijde van de introductie van de crisismaatregel was dat onderhanden werk hoog opgelopen. Op dat moment verhield de reservepositie van het Vereveningsfonds zich tot het onderhanden werk, maar als het onderhanden werk verder was opgelopen waren algemene middelen nodig geweest om het fonds te redden.

Kader Het kader voor de uitwerking wordt naast de genoemde uitgangspunten gevormd door de wet en regelgeving die van toepassing is (BBV inclusief wijzigingen, VPB), de gemeentelijke kader met betrekking tot risicomanagement en de spelregels met betrekking tot de gebiedsontwikkeling die momenteel worden ontwikkeld. Ook –hoewel geen kader- wordt bij de uitwerking rekening gehouden met de aanbevelingen die zijn gedaan door de ACAM in het generaal verslag bij de

305


jaarrekening 2014, en de aanbevelingen die eerder in de Dwarskijksessie in 2014 en door de Commissie Wijntjes in 2010 zijn gedaan. De genoemde kaders komen dus voor een deel voort uit algemene wet en regelgeving en zijn voor een deel een eigen uitwerking van de gemeente Amsterdam. Ze kennen daarmee een verschillende mate van juridische hardheid. Scope Het stelsel dat hier beschreven wordt heeft betrekking op de eigen grondexploitaties van de gemeente (Zuidas, stadsdelen en G&O). Vooralsnog vallen Stimuleringsfondsprojecten buiten de reikwijdte van het nieuwe stelsel . Momenteel vindt een heroriëntatie op de afspraken met de corporaties plaats. Op basis van de uitkomst daarvan wordt de status van de stimuleringsfondsplannen opnieuw beoordeeld in relatie tot het nu voorgestelde stelsel. Naar een nieuw stelsel In dit hoofdstuk wordt het nieuwe stelsel nader uitgewerkt. Dat gebeurt vanuit de vier hoofdlijnen: de grondexploitatie wordt weer leidend, het onderhanden werk wordt beheerst, het risico wordt gedragen en er is ruimte om te investeren. De grondexploitatie wordt weer leidend Het sturende element in het stelsel wordt weer de grondexploitatie: de weergave van gerealiseerde en toekomstige kosten en opbrengsten, uitgezet in de tijd. De kavel geldt niet langer als primair sturend element, en het onderscheid van kavels op basis van kleuren wordt afgeschaft. Grondexploitaties vertonen over het algemeen het hierna geschetste verloop.

Eerst worden kosten gemaakt: grond wordt verworven of, – zoals bijvoorbeeld bij IJburg is gebeurd- opgespoten. Vervolgens worden waar nodig bestaande opstallen verwijderd (gesloopt), en wordt de grond bouwrijp gemaakt. In de meeste gevallen komen de eerste inkomsten uit grond ongeveer 2 tot 3 jaar na aanvang binnen. Dat gebeurt door kavels te tenderen of anderszins aan

306


professionele partijen of zelfbouwende particulieren uit te geven. Nadat het vastgoed is gerealiseerd wordt het gebied woonrijp gemaakt. Jaarlijks is er een saldo van de kosten en opbrengsten. De optelling daarvan is het cumulatieve saldo. Het verloop van dat cumulatieve saldo heeft een kenmerkende vorm, en wordt vaak omschreven als een ‘badkuip’. Voor de grondexploitatie geldt een wettelijk kader, het Besluit Begroting en Verantwoording. Kader: het nieuwe BBV Een belangrijk kader voor grondexploitaties wordt gevormd door het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). In dat besluit zijn alle regels met betrekking tot begroting en verantwoording voor decentrale overheden opgenomen, waaronder de regels met betrekking tot grondexploitaties. Het BBV wordt vernieuwd, en naar verwachting medio 2016 met terugwerkende kracht per 1 januari 2016 ingevoerd. Hier wordt geanticipeerd op deze invoer met terugwerkende kracht. De belangrijkste wijzigingen zijn hierna beschreven. Kostensoorten Niet alle kosten mogen opgenomen worden in een grondexploitatie. Over de kostensoorten merkt het vernieuwde BBV het navolgende op. Het BBV beroept zich op de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) voor de kostenposten die in de grondexploitatie opgenomen mogen worden. Kosten die hier niet toe horen mogen niet in de grondexploitatie worden opgenomen. In algemene zin geldt op basis hiervan dat:

alleen kosten van aanleg (geen beheer of exploitatie; met uitzondering van tijdelijk beheer) onderdeel uit mogen maken van de grondexploitatie;

voorzieningen uitsluitend onderdeel kunnen zijn van een grondexploitatie als deze openbaar toegankelijk zijn en

kosten voor vastgoed geen onderdeel zijn van de grondexploitatie (met uitzondering van -openbaar toegankelijke- gebouwde parkeervoorzieningen).

In de Wro is een limitatieve lijst van kosten opgenomen. Daarin staan:

Inbrengwaarde grond (inclusief verwerving en sloop)

Kosten aanleg voorzieningen (nutsvoorzieningen, rioleringen, wegen, civiele constructies, infrastructuur voor OV, groen, parken, openbare verlichting, straatmeubilair, kunst in de openbare ruimte, gebouwde parkeervoorzieningen)

Kosten onderzoek (grond, bodem, geluid, archeologisch)

Kosten van bodemsanering

Kosten van maatregelen om belemmeringen weg te nemen

Kosten voor compensatie van groen, natuur en watervoorzieningen (ook buiten locatie)

Voorbereiding en Toezicht

Proceskosten en apparaatskosten

Tijdelijk beheer

Planschade

Rente

307


Bovenwijkse en bovenplanse kosten Bij de limitatief genoemde kosten kunnen ook kosten zijn opgenomen die een grotere reikwijdte hebben dan het gebied waarvoor de grondexploitatie wordt opgesteld. In dat verband wordt gesproken over bovenwijkse en bovenplanse kosten. Bovenwijkse kosten houden verband met investeringen binnen het plangebied die niet alleen het plangebied maar ook het gebied daarbuiten ten goede komen. Bovenplanse kosten zijn investeringen buiten het plangebied die mede het plangebied ten goede komen. Deze kosten kunnen (deels) worden toegerekend aan de grondexploitatie. Bij de toerekening van deze kosten gelden drie basisprincipes:

Profijt (de locatie moet nut ondervinden),

toerekenbaarheid (er moet een causaal verband zijn),

proportionaliteit (er moet worden toegerekend naar juiste verhouding) De kostensoorten vertaald naar de Amsterdamse situatie De aanpassing van de BBV vergt een scherpere afbakening van wat wel en wat niet in de grondexploitatie opgenomen wordt dan tot op heden. Dit is met name bij bovenwijkse en bovenplanse kosten aan de orde. Overigens kan de Raad altijd besluiten om bovenwijkse en bovenplanse – of andere kosten die niet onder de limitatieve opsomming vallen ten laste van het Vereveningsfonds te brengen. De afbakening houdt alleen verband met hetgeen wel of niet in de grondexploitatie opgenomen kan worden In de praktijk blijkt het – ook niet na de aanpassing van de BBV- niet altijd duidelijk te zijn welke kosten wel en welke niet ten laste van de grondexploitatie gebracht mogen worden. Voor een aantal gemeentelijke beleidsvelden geldt daarom de volgende nadere invulling. Vanzelfsprekend geldt dat –naast de dekkingsvraag- in alle gevallen een inhoudelijke afweging aan de orde zal zijn: Groen en parken Aanleg van groen en parken binnen de locatie behoren tot de kosten in de grondexploitatie. Hiertoe behoort ook de verbetering van de toegang en ontsluiting van de (bestaande) parken. Wanneer de investering duidelijk een bovenwijks of bovenplans karakter heeft dient deze proportioneel toegerekend te worden aan de desbetreffende grondexploitatie. Ook kosten buiten het plangebied kunnen hieronder vallen. Belangrijke overweging hierbij kan zijn dat door een park buiten het plangebied binnen het plangebied een hogere bebouwingsdichtheid gerealiseerd kan worden. Beheer, vervanging en (groot) onderhoud van bestaande parken horen daarentegen niet tot de grondexploitatie. Sportvoorzieningen Gebouwde sportvoorzieningen (zoals sporthallen en zwembaden) zijn investeringen in vastgoed en behoren niet tot de grondexploitatiekosten. Wel kan –als er vanwege de gebiedsontwikkeling specifieke eisen worden gesteld- eventueel een bijdrage aan excessieve bouwkosten aan de orde zijn; bijvoorbeeld als er daardoor hogere bebouwingsdichtheid gerealiseerd kan worden. Stichtingskosten voor sportvoorzieningen in de openbare ruimte kunnen onderdeel zijn van de kosten van de grondexploitatie; ook hier geldt dat beheer, onderhoud en exploitatie daar niet bij hoort.

308


Onderwijs Voor onderwijs geldt hetzelfde als voor (gebouwde) sportvoorzieningen. Investeringen in vastgoed behoren ook hier niet tot de grondexploitatiekosten. Wel kan –als er vanwege de gebiedsontwikkeling specifieke eisen worden gesteld- eventueel een bijdrage aan excessieve bouwkosten aan de orde zijn; bijvoorbeeld als er daardoor hogere bebouwingsdichtheid gerealiseerd kan worden. Cultuur en Museale functies Ook hiervoor geldt dat investeringen in vastgoed niet tot de grondexploitatie behoren. Wanneer uit gebiedsoverwegingen een culturele functie wenselijk is (bijvoorbeeld als publiekstrekker voor het gebied) dan kan een bijdrage rechtstreeks ten laste van de algemene reserve uit het Vereveningsfonds worden overwogen. Leefbaarheid/evenementen/gebiedsmanagement Gedurende de ontwikkelingsperiode van het gebied kan het wenselijk zijn om het gebied ‘op de kaart te zetten’ of anderszins aantrekkelijk te maken/houden. Kosten voor leefbaarheid/evenementen/gebiedsmanagement kunnen aangemerkt worden als bijzondere vormen van tijdelijk beheer en daarmee onderdeel vormen van de kosten van de grondexploitatie. Verkeer en Infrastructuur Verkeerskundige en infrastructurele ingrepen (aanleg en herprofilering) binnen het plangebied behoren tot de kosten van de grondexploitatie voor zover ingegeven vanuit de gebiedsontwikkeling. Kosten van beheer, groot onderhoud en vervanging horen niet tot de grondexploitatie. Infrastructurele kosten buiten het plangebied, samenhangend met de gebiedsontwikkeling, zijn veelal bovenplanse kosten. Deze kunnen proportioneel worden toegerekend aan de grondexploitaties. Voor zover toerekening niet of niet volledig aan de orde is kan overwogen worden om (een deel van) de kosten ten laste van de algemene reserve van het Vereveningsfonds te brengen. Dit vergt een besluit van de Raad. Wanneer niet zozeer concrete gebiedsontwikkelingen aanleiding vormen voor de ingrepen, maar meer algemene overwegingen ten aanzien van de bereikbaarheid (hoofdinfrastructuur), ligt dekking uit de infrastructurele middelen (inclusief bijdragen vanuit andere middelen zoals BDU-gelden) in de rede. Overige aanpassingen BBV Naast de limitatieve kostenopsomming regelt het nieuwe BBV nog een aantal zaken. De belangrijkste zijn:

De looptijd van de grondexploitatie is in principe maximaal 10 jaar. Er kan wel gekozen worden voor een langere looptijd, maar dit vergt een expliciete toelichting en besluitvorming door de Raad;

Inkomsten die in het tijdvak na de eerste 10 jaar vallen worden niet geïndexeerd; In de Amsterdamse grondexploitatieportefeuille zit een aantal grondexploitaties die een looptijd langer dan 10 jaar hebben. Een voorbeeld hiervan is Sloterdijk. Dat is een grondexploitatie met een looptijd langer dan 10 jaar. De grondexploitatie kent een groot aantal vrijwel bouwrijpe

309


terreinen. Het tijdelijk stopzetten van delen van de grondexploitatie om zo de looptijd te beperken is hier lastig omdat niet goed is vast te stellen voor welke terreinen (kavels) belangstelling vanuit de markt zal ontstaan. Daarom wordt de grondexploitatie vooralsnog in haar huidige vorm gehandhaafd. Dit wordt expliciet toegelicht bij de Eindejaarsrapportages Fondsbeheer. Verwerking aanpassing BBV De kostensoorten en opbrengsten die onderdeel kunnen zijn van de grondexploitatie zijn beschreven in de handleiding grondexploitaties. Dat is een handleiding van de gemeente Amsterdam waarin het wettelijke en het beleidskader voor grondexploitaties is opgenomen. Deze handleiding wordt regelmatig geactualiseerd. Dat zal ook gebeuren naar aanleiding van wijzigingen in het BBV met betrekking tot de grondexploitatie. Besluitvorming grondexploitaties Een besluit tot het aangaan van een grondexploitatie is een specifieke vorm van het besluit tot het aangaan van een investering. Daartoe is de Raad vanuit haar budgetrecht bevoegd. De Raad besluit dus tot het vaststellen van een grondexploitatie. Anders dan de meeste andere gemeentelijke investeringen wordt de investering in de grondexploitatie weer geheel of gedeeltelijk terugverdiend. Het kader voor het aangaan van een investeringsbesluit in de vorm van een grondexploitatie is vastgelegd in het Plaberum. Daarin zijn de opeenvolgende stappen vastgelegd om te komen tot een investeringsbesluit in de vorm van een grondexploitatie. Nadat de Raad het besluit heeft genomen om te investeren (en daarmee een krediet ter beschikking te stellen) is binnen de door de Raad gegeven kaders bevoegd om uitvoering te geven aan de grondexploitatie:

de directeur Grond en Ontwikkeling voor projecten onder het Vereveningsfonds;

de stadsdeelsecretaris voor projecten van Stadsdelen;

de directeur Zuidas voor projecten van de Zuidas. Grotere voorinvesteringen (> circa € 10 miljoen) Binnen een grondexploitatie zijn vaak grote kostenposten aan te wijzen. Voorbeelden zijn de verwerving van een pand, het realiseren van een eiland, het aanleggen van een brug. Die kosten worden niet allemaal in het begin gemaakt. Sommige kosten zijn pas een aantal jaren na de start van de grondexploitatie aan de orde. De context van het project kan er op dat moment heel anders uitzien dan bij aanvang. In het kader van de beheersbaarheid vindt daarom voor dergelijke grotere investeringen die later in de tijd plaatsvinden separate besluitvorming plaats. Niet zozeer om de vraag óf de investering gepleegd moet worden te beantwoorden (dat is immers al bij aanvang van de grondexploitatie bepaald), maar of de investering op dát moment verantwoord is. Die grotere investeringen worden op het moment van het initiële investeringsbesluit wel al gedefinieerd. Het gaat daarbij om investeringen met een bedrag van circa €10 miljoen of meer. Als onderdeel van die definiëring wordt in principe ook aangegeven aan welke voorwaarden moet zijn voldaan om de investering te mogen plegen. Een voorbeeld van zo’n voorwaarde is dat op het moment van het plegen van de investering de gerechtvaardigde verwachting moet bestaan dat die specifieke investering binnen een periode van drie jaar terugverdiend kan worden.

310


Marktomstandigheden en de lopende verkopen in het betreffende gebied kunnen die verwachting rechtvaardigen. Als de voorwaarden waaraan het besluit tot daadwerkelijk investeren moeten voldoen duidelijk zijn geformuleerd kan de directeur Grond en Ontwikkeling, stadsdeelsecretaris of directeur Zuidas zelfstandig beslissen over het aangaan van de investering. Als de voorwaarden niet zijn aangegeven beslist het College. Om het separate besluit op de juiste gronden te kunnen nemen wordt ten behoeve van dat besluit een compacte business case gemaakt. In de business case komen de volgende aspecten tot uitdrukking:

De verwachte opbrengsten

De onderbouwing van de verwachte marktvraag

Een onderbouwing van de grootste kostenposten

de risico’s met betrekking tot uitvoering en opbrengsten

hoe de toevoeging zich verhoudt tot de totale gemeentelijke portefeuille

Een voorbeeld van een business case is die van IJburg Centrumeiland. Kredietbesluit Hiervoor werd opgemerkt dat met het Raadsbesluit om te investeren ook een besluit om het benodigde krediet te verstrekken wordt genomen. Dat is verbonden aan het budgetrecht van de Raad: onder de gemeentelijke regeling met betrekking tot het budgetrecht van de Raad is vastgelegd dat het aangaan van een meerjarige investering een kredietbesluit vereist van de Raad. Anders dan de meeste gemeentelijke investeringen zijn investeringen in het kader van grondexploitaties gericht op het genereren van opbrengsten. De financiële sturing van de grondexploitatie is daardoor primair gericht op het plansaldo, en daarmee op het beheersen van kosten, het daadwerkelijk realiseren van opbrengsten en het zo goed mogelijk bij elkaar brengen van die twee grootheden in de tijd. De beheersing van het krediet is daar een uitvloeisel van, en geen primaire sturingsgrootheid. In de huidige praktijk wordt daardoor nadat het krediet eenmaal is verstrekt geen rekening meer gehouden met wijzigingen in de grondexploitatie. Die wijzigingen hebben echter ook invloed op de kredietbehoefte die voortvloeit uit de grondexploitatie. Het initiële kredietbesluit en daadwerkelijke kredietbehoefte sluiten daardoor na verloop van tijd niet meer op elkaar aan. Om dat op te lossen wordt voorgesteld om het kredietbesluit van de individuele grondexploitaties jaarlijks te herzien bij de eindejaarsrapportage. Bij de eindejaarsrapportage wordt nu jaarlijks het resultaat van een grondexploitatie, het plansaldo vastgesteld. Dat is als gezegd de primaire sturingsgrootheid van een grondexploitatie. Om dat te kunen doen worden in een bijlage van de eindejaarsrapportage de actuele saldi weergegeven, en worden de verschillen ten opzichte van de saldi van het voorgaande jaar verklaard. De raad stelt op basis hiervan door middel van een bulkbesluit de nieuwe saldi vast. Voorgesteld wordt om dat als basis te gebruiken voor het jaarlijks vaststellen van nieuwe kredieten voor de individuele grondexploitaties. De hoogte van het krediet wordt daarbij bepaald door het totaal van resterende uitgaven in de individuele grondexploitaties. Het vaststellen vindt plaats door middel van een bulkbesluit.

311


Kavels Betekent de sturing vanuit de grondexploitatie dat kavels niet meer van belang zijn? Ondanks de focus op de gehele grondexploitatie blijven kavels een belangrijk element in de sturing. De kavels worden gedefinieerd op het niveau van de verkoopbare eenheid binnen een grondexploitatie. Dat is niet nieuws: het gebeurde ook al vóór de introductie van de kasstroomsturing op kavelniveau. Die verkoopbare eenheden zijn van belang bij besluiten die de projectmanager neemt met betrekking tot ‘kleinere’ investeringen. De omvang van het gebied dat in één keer bouwrijp wordt gemaakt zal bijvoorbeeld mede bepaald worden door de verwachting met betrekking tot de te verkopen hoeveelheid kavels die in een bepaalde periode. Kasstroomsturing Betekent het feit dat de grondexploitatie leidend wordt in plaats van de kasstroomsturing op kavelniveau dat kasstroomsturing aan betekenis inboet? Sturing op kasstromen blijft belangrijk en wordt op het niveau van de grondexploitatie als volgt ingevuld:

door bij het opstellen van de grondexploitatie de kosten zo laat mogelijk in de tijd te plaatsen en de opbrengsten zo vroeg mogelijk te realiseren;

door grote (voor)investeringen op basis van separate besluiten plaats te laten vinden, waarbij op dát moment marktsituatie en mogelijkheid om de kasstroom te optimaliseren worden beoordeeld;

door voor kleinere investeringen steeds de relatie met de uit te geven kavels te leggen, en de omvang van de investering af te zetten tegen de uitgiftemogelijkheden.

Ook op het niveau van het Vereveningsfonds als geheel wordt de ontwikkeling van de kasstroom gemonitord. Daarbij wordt rekening gehouden met de kasstromen in de grondexploitatieportefeuille, maar ook met andere kasstromen binnen het Vereveningsfonds. Het geheel van die kasstromen wordt uitgedrukt met het kasstroomsaldo. Dat geeft daarmee een beeld van de ontwikkeling van de liquiditeit onder het Vereveningsfonds. Schuldpositie De sturing op liquiditeit zal niet kunnen voorkomen dat de schuldpositie op gemeentelijk niveau toe zal nemen als gevolg van de grondexploitatieactiviteiten. Die activiteiten vergen een voorinvestering, waarbij geld wordt uitgegeven dat pas later wordt terugverdiend. In de tussenliggende periode is daarom financiering noodzakelijk, die op gemeentelijk niveau tot toename van de schuldpositie leidt. In de volgende paragraaf wordt een aantal maatregelen voorgesteld ten behoeve van de beheersing van het onderhanden werk. Die maatregelen leiden tot een beperking van de mogelijkheid om voor te investeren. De maximale potentiele omvang van de voorinvesteringen is gerelateerd aan de omvang van de reserve. Daarmee wordt ook de omvang van de potentieel benodigde financiering beperkt. Het onderhanden werk wordt beheerst Er kan onder het nieuwe stelsel weer geïnvesteerd worden zonder dat sprake is van zekere opbrengsten. Dat gebeurt op verschillende niveaus: bij grote voorinvesteringen, maar ook bij ‘kleinere’ investeringen in bouwen woonrijp maken. Daardoor ontstaat de kans dat het onderhanden werk onbeheerst gaat oplopen. Het onderhanden werk is in dit verband een financieel begrip: het bestaat uit gerealiseerde kosten en gerealiseerde

312


opbrengsten in actieve projecten. Als er veel kosten worden gemaakt en (vooralsnog) weinig inkomsten worden gerealiseerd groeit het onderhanden werk. Als vervolgens de markt tegen zit en de verwachte inkomsten niet worden gerealiseerd blijft het onderhanden werk gedurende een langere periode groeien. Dat komt doordat over het onderhanden werk rente wordt betaald. Bovendien worden ook in een periode van stagnatie kosten gemaakt, bijvoorbeeld om de plannen om te vormen naar een vastgoedprogramma waar de markt nog wel in is geïnteresseerd. Dit effect daarvan laat zich schetsen op basis van een individuele grondexploitatie aan de hand van de eerder getoonde grafiek.

Stel: we zijn in jaar 3. De grootste voorinvesteringen zijn dan al gedaan. In jaar 3 worden de marktverwachting geactualiseerd. Daarbij wordt geconstateerd dat de opbrengsten later zullen komen dan verwacht, en bovendien lager zullen zijn. Het nieuwe beeld is hierna weergegeven.

313


Het duurt langer om de –reeds gerealiseerde- voorinvesteringen terug te verdienen. De ‘badkuip’ is als gevolg daarvan veel dieper (in de grafiek: cumulatief saldo start versus cumulatief saldo huidig) en er moet meer geld worden geleend gedurende een langere periode. Dat leidt tot een slechter resultaat. Dit is het beeld van een individuele grondexploitatie. Als dit zich voordoet in de gehele portefeuille is het probleem veel omvangrijker, en lastiger te beheersen. Uit het geschetste beeld blijkt dat het voor de beheersing van het onderhanden werk van belang is dat met name de voorinvesteringen beheerst plaatsvinden. Drie maatregelen zorgen daarvoor: de eerder besproken separate besluitvorming over grote voorinvesteringen op basis van een business case, het direct ten laste van de reserve brengen van een bedrag voor grote voorinvesteringen en het monitoren van de verplichtingen. Separate besluitvorming over grote voorinvesteringen De separate besluitvorming over voorinvesteringen is beschreven in deze paragraaf. Waarom voorkomt dit het onbeheerst oplopen van het onderhanden werk? Ten behoeve van de separate besluitvorming wordt een compacte business case gemaakt, waarin onder meer de markt goed in beeld wordt gebracht. Daarbij wordt de marktvraag in het algemeen geschetst, maar worden ook de ervaringen binnen de vastgoedsegmenten in het te ontwikkelen gebied beoordeeld. Daardoor ontstaat een actueel beeld van de marktvraag in het gebied, en daarmee zicht op de zekerheid en de snelheid waarmee de voorinvestering kan worden terugverdiend. Als dat beeld somberder blijkt dan verwacht kan ervoor gekozen worden om de voorinvestering voorlopig uit te stellen. Er komen dan geen inkomsten, maar er worden ook geen kosten gemaakt. Bedrag ten laste van reserve Het onderhanden werk groeit als er meer kosten worden gemaakt dan er inkomsten worden gerealiseerd. Op het moment dat een voorinvestering wordt gedaan in een grondexploitatie wordt het bedrag aan kosten in het onderhanden werk groter, terwijl de opbrengsten in de grondexploitatie – en daarmee in het onderhanden werk- pas later volgen. Daardoor groeit het onderhanden werk. Die groei kan beïnvloed worden door op het moment van de investering al vast inkomsten naar de grondexploitatie, en daarmee het onderhanden werk toe te laten vloeien. Dat kan vanzelfsprekend niet vanuit de verwachte opbrengsten in het plan (die moeten nog gerealiseerd worden), maar wel vanuit de reserves. Eigenlijk wordt daarmee op het moment van het besluit tot aangaan van de investering een impliciete aanname gedaan dat het geld niet terug zal worden verdiend en daarom ten laste van reserve gebracht. Een zeer prudente maatregel. Over het bedrag dat aldus ten laste van de reserve wordt gebracht wordt jaarlijks gerapporteerd bij de eindejaarsrapportage. In onderstaande grafiek is ter illustratie de bijdrage vanuit de reserve verwerkt, toegepast op een individuele grondexploitatie. In jaar 2 wordt vanuit de reserve een bedrag toegevoegd, waardoor het onderhanden werk beperkt wordt (cumulatief start versus cumulatief).

314


In de grafiek is ook zichtbaar dat in jaar 5 en 6 een bedrag wordt onttrokken aan de grondexploitatie. Dat zijn tussentijdse winstnemingen. Bij een tussentijdse winstneming wordt nog voordat de grondexploitatie is afgerond geld aan die grondexploitatie onttrokken waarmee de reserve weer wordt aangevuld. Ook voor tussentijdse winstnemingen zijn spelregels. Die zijn verderop in dit document beschreven. De hierboven geschetste situatie kan niet rechtstreeks worden gecreëerd. De regels van het BBV staan er aan in de weg dat binnen het geschetste kader rechtstreeks geld vanuit de reserve in de grondexploitatie, en daarmee het onderhanden werk wordt ingebracht. Daarom vindt de boekhoudkundige verwerking met inachtneming van de daarvoor geldende regels plaats. Dat kan bijvoorbeeld door voor de investering een aparte grondexploitatie te starten. Vervolgens wordt ten laste van de reserve een voorziening getroffen voor het noodzakelijke bedrag. Deze voorziening wordt vervolgens in aftrek genomen van het onderhanden werk. Een andere mogelijkheid is het opknippen van de grondexploitatie in de tijd. De kosten van een grondexploitatie zitten over het algemeen in het eerste tijdsdeel van de grondexploitatie, en de opbrengsten in het tweede deel tijdsdeel. Door die twee delen te scheiden in twee afzonderlijke exploitaties ontstaat een verlieslatend eerste deel waarvoor een voorziening getroffen wordt ten laste van de reserve, en nadien een winstgevend tweede deel. Ook andere mogelijkheden zijn denkbaar. Per geval zal de meest passende oplossing worden gekozen, rekening houdend met de omstandigheden van dat geval en de van toepassing zijnde regels. Hoogte van het bedrag Een vraag die nog beantwoord moet worden is wat de hoogte van het bedrag is dat in het kader van de grote voorinvesteringen ten laste van de reserve wordt gebracht. Dat bedrag is niet per se gelijk aan de omvang van die voorinvestering. De hoogte van het bedrag wordt bepaald door de wijze waarop de boekhoudkundige verwerking plaatsvindt en door de eerder genoemde business case, waarbij drie elementen worden gewogen:

de soort investering (verwerving, land maken, infrastructuur) en de transactiekarakteristieken (betaling in één keer of in delen, betaling afhankelijk gesteld van het bereiken van andere mijlpalen zoals verkoop, et cetera);

de tijd die gepaard gaat met het terugverdienen van de voorinvestering (c.q. het bereiken van het niveau van het vastgestelde tekort bij een negatieve grondexploitatie): als dat

315


lang duurt is de marktontwikkeling minder goed voorspelbaar en zal het in te brengen bedrag hoger zijn;

het risicoprofiel van de investering. Dat wordt bepaald door de soort van investering en de tijd die gepaard gaat met het terugverdienen, eventueel aangevuld met uitvoeringsrisico’s voor zover deze niet in het weerstandsvermogen opgenomen worden.

Zuidas Voor de Zuidas geldt een uitzondering met betrekking tot de regeling voor grotere voorinvesteringen: de Zuidas hoeft geen bedrag ten laste van de reserve te brengen bij grote voorinvesteringen. Dat houdt verband met het doelvermogen dat de Zuidas nastreeft: de bijdrage van de gemeente aan het ZuidasDok. Het ten laste van de eigen reserve brengen bij grote voorinvesteringen geeft daardoor bij Zuidas geen extra zekerheid: het risico bij de plannen van de Zuidas bestaat kort gezegd niet uit het niet terug kunnen verdienen van de investeringen, maar uit het niet kunnen voldoen van de verplichte bijdrage. Bij het Financieel Perspectief van Zuidas wordt gemonitord of de bijdrage aan het Dok kan worden verdiend uit de ontwikkeling van de flanken. Overigens geldt in boekhoudkundige zin dat de bijdrage niet in relatie tot de grondexploitatie wordt gebracht, maar kan worden gezien als een externe uitgave waarvan de jaarschijf ten laste van de reserve wordt gebracht. Monitoring van de verplichtingen De verplichtingen zijn de werken waarvoor een opdracht is gegeven aan een externe partij, maar die nog niet zijn gerealiseerd en daardoor nog geen onderdeel zijn van het onderhanden werk. Deze kosten zijn niet gedekt door zekere opbrengsten, en niet gedekt door het bedrag dat direct ten laste van de reserve is gebracht in het kader van een grote voorinvestering. Anders gezegd: dit is het deel waarover het risico van uitblijvende of lagere opbrengsten wordt gelopen. Dit zal vooral ontstaan door de investeringen in bouwrijp maken. Grote voorinvesteringen zullen immers voor een groot deel gedekt zijn door het bedrag dat rechtstreeks ten laste van de reserve wordt gebracht. Met het bouwrijp maken zijn vaak aanzienlijke bedragen gemoeid, maar meestal niet zodanig groot dat er separate besluitvorming voor nodig is. De verplichtingen worden in beeld gebracht en beoordeeld bij de rapportages over de ontwikkeling van het Vereveningsfonds. De belangrijkste elementen waarop die beoordeling plaatsvindt is de vraag wat voor ontwikkeling de verplichtingen laten zien (is er sprake van een toename van de verplichtingen?) en de vraag hoe de verplichtingen zich verhouden tot de omvang van de reserve. Als de ontwikkeling van het bedrag aan verplichtingen daartoe aanleiding geeft vindt bijsturing plaats, bijvoorbeeld door uitstel of versobering van nieuwe investeringen. Het risico wordt gedragen Aan de uitvoering van grondexploitaties zijn risico’s verbonden. Om die te kunnen dragen is een weerstandsvermogen benodigd: een buffer van waaruit de schade die ontstaat door het optreden van risico’s kan worden voldaan. De risico’s worden verderop beschreven. De Weerstandsnorm in de hierna volgende paragraaf. Weerstandsnorm In het kader van de gebiedsontwikkeling is het weerstandsvermogen gedefinieerd als een buffer binnen de reserve van het Vereveningsfonds -en na vaststelling van deze notitie ook voor de

316


Zuidas- die wordt aangehouden om gedurende een nader te bepalen periode risico’s en doorlopende uitgaven te kunnen opvangen bij een economische crisis. In die periode kan het productiesysteem worden geschaald naar de nieuwe situatie en bestaande verplichtingen worden afgebouwd. Anders gezegd: als er morgen een crisis uitbreekt moet de buffer van een zodanige omvang zijn dat in iedere geval de kosten die niet van de ene dag op de andere dag te vermijden zijn voldaan kunnen worden. Een voorbeeld van dat soort kosten zijn proceskosten. De buffer wordt gevormd door de reserve van het Vereveningsfonds of de Zuidas. Als het benodigd weerstandsvermogen groter is dan de beschikbare reserve dan moeten maatregelen worden getroffen, bijvoorbeeld in de vorm van een suppletie uit algemene middelen van de gemeente. De voorgestelde methodiek sluit aan op de uitgangspunten van het BBV en kan worden gezien als een verbijzondering van de gemeentelijke weerstandsnorm. Vereveningsfonds Voor het Vereveningsfonds is de genoemde periode nu bepaald op vier jaar. Die periode is geënt op de horizon van de kasstroomsturing op kavelniveau. De verruiming van de sturingshorizon vergt een beoordeling op basis van de actuele omstandigheden. Daarom wordt voorgesteld om alleen het uitgangspunt vast te stellen: het weerstandsvermogen moet groot genoeg zijn om risico’s en doorlopende uitgaven op te kunnen vangen in een periode van economische crisis. Over de invulling van de periode, de berekeningsgrondslag en de hoogte van het benodigde weerstandsvermogen wordt jaarlijks gerapporteerd in de Eindejaarsrapportage Fondsen. Risico Welke risico’s moeten worden gedragen onder de weerstandsnorm? Het risico heeft twee verschijningsvormen: projectspecifieke risico’s en generieke risico’s. Projectspecifieke risico’s Projectspecifieke risico’s zijn de risico’s die verbonden zijn aan de uitvoering van een specifiek project. Tijdens de uitvoering van heiwerkzaamheden ontstaat schade aan belendende gebouwen, er treedt een lekkage op in een damwand waardoor schade ontstaat, enzovoort. Risico’s die inherent zijn aan de uitvoering van werkzaamheden. Dergelijke risico’s worden in beeld gebracht en uitgedrukt in een kans en een schadegevolg. Die worden vastgelegd in het risicosysteem Naris. Dat systeem wordt door de gehele gemeente gebruikt. Twee maal per jaar vindt een actualisatie plaats, waarbij bestaande projectspecifieke risico’s worden beoordeeld op kans van optreden en op schadegevolg, en nieuwe risico’s worden geïdentificeerd. Ook wordt van de risico’s het netto risico bepaald: het risico na beheersmaatregelen. Door middel van een Monte Carlo-analyse (onderdeel van Naris) wordt het benodigde weerstandsbedrag bedrag bepaald: het bedrag waarvoor met 90% zekerheid gesteld kan worden dat het voldoende is om de gezamenlijkheid van de netto risico’s op jaarbasis te dragen. Het genoemde percentage wordt binnen de gehele gemeente Amsterdam gehanteerd. Het aldus vastgestelde bedrag is een element in de berekening van het totale benodigde weerstandsvermogen.

317


Generieke risico’s Een generiek risico kenmerkt zich doordat het zich kan voordoen bij alle projecten en onzeker is bij welke projecten het risico zich daadwerkelijk voor zal doen. Ook kan de impact per project verschillen. Het belangrijkste generieke risico is het marktrisico. In tijden van crisis vind de conversie van behoefte naar vraag niet of veel langzamer plaats, waardoor lagere opbrengsten worden gerealiseerd, of pas later. Lagere opbrengsten dan verwacht leiden tot een slechter resultaat dan werd verwacht. Omdat onzeker is bij welke projecten en in welke mate dit risico zich voor zal doen is sprake van een generiek risico. Dat geldt ook voor het risico dat inkomsten veel later worden gerealiseerd: in een situatie van crisis zal de vertraging zich voordoen, maar onzeker is bij welke projecten dit zich zal voordoen. Om deze risico’s tot uitdrukking te brengen wordt een scenarioanalyse uitgevoerd. Daarin worden grondprijsbewegingen en vertragingseffecten toegepast op de kasstromen in de grondexploitatieportefeuille. Op basis daarvan kan een bandbreedte van de waarde van de portefeuille worden bepaald. Dat inzicht wordt onder andere gebruikt bij het nemen van winst. Met de voorgestelde maatregelen om het onderhanden werk te beheersen (grotere voorinvesteringen direct ten laste van de algemene reserve) en de definitie van het weerstandsvermogen (onder andere een buffer voor de doorlopende proceskosten) is een systeem gecreëerd waarbinnen het generieke risico beheersbaar is. Additionele maatregelen, zoals het treffen van een voorziening in verband met het generieke risico, zijn daarom niet nodig. Ruimte om te investeren Er is al veel gezegd over de reserve. De reserve is de buffer van Vereveningsfonds dan wel Zuidas en dient kort gezegd om risico’s en tekorten van toekomstige grondexploitaties te dragen. Een deel van de reserve is beslagen ten behoeve van het weerstandsvermogen en daarmee de dekking van het risico. Het resterende deel is vrije ruimte (de zogenaamde vereveningsruimte), en dient om tekorten van toekomstige grondexploitaties te dragen. De omvang van het benodigde weerstandsvermogen en van de vrije ruimte in het Vereveningfonds wordt vastgesteld bij de Eindejaarsrapportage Fondsen. Het weerstandsvermogen is eerder besproken. De risico’s worden in de volgende paragraaf besproken. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de voeding van de reserve door winstneming en op de vrije ruimte, de vereveningsruimte. Winstneming De voeding van de reserve vindt plaats door winst te nemen op de grondexploitaties. Dat kan tussentijds gebeuren: er hoeft –anders dan voorheen- niet te worden gewacht totdat de gehele grondexploitatie is afgerond en deze wordt afgesloten. De tussentijdse winstneming vindt plaats op kavelniveau. Daarbij wordt de volgende benadering gehanteerd:

de gerealiseerde opbrengsten op een kavel worden bepaald;

de nog te maken kosten voor die kavel worden in mindering gebracht;

het kavelsaldo wordt gerelateerd aan de totale positie van het onderhanden werk van de grondexploitatie waar de kavel onderdeel van uitmaakt. Als de positie omvangrijk is dan wordt voorzichtigheid betracht bij de winstneming. Er zijn dan immers veel meer kosten

318


dan opbrengsten gerealiseerd. Terugverdienen zal normaliter langere tijd in beslag nemen, en een vroegtijdige uitname van middelen ligt dan niet voor de hand ;

het kavelsaldo wordt ook gerelateerd aan de nog te maken totale kosten voor de grondexploitatie. Als die kosten hoog zijn dan wordt voorzichtigheid betracht bij de winstneming.

De mogelijkheid om tussentijds winst te nemen wordt beoordeeld bij de Eindejaarsrapportage. Deze methodiek van tussentijds winstneming is geïntroduceerd bij de vaststelling van de kasstroomsturing op kavelniveau. Er is inmiddels twee jaar ervaring opgedaan met het tussentijds nemen van winst. Behoudens een casus waarin na winstneming een erfpachter zich terugtrok en een gerealiseerde kavelopbrengst gecorrigeerd moest worden is de methodiek goed werkbaar gebleken. Vereveningsruimte Nadat de omvang van de reserve is bepaald en het benodigde weerstandsvermogen is berekend kan de vrije ruimte, de vereveningsruimte worden bepaald. Dat is het saldo van de reserve en het weerstandsvermogen. De vereveningsruimte wordt op verschillende momenten aangewend:

bij het besluit van de Raad tot het aangaan van een grondexploitatie met een verwacht negatief resultaat. Het verwachte negatieve resultaat wordt op voorhand ten laste van de reserve in het onderhanden werk ingebracht;

bij het besluit van het College of de directeur van de RVE Grond en Ontwikkeling tot het aangaan van een grote (voor)investering onder een reeds vastgestelde grondexploitatie.

Marktwaarde Bij de Eindejaarsrapportage wordt getoetst of de marktwaarde van de grondexploitatie niet lager is dan de vervaardigingswaarde dan wel verkrijgingswaarde. Als de marktwaarde duurzaam lager is (waarbij als indicatie voor ‘duurzaam’ een periode van meer dan twee jaar wordt gehanteerd) dan volgt waardering volgens die marktwaarde. Als de boekwaarde hoger is dan de marktwaarde van de nog te ontwikkelen kavels dan vindt een afwaardering plaats ten laste van de algemene reserve. Bestuurlijke rapportage Ten behoeve van het bestuur wordt eenmaal per jaar gerapporteerd over de stand van zaken met betrekking tot de grondexploitatieportefeuille. Dat gebeurt aan het einde van ieder jaar, op basis van een uitgebreide rapportage die eigenstandig of als bijlage bij de jaarrekening wordt aangeboden aan het bestuur. De rapportage dient ter onderbouwing van de bestuurlijk keuzes ten behoeve van de Voorjaarsnota. Bij de invulling van de bestuurlijke rapportage wordt aangesloten bij de gemeentelijke P&C cyclus. In de rapportage wordt ingegaan op de ontwikkeling van belangrijke sturingsindicatoren en de verhouding daartussen: de positie onderhanden werk, het kasstroomsaldo, de reserve, de vereveningsruimte, de verwachte kasstromen en de marktverwachtingen. Een voorbeeld van de verhoudingen tussen de sturingsindicatoren heeft betrekking op de mogelijkheid om kleinere investeringen te plegen voordat daar zekere opbrengsten tegenover staan. Dat kan tot een toename van het onderhanden werk leiden. Als dat gebeurt in een periode met slechte marktverwachtingen en een afnemende reservepositie leidt dat tot andere conclusies dan wanneer de marktverwachtingen en reservepositie goed zijn. De rapportage gaat nader in op dergelijke verhoudingen.

319


Naast de bestuurlijke raportage die aan het eind van ieder jaar wordt gerealiseerd worden voor ambtelijk gebruik een volledige halfjaarrapportage en meer beperkte kwartaalrapportages gemaakt. Evaluatie Het nieuwe stelsel wordt geïntroduceerd in een dynamische omgeving. De vastgoedmarkt is volatiel. Nieuwe wetgeving op het gebied van begroting en verantwoording en fiscaliteit is geïntroduceerd (BBV, VPB), en wordt momenteel vertaald naar de Amsterdamse situatie. Omstandigheden die aanleiding geven om het stelsel binnen een termijn van twee jaar (eerste kwartaal 2018) te evalueren.

320


5.2 Het grondprijsbeleid 2016 voor nieuwe uitgiften in eeuwigdurende erfpacht Toen de gemeenteraad instemde met de vernieuwing van het erfpachtstelsel door de invoering van eeuwigdurende erfpacht, stelde het tegelijk daarmee Het grondprijsbeleid 2016 voor nieuwe uitgiften in eeuwigdurende erfpacht vast, dat als een bijlage aan de voordracht was toegevoegd. Vernieuwing erfpachtstelsel Amsterdam geeft grond in erfpacht uit. De erfpachter betaalt periodiek een vergoeding voor het gebruik van de grond, de erfpachtcanon. De erfpachter kan deze periodieke canon afkopen, voor een aantal bestemmingen is het afkopen van de canon verplicht. Het grondprijsbeleid gaat in op de wijze waarop de gemeente bij nieuwe uitgifte de prijs bepaalt voor het gebruik van de grond die zij in erfpacht uitgeeft. Tot aan de vernieuwing gaf de gemeente de grond uit in voortdurende erfpacht. Dat betekent dat elke vijftig jaar de canon wordt herzien aan de hand van de actuele grondwaarde. Als eerste wordt eeuwigdurende erfpacht ingevoerd voor nieuwe erfpachters bij nieuwe (grond)uitgiften; bestaande erfpachters krijgen de mogelijkheid om over te stappen naar eeuwigdurende erfpacht. Grondprijsbeleid Kern van het grondprijsbeleid is dat grond tegen een marktconforme prijs wordt uitgegeven. Bij het grondprijsbeleid hanteert de gemeente de genormeerde residuele benadering voor de bepaling van de grondwaarde. In het grondprijsbeleid wordt de waarde van de grond marktconform bepaald aan de hand van de daarop te realiseren bestemming (de functie). De genormeerde residuele grondprijsbenadering houdt in dat de grondprijs het verschil is (het residu) van de gemiddelde marktwaarde van een bestemming en de genormeerde kosten die moeten worden gemaakt om het vastgoed te realiseren (stichtingskosten). Voor deze genormeerde residuele grondprijsbepaling onderzoeken we elk jaar – en zo nodig twee keer per jaar – de marktontwikkelingen in de verschillende vastgoedsegmenten. Daarnaast onderzoeken we elk jaar de stichtingskosten van de verschillende typen vastgoed. De ramingen van de gronduitgiften in de grondexploitaties zijn gebaseerd op het systeem van eeuwigdurende erfpacht waarbij alleen voor woningen geen verplichte afkoop geldt. Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft de beleidsnota Grondprijsbeleid 2016 voor nieuwe uitgiften in eeuwigdurende erfpacht op 22 juni 2016 vastgesteld. De beleidsnota Je vindt de beleidsnota met het Grondprijsbeleid 2016 voor nieuwe uitgiften in eeuwigdurende erfpacht op de volgende pagina’s.

321


Het grondprijsbeleid 2016 voor nieuwe uitgiften in eeuwigdurende erfpacht Bijlage bij raadsvoordracht ‘Instemmen met de invoering van eeuwigdurende erfpacht voor nieuwe uitgiften’ voor de gemeenteraad d.d. 22 juni 2016

Samenvatting Amsterdam geeft grond in erfpacht uit. De erfpachter betaalt periodiek een vergoeding voor het gebruik van de grond, de erfpachtcanon. De erfpachter kan deze periodieke canon afkopen, voor een aantal bestemmingen is het afkopen van de canon verplicht. Het grondprijsbeleid gaat in op de wijze waarop de gemeente de prijs bij nieuwe uitgifte, voor het gebruik van de grond die zij in erfpacht uitgeeft, bepaalt. Tot nu toe gaf de gemeente de grond uit in voortdurende erfpacht. Dat betekent dat elke vijftig jaar de canon wordt herzien aan de hand van de actuele grondwaarde. Vanaf nu zullen onderhandelingen plaatsvinden over eeuwigdurende erfpacht. De canon wordt dan eenmalig vastgesteld en daarna alleen nog jaarlijks aangepast met de inflatie. De hoogte van de canon wordt alleen herzien bij wijzigingen van het erfpachtcontract. De grondprijzen in het beleid dat hier voorligt is alleen voor gronduitgifte in eeuwigdurende erfpacht. Kern van het grondprijsbeleid is dat grond tegen een marktconforme prijs wordt uitgegeven. Wanneer de gemeente een ontwikkelopgave voor grond met een tender in de markt zet, is een marktconforme prijs zeker gesteld. Dan brengen de marktpartijen immers een bod uit waaruit de periodieke canon en/of afkoopsom volgt. Niet altijd is het mogelijk de erfpachtgrondprijs, de grondslag voor het bepalen van de canon en afkoopsom, door een bieding te laten bepalen. In die gevallen bepalen we de erfpachtgrondprijs met de zogenaamde ‘residuele grondwaardemethodiek’ (korte toelichting verderop in de samenvatting). Deze methodiek sluit aan bij de wijze waarop de markt de waarde van grond bepaalt. De canon wordt bepaald door de erfpachtgrondwaarde te vermenigvuldigen met het canonpercentage. Het canonpercentage wordt berekend op basis van het actuele rendement op staatsleningen met een resterende looptijd van tien jaar, de inflatieverwachting en een risico-opslag. Naast het bepalen van de prijs door een tender of de residuele grondprijsmethodiek, hanteert de gemeente ook minimale en vaste grondprijzen. Negatieve grondprijzen zouden betekenen dat de gemeente een bijdrage verstrekt. Het beleid is, om via de grondprijs geen bijdrage aan vastgoedrealisatie te leveren. Daarnaast hanteert de gemeente een minimum-grondprijs omdat grondproductie geld kost. De vaste grondprijs tenslotte wordt gebruikt voor bestemming waarvoor eigenlijk geen waarde bepaald kan worden zoals bijvoorbeeld scholen. Voor de residuele grondprijsmethodiek is het nodig de vastgoedwaarde en kosten voor het realiseren van de opstallen (bebouwingen) te bepalen. Het verschil tussen deze twee, het residu, is de grondwaarde. Voor het bepalen van de stichtingskosten om de opstallen te realiseren hanteert de gemeente referentiemodellen die zoveel mogelijk overeenkomen met de gebouwen die momenteel in de nieuwbouw worden gerealiseerd. De stichtingskosten, de bouwen bijkomende kosten in het geval van nieuwbouw, zijn het afgelopen jaar nauwelijks veranderd.

322


De vastgoedwaarden van de verschillende segmenten hebben zich, afhankelijk van het segment, het afgelopen jaar wel ontwikkeld. De woningmarkt heeft het afgelopen jaar spectaculaire prijsstijgingen laten zien. Dit resulteert ook in de stijging van de erfpachtgrondprijs. De kantorenmarkt laat op de sterke kantoorlocaties, zoals de Zuidas, ook stijgingen van de vastgoedwaarde zien. In de bedrijfsruimtemarkt is de ontwikkeling veel gematigder. De ontwikkeling van detailhandelsvastgoed is stabiel en de ontwikkeling van de erfpachtgrondprijzen van hotels stijgen. De stijgende erfpachtgrondprijzen in verhouding tot de Grondprijzenbrief 2015 wordt enerzijds veroorzaakt door de marktontwikkeling en anderzijds doordat de prijzen in 2015 gebaseerd waren op voortdurende erfpacht en de prijzen in het nieuwe beleid van toepassing zijn op eeuwigdurende erfpacht.

Begrippen Afkoop – het door de erfpachter in één keer vooruit betalen van alle toekomstige canonbedragen voor de looptijd van het erfpachtrecht voor in het erfpachtrecht vastgelegde gebruik. De looptijd is bij voortdurende erfpacht gelijk aan de looptijd van het tijdvak (meestal vijftig jaar) en bij eeuwigdurende erfpacht gelijk aan de eeuwigheid. Erfpacht – een zakelijk recht dat de erfpachter het recht geeft op het gebruik van de grond en de daarop aanwezige opstallen, welke eigendom zijn van een ander, in dit geval de gemeente. . Erfpachtgrondprijs – het bedrag waarop de hoogte van de canon en de afkoopsom wordt gebaseerd. Eeuwigdurende erfpacht – erfpacht voor onbepaalde tijd (de eeuwigheid). Hierbij is geen sprake van tijdvakken. Functionele grondprijspolitiek – methodiek waarbij de bestemming van het vastgoed maatgevend is voor de waarde van de grond. Grondwaarde – de economische waarde van een locatie. Canon – een canon die periodiek ( jaarlijks) wordt aangepast aan de inflatie. Marktwaarde – het bedrag dat een bereidwillige koper wil betalen in een marktconforme transactie, na behoorlijke marketing, waarbij de koper en verkoper geïnformeerd, zorgvuldig en zonder dwang hebben gehandeld. Onbezwaarde waarde – de waarde waarbij alleen rekening wordt gehouden met beperkingen die volgen uit het publiekrecht en niet de privaatrechtelijke beperkingen. Optiecontract – een ontwikkelcontract waarbij de marktpartij het recht krijgt om op een bepaald moment in de tijd of uiterlijk voor een bepaald moment in de tijd een perceel in erfpacht af te nemen (er wordt een onvoorwaardelijke erfpachtovereenkomst gesloten). Opstallen - gebouwen, werken en beplatingen

323


Opstalwaarde – de waarde van alles wat is toegevoegd aan en op de bouwrijpe grond. Residuele grondwaarde – het verschil tussen de vastgoedwaarde en de opstalwaarde. Stichtingskosten – de kosten voor het ontwikkelen en realiseren van de opstallen. Het gaat hier om de aanneemsom en bijkomende kosten zoals leges. Vastgoedwaarde – de waarde van het vastgoed in het economisch verkeer waarbij de grond onderdeel is van deze waarde, tenzij anders vermeld. Voortdurende erfpacht – erfpacht waarbij aan het eind van ieder overeengekomen periode (tijdvak) de canon wordt herzien en nieuwe algemene bepalingen aan de erfpachter kunnen worden opgelegd. Het Amsterdamse voortdurende erfpachtstelsel kent tijdvakken van 50 of 75 jaar.

Inleiding De gemeente Amsterdam voert een actief grondbeleid. Dat betekent dat de gemeente gronden aankoopt en bouwen woonrijp maakt. Bouwrijpe grond geven we vervolgens in erfpacht uit aan marktpartijen die op deze percelen vastgoed realiseren. De prijs waarvoor de percelen aan marktpartijen worden uitgegeven zijn opbrengsten voor de gemeente. Met deze opbrengsten dekt de gemeente de kosten voor de verwerving en het bouwen woonrijp maken van de grond. In de grondexploitatie worden de kosten en opbrengsten van een ruimtelijk ontwikkelingsplan in beeld gebracht. De grondwaarde De kostprijs van grond is niet maatgevend voor de waarde ervan. De waarde van grond hangt samen met de locatie en de gebruiksmogelijkheden en –voordelen die de locatie de gebruiker biedt, met de daaraan verbonden marktwaardering daarvan. Dit is per definitie voor elke locatie uniek. De waarde van grond is ook niet stabiel in de tijd. In de vastgoedmarkt is sprake van concurrentie, waarbij degene die de locatie het meest waardevol vindt, het hoogste bod kan uitbrengen. Bij de meeste producten en diensten leidt een grote vraag ook tot meer aanbod. Voor vastgoed gaat dit niet op. Het aanbod van vastgoed kan niet, of niet snel, worden verruimd. Dit komt omdat locaties, waarop gebouwd kan worden, niet (of heel beperkt) voorhanden zijn (zoals in de bestaande stad), de hoeveelheid aan vastgoed op een locatie beperkt flexibel is (waardoor het volume maar beperkt kan worden verruimd door aan- of bijbouwen) en het realiseren van vastgoed enkele jaren kost. Hierdoor kan het aanbod niet op korte termijn worden aangepast aan de gewijzigde vraag. Hierdoor is de waarde van grond niet of zeer beperkt te beïnvloeden door meer aanbod en varieert de waarde van grond (en het daarop gebouwde vastgoed) sterk in de tijd en per locatie, afhankelijk van de marktvraag. De grondwaarde is sterk afhankelijk van de volgende vier factoren: 1. de (mogelijke) bestemming, gebruik en bebouwingsmogelijkheden daarbij inbegrepen; 2. de locatie; 3. het moment in de tijd; 4. fiscale aspecten.

324


De toegestane bestemming De grondwaarde wordt onder meer bepaald door de opbrengsten die de gebruiker ermee kan realiseren. Deze opbrengsten worden onder andere bepaald door de bestemming, het toegestane gebruik en de vloeroppervlakten (of beperkingen daarop). Zowel het bestemmingsplan (publiekrecht) als de erfpacht (privaatrecht) bepalen de toegestane bestemming. Een kantoor heeft bijvoorbeeld een ander opbrengsten kostenniveau dan een woning. En de grondwaarde is doorgaans hoger naarmate er een groter volume op mag worden gerealiseerd. De gemeente houdt bij de grondwaardebepaling rekening met deze verschillen. Locatie De locatie heeft ook een groot effect op de grondwaarde. De locatie heeft voornamelijk invloed op het opbrengstniveau, afhankelijk van de bestemming, en in mindere mate op het kostenniveau om het vastgoed te realiseren en onderhouden. Een kantoor op de Zuidas heeft een hogere beleggingswaarde dan hetzelfde kantoor in Amsterdam Noord, terwijl de stichtingskosten ongeveer gelijk zijn. Hierdoor verschilt de grondwaarde per locatie aanzienlijk, afhankelijk van de bestemming. Het moment in de tijd De vraag naar vastgoed wisselt afhankelijk van de economische ontwikkeling. In tijden van economische achteruitgang neemt de vraag naar vastgoed doorgaans af, terwijl in economisch betere tijden de vraag doorgaans toeneemt. In hoeverre de vraag reageert op de actuele economische ontwikkeling is vaak ook weer afhankelijk van de bestemming, de locatie en maatschappelijke ontwikkelingen. Fiscale aspecten Overdrachtsbelasting / btw: Bij leveringen van grond en vastgoed moet doorgaans overdrachtsbelasting worden betaald. Bij de levering van een bouwterrein1) is de levering in de regel met btw belast. In dat geval is vrijstelling voor de overdrachtsbelasting mogelijk. Deze belastingen of vrijstelling van belastingen beïnvloeden daarmee de marktwaarde van het vastgoed en zo uiteindelijk ook de grondwaarde. Inkomstenbelasting: Eigenaar-bewoners mogen de canon en – onder voorwaarden – hypotheekrente aftrekken voor de inkomstenbelasting. Deze belastingen of vrijstelling van belastingen beïnvloeden daarmee direct of indirect de marktwaarde van het vastgoed en zo uiteindelijk ook de erfpachtgrondprijs. Erfpacht De gemeente Amsterdam geeft grond uit in erfpacht. Dit betekent dat de grond in eigendom blijft van de gemeente en dat de erfpachter de grond mag gebruiken tegen een vergoeding in de vorm van een erfpachtcanon. De gemeente voert dit beleid al meer dan honderd jaar: erfpacht is regel en verkoop in vol eigendom de uitzondering. De grond werd tot op heden in voortdurende erfpacht uitgegeven (behalve sommige gevallen waarin sprake is van tijdelijke erfpacht). Voortdurende erfpacht betekent dat het contract eeuwig duurt maar dat de canon eens in de 75 of 50 jaar (administratieve tijdvakken) wordt herzien. Het gemeentebestuur van Amsterdam heeft besloten het systeem van herziening van de canon en het actualiseren van de Algemene Bepalingen te verlaten en een systeem van eeuwigdurende erfpacht in te voeren. Met eeuwigdurende erfpacht wordt de canon slechts eenmaal bepaald, namelijk bij uitgifte. Wel geldt een jaarlijkse inflatiecorrectie. De erfpachter kan ervoor kiezen dit

325


contract open te breken omdat hij of zij bijvoorbeeld de bestemming en/of het volume wil aanpassen. De algemene bepalingen die van toepassing zijn op het erfpachtrecht worden na uitgifte niet meer herzien. In het voortdurende erfpachtstelsel worden de algemene bepalingen voor het nieuwe tijdvak herzien. Het bepalen van de prijs De erfpachtcanon wordt bepaald op basis van de actuele erfpachtgrondprijs en het canonpercentage. De erfpachter (degene die de grond in erfpacht uitgegeven krijgt) kan de canon jaarlijks betalen, of afkopen. Voor een aantal bestemmingen is afkoop verplicht en kan men niet kiezen voor jaarlijks betalen van canon. Om de erfpachtgrondprijs te bepalen heeft de gemeente Amsterdam beleid opgesteld. Op hoofdlijnen maken we onderscheid in beleid voor bestaande erfpachtrechten en beleid voor nieuw te vestigen erfpachtrechten. Dít beleidsdocument gaat specifiek in op nieuw te vestigen erfpachtrechten in eeuwigdurende erfpacht, de nieuwe gronduitgiften. Naast het grondprijsbeleid stelt de gemeente Amsterdam nieuwe Algemene Bepalingen voor erfpacht vast waarmee eeuwigdurende erfpacht wordt geïntroduceerd in Amsterdam. Nieuwe uitgiften en projectonderhandelingen waarvoor nog geen afspraken zijn gemaakt over de grondprijs en de algemene bepalingen, zullen vanaf nu worden gedaan op basis van eeuwigdurende erfpacht. Erfpachtgrondprijzen worden in verschillende fasen van gebieds- en vastgoedontwikkeling gebruikt. Er zijn erfpachtgrondprijzen nodig voor plannen die op de langere en de kortere termijn tot ontwikkeling (en dus gronduitgifte) moeten komen. In deze fasen zijn de omstandigheden waaronder de grond moet worden geprijsd verschillend en dient de erfpachtgrondprijs ook een ander doel. Een belangrijk deel van de erfpachtgrondprijzen wordt gebruikt om de opbrengsten in grondexploitaties te ramen. Anders dan in uitgiftesituaties, dienen deze prijzen als financieel kader voor een gebieds- of kavelontwikkeling: de kosten van de grondproductie (bouwrijp maken) worden betaald uit de opbrengsten van gronduitgifte. Voordat de gemeente aan een ontwikkeling kan beginnen, dient de financiële haalbaarheid daarvan in de grondexploitatie te worden berekend. Erfpachtgrondprijzen die worden opgenomen in de grondexploitatie moeten dus een goed en toekomstbestendig beeld geven van de te verwachten grondopbrengsten, die soms jaren in de toekomst liggen. Hoe verder die toekomst, hoe globaler de planuitwerking, hoe groter de risicomarge om deze opbrengst-raming heen. Hoe dichter bij de uitgifte, hoe accurater de raming kan zijn, hoe kleiner het risico aan de opbrengstenkant van de grondexploitatie is, maar veel van de kosten zijn dan al gemaakt. Met

326


andere woorden: de beïnvloedbaarheid van het grondexploitatieresultaat neemt af naarmate het uitgiftemoment dichterbij komt. In het voorliggende document gaan we in deel 1 in op hoe de gemeente de prijs (erfpachtgrondprijs, canon en afkoopsom) bepaalt bij de uitgiften voor erfpachtrechten in eeuwigdurende erfpacht. In deel 2 geven we aan tot welke bandbreedten van prijzen het grondprijsbeleid leidt voor verschillende vastgoedsegmenten en op verschillende locaties in de stad. Dit zijn indicatieve en ruime bandbreedten. Erfpachtgrondprijzen worden per geval bepaald waarbij rekening wordt gehouden met de exacte ligging en specifieke kenmerken die van toepassing zijn. Hierdoor kunnen de erfpachtgrondprijzen ook binnen een gebied aanmerkelijk verschillen.

Deel A Het beleid voor het bepalen van de prijs De bepaling van erfpachtgrondprijzen Zoals in hoofdstuk 1 al uitgelegd, voert Amsterdam een actief grondbeleid. We (her)ontwikkelen locaties in de stad en geven bouwrijpe grond in erfpacht uit. Via de kaders, vastgelegd in onderhavig beleid, worden de hoogten van de erfpachtgrondprijs en de canon bepaald. Het beleid is om erfpachtgrondprijzen marktconform te bepalen of, voor bestemmingen waarbij dat niet mogelijk is, een vaste erfpachtgrondprijs van toepassing te laten zijn. De marktconforme prijs wordt bij voorkeur bepaald door een tender. In een tender bieden verschillende marktpartijen op het verkrijgen van de grondpositie. Als de erfpachtgrondprijs niet op basis van een tender wordt bepaald dan passen we de zogenaamde ‘residuele grondprijsmethodiek’ toe om de marktconforme erfpachtgrondprijs te bepalen. Dit hoofdstuk gaat dieper in op het grondprijsbeleid. Marktconforme erfpachtgrondprijzen Uitgangspunt van het grondprijsbeleid is dat de gemeente de grond voor een marktconforme prijs uitgeeft. Dit is conform de kaders van de Europese regelgeving. Amsterdam kiest ervoor om zo veel als praktisch mogelijk is, bouwrijpe grond via een tender in de markt te zetten. Wanneer meerdere marktpartijen in onderlinge concurrentie een bod uitbrengen, is het bepalen van een marktconforme erfpachtgrondprijs zo goed mogelijk verzekerd. Sinds februari 2016 is het beleid van de gemeente Amsterdam om bij selecties waar prijs een van de selectiecriteria is, een ontwikkelcontract als optiecontract in de markt te zetten. In die gevallen bieden de marktpartijen niet op de erfpachtgrondprijs maar op de optievergoeding. De biedprocedure op optievergoeding garandeert de marktconformiteit van de gronduitgifte. Het bepalen van erfpachtgrondprijzen voor eeuwigdurende erfpacht is een nieuw product in Amsterdam waarvoor geen marktreferenties beschikbaar zijn. Om inzicht te krijgen in de waarde die de markt toekent aan eeuwigdurende erfpacht zijn tenders van extra groot belang. In tenders bepaalt de markt de waarde die zij bereid is te betalen voor het erfpachtrecht en dit geeft de gemeente inzicht in de marktconforme erfpachtgrondprijs.

327


Naast een tender met een optiecontract zijn er meer gevallen waarin het niet mogelijk of gewenst is om de erfpachtgrondprijs via een onvoorwaardelijke biedprocedure te bepalen. Bijvoorbeeld in een fase van de gebiedsontwikkeling wanneer nog geen marktpartij in beeld is, of wanneer er één-op-één afspraken worden gemaakt met een marktpartij. In het laatste geval is de erfpachtgrondprijs het resultaat van een onderhandeling tussen gemeente en grondafnemer. De marktconforme erfpachtgrondprijs voor nieuwe uitgiften wordt in die gevallen op basis van de residuele methode bepaald. Daarnaast kunnen er vaste en minimale grondprijzen van toepassing zijn. Daarover gaan de volgende paragrafen. Residuele methode Amsterdam bepaalt voor eeuwigdurende erfpacht de marktconforme prijs op basis van de ‘residuele methode’. Deze methode betekent dat de marktwaarde (nieuwe uitgiften) wordt verminderd met de opstalwaarde. De opstalwaarde is gelijk aan de nieuwbouwkosten en de bijkomende kosten van de beoogde bebouwing (inclusief opslag voor winst en risico). Het verschil (residu) is de ‘waarde vol eigendom’ die aan de (erfpacht)grond wordt toegeschreven. Bij het bepalen van de marktwaarde wordt rekening gehouden met het feit dat de grond in erfpacht wordt uitgegeven. Amsterdam voert een functionele en residuele grondprijspolitiek. Dit houdt in dat de waarde van de grond gerelateerd is aan de daarop te realiseren bestemming. Per bestemming wordt de residuele methode toegepast. Het college van burgemeester en wethouders heeft zich in het kader van de invoering van eeuwigdurende erfpacht laten adviseren door de Grondwaardecommissie die bestaat uit de professoren Berkhout, Eichholtz en Brounen. Zij hebben op 18 juni 2015 hun rapport ‘Schoon Schip’ opgeleverd. De residuele grondprijsmethodiek is in lijn met hun advies. In Amsterdam zijn veel percelen in erfpacht uitgegeven. De marktprijzen zijn dan ook op erfpacht gebaseerd. Maar omdat de gemeente al ruim 100 jaar de percelen in voortdurende erfpacht heeft uitgegeven, zal in vele gevallen de gevonden residuele grondwaarde, die dus is gebaseerd op voortdurende erfpacht, moeten worden gecorrigeerd naar een erfpachtgrondprijs gebaseerd op eeuwigdurende erfpacht. Bij de residuele methode hanteren we drie uitgangspunten: i. Genormeerd ii. Verschil eigen grond en erfpachtgrond iii. Afslag wegens bestemmingsbeperkingen i. Genormeerd residueel Een belangrijk uitgangspunt van de gemeente Amsterdam is dat de erfpachtgrondprijzen genormeerd bepaald worden. Dit houdt in dat de gemeente bij de bepaling van de erfpachtgrondprijs van een bepaald project niet uitgaat van (eventueel beschikbare) feitelijke opbrengsten en kosten, maar van vergelijkbare en marktconforme opbrengsten- en kostenniveaus. Hiermee voorkomen we dat kavels met dezelfde locatiekwaliteiten en met dezelfde bestemming, verschillende grondwaarden hebben.

328


Genormeerd residueel wil niet zeggen, dat we geen rekening houden met bijzondere omstandigheden die tot afwijkende stichtingskostenniveaus leiden. Bij bijvoorbeeld geluidsbelaste gevels passen we een (genormeerde) correctie toe, die afhangt van de geluidsbelasting. Bij andere projecten zal de erfpachtgrondprijs op basis maatwerk worden bepaald (zie 2.4.2) wanneer de opgave sterk afwijkt van de stichtingskostenreferenties. ii. Verschil eigen grond en erfpachtgrond Tussen eigendom en erfpacht is sprake van een waardeverschil omdat bij erfpacht beperkingen kunnen gelden waarvan bij eigendom geen sprake is. De mate waarin aan een erfpachtrecht beperkingen en verplichtingen verbonden zijn (die bij eigendom niet gelden) bepaalt het waardeverschil. Het gaat dan vooral om beperkingen buiten het publiekrecht (bestemmingsplan) met betrekking tot de bestemming, het gebruik en de vloeroppervlakte (bij wijziging van bestemming of uitbreiding van volume kan de canon worden herzien). Bij particuliere koopwoningen zijn de beperkingen klein. Bij uitbreiding van koopwoningen is er geen canonherziening (dit staat in de Algemene Bepalingen), alleen bij het wijzigen van een bestemming (op verzoek van de erfpachter) kan de canon worden herzien. iii. Afslag wegens bestemmingsbeperkingen De gemeente legt de bestemming vast in het erfpachtcontract. Dit is de privaatrechtelijke bestemming. Als de beperkingen op het object verschillen van de beperkingen die gelden voor de objecten die we gebruiken als referentie om de marktwaarde te bepalen, dan is een afslag op zijn plaats. Stappen bij het bepalen van de erfpachtgrondprijs Bij nieuwe uitgiften komen we tot de erfpachtgrondprijs door de opstalwaarde af te trekken van de vastgoedwaarde op de desbetreffende locatie. Stapsgewijs komt de residuele erfpachtgrondprijs voor nieuwe uitgiften in eeuwigdurende erfpacht als volgt tot stand: 1. Voor een locatie in de stad bepalen we per bestemming de marktconforme waarde, waarbij we rekening houden met het feit dat het erfpacht betreft. 2. Indien de bestemming in het erfpachtcontract is beperkt ten opzichte van het bestemmingsplan wordt op basis van onderzoek een afslag bepaald om de beperkte marktwaarde te verkrijgen. Op het moment dat de gebruikte referenties (vergelijkbare situaties) gelijke beperkingen kennen, is een afslag niet nodig. 3. Om de erfpachtgrondprijs te bepalen, trekken we de opstalwaarde af van de marktwaarde. De opstalwaarde is gelijk aan de genormeerde nieuwbouwstichtingskosten, bestaande uit bouwen bijkomende kosten. Als de gebruikte referenties een grotere beperking kennen dan waarvoor de erfpachtgrondprijs wordt bepaald, dan wordt de erfpachtgrondprijs naar boven bijgesteld. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer we vergelijken met vastgoedtransacties van andere erfpachtrechten met voortdurende erfpacht. Bij voortdurende erfpacht wordt de canon eens in de 50 jaar herzien en kunnen ook nieuwe Algemene Bepalingen worden opgelegd.

329


Voor nieuwe uitgiften geldt dat alle bestemmingen op het perceel, ook de parkeerplaatsen op maaiveld en het onbebouwd terrein, een afzonderlijke erfpachtgrondprijs krijgen zolang deze een zelfstandig economische waarde kennen. De Floor Area Ratio (FAR), ook wel Floor Space Index (FSI) genoemd, is daarbij niet van belang. De FAR is de maat die het totale aantal vierkante meters bebouwing, inclusief de verdiepingen op een perceel vergelijkt met het totale, zowel bebouwde als onbebouwde, oppervlak van datzelfde perceel. De totale erfpachtgrondprijs is de som van de erfpachtgrondprijzen van alle afzonderlijke bestemmingen. Per bestemming rekenen we met de relevante meeteenheid zodat er bij de bepaling van de erfpachtgrondprijs rekening wordt gehouden met de vloeroppervlakte die mag worden gerealiseerd. In de genormeerd residuele bepaling van de erfpachtgrondprijs hanteren we normen voor zowel de opbrengsten als voor de kosten, de relevante variabelen in de residuele vergelijking. Die normen zijn gebaseerd op de gemiddelde opbrengst van het relevante type vastgoed in het gebied waar de nieuwe ontwikkeling zal plaatsvinden en de productiekosten van de opstallen. We houden rekening met de belangrijkste kenmerken van het toekomstige gebouw en de relevante regelgeving die van toepassing is (met name het geldende bouwbesluit en het bestemmingsplan). Er kan aanleiding zijn om de normen voor opbrengsten en kosten los te laten en een specifieke berekening te maken. Dit is relevant als het te realiseren project niet voldoet aan de uitgangspunten die horen bij de normen. Dit kan bijvoorbeeld nodig zijn omdat de gemeente inhoudelijke eisen stelt die niet passen binnen die uitgangspunten. In zulke gevallen moet een specifieke maatwerkberekening plaatsvinden om de erfpachtgrondprijs te bepalen, die recht doet aan de afwijkingen van de normen. Vaste en minimale erfpachtgrondprijzen Voor enkele bestemmingen, bijvoorbeeld sommige sociaal-maatschappelijke voorzieningen, bepalen we de erfpachtgrondprijs niet residueel, maar gelden vaste erfpachtgrondprijzen. In het Grondprijsbeleid staat in welke gevallen een vaste erfpachtgrondprijs van toepassing is. Daarnaast bepalen we voor alle vastgoedsegmenten een minimale erfpachtgrondprijs. Grond is niet gratis en als de grond residueel gezien een lagere waarde kent, dan is een bijdrage noodzakelijk om de opstallen te realiseren. De kosten om de opstallen te realiseren overstijgen dan immers de waarde van het vastgoed na realisering. De gemeente Amsterdam hanteert het beleid dat ze zelf via de erfpachtgrondprijs geen bijdrage verstrekt. De gemeente hanteert dus per definitie geen negatieve erfpachtgrondprijzen. Een minimale erfpachtgrondprijs is van toepassing zodat alle bestemmingen bijdragen aan de grondproductiekosten. In het grondprijsbeleid voor voortdurende erfpacht zijn ook minimale en vaste grondprijzen van toepassing. Bij eeuwigdurende erfpacht zijn deze minimale en vaste grondprijzen hoger dan bij voortdurende erfpacht, omdat er meerwaarde ontstaat door het vervallen van de tijdvakken. De verhoging is gebaseerd op rendementen die gebruikelijk zijn in het betreffende vastgoedsegment. We passen de minimale en vaste erfpachtgrondprijzen jaarlijks aan met de inflatie. Algemeen uitgangspunt: bouwrijpe levering Grondprijsbeleid is een belangrijk onderdeel van het actieve grondbeleid (naast bijvoorbeeld het Selectiebeleid en het Uitgiftebeleid). Bij het bepalen van de erfpachtgrondprijs van bouwrijpe

330


grond voor de diverse bestemmingen, hanteert Amsterdam de volgende algemene uitgangspunten:

de gemeente levert de grond als bouwterrein bouwrijp en voldoet daarmee onder andere aan de criteria conform Wet op de Omzetbelasting (Wet OB) en de grond kent geen bijzondere belemmeringen (bijvoorbeeld erfdienstbaarheden die het beoogde gebruik in de weg staan);

de bodemkwaliteit is geschikt voor het toekomstige gebruik;

de gemeente geeft de grond in erfpacht uit en de erfpachtgrondprijzen vormen de basis voor de hoogte van de erfpachtcanon;

de genoemde erfpachtgrondprijzen zijn exclusief btw en er wordt btw-belast geleverd. Op het moment dat aan één of beide van de twee eerstgenoemde uitgangspunten niet voldaan wordt, kan dit gevolgen hebben voor de erfpachtgrondprijs. Bij het bepalen van de grondprijs moet de gemeente namelijk het fiscaal regime in acht nemen worden dat van toepassing is. Indien bijvoorbeeld sprake is van de uitgifte van een terrein dat niet kwalificeert als bouwterrein of nieuw vervaardigde onroerende zaak, dan is de levering belast met overdrachtsbelasting. Bij leveringen die met btw belast zijn wordt de btw van de grondprijs afgetrokken. Als een levering niet belast is met btw (maar met overdrachtsbelasting) wordt deze ook niet van de grondprijs afgetrokken en komt de grondprijs dus hoger uit dan een levering die wel met btw belast is. Uitgifte van bebouwde grond Er zijn situaties waarbij de gemeente bebouwde grond uitgeeft. Hiermee wordt niet voldaan aan het uitgangspunt van bouwrijpe levering van grond bij uitgifte. In die gevallen wordt de erfpachtgrondprijs per geval bepaald. De bepaling van canon en afkoopsom De canon is de (jaarlijkse) periodieke vergoeding voor het gebruik van de grond. Bij eeuwigdurende erfpacht wordt deze bij uitgifte berekend door de erfpachtgrondprijs te vermenigvuldigen met het canonpercentage (uitleg hieronder). Na uitgifte kan de canon, afgezien van een jaarlijkse inflatie-indexering, alleen worden aangepast wanneer het erfpachtrecht wordt gewijzigd, zoals het aanpassen van het volume en/of de bestemming. De afkoopsom volgt uit de canon, want deze behelst immers het afkopen van alle toekomstige canonbetalingen. Rentepercentages zijn voortdurend onderhevig aan marktontwikkelingen. Het canonpercentage voor gronduitgifte onder de Algemene Bepalingen 2016 passen we jaarlijks aan aan de recente ontwikkelingen. In het voortdurende erfpachtstelsel wordt het canonpercentage elk kwartaal aangepast aan de recente ontwikkelingen op de kapitaalmarkt. Hierdoor is de hoogte van de canonpercentages in het voortdurende erfpachtstelsel heel wisselend en daarmee ook de berekende canon bij een gelijke grondwaarde. Bij eeuwigdurende erfpacht wordt ervoor gekozen het canonpercentage wel aan te passen in de tijd maar minder vaak, zodat het canonpercentage stabieler is. Het canonpercentage beïnvloedt ook de afkoopsom. Door het canonpercentage eens per jaar aan te passen, is de afkoopsom op basis van de actuele canon gedurende het jaar gelijk.

331


Het bepalen van het canonpercentage Het merendeel van de particuliere woningkopers heeft een hypothecaire financiering nodig om de canon te kunnen afkopen. Die hypotheeklasten en de hoogte van de canon spelen een rol bij de afweging die een erfpachter maakt tussen canonbetaling of afkoop. Op het moment dat de canon veel hoger is dan de lasten die financiering van de afkoopsom met zich meebrengen, zal een erfpachter geneigd zijn af te kopen, en omgekeerd. In de afweging om voor canonbetaling of afkoop te kiezen, spelen naast de bruto-lasten ook fiscale aspecten en argumenten als bijvoorbeeld vermogensvorming. Uiteraard kunnen ook nog andere (psychologische) aspecten in deze afweging meespelen. Die zijn echter deels persoonsgebonden en daardoor moeilijk algemeen in te schatten en niet constant. Het is de bedoeling van het bestuur dat de keuze voor canon financieel gezien ongeveer hetzelfde uitvalt als de keuze voor (al dan niet hypothecair gefinancierde) afkoop. De canon moet daarvoor in verhouding staan tot de (rente)lasten van de hypothecaire financiering van de afkoopsom. Een (te) laag canonpercentage, en dus een lage canon in verhouding tot de afkoopsom, is uiteindelijk niet in het belang van de (toekomstige) bewoners. Te lage canonlasten vergroten het leenvermogen, wat kan bijdragen aan het opdrijven van de woningprijzen. De combinatie van hoge koopsommen en lage canons verlaagt de bereikbaarheid van woningen en maakt het afkopen van de canon voor de meeste mensen financieel onhaalbaar. Ook voor de gemeente is het canonpercentage van belang. Wanneer een erfpachter kiest om canon te betalen moet de gemeente de erfpachtgrondprijs (die gelijk is aan de afkoopsom) financieren. De erfpachtgrondprijs is immers de opbrengst in de grondexploitatie van waaruit de ruimtelijke investeringen worden gedekt. Een laag canonpercentage betekent een hoger risico voor de gemeente dat de canoninkomsten op termijn de rentelasten niet dekken, wanneer in de toekomst de rente zou stijgen. Als het canonpercentage te hoog is zal niemand meer kiezen voor canon en heeft het aanbod van canon betalen voor erfpacht geen praktische betekenis meer. Aan de andere kant leidt een relatief laag canonpercentage tot relatief weinig afkoop, en daarmee tot een groei van de gemeentelijke schuldenlast. Voor de gemeentelijke schuld is het beter als meer mensen afkopen. Echter, voor de erfpachter die de mogelijkheid heeft om canon te betalen (voor sommigen erfpachters is deze mogelijkheid er niet en geldt verplichte afkoop) moet canonbetaling een realistisch alternatief zijn voor afkoop. Voor de bepaling van het canonpercentage heeft het college van burgemeester en wethouders zich in 2015 laten adviseren door de Grondwaardecommissie. De Grondwaardecommissie heeft het advies van Francke & Frijns uit 2013 gevolgd. Het college heeft besloten het advies te volgen. De volgende formule hanteren we voor het bepalen van het canonpercentage:

canon % = d-i

1+d De letter d staat voor de disconteringsvoet; deze is opgebouwd uit de risicovrije rente (=nominale rente) en een opslag voor risico en kosten. De letter i staat voor de verwachte jaarlijkse prijsinflatie.

332


De disconteringsvoet maakt het mogelijk te rekenen met bedragen op verschillende momenten in de tijd. De waarde van een euro nu is niet gelijk de waarde van een euro over een jaar. Met behulp van de disconteringsvoet worden bedragen in het heden, een kasstroom in de toekomst en bedragen in de toekomst, vergelijkbaar met elkaar. De verwachte prijsinflatie is nodig om de toekomstige canonbedragen in te kunnen schatten. Reële rente bepalen uit de nominale rente De reële rente wordt afgeleid uit de nominale rente door deze te corrigeren voor de inflatieverwachting. De nominale rente wordt gelijkgesteld aan het gemiddeld effectief rendement op aflosbare staatsleningen met een resterende looptijd van tien jaar. Deze rente wordt door de markt bepaald en eenduidig gepubliceerd. Voor de reële rente wordt een bandbreedte aangehouden. Zonder bandbreedte is er een kans op periodes met een extreem hoge of juist een negatieve reële rente. Dit wordt dan veroorzaakt door de gekozen systematiek. Een erg lage of zelfs, in extreme gevallen van een lage rente en deflatie, negatieve disconteringsvoet leidt tot een extreem laag of zelfs negatief canonpercentage. Het is niet de bedoeling om grond uit te geven waar de gemeente geld op toe moet leggen. Het is bovendien niet te verwachten dat een extreem laag of negatief canonpercentage overeenkomt met de (grond)markt. Daarom hanteren we een bandbreedte voor de reële rente tussen de 1% en 3%, dit is in lijn met het advies van Francke & Frijns. Op deze manier hebben extreem hoge of lage reële rentestanden geen invloed op het canonpercentage. Inflatieverwachting De inflatieverwachting is enerzijds nodig voor het bepalen van het canonpercentage voor de canon en anderzijds om een bandbreedte voor de reële rente te kunnen toepassen om extreme reële rentestanden niet in het canonpercentage door te laten werken. De canon wordt jaarlijks geïndexeerd. Om zogenaamd `dubbel´ indexeren te voorkomen, halen we de verwachte inflatie `uit´ het canonpercentage. Opslag voor risico en kosten Zoals al eerder beschreven, loopt de gemeente risico bij het uitgeven van grond in erfpacht. Als de erfpachter kiest om af te kopen, dan kan de gemeente met de afkoopsom schuld aflossen. Op die manier worden rentelasten voorkomen. Wanneer de erfpachter canon betaalt, loopt de gemeente risico dat de canoninkomsten de rentelasten niet dekken. Bij canonbetaling loopt de gemeente ook een risico dat de erfpachter de canon in de toekomst niet (volledig) kan betalen. Dit risico zal zich vooral in tijden van economische stagnatie voordoen. Daarnaast is het de bedoeling dat de canonlasten concurreren met eventuele financieringslasten van de afkoopsom. De opslag die we hanteren bij het bepalen van het canonpercentage brengt het canonpercentage in evenwicht met de risico’s die de gemeente loopt en met het alternatief voor de erfpachter van de financiering van de afkoopsom. Francke & Frijns hebben geadviseerd een risico-opslag te hanteren in een bandbreedte tussen de 1,5% en 2,0%.

333


Het bepalen van de afkoopsom De afkoopsom is de netto contante waarde van de canoninkomsten die de gemeente ontvangt bij periodieke betaling. Om deze te bepalen, gebruiken we dezelfde parameters , als die voor het bepalen van het canonpercentage: de disconteringsvoet en de inflatieverwachting. Ook bij een eeuwigdurende inkomstenstroom is het mogelijk een afkoopsom te bepalen omdat de huidige waarde van inkomsten die heel ver in de toekomst zijn gelegen nihil is. Bij nieuwe gronduitgifte is de afkoopsom gelijk aan de erfpachtgrondprijs. Als er na gronduitgifte wordt gekozen voor afkoop, dan bepaalt de gemeente de afkoopsom door de actuele canon (die jaarlijks is gecorrigeerd voor inflatie) te delen door het actuele canonpercentage. De afkoopsom is minimaal gelijk aan de bij uitgifte of overstap in de erfpachtakte opgenomen erfpachtgrondwaarde. Het canonpercentage 2016 voor uitgifte onder de AB2016 De nominale rente voor het vaststellen van het canonpercentage wordt gebaseerd op het actuele rendement op staatsleningen met een resterende looptijd van tien jaar. De inflatieverwachting wordt gelijk gesteld aan de inflatiedoelstelling van de Europese Centrale Bank en is 2%. Voor de inflatieverwachting bestaat geen eenduidige lange-termijnverwachting gebaseerd op objectieve marktgegevens. Op dit moment is een verwachting van 2% hoog ingeschat. De werkelijke inflatie zal waarschijnlijk lager uitvallen. Dit is gunstig voor de erfpachter. Een lagere inschatting van de inflatie maakt het canonpercentage hoger, want de inflatiecorrectie gaat er vanaf. Voor de bepaling van de risico-opslag heeft de Grondwaardecommissie1 een bandbreedte van 1,5% tot 2% geadviseerd. Voor het actuele canonpercentage is de risico-opslag van 2016 op 1,5% gekozen. Dit leidt tot de volgende parameters voor het bepalen van het canonpercentage voor 2016:

1 Zie het rapport “Schoon Schip” (18 juni 2015)

3)

334


De reële rente2 is de nominale rente gecorrigeerd voor de inflatieverwachting. De actuele reële rente is negatief. De Grondwaardecommissie heeft geadviseerd om voor de reële rente een bandbreedte te hanteren van tussen de 1% en 3%. Daarom is de reële rente in bovenstaand overzicht op 1% gesteld. In de tabel hieronder wordt de canonformule ingevuld met bovenstaande parameters:

berekening Canonpercentage 2016 voor de AB2016

canon % d-i

1+d

= 4,5% - 2%

= 2,39% 1 + 4,5%

De canon passen we jaarlijks aan met de inflatie (CPI-alle huishoudens). Wanneer er sprake is van negatieve inflatie, deflatie, dan stellen we de aanpassingscoëfficiënt op 1. Dan blijft de canon dus gelijk. Keuze tussen canonbetaling en afkoop Bij uitgifte van grond met de volgende bestemmingen kan de erfpachter kiezen of hij periodiek canon wil gaan betalen of dat de canonverplichtingen (voor de bestemming en volume volgens het erfpachtcontract) worden afgekocht:

wonen inclusief bijbehorende parkeervoorzieningen;

sociaal maatschappelijke voorzieningen waarvoor de vaste grondprijs van toepassing is. Voor alle andere bestemmingen heeft de erfpachter, bij nieuwe gronduitgifte onder de AB2016, geen keuze maar is eeuwigdurende afkoop verplicht (voor de bestemming en volume volgens het erfpachtcontract). Dit is in ieder geval van toepassing voor de volgende bestemmingen:

Kantoren

Datacenters (deze vallen al onder co-locatie, hoeft niet op de lijst)

Detailhandel

Bedrijfsruimte

Co-locatie

Congrescentrum

Horeca (inclusief alle onder deze noemer vallende bestemmingen, waaronder bijvoorbeeld hotels)

Laboratoria

Parkeervoorzieningen niet ten behoeve van wonen

Recreatie (inclusief alle onder deze noemer vallende bestemmingen, waaronder bijvoorbeeld een casino en speelhallen vallen)

Reclamemasten

Warmte koudeopslag

Nutsvoorzieningen In bepaalde gevallen heeft de erfpachter te maken met meerdere `bestemmingen´ voor de grond. In dat geval geldt de hoofdbestemming. Afkoop voor het erfpachtrecht is verplicht als een van

2 De reële rente, gebaseerd op een inflatieverwachting van 2%, is -1,28%, de bandbreedte van 1% wordt

dan de actuele rente

335


bovengenoemde bestemmingen de hoofdbestemming is, ook als er andere bestemmingen onder vallen. In twijfelgevallen bepaalt de gemeente wat de belangrijkste bestemming is. Als het bepalen van een periodieke canon tot de mogelijkheden behoort wordt. dit opgenomen in de erfpachtaanbieding. Wanneer de erfpachter heeft gekozen voor canonbetaling, kan hij later alsnog kiezen voor tussentijdse afkoop. Wanneer de erfpachter eenmaal heeft gekozen voor afkoop of daartoe verplicht is, kan dit later niet meer worden teruggedraaid; ook niet wanneer het erfpachtrecht aan een derde wordt overgedragen.

Deel B De ontwikkeling en hoogte van de erfpachtgrondprijzen Stichtingskosten Wanneer we de erfpachtgrondprijs volgens de residuele systematiek bepalen, vormen de stichtingskosten van opstallen een belangrijke variabele. Bij een genormeerd residuele erfpachtgrondprijsbepaling bestaan die stichtingskosten uit bouwkosten en bijkomende kosten. De bouwkosten zijn de kosten die de aannemer aan zijn opdrachtgever in rekening brengt om de opstallen daadwerkelijk te bouwen. De bijkomende kosten zijn de kosten die de realisatie van de opstallen mogelijk maken: onder andere honoraria (architect, constructeur, projectmanagement, etcetera), leges, aansluitkosten, financieringskosten en kosten projectontwikkeling (algemene kosten en winst en risico projectontwikkeling). Wijzigingen in de stichtingskosten zijn direct van invloed op de hoogte van de erfpachtgrondprijs. Elke stijging van de stichtingskosten betekent, bij gelijkblijvende vastgoedwaarde, een gelijke (absolute) daling van de erfpachtgrondprijs en omgekeerd. Voor nieuwbouw geldt dat de opstalwaarde gelijk is aan de stichtingskosten. Om de stichtingskosten van woningbouw en commercieel vastgoed te bepalen, gebruiken we meerdere referentiemodellen. Hierdoor is het mogelijk om al in een vroeg stadium de variatie in stichtingskosten van te realiseren projecten te bepalen. De stichtingskosten variëren per referentiemodel. De stichtingskosten van de verschillende woningbouwreferenties bepalen we jaarlijks op basis van de gegevens van externe bouwkostenbureau’s. Voor 2016 geldt dit ook voor de stichtingskosten van commercieel vastgoed (kantoor- en bedrijfspanden). Referentiemodellen woningbouw en commercieel vastgoed De referentiemodellen representeren zo veel als mogelijk de opstallen die worden gerealiseerd in Amsterdam. De projecten die werkelijk gebouwd worden, wijken vanzelfsprekend af van deze modellen. Bouwers, beleggers en ontwikkelaars zoeken zowel in goede als in minder goede economische tijden constant naar een optimale combinatie van kwaliteit en kosten in samenhang met de beoogde doelgroep / marktsegment. Hierdoor wordt een veelvoud aan bouwvormen, verschillende volumes en bouwkwaliteiten gerealiseerd. Wanneer vastgoedexploitaties financieel onder druk staan, kan dit tot gevolg hebben dat er wordt bezuinigd op de kwaliteit van het bouwwerk (architectonische kwaliteit, materiaalkeuzes etcetera). Daarnaast vinden er in de bouw, mede onder invloed van de crisis, innovaties plaats die zorgen voor lagere bouwkosten. In

336


hoeverre deze ontwikkelingen structureel zijn, is voortdurend onderwerp van onderzoek. Daarom bekijken we jaarlijks of de modellen nog aansluiten op wat er daadwerkelijk gebouwd wordt. Er zijn referenties voor diverse bouwvormen die in de nieuwbouw voorkomen. Voor laagbouwwoningen zijn er onder andere referenties voor rijwoningen en twee-onder-één- kapwoningen. Voor meergezinswoningen zijn er referenties voor galerijwoningen, portiekwoningen, corridorwoningen, torens en combinatievormen. Voor commerciële bestemmingen als kantoren, bedrijfsgebouwen, parkeren etcetera gebruiken we referenties die qua gebouwvorm en kwaliteit zoveel mogelijk aansluiten op wat nieuw gebouwd gaat worden. Voor afwijkende bouwvormen zoeken we zoveel mogelijk in vroege fase een bijpassende referentie en bepalen we in de fase voor contractvorming met maatwerk de stichtingskosten. Structurele kosten versus incidentele marktwerking De hoogte van de stichtingskosten die een marktpartij opvoert, wordt gedeeltelijk beïnvloed door het aanbod van werk in de bouw en hieraan gekoppeld de mate van concurrentie. Deze zogenaamde marktwerking neemt de gemeente niet volledig mee in de bepaling van de erfpachtgrondprijzen. De reden daarvoor is dat bij aanbestedingen de marktwerking niet voor ieder project zal gelden en dat de marktwerking nogal een grillig verloop kent. Bovendien is de manier waarop de marktwerking in de ramingen wordt opgenomen niet eenduidig te bepalen en verschilt dit per bouwkostenbureau. Ten slotte worden veel projecten pas enkele jaren na het afgeven van de erfpachtgrondprijs uitgevoerd en zijn de marktomstandigheden tegen die tijd vaak veranderd. Stichtingskostenontwikkeling De stichtingskosten voor de bestemming ‘wonen’ zijn circa 0,6% gestegen ten opzichte van 2015. Naast de stijging van de reguliere kosten zien we dat het verschil tussen het aanbestedingsresultaat en de inschrijving (de marktwerking) iets kleiner is geworden. Voor commerciële bestemmingen, zoals kantoren en bedrijven zijn de stichtingskosten gelijk gebleven. Voor de bestemmingen hotels en cultuur & ontspanning / recreatie en sport kunnen we geen eenduidige ontwikkeling van de stichtingskosten weergeven, gezien de grote verscheidenheid aan kosten voor deze bestemmingen. Bovenstaande baseren we op de doorrekeningen van externe bouwkostenbureaus. Energieneutraal bouwen en kosten Energieneutraal bouwen is nodig om te voldoen aan de Energie Prestatie Coëfficiënt-norm (EPC- norm) die staat in het bouwbesluit. Energieneutraal bouwen leidt over het algemeen tot extra stichtingskosten en tot een lagere energierekening. In het grondprijsbeleid gaan we ervan uit dat de voordelen (comfort en lagere energierekening) leiden tot hogere vastgoedwaarde en dat de extra investeringen per saldo dus niet tot een lagere erfpachtgrondprijs leiden. Voor wat betreft de stichtingskosten voor energieneutraliteit, bepaalt de gemeente Amsterdam de erfpachtgrondprijs op basis van de EPC-norm in het bouwbesluit. Duurzaamheid bij nieuwbouw Voor de nieuwbouw waarover na 1 januari 2015 overeenkomsten zijn afgesloten, is het de ambitie dat 75 procent energieneutraal wordt ontwikkeld. Dat wil zeggen voor nieuwbouwwoningen een EPC van maximaal 0,15.

337


In het Bouwbesluit staat aan welke (duurzaamheids-)eisen woningen en andere gebouwen in Nederland moeten voldoen. Een nieuwbouwwoning mag een EPC van maximaal 0,4 hebben om te voldoen aan het bouwbesluit. De gemeente mag geen bovenwettelijke eisen stellen in het ontwikkelcontract, wel heeft de gemeente als beleid om marktpartijen te stimuleren om toch duurzamer te bouwen dan de landelijke eisen voorschrijven. Het instrument hiervoor is het selectiebeleid van de gemeente. Bij veel tenders is ‘duurzaamheid’ een van de selectiecriteria. Dit leidt ertoe dat marktpartijen met elkaar concurreren op de duurzaamheidscore van hun project. Woningbouw De woningmarkt is op te delen in koop- en huurwoningen. De huurwoningen zijn op hun beurt weer op te delen in markthuurwoningen (huurwoningen die doorgaans door commerciële beleggers worden aangeboden) en sociale huurwoningen. Deze laatste categorie wordt door de toegelaten instellingen (corporaties) aangeboden. Voor sociale huurwoningen die gerealiseerd en geëxploiteerd worden door een toegelaten instelling, gelden de Algemene Bepalingen voor voortdurende erfpacht voor woningcorporaties 1998 Amsterdam. Op basis van deze bepalingen geeft de gemeente de grond waarop deze woningen staan niet in eeuwigdurende erfpacht uit, maar in voortdurende erfpacht. In het Grondprijsbeleid voor nieuwe uitgifte in eeuwigdurende erfpacht gaan we daarom alleen in op koopwoningen en markthuurwoningen. Naast deze twee categorieën zijn er ook zogenaamde woonwerkwoningen. Dat is een woning waarbij een deel van de woning (een of meerdere kamers) gebruikt wordt als werkruimte (kantoor of bedrijfsruimte, bedrijf aan huis) binnen de kaders die het geldende bestemmingsplan stelt voor dat afwijkende gebruik. Er is niet altijd sprake van een duidelijke scheiding tussen de werken woonfunctie. Ook is moeilijk controleerbaar of de werkruimte daadwerkelijk als zodanig wordt gebruikt. Daarom beschouwen we bij het bepalen van de de erfpachtgrondprijs een woonwerkwoning in zijn geheel als woning. Ontwikkeling woningmarkt In 2015 heeft de Nederlandse woningmarkt een breed herstel laten zien met prijsstijgingen van gemiddeld 3,5% (CBS, 2016). Daarbij merken we op dat er grote verschillen zijn tussen gebieden. Zo laten bepaalde noordelijke en oostelijke regio’s beperkte prijsstijgingen zien terwijl de woningprijzen in de grote steden, met Amsterdam voorop, met een veelvoud hiervan stegen. Het CBS rapporteerde voor Amsterdam over het laatste kwartaal van 2015 zelfs een prijsstijging van gemiddeld 11% op jaarbasis. Vanuit historisch perspectief is de gemiddelde prijs in Amsterdam nog ruim een procent lager dan in 2008, in de periode vóór de economische crisis, zo laat onderstaande grafiek van het CBS zien.

338


Ook binnen Amsterdam lopen de prijsontwikkelingen behoorlijk uiteen. Buiten de ringweg laten de woningprijzen vaak een lichte stijging zien. Binnen de ringweg daarentegen, maar ook bijvoorbeeld langs de westelijke ringweg, zijn woningprijzen bovengemiddeld gestegen. Dit beeld komt ook terug in de ontwikkeling van nieuwbouwwoningen. In dit segment tonen marktpartijen bijzondere interesse in ontwikkellocaties langs de ringweg door de aantrekkelijke verhouding tussen ligging en prijs. Dit vertaalt zich in soms spectaculaire prijsstijgingen van woningen. Ook de nieuwbouwproductie laat sinds 2014 een opmerkelijke stijging zien tot het aantal van 8.376 woningen (start bouw). Ondanks het feit dat de helft hiervan sociale huurwoningen betreft, is de nieuwbouw van marktwoningen aanzienlijk hoger dan in de jaren 2008-2013. Onderstaande figuur laat zien dat een steeds groter deel van de nieuwbouw markthuurwoningen betreft. Nieuwbouwproductie Amsterdam (Bron: Gemeente Amsterdam)

Omdat markthuurwoningen een steeds prominentere plek innemen en deze markt niet altijd even transparant is, laat de gemeente dit segment periodiek door een externe partij analyseren. De

20

08

1e

kw

arta

al

20

08

3e

kw

arta

al

20

09

1e

kw

arta

al

20

09

3e

kw

arta

al

20

10

1e

kw

arta

al

20

10

3e

kw

arta

al

20

11

1e

kw

arta

al

20

11

3e

kw

arta

al

20

12

1e

kw

arta

al

20

12

3e

kw

arta

al

20

13

1e

kw

arta

al

20

13

3e

kw

arta

al

20

14

1e

kw

arta

al

20

14

3e

kw

arta

al

20

15

1e

kw

arta

al

20

15

3e

kw

arta

al

339


gemeente gebruikt die resultaten voor het grondprijsbeleid voor markthuurwoningen. Belangrijke opmerking hierbij is dat marktpartijen steeds meer woningen realiseren die onder de liberalisatiegrens, het sociale segment, worden verhuurd. Dit gaat vaak om relatief kleine woningen. In het grondprijsbeleid krijgen deze woningen een marktconforme erfpachtgrondprijs als ze door marktpartijen worden gerealiseerd. Tot 2015 lag de beleggingswaarde van huurwoningen in de meeste gevallen tussen de 85% en 90% van de koopwaarde. Deze verhouding ging gepaard met rendementseisen die meestal tussen de 5% en 6% lagen. Het geëiste rendement komt onder andere tot uitdrukking door de huurinkomsten van een jaar te delen door de marktwaarde van het vastgoed. Dit wordt het bruto aanvangsrendement (BAR) genoemd. Uit de laatste analyses is naar voren gekomen dat de verhouding tussen de beleggingswaarde en de marktwaarde koop gemiddeld tussen de 95% en 100% ligt met veelal een BAR tussen de 4,5% en 6%. Wetende dat de koopprijzen sterk zijn gestegen, kunnen we hieruit concluderen dat beleggingswaarden nog sneller zijn gestegen. De stijging van de huren op de huurmarkt kan hiervoor een verklaring zijn, maar ook de toegenomen investeringsbehoefte van beleggers en hiermee gepaard gaande daling van de rendementseisen. Op dit moment laten bijvoorbeeld de gebieden langs de westelijke ringweg, met marktwaarden globaal tussen de € 2.300 en € 3.000 per m², in veel gevallen een beleggingswaarde zien van rond de 100% van de marktwaarde van koopwoningen. In marktgebieden met lagere of hogere marktwaarden van koopwoningen zien we gemiddeld een percentage van rond de 95%. In gebieden met een lagere marktwaarde drukt de mindere verhuurbaarheid de beleggingswaarde (niet iedereen wil in die gebieden een woning huren) terwijl in de duurdere gebieden de betaalbaarheid het probleem vormt (slechts een relatief klein deel van de woningzoekers kan en wil een dergelijke hoge huur betalen). In reactie hierop gaan beleggers vaak in de buurt van de ringweg investeren, of kleinere woningen realiseren met een huurniveau dat per woning aanmerkelijk lager ligt. Erfpachtgrondprijzen woningbouw Bovengenoemde marktontwikkelingen vertalen we op basis van de genormeerd residuele methodiek naar de ontwikkeling van de erfpachtgrondprijzen voor woningbouw. Om voor nieuwe projecten een marktwaarde te kunnen vaststellen, gebruiken we marktgegevens met vraag- en transactieprijzen. Op basis van de vraag- en transactieprijzen van recente nieuwbouw en van bestaande bouw maken we een inschatting van de marktwaarde van koopwoningen. Bij uitgiften van markthuurwoningen bepalen we op basis van de hierboven genoemde bronnen een erfpachtgrondprijs waarbij per woning een verhuurperiode van ten minste 15 jaar geldt. Onderstaande tabel geeft een indicatie voor de locaties met de grootste toevoeging van nieuwbouwwoningen. Hierbij is uitgegaan van meergezinswoningen en zijn bedragen afgerond.

340


Indicatieve bandbreedte van marktwaarden en grondwaarden voor koopwoningen

Gebied

Marktwaarde

koopwoning Erfpachtgrondprijs

per m² GBO* Vrij Op Naam per m² GBO* excl. btw

Ondergrens Bovengrens Ondergrens Bovengrens

Houthaven € 4.900 € 5.300 € 2.600 € 3.000

Podiumlocatie Lelylaan € 2.500 € 3.400 € 400 € 1.300

CAN Stationsgebied € 2.300 € 2.800 € 300 € 700

IJburg € 2.500 € 3.100 € 400 € 900

Zeeburgereiland € 3.400 € 4.000 € 1.200 € 1.800

Amstelkwartier en Kop

Weespertrekvaart € 3.600 € 4.400 € 1.400 € 2.000

Havenstraatterrein € 3.500 € 4.000 € 1.300 € 1.800

Zuidas € 3.400 € 4.600 € 1.200 € 2.300

Deze bandbreedte is slechts een indicatie en een momentopname. Vanwege de dynamiek van de markt of andere omstandigheden is het niet uitgesloten dat een definitieve erfpachtgrondprijs buiten de bandbreedte valt. *GBO = gebruiksoppervlak Minimale erfpachtgrondprijs woningbouw De minimale erfpachtgrondprijs voor woningbouw is € 210 per m² gebruiksoppervlak (GBO) exclusief btw. Kantoren en bedrijfsruimte Eeuwigdurende erfpacht gaat ook gelden voor alle nieuwe gronduitgiften voor kantoren en bedrijven. De uitgiften in erfpacht van de Haven van Amsterdam vormen hierop een uitzondering. De Haven van Amsterdam verhuurt of geeft in tijdelijke (onder)erfpacht uit op basis van specifieke beleidsuitgangspunten en bijbehorende voorwaarden. Ontwikkelingen op de kantorenmarkt De kantorenmarkt in Amsterdam heeft zich het afgelopen jaar sterk ontwikkeld. Naast een stabiel aantal in verhuur genomen vierkante meters (het zogenaamde opnamevolume) zijn afgelopen jaren weer veel kantoorpanden aan de markt onttrokken voor transformatie naar onder andere woningen, studentenhuisvesting en hotels. De daling van het aanbod en de aanhoudende vraag zorgen ervoor dat op diverse locaties sprake is van een tekort aan kwalitatief goede kantoorruimte. Een goed voorbeeld hiervan is de Zuidas. De relatieve schaarste zorgt ervoor dat de prijzen zich op deze locaties herstellen. Op 1 januari 2016 bedroeg het aanbod van kantoorruimte in de regio Amsterdam 1.500.000 m² (1.000.000 m² voor de stad Amsterdam). Dit is een sterke daling van het aanbod, met circa 200.000 m² in 2015. Het totaalaanbod is gedaald tot onder het niveau van 2010. De daling komt door een hoog aantal transformaties en onttrekkingen van kantoorruimte in 2015 en een stabiel

341


opnameniveau. In verhouding tot andere kantorenregio’s binnen de Randstad, kent de regio Amsterdam de sterkste daling in aanbod. De gemiddelde huurprijs in de regio Amsterdam ligt 1,1% hoger dan 2015. Wel was er in 2015 sprake van een sterke tweedeling, op de betere kantoorlocaties konden relatief hogere huurprijzen worden gevraagd. Dat gebeurde onder meer bij kantoorgebouwen in Zuidoost, op de Zuidas en aan de zuidelijke IJ-oevers. De kantorenmarkt met de beste perspectieven binnen Nederland is Amsterdam en beleggers zijn er ook positief over. Toplocatie is de Zuidas. De vastgoedwaarden zijn hier het meest stabiel. Daarvan getuigt het prijsniveau bij de recente verkoop van veel objecten aan de Zuidas aan Duitse investeerders. Ook de kans op huur- en waardestijging is hier het grootst, het beschikbare vastgoed is steeds populairder. Amsterdam Centrum behoort ook tot de top van de kantorenmarkt worden. De verwachting is dat het in 2015 ingezette herstel doorzet in 2016. Naast de verdergaande daling van het aanbod zal naar verwachting de vraag verder stijgen, wat voornamelijk komt door de opleving van de economie. Erfpachtgrondprijzen kantoren De erfpachtgrondprijzen voor kantoren bepalen we op basis van de huurwaarden, aanvangsrendementen en stichtingskosten die gelden voor het kwalitatief goede deel van de kantorenmarkt. Zoals aangegeven in de paragraaf ´ontwikkeling van de kantorenmarkt´ verbeterden de huurwaarden en daalden de aanvangsrendementen in de meeste deelgebieden. De stichtingskosten zijn gelijk gebleven. Hieronder ziet u de indicatieve bandbreedtes van de erfpachtgrondprijzen voor de belangrijkste kantorenlocaties waar nieuwe gronduitgiften plaatsvinden:

Gebied Erfpachtgrondprijs per m² bvo*, excl. btw

Ondergrens Bovengrens

Zuidas

IJ-oevers

Science Park

€ 1.400 € 2.800

€ 525 € 1.175

€.475 € 1.025 Deze bandbreedte is slechts een indicatie en een momentopname. Vanwege de dynamiek van de markt of andere omstandigheden is het niet uitgesloten dat een definitieve erfpachtgrondprijs buiten de bandbreedte valt. * bvo = bruto vloeroppervlak Ontwikkelingen bedrijfsruimtemarkt In 2015 is in Amsterdam 156.100 m² verhuurbaar vloeroppervlak (vvo) bedrijfsruimte in verhuur genomen. Dat is 7% minder dan in 2014. Toch ligt dit niveau hoger dan het gemiddelde van de afgelopen 7 jaar (144.400 m² vvo). Per 1 januari 2016 wordt in Amsterdam 430.800 m² vvo bedrijfsruimte aangeboden. Dit is een daling van 13% ten opzichte van het aanbod in 2015. Deze daling komt onder andere door het vele aantal vierkante meters in verhuur genomen en het uit de markt halen dan wel transformeren van een deel van het aanbod.

342


Belangrijke trends op de bedrijfsruimtemarkt zijn:

Een relatief groot deel van het aanbod (circa 30%) staat geregistreerd als structureel aanbod (langer dan 3 jaar).

Het structureel aanbod bestaat voor een groot deel uit verouderde incourante bedrijfsruimte.

Het grootste deel van het aanbod bevindt zich in Westpoort en Amstel III.

De bedrijfsruimten die goed verhuren zijn vooral de ruimten die vallen in het kwalitatief hoogwaardig segment van de bedrijfsruimtemarkt.

Er is een toenemende vraag naar kleinschalige en middelgrote bedrijfsruimte voorzien van loading docks en cross docks en het aanbod van dergelijke bedrijfsruimte is beperkt.

Er is een groeiende vraag naar bedrijfsruimte met een lager kantooraandeel. Dit komt doordat het kantoorverbruik per werknemer in de afgelopen jaren is gedaald.

Door de aantrekkende economie zijn de verwachtingen voor de bedrijfsruimtemarkt positief. De vraag naar bedrijfsruimte zal toenemen. Een deel van de vraag kan worden opgevangen door het bestaande aanbod en een ander deel moeten we beschikbaar maken door sloop-nieuwbouw van bestaand aanbod of nieuwbouw op nieuw uit te geven kavels. Erfpachtgrondprijzen bedrijfsruimte In Amsterdam zijn op de bedrijventerreinen Sloterdijk III, Businesspark Amsterdam Osdorp en Cornelis Douwes percelen beschikbaar voor uitgifte. Voor deze terreinen gelden voor de bestemming ‘bedrijfsruimte’ de volgende indicatieve bandbreedtes voor de erfpachtgrondprijzen:

Bedrijventerrein Erfpachtgrondprijs per m² bvo*, excl. btw


Sloterdijk III

Businesspark Amsterdam Osdorp

Cornelis Douwes

€ 260 € 365

€ 250 € 300

€ 250 € 300 Deze bandbreedte is slechts een indicatie en een momentopname. Vanwege de dynamiek van de markt of andere omstandigheden is het niet uitgesloten dat een definitieve erfpachtgrondprijs buiten de bandbreedte valt. * bvo = bruto vloeroppervlak Bedrijfsverzamelgebouw Een bedrijfsverzamelgebouw is een pand waar ondernemers bedrijfs- of kantoorruimte kunnen huren en gebruik kunnen maken van gezamenlijke faciliteiten zoals een receptie, vergaderzalen, telefooncentrale en schoonmaak. Een bedrijfsverzamelgebouw is geen apart benoemde bestemming. De hoogte van de grondprijs bepalen we door de aard en gebruik van het vastgoed te toetsen aan de bestemmingsomschrijving van bedrijfsruimte en kantoorruimte. Creatieve industrie Creatieve industrie is een specifieke vorm van bedrijvigheid die producten en diensten voortbrengt die het resultaat zijn van individuele of collectieve, creatieve arbeid én ondernemerschap. Inhoud en symboliek zijn de belangrijkste elementen van deze producten en diensten. Consumenten en

343


zakelijke afnemers schaffen ze aan omdat ze een betekenis oproepen en op basis daarvan ontstaat een ervaring. De creatieve industrie bestaat uit drie clusters: kunsten en cultureel erfgoed, de media- en entertainmentindustrie, en creatieve zakelijke diensten. Creatieve industrie is geen apart benoemde bestemming. De hoogte van de grondprijzen voor de creatieve industrie bepalen we door de aard en het gebruik van de ruimte te toetsen aan de bestemmingstoelichting voor bedrijfsruimte en kantoorruimte. Minimale erfpachtgrondprijs kantoren en bedrijven De minimale erfpachtgrondprijs voor kantoren en bedrijven is € 185 per m² bruto vloeroppervlak exclusief btw. Detailhandel en horeca Marktontwikkelingen detailhandel Gemiddeld genomen hebben ondernemers in de detailhandelsbranche na jaren weer te maken met een omzetstijging. Supermarkten, drogisterijen, woninginrichting- en speciaalzaken en internetwinkels profiteren hier het meest van. Toch geldt het herstel niet in alle branches. De omzetstijging is relatief klein en de vloerproductiviteit (de gemiddelde omzet per m²) ligt nog onder het niveau van 2007. Deze lage vloerproductiviteit heeft vooral te maken met de uitbreiding van het aantal m² winkels in de afgelopen jaren. Op dit moment behoort Nederland tot de landen met de grootste winkeldichtheid (1,74 m² winkelvloeroppervlak per inwoner). Voor Amsterdam ligt de winkeldichtheid op ongeveer 1,3 m². Een belangrijk criterium om de vitaliteit van de winkelgebieden te beoordelen is de ontwikkeling van de leegstand. De Amsterdamse winkelvoorraad op 1 juli 2015 is 1,1 miljoen m² winkelvloeroppervlak (wvo). Hiervan staat 69.718 m² in 2016 leeg. Dat is 6,5% van de totale voorraad en ligt lager dan het landelijk gemiddelde van 7,9%. Vorig jaar bedroeg de Amsterdamse leegstand 5,7%. Door de faillissementen van onder andere V&D en Scapino schatten we in dat de leegstand nu hoger ligt dan 6,5%. Stadsdeel Centrum heeft de laagste leegstand (2,8%). Stadsdeel Oost heeft de hoogste leegstand (8,6%) gevolgd door Zuidoost met 8,1% en Zuid met 7,1%. De Kalverstraat, 9 Straatjes, Dam, Rokin, Damrak en omgeving zijn bijzonder in trek bij internationale (en exclusieve) winkelbedrijven. Winkelruimtes hier zijn schaars en huurders zijn bereid hoge huren te betalen. Ook het recent gerenoveerde en uitgebreide winkelcentrum Gelderlandplein en de winkelstraten (inclusief de omgeving) van de Pijp zijn in trek. De huren stijgen op die locaties. Deze ontwikkeling gaat niet op voor de kleinere winkelgebieden en meubelboulevards. Ook de stadsdeelcentra Amsterdamse Poort en Oostpoort hebben te maken met dalende huren. Deze daling is vooral zichtbaar in de aanloopstraten van deze centra waar meer winkelruimtes leeg staan. Door de stijgende winkelleegstand is er niet veel markt om nieuwe meters toe te voegen. Het toenemende marktaandeel van internetwinkels en de beperkte toename van het draagvlak

344


dempende vraag naar winkelruimte. De focus ligt de komende jaren op het versterken van de positie van de bestaande gebieden, zonder dat daarbij de Amsterdamse winkelstructuur uit balans raakt. Iedere uitbreiding van het aantal m² winkels moeten we vanuit die optiek beoordelen. Erfpachtgrondprijzen detailhandel De beleggingsmarkt voor winkels op toplocaties is en blijft stabiel. De relatief stabiele huurniveaus zorgen dat men de locaties ziet als een relatief veilige belegging. De aanvangsrendementen zijn stabiel. Dit betekent stabiele erfpachtgrondprijzen voor de toplocaties. Gezien de huidige marktomstandigheden verwachten we dat we in 2016 op de minder gewilde locaties wellicht vaker uitkomen in het lagere deel van de bandbreedte erfpachtgrondprijzen. Onderstaande tabel geeft een indicatieve bandbreedte van de erfpachtgrondprijzen:

Locatie Erfpachtgrondprijs

per m² bvo* excl. btw


Stadsdeelcentrum € 1.275 € 8.000

Wijkcentrum € 650 € 1.600

Buurtcentrum € 425 € 1.000

Perifere detailhandel € 300 € 700 Deze bandbreedte is slechts een indicatie en een momentopname. Vanwege de dynamiek van de markt of andere omstandigheden is het niet uitgesloten dat een definitieve erfpachtgrondprijs buiten de bandbreedte valt. Bovendien zijn toplocaties, zoals in het kernwinkelapparaat van Amsterdam, niet opgenomen in de tabel. De prijzen zullen boven de bandbreedte vallen maar hier zijn geen gronduitgiften te verwachten. * bvo = bruto vloeroppervlak Marktontwikkelingen Horeca (exclusief hotels) De horeca in Amsterdam heeft een goed jaar (2015) achter de rug. Met name restaurants en cafetaria’s/lunchrooms hebben in 2014 en 2015 hogere omzetten gehaald. Restaurants zitten nu qua omzet bijna op het niveau van topjaar 2007. Cafés lijken de enige horecabedrijven te zijn die geen omzetverhoging haalden. Sinds de invoering van het rookverbod in juli 2008 is de omzet van cafés niet meer gestegen. De hoge horecabestedingen hebben geleid tot een toename van het aantal restaurants en lunchrooms in de stad. Ook voor 2016 zijn de verwachtingen positief. Door een aanhoudende toestroom van toeristen en het economische herstel is de markt in staat om het extra aanbod van eet- en drinkgelegenheden te absorberen. Erfpachtgrondprijzen horeca (exclusief hotels) Het type horeca en de locatie zijn bepalend voor de erfpachtgrondprijs. De gevolgen van de marktontwikkelingen en andere omstandigheden zoals openings- en sluitingstijden, publiekrechtelijke en privaatrechtelijke beperkingen wisselen per horecabranche. Daardoor is het

345


niet mogelijk om voor de horeca bandbreedtes te geven voor erfpachtgrondprijzen. Daarom bepalen we erfpachtgrondprijzen voor horeca altijd op maat. Marktontwikkelingen hotels De Amsterdamse hotelbranche heeft in 2015 een positieve ontwikkeling laten zien. Zowel de bezettingsgraad als de gemiddelde kamerprijzen zijn gestegen. De bezettingsgraden overstijgen de niveaus van 2014 tot boven de 80% en de kamerprijzen zijn gestegen naar een gemiddelde boven de € 120 per overnachting. Deze voorspoedige ontwikkeling heeft ertoe geleid dat er op de hotelmarkt ook veel aanbieders van particuliere accommodatie zijn bijgekomen die opereren via platforms zoals Airbnb, Tripadvisor en Wimdu. Dit is een aandachtspunt bij hoteliers, maar door de aanhoudende grote vraag naar accommodatie ervaren zij dit nog niet als een acuut probleem. De hotelbranche speelt hierop in door haar aanbod en serviceniveau beter af te stemmen op de behoeften van de gast. Dit heeft geleid tot nieuwe concepten zoals hotelappartementen, studentenhotels en boetiekhotels. Door de grote vraag is het aantal hotelkamers in Amsterdam de laatste jaren flink uitgebreid en zijn er voor de komende jaren veel plannen voor zowel nieuwbouw als hotels in bestaande lege kantoorpanden. Erfpachtgrondprijzen hotels De prijs- en omzetontwikkelingen in de hotelmarkt zijn conjunctuurgevoelig. Daarom baseren we de waarde van een hotel, en dus ook van de erfpachtgrondprijs, op het langjarig gemiddelde en de toekomstverwachtingen. Bepalend voor de erfpachtgrondprijs zijn de volgende elementen: a. gemiddelde kamergrootte; b. de verwachte marktsegmentatie in zakelijke toeristen, toeristen, tourgroepen en

conferentiebezoekers; c. service/voorzieningen (personeelsleden per gast; zwembad etcetera); d. de verwachte kameropbrengsten en bezettingsgraad op basis van de gemiddelde resultaten in

het verleden van de hotelmarkt in Amsterdam en de toekomstverwachtingen; e. verhouding logies ten opzichte van ‘food & beverage’ en andere inkomsten; f. ligging van het hotel ten opzichte van het openbaar vervoer (knooppunten), luchthaven

Schiphol, het centrum (toeristische attracties), de zakencentra, de uitvals- en snelwegen; g. de stichtingskosten van de opstallen in samenhang met a, b en c. Erfpachtgrondprijzen voor hotels bepalen we altijd per locatie en project. De indicatieve bandbreedte van de erfpachtgrondprijzen is € 425 tot € 1.100 per m² bruto vloeroppervlak exclusief btw, voor hotels met minimaal een gemiddeld serviceniveau (met hotelkamers met minimaal oppervlakte van 17 m2). Dit een momentopname. Vanwege de dynamiek van de markt of andere omstandigheden is het niet uitgesloten dat een definitieve erfpachtgrondprijs buiten de bandbreedte valt. De erfpachtgrondprijzen van bijzondere hotelconcepten (zoals jeugdherbergen, hotelappartementen, shortstay) zijn zeer locatieafhankelijk en hebben een exploitatiestructuur die afwijkt van die van reguliere hotels. Het is daarom niet mogelijk hier een bandbreedte voor te

346


geven. Voor deze hotelconcepten kunnen de erfpachtgrondprijzen buiten de gegeven brandbreedte vallen. Ook de erfpachtgrondprijzen voor (top)hotels in stadsdeel Centrum vallen buiten de gegeven bandbreedtes, omdat hier sprake kan zijn van unieke locatiekenmerken. Minimale erfpachtgrondprijs detailhandel en horeca De minimale erfpachtgrondprijs voor detailhandel en horeca (inclusief hotels) is € 185 per m² bruto vloeroppervlak exclusief btw. Cultuur & ontspanning / recreatie en sport Marktontwikkelingen In de afgelopen decennia zijn consumenten een groter deel van hun tijd buitenshuis gaan doorbrengen. Hierdoor zijn bestedingen in de vrijetijdsindustrie fors toegenomen. Nederlandse huishoudens geven een substantieel deel van hun besteedbare inkomen uit in deze sector. Door de aantrekkende economie zullen de bestedingen in deze branche nog meer toenemen. Door de hoge bestedingen neemt het aanbod van vrijetijdsactiviteiten ook toe. Daarom wordt het voor bedrijven steeds belangrijker zich te blijven onderscheiden en te richten op een juiste prijs/kwaliteitverhouding. Belangrijke trends en ontwikkelingen zijn:

De groep 55-plussers met tijd en geld groeit.

De consument stelt hogere eisen aan kwaliteit en comfort.

Er is sprake van van schaalvergroting, brancheverbreding, filialisering en professionalisering in de branche.

Steeds meer professionele buitenlandse aanbieders treden tot de markt toe.

‘Maatschappelijk verantwoord ondernemen’ neemt toe, doordat ondernemers steeds meer gebruikmaken van duurzame middelen.

Erfpachtgrondprijzen cultuur & ontspanning / recreatie en sport Voor het grondprijsbeleid maken we onderscheid in de drie bestemmingen: 1. cultuur & ontspanning; 2. recreatie; 3. sport. Voor deze bestemmingen nemen we geen bandbreedte op voor de erfpachtgrondprijzen. De reden is dat het om zeer ruime bestemmingscategorieën gaat, met per situatie sterk verschillende residueel berekende erfpachtgrondprijzen. Dit betekent dat we per bestemming een exploitatieberekening maken, waarop we de erfpachtgrondprijs baseren. In een (vastgoed)exploitatieberekening zetten we de exploitatielasten en –opbrengsten in de tijd uit. Op deze manier maken we een inschatting van de cash-flow die samenhangt met de exploitatie van het vastgoed. Op basis van deze cash-flow kunnen we een de vastgoedwaarde bepalen. Twee basiselementen staan bij die bepaling van de erfpachtgrondprijs voorop: de totale investeringen (exclusief grond) en de exploitatie van de voorziening.

347


Minimale erfpachtgrondprijs cultuur & ontspanning / recreatie en sport De minimale erfpachtgrondprijs voor cultuur & ontspanning, recreatie en sport is € 185 per m² bruto vloeroppervlak exclusief btw. Parkeren Parkeren hangt direct samen met andere functies, maar is toch een zelfstandige functie, die in veel gevallen zelfstandig exploitabel is en vaak onderdeel is van een (gebieds-)ontwikkeling. Binnen het grondprijsbeleid bestempelen we parkeren dan ook als een aparte bestemming, waarvoor specifieke erfpachtgrondprijzen gelden. Alleen bij eengezinswoningen met parkeren op eigen erf, berekenen we geen aparte grondprijs. De waarde van de parkeerplaats maakt daar onderdeel uit van de marktwaarde van de woning. De erfpachtgrondprijs van parkeren bepalen we marktconform en genormeerd residueel. De erfpachtgrondprijs hangt onder meer af van:

de bouwvorm (maaiveld, bebouwd, verdiept, etcetera);

het type parkeren: stallings- of openbare parkeergarage;

het geldende parkeerbeleid;

de parkeerdruk / beschikbaarheid van parkeerplaatsen;

de exploitatievorm. In een aantal gevallen is de marktconforme residuele grondwaarde van parkeren nihil of negatief. De gemeente Amsterdam hanteert een minimum erfpachtgrondprijs voor parkeren van € 1.825 per parkeerplaats exclusief btw. Overige bestemmingen Algemene beschrijving Naast de belangrijkste bestemmingen die in de vorige hoofdstukken aan de orde kwamen, bestaat er in Amsterdam vraag naar grond voor een grote diversiteit aan overige bestemmingen waarvoor vaak een bepaling van de erfpachtgrondprijs noodzakelijk is. Het gaat hierbij om de volgende categorieën: 1. sociaal-maatschappelijke bestemmingen op het gebied van onderwijs, religie, opvang, welzijn, zorg en medische bestemmingen; 2. nutsvoorzieningen zoals onderstations, gelijkrichterstations, gasverdeelstations, gasontvangstations, glasvezelverdeelstations, trafohuizen, kabels en leidingen voor distributie van energie, telefonie, internet en water; 3. overige bestemmingen zoals warmte-koudeopslag (WKO), reclamemasten, windmolens etcetera. Ontwikkelingen sociaal-maatschappelijke sector Binnen de hierboven vermelde categorie ‘sociaal-maatschappelijke bestemmingen’ spelen de volgende ontwikkelingen:

de rijksoverheid stuurt op meer samenwerking en marktwerking;

subsidies worden losgekoppeld van huisvesting;

er is een toenemende professionalisering van instellingen;

348


er ontstaan nieuwe integrale concepten en nieuwe vormen van (commerciële) dienstverlening in bijvoorbeeld particuliere medische klinieken;

de keuzevrijheid voor de consument wordt groter. Vastgoed(realisatie) en de vastgoedexploitatie zijn steeds meer losgekoppeld van de zorg/dienstverlening, die vanuit het vastgoed geleverd wordt. Gevolg hiervan is dat de overheid nu niet meer de enige aanbieder is van dit type vastgoed en dat de vastgoedexploitatie commerciëler is. De erfpachtgrondprijs voor deze voorzieningen bepalen we dan ook vanuit het uitgangspunt van een commerciële vastgoedexploitatie. Erfpachtgrondprijzen overige bestemmingen Sociaal-maatschappelijke voorzieningen Voor de voorzieningen zoals genoemd onder categorie 1 (zie 10.1) is het uitgangspunt dat we de erfpachtgrondprijzen residueel bepalen. In sommige gevallen leidt marktwerking tot een commercieel winstgevende businesscase en is een residuele erfpachtgrondprijs op zijn plaats. In veel gevallen zal dit niet het geval zal zijn en vallen we terug op de minimale erfpachtgrondprijs. Dit beoordelen we per geval. Erfpachtgrondprijzen zorgverleners Er bestaat een grote variëteit aan zorgverleners: huisartsen, fysiotherapeuten, apotheken, logopedisten, maatschappelijk werkers, thuiszorg en consultatiebureaus. Daarnaast zijn er de reguliere ziekenhuizen die voornamelijk specialistische zorg verlenen. In beide categorieën zijn zorgverleners in toenemende mate commercieel georiënteerd of privaat gefinancierd, denk aan ziekenhuizen. Er worden marktconforme huren betaald - dat het zorgbedrijven zijn doet er niet toe - terwijl ziekenhuizen soms gebruik maken van zogenaamde ‘sale and leaseback constructies’ waarbij het vastgoed tegen commerciële waarden in de boeken staat. In theorie zou hier een commerciële huur voor worden betaald en daarmee komen ziekenhuizen niet zondermeer in aanmerking voor de vaste lage erfpachtgrondprijs van € 185 per m² bruto vloeroppervlak exclusief btw. Als we deze erfpachtgrondprijs zouden toepassen in dergelijke gevallen, dan zou de erfpachter ten onrechte een lage canon of afkoopsom betalen. Markthuren rechtvaardigen marktconforme erfpachtgrondprijzen die we residueel bepalen. Daarom geldt voor alle zorggerelateerde bestemmingen dat de afdeling Regie & Advies de erfpachtgrondprijs residueel bepaalt met maatwerk op basis van marktconformiteit. Nutsvoorzieningen Nutsvoorzieningen zijn essentiële voorzieningen, waarop elke bewoner en ondernemer tegen redelijke prijzen moet kunnen rekenen. Hiertoe behoren niet alleen vastgoed benodigd voor het ‘transport’ van gas, elektra, water, telefonie/internet, stadsverwarming, maar ook riolering en infrastructuur voor openbaar vervoer. Omdat netwerken zoals kabeltelevisie en glasvezel zijn opgesteld voor andere aanbieders, behoren ook deze tot nutsvoorzieningen. Datacenters beschouwen we niet als nutsvoorzieningen. Nutsvoorzieningen vielen aanvankelijk vaak direct onder de verantwoordelijkheid van de overheid. In de loop van de tijd zijn de meeste van deze voorzieningen op afstand geplaatst: eerst in de vorm van stichtingen of overheidsvennootschappen, maar tegenwoordig wordt ook vaak gekozen voor

349


privatisering. Wel ziet de overheid erop toe dat bij privatisering het algemeen belang en de betaalbaarheid voldoende gewaarborgd blijven. Voor nutsvoorzieningen geldt de vaste erfpachtgrondprijs van € 185 per m² bruto vloeroppervlak exclusief btw. Voorzieningen ten behoeve van het openbaar vervoer als tramrails, bushalten, abri’s en dergelijke worden gerekend tot de weginrichting. Hierover wordt geen grondwaarde berekend. Voorzieningen als gelijkrichterstations, eindhuisjes, waarin bus/tramchauffeurs hun rustruimte hebben en de lijnmanager kantoor houdt, vallen wel tot de nutsvoorzieningen waarvoor de vaste lage erfpachtgrondprijs van € 185 per m² bruto vloeroppervlak exclusief btw. Warmte-koudeopslag (WKO) WKO-installaties zijn géén onderdeel van de openbare energievoorziening (en zijn dus geen nutsbedrijven). Ze bedienen exclusief één of meer gebouwen en zijn enigszins vergelijkbaar met een collectieve CV- of airco-installatie. WKO-installaties kunnen deel uitmaken van een erfpacht of, wat doorgaans het geval is, worden ondergebracht in een opstalrecht dat door een derde wordt geëxploiteerd. Een WKO-installatie bestaat uit de in de ondergrond gelegen bron(nen) en de installatieruimte. Omdat de gemeente niet in staat is de geschiktheid van de ondergrond voor warmte-/ koudebronnen te regelen, is ervoor gekozen om voor de bronnen die buiten het erfpachtperceel liggen, een vaste erfpachtgrondwaarde te hanteren van € 1.825 per bron exclusief btw. Voor bronnen die zich in de ondergrond van het erfpachtperceel bevinden, berekenen we geen afzonderlijke erfpachtgrondwaarde. Voor de installatieruimte bepalen we de grondwaarde op basis van bruto vloeroppervlakte van de opstelruimte van de WKO-installatie – inclusief bijbehorende meet- en regelapparatuur - en de erfpachtgrondwaarde voor de functie waarvoor de WKO-installatie bestemd is. Als de WKO-installatie meerdere functies bedient, dan bepalen we de grondwaarde op basis van een gemiddelde erfpachtgrondwaarde van alle bestemmingen, naar vloeroppervlakte gewogen. In geval van een opstalrecht dient de opstaller met de erfpachter van het complex waarin de WKO-installatie komt, overeenstemming te bereiken over een eventuele vergoeding voor de opstelruimte van de installatie. Alle overige bestemmingen De erfpachtgrondprijzen voor alle overige bestemmingen zoals reclamemasten, windmolens en dergelijke bepalen we residueel. Minimale erfpachtgrondprijs overige bestemmingen De minimale erfpachtgrondprijs voor alle overige bestemmingen is € 185 per m² bruto vloeroppervlak exclusief btw.

350


Bijlage Bronnen Achmea Vastgoed, De Nederlandse Kantorenmarkt Outlook 2015-2016 DTZ, Kantoren- en bedrijfsruimtemarkt, januari 2016 Dynamis, Jaarrapport Sprekende Cijfers Kantorenmarkten 2016 Dynamis, Sprekende Cijfers Bedrijfsruimtemarkten 2016 Grondwaardecommissie, Schoon Schip, Advies van de grondwaardecommissie eeuwigdurende erfpacht, 18 juni 2015 ING Economisch Bureau, Hotels en de deeleconomie, september 2015 NVM, Kantorenmarkt Randstad 2015 Persbericht NVM van 25 februari 2016, Licht herstel Nederlandse kantorenmarkt Winkelleegstandsbarometer Amsterdam 2015 Bijlage Toelichting op de bestemmingen en gebruiksvormen/functies Inleiding Een precieze omschrijving van de bestemming, gebruiksvorm of functie is een vereiste om de juiste erfpachtgrondprijs te bepalen. Hieronder geven we een niet-uitputtende opsomming van bestemmingen en gebruiksvormen/functies met de bijhorende toelichting. Waar nodig, wordt in de akte van vestiging nader uitgewerkt wat voor dit erfpachtrecht de geldende bestemming is en en wat het toegestane gebruik of functie is. Dit is in ieder geval verplicht bij de woonbestemmingen en niet- woonbestemmingen die een groot aantal uiteenlopende gebruiksvormen/functies hebben zoals horeca, cultuur & ontspanning, recreatie, sport en sociaal-maatschappelijk. Wonen Soorten woonbestemmingen: • Koopwoning • Markthuurwoning • Sociale huurwoning Soorten woon gebruiksvormen/functies: • Eengezinswoning • Meergezinswoning • Woonwerkwoning

351


Koopwoning Een koopwoning is een woning waarvan de koopsom tot stand is gekomen door de vrije werking van de woningmarkt, die bepaald wordt door vraag en aanbod. Markthuurwoning Een markthuurwoning is een huurwoning die geen sociale huurwoning is. Sociale huurwoning (niet van toepassing bij eeuwigdurende erfpacht) Een sociale huurwoning is een woning die verhuurd wordt door een toegelaten instelling in het kader van haar volkshuisvestelijke taak en waarbij op het erfpachtrecht de Algemene Bepalingen voor voortdurende erfpacht voor woningcorporaties 1998 van toepassing zijn. Eengezinswoning Een eengezinswoning is een grondgebonden woning met een eigen dak. Vanaf de grond tot en met het dak en tussen de woning scheidende wanden behoort de bouwmassa tot één woning. Meergezinswoning Een meergezinswoning is een gestapelde woning die deel uitmaakt van een bouwblok waarin niet alle wooneenheden grondgebonden zijn. Woonwerkwoning Een woonwerkwoning is een woning waarbij een deel van de woning (een of meerdere kamers) gebruikt wordt als werkruimte (kantoor of bedrijfsruimte, bedrijf aan huis) binnen de kaders die in het geldende bestemmingsplan staan voor dat afwijkende gebruik. Er is niet altijd sprake van een duidelijke scheiding tussen de werken woonfunctie. Ook is moeilijk controleerbaar of de werkruimte daadwerkelijk als zodanig wordt gebruikt. Niet-wonen Soorten niet-woonbestemmingen (deze lijst is niet-uitputtend):

Bedrijfsruimte

Co-locatie (communication-locations)

Cultuur & ontspanning

Detailhandel

Horeca

Jachthaven

Kantoorruimte

Laboratorium

Nutsvoorzieningen

Parkeren

Reclamemasten

Recreatie

Sociaal-maatschappelijke voorzieningen

Sport

Warmte-koudeopslag

Windmolen

352


Bedrijfsruimte Bedrijfsruimte is het vastgoed dat: 1) voldoet aan functionele eisen, zoals een hoog plafond, zware maximale vloerbelasting, grote vrije overspanning, de aanwezigheid van overheaddeuren en loadingdocks, en 2) gebruikt wordt voor productie, groothandel, transport, opslag, distributie, reparatie en/of onderhoudswerkzaamheden. Van bedrijfsruimte is sprake als 70% of meer van het bruto vloeroppervlak wordt gebruikt als bedrijfsruimte. De overige 30% mag worden gebruikt als ondersteunend kantoor of facilitaire ruimte. Wonen is hierbij nadrukkelijk uitgesloten. Laboratoria en datacenters vallen niet onder de bestemming bedrijfsruimte. Co-locaties Een co-locatie (communication-locations) is een ruimte met als hoofdfunctie grootschalige digitale distributie, opslag en beheer van data in de informatietechnologie en/of telecommunicatie. Het betreft ICT en ICT-gerelateerde bedrijvigheid, zoals switchhouses, datacenters en hostingactiviteiten. Cultuur & ontspanning Onder cultuur & ontspanning verstaan we alle vrijetijdsvoorzieningen die al dan niet in een overdekte ruimte de functie hebben van cultuur en ontspanning, waarbij de hoofdbestemming niet detailhandel of horeca is. Enkele voorbeelden zijn theater, saunacomplex en bioscoop. Omdat een veelheid aan bedrijfssoorten onder deze bestemming vallen, moet het precieze toegestane gebruik of de functie van de bestemming binnen het geldend publiekrechtelijk kader nader worden vastgelegd. Detailhandel Detailhandel is het fysiek (in tegenstelling tot online) leveren van goederen voor persoonlijk gebruik aan de consument. Binnen de bestemming detailhandel maken we onderscheid tussen de volgende gebruiksvormen/functies: winkels, grootschalige detailhandelvestigingen en perifere detailhandelvestigingen. Ondernemingen binnen de sector consumentgerichte dienstverlening hebben in de regel dezelfde ruimtelijke uitstraling als winkels (vaak gevestigd in winkelstraten en de diensten worden, net als bij winkels, veelal aangeboden via een balie). Daarom valt consumentgerichte dienstverlening onder de bestemming detailhandel.

353


Horeca De afkorting horeca staat voor ‘hotel, restaurant en café’. Naast deze drie hoofdtypen onderscheidt de gemeente in bestemmingsplannen een veelheid aan bedrijfssoorten onder deze bestemming. In de erfpachtvoorwaarden moet de bestemming binnen het geldend publiekrechtelijk kader nader worden vastgelegd naar het precieze toegestane gebruik of functie. Een hotel is een accommodatie met slaapplaatsen voor logiesverstrekking in overwegend een- en tweepersoonskamers tegen boeking per nacht, waar afzonderlijke maaltijden, kleine etenswaren en dranken kunnen worden verstrekt aan gasten en passanten. Ook appartementen met hoteldiensten behoren hiertoe. Een restaurant en café is een etablissement dat etenswaren en/of dranken verschaft voor directe consumptie ter plekke, eventueel in combinatie met afhaalmogelijkheid. Een shortstay accommodatie is een accommodatie die bedrijfsmatig logies aanbiedt voor verblijf van tenminste 1 week tot maximaal 6 maanden. Jachthaven Een jachthaven is een accommodatie met ligplaatsen voor (plezier)vaartuigen, eventueel in combinatie met reparatie van vaartuigen, exploitatie van (winter)stalling voor vaartuigen en verkoop van motorbrandstoffen en andere benodigdheden voor vaartuigen waarbij het waterperceel minimaal 60% bedraagt van het totale perceel. Het landperceel van maximaal 40% is bedoeld voor reparatie, opslag en stalling voor de jachthaven. Laboratorium Een laboratorium is een ruimte die gebouwd is voor (wetenschappelijk) onderzoek en is geschikt om bepaalde proeven uit te voeren. Laboratoria kunnen onderdeel zijn van een ziekenhuis of een universiteit, maar ook bij een bedrijf of overheidsinstelling horen. Kantoorruimte Kantoorruimte is vastgoed waarbinnen management, beleidsmatige, organisatorische, administratieve, zakelijke dienstverlenende en bureaugebonden werkzaamheden plaatsvinden. Nutsvoorzieningen Nutsvoorzieningen zijn essentiële voorzieningen, waarop elke bewoner en ondernemer tegen redelijke prijzen moet kunnen rekenen. Hiertoe behoren het vastgoed (niet zijnde kantoor) en de infrastructuur die nodig zijn voor de distributie van gas, elektra, water, telefonie/internet, stadsverwarming, maar ook riolering en de infrastructuur voor openbaar vervoer. Parkeren Onder parkeren verstaan we het gebruik van een terrein of ruimte of een gedeelte daarvan voor het stallen van motorrijtuigen. Enkele gebruiksvormen binnen de bestemming parkeren zijn:

Openbare parkeerplaatsen

Stallingsplaatsen

Parkeerplaatsen op maaiveld

Verdiepte parkeerplaatsen

Parkeerplaatsen in een bovengrondse garage

354


Door de veelheid aan gebruikssoorten die onder de bestemming parkeren vallen, moet de bestemming binnen het geldend publiekrechtelijk kader nader worden vastgelegd naar het precieze toegestane gebruik of functie. Reclamemasten Een reclamemast is een hoge mast of zuil waarop, al dan niet digitale, reclameborden zijn aangebracht, meestal drie rondom. De hoogte van de mast/zuil kan tot 40 meter zijn. Reclamemasten staan vaak bij verkeersknooppunten. Recreatie Onder recreatie verstaan we alle (actieve) vrijetijdsvoorzieningen die al dan niet in een overdekte ruimte de functie hebben van recreatie, waarbij de hoofdbestemming niet detailhandel of horeca is. Enkele voorbeelden zijn; lasergame-hal, skydive-hal, indoor paintball, kartbaan en speelparadijs. Door de veelheid aan bedrijfssoorten die onder deze bestemming vallen, moet de bestemming binnen het geldend publiekrechtelijk kader nader worden vastgelegd naar het precieze toegestane gebruik of functie. Sociaal-maatschappelijke voorzieningen Onder sociaal-maatschappelijke voorzieningen verstaan we een openbare overheidsvoorziening, onderwijsvoorziening, welzijnsvoorziening, zorgvoorziening, medische voorziening, religieuze voorziening of culturele voorziening. Afzonderlijke kantoorruimtes die bedoeld zijn voor bijvoorbeeld huisvesting van de directie of het bestuur zijn hierbij uitgesloten. Door de veelheid aan bedrijfssoorten die onder deze bestemming vallen, moet de bestemming binnen het geldend publiekrechtelijk kader nader worden vastgelegd naar het precieze toegestane gebruik of functie. Sport Onder de bestemming sport verstaan we alle vrijetijdsvoorzieningen die - al dan niet in een overdekte ruimte - de functie hebben van sport, waarbij de hoofdbestemming niet detailhandel of horeca is. Enkele voorbeelden zijn: sportschool, zwembad en tennispark. Door de veelheid aan bedrijfssoorten die onder deze bestemming vallen, moet de bestemming binnen het geldend publiekrechtelijk kader nader worden vastgelegd naar het precieze toegestane gebruik of functie. Warmte-koudeopslag Warmte-koudeopslag (WKO), is een methode om energie in de vorm van warmte of koude op te slaan in de bodem. De techniek wordt gebruikt om gebouwen te verwarmen en/of te koelen. WKO-systemen zijn geen onderdeel van een openbare energievoorziening. Ze bedienen exclusief één of meer gebouwen en zijn enigszins vergelijkbaar met een collectieve CV- of airco-installatie. Windmolen Een windmolen is een door wind aangedreven krachtmachine die de druk van de wind op wieken, luchtschroef of windrad rechtstreeks omzet in mechanische energie.

355


5.3 Stedelijke vastgoedstrategie Op 28 januari 2014 zijn door het college algemene strategische uitgangspunten vastgesteld voor de gehele gemeentelijke vastgoedportefeuille. Het gaat om de volgende zes uitgangspunten: 1. alle bezit is tijdelijk 2. er zijn altijd kroonjuwelen 3. de vraag is leidend, niet het aanbod 4. vastgoed wordt kostendekkend verhuurd 5. leegstand wordt tot normale frictie (5%) beperkt 6. panden in langdurig eigendom van de gemeente voldoen aan de gemeentelijke

duurzaamheidsdoelstellingen en kwaliteitseisen Deze uitgangspunten zijn uitgewerkt in de Spelregels vastgoed die op 1 juli 2015 door de gemeenteraad zijn vastgesteld als het beleidskader, waar aan de gemeente zich committeert. Het kader beschrijft hoe de vastgoedportefeuille wordt beheerd, hoe wordt gezorgd voor een gelijke behandeling van ieder die ruimte vragend is en het geeft een helder afwegingskader op basis waarvan besluitvorming kan plaatsvinden. Voor een goed begrip van de vastgoedstrategie zijn de volgende twee noties van belang: Onder invloed van de Wet Markt en Overheid die per 1 juli 2014 van kracht werd, met als doel

oneigenlijke en ongewenste concurrentie tussen overheden en private partijen te voorkomen, gaat de gemeente uit van minimaal de kostprijs dekkende huur per pand.

De gemeente heeft alleen vastgoed in bezit ter ondersteuning van gemeentelijke beleidsdoelen en niet voor commerciële doeleinden.

Op beide noties wordt hieronder kort ingegaan. Kostprijs dekkende huur In het verleden is voor bepaalde maatschappelijke huurders een doelgroepenhuur afgesproken, die niet voor iedere locatie gelijk is en gelden per doelgroep, ongeacht de feitelijke kosten. Vanaf 1 juli 2014 moeten gemeenten voldoen aan de wet Markt en Overheid. Deze wet verplicht gemeenten hun vastgoed minimaal kostprijs dekkend te verhuren of marktconform te verkopen. Verborgen subsidiëring moet niet meer plaats vinden via de vastgoedexploitatie. Subsidiëring gaat voortaan alleen via de inhoudelijk betrokken beleidsafdeling.. Alle huurders die een beleidsdoel doel dienen, betalen de kostprijs dekkende huur. Om deze huurprijs op te kunnen brengen kan een huurder een verzoek om subsidie indienen bij de beleidsafdeling. Vastgoed en beleidsdoelen In Amsterdam wordt voor een breed scala aan onderwerpen beleid ontwikkeld. We spreken van een beleidsdoel als het doel door een besluit van het college of de gemeenteraad en/of met subsidie gesteund wordt. Huurders die een bijdrage leveren aan het verwezenlijken van de beleidsdoelen worden als daarvoor aanleiding is voorzien van passende huisvesting. Alle verhuringen worden regelmatig beoordeeld, zodat kan worden vastgesteld of de betreffende huurder nog steeds het beoogde beleidsdoel dient.

356


Wanneer er geen sprake is van het bevorderen van beleidsdoelen, wordt de verhuring als commercieel beschouwd, in welk geval de betreffende functies niet (meer) worden ondersteund op het gebied van huisvesting. Alle beleidsdoelen waarvoor de gemeente vastgoed in bezit heeft of huurt zijn in kaart gebracht en worden hieronder op hoofdlijnen opgesomd. A. Arbeid en inkomen (o.a. sociale werkvoorziening, arbeidsbemiddeling) B. Economische zaken (o.a. winkels, kantoren, bedrijfsruimtes die specifiek economisch beleid

ondersteunen, bijvoorbeeld startende ondernemers, broedplaatsen of winkelbranchering) C. Gebiedsontwikkeling (o.a. strategische aankopen van vastgoed, met het doel deze op termijn

in te zetten in een gebiedsontwikkeling) D. Gemeentelijke huisvesting (o.a. Stadhuis, stadsloketten, ambtelijke kantoren,

gemeentewerven) E. Kunst en cultuur (o.a. musea, theater, overig kunst & cultuur) F. Onderwijs (o.a. basisscholen, voortgezet onderwijs, speciaal onderwijs, bijzonder onderwijs,

peuterspeelzalen, na- en buitenschoolse opvang) G. Sport en recreatie (o.a. zwembaden, clubhuizen, verenigingsgebouwen, sportcomplexen) H. Vervoer en parkeren (hoofdzakelijk parkeergarages) I. Welzijn en maatschappelijke dienstverlening (o.a. jongerencentra, buurtcentra) J. Zorg (o.a. ouderkindcentra (OKC), geïntegreerde voorzieningen) De beleidsnota’s Deel 1 De Spelregels vormen het beleidskader waaraan de gemeente zich voor haar beleid met betrekking tot haar vastgoedportefeuille committeert. Voor twee essentiële onderdelen van het vastgoedbeleid, de verkoop en de leegstand van vastgoed zijn, per onderwerp, specifieke uitwerkingen van de spelregels gemaakt. In deel 2 Verkoop van gemeentelijk vastgoed komt de afstemming van vraag een aanbod van beleidsmatige huurders en het vastgoed aan de orde en wordt de bestuurlijke afweging tussen verhuur en verkoop behandeld, die gemaakt moet worden als een object binnen de gemeentelijke portefeuille beschikbaar komt. Daarnaast worden in dit onderdeel een mogelijke verkoopstrategie en een marktbenadering geformuleerd, die tot een geoptimaliseerde verkoopopbrengst moet leiden. Deel 3 Omgang met leegstand vastgoed geeft aan hoe de leegstand wordt verminderd en hoe de resterende ruimtes worden beheerd. Ook is er aandacht voor de mogelijkheden om maatschappelijke initiatieven in te zetten bij het benutten van de kansen die leegstand biedt. Amsterdam kiest er voor om de omgang met leegstand te benaderen vanuit de mogelijkheden die een object biedt.

357


Besluitvorming De gemeenteraad van Amsterdam heeft het beleidskader Spelregels vastgoed op 1 juli 2015 vastgesteld. De beleidskaders Je kunt de beleidskaders Deel 1 De Spelregels, Deel 2 Verkoop van gemeentelijk vastgoed en Deel 3 Omgang met leegstand vastgoed op de volgende pagina’s lezen.

358


Uitwerking Stedelijke Vastgoedstrategie Deel 1 Spelregels vastgoed Aanleiding Het afgelopen jaar is het organisatorisch en bestuurlijk landschap van Amsterdam aanzienlijk veranderd. De bestuurscommissies hebben hun entree gedaan en de ambtelijke organisatie is herschikt naar inhoudelijke, stedelijke clusters en uitvoerende stadsdeelorganisaties. Taken en bevoegdheden tussen stad en stadsdelen zijn opnieuw verdeeld en er zijn nieuwe Resultaat Verantwoordelijke Eenheden in het leven geroepen. De RVE Gemeentelijk Vastgoed (hierna genoemd Gemeentelijk Vastgoed) is een nieuwe gemeentelijke organisatie die formeel op 1 januari 2015 van start is gegaan. De aanleiding om het gemeentelijk vastgoed in één centrale organisatie onder te brengen komt mede voort uit de Stedelijke Vastgoedstrategie die door het vorige college van B&W op 25 januari 2014 is vastgesteld. Gezien de omvang van het totale vastgoedbezit van de gemeente (ongeveer 1500 panden) is het wenselijk om tot een dynamisch en professioneel beheer van het vastgoed te komen. Een simpele vraag vanuit de gemeenteraad in 2010 over hoeveel vastgoed van de gemeente op dat moment leegstond, leidde nog tot een ambtelijke speurtocht van ruim een jaar. Om uiteindelijk een antwoord te kunnen geven dat op dat moment al weer was achterhaald door de actualiteit. Door mensen afkomstig uit negen voormalige organisatieonderdelen van de gemeente Amsterdam wordt gebouwd aan een nieuw bedrijf. Dit betekent dat niet alleen het personeel wordt overgenomen, maar ook dat de financiële administratie en begrotingsposten uit deze organisaties moeten worden gedestilleerd. Het afgelopen jaar is heel veel capaciteit ingezet om de gegevens op bij elkaar te krijgen. Op dit moment is Gemeentelijk Vastgoed nog steeds bezig om de gegevens volledig en eenduidig te krijgen. Het nu volgende moet dan ook gezien worden als de ‘mogelijke zetelverdeling bij 90% van de stemmen’. Ook nieuwe manieren van werken zullen ontwikkeld moeten worden, rekening houdend met de gewijzigde verhoudingen en bevoegdheden. Allemaal met hetzelfde belang: ruimte creëren door het innovatief, ondernemend en efficiënt inzetten van vastgoed. De stadsdeelorganisaties zijn ook opnieuw ingericht. De nieuwe bestuurscommissies zijn de ogen en oren van de buurt en de schakel naar het stadhuis. De gemeenteraad, burgemeester en wethouders gebruiken de signalen vanuit de stadsdelen om plannen en regels te maken voor de stad. Er wordt gebiedsgericht gewerkt, de stad is in 22 gebieden verdeeld die ieder een eigen gebiedsanalyse, gebiedsagenda en gebiedsplan kennen. Om de gegevens van het gemeentelijk vastgoed eenduidig vast te leggen wordt gebruik gemaakt van de applicatie VastgoedMaps. Deze applicatie maakt het mogelijk om zowel een vastgoedobject in al zijn aspecten te beschrijven/vast te leggen als talloze dwarsverbanden/filteringen/analyses te maken om te komen tot een vastgoedstrategie. Per object worden tientallen unieke gegevens in het systeem vastgelegd. Dit betekent bij 1500 panden/3000 verhuurbare eenheden (VHE’s) dat er sprake is van het vastleggen van duizenden unieke gegevens.

359


De gewenste gegevens zijn lang niet altijd 1 op 1 uit bestaande administratieve bestanden te halen. Dit verklaart voor een belangrijk deel waarom er tot op heden nog geen 100% betrouwbaar beeld van de vastgoedportefeuille gegeven kan worden. Wat nog niet in VastgoedMaps is opgenomen, is de verhuur en beheer van terreinen. Ook deze worden nu in beeld gebracht en in VastgoedMaps opgenomen. Een bestuurlijke klankbordgroep, bestaande uit de voormalige wethouder van Poelgeest, gemeentesecretaris Van Gils en de voormalige stadsdeelbestuurders Thesingh (stadsdeel Oost) en De Vries (stadsdeel Zuid), heeft een aanzet gegeven tot de Stedelijke Vastgoedstrategie. De Stedelijke Vastgoedstrategie is in januari 2014 door het vorige college vastgesteld en besproken met de toenmalige commissieleden afkomstig uit stad en stadsdelen. De Stedelijke Vastgoedstrategie en het nieuwe Coalitieakkoord 2014-2018 geeft voor de nieuwe samenwerking tussen stad en stadsdelen een paar belangrijke uitgangspunten mee: De gemeente heeft alleen vastgoed in bezit ter ondersteuning van gemeentelijke beleidsdoelen en niet voor commerciële doeleinden. De volledig portefeuille zal daarom regelmatig worden beoordeeld op nut en noodzaak. Subsidiestromen en exploitatiekosten van het vastgoed worden ontvlochten, om daadwerkelijke kosten voor huisvesting van maatschappelijke activiteiten helder en inzichtelijk te maken. Voor het aflossen van de schuld van de gemeente Amsterdam wordt o.a. een kwart miljard euro aan vastgoed en deelnemingen verkocht. Deze notitie geeft een actueel inzicht in de gemeentelijke vastgoedportefeuille, stand 23-2-2015. Ook wordt aangegeven met welke beleidsdoelen wordt gewerkt. Zij spelen namelijk een belangrijke rol bij de nieuwe ‘spelregels vastgoed’. Deze spelregels zijn een eerste uitwerking van de Stedelijke Vastgoedstrategie. Zodat een ieder die wat wil met ons gemeentelijk vastgoed (en gronden) volgens dezelfde principes beschouwd wordt. Voor de zomer zal deel 2 ‘Verkoopstrategie’ en deel 3 ‘Omgang met leegstand’ aan het College worden voorgelegd. Bij het opstellen van de verkoopstrategie zal gebruik worden gemaakt van adviezen van externen om tot een geoptimaliseerde verkoopopbrengst te komen. In de nota over leegstand zal onder andere aandacht worden besteed aan de mogelijkheden van tijdelijke verhuur en buurtinitiatieven tegen een passende huurprijs. Ook volgt een nader uitgewerkt beleid voor de Kroonjuwelen.

360


Eigenaren vastgoedportefeuille per 1 januari 2015 Bij de uitwerking van het plan Organisatie Ontwikkeling is overeengekomen dat niet al het vastgoed van de gemeente bij aanvang in de portefeuille van Gemeentelijk Vastgoed wordt opgenomen. Wel is besloten dat de nu uitgezonderde onderdelen in een later stadium (2016-2017) alsnog bij Gemeentelijk Vastgoed worden ondergebracht. Uitgezonderd zijn op dit moment: Onderwijsgebouwen De onderwijsgebouwen van zowel basis- als middelbare scholen zijn ondergebracht bij de RVE Onderwijs. Dit vanwege ingewikkelde Rijksregelgeving en de bijzondere positie van schoolbesturen ten aanzien van het eigendom van schoolgebouwen. Een groot deel van de basisscholen die nu nog in eigendom van de Gemeente zijn, moet nog in juridisch eigendom worden overgedragen aan de desbetreffende schoolbesturen. Zodra duidelijk is welke scholen in eigendom bij de gemeente achterblijven, is het zinvol deze gebouwen bij Gemeentelijk Vastgoed onder te brengen. Onderwijs en Gemeentelijk Vastgoed ontwikkelen samen een strategie hoe om te gaan met de behoefte van Onderwijs om leegstaande scholen te reserveren voor capaciteitsvragen later in de tijd. Publieke parkeergarages Garages die bestemd zijn voor het openbaar parkeren zijn voorlopig ondergebracht bij de RVE Parkeren. Het is de bedoeling dat de RVE Parkeren eerst in het kader van een gemeentelijk parkeerbeleid een optimalisering doorvoert, waarna de overgebleven parkeergebouwen worden ondergebracht bij Gemeentelijk Vastgoed. Garages ten behoeve van bewoners zijn wel reeds bij Gemeentelijk Vastgoed ondergebracht. Sport & Recreatie Gezien de onduidelijkheid rond de organisatie van Sport & Recreatie (namelijk onderbrengen bij de bestuurscommissies dan wel de RVE Sport) is besloten het met sport en recreatie samenhangende vastgoed voorlopig te laten bij de huidige eigenaren (90% bestuurscommissies). Verwacht wordt dat de overdracht van het betreffende vastgoed naar Gemeentelijk Vastgoed zal starten rond 1 juli 2015. Het bovenstaande betekent dat Gemeentelijk Vastgoed per 1 januari 2015 ongeveer 50% van het gemeentelijk vastgoed zal gaan beheren. De pandenverdeling ziet er als volgt uit:

361


Op 1 januari 2015 bestaat de vastgoedportefeuille van het Gemeentelijk Vastgoed uit ongeveer 730 panden met circa 1775 verhuurbare eenheden met zeer uiteenlopende grootte, omvang, ligging en functie. De portefeuille is verdeeld in een drietal functionele categorieën: Gemeentelijke huisvesting Alle kantoren die zowel door centrale RVE’s als door de bestuurscommissies in gebruik zijn ten behoeve van huisvesting van ambtenaren en bestuur. Naast kantoren heeft de gemeente tal van werven, bijzondere huisvesting en kleinere wijkposten. Op dit moment zijn deze meestal in gebruik bij organisatie onderdelen van de bestuurscommissies. In de loop van 2015 zal gekeken worden of ook hier via efficiënter gebruik bezuinigen/afstoten mogelijk is. Vastgoed dat een beleidsdoel dient Het gaat hier om vastgoed dat door derden wordt gehuurd van de gemeente ten behoeve van politiek gewenste doeleinden (buurthuizen, ouder-kindcentra etc.). Het gaat echter ook om hele grote cultuurpanden zoals het Stedelijk Museum en het Muziekgebouw aan ’t IJ. In het volgende hoofdstuk is uitgewerkt welke beleidsdoelen nu gehanteerd worden. Commercieel vastgoed Als laatste grote categorie wordt onderscheiden het commercieel vastgoed. Dit betreft vastgoed dat de gemeente in bezit heeft en verhuurt aan particulieren en bedrijven. Het gaat hierbij om vastgoed met diverse gebruiksfuncties zoals: winkelruimten, bedrijfsruimten, kantoren, woningen, en atelierruimtes. Dit vastgoed wordt vaak tegen marktconforme huurprijzen verhuurd.

Verdeling 1438 Panden

VE

Vas o d

VE n

VE Ond ijs u d n

VE Spo n os

VE nd n On i lin

O ri (oa.

362


Baten en Lasten Lasten Voor zover nu kan worden overzien (d.d. 23-2-2015) bedragen de totale exploitatielasten per jaar voor de vastgoedportefeuille van Gemeentelijk Vastgoed ongeveer € 126 miljoen, verdeeld over de volgende kosten: Kapitaallasten: € 51 miljoen Op basis van de boekwaarden en afschrijftermijnen wordt er ieder jaar op het vastgoed afgeschreven en rente betaald. De verrekening vindt aan het eind van het jaar plaats met DMC. Onderhoudskosten: € 24 miljoen De onderhoudskosten zijn opgenomen zoals ze door de huidige gemeentelijke eigenaren zijn opgegeven. Het betreft hier het dagelijks onderhoud, correctief onderhoud en groot onderhoud o.b.v. meerjarige onderhoudsplannen. Daar waar de latende organisaties geen onderhoudskosten konden opgeven hebben wij gebruik gemaakt van een normering op basis van landelijke cijfers en eigen ervaring Energiekosten: € 7 miljoen Dit zijn de energiekosten die bij de gemeentelijk huisvesting gemaakt worden. Belasting en heffingen: € 3 miljoen Het betreft hier o.a. de gemeentelijke onroerende zaakbelasting, die worden berekend op basis van de WOZ-waarde van de panden en zakelijke lasten van Waterschappen en/of Waternet. Daar waar geen belasting is opgegeven door de latende organisaties is het tarief genormeerd.

363


Verzekeringen: € 2 miljoen Alle gemeentelijke panden dienen verzekerd te zijn tegen herbouwwaarde. Daar waar de latende organisaties dit niet hebben opgegeven, is uitgegaan van een genormeerde premie. Huurlasten: € 18 miljoen Naast het hebben van kantoorpanden in eigendom, huurt de gemeente ook een aanzienlijk vloeroppervlak aan op de commerciële markt (o.a. de kantoorgebouwen aan de Jodenbreestraat 25, Weesperstraat 432 etc.). Veel van deze huurpanden hebben een langjarig huurcontract waarover de afgelopen jaren is heronderhandeld om te komen tot het huidige marktconforme huurprijsniveau. Apparaatskosten: € 21 miljoen De totale organisatiekosten van Gemeentelijk Vastgoed worden op dit moment geschat op € 21 miljoen. Verdeling lasten portefeuille Gemeentelijk Vastgoed

Categorie in miljoenen euro’s

Kapitaallasten 51

Onderhoudskosten 24

Energiekosten 7

Belasting en heffingen 3

Verzekeringen 2

Huurlasten 18

Apparaatskosten 21

Totaal lasten 126

Baten De nu bekende baten van Gemeentelijk Vastgoed uit verhuringen en ingebruikgevingen van het vastgoed worden op dit moment geschat op € 114 miljoen. Het gaat om € 73 miljoen voor de doorbelasting van gemeentelijke huisvesting aan RVE’s en bestuurscommissies. Verhuringen aan derden brengt € 41 miljoen op, waarvan € 26 miljoen uit verhuringen aan beleidsdoelen en € 15 miljoen uit commerciële verhuur. Het merendeel van de verhuurbare eenheden, circa 910, wordt verhuurd ten behoeve van beleidsdoelen. Een niet onaanzienlijk deel echter, circa 720 verhuurbare eenheden, hebben een commerciële bestemming. De gemeentelijke huisvesting betreft circa 97 verhuurbare eenheden. In deze laatste categorie gaat echter wel het meeste geld om. De lasten liggen op 73 miljoen, die kostendekkend doorberekend worden aan bestuurscommissies en RVE’s. De beleidsdoelen portefeuille lijdt een verlies van € 11 miljoen en ook op het commerciële deel van de portefeuille wordt momenteel een verlies geleden van € 1 miljoen.

364


Financieel resultaat portefeuille Gemeentelijk Vastgoed

Gemeentelijke Huisvesting

Beleidsdoelen Commercieel Totaal

Baten € 73 € 26 € 15 € 114

Lasten € 73 € 37 € 16 € 126

Financieel resultaat

€ 0 € -11 € -1 € -12

Het huidig geschatte tekort op de vastgoedexploitatie wordt ten laste gebracht van de algemene dienst en niet ten laste van beleidsbudgetten. Daarbij zal rekening worden gehouden met de niet ingecalculeerde BTW. Op welke wijze dit plaatsvindt, zal middels een beleidsinhoudelijk voorstel bij de 8-maandsrapportage 2015 bestuurlijk geagendeerd worden. Tevens wordt beoordeeld of sprake is van een duurzame waardevermindering conform de Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven 2014. Beleidsdoelen van de stad De gemeente Amsterdam ziet het bezit en beheer van vastgoed niet als doel op zich, maar als een middel om haar beleidsdoelen te ondersteunen. Huurders die een bijdrage leveren aan het verwezenlijken van de beleidsdoelen worden voorzien van passende huisvesting. Alle verhuringen worden regelmatig beoordeeld, zodat kan worden vastgesteld of de betreffende huurder nog steeds het gewenste doel dient. Het indelen in categorieën vindt plaats op het niveau van de verhuring (verhuurbare eenheid), dus niet op pandniveau. In een pand kunnen namelijk ruimtes verhuurd worden aan meerdere categorieën. In Amsterdam wordt er op een breed scala aan onderwerpen beleid ontwikkeld. Iets is een beleidsdoel als het gesteund wordt door een besluit van het College of de Gemeenteraad en/of subsidie verstrekt wordt. Het is echter niet zo dat alle beleid ondersteuning behoeft op huisvestingsgebied. Wanneer geen van de beleidsdoelen van toepassing is, wordt de verhuring in de categorie ‘geen doel’ opgenomen en als commercieel beschouwd. Het betreffen functies die niet (meer) worden ondersteund op het gebied van huisvesting. In ieder geval worden commerciële verhuringen zoals winkels, kantoren en horeca die geen specifiek economisch beleid ondersteunen, niet als beleidsdoel gezien. Religie en/of levensbeschouwing mag geen beleidsdoel zijn in verband met de scheiding kerk en staat. En er zijn panden die vroeger beleidsdoel zijn geweest, maar dat nu niet meer zijn. Te denken valt aan woningen, hier had de gemeente Amsterdam ooit een Woningbedrijf voor. Deze deelportefeuille is echter verkocht aan woningcorporaties. Op dit moment zitten er nog steeds woningen in de portefeuille, vaak vanuit een strategisch oogpunt aangekocht of deden ooit dienst als dienstwoning bij scholen of terreinen (bijvoorbeeld schoolwerktuinen, sportvelden). Voor al deze categorieën die niet tot de beleidsdoelen van de Gemeente Amsterdam meer gerekend worden, zal overwogen worden om ze af te stoten. In de nog op te stellen Verkoopstrategie zal hier nader op worden ingegaan.

365


Op dit moment worden de volgende negen beleidsdoelen primair ondersteund in hun huisvestingsvraag. Het is geen limitatieve lijst, de lijst zal in de loop der tijd ook aan verandering onderhevig zijn, afhankelijke van besluitvorming door het College.

Beleidsdoel Definitie Voorbeelden

Economische zaken Huisvesting van (commerciële) functies die

specifiek economisch beleid ondersteunen.

Startende ondernemers, broedplaatsen,

wijkondernemingen, etc.

Gebiedsontwikkeling

Strategische bezit met het doel deze (op termijn)

in te zetten in een ontwikkeling ten behoeve van

de ruimtelijke ordening. De huidige activiteit is

geen reden om het in bezit te hebben of krijgen.

Aankopen van objecten om een nieuwe wijk te

ontwikkelen, aankopen van objecten om

ongewenste functies te beëindigen etc.

Gemeentelijke huisvesting Huisvesting van de eigen bestuurlijke en

ambtelijke organisatie.

Stadhuis, stadsdeelkantoren, overige ambtelijke

kantoren, gemeentewerven, stadsloketten,

arbeidsbemiddeling, etc.

Kunst en Cultuur Huisvesting van het deel van de Kunst en

Cultuursector dat volgens de gemeente bijdraagt

aan het beleid op dat gebied en ondersteuning

nodig heeft.

Musea, theater, CAWA-kunstenaarsateliers,,

bibliotheken, bijzonder cultureel erfgoed etc.

Onderwijs Gebouwen voor primair, voortgezet en speciaal

onderwijs in bezit van de gemeente.

Basisscholen, voortgezet onderwijs, speciaal

onderwijs, bijzonder onderwijs, multifunctionele

(onderwijs-)accommodaties, gymzalen,

peuterspeelzalen, buitenschoolse opvang etc.

Sport en Recreatie Huisvesting van sport en recreatie voor zover de

gemeente daar een bijdrage aan levert.

Zwembaden, clubhuizen, verenigingsgebouwen

(eventueel ook in recreatieve sfeer), speeltuinen,

sportvelden, gymzalen, sportcomplexen etc.

Vervoer en parkeren Ondersteuning van het parkeer- en openbare

ruimtebeleid om auto's zo veel mogelijk buiten de

openbare ruimte te parkeren. Door het verplaatsen

van parkeerplekken van straat naar garage, het

faciliteren van P+R en fietsparkeren.

Parkeergarages en parkeerterreinen buiten de

openbare ruimte voor vergunninghouders en/of

betalende bezoekers, etc.

Welzijn en maatschappelijke

dienstverlening

Huisvesting van maatschappelijke partners op het

gebied van participatie, jeugd, leefbaarheid,

diversiteit, veiligheid en welzijnswerk.

Welzijnswerk, jongerencentra, buurtcentra,

buitenschoolse opvang, reintegratieprojecten,

opvang daken thuislozen etc.

Zorg Huisvesting van maatschappelijke partners op het

gebied van geestelijke of lichamelijke

gezondheidszorg, maatschappelijke opvang en

ondersteuning.

Medische zorg, ouderkindcentra (OKC),

geïntegreerde voorzieningen, verslavingszorg etc.

Er bestaan ook mengvormen van bovenstaande categorieën. Ondernemers in de kinderopvangbranche zijn bijvoorbeeld huurders met een winstoogmerk, maar kunnen wel tevens voldoen aan beleid om deze voorziening te behouden in een wijk. Broedplaatsen zijn combinaties

366


van kunstenaarsateliers met, voornamelijk, creatieve bedrijven. Hier is dus sprake van combinaties van huurders met en zonder beleidsdoel. Hetzelfde geldt voor buurtinitiatieven, wijkondernemingen, multifunctionele accommodaties enzovoort. Hoe er met soortgelijke mengvormen wordt omgegaan, zal vanwege het vaak unieke karakter per geval moeten worden beoordeeld. Daar waar sprake is van combinaties met commerciële huurders zal in ieder geval voor dat deel een marktconforme huur moeten gelden zodat er geen sprake is van ongewenste staatssteun. Overzicht aantal verhuringen en oppervlakte per beleidsdoel Portefeuille Gemeentelijk Vastgoed (peildatum 23-02-2015)

Doelen Aantal verhuringen Aantal (%) VVO (m2) VVO (%)

gemeentelijke huisvesting 97 5% 354.062 37%

commercieel 766 43% 227.482 24%

arbeid & inkomen 3 0% 10.317 1%

economische zaken 370 21% 34.259 4%

gebiedsontwikkeling 13 1% 6.632 1%

kunst & cultuur 143 8% 166.622 17%

onderwijs 57 3% 39.581 4%

openbare ruimte 3 0% 194 0%

sport & recreatie 48 3% 18.048 2%

vervoer & parkeren 31 2% 8.432 1%

welzijn & maatschappelijke dienstver 168 9% 56.477 6%

zorg 47 3% 12.769 1%

overig 27 2% 18.522 2%

Totaal 1773 100% 953.397 100%

367


Uitwerking Stedelijke Vastgoedstrategie In vergelijking met particuliere portefeuilles is er sprake van een grote diversiteit binnen de gemeentelijke portefeuille. De objecten vormen een caleidoscoop van de geschiedenis van de gemeente Amsterdam en de verschillende beleidsuitgangspunten die in de loop der jaren in praktijk zijn gebracht. Er is vooralsnog geen eenduidigheid binnen het vastgoedbeleid. Zo bestaan er grote verschillen op het gebied van huurprijsbeleid, het definiëren van doelgroepen, commerciële of maatschappelijke gebruikers en het toewijzingsbeleid. Ook werden er verschillende keuzes gemaakt ten aanzien van activeren, waarderen en afschrijven, het toerekenen van eigen apparaatskosten en het vastleggen van meerjarige verplichtingen rond onderhoud etc. Opvallend is ook dat er verschillend werd gedacht over vastgoed als subsidie instrument voor de activiteiten die er in plaats vinden. Veel van de bestaande verschillen zijn historisch verklaarbaar vanuit de beleidskeuzes die op centraal en decentraal niveau zijn gemaakt. De Stedelijke Vastgoedstrategie is door het vorige college op 25 januari 2014 vastgesteld en in maart 2014 ter kennisname besproken in een gezamenlijke commissievergadering stad- stadsdelen. De Stedelijke Vastgoedstrategie gaat er van uit dat de gemeente in principe alleen vastgoed in bezit heeft ter ondersteuning van gemeentelijke beleidsdoelen en niet voor commerciële doeleinden. De volledige portefeuille zal daarom op regelmatige basis moeten worden beoordeeld op nut en noodzaak. Omdat geen pand gelijk is, vereist dit een zorgvuldig afwegingsproces dat nog nader wordt uitgewerkt. Daarnaast zullen subsidiestromen en de

Aantal verhuringen per categorie

huis s in

n do l

arb id & in n

ono is h z n

bi dson i lin

ns & ultuu

op nb rui

&

p n

lzijn & maats happ li di ns rl nin zo

368


exploitatiekosten van het vastgoed worden ontvlochten, om de daadwerkelijke kosten voor maatschappelijke activiteiten en de huisvesting helder en inzichtelijk te maken. Talloze gesprekken, discussies en intensieve heidagen met bestuurders, ambtenaren en vastgoedprofessionals hebben geleid tot de onderstaande algemene strategische uitgangspunten voor het gemeentelijk vastgoed: 1. Alle bezit is tijdelijk. Het vastgoed dat geen beleidsdoel dient, kan in principe worden afgestoten. 2. Er zijn altijd kroonjuwelen. Markante objecten waar de stad trots op is en waarvan van de overheid wordt verwacht dat deze met zorg worden onderhouden. 3. De vraag is leidend, niet het aanbod. Nieuw vastgoed wordt alleen aangekocht of -gehuurd op basis van beleidsvragen en - doelstellingen. De paradox om enerzijds zoveel mogelijk huisvesting over te laten aan de markt en anderzijds (dure) leegstand in de eigen portefeuille voorkomen, moet samen opgelost worden. 4. Vastgoed wordt minimaal kostendekkend verhuurd. Op deze wijze wordt inzichtelijk gemaakt wat de huisvesting van (maatschappelijke) activiteiten daadwerkelijk kost. Er wordt een eenduidige formule voor het bepalen van de kostprijsdekkende huur van objecten opgesteld en vastgesteld door het College. Er zal een herallocatie van middelen op de begroting moeten plaatsvinden. 5. Leegstand wordt tot normale frictie (5%) beperkt. Beperking van leegstand is een belangrijke opgave voor de bedrijfsvoering. Tegelijkertijd is leegstand heel gebruikelijk om verhuizingen en aanpassingen mogelijk te maken. 6. Panden in eigendom van de gemeente voldoen aan de gemeentelijke duurzaamheidsdoelstellingen en kwaliteitseisen. Uitgangspunt bij het verduurzamen van het gemeentelijk bezit is dat de maatregelen zich terug verdienen, tenzij er sprake is van expliciete subsidiëring om het gewenste resultaat te behalen. Het toetsingskader en de rekenregels voor duurzame investeringen worden eind 2015 voorgelegd aan de Raad . Deze strategische uitgangspunten uit de Stedelijke Vastgoedstrategie van januari 2014 zijn inmiddels leidend voor de omgang met gemeentelijk vastgoed en worden in het volgende hoofdstuk verder uitgewerkt. Voor alle activiteiten die te maken hebben met het dynamisch beheer van de vastgoedportefeuille worden ‘spelregels’ voorgesteld. Zodat een ieder die wat wil met ons gemeentelijk vastgoed (en gronden) volgens dezelfde principes beschouwd wordt. Later zal ook een verkoopstrategie en de omgang met leegstand aan U worden voorgelegd. Spelregels Alle bezit is tijdelijk Gemeentelijk vastgoed is faciliterend aan de beleidsdoelstellingen van de stad. Daar waar het vastgoed (of grond) geen beleidsdoel meer dient, kan het worden verkocht. Een object dat leeg

369


komt en in principe niet meer nodig is voor de huidige functie, wordt langs twee sporen onderzocht. Het eerste spoor verkent of het object nog een beleidsdoel kan dienen en dus behouden dient te worden in de vastgoedportefeuille van Amsterdam. Via de sectorplannen van de beleidsRVE’s en de gebiedsagenda’s van de bestuurscommissies wordt duidelijk waar de ruimtebehoefte ligt. Ook particulieren komen met ideeën en initiatieven voor het gemeentelijk vastgoed (en gronden). De stadsloods heeft deze vraag in beeld. Gemeentelijk Vastgoed overlegt met de bestuurscommissie welke functie(s) voor dit object passen binnen het gebied en de gebiedsagenda ondersteunen. Zij zal beleidsRVE’s, de stadsloods en de bestuurscommissie vragen naar potentiële kandidaten voor de verhuur. Uitgangspunt is dat minimaal de kostprijsdekkende huur opgebracht moet kunnen worden, eventueel door een subjectsubsidie van de huurder door de bestuurscommissie of een beleidsRVE. Het tweede spoor verkent een eventuele verkoop. De huidige boekwaarde is bekend en er zal een taxatie gemaakt worden van de marktwaarde. Ook zal een inschatting gemaakt worden van de courantheid van het object en bijpassende verkoopstrategie. Ook bij verkoop kan een beleidsdoel gediend worden. Als dit leidt tot een lagere verkoopwaarde dan de getaxeerde marktwaarde op basis van het vigerende bestemmingsplan, wordt het verschil ten laste gebracht van het betreffende beleidsveld. Verdere uitwerking vindt plaats in deel 2 ‘Verkoopstrategie’. Over de uitkomst van beide sporen wordt door Gemeentelijk Vastgoed een advies voor de wethouder Vastgoed opgesteld. Ook mogelijke alternatieven worden aangedragen. De wethouder Vastgoed, dan wel het college indien meerdere belangen in het geding zijn, neemt uiteindelijk het besluit over de toekomst van het object: verkoop of verhuur. Het strategische uitgangspunt alle bezit is tijdelijk levert de volgende spelregels op:

1. Bij het vrijkomen van een object wordt altijd onderzocht of het object nog een beleidsdoel kan dienen en

voor de portefeuille behouden blijft of verkocht kan worden.

2. Van de objecten die niet meer nodig zijn in hun huidige functie wordt zowel een mogelijke

verkoop als verhuur verkend.

3. Een verhuring dient altijd een beleidsdoel.

4. Verkoop moet in principe bijdragen aan de vermindering van de schuld van Amsterdam. Wel kan een

beleidsdoel ingediend worden. Als dit leidt tot een lagere verkoopwaarde dan de getaxeerde marktwaarde

op basis van het vigerende bestemmingsplan, wordt het verschil ten laste gebracht van het betreffende

beleidsveld.

5. De bestuurscommissie, de stadsloodsen en beleidsRVE ’s kunnen potentiële huurders voordragen.

6. Het besluit over een verkoop of verhuur wordt genomen door de wethouder Vastgoed of het college van

Burgemeester en Wethouders.

370


Vastgoed wordt minimaal kostendekkend verhuurd Op deze wijze wordt inzichtelijk gemaakt wat de huisvesting van (maatschappelijke) activiteiten daadwerkelijk kost en wordt verborgen subsidiëring via de vastgoedexploitatie voorkomen. Daar waar de huurder een commerciële instelling/bedrijf betreft, wordt altijd een marktconforme huur in rekening gebracht. Huren worden in het vastgoed (zijnde niet-woningen) bijna altijd uitgedrukt in de huurprijs per m2 VVO per jaar. Er zijn verschillende typen huurberekeningen: Kostprijsdekkende huur Deze huurberekening gaat er vanuit dat alle kosten die met de exploitatie van een object samenhangen en voor de eigenaar zijn, worden doorberekend aan de huurder. Het gaat hier om kapitaalslasten (rente en afschrijving), onderhoud, verzekeringen, belastingen, beheerkosten, derving voor leegstand en derving voor dubieuze debiteuren. Huren op deze basis berekend, dekken in principe de kosten van Gemeentelijk Vastgoed voor dat speciale object. Er is noch sprake van verlies, noch van winst. In de bijlage wordt aangegeven welke formule gehanteerd wordt en met welke uitgangspunten. Deze formule is toepasbaar op ieder object. De afschrijving die voor kapitaalslasten wordt gehanteerd is lineair zoals voorgeschreven in de Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven en wordt beschouwd vanaf het eerste jaar. Dit betekent kostprijsdekkendheid of een neutraal kasritme per begrotingsjaar. Markthuur De markthuur van een object wordt bepaald aan de hand van het huurniveau van vergelijkbare particuliere objecten in de omgeving. De makelaars van Gemeentelijk Vastgoed kunnen deze bepalen. Doelgroepenhuur In het verleden is voor bepaalde maatschappelijke huurders door zowel centrale beleidsdiensten als de stadsdelen een doelgroepenhuur afgesproken. Deze doelgroephuren zijn overigens niet in alle stadsdelen gelijk en gelden per doelgroep, ongeacht de feitelijke kosten of locatie van het gehuurde object. Een voorbeeld hiervan zijn broedplaatshuren die in de hele stad zijn afgegrendeld op een huurniveau van rond de € 50 per m2. Doelgroephuren werden ook gebruikt om bij nieuwbouw door o.a. corporaties om de onrendabele top op de exploitatie te kunnen subsidiëren. Feitelijke huur Dit is de actuele huur die de huurder betaalt op basis van een huurcontract. Het zal duidelijk zijn dat de verschillende huurprijsberekeningen tot zeer verschillende huren kunnen leiden. Het ijkpunt voor Gemeentelijk Vastgoed is de kostprijshuur, om tot een dekkende exploitatie te komen. Door velen wordt de markthuur wel als bovengrens van het huurniveau beschouwd. Immers, bij een hogere vraaghuur heeft de huurder de keuze uit objecten met een lagere huur in de directe omgeving. De feitelijke huur is in het verleden nogal eens politiek bepaald voor specifiek gewenste huurders. Een lage huur leidt bijvoorbeeld tot lage subsidiekosten omdat er in feite subsidiëring plaatsvindt via het vastgoed. Zo worden er regelmatig zogenaamd leegstaande gebouwen tegen symbolische bedragen aan specifieke huurders verhuurd. Hiermee

371


vindt verborgen subsidiëring plaats omdat uit de vastgoedexploitatie de huurder (en zijn activiteiten) wordt betaald. Het uitgangspunt nu is minimaal de kostprijsdekkende huur per pand. Voor potentiële huurders wordt het juiste pand bij het gewenste huurniveau gezocht. Indien de huurder gewenst is in een bepaald pand omdat daarmee een beleidsdoel gediend wordt, maar de minimale kostprijsdekkende huur niet kan betalen, kan vanuit de beleidsRVE of bestuurscommissie een bijdrage gegeven worden. Lopende huurcontracten die niet aan deze voorwaarde voldoen worden gerespecteerd. Bij verlenging of een nieuw contract worden de nieuwe uitgangspunten toegepast. De desbetreffende organisatie, beleidsRVE en bestuurscommissie worden hierover minimaal een half jaar van te voren over geïnformeerd. Afwijkingen zullen altijd worden voorgelegd aan het college. Voor elke object wordt een kostprijsberekening gemaakt. Hieruit blijkt of het object een kostprijsdekkende huur kent. Als blijkt dat voor een object geen kostendekkende huur wordt betaald, zal het verschil tussen de betaalde huur en de kostprijshuur op enig moment ten laste moeten komen het betreffende programma/programma onderdeel/product in de begroting. De consequenties van het minimaal kostendekkend verhuren van gemeentelijk vastgoed voor maatschappelijke initiatieven zal in het najaar 2015 in kaart worden gebracht op pand en instellingsniveau zodat kan worden geanticipeerd op eventuele onbedoelde negatieve consequenties. De invoering van deze spelregel heeft geen bezuinigingsdoelstelling. Het huidig geschatte tekort op de vastgoedexploitatie wordt ten laste gebracht van de algemene dienst en niet ten laste van beleidsbudgetten. Daarbij zal rekening worden gehouden met de niet ingecalculeerde BTW. Op welke wijze dit plaatsvindt, zal middels een beleidsinhoudelijk voorstel bij de 8-maandsrapportage 2015 bestuurlijk geagendeerd worden. Het is de intentie van het college om voor het begrotingsjaar 2016 de financiële consequenties per beleidsRVE en bestuurscommissie bij de 4-maandsrapportage inzichtelijk te maken en op te lossen. Tevens wordt beoordeeld of sprake is van een duurzame waardevermindering conform de Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven 2014. Bij het afsluiten van nieuwe huurcontracten hanteert Gemeentelijk Vastgoed minimaal een kostprijsdekkende huur. Een situatie die ook voorkomt binnen de portefeuille, is die waarbij de kostprijshuur (ver) boven de markthuur ligt, bijvoorbeeld in de kantorenmarkt. Een voorbeeld hiervan is het voormalig stadsdeelkantoor Slotervaart aan de Pieter Calandlaan. Een pand van 7 jaar oud wat door de reorganisatie vrij is gekomen en niet meer nodig is voor de gemeentelijke huisvesting. De kostprijsdekkende huur die Gemeentelijk Vastgoed zou moeten vragen, ligt hoger dan kantoorpanden in de omgeving. Ook is verkoop lastig omdat de marktwaarde lager ligt dan de boekwaarde. De enige mogelijkheid om hier tot een gezonde exploitatie te komen, ligt in het afboeken van de boekwaarde en in enig jaar het boekverlies te nemen.

372


Het strategisch uitgangspunt vastgoed wordt minimaal kostendekkend verhuurd levert de volgende spelregels op: Leegstand wordt tot normale frictie (5%) beperkt Beperking van leegstand is een belangrijke opgave voor de bedrijfsvoering. Tegelijkertijd is leegstand heel gebruikelijk om verhuizingen en aanpassingen mogelijk te maken. Leegstand moet zoveel mogelijk worden voorkomen, zij levert een negatief rendement op en kan een negatief effect hebben op een buurt. Een benchmark van andere gemeenten laat zien dat een leegstand van 5% gebruikelijk is. In de portefeuille van Gemeentelijk Vastgoed in Amsterdam staat 4% van het verhuurbare vloeroppervlak leeg. Nog eens 2% wordt tijdelijk gevuld met andere functies. Onder leegstand wordt verstaan objecten waar geen langlopend huurcontract voor is afgesloten. Voor een gebouw dat leeg komt te staan wordt onderzocht of de verhuur wordt voortgezet of dat het verkocht gaat worden (zie spelregels ‘alle bezit is tijdelijk’). In beide gevallen is mogelijk dat er tijdelijk leegstand ontstaat. Bij voortzetting van de verhuur bijvoorbeeld omdat de potentiële huurder het gebouw niet direct kan betrekken. Bij verkoop omdat er sprake kan zijn van een lange doorlooptijd of omdat de vigerende bestemming moet worden herzien. In beide gevallen is het mogelijk om het desbetreffende gebouw tijdelijk te verhuren. Bij verwachte leegstand korter dan een jaar is er sprake van leegstandsbeheer. Het pand kan tijdelijk gevuld worden met functies die de levendigheid van de buurt behouden, maar wel zodanig dat binnen twee maanden het pand weer leeg opgeleverd kan worden voor de nieuwe huurder of koper. Om te voorkomen dat er ontruimingsproblemen ontstaan of omdat er onoordeelkundig gebruik wordt gemaakt van het gebouw, worden deze contracten, zoveel mogelijk, afgesloten met professionele organisaties die hierin gespecialiseerd zijn. Met deze organisaties kunnen, indien gewenst, dan afspraken worden gemaakt om bewonersinitiatieven in het gebouw te faciliteren. Dit om te voorkomen dat de gemeente na afloop van het beheer weer kosten moet maken om het gebouw in de gewenste staat terug te brengen. Het is mogelijk dat een pand, voorzienbaar, langer dan een jaar leeg staat. Bijvoorbeeld omdat het in een ontwikkelingsgebied ligt, over een bepaalde termijn gesloopt gaat worden en dus vanuit strategisch oogpunt niet verkocht kan worden. Of er loopt een bestemmingsplanprocedure die nog enige tijd in beslag neemt of er zijn transformatieplannen voor het gebouw. Ook zullen sommige beleidsRVE’s behoefte hebben aan het aanhouden van een strategische voorraad. Bijvoorbeeld Onderwijs heeft behoefte om leegstaande scholen te reserveren voor capaciteitsvragen later in de tijd. Onderwijs en Gemeentelijk Vastgoed zullen hier samen een strategie voor ontwikkelen. Bij deze, voorzienbare, leegstand die langer dan een jaar duurt, is er sprake van tijdelijke verhuur. Ook hier worden professionele organisaties ingezet om voor enige

7. Gemeentelijk Vastgoed ontvangt minimaal de kostprijsdekkende huur.

8. De kostprijsdekkende huur wordt per object vastgesteld volgens de formule in de bijlage.

9. Eventuele subsidiëring van de huurder geschiedt via een subjectsubsidie, gegeven door

een beleidsRVE, bestuurscommissie of derden.

10. Een marktconforme huur wordt door de panden in de omgeving bepaald. Deze kan

worden vastgesteld door de makelaars van Gemeentelijk Vastgoed.

11. Als de kostprijsdekkende huur boven de markthuur ligt, wordt de positie van het object

heroverwogen.

373


jaren een goede bestemming aan het pand te geven. Bijvoorbeeld een broedplaats, bedrijfsverzamelgebouw voor zpp-ers, wijkonderneming etc. Hiermee wordt ruimte gegeven aan startups, innovatieve ondernemers en maatschappelijke initiatieven. De ervaring is inmiddels dat tijdelijke gebruikers hebben bijgedragen aan de aantrekkelijkheid en kracht van Amsterdam als culturele hoofdstad en economische motor van Nederland en aan de leefbaarheid van verschillende buurten. De stad bruist mede door deze tijdelijke gebruikers. Bij leegstandsbeheer zal de invulling en de te betalen huurprijs altijd maatwerk zijn. De te betalen huurprijs is afhankelijk van de bestemming, de staat van het gebouw, de inhoud en duur van de huurovereenkomst. In deel 3 ‘Omgang met leegstand zal onder andere aandacht worden besteed aan de mogelijkheden van tijdelijke verhuur en buurtinitiatieven tegen een passende huurprijs. Het strategisch uitgangspunt leegstand wordt tot normale frictie (5%) beperkt leidt tot de volgende spelregels: De vraag is leidend, niet het aanbod Nieuw vastgoed wordt alleen aangekocht of gehuurd op basis van beleidsvragen en - doelstellingen. Er worden geen commerciële belangen gediend, dus geen strategische aankopen gedaan die de portefeuille alleen financieel versterken. Er moet altijd een beleidsvraag aan ten grondslag liggen. Bijvoorbeeld de aankoop van panden in het project 1012, deze aankopen zijn bedoeld om de prostitutie te verminderen. De nadruk ligt op verkoop van vastgoed om aan de bestuursopdracht om de schuld van Amsterdam met 250 miljoen te verminderen te kunnen voldoen. Dit betekent dat investeringen in nieuwbouw of aankopen in de bestaande bouw kritisch worden beoordeeld. Deze vermeerderen immers weer de schuld. In sommige gevallen is nieuwbouw echter de enige optie. Het gaat bijvoorbeeld om nieuwbouw in een te ontwikkelen gebied waar de markt (nog) niet in geïnteresseerd is of een zodanige (onrendabele) functie dat alleen de gemeente die kan bouwen, bijvoorbeeld een zwembad of theater. De toekomstige exploitatie moet altijd vanaf het begin kostendekkend zijn. Bij een onrendabele top wordt van de betreffende beleidsrve waarvoor gebouwd of aangekocht is jaarlijks een bijdrage ineens bij aanvang (nieuwbouw) of een bijdrage aan het exploitatietekort verwacht (aankoop).

12. Leegstand moet zoveel mogelijk worden voorkomen en is altijd tijdelijk.

13. Bij leegstand korter dan een jaar is sprake van leegstandsbeheer. Bij voorzienbare

leegstand langer dan een jaar is tijdelijke verhuur mogelijk..

14. De te betalen huurprijs is afhankelijk van bestemming, staat van het gebouw en de

inhoud en duur van de huurovereenkomst.

15. Contracten voor leegstandsbeheer en tijdelijke verhuur worden, zoveel mogelijk,

afgesloten met professionele organisaties. Hiermee wordt de levendigheid in de buurt

gewaarborgd en kunnen, indien gewenst, afspraken worden gemaakt om

bewonersinitiatieven te faciliteren.

374


Ook moet Gemeentelijk Vastgoed samen met de bestuurscommissies en de beleidsrve’s de paradox oplossen om enerzijds zoveel mogelijk huisvesting over te laten aan de markt en anderzijds (dure) leegstand in de eigen portefeuille te voorkomen. Het strategisch uitgangspunt de vraag is leidend, niet het aanbod levert de volgende spelregels op:

Panden in eigendom van de gemeente voldoen aan de gemeentelijke duurzaamheidsdoelstellingen en kwaliteitseisen Het huidige uitgangspunt bij het verduurzamen van het gemeentelijk bezit is dat de maatregelen in het reguliere onderhoud zich binnen 10 jaar terug verdienen. Deze maatregelen kunnen dan uit de reguliere vastgoedexploitatie worden betaald. Voor bijzondere maatregelen bij bijvoorbeeld groot of achterstallig onderhoud moet aparte financiering geregeld worden. Of via een apart kredietbesluit of vanuit het meerjarig onderhoudsprogramma. Het toetsingskader en de rekenregels voor duurzame investeringen worden eind 2015 voorgelegd aan de Raad. Daarnaast zijn er aparte duurzaamheidsprogramma's waar specifieke maatregelen uit gesubsidieerd kunnen worden. Bijvoorbeeld voor de aanleg van groene daken zijn de Groengelden beschikbaar ter dekking. Alle maatregelen die zich binnen 5 jaar terugverdienen moeten in ieder geval worden genomen, dit is een wettelijke verplichting uit de Wet milieubeheer. Realisatie van nieuwbouw door Gemeentelijk Vastgoed gebeurt energieneutraal. Panden die bestemd zijn om langdurig te worden geëxploiteerd, dienen te voldoen aan een minimaal kwaliteitsniveau, beschreven in NEN 2767, om op een financieel doelmatige wijze de continuïteit van het gebruik te kunnen waarborgen. Het streven is kwaliteitsniveau 3: sober en doelmatig onderhoud. Voor sommige panden wordt bewust hier een uitzondering voor gemaakt. Bijvoorbeeld om de kostprijsdekkende huur zo laag mogelijk te houden voor broedplaatsen. Het strategisch uitgangspunt panden in eigendom van de gemeente voldoen waar mogelijk aan de gemeentelijke duurzaamheidsdoelstellingen en kwaliteitseisen leidt tot de volgende spelregels:

16. Nieuwbouw of aankopen dienen altijd een beleidsdoel. De vraag is niet via aanhuur in

de bestaande voorraad of ontwikkeling door de markt te realiseren.

17. De toekomstige exploitatie is bij aanvang kostendekkend.

18. Bij een onrendabele top wordt jaarlijks een bijdrage aan het exploitatietekort

verwacht door de betreffende beleidsrve of bestuurscommissie.

19. Maatregelen ten behoeve van duurzaamheid sluiten aan bij de gemeentelijke Agenda

Duurzaamheid. Het toetsingskader en de rekenregels voor duurzame investeringen

worden eind 2015 voorgelegd aan de Raad.

20. Panden bedoelt voor langdurige exploitatie voldoen aan minimaal aan NEN 2767,

kwaliteitsniveau 3. Voor sommige panden wordt bewust een uitzondering gemaakt. 375


Er zijn altijd kroonjuwelen Dit zijn markante objecten waar de stad trots op is en die in de loop der jaren (eeuwen) in handen zijn gekomen van de overheid. Iedereen verwacht ook dat de overheid deze objecten met zorg zal onderhouden en in stand houdt voor toekomstige generaties. Bij deze objecten is de vraag naar de marktwaarde of een afweging van nut en noodzaak irrelevant. Kroonjuwelen worden door bewoners en bezoekers automatisch in verband gebracht met Amsterdam. Er is een duidelijke link met de geschiedenis van de stad en de huidige beleving van het ‘product’ Amsterdam. De markt is hier niet in geïnteresseerd, de opbrengsten zijn meestal niet kostendekkend. De precieze definitie van het begrip kroonjuweel en de lijst van panden die daartoe gerekend worden, wordt nog nader uitgewerkt en vastgesteld. Het strategisch uitgangspunt er zijn altijd kroonjuwelen levert de volgende spelregel op: Overige spelregels Gemeentelijk Vastgoed verzorgt al het reguliere cascobeheer en onderhoud en de verhuurcontracten met huurders. Zij heeft per object een meerjarig onderhoudsplan opgesteld. Het dagelijks beheer en de programmering van de activiteiten in het pand worden overgelaten aan de gebruiker, een beleidsrve (bijvoorbeeld rve Jeugd voor de OuderKindcentra) of de bestuurscommissie (bijvoorbeeld een Huis van de Wijk). Als er voor de gewenste huurder van het pand verbouwd moet worden, een zogenoemde gebruikersverbouwing, dan wordt deze betaald door de gebruiker zelf, een beleidsrve en/of de bestuurscommissie. Voor deze verbouwing is wel altijd toestemming nodig van de eigenaar, in casu Gemeentelijk Vastgoed. Conclusie Met deze set van spelregels wordt iedereen in deze stad die iets wil met vastgoed of grond op dezelfde manier behandeld. Een helder afwegingskader op basis waarvan besluitvorming kan plaatsvinden is hiermee gerealiseerd. Er is aandacht voor de omgeving waarin het pand zich bevindt en betekenis van het pand voor de buurt. De ‘ogen en oren’ van deze stad, de bestuurscommissies, hebben hierin een duidelijke rol. Zij hebben de kennis van wat het gebied nodig heeft, wat de sterke en zwakke punten zijn en hoe het vastgoed ingezet kan worden om gewenste ontwikkelingen te bereiken. De bestuurscommissies zullen worden betrokken bij de leurprocedure, verkoop van gemeentelijk vastgoed, leegstandbeheer, het aanwijzen van kroonjuwelen en het verduurzamen van het vastgoed. De ruimtevraag van beleidsrve ‘s wordt opgehaald en gebiedsgericht ingezet. Ook de particuliere initiatieven vinden via de stadsloods hun weg en zijn vaak een goede aanwinst voor de buurt.

21. Bovenop de huurinkomsten is extra geld nodig voor het onderhoud van de

kroonjuwelen. Dit is opgenomen in de begroting van Gemeentelijk Vastgoed.

22. Alle verhuringen en bijbehorende contracten lopen via Gemeentelijk Vastgoed.

23. Gemeentelijk Vastgoed verzorgt het eigenarenbeheer en heeft hiervoor een Meerjarig

Onderhoudsplan per object opgesteld.

24. Het dagelijks beheer en eventuele gebruiksverbouwingen zijn voor rekening van de

huurden, een beleidsrve en/of de bestuurscommissie

25. Voor een gebruiksverbouwing is altijd toestemming nodig van Gemeentelijk Vastgoed.

376


Gemeentelijk Vastgoed is faciliterend om de beleidsdoelen van anderen te realiseren, zonder het belang van haar eigen bestuursopdracht voor verkoop van vastgoed uit het oog te verliezen. Daar waar meerder belangen in het geding zijn, zal een besluit worden gevraagd aan de wethouder Vastgoed, dan wel het college.

377


BIJLAGE 1 Formule kostprijs dekkende huur Kostprijs Het uitgangspunt is simpel: bij een kostendekkende exploitatie zijn de huurinkomsten minimaal even hoog als het totaal van alle uitgaven. Aan de kostenkant maken de kapitaallasten en het planmatig onderhoud het leeuwendeel van de totale kosten uit. Naast de andere vormen van onderhoud (dagelijks- en mutatieonderhoud) zijn er de zakelijke lasten (verzekeringen en belastingen1) en de organisatiekosten (overhead). Ter dekking van mogelijk op te treden kosten als gevolg van leegstand en niet betalende huurders, wordt met opslagen per m² gerekend. Inkomsten zijn er voornamelijk uit huur en soms ook als gevolg van btw-teruggave op onderhoud. De kosten voor kapitaallasten, onderhoud, zakelijke lasten en overhead worden voor jaar 1 opgeteld. Vervolgens worden ook toeslag gerekend voor leegstand en slechte debiteuren. Het totaal van deze kosten vormt de kostprijs. De kostprijs vormt op zijn beurt de bodem voor de hoogte van de aanvangshuur. De aanvangshuur wordt vervolgens jaarlijks geïndexeerd conform de in het huurcontract opgenomen methodiek. In de berekening van de kostprijs wordt zo veel als mogelijk gebruik gemaakt van de daadwerkelijke cijfers. Deze cijfers komen van de stadsdelen en diensten die hun vastgoed ingebracht hebben in Gemeentelijk Vastgoed. Hoewel een flink deel inmiddels bekend is, ontbreekt op pandniveau vaak nog het nodige. Als er gegevens ontbreken, wordt gebruik gemaakt van normbedragen, zoals hieronder weergegeven in tabel 1. Tabel 1 Normbedragen maatschappelijk en commercieel vastgoed (bedragen incl. BTW)

Kostensoort Norm Basis

Onderhoud

€ 28 per m² verhuurbaar vloeroppervlak

benchmarks en de Amsterdamse

praktijk

Belastingen en heffingen


Amsterdamse praktijk

Beheerkosten



Kapitaallasten

8% van de boekwaarde


Verzekeringen

0,25 % van de WOZ-waarde


Opslag voor leegstandsrisico

5% over de totale huursom

3 maanden leegstand per 5 jaar

Opslag voor slecht betalende

debiteuren

1,67% over de totale huursom

1 maand leegstand per 5 jaar

Vanaf 2016 moeten overheden vennootschapsbelasting betalen over winst die ze met ondernemingsactiviteiten behalen. De precieze uitwerking van deze wet is nog niet bekend. Als er vennootschapsbelasting geheven wordt, zal die onderdeel uit maken van de kostprijsdekkende huur.

378


Deze bedragen komen uit landelijke benchmarks en zijn zo veel als mogelijk aan de Amsterdamse situatie aangepast. Kenmerkend voor Amsterdam is de ouderdom van de portefeuille en het feit dat het grootstedelijk gebied hogere kosten met zich meebrengt (slechte bereikbaarheid, hogere kosten voor bouwplaatsinrichting, etc.). In de praktijk Het uitgangspunt dat de huur minimaal de kostprijs moet zijn, geldt sinds 1 januari 2015. Vanaf die datum wordt op pandniveau de kostprijs berekend. De uiteindelijk te betalen huur ligt minimaal op dat niveau. Afhankelijk van marktomstandigheden en de kostprijs zelf kan de huur ook boven de kostprijs liggen. De kostprijs is berekend op kosten inclusief BTW. Hier is voor gekozen omdat het niet op voorhand met zekerheid is te zeggen of een ruimte met BTW-belast verhuurd kan worden. Het is daarom ook niet te zeggen of de BTW op onderhoud terug te krijgen is. Als een ruimte toch BTW-belast verhuurd kan worden, komt het BTW-voordeel dat hiermee behaald wordt Gemeentelijk Vastgoed toe. Bovenstaande geldt evenwel alléén voor nieuwe contracten. Lopende huurcontracten worden gewoon uitgediend. Dit betekent dus dat het exploiteren van het gemeentelijk vastgoed als geheel niet meteen per 1 januari 2015 kostendekkend is. Afhankelijk van de gemiddelde looptijd van de contracten, kan dat nog wel een aantal jaar duren eer het zo ver is. In het kader hiervan moet ook geïnventariseerd worden hoeveel contracten voor onbepaalde tijd de gemeente is aangegaan en bekeken worden of deze opengebroken kunnen worden. Servicekosten Amsterdam hanteert het uitgangspunt dat er zo min mogelijk leveringen en diensten door de verhuurder geleverd worden. Dat betekent dat de huurder zelf contracten voor nutsvoorzieningen afsluit. Alleen als het om technische redenen de voorkeur verdient dat de verhuurder leveringen en diensten levert, bijvoorbeeld omdat er geen tussenmeters zijn, wordt daar toe over gegaan. Gemeentelijk Vastgoed rekent dan jaarlijks de daadwerkelijke kosten met de huurder af, vermeerderd met 5% administratiekosten. Facilitaire zaken, zoals schoonmaak, huismeesterschap, worden niet door Gemeentelijk Vastgoed geleverd.

379


Uitwerking Stedelijke Vastgoedstrategie Deel 2 Verkoop van gemeentelijk vastgoed

Samenvatting Deze notitie behandelt de regels en procedures die gehanteerd worden indien de gemeente Amsterdam voornemens is bestaand vastgoed af te stoten. Achtereenvolgens worden in deze notitie de volgende onderwerpen behandeld. De bestuurlijke afweging tussen verhuur en verkoop Indien een object binnen de gemeentelijke portefeuille beschikbaar komt (een verhuring wordt opgezegd en het object is niet meer nodig binnen de huidige functie), dan kan het in principe opnieuw worden verhuurd of worden verkocht. Om de afweging tussen verhuur en verkoop zuiver te maken, worden beide sporen onderzocht. Strategische uitgangspunten bij verkoop van gemeentelijk vastgoed Verkoop (middels uitgifte in erfpacht) van bestaand gemeentelijk vastgoed gaat op basis van de volgende 7 strategische uitgangspunten: 1. Al het te verkopen vastgoed wordt in principe Transparant, Openbaar en Marktconform

(TOM) verkocht Verkoopprocessen dienen Transparant, Openbaar en Marktconform te zijn. Dit principe houdt in dat al het vastgoed openbaar ‘op de vrije markt’ wordt verkocht, waarbij in de verkoopprocedure een iedere geïnteresseerde in de gelegenheid wordt gesteld mee te dingen naar de gunning. De koopsom moet marktconform zijn, waarbij een externe taxatie de toets is voor marktconformiteit. Zowel onderhandse verkopen (bij voorbeeld op ‘de markt’ via een (gemeentelijke) makelaar) als selecties/tenders zijn TOM zolang partijen voldoende geïnformeerd worden (via marketing en websites zoals ’aanbodvastgoed’ en Funda) en voldoende in de gelegenheid worden gesteld onderzoek te doen en een voorstel uit te brengen. Van voorkeursposities voor bijzondere partijen (zittende huurders, lokale spelers, en dergelijke) is bij dit uitgangspunt geen sprake. Op dit uitgangspunt is echter een uitzondering van toepassing, zie verder onder uitgangspunt 6. 2. Potentiële kopers worden uitgebreid geïnformeerd In het kader van het verminderen van risico’s en het voeren van een correct verkoopdossier worden aan geïnteresseerden diverse onderzoeken ter beschikking gesteld. Denk hierbij aan bodem-, asbest en bouwkundige onderzoeken, evenals een NEN2580 oppervlaktemeting, kadastrale en erfpacht-technische informatie en een energielabel. Indien sprake is van een monument, wordt tevens een monumentale beschrijving opgesteld en aan het dossier toegevoegd. 3. Iedere kandidaat koper wordt onderworpen aan een Bibob-screening De ‘Beleidslijn gemeente Amsterdam voor vastgoedtransacties in het kader van de Wet Bibob’ is van toepassing. Deze beleidslijn schrijft een vast protocol voor bij de verkoop van vastgoed om de

380


integriteit van de koper te toetsen. Deze toets wordt opgenomen in de verkoopvoorwaarden en als samenwerking tussen Gemeentelijk Vastgoed en het Coördinatiepunt Integriteit uitgevoerd. Integriteit en de eigen organisatie Ook de eigen (verkoop)organisatie zal in haar procedures waarborgen toepassen om de integriteit van de medewerkers te bewaken en de medewerkers op deze manier te beschermen. Denk hierbij aan eisen met betrekking tot dossiervorming, externe taxaties voor de waardebepaling, het 4- ogen principe (altijd 2 man aan de onderhandelingstafel) en een regelmatig overleg met Bureau Integriteit om de verschillende verkoopprocessen te monitoren. Indien externe makelaars worden ingehuurd zal ook aan hen een protocol worden opgelegd om integriteitsrisico’s zoveel mogelijk te beheersen. 4. Beperkingen ten koste van de verkoopbaarheid dienen zo veel mogelijk voorkomen te

worden Indien besloten is om een object te verkopen, dient dit zo veel mogelijk zonder beperkingen (in functie, gebruik of koper) te gebeuren. Om een marktconform verkoopresultaat te behalen dient vastgoed hierom met zo min mogelijk beperkingen aan zoveel mogelijk partijen aangeboden te worden. Het bestemmingsplan en geldende weten regelgeving zijn leidend bij de (on)mogelijkheden die aan een koper worden geboden. Ondanks bovenstaande argumentatie kan het vanuit bestuurlijk oogpunt toch gewenst zijn bij de verkoop beperkingen op te leggen, met als doel bij de verkoop een beleidsdoel te dienen. Op deze situaties wordt bij uitgangspunt 7 nader ingegaan. 5. Verkoop is maatwerk De gemeentelijke vastgoedportefeuille is bijzonder en gemengd; aan veel objecten zit een verhaal. Er is weinig gelijksoortig vastgoed en een samengestelde verkoop van vastgoed (als pakket) zal niet vaak voorkomen. Een verkoopstrategie en verkooptraject wordt hierom op pandniveau bepaald. Dit houdt in dat per pand wordt vastgesteld of (kleine of grote) aanpassingen benodigd zijn om een optimaal verkoopresultaat te behalen en of de bestuurscommissie een verruiming van het bestemmingsplan wenst. Hierna wordt voor het pand de best passende verkoopmethode vastgesteld waarna het pand op de markt kan worden aangeboden. 6. De uitzonderingscategorieën; verhuurde woningen en verpachte boerderijen. In de gemeentelijke portefeuille bevinden zich enkele tientallen woningen, deels verhuurd en deels onverhuurd, deels sociale huurwoningen en deels geliberaliseerd en deels gesplitst en deels ongesplitst. Per verhuurde woning zal bepaald worden in welke categorie deze valt, waarna een vaste aanbiedings-volgorde wordt gevolgd. In de gemeentelijke portefeuille bevinden zich ook enkele verpachte boerderijen. Op basis van de Pachtwet (7:387 e.v.) is het voor verpachte landbouwgronden waar een agrarische bestemming op rust niet zondermeer mogelijk om deze TOM aan te bieden, zonder dat eerst de pachter in de gelegenheid is gesteld de verpachte gronden te kopen. Hiervoor gelden vaste procedures welke in de verkoop gevolgd zullen worden.

381


7. Het dienen van beleidsdoelen bij verkoop van gemeentelijk vastgoed Als het bestuurlijk gewenst is om bij de verkoop van gemeentelijk vastgoed een beleidsdoel te dienen, dan kent de uitwerking van deze wens zijn eigen uitgangspunten en voorwaarden. De belangrijkste voorwaarde betreft de financiële consequentie, zoals reeds vastgesteld in de ‘Spelregels Vastgoed’. Deze consequentie houdt in dat, indien door de bestuurlijke wens van het dienen van een beleidsdoel bij een verkoop de verkoopopbrengst lager is dan bij de getaxeerde waarde op basis van het vigerende bestemmingsplan, het verschil in rekening gebracht zal worden bij de bestuurscommissie of het beleidsveld die deze beperking heeft aangevraagd. Verkoopmethoden In de notitie worden naast de 7 strategische uitgangspunten ook de verschillende verkoopmethoden behandeld die toegepast kunnen worden. Zo worden onderhandse verkopen (eventueel via externe makelaars) en de verschillende typen tenders (gunning op prijs, op plan en prijs, zelfbouw) beschreven.

Inleiding Op 1 januari 2015 is Gemeentelijk Vastgoed van start gegaan als nieuwe gemeentelijk organisatie waarbinnen een groot deel van het gemeentelijk vastgoed in één centrale organisatie wordt aangestuurd. Als uitwerking van de op 28 januari 2014 door het College van B&W vastgestelde Stedelijke Vastgoedstrategie en het Coalitieakkoord 2014-2018 zijn voor Gemeentelijk Vastgoed een aantal belangrijke uitgangspunten vastgesteld:

• De gemeente heeft alleen vastgoed in bezit ter ondersteuning van gemeentelijke doelstellingen en niet voor commerciële doeleinden;

• De volledige portefeuille zal daarom regelmatig worden beoordeeld op nut en noodzaak; • Subsidiestromen en exploitatiekosten van het vastgoed worden ontvlochten om de

daadwerkelijke kosten voor huisvesting van maatschappelijke activiteiten helder en inzichtelijk te maken;

• Voor het aflossen van de schuld van de gemeente Amsterdam wordt o.a. een kwart miljard aan vastgoed en deelnemingen verkocht.

Om de centrale aansturing handen en voeten te geven is ook centraal beleid nodig. Hiertoe zal de vastgoedstrategie in 4 notities worden uitgewerkt. In een eerste notitie ‘Spelregels Vastgoed’ is de gemeentelijk vastgoedportefeuille geanalyseerd en is voor de samenwerking tussen centrale en decentrale gemeentelijke organisaties een set strategische uitgangspunten en spelregels opgesteld. Een ieder die met gemeentelijk vastgoed te maken heeft dient zich hier aan te houden. Voorliggende notitie is de tweede notitie die de uitwerking van de vastgoedstrategie behandelt. Deze notitie behandelt de procedure die doorlopen wordt indien een object uit de gemeentelijke portefeuille beschikbaar komt. De bestuurlijke keuze die nu voor ligt is het opnieuw verhuren van het object aan een andere gebruiker die een beleidsdoel dient, of het verkopen van het object. Indien besloten wordt tot een nieuwe verhuring, dan blijft het object in de gemeentelijke portefeuille. Indien besloten wordt tot verkoop van het object, dan gelden hiervoor vaste uitgangspunten en methoden, ook deze komen in deze notitie aan bod. In deze notitie worden achtereenvolgens de volgende onderwerpen behandeld.

382


De bestuurlijke afweging tussen nieuwe verhuur of verkoop

Strategische uitgangspunten bij verkoop van gemeentelijk vastgoed

Verkoopmethoden Een derde notitie ‘Leegstand’ en een vierde notitie ‘Kroonjuwelen’ wordt separaat ter besluitvorming voorgelegd. Onder ‘verkoop’ wordt bij verkoop van gemeentelijk vastgoed een uitgifte in erfpacht verstaan. ‘Verkoop’ wordt gebruikt omdat dit herkenbaarder en aansprekender is. Onder ‘koopsom’ wordt dan ook de grondwaarde + opstalvergoeding bedoeld, onder ‘koopovereenkomst’ wordt de erfpachtaanbieding bedoeld. De ‘koper’ is de erfpachter, et cetera.

De bestuurlijke afweging tussen nieuwe verhuring of verkoop; de leurprocedure Indien een object binnen de gemeentelijke portefeuille beschikbaar komt (een verhuring wordt opgezegd en het object is niet meer nodig binnen de huidige functie), dan kan het in principe opnieuw worden verhuurd of worden verkocht. Om de afweging tussen verhuur en verkoop zuiver te maken, worden beide sporen onderzocht. Dit wordt de leurprocedure genoemd. Spoor 1: nieuwe verhuring Het eerste spoor verkent of het object nog een beleidsdoel kan dienen en dus behouden dient te worden in de vastgoedportefeuille van Amsterdam. Via de sectorplannen van de beleidsrve’s en de gebiedsagenda’s van de bestuurscommissies wordt duidelijk waar de ruimtebehoefte ligt. Ook particulieren komen met ideeën en initiatieven voor het gemeentelijk vastgoed (en gronden). De stadsloods heeft deze vraag in beeld. Gemeentelijk Vastgoed overlegt met de bestuurscommissie welke functie(s) voor dit object passen binnen het gebied en de gebiedsagenda ondersteunen. Zij zal de beleidsafdelingen, de stadsloods en de bestuurscommissie vragen naar potentiële kandidaten voor de verhuur. Uitgangspunt is dat de verhuring een beleidsdoel dient en minimaal de kostprijsdekkende huur opgebracht moet kunnen worden. Dit wordt eventueel aangevuld door een subjectsubsidie van de huurder door de bestuurscommissie of een beleidsafdeling. Spoor 2: verkoop Er wordt een verkoopadvies opgesteld dat tenminste de volgende onderdelen bevat:

Een inschatting van de marktwaarde getaxeerd door een onafhankelijk gecertificeerde taxateur. In deze waardering is rekening gehouden met de kenmerken van het object (zoals locatie, grootte, staat van onderhoud, bestemming e.d.), maar ook met een gewijzigde bestemming indien de bestuurscommissie in het kader van de gebiedsagenda voorstander is van verruiming van de huidige bestemming;

De geadviseerde verkoopmethode die het meest geschikt wordt geacht om dit specifieke object optimaal te verkopen (zie verder hoofdstuk 4);

Een inschatting van de tijd (en werkzaamheden) die benodigd is om het object ‘verkoopklaar’ te maken. Onder ‘verkoopklaar’ wordt verstaan: klaar voor het behalen van een optimaal verkoopresultaat. In dit kader kan het object in één van de volgende categorieën ingedeeld worden.

383


A = zou nu verkocht kunnen worden, geen aanpassingen nodig en verkoop kan direct worden gestart; B = kleine aanpassingen nodig, verkoopklaar < 12 maanden. Denk hierbij aan kleine aanpassingen zoals het opzeggen of verlengen van huurovereenkomsten voordat de verkoop gestart wordt, het uitvoeren van (groot) onderhoud, het verwijderen van asbest of een olietank en dergelijke. Als voorbeeld van categorie B: de dichtgespijkerde panden aan de Vijzelgracht die bij de aanleg van het metrostation Vijzelgracht (NoordZuidlijn) verzakt zijn. De bovengrondse bouwwerkzaamheden aan dit station zijn bijna afgerond en na een funderingsherstel kunnend deze afgestoten worden. Verwachte start verkoop: 2e helft van 2015. C = grote aanpassingen nodig, verkoopklaar > 12 maanden. Denk hierbij aan het aanpassen van het bestemmingsplan, het uitvoeren van een bodemsanering, het splitsen of samenvoegen van objecten voorafgaand aan de verkoop en dergelijke. D = nu niet verkopen, wachten: denk hierbij aan objecten waar een juridisch conflict speelt, een slechte (niet opzegbare) verhuring loopt of waarbij het raadzaam is dit object in portefeuille te houden tot de situatie dusdanig is gewijzigd dat het object zonder probleem optimaal verkocht kan worden. Tevens zal aan de bestuurscommissie gevraagd worden of zij, indien besloten wordt tot verkoop van het object, in het kader van de gebiedsagenda een verruiming van het bestemmingsplan wenst. De bestuurscommissie kan hierbij aangeven welke functies (na het doorlopen van een aanpassingsprocedure) toegestaan kunnen worden. Tenslotte kunnen bestuurscommissies en beleidsafdelingen aangeven of zij het wenselijk achten dat bij de verkoop een beleidsdoel wordt gediend. Indien dit gewenst is, dient de aanvrager middels een toelichting aan te geven op welke wijze zij dit doel voor dit specifieke object ingevuld wenst. Hierbij dient opgemerkt te worden dat, indien het dienen van het gewenste beleidsdoel leidt tot een lagere verkoopwaarde dan de getaxeerde marktwaarde op basis van het vigerende bestemmingsplan, het verschil ten laste gebracht wordt van het betreffende beleidsveld. Deze voorwaarde is opgenomen in de notitie ‘Spelregels Vastgoed’. Over de uitkomst van beide sporen wordt door Gemeentelijk Vastgoed een advies voor de wethouder Vastgoed opgesteld. Ook mogelijke alternatieven voor de verhuring worden aangedragen. De wethouder Vastgoed, dan wel het college, indien meerdere belangen in het geding zijn, neemt uiteindelijk het besluit over de toekomst van het object: verkoop of verhuur.

Strategische uitgangspunten bij verkoop van gemeentelijk vastgoed Indien het bestuurlijk besluit luidt dat het object verkocht kan worden, wordt de verkoop voorbereid en opgepakt of uitgezet door de makelaars van Gemeentelijk Vastgoed. Alle verkopen worden vervolgens uitgevoerd aan de hand van de volgende 7 strategische uitgangspunten. 1. Al het te verkopen vastgoed wordt Transparant, Openbaar en Marktconform (TOM) verkocht Uitgangspunt is dat verkoopprocessen Transparant, Openbaar en Marktconform dienen te zijn. Hierdoor krijgt iedereen de gelegenheid om mee te dingen naar de gunning;

384


2. Potentiële kopers worden uitgebreid geïnformeerd In het kader van het verminderen van risico’s en het voeren van een correct verkoopdossier worden diverse onderzoeken ter beschikking gesteld; 3. Iedere kandidaat koper wordt onderworpen aan een Bibob-screening De ‘Beleidslijn gemeente Amsterdam voor vastgoedtransacties in het kader van de Wet Bibob’ schrijft een vast protocol voor bij de verkoop van vastgoed; 4. Beperkingen ten koste van de verkoopbaarheid dienen zo veel mogelijk voorkomen te worden Indien besloten is om een object te verkopen, dient dit zonder beperkingen te gebeuren; 5. Verkoop is maatwerk Om een optimaal verkoopresultaat te behalen wordt per object een eigen strategie en verkoopmethode vastgesteld; 6. De uitzonderingscategorieën; verhuurde woningen en verpachte boerderijen Welke bijzondere weten regelgeving en bijzondere procedures gelden er bij de verkoop van verhuurde (sociale) huurwoningen en verpachte boerderijen? 7. Het dienen van beleidsdoelen bij verkoop van gemeentelijk vastgoed Als het bestuurlijk gewenst is om bij de verkoop van gemeentelijk vastgoed een beleidsdoel te dienen, dan kent dit zijn eigen uitgangspunten. Hierna worden de strategische uitgangspunten nader toegelicht. Al het vastgoed dient in principe TOM verkocht te worden T = Transparant O = openbaar M = marktconform Dit principe houdt in dat al het vastgoed openbaar ‘op de vrije markt’ wordt verkocht, waarbij in de verkoopprocedure een iedere geïnteresseerde in de gelegenheid wordt gesteld mee te dingen naar de gunning. De koopsom moet marktconform zijn, waarbij een externe taxatie de toets is voor marktconformiteit. Zowel onderhandse verkopen (bij voorbeeld op ‘de markt’ via een (gemeentelijke) makelaar als selecties/tenders zijn TOM zolang partijen voldoende geïnformeerd worden (via marketing en websites zoals ’aanbodvastgoed’ en Funda.nl) en voldoende in de gelegenheid worden gesteld onderzoek te doen en een voorstel uit te brengen. Van voorkeursposities voor bijzondere partijen (zittende huurders, lokale spelers, en dergelijke) is bij dit uitgangspunt geen sprake.

385


Wettelijke kaders De gemeente heeft bij verkoop naast de regels uit onder andere het Burgerlijk Wetboek rekening te houden met bijvoorbeeld de aanbestedingsregels, staatssteun en de Wet Markt en Overheid. Hieronder worden deze wetten kort toegelicht. Vervolgens worden de te hanteren uitgangspunten van TOM uiteengezet. - Aanbestedingsregels zijn de regels die ervoor zorgen dat het speelveld voor iedere (mogelijke

of geselecteerde) partij gelijk is. Vooraf dient precies duidelijk te zijn hoe en wat de kaders zijn. Aanpassingen in een later stadium zijn in beginsel niet mogelijk omdat dit strijdig is met de regel van een gelijk speelveld. Dit zorgt voor minder flexibiliteit.

Aanbestedingsregels zijn bij TOM verkoopprocessen in principe niet van toepassing. - Staatssteun is (financiële) hulp van de overheid voor een bedrijf of branche. Staatssteun kan

tot uiting komen bij bijvoorbeeld subsidie of lagere verkoopprijzen. Krijgt een bedrijf staatssteun, maar zijn concurrenten niet? Dan kan dit leiden tot oneerlijke concurrentie en in een dergelijke situatie kan ongeoorloofde staatssteun ontstaan.

- Wet Markt en Overheid zorgt ervoor dat concurrentievervalsing tussen overheden en

bedrijven wordt voorkomen. Om deze mogelijke concurrentievervalsing te voorkomen, moeten overheden zich aan gedragsregels houden. Deze staan in de Wet Markt en Overheid, welke een onderdeel is van de Mededingingswet.

Indien aan de uitgangspunten van TOM wordt voldaan, dan zal men in beginsel voldoen aan de relevante weten regelgeving. Zodra gekozen wordt voor een verkoop waarbij specifieke eisen en/of voorwaarden worden meegegeven zoals toekomstige bestemming en/of plannen, dan wordt het moeilijker om aan de diverse wettelijke uitgangspunten te blijven voldoen. Samengevat: 1. Het TOM-principe is leidend bij verkoop van gemeentelijk vastgoed; 2. Zowel onderhandse verkopen als selecties dienen TOM te zijn; 3. Van voorkeursposities is in principe geen sprake. De uitzonderingen op deze regel worden bij

uitgangspunt 6 en 7 besproken. Potentiele kopers worden uitgebreid geïnformeerd De algemene regel is dat de mededelingsplicht van de verkoper meebrengt dat hij die feiten of eigenschappen van het vastgoed aan de koper meedeelt als hij weet heeft van een bepaalde eigenschap van het vastgoed, of deze behoort te kennen, die niet bekend is bij de koper, terwijl de verkoper weet of behoort te weten dat die eigenschap voor de koper van belang is. De gemeente dient bij verkoop van vastgoed rekening te houden met de belangen van de koper en gevraagd en ongevraagd alle relevante informatie te verschaffen over relevante feiten en omstandigheden. Zeker voor de gemeente als professionele verkoper geldt in zijn algemeenheid een zware mededelingsplicht. Verder mag de koper afgaan op de juistheid van de mededelingen van de verkoper. In het kader van het uitsluiten van risico’s en het (marketing)belang van het zo volledig mogelijk informeren

386


van geïnteresseerden, wordt voor iedere verkoop een informatiepakket samengesteld dat aan de gestelde kaders dient te voldoen. Per object dient bezien te worden welke documenten hiervoor noodzakelijk zijn. Het informatiepakket bestaat in ieder geval uit de volgende onderdelen:

Kadastrale informatie;

Bodemonderzoek (historisch), en indien nodig een vervolgonderzoek;

Asbestonderzoek type A, en indien nodig een vervolgonderzoek;

NEN2580 oppervlaktemeting;

Inzicht in de bouwkundige staat van het object;

Concept erfpachtaanbieding;

Energielabel;

Beschrijving van de monumentale waarden (indien van toepassing);

De huurovereenkomst (indien van toepassing);

Vigerend bestemmingsplan;

Gemeentelijke Verkoopvoorwaarden. Samengevat: 6 Voor iedere verkoop wordt een uitgebreid informatiepakket samengesteld dat aan

geïnteresseerden ter beschikking wordt gesteld. Iedere kandidaat koper wordt onderworpen aan een Bibob-screening In 2003 is de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) in werking getreden. Met deze wet wordt het openbaar bestuur in staat gesteld zich te beschermen tegen het risico dat criminele activiteiten worden gefaciliteerd bij het verlenen van vergunningen en subsidies en het gunnen van opdrachten in het kader van aanbestedingen. In 2013 is de Wet Bibob uitgebreid, waardoor zij ook toegepast kan worden tegen het risico dat criminele activiteiten worden gefaciliteerd bij het aangaan van vastgoedtransacties. Bij de toepassing van de Wet Bibob wordt de integriteit van de koper en overige bij de transactie betrokken (rechts)personen beoordeeld. De uitwerking van de wet Bibob is vastgelegd in de ‘Beleidslijn gemeente Amsterdam voor vastgoedtransacties in het kader van de Wet Bibob’. In deze beleidslijn is vastgelegd hoe de gemeente omgaat met vastgoedtransacties en welke mogelijkheden zij heeft om kopers en andere betrokken partijen (bij voorbeeld een ontwikkelaar, eindbelegger etc.) te screenen. Voor verkopen is vastgelegd dat voor alle transacties de Bibob-screening een vast onderdeel is van de verkoopprocedure. In de beleidslijn staat tevens beschreven dat voor de verkoop van woningen aan particulieren niet zijnde een rechtspersoon een uitzondering wordt gemaakt. Aan de aspirant-koper moet kenbaar worden gemaakt dat de gemeente een integriteitscreening in het kader van de Wet Bibob zal uitvoeren. Voordat aan een geïnteresseerde partij wordt gegund, dient deze partij het formulier ‘Bibob en vastgoedtransacties’ (Bibob-formulier) in te vullen en ondertekend, voorzien van benodigde bijlagen (bewijsstukken), in te leveren. De medewerker controleert of alles juist en volledig is ingevuld en de bijlagen zijn meegestuurd. Aan de hand daarvan verricht de medewerker een basale integriteitstoets.

387


Indien uit de ontvangen gegevens en/of de basale integriteitstoets blijkt dat vermoed kan worden dat er een probleem speelt met betrekking tot de integriteit, kan advies worden gevraagd bij het Coördinatiepunt Integriteit voor de Ruimtelijke Sector. Ook kunnen aanvullende vragen aan de koper worden gesteld. Indien dit geen soelaas biedt kan het dossier, via het coördinatiepunt, doorgestuurd worden naar het Gemeentelijk Coördinatiebureau Bibob, dat indien noodzakelijk een advies kan vragen aan het landelijk Bureau Bibob van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Dit bureau heeft toegang tot gesloten bronnen, zoals politieregisters, strafregisters en gegevens van de Belastingdienst, waardoor een diepgaande screening van de partij en overige zakelijke partners mogelijk is. Het landelijk Bureau Bibob zal na haar onderzoek een advies aan de gemeente uitbrengen waarin wordt aangegeven of er sprake is (en zo ja, in welke mate) van gevaar in het kader van de integriteit van de koper. Indien dit het geval is, geeft dit de gemeente grond om lopende onderhandelingen af te breken, dan wel de overeenkomst te ontbinden. Voor een goede toepassing van de Bibob-screening is het van belang dat in een vroegtijdig stadium (in de tekst van de verkoopbrochure, in de disclaimer, etc.) wordt aangegeven dat een kandidaat koper, voordat wordt gegund, aan een Bibob-screening wordt onderworpen en dat dit een vast onderdeel is van de verkoopprocedure. Een uitdrukkelijk voorbehoud voor gunning zal worden gemaakt indien blijkt dat uit de screening signalen naar voren komen dat er een probleem speelt in het kader van de integriteit. Integriteit ook voor de gemeentelijke verkooporganisatie Integriteitsbeleid geldt uiteraard niet alleen voor de buitenwereld. De gemeentelijke organisatie die de verkoop gaat coördineren zal in haar eigen procedures waarborgen toepassen om de integriteit van de medewerkers te bewaken. Denk hierbij aan eisen met betrekking tot dossiervorming, externe taxaties voor de waardebepaling, het 4-ogen principe (altijd 2 man aan de onderhandelingstafel) en een regelmatig overleg met Bureau Integriteit om de verschillende verkoopprocessen te monitoren. Indien externe makelaars worden ingehuurd zal ook aan hen een protocol worden opgelegd om integriteitsrisico’s zoveel mogelijk te beheersen. Samengevat: 7 De ‘Beleidslijn gemeente Amsterdam voor vastgoedtransacties in het kader van de wet Bibob’

is van toepassing bij verkoop van vastgoed; 8 In de aanbieding dient duidelijk het voorbehoud opgenomen te worden dat een Bibob-

screening een vast onderdeel is van de verkoop; 9 Indien een probleem speelt in het kader van de integriteit, zal het vastgoed niet aan deze partij

worden verkocht; 10 De gemeentelijke verkooporganisatie zal in haar eigen procedures waarborgen toepassen

voor het bewaken van de integriteit van de medewerkers. Dit geldt ook voor extern ingehuurde makelaars.

Beperkingen ten koste van de verkoopbaarheid dienen zoveel mogelijk voorkomen te worden Om een marktconform verkoopresultaat te behalen dient vastgoed met zo min mogelijk beperkingen aan zoveel mogelijk partijen aangeboden te worden. Het bestemmingsplan en geldende weten regelgeving zijn leidend bij de (on)mogelijkheden die aan een koper worden geboden. Gemeentelijk vastgoed kent echter in veel gevallen een beperkte, maatschappelijke

388


bestemming en indien de maatschappelijke invulling voor het object vervallen is, kan onderzocht worden of het in het kader van een goede ruimtelijke ordening mogelijk is om een beperkende bestemming te herzien. Zo kan het zijn dat een voormalige school in een woonbuurt ruimtelijk gezien beter tot zijn recht komt met een woon- of gemengde bestemming. In dergelijke gevallen kan onderzocht worden of het in het kader van de lokale gebiedsagenda én de verkoop beter is eerst de bestemming te verruimen, voordat een verkoop wordt gestart. Bij de inventarisatieronde voor de afweging tussen verhuur en verkoop, waarbij voor de bestuurscommissie hun ruimtebehoefte wordt geïnventariseerd, wordt hen tevens de vraag gesteld of de huidige bestemming van het object nog wenselijk is. Indien het object afgestoten wordt en een verruiming gewenst is, dient de bestuurscommissie aan te geven welke functies (na het doorlopen van een aanpassingsprocedure) toegestaan kunnen worden. De bestuurscommissie kan zo een uitspraak doen omtrent de huidige en eventueel ruimere, gewenste bestemming. In het verleden kwam het echter ook voor dat op verzoek van het bestuur bij verkoop functies verboden werden, die in het vigerende bestemmingsplan wel werden toegestaan. Zo ontstond de situatie dat publiekrechtelijk (binnen het bestemmingsplan) toegestane functies op een privaatrechtelijke (erfpacht) manier werden beperkt. Aan dergelijke beperkingen kleven meerdere risico’s en dienen hierom vermeden te worden. Zo bestaat er naast een mogelijk financieel nadeel (beperkingen gaan in de regel ten koste van opbrengst) ook een juridisch risico aan het opleggen van dergelijke beperkingen. Indien een erfpachter die met de beperking heeft ingestemd de beperking toch aanvecht zal een rechter een belangenafweging maken. Hoewel de gemeente hierin sterk staat, is het geen wetmatigheid dat een dergelijke zaak gewonnen wordt. Verder hebben dergelijke procedures een weerslag op de beperkte juridische capaciteit van de gemeente. Hierbij dient tevens opgemerkt te worden dat het handhaven van de beperkingen een gemeentelijke taak is, waarvoor door de grote hoeveelheid aan erfpachtrechten niet gegarandeerd kan worden dat veranderingen in gebruik ook altijd gesignaleerd zullen worden. In dat geval leidt de beperkte handhavingscapaciteit tot willekeur en rechtsongelijkheid. Als duidelijk is dat een verbod op bepaalde functies niet valt te handhaven, is het raadzaam om het verbod helemaal niet op te leggen. Ondanks bovenstaande argumentatie kan het vanuit bestuurlijk oogpunt toch gewenst zijn bij de verkoop beperkingen op te leggen, met als doel bij de verkoop een beleidsdoel te dienen. Op deze situaties wordt bij uitgangspunt 7 nader ingegaan. Samengevat: 11 Bij een verkoop dient vastgoed met zo min mogelijk beperkingen op de markt gezet te

worden; 12 Bestuurscommissies worden geconsulteerd over een mogelijk verruiming van de toegestane

functies in het bestemmingsplan; 13 Privaatrechtelijke beperkingen in publiekrechtelijk toegestane functies dienen vermeden te

worden. Verkoop is maatwerk De gemeentelijke vastgoedportefeuille is bijzonder en gemengd; aan veel objecten zit een verhaal. Er is weinig gelijksoortig vastgoed en een samengestelde verkoop van vastgoed (als pakket) zal

389


niet vaak voorkomen. Een verkoopstrategie en verkooptraject wordt hierom op pandniveau bepaald. Dit houdt in dat per pand wordt vastgesteld of (kleine of grote) aanpassingen benodigd zijn om een optimaal verkoopresultaat te behalen en of de bestuurscommissie een verruiming van het bestemmingsplan wenst. Hierna wordt voor het pand de best passende verkoopmethode vastgesteld. Deze verschillende verkoopmethoden worden in hoofdstuk 4 behandeld. Samengevat: 14 Voor ieder te verkopen object wordt een eigen verkoopstrategie en bijbehorende

verkoopmethode vastgesteld; 15 In principe wordt ieder object separaat verkocht.

Uitzonderingscategorieën: de verhuurde woning en verpachte boerderij De verhuurde woning In de gemeentelijke portefeuille bevinden zich enkele tientallen woningen, deels verhuurd en deels onverhuurd. Deze woningen zijn deels zelfstandig te verkopen, maar deels onderdeel van een groter (woning- of bedrijfs-)complex en zonder te splitsen niet zelfstandig te verkopen. Tevens speelt mee dat sommige verhuurde woningen sociale huurwoningen zijn, de meeste verhuurde woningen zijn echter geliberaliseerde huurwoningen. In zijn algemeenheid kan voor de verkoop van woningen gesteld worden dat:

• De verkoopbaarheid (en waarde) van onverhuurde woningen hoger is dan van verhuurde woningen. Hierom worden woningen die thans onverhuurd zijn, voorafgaand aan de verkoop niet meer opnieuw verhuurd;

• Voor wat betreft de staat van onderhoud en duurzaamheid (Energielabel) en eventueel hierbij behorende renovaties voorafgaand aan de verkoop wordt aansluiting gezocht bij de eisen die hierbij voor corporaties gelden aan de hand van de afspraken tussen de corporatiesector en de gemeente Amsterdam;

• Indien de huurwoning geliberaliseerd en zelfstandig te verkopen is, wordt de zittende huurder in eerste instantie in de gelegenheid gesteld om de woning te kopen;

• Indien de huurwoning sociaal en zelfstandig te verkopen is, wordt deze in eerste instantie aangeboden aan toegelaten instellingen voor de volkshuisvesting (o.a. corporaties).

• Indien de huurder geen interesse heeft, kan het in bepaalde gevallen (afhankelijk van de verhuring) raadzaam zijn om de verkoop uit te stellen totdat de zittende huurder is verhuisd. Dit alleen indien het de verwachting is dat de huurder binnen redelijke termijn zal verhuizen.

390


Om verkoopkeuzes te maken waarbij met deze variabelen rekening wordt gehouden is een apart afwegingskader opgesteld. Schematisch ziet dit er als volgt uit:

Categorie 1: De onverhuurde, zelfstandig te verkopen woning

Deze woning kan TOM verkocht worden zonder aanpassingen of bijzondere beperkingen;

Categorie 2: De onverhuurde, niet zelfstandig te verkopen woning

Voor deze woning zal onderzocht worden of het complex waarvan de woning onderdeel uitmaakt gesplitst kan worden (waarna zelfstandig te verkopen woningen ontstaan) en of dit rendabel is. Indien dit het geval is, zal na splitsing de onverhuurde woning conform categorie 1 verkocht worden. Voor eventuele overige woningen in het complex wordt na splitsing een eigen categorie (3 of 4) bepaald. Indien splitsing niet rendabel is, wordt het complex ongesplitst TOM verkocht, deels verhuurd en deels onverhuurd;

Categorie 2: De geliberaliseerde, verhuurde, zelfstandig te verkopen woning Deze woning wordt in eerste instantie aangeboden aan de zittende huurder. Indien de huurder geen interesse heeft, kan de huurwoning onder gestanddoening van de

huurovereenkomst (‘koop breekt geen huur’) TOM verkocht worden zonder bijzondere beperkingen. Naar keuze van Gemeentelijk Vastgoed kan ook besloten worden de verkoop uit te stellen totdat de woning leeg is;

Categorie 4: De sociale, verhuurde, zelfstandig te verkopen woning

Deze woning wordt in eerste instantie aangeboden aan toegelaten instellingen voor de volkshuisvesting (o.a. corporaties). Indien op deze markt geen koper gevonden wordt, wordt de woning aangeboden aan de zittende huurder. Indien de huurder geen interesse heeft, kan de huurwoning onder gestanddoening van de huurovereenkomst (‘koop breekt geen huur’) TOM verkocht worden zonder bijzondere beperkingen. Naar keuze van Gemeentelijk Vastgoed kan ook besloten worden de verkoop uit te stellen totdat de woning leeg is;

391


Categorie 5: De geliberaliseerde, verhuurde, niet zelfstandig te verkopen woning Voor deze woning zal onderzocht worden of het complex waarvan de woning onderdeel uitmaakt gesplitst kan worden (waarna zelfstandig te verkopen, verhuurde woningen ontstaan) en of dit rendabel is. Indien dit het geval is, zal na splitsing de verhuurde woning conform categorie 3 verkocht worden. Indien splitsing niet rendabel is, wordt het complex ongesplitst, in verhuurde staat TOM verkocht zonder bijzondere beperkingen. Naar keuze van Gemeentelijk Vastgoed kan ook besloten worden de verkoop uit te stellen totdat de woning leeg is;

Categorie 6: De sociale, verhuurde, niet zelfstandig te verkopen woning

Voor deze woning zal onderzocht worden of het complex waarvan de woning onderdeel uitmaakt gesplitst kan worden (waarna zelfstandig te verkopen, verhuurde woningen ontstaan) en of dit rendabel is. Indien dit het geval is, zal na splitsing de verhuurde woning op basis van categorie 4 worden verkocht.

Indien dit niet het geval is geldt:

indien deze woning onderdeel uitmaakt van een woningcomplex wordt het complex, onder gestanddoening van de huurovereenkomst(en) (‘koop breekt geen huur’) in eerste instantie aangeboden aan toegelaten instellingen voor de volkshuisvesting (o.a. corporaties). Indien op deze markt geen koper gevonden wordt, wordt het complex onder gestanddoening van de huurovereenkomst(en) TOM verkocht zonder bijzondere beperkingen.

Indien de woning een klein (<50% van het BVO) onderdeel uitmaakt van een bedrijfscomplex (denk aan een verhuurde inpandige dienstwoning) dan wordt het complex in verhuurde staat TOM verkocht zonder bijzondere beperkingen.

De verpachte boerderij In de gemeentelijke portefeuille bevinden zich ook enkele verpachte boerderijen. Op basis van de Pachtwet (7:387 e.v.) is het voor verpachte landbouwgronden waar een agrarische bestemming op rust niet zondermeer mogelijk om deze TOM aan te bieden, zonder dat eerst de pachter in de gelegenheid is gesteld de verpachte gronden te kopen. Hiervoor gelden vaste procedures. De wetgeving hieromtrent is vrij uitgebreid en er gelden diverse uitzonderingscategorieën. Hierom wordt voor verpachte boerderijen per specifiek geval bepaald of de aanbiedingsplicht geldt en op welke wijze de aanbieding dient plaats te vinden. Indien de pachter aangegeven heeft geen interesse te hebben kan de verpachting TOM op de markt worden gezet. Samengevat: 16 Niet verhuurde woningen worden voorafgaand aan de verkoop niet opnieuw verhuurd; 17 Te verkopen woningen worden ingedeeld aan de hand van de variabelen: separaat te

verkopen/niet separaat te verkopen, verhuurd/onverhuurd, sociale huur/geliberaliseerde huur. De op basis van deze variabelen te vormen categorieën (1-6) kennen een eigen verkoopstrategie;

18 Gemeentelijk Vastgoed kan voor geliberaliseerde huurwoningen besluiten om de woning in eerste instantie aan te bieden aan de zittende huurder, indien dit mogelijk en gewenst is;

392


19 Gemeentelijk Vastgoed kan voor sociale huurwoningen besluiten om de woning in eerste instantie aan te bieden aan toegelaten instellingen voor de volkshuisvesting, indien dit mogelijk en gewenst is;

20 Gemeentelijk Vastgoed kan besluiten een verhuurde woning vooralsnog niet te verkopen en de verkoop uit te stellen totdat de zittende huurder is verhuisd;

21 Voor wat betreft de staat van onderhoud en duurzaamheid (Energielabel) en eventueel hierbij behorende renovaties voorafgaand aan de verkoop wordt aansluiting gezocht bij de eisen die hierbij voor corporaties gelden aan de hand van de geldende afspraken tussen de corporatiesector en de gemeente Amsterdam;

22 Voor verpachte boerderijen geldt dat per specifiek geval onderzocht dient te worden of op basis van de pachtwet de pachter als eerste in de gelegenheid gesteld dient te worden de verpachting te kopen. Indien de pachter geen interesse heeft kan een TOM-verkoopproces opgestart worden.

Het dienen van beleidsdoelen bij verkoop van gemeentelijk vastgoed? Algemeen uitgangspunt bij het verkoopbeleid is, dat af te stoten vastgoed zoveel mogelijk TOM, dus zonder beperkingen op de markt gezet kan worden. Echter, indien het bestuurlijk gewenst is om bij de verkoop van gemeentelijk vastgoed ook een beleidsdoel te dienen, dan gelden hiervoor een aantal specifieke regels. Bijvoorbeeld, indien te verkopen gemeentelijk vastgoed wordt ingezet om woningen te realiseren, om zo de doelstellingen uit het Actieplan Woningbouw 2014-2018 te ondersteunen. Hierin staat vastgelegd dat toegewerkt moet worden naar het realiseren van 1250 woningen per jaar via transformaties (een kwart van de totale opgave). Daarnaast kan nog gedacht worden aan een gewenste hotelformule (beleid: regionale hotelladder 2014). Of een mix van functies. Deze functies zouden niet via verhuur door gemeente gerealiseerd kunnen worden. De verkoop van gemeentelijk vastgoed op basis van TOM kent echter haar eigen beleidsdoel; het verminderen van de schuld van de gemeente Amsterdam. Indien een beleidsafdeling of bestuurscommissie van mening is dat het te verkopen vastgoed ingezet moet worden voor het realiseren van een beleidsdoel, dan geldt dat indien dit leidt tot een lagere verkoopwaarde dan de getaxeerde marktwaarde op basis van het vigerende bestemmingsplan, het verschil ten laste gebracht wordt van het betreffende beleidsveld. Deze voorwaarde is opgenomen in de notitie ‘Spelregels Vastgoed’. Samengevat 23 Het dienen van een beleidsdoel bij verkoop van gemeentelijk vastgoed voldoet niet aan TOM,

maar is in specifieke gevallen mogelijk; 24 Tot dergelijk verkopen dient een expliciet bestuurlijk besluit genomen te worden, aangezien

deze verkoopprocedures niet TOM zijn en bij dergelijke verkopen mogelijk geen optimaal verkoopresultaat behaald wordt;

25 Indien de verkoopwaarde lager is dan de getaxeerde marktwaarde op basis van het vigerende bestemmingsplan, dan wordt het verschil ten laste gebracht van het betreffende beleidsveld.

393


Verkoopmethoden Bij het vaststellen van de verkoopstrategie per pand dient ook een passende verkoopmethode gekozen te worden. In zijn algemeenheid kunnen de verkoopmethoden onderverdeeld worden in onderhandse verkopen en selecties (ook wel tenders genoemd). Hierna worden de verschillende methoden nader toegelicht. Onderhandse verkoop door de gemeentelijke of externe makelaars Bij een onderhandse verkoop wordt door de gemeentelijke of externe makelaar op de vrije markt via een TOM-proces een koper gezocht en wordt hiermee een overeenkomst gesloten. Onderhandse verkopen worden in de regel uitgevoerd door externe makelaars, waarbij Gemeentelijk Vastgoed een makelaar selecteert die goed aansluit bij de specifieke verkoopopdracht. Het inzetten van een lokale makelaar (bij voorbeeld voor woningen) of een specialist (bij voorbeeld bij horeca, cultureel vastgoed of ander bijzonder bedrijfsmatig vastgoed) kent zijn voordelen, aangezien bij dergelijk verkopen specifieke kennis of toegang tot marketingmiddelen (o.a. Funda) gewenst is. Omdat bij externen echter de kennis van uitgiften in erfpacht soms beperkt is en TOM bewaakt dient te worden, wordt ieder extern uitgezet verkoopproces begeleid door een makelaar van Gemeentelijk Vastgoed. De vraagprijs van het object wordt gezamenlijk door de externe en gemeentelijk makelaar vastgesteld. De gemeentelijk makelaar kan ingezet worden indien de omstandigheden vragen om een gemeentelijke partij aan tafel. Denk aan politiek beladen dossiers, zeer specifieke (erfpacht- of anderszins op het gebied van de gemeente) vraagstukken en dergelijke. Uitgaande van een TOM- proces wordt de vraagprijs van het object gezamenlijk vastgesteld door een externe en gemeentelijk makelaar en wordt op de vrije markt een koper gezocht. Ook verkopen met beperkingen ten aanzien van marktwerking (1-op-1-verkopen) worden door gemeentelijke makelaars uitgevoerd. Beperkingen ten aanzien van marktwerking (1-op-1-verkopen) Indien de bestuurlijke wens bestaat om een object niet op de vrije markt, maar aan één geselecteerde partij aan te bieden, dan is dit mogelijk, echter: Dergelijke verkoopprocessen zijn niet TOM en dienen in principe voorkomen te worden; Tot een verkoopproces met beperkingen dient expliciet bestuurlijk besloten te worden; Voor de verkoop dient de marktwaarde bepaald te worden door een onafhankelijke taxateur. Deze waarde dient als minimum koopsom in de onderhandelingen opgenomen te worden. Op deze wijze wordt staatssteunproblematiek voorkomen. N.B. Een beperking op marktwerking kent zijn risico’s. Hoewel de marktwaarde behaald wordt met de verkoop (deze is immers vastgesteld door middel van de onafhankelijke taxatie), wordt niet het optimale verkoopresultaat behaald. Als een andere kandidaat koper bereid zou zijn een hoger bedrag te betalen dan de marktwaarde, dan mist de gemeente deze extra opbrengst. Tevens kennen deze beperkingen een politiek risico, partijen die niet in de gelegenheid zijn gesteld mee te dingen kunnen (al dan niet via de pers) ageren tegen deze beslissing.

394


Selecties (tenders) Een selectie (ook wel tender genoemd) is een uitgebreid verkoopproces dat wordt ingezet bij de verkoop van complex vastgoed. Deze complexiteit kan liggen bij het vastgoed zelf, de complexiteit kan ook liggen in de bestuurlijke wens om naast de prijs ook andere gunningcriteria bij de verkoop mee te laten wegen. Selecties kunnen worden gebruikt bij vastgoed waar mogelijk monumentale waarden, een bijzondere locatie, afwijkende bestemmingen of andere afwijkende situaties spelen, waarbij belang wordt gehecht aan het feit dat de kandidaat erfpachters in de gelegenheid worden gesteld veel informatie te vergaren, meerdere keren te bezichtigen, aanvullende schriftelijke vragen te stellen en ruim de tijd krijgen een plan te ontwikkelen en een bieding te formuleren. Bij selecties is het tevens mogelijk dat naast de geboden koopsom ook andere criteria een rol spelen in de gunning. Hierbij is het zelfs mogelijk dat via een voorselectie een aantal kandidaten worden geselecteerd, die bij de definitieve selectie hun plannen kunnen uitwerken en eventueel zelfs presenteren. Het is echter van het grootste belang dat gunningcriteria SMART worden geformuleerd, om discussies over gunning en criteria te voorkomen. SMART = specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden. In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat selecties aanzienlijk meer tijd en capaciteit kosten dan onderhandse verkopen. Selectie zonder beperkingen, gunning op basis van geboden koopsom Een selectie zonder beperkingen is relatief eenvoudig en kent slechts één gunningcriterium, de geboden koopsom. Hiermee is deze selectie TOM. Deze selecties worden verzorgd door (of in opdracht van) de gemeentelijk makelaar. De minimum koopsom van het object wordt gezamenlijk door de externe en gemeentelijk makelaar vastgesteld. Selectie op prijs én plan (puntenmatrix) Indien bestuurlijk expliciet gewenst is, dat naast de geboden koopsom ook het plan van de kandidaat een plek krijgt in de gunning, dan is het toepassen van een puntenmatrix een zuivere methode indien de criteria SMART geformuleerd zijn. Kandidaten dienen een voorstel in waarbij zij punten kunnen scoren voor de geboden koopsom (koopsompunten) en de toekomstige functie die zij in het object voorstellen (functiepunten). Biedingen worden beoordeeld volgens een vooraf gepubliceerd wegingsmodel waarin is vastgesteld welke functie gewenst (veel functiepunten) en minder gewenst (weinig functiepunten) zijn. Door de eenvoud en de heldere (SMART) gunningcriteria levert dit soort selecties in de regel geen discussies op, er is echter ook weinig ruimte voor eigen interpretatie en bijzondere initiatieven worden binnen dit model niet extra beloond. Deze selecties worden verzorgd door (of in opdracht van) de gemeentelijk makelaar, de minimum koopsom van het object wordt gezamenlijk door de externe en gemeentelijke makelaar vastgesteld, waarbij een door een onafhankelijke taxateur opgesteld rapport verplicht is om staatssteun-risico’s te vermijden. De selectiecriteria en puntenmatrix worden bestuurlijk vastgesteld.

395


Als voorbeeld van een selectie met puntenmatrix: in opdracht van Brandweer Amsterdam-Amstelland verkocht OGA in 2013 de voormalige brandweerkazerne aan het Haarlemmerplein 48, waarbij naast de geboden prijs ook de voorgestelde functie op de begane grond meewoog in de gunning. Zie www.amsterdam.nl/hp48 voor meer informatie. Selectie op prijs én plan (selectiecommissie) Voor zeer bijzonder, beeldbepalend vastgoed kan het voor de gemeente van groter belang zijn dat een geschikte partij met een bijzonder initiatief het vastgoed verwerft dan dat aan de partij met de hoogste bieding gegund wordt. Biedingen in dit soort selecties bestaan uit een presentatie van de plannen voor het object en worden beoordeeld door een selectiecommissie die op vooraf geformuleerde criteria de presentaties beoordeeld. Hierin is het zelfs mogelijk dat de geboden koopsom een beperkte rol heeft of zelfs überhaupt geen rol speelt en als vaste voorwaarde binnen de verkoopvoorwaarde is opgenomen. Het is echter van groot belang dat de gunningcriteria SMART worden geformuleerd, om niet met partijen in ‘leuk’ en ‘leuker’ discussies terecht te komen, hetgeen een groot afbreukrisico voor de gemeente inhoudt. Helder moet zijn waarom, op basis van SMART-criteria, voor een bepaald plan gekozen is. Deze selecties worden verzorgd door (of in opdracht van) de gemeentelijk makelaar, de minimum koopsom van het object wordt gezamenlijk door de externe en gemeentelijke makelaar vastgesteld waarbij een door een onafhankelijke taxateur opgesteld rapport verplicht is om staatssteun-risico’s te vermijden. De selectiecriteria en onderlinge weging in de gunning wordt bestuurlijk vastgesteld. Als voorbeeld van een selectie met selectiecommissie: het beeldbepalende pand Felix Meritis tussen de Keizersgracht en Prinsengracht is in 2015 verkocht middels een selectie waarbij naast de geboden koopsom ook het plan van de inschrijver zwaar meewoog in de gunning. Plannen voor het pand en de exploitatie werden door inschrijvers gepresenteerd en door een selectiecommissie beoordeeld. Zelfbouw (CPO) Zelfbouw binnen bestaand vastgoed betreft veelal het met (of in opdracht van) een groep particulieren transformeren van een bestaand object, bijvoorbeeld een voormalige school naar een woongebouw. Indien bestuurlijk wordt besloten een object voor de zelfbouw te reserveren zal Team Zelfbouw van de gemeente Amsterdam het verkoopproces trekken. Veelal wordt gewerkt met een vaste koopsom en worden de plannen van de potentiële kopersgroepen beoordeeld op financiële haalbaarheid, volledigheid van de groep, achtervang indien een groepslid afhaakt, duurzaamheid en dergelijke. Ook voor deze processen geldt dat de selectiecriteria SMART geformuleerd dienen te zijn om discussies te voorkomen. Deze selecties worden verzorgd door (of in opdracht van) Team Zelfbouw, de (minimum) koopsom van het object wordt gezamenlijk door de externe en gemeentelijke makelaar vastgesteld. Samengevat 26 Onderhandse verkopen kunnen door externe makelaars uitgevoerd worden, indien het proces

begeleid wordt door een gemeentelijk makelaar; 27 Specifieke (politiek beladen, erfpacht-technische e.d.) opdrachten en 1-op-1 verkopen worden

door de gemeentelijke makelaars uitgevoerd;

396


28 Tot 1-op-1 verkopen, selecties op prijs én plan of zelfbouw dient een expliciet bestuurlijk besluit genomen te worden, aangezien deze verkoopprocedures niet TOM zijn en bij dergelijke verkopen geen optimaal verkoopresultaat behaald wordt;

29 Vraagprijzen en minimum koopsommen worden gezamenlijk door een gemeentelijke en externe makelaar vastgesteld;

30 Indien naast de koopsom ook andere criteria in de gunning worden meegenomen, dienen deze SMART geformuleerd te worden en bestuurlijk te worden vastgesteld

397


Uitwerking Stedelijke Vastgoedstrategie Deel 3 Omgang met Leegstand

Inleiding Leegstand is een onderwerp waar altijd veel belangstelling voor is in discussies over vastgoedbeheer. Waar denken we eigenlijk aan bij leegstand? Gaat het alleen om volledig leegstaande gebouwen? Worden ook leegstaande ruimtes bedoeld in gebouwen die verder wel verhuurd zijn? Tellen gebouwen mee die tijdelijk worden benut door een leegstandsbeheerder? Het is moeilijk om een eenduidige definitie te geven van het begrip leegstand. Wel zijn er verschillende benaderingen mogelijk. De meeste benaderingen gaan uit van leegstand als een probleem. De huurderving die leegstand met zich mee brengt vormt immers een aanzienlijke kostenpost bij het vastgoedbeheer. Naast een negatieve uitwerking op het financiële resultaat kunnen leegstaande gebouwen ook afbreuk doen aan de leefbaarheid van de buurt waarin ze staan. Toch biedt leegstand ook mogelijkheden. Bij tijdelijk leegstaande gebouwen kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het met voorrang huisvesten van maatschappelijke initiatieven, zoals verzocht in het initiatiefvoorstel van het raadslid mevrouw De Heer (PvdA) van 28 januari 2015. Leegstand, in beperkte mate, is in een vastgoedportefeuille zelfs noodzakelijk om nieuwe initiatieven een passende ruimte aan te kunnen bieden of om groot onderhoud te kunnen verrichten. Amsterdam kiest er voor om de omgang met leegstand te benaderen vanuit de mogelijkheden die een object biedt. Het perspectief van het object is leidend en bepaalt hoe er mee wordt omgegaan in de tussentijd, zoals verder in deze notitie nader zal worden toegelicht. Aanleiding Op 1 januari 2015 is Gemeentelijk Vastgoed van start gegaan als nieuwe organisatie waar het gemeentelijk vastgoed in één centrale organisatie wordt aangestuurd. Op basis van de op 25 januari 2014 vastgestelde Stedelijke Vastgoedstrategie en het Coalitieakkoord 2014-2018 wordt het vastgoedbeleid uitgewerkt in vier delen. Op 2 juni 2015 zijn de 'Spelregels Vastgoed' vastgesteld in het college van B&W. Hierin is de stand van zaken van de gemeentelijke vastgoedportefeuille weergegeven, zijn de beleidsdoelen van de gemeente die ondersteuning behoeven op vastgoedgebied benoemd en zijn een 25-tal spelregels opgesteld om de uitwerking van de vastgoedstrategie verder vorm te geven. Als tweede deel is het onderwerp 'Verkoop van gemeentelijk vastgoed' uitgewerkt. Hierin komt de afstemming van vraag een aanbod van beleidsmatige huurders en het vastgoed aan de orde en wordt ook de afweging tussen verhuur en verkoop van een gebouw behandeld. Ook de mogelijke verkoopstrategie en marktbenadering worden in dit onderdeel nader gedefinieerd. Deze notitie over de omgang met leegstand vormt het derde deel van de uitwerking van de vastgoedstrategie. Aangegeven is hoe de leegstand wordt verminderd en hoe de resterende ruimtes worden beheerd. Ook is er hierbij aandacht voor de mogelijkheden om maatschappelijke initiatieven in te zetten bij het benutten van de kansen die leegstand biedt.

398


Als laatste zal er een notitie worden opgesteld over de ’Kroonjuwelen’. Die notitie vormt het sluitstuk van de vier delen die samen de uitwerking van de stedelijke vastgoedstrategie vormen. Uitgangspunten Doelstelling De doelstelling van de omgang met leegstand is het beperken van de negatieve financiële en maatschappelijke gevolgen van leegstand. Om dit te bereiken wordt de leegstand beperkt tot maximaal 5%. Onder leegstand wordt verstaan de feitelijke leegstand van een ruimte. Bij de tijdelijke verhuur wordt uitgegaan van kostprijsdekkende huur waarbij verhuur aan maatschappelijke initiatieven bij tijdelijke verhuur prioriteit krijgt boven het realiseren van hogere huuropbrengsten aan commerciële partijen. De beperking van leegstand is een belangrijke opgave voor de bedrijfsvoering. Een vergelijking met de benchmark van andere gemeenten laat zien dat een leegstand van 5% van de verhuurbare oppervlakte gebruikelijk is. Amsterdam stelt zich als doel de leegstand ook tot deze leegstand van maximaal 5% te beperken. Leegstand levert immers een negatief rendement op en kan een negatief effect hebben op een buurt. Tegelijkertijd is een beperkte mate van leegstand heel gebruikelijk om partijen een geschikt aanbod te kunnen doen en om verhuizingen en bouwkundige aanpassingen mogelijk te maken. Toch blijft leegstand een onbedoeld gevolg. Er zal niet op gestuurd worden om de leegstand te vergroten als deze (te) laag zou zijn. De gemeente heeft in principe alleen vastgoed in bezit ter ondersteuning van gemeentelijke beleidsdoelen en niet voor commerciële doeleinden. Uitgangspunt is dus dat er altijd eerst gezocht wordt naar een beleidsmatige huurder. Het is echter wel mogelijk om te verhuren aan commerciële partijen. Wanneer een gebouw grotendeels met beleidsmatige verhuringen is gevuld, komt verkoop niet in beeld. Als er vervolgens geen beleidsmatige huurder kan worden gevonden voor de resterende ruimtes, kunnen deze efficiënt worden benut met verhuur aan commerciële partijen. Samengevat: 1. De leegstand, oftewel feitelijke leegstand, wordt beperkt tot maximaal 5%. 2. Bij de tijdelijke verhuur wordt uitgegaan van kostprijsdekkende huur waarbij maatschappelijke

initiatieven prioriteit hebben. 3. Wanneer er geen beleidsmatige huurder kan worden gevonden en verkoop niet in beeld komt,

worden leegstaande ruimtes verhuurd aan commerciële partijen. Essentie Amsterdam kiest er voor om de omgang met leegstand te benaderen vanuit de mogelijkheden die een object biedt. Het perspectief is leidend: Als er een gebouw leeg komt en er binnen vijf jaar concrete plannen zijn voor verkoop, herontwikkeling, sloop, grootschalig onderhoud of reguliere verhuur aan een andere partij, dan wordt er, tot die plannen worden uitgevoerd, gebruik gemaakt van leegstandsbeheer of tijdelijke verhuur.

399


Het leegstaande gebouw wordt bij een verwachte duur tot één jaar gevuld met leegstandsbeheer en bij een periode van één tot vijf jaar met tijdelijke verhuur. Deze termijnen moeten worden gezien als vuistregels zodat er, indien nodig, van kan worden afgeweken. Als er een ruimte leeg komt in een gebouw dat verder grotendeels verhuurd is, is er sprake van leegstand, maar is er geen urgentie om de ruimte tijdelijk te vullen met leegstandsbeheer of tijdelijke verhuur. Uiteraard wordt voor dit soort ruimtes zo snel mogelijk een reguliere huurder gezocht. Huurders krijgen normaal gesproken een reguliere huurovereenkomst voor vijf jaar aangeboden. Het komt echter regelmatig voor dat er goede redenen zijn om huurovereenkomsten af te sluiten voor een kortere termijn. Bijvoorbeeld als een marktpartij vanwege economische omstandigheden geen langere verbintenis aan wil gaan. Ook komt het voor dat organisaties die van subsidie afhankelijk zijn, slechts zekerheid hebben over hun budget voor een kortere termijn. Deze verhuringen worden dan ook als een reguliere verhuring gezien. Samengevat: 4. Amsterdam kiest er voor om de omgang met leegstand te benaderen vanuit de

mogelijkheden die een object biedt. Het perspectief is leidend. 5. Als er een gebouw leeg komt en er binnen vijf jaar concrete plannen zijn voor verkoop,

herontwikkeling, sloop, grootschalig onderhoud of reguliere verhuur aan een andere partij, dan wordt er, tot die plannen worden uitgevoerd, gebruik gemaakt van leegstandsbeheer of tijdelijke verhuur.

6. Het leegstaande gebouw wordt bij een verwachte duur tot één jaar direct gevuld met leegstandsbeheer.

7. Het leegstaande gebouw wordt bij een verwachte duur van één tot vijf jaar gevuld met tijdelijke verhuur.

8. Als er een ruimte leeg komt in een gebouw dat verder grotendeels verhuurd is, wordt geen gebruik gemaakt van leegstandsbeheer of tijdelijke verhuur tot er een reguliere huurder is gevonden.

Oorzaken Leegstand kan ontstaan als gevolg van verschillende oorzaken: Als gevolg van mutaties Wanneer de oude huurder al vertrokken is, maar er nog geen geschikte nieuwe huurder is gevonden is er sprake van leegstand. Ook kan het zijn dat er wel een huurder gevonden is, maar dat deze de ruimte nog niet kan betrekken. Vaak is deze vorm van leegstand van tevoren bekend, aangezien een huurder vrijwel altijd een minimale opzegtermijn heeft bij een huuropzegging, maar in het geval van een faillissement of een andere onvoorziene omstandigheid kan leegstand ook plotseling optreden. Als gevolg van een voorgenomen verkoop Wanneer een gebouw wordt verkocht kan het een tijd duren wanneer alles gereed is om het gebouw daadwerkelijk aan te kunnen bieden. Hierbij moet gedacht worden aan het nemen van

400


bouwkundige maatregelen, het uitvoeren van herstelwerkzaamheden, het aanpassen van bestemmingen, en het verzamelen van alle informatie die bij de koop geleverd moet worden. Als gevolg van strategisch bezit Tenslotte is er nog een categorie leegstand die een meer bewuste reden heeft. Soms is het raadzaam een gebouw aan te houden zonder dat er een reguliere verhuring wordt aangegaan of zonder dat het gebouw verkocht wordt. Dit kan het geval zijn wanneer er ruimtelijke ontwikkelingen verwacht worden in het gebied waar het gebouw zich bevindt. Als het gebouw bijvoorbeeld herontwikkeld wordt of gesloopt gaat worden, kan het nuttig zijn om de beslissing om te verhuren of verkopen nog even uit te stellen. Ook is het mogelijk dat op betere marktomstandigheden wordt gewacht om iets te herontwikkelen of te verkopen. Daarnaast kunnen gebouwen worden gereserveerd voor een beleidsdoel. Dit speelt bijvoorbeeld bij onderwijshuisvesting als een leeg schoolgebouw wordt aangehouden omdat duidelijk is dat het op termijn weer als school kan dienen. Met het oog op de leerlingprognoses in Amsterdam kan het raadzaam zijn om zo een strategische voorraad aan schoolgebouwen aan te houden.

401


Processchema

Toelichting processchema Op de voorgaande pagina zijn de processen binnen Gemeentelijk Vastgoed schematisch weergegeven. Hieronder worden de verschillende stappen kort toegelicht. De nummers van de stappen corresponderen met de genummerde pijlen in het schema.

402


1. Als de huurovereenkomst afloopt en een verlenging gewenst is, wordt er een nieuwe reguliere huurovereenkomst aangegaan.

2. Als er geen verlenging gewenst is, wordt de huur beëindigd. 3. Wanneer de huur eindigt, wordt de leurprocedure doorlopen. De wensen voor verhuur aan een

beleidsdoel worden in beeld gebracht en de mogelijkheden om te verkopen worden hiertegen afgezet.

4. Wanneer er gekozen wordt voor verhuur aan een beleidsdoel, volgt er een reguliere verhuring. 5. Wanneer het gebouw wordt verkocht, draagt dit bij aan de doelstelling om balansverkorting

te realiseren en eindigt het beheer van het gebouw door de gemeente. 6. Wanneer er geen beleidsmatige huurder kan worden gevonden en verkoop niet in beeld komt,

wordt de ruimte marktconform verhuurd aan een commerciële partij. 7. Wanneer er geen reguliere huurder wordt gevonden, moet er worden nagedacht over een

tijdelijke invulling. 8. Is er leegstand, maar geen urgentie voor tijdelijke invulling (bijvoorbeeld in een gebouw wat

verder grotendeels verhuurd is), dan wordt zo snel mogelijk een reguliere huurder gezocht. Er is dan sprake van feitelijke leegstand in afwachting van een reguliere verhuring.

9. Wanneer een tijdelijke invulling wel gewenst is, bijvoorbeeld bij een volledig leegstaand gebouw, wordt de verwachte duur van de leegstandsperiode ingeschat. Bij een verwachte leegstand korter dan een jaar wordt gekozen voor leegstandsbeheer, een korte opzegtermijn is hier belangrijker dan financieel of maatschappelijk rendement.

10. Bij een verwachte leegstand van een tot vijf jaar wordt gekozen voor tijdelijke verhuur, hier bestaat wel de mogelijk om financieel of maatschappelijk rendement te behalen.

Invulling Bepalen tijdelijke invulling Het beheer van leegstaande ruimte is altijd voor relatief korte tijd. Gebouwen die niet regulier verhuurd zijn moeten op korte termijn leeg opgeleverd kunnen worden aan een beleidsmatige huurder of, in het geval van verkoop, aan de koper. Dit beperkt de mogelijkheden voor het gebruik tijdens de leegstandsperiode en vereist een bepaalde flexibiliteit van de tijdelijke gebruiker of huurder. Bij het bepalen hoe een gebouw het best beheerd kan worden tijdens de leegstandsperiode is de factor tijd dan ook een van de belangrijkste factoren om rekening mee te houden. Bij iedere leegkomende ruimte of gebouw worden de volgende vragen gesteld om de voorwaarden voor de meest geschikte beheervorm te kunnen bepalen: Tijd Wanneer wordt verwacht dat het gebouw weer beschikbaar moet zijn? Hiermee moet rekening worden gehouden bij de termijn van de overeenkomst die wordt gesloten en de eventuele opzegtermijn. Tevens bepaalt de termijn of een tijdelijke verhuring zinvol is. Met tijdelijke verhuur kunnen er nog huuropbrengsten kunnen worden gerealiseerd.

403


Juridisch Is er sprake van risico op onrechtmatig gebruik? Welke vorm moet de overeenkomst voor het leegstandsbeheer hebben in verband met de rechten en plichten van de eigenaar en de tijdelijke gebruiker? Wat voor soort gebruiker en gebruik is in de betreffende ruimte gewenst? Kwaliteit Welke gevolgen heeft het gebruik op de kwaliteit van de ruimte? Hoe zit het met de veiligheid en handhaving van regelgeving? Is het mogelijk om het onderhoud te minimaliseren, waardoor de kostprijsdekkende huur daalt en er meer mogelijkheden zijn voor een maatschappelijke invulling? Uitstraling Welke gevolgen heeft het soort gebruik op de leefbaarheid in de buurt? Zijn er maatschappelijke initiatieven die gediend kunnen worden met de leegstaande ruimte? Uit de beantwoording van bovenstaande vragen wordt duidelijk welke invulling het meest geschikt is voor een ruimte en kan een profiel worden opgesteld van mogelijke gebruikers hiervan gedurende de leegstandsperiode. Hieronder worden de drie vormen van omgang met leegstand nader toegelicht. Leegstandsbeheer (tot één jaar) Bij leegstandsbeheer gaat het om gebruik van leegstaande ruimte die, naar verwachting, op relatief korte termijn weer beschikbaar moet zijn. Het doel van leegstandbeheer is om leegstand zo veel mogelijk te voorkomen. Deze vorm van beheer is vaak ook bekend onder de naam kraakwacht of antikraak. Steeds meer wordt de algemene term leegstandsbeheer gebruikt om aan te geven dat er meer mogelijkheden zijn dan het vullen van een gebouw met enkel tijdelijke bewoners. Ook bij leegstandsbeheerders zijn invullingen van ruimtes mogelijk die meer doen voor de leefbaarheid van de buurt. Hierbij valt te denken aan creatieve bedrijvigheid of maatschappelijke functies onder de verantwoordelijkheid van een leegstandsbeheerder. Het gaat hierbij om gebruikers en niet om huurders, aangezien er geen sprake is van huurbetaling. In ieder geval wordt de leegstand die op kortere termijn dan een jaar beschikbaar moet zijn, op deze wijze beheerd, maar er kan ook voor worden gekozen bij gebouwen die op langere termijn beschikbaar moeten komen. Bij deze vorm van beheer is de korte opzegtermijn, het voorkomen van het opbouwen van rechten en de flexibiliteit van de gebruiker belangrijker dan de mogelijkheden om het gebouw financieel of maatschappelijk te laten renderen. Samengevat 9. Leegstandsbeheer is het zonder huurbetaling kortstondig (tot één jaar) beheren van een

leegstaand gebouw, om te waarborgen dat de gewenste invulling doorgang kan vinden.

404


Tijdelijke verhuur (één tot vijf jaar) Het is mogelijk dat van een ruimte of een gebouw al van tevoren wordt ingeschat dat het langer dan een jaar leeg zal staan, bijvoorbeeld omdat een verhuring, verkoop, of sloop of binnen deze termijn niet verwacht wordt. Ook een bestemmingsplanprocedure of een geplande ontwikkeling kan een aanzienlijke tijd in beslag nemen met een langere periode van leegstand als gevolg. Bij deze voorzienbare leegstand, ligt het voor de hand om te kiezen voor tijdelijke verhuur in plaats van leegstandsbeheer zodat er nog maatschappelijke doelen of huuropbrengsten kunnen worden gerealiseerd. Er kan een tijdelijke huurder immers een langere huurtermijn worden geboden waardoor het voor deze ook interessanter wordt om de minimaal kostendekkende huur te betalen voor en te investeren in tijdelijke vestiging. Tegenover deze opbrengsten staat wel een langere opzegtermijn. Samengevat 10. Tijdelijke verhuur is het voor middellange termijn (één tot vijf jaar) minimaal kostendekkend

verhuren van leegstaande gebouwen in afwachting van een nieuwe invulling. Feitelijke leegstand De resterende wijze van omgaan met leegstand is het feitelijk leeg laten staan van de ruimte terwijl er gezocht wordt naar een reguliere verhuring. De ruimte staat leeg, er is geen huurder, huurovereenkomst of huuropbrengst en er gebeurt dus niets in de ruimte. Hiervoor wordt gekozen bij ruimtes die zijn gelegen in gebouwen die verder wel verhuurd zijn. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat er in een voormalig schoolgebouw een van de lokalen een aantal maanden leeg staat, tot er zich weer een huurder aandient. Aangezien er maar een beperkt deel van het gebouw leeg staat, behoudt het gebouw een levendige uitstraling en is het risico op onrechtmatig gebruik of afbreuk van leefbaarheid in de buurt gering. Terwijl er verder wordt gezocht naar reguliere verhuring, blijft deze ruimte tijdelijk leeg staan. Het gaat hier om leegstand waarbij een tijdelijke invulling niet nodig is. Deze situatie zal nooit lang duren.. Als er zich geen beleidsmatige huurder aandient, kan er immers altijd een huurovereenkomst worden gesloten met een commerciële partij. Door de juiste hoogte van de marktconforme huurprijs te bepalen kan iedere ruimte weer snel verhuurd worden. Verkoop speelt hier geen rol, aangezien de rest van het gebouw verhuurd is aan beleidsmatige huurders en dus een bijdrage levert aan de ambities van Amsterdam.

Voorwaarden invulling Voorwaarden leegstandsbeheer Bij deze vorm van beheer is het belangrijk dat de organisatie die dit verricht voldoende zekerheden kan bieden. Een nieuwe verhuring of een verkoop moet zonder problemen doorgang kunnen vinden. Het gebouw kan tijdelijk gevuld worden met functies die de levendigheid van de buurt versterken, maar wel zodanig dat binnen één maand de ruimte weer leeg opgeleverd kan worden voor de nieuwe huurder of koper. Om te voorkomen dat er ontruimingsproblemen ontstaan of dat er verkeerd gebruik wordt gemaakt van het gebouw, worden deze contracten, zoveel mogelijk, afgesloten met professionele organisaties. Met deze organisaties kunnen, indien gewenst, dan afspraken worden gemaakt om initiatieven van omwonenden in het gebouw te faciliteren. Er is dan voor de gemeente één aanspreekpunt dat de ruimte tijdig en in goede staat weer oplevert. Dit

405


voorkomt dat de gemeente na afloop van het leegstandsbeheer kosten moet maken om het gebouw in de gewenste staat terug te brengen. Vanwege de beperkte tijd en andere voorwaarden die zijn verbonden aan leegstandsbeheer, zullen niet alle maatschappelijke initiatieven hierbij aansluiten. Voor uitgebreidere mogelijkheden ligt een ruimte die tijdelijk verhuurd kan worden meer voor de hand. Reguliere verhuur biedt uiteraard de meeste mogelijkheden om een succesvol maatschappelijk initiatief te realiseren, maar dan moet soms een hogere huur worden opgebracht. De gemeente levert geen bijdrage vanuit de vastgoedbegroting aan dagelijks onderhoud of aan bouwkundige investeringen om de ruimte beter geschikt te maken voor de gebruikers. Eventuele aanpassingen mogen alleen gerealiseerd worden na toestemming van de gemeente en de gebruikers zullen hier zelf middelen voor moeten vinden. Bij leegstandsbeheer is er geen sprake van een huurprijs die de beheerder aan de gemeente betaalt, maar gaat het om het zo veel mogelijk minimaliseren van de kosten die de gemeente maakt. De kosten die gedekt dienen te worden zijn: onroerende zaakbelasting gebruikersdeel, rioolheffing, verbruik van energie (geen vastrecht), watergeld en afvalverwijdering. Hierbij wordt de huurderving uiteraard buiten beschouwing gelaten. Om het leegstandsbeheer op een efficiënte wijze te laten verrichten zijn er uitgangspunten geformuleerd waaraan leegstandsbeheerders dienen te voldoen. De huidige overeenkomsten met andere partijen zullen worden uitgediend. Bij het verlopen van een overeenkomst of bij nieuwe opdrachten worden alleen nog leegstandsbeheerders ingeschakeld die aantoonbaar voldoen aan de volgende minimumeisen:

• Voldoen aan de normen die omschreven zijn in het Keurmerk Leegstandbeheer 2015; • Mogelijkheid hebben binnen enkele uren noodzakelijk onderhoud te laten verrichten; • 24uurs bereikbaarheid in geval van calamiteiten; • Garanderen dat een ruimte altijd binnen 48 uur in beheer kan worden genomen; • Verantwoordelijk zijn voor de kosten van onroerende zaakbelasting gebruikersdeel,

rioolheffing, verbruik van energie (geen vastrecht), watergeld en afvalverwijdering. Verder kan een leegstandsbeheerder zich positief onderscheiden van de concurrentie door op de volgende punten een beter aanbod te doen:

• Welke mogelijkheden zijn er om gebruikers voor te dragen vanuit de gemeente? (Bijvoorbeeld kortdurende huisvesting van maatschappelijke instellingen);

• Welke juridische verantwoordelijkheden pakt de leegstandbeheerder op?; • Welke mogelijkheden zijn er om gebouwen ook voor zeer korte termijn in beheer te

nemen, eventueel tegen betaling, zoals in het geval van tijdelijke bewaking; • Worden gebruikers gecontroleerd op duurzaam (energie-)gebruik?

Samengevat: 11. Bij leegstandsbeheer wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van professionele organisaties.

Deze kunnen ook maatschappelijke initiatieven faciliteren. 12. Vanuit de vastgoedbegroting is er geen bijdrage aan dagelijks onderhoud of

gebruikersinvesteringen. Aanpassingen door gebruiker mogen alleen na toestemming en zijn voor eigen rekening.

13. Leegstandsbeheerders dienen te voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen.

406


Voorwaarden tijdelijke verhuur Hier komt ook het initiatiefvoorstel over de maatschappelijke initiatieven aan de orde. Bij tijdelijke verhuur zal de invulling en de te betalen huurprijs altijd maatwerk zijn. Bijvoorbeeld in een gebouw dat op de nominatie staat om gesloopt te worden, is het mogelijk om het onderhoud te minimaliseren waardoor de kostprijsdekkende huur daalt. Het gebouw wordt dan beter betaalbaar en biedt zodoende meer mogelijkheden voor bijvoorbeeld een maatschappelijke invulling. Indien een gebouw na de leegstandsperiode wel weer geschikt moet zijn voor een hoogwaardige functie, kan het onderhoud niet verminderd worden en is een lagere huurprijs niet gerechtvaardigd. Hier kan eventueel vanuit een beleidsafdeling of vanuit een bestuurscommissie worden bijgedragen door een huurder een subsidie te verlenen om de huurprijs te kunnen betalen en zo een verhuring mogelijk te maken. Net als bij reguliere verhuur melden kandidaten voor tijdelijke verhuur zich ook via de Stadsloods van de Gemeente en het Knooppunt van Gemeentelijk Vastgoed. Wanneer er voor wordt gekozen om een gebouw tijdelijk in te vullen, zullen zowel de financiële als maatschappelijke gevolgen worden meegenomen in de afweging. Indien er op ambtelijk niveau geen overeenstemming bestaat over door Gemeentelijk Vastgoed gemaakte keuze, zal er in samenspraak met de beleidsafdelingen en de bestuurscommissie een advies voorgelegd aan de wethouder, dan wel het college, met de vraag om een bestuurlijke uitspraak te doen welke kandidaat gehuisvest moet worden. Tijdelijke commerciële verhuur Bij tijdelijke verhuur van werkruimte en andere commerciële invullingen kan er direct met de ondernemers een overeenkomst worden gesloten. De ruimtes worden in dit geval marktconform verhuurd, rekening houdend met de lagere huurprijs die de tijdelijkheid met zich mee brengt. Het huren van goedkope werkruimte is dus alleen tijdelijk mogelijk in leegstaand vastgoed van de gemeente bij wijze van zetje in de rug van starters en andere ondernemers die op de reguliere huurmarkt niet aan bod komen. Na deze periode dient de ondernemer zelf in zijn huisvesting te kunnen voorzien. Een bijzondere vorm van commerciële tijdelijke verhuur is die aan leegstandsbeheerders, werkplekverhuurders voor zelfstandigen zonder personeel en wijkondernemingen. Zij krijgen de mogelijkheid om met winst onder te verhuren aan de eindgebruikers. Vanwege hun uitgebreide netwerk van starters, kleine ondernemers en overige ruimtezoekers zijn dit interessante partijen om vooral grotere gebouwen in één keer tijdelijk te verhuren. Voor de gemeente is er dan ook één aanspreekpunt en verantwoordelijke partij die zorg draagt voor tijdige oplevering in goede staat. Ook bij tijdelijke verhuur wordt de contractspartij beoordeeld aan de hand van vergelijkbare uitgangspunten als bij het leegstandsbeheer om zo de meest geschikte huurder te vinden. Tijdelijke verhuur aan buurtinitiatieven Buurtinitiatieven kunnen ook in aanmerking komen voor tijdelijke verhuur van leegstaande ruimte. Aangezien het hier niet om commerciële partijen gaat, hoeft de huur niet marktconform te zijn. Ook hier zal sprake moeten zijn van maatwerk. Bij vestiging van een buurtinitiatief zal ook aandacht moeten zijn voor de mogelijkheid dat er een vorm van concurrentie ontstaat met de bestaande maatschappelijke voorzieningen in de buurt. Samen met de stadsdelen zal de spreiding van initiatieven afgestemd moeten worden zodat hier geen ongewenste effecten ontstaan.

407


Als de organisatie van een buurtinitiatief weinig capaciteit heeft om het beheer van de ruimtes in een (groot) gebouw goed vorm te geven, kan het er ook voor kiezen om de tijdelijke verhuring via een professionele leegstandsbeheerder te laten verlopen. Die regelt dan het gebruik van de gemeenschappelijke ruimtes en de verhuur van de individuele ruimtes aan eindgebruikers zodat die zich kunnen richten op hun kernactiviteiten. Maatschappelijke initiatieven kunnen van velerlei aard zijn. De gemeente staat open voor verschillende initiatieven op dit gebied. Regulier wonen valt hier niet onder, gezien de juridische consequenties die samenhangen met de huurbescherming. Alleen leegstandsbewoning in specifieke gebouwen op grond van een bruikleenovereenkomst met een professionele leegstandsbeheerder, hiervoor aangesteld door de gemeente, past binnen het vastgoedbeleid. Samengevat 14. Bij tijdelijke verhuur zal de huurprijs altijd maatwerk zijn. Het perspectief van het gebouw

bepaalt of aanpassing van de kostprijsdekkende huur mogelijk is. 15. Bij een tijdelijke invulling worden de financiële en maatschappelijke gevolgen afgewogen,

eventueel wordt er een bestuurlijke uitspraak hierover gevraagd. 16. Bij tijdelijke verhuur aan commerciële huurders wordt er marktconform verhuurd, rekening

houdend met de lagere huurprijs die de tijdelijkheid met zich mee brengt.

Terugdringen leegstand Afstemming vraag en aanbod Tot de start van Gemeentelijk Vastgoed op 1 januari 2015 kwamen de aanvragen om ruimte versnipperd binnen bij de verschillende stadsdelen en diensten. Ook het aanbod van beschikbare ruimte werd niet altijd goed gedeeld. Nu al het gemeentelijk vastgoed bij één organisatie wordt ondergebracht is het mogelijk om hier een aanmerkelijke verbetering te bewerkstelligen. De aanvragen van externe ruimtezoekers komen binnen bij Gemeentelijk Vastgoed, de Stadsloods, de beleidsafdelingen en de stadsdelen. Stadsdelen hebben daarnaast ook voor hun sociale partners bepaalde ruimtebehoeften, veelal verwoord in de Gebiedsagenda’s. Dit geldt ook voor de beleidsafdelingen, die voor het realiseren van de vastgestelde gemeentelijke beleidsdoelen ruimte zoeken. Zie bijvoorbeeld de opdracht voor de Programmamanager Transformaties die als belangrijk beleidsdoel stimulering van woningbouw heeft. Aan de andere kant is er leegstand binnen het gemeentelijk vastgoed. In het kader van een efficiënt vastgoedbeheer is het van belang dat vraag en aanbod centraal en conform de 'Spelregels Vastgoed' worden afgehandeld. Het gaat bij vraag en aanbod uitsluitend om het vastgoed dat in eigendom (en beheer) is bij Gemeentelijk Vastgoed. Onderwijsgebouwen in beheer bij of (juridisch) eigendom van schoolbesturen horen hier niet bij. Knooppunt Binnen Gemeentelijk Vastgoed is een zogenaamd 'Knooppunt' ingesteld, waar alle vraag en aanbod zowel binnen de gemeente als de vraag van externe ruimtezoekers wordt opgepakt, afgestemd en afgehandeld. De Stadsloods treedt in Amsterdam op als belangrijk aanspreekpunt voor ruimtezoekers die veelal bijzondere huisvestingswensen hebben. De Stadsloods heeft ook zicht op leegstaand particulier vastgoed en bezit van corporaties. Met de Stadsloods is

408


afgesproken om intensief samen te werken bij de vraag naar en het aanbod van gemeentelijk vastgoed en hiervoor een gemeenschappelijk bestand te hanteren. Door het centraal organiseren komt er een totaaloverzicht beschikbaar van het aanbod en van de vraag van de ruimtezoekers. Daardoor wordt het mogelijk een ruimte sneller aan een huurder te koppelen. Ook de site van Gemeentelijk Vastgoed, die iedere burger en ondernemer kan raadplegen is een instrument om het aanbod, huur zowel als koop, actiever onder de aandacht te brengen. Inzet is een verbeterde dienstverlening en het vergroten van de naamsbekendheid van de website. Samengevat: 17. Door het centraal organiseren van vraag en aanbod wordt er beter en sneller afgestemd

waardoor er minder ruimte leeg staat. Aantrekkelijkheid vastgoed Ook is het mogelijk de leegstand te verminderen door de aantrekkelijkheid van het vastgoed te verbeteren. Er is een minimaal kwaliteitsniveau bepaald waaraan de gehele vastgoedportefeuille van de gemeente dient te voldoen. Achterstallig onderhoud wordt weggewerkt en in de toekomst voorkomen door altijd gebruik te maken van meerjaren onderhoudsplanningen. Het financiële beheer wordt hierdoor ook meer inzichtelijk. Gebouwen waarvan verwacht wordt dat ze langdurig in eigendom van de gemeente blijven, voldoen waar financieel en technisch mogelijk aan de gemeentelijke duurzaamheidsdoelstellingen. Ook herontwikkeling van vastgoed is natuurlijk een mogelijkheid om een object weer aantrekkelijk te maken. Samengevat 18. Achterstallig onderhoud wordt weggewerkt en wordt voorkomen door gebruik te maken van

meerjaren onderhoudsplanningen, hiermee blijft het vastgoed in trek. Verkoop vastgoed Een voor de hand liggend instrument om de leegstand te verlagen is de verkoop van leegstaande gebouwen. De verwachting is dat, na bestuurlijke goedkeuring, vanaf de tweede helft van 2015 kan worden begonnen met de verkoop van gemeentelijk vastgoed. Aangezien de leegstaande gebouwen die niet nodig zijn voor een beleidsdoel natuurlijk als een van de eerste in beeld komen bij de keuze voor de verkoop van vastgoed, zal dit een positief effect hebben op de verlaging van de leegstand. Aan de andere kant leidt verkoop van verhuurd, maar niet voor een beleidsdoel noodzakelijk vastgoed, weer tot een verhoging van het leegstandspercentage, hoewel de absolute leegstand natuurlijk niet toe neemt. De verwachting is dat door de verhouding waarin verhuurd en leegstaand vastgoed worden aangeboden, de verkoop toch een afname van het leegstandspercentage betekent. Samengevat: 19. Leegstaand vastgoed dat niet nodig is voor een beleidsdoel wordt verkocht.

409


Conclusie Met het vastleggen van de verschillende vormen van omgang met leegstand wordt er een transparante werkwijze vastgelegd. Hiermee wordt duidelijk wat er mogelijk is bij de kansen die leegstand biedt en welke rol de verschillende partijen hebben. Het verloop van de leegstand zal continu worden bijgehouden in het elektronische vastgoedregistratiesysteem.

410

Hoofdstuk 6 Risicomanagement Onder het thema Risicomanagement vallen het beleidskader dat voor de periode 2014-2018 is uitgewerkt voor risicomanagement, de Regels Weerstandsvermogen en de Regeling Risicovolle Projecten. Beleidskaders 6.1 Beleidsnota Risicomanagement 2014-2018 6.2 Regels Weerstandsvermogen 6.3 Regeling Risicovolle Projecten Beleidsnota Risicomanagement Risico’s nemen hoort tot het wezen van publiek bestuur. Wat daarbij mag worden verwacht is dat risico’s tijdig worden onderkend en zo goed mogelijk beheerst. Beheersen is niet hetzelfde als koste wat kost risico’s vermijden. Soms is het verstandig om een risico te accepteren. De wijze waarop de gemeente met risico’s omgaat wordt bepaald door en is tegelijkertijd bepalend voor de organisatiecultuur. Risicomanagement wint aan kwaliteit bij een organisatiecultuur waarin het wordt gewaardeerd dat risico’s bespreekbaar zijn. Regels Weerstandsvermogen Weerstandsvermogen is het vermogen de financiële schade te dekken die voortvloeit uit risico’s die samenhangen met de doelen van de gemeente. Uitgangspunt moet zijn dat Amsterdam, voor zover het in haar macht ligt, financieel onafhankelijk is, en dat een ‘artikel 12 status’ dus vermeden moet worden. Regeling risicovolle projecten De Regeling Risicovolle Projecten is bedoeld voor projecten met grote risico’s. Niet het koste wat kost vermijden van risico’s staat centraal, maar het vooraf in beeld brengen van oorzaken en gevolgen van risico’s en het treffen en naleven van beheersmaatregelen. Doel van de regeling is optimale sturing vooraf en tijdens het project in plaats van controle achteraf. Tegenspraak is daarin een belangrijk instrument, waarmee kritische reflectie wordt georganiseerd zowel binnen projecten als met onafhankelijke collega’s en externen.

411

Gemeente Amsterdam Financieel Beleid

6.1 Nota Risicomanagement 2014-2018 Het risicobeleid van de gemeente Amsterdam heeft de volgende uitgangspunten: risicomanagement is geen doel op zich, maar moet helpen gemeentelijke doelstellingen zo

goed mogelijk te realiseren risicomanagement is een kwestie van cultuur – vertrouwen is een sleutelbegrip –, mensen

praten alleen dan tijdig over risico’s als er een cultuur is waarin een risico niet gelijk is aan een fout. Dat vertrouwen moet aanwezig zijn in de communicatie over risico’s binnen het ambtelijk apparaat, het college en de gemeenteraad

risicomanagement zorgt ervoor dat risico’s tijdig zijn onderkend, zodat ze kunnen worden beheerst; het is een sturingsinstrument om op efficiënte wijze doelen te bereiken

het gaat er niet om risico’s koste wat kost te vermijden, maar het college moet kunnen aantonen dat al het mogelijke wordt gedaan om risico’s zo goed mogelijk te beheersen

risicomanagement is binnen de gemeentelijke organisatie verankerd als proces en besturingskader

Risicoprofiel Alle organisatie eenheden actualiseren hun integrale risicoprofiel – beleidsrisico’s, resterende risico’s en overige (veelal operationele) risico’s – in het gemeente brede risicobeheersingssysteem NARIS. Twee maal per jaar wordt het risicoprofiel van de gemeente opgesteld en gecommuniceerd in de risicoparagraaf in de begroting en in het jaarverslag. Risicobeeld in de planning en control-cyclus Het beeld van de risico’s die de gemeente loopt wordt zowel in de begroting als in het jaarverslag vastgelegd: in de beleidsprogramma’s de beleidsrisico’s, in de verplichte paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing het gekwantificeerde eindresultaat van de resterende risico’s. Besluitvorming Het gemeenteraad van Amsterdam heeft de Nota Risicomanagement 2014-2018 op 6 november 2014 vastgesteld. De beleidsnota Je vindt de Nota Risicomanagement 2014-2018 op de volgende pagina’s.

412


Nota Risicomanagement 2014-2018

Samenvatting ‘Bestuurlijke ambitie gaat gepaard met risico’s die verband houden met de te realiseren doelen uit het programma akkoord, het staande beleid en de uitvoering daarvan. Dat vraagt om reflectie op risicobereidheid en het weerstandsvermogen. Weerstandsvermogen gaat over het vermogen om de negatieve financiële consequenties van risico’s te dekken. Bij risico bereidheid is het uitgangspunt dat Amsterdam, voor zover het in haar macht ligt, haar financiële zelfbeschikking wil behouden. Deze nota levert een bijdrage met een onderbouwd voorstel voor drie keuzes met betrekking tot het weerstandsvermogen’ Het College van B&W legt de Gemeenteraad met deze nota de volgende besluiten voor: 1. In te stemmen met het handhaven van een overschrijdingskans van 10% bij het berekenen van

de benodigde weerstandscapaciteit; 2. In te stemmen met het sturen op een Algemene Reserve die het weerstandsvermogen aan de

bovenkant van de bandbreedte 1.0 – 1.4 houdt, voor de duur van de raadsperiode 2014-2018; 3. In te stemmen met een ondergrens voor het niveau van de Algemene Reserve van 5% van de

begroting, voor de duur van de raadsperiode 2014-2018. Conform artikel 19 in de verordening ex artikel 212 Gemeentewet biedt het College bij het begin van de nieuwe raadsperiode de Gemeenteraad een nota aan over het beleid voor het weerstandsvermogen. De Gemeenteraad wordt gevraagd deze nota, inclusief drie genoemde keuzes met betrekking tot het weerstandsvermogen, vast te stellen. Het beleid voor het weerstandsvermogen is van belang omdat keuzes in de bepaling direct effect hebben op enerzijds het vermogen om toekomstige tegenvallers op te vangen en anderzijds op de beschikbare bestedingsruimte van de gemeente. Een te laag niveau van het weerstandsvermogen brengt de financiële zelfbeschikking in gevaar en een te hoog niveau beklemt onnodig de bestedingsruimte. In februari 2014 heeft het College met de nota ‘Regels Weerstandsvermogen’ een aantal regels geformuleerd die als bijlage aan deze nota zijn toegevoegd. Het is aan de Gemeenteraad om die regels voor de komende raadsperiode concreet in te vullen. Deze nota legt drie, op het oog technische, keuzes voor. Deze keuzes zijn echter bepalend voor een goed deel van de huidige en toekomstige bestedingsruimte en het vermogen om risico’s op te vangen. Deze keuzes bepalen daarmee de risicobereidheid van de Gemeenteraad en het College: 1. Sturen op een weerstandsvermogen dat voldoende dekking geeft voor de risico’s zonder de

bestedingsruimte onnodig te beklemmen; 2. Een ondergrens voor het niveau van de Algemene Reserve die fungeert als minimum

zekerstelling voor de dekking van risico’s; 3. Het niveau van zekerheid dat de weerstandscapaciteit voldoende is door het vaststellen van

de kans dat deze toch te kort schiet.

413


De overwegingen bij deze keuzes worden in de nota Risicomanagement aangereikt. De nota is als volgt opgebouwd:

Het actuele risicoprofiel zoals blijkt uit de omvang van de benodigde weerstandscapaciteit en de stresstest 2014.

De instrumenten voor risicobeheersing die het College de komende raadsperiode wil inzetten.

De beschikbare weerstandscapaciteit in de vorm van de Algemene Reserve, beschikbare belastingcapaciteit en eventuele andere middelen.

Het weerstandsvermogen, de indicator voor de risicobereidheid van het College en de Gemeenteraad.

Inleiding Het grootstedelijke en pluriforme karakter van Amsterdam brengt met zich mee dat bestuurlijke doelstellingen op uiteenlopende wijzen worden nagestreefd. Daarvoor worden bestuurlijke en ambtelijke keuzes gemaakt waarbij er altijd onzekerheden zijn die risico’s met zich mee brengen. Dat is onvermijdelijk, risico’s nemen hoort tot het wezen van publiek bestuur. Wat daarbij mag worden verwacht is dat risico’s tijdig worden onderkend en zo goed mogelijk beheerst. Beheersen is niet hetzelfde als koste wat kost risico’s vermijden. Soms is het verstandig om een risico te accepteren. De wijze waarop de gemeente met risico’s omgaat wordt bepaald door en is tegelijkertijd bepalend voor de organisatiecultuur. Risicomanagement wint aan kwaliteit bij een organisatiecultuur waarin het wordt gewaardeerd dat risico’s bespreekbaar zijn; de Gemeenteraad mag dat ook van het College verwachten. Actueel Risicoprofiel Twee maal per jaar wordt het risicoprofiel van de gemeente opgesteld en gecommuniceerd in de risicoparagraaf bij de rekening en de begroting. Uit het risicoprofiel komt naar voren dat de gemeente Amsterdam met risico’s wordt geconfronteerd die voor een deel zelf beheersbaar zijn. Naast externe risico’s die op ons af komen, zijn er ook interne risico’s in onze bedrijfsvoering. Er zijn een aantal grote uitdagingen en onzekerheden voor de gemeente:

De uitvoering van de gemeentelijke reorganisatie;

De forse uitbreiding van de bedrijfsvoering met de uitvoering van de drie decentralisaties;

De internationale economische ontwikkelingen, de positie van Nederland en Amsterdam daarin en de gevolgen voor onze financiële positie.

Het risicoprofiel van de gemeente wordt tastbaar gemaakt met een risico simulatie. Deze leidt tot een bedrag dat nodig is om de financiële gevolgen van risico’s te kunnen dekken: de benodigde weerstandscapaciteit. De actuele raming voor de benodigde weerstandscapaciteit is € 270 miljoen. Tevens wordt de stresstest uitgevoerd. In de stresstest wordt het effect van grote schokken gesimuleerd. Dergelijke schokken hebben grote gevolgen voor de financiële positie van de gemeente, zie tabel 1 Stresstest.

414


Tabel 1: Stresstest 2014: simulatie effecten

(bedragen x € 1 miljoen (+ is verslechtering; - is verbetering) Verandering ten opzichte van het basisjaar 2015 2016 2017 2018 2019

Effect economische krimp

Gemeentefonds 0 62 123 123 123

Eigen dekkingsmiddelen 11 31 42 62 65

Werk en inkomen 30 56 77 97 92

Grondexploitatie 26 35 53 40 38

Overige programma's 2 6 6 7 7

Totaal effect economische krimp 69 188 302 330 326

Effect overige schokken

Financiering 33 52 62 74 88

Totaal specifiek rijksbeleid 0 37 85 102 102

Overige specifieke schokken 6 17 28 29 31

Totaal effect overige schokken 39 106 175 206 221

Totaal effect stresstest 108 294 477 535 547

Na enkele jaren is een verslechtering in de orde van 10% van de begroting mogelijk. Een

krimpende economie raakt al snel onze belangrijkste inkomsten bronnen (Gemeentefonds en

belastingen) en grote uitgavenposten (Werk en Inkomen). Stijging van de rente versterkt dit

effect. Het totale effect van de schok is groter dan in de stresstest vorig jaar, met name omdat de

gevolgen voor het sociale domein hoger worden ingeschat. De tabel laat het effect zien op de

uitgaven en ontvangsten. Voor een deel is in de Nota Begrotingsruimte 2015-2018, waarop het

programma akkoord zijn financiële vertaling heeft gebaseerd, al rekening gehouden met

mogelijke tegenvallers die in stresstest zijn betrokken. Voor ogen moet worden gehouden dat de

stresstest betrekking heeft op wat kán gebeuren als de omstandigheden echt zwaar worden.

Verder is het ook in de stresstest niet zonder meer te verwachten dat alle effecten tegelijkertijd

optreden. De vraag die dan aan de orde komt, is welke maatregelen te treffen om de financiële effecten (als de schokken zich voordoen) te voorkomen en/of te compenseren:

Een belangrijk onderdeel van het effect zit aan de inkomstenkant. Op kortingen in de uitkering uit het Gemeentefonds kan maar beperkt invloed uitgeoefend worden.

De lagere belastingopbrengsten zijn ten dele te compenseren met tariefstijgingen, maar hieraan zit in een krimpende economie wel een maatschappelijke grens, zeker voor (qua omvang de belangrijkste) belasting op onroerend goed (OZB).

Dalende opbrengsten uit bedrijfsmatige activiteiten, op het geheel niet enorm groot maar wel kwetsbaar als het economisch minder wordt.

De kwetsbaarheid voor rentestijgingen, te verminderen door spreiding van de portefeuille, schuldvermindering of het renterisico aan anderen over te dragen. Overdracht van risico heeft meestal wel een prijs en kan nieuwe risico’s introduceren. De gemeente Amsterdam is hier altijd zeer terughoudend in geweest en is daarom geen financiële derivaten voor het afdekken van renterisico’s aangegaan. Ook vermindering van uitstaande leningen en garanties helpt.

415


De meest directe en onvermijdelijke effect van een economische krimp komt terecht bij Werk en Inkomen, met name de Bijstand. Gegeven het huidige systeem van rijksbijdragen kan de gemeente daar ten dele invloed op uitoefenen.

De gemeentebegroting kent, binnen weten regelgeving, grote vrijheidsgraden in voorzieningenniveaus, die extra financiële ruimte bieden in zware tijden. Maar het inzetten van die ruimte zal niet pijnloos zijn.

Risicobeheersing Voor wat betreft projecten zijn met de ‘10 lessen Noord-Zuidlijn’ en de ‘Regeling Risicovolle Projecten’ instrumenten ontwikkeld voor risicobeheersing. Maar instrumenten op zich zijn niet voldoende, het gaat om naleving en om het leren van ervaringen, het gaat om een organisatiecultuur die dat mogelijk maakt. Dat begint met een organisatievraagstuk over rollen en verantwoordelijkheden. Binnen Amsterdam is de regel dat de verantwoordelijkheid voor risicomanagement wordt belegd op het niveau waarop de risico’s het beste kunnen worden beheerst. Bestuurlijk door het College en de Bestuurscommissies en ambtelijk door het management van de rve’s en clusters. Kern is het werken volgens de risicomanagement-richtlijnen van ISO31000. De volgende nieuwe maatregelen t.b.v. risicobeheersing worden ingevoerd:

Uitwerkingen van ‘Sturen op Balans’ en ‘1 Stad 1 Financieel Stelsel’, waaronder voorstellen voor aanvullend kredietrisico instrumentarium bij investeringsbesluiten;

Introductie regels budgetdiscipline;

De toepassing van de regels weerstandsvermogen die in februari 2014 zijn vastgesteld;

Het fonds Zorg, Werk & Jeugdzorg;

Inzet op schuldreductie. Weerstandsvermogen Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) schrijft voor dat een gemeente beleid formuleert inzake risicobereidheid, weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen, maar geeft geen voorschriften. Elke gemeente moet zelf een beleidslijn formuleren voor haar weerstandsvermogen. Het weerstandsvermogen wordt gemeten door de beschikbare weerstandscapaciteit te delen op de benodigde weerstandscapaciteit.

De benodigde weerstandscapaciteit: de hoeveelheid middelen nodig om de gevolgen van resterende risico’s waarvoor geen specifieke risico beheersmaatregelen zijn of kunnen worden getroffen, op te vangen.

De beschikbare weerstandscapaciteit: de middelen waarover de gemeente beschikt om onverwachte niet begrote kosten te dekken, zonder dat de begroting en het beleid direct aangepast hoeven te worden. De primaire bron van de beschikbare weerstandscapaciteit is de Algemene Reserve.

De stadsdelen hebben tot de overgang naar het nieuwe bestuurlijk stelsel conform het BBV eigen beleid gevoerd met betrekking tot het risicomanagement. Nu de stadsdelen en de centrale stad in een nieuw bestuurlijk stelsel zijn opgegaan, is ook het proces van financiële integratie gestart en

416


de samenwerking tussen stadsdelen en centrale stad op het gebied van risicomanagement op gang gebracht. Bij de jaarrekening 2014 zullen de stadsdelen bij de beschouwingen over benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit worden meegenomen, deze zijn in deze nota buiten beschouwing gelaten. Dat betekent dat de in deze nota gepresenteerde benodigde weerstandscapaciteit bij de jaarrekening 2014 hoger zal uitvallen omdat dan de risicoprofielen van de stadsdelen zijn opgenomen en dat de beschikbare weerstandscapaciteit ook hoger zal uitvallen door overdracht van reserves aan de centrale stad. De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend met een simulatiemodel. Dit model geeft meerdere schattingen voor de benodigde weerstandscapaciteit met een bepaalde zekerheid dat de schatting niet overschreden zal worden (Tabel 2 Benodigde Weerstandscapaciteit). Tabel 2 Benodigde Weerstandscapaciteit Kans van overschrijden Benodigde Weerstandscapaciteit

Kans van overschrijden

Benodigde Weerstandscapaciteit

75% € 137 mln

50% € 173 mln 25% € 218 mln 15% € 247 mln 10% € 270 mln 5%

€ 309 mln

Meer zekerheid vertaalt zich in een lagere kans van overschrijden met als consequentie een hogere benodigde weerstandscapaciteit. In de private sector zijn overschrijdingskansen van 1% gebruikelijk. Net als de meeste gemeenten hanteert Amsterdam nu een overschrijdingskans van 10%. Dit betekent dat er een zekerheid is van 90% dat het gecalculeerde bedrag van € 270 miljoen voor de benodigde weerstandscapaciteit voldoende is om de risico’s op te vangen en dat er een kans van 10% bestaat dat het bedrag toch overschreden zal worden. De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit een aantal componenten. Deze componenten verschillen in kwaliteit in termen van beschikbaarheid, effect op voorzieningenniveau en effect op bedrijfsvoering( zie tabel 3 Bronnen van weerstandscapaciteit). Tabel 3 Bronnen van weerstandscapaciteit

Beschikbaar per begroting 2015

Snel/Traag beschikbaar

Effect op voorzieningen niveau

Effect op bedrijfsvoering

Totaal beoordeling

Algemene Reserve Centrale Stad

€ 267 mln + + + +

Algemene Reserves Stadsdelen

- + + + +

Toevoeging tlv Egalisatie Reserve Renterisico

€ 45 mln + + + +

Nog niet belegde bestemmingsreserves

- - +/- + +/-

Onbenutte belastingcapaciteit

€ 17 mln - - + -

417


De Algemene Reserve Centrale Stad en de Egalisatie Reserve Renterisico hebben de beste kwaliteit, omdat deze snel beschikbaar zijn, aanwending geen effect heeft op het bestaande voorzieningenniveau en ze geen direct effect hebben op de bedrijfsvoering. Deze reserves zijn echter geen spaarpot - er staan geen liquide middelen tegenover - en daarom zal de aanwending van deze reserves in het algemeen betekenen dat de schuld zal toenemen. Gegeven de stand van deze reserves (tabel 3) leert de stresstest (tabel 1) dat, als de gesimuleerde schokken werkelijkheid worden, de gemeente de financiële weerbaarheid heeft om de gevolgen in het eerste jaar volledig en in het tweede jaar gedeeltelijk op te vangen, maar daarna zonder verdere maatregelen in een situatie van forse tekorten terecht komt. Van risicobereidheid naar weerstandsvermogen De bepaling van risicobereidheid binnen de publieke sector is een vraagstuk op zich. Het begint bij het verkrijgen van inzicht in de mogelijke afwijkingen van doelstellingen (risicoruimte), vervolgens is dan de vraag aan de orde welke afwijkingen van doelstellingen bestuurlijk acceptabel zijn. Dat hangt mede af van de prijs die moet worden betaald om een risico te beheersen. Bij het nadenken over de risicobereidheid moet voor ogen worden gehouden dat naarmate het College en de Gemeenteraad méér bereid zijn om het risico te accepteren dat beleidsdoelstellingen niet (volledig) worden gehaald, er minder weerstandscapaciteit beschikbaar hoeft te zijn. Risico Bereidheid Conform de door het vorige College vastgestelde regels dient de Gemeenteraad de risicobereidheid voor de komende raadsperiode vast te stellen. De risicobereidheid wordt vastgesteld door een besluit over het gewenste niveau voor het weerstandsvermogen. De gemeente Amsterdam hanteerde voorheen een weerstandsvermogen van 1, evenals de gemeente Utrecht. Het College is van mening dat een weerstandsvermogen van 1 op dit moment te laag is. De gemeentes Rotterdam en Den Haag hanteren een beduidend hoger weerstandsvermogen met respectievelijk 1.7 en 1.5. Voorheen stuurde de gemeente Amsterdam op het niveau van 1 met de zekerheid dat de benodigde weerstandscapaciteit voor 100% bestond uit de Algemene Reserve. Dat uitgangspunt is met de regels weerstandsvermogen verlaten. Nu wordt naast de component Algemene Reserve ook de opbrengst uit belastingverhoging en eventuele ruimte binnen het Vereveningsfonds die nog niet belegd is, meegerekend. Dat zijn twee componenten met een lagere kwaliteit dan de Algemene Reserve. Dit heeft tot gevolg dat het weerstandsvermogen nu hoger wordt voorgesteld, zonder dat er sprake is van een materiële verbetering in de beschikbare weerstandscapaciteit en zonder dat er een verlaging van het risicoprofiel is opgetreden. Daarnaast zijn de onzekerheden waar de gemeente nu mee te maken aanzienlijk groter. Het risicoprofiel is groter geworden door: 1. schaalvergroting als gevolg van decentralisatie (3d’s) en consolidatie van de stadsdelen en 2. de organisatieontwikkeling in combinatie met een omvangrijke portefeuille van projecten met

aanzienlijke budgetten en bijbehorende risico’s en een bestaande bedrijfsvoering die ongehinderd doorgang moet vinden op een lager kostenniveau.

418


Voorstel Uitgaande van een risicobereidheid waarbij Amsterdam, voor zover het in haar macht ligt, haar financiële zelfbeschikking wil behouden zonder daarbij de bestedingsruimte onnodig te beklemmen stellen wij de volgende benadering voor:

Het weerstandsvermogen ligt binnen de bandbreedte van 1.0 – 1.4 waarbij het College stuurt op een waarde aan de bovenkant van de bandbreedte: 1.4;

Een weerstandsvermogen binnen die bandbreedte leidt niet tot vrijval of tot extra toevoegingen aan de Algemene Reserve. Onder de bandbreedte (<1) wordt toegevoegd, boven de bandbreedte (>1.4) is ruimte voor vrijval;

De Algemene Reserve bedraagt minimaal 5% van de begroting.

Algemene Reserve De belangrijkste bron van beschikbare weerstandscapaciteit is de Algemene Reserve. Het is prudent om een ondergrens voor deze bron te hanteren. Die ondergrens fungeert als minimum zekerstelling voor het geval dat de risico inventarisatie tekort schiet. Dat zou als gevolg hebben dat de benodigde weerstandscapaciteit te laag wordt ingeschat en het weerstandsvermogen niet realistisch hoog wordt voorgesteld. Koppeling van de ondergrens aan het activiteitenniveau ligt voor de hand: het risiconiveau neemt toe naarmate het activiteitenniveau hoger ligt. De koppeling komt tot stand door een percentage van de begroting te hanteren als ondergrens voor de aan te houden Algemene Reserve. Het kiezen van de ondergrens is een beleidskeuze van de gemeente. In tegenstelling tot de private sector zijn hier geen richtlijnen of toezichtkaders voor. In deze nota wordt een ondergrens van 5% voorgesteld. Op een begroting van circa € 5,6 miljard1 betekent dit een minimum niveau van de Algemene Reserve van € 280 miljoen. Weerstandsvermogen Een weerstandsvermogen in de bandbreedte 1.0 tot 1.4 wordt op basis van empirisch onderzoek onder Nederlandse gemeentes als voldoende beschouwd. Dat betekent dat de beschikbare weerstandscapaciteit op dit moment in de bandbreedte van € 270 miljoen (weerstandsvermogen 1) tot € 378 miljoen (weerstandsvermogen 1.4) moet liggen om als voldoende te kwalificeren. Op moment van de begroting 2015 is er binnen de bandbreedte voldoende comfort van de risicodekking, boven de € 378 miljoen is er begrotingsruimte ten laste van de Algemene Reserve, onder de € 270 miljoen zal gestreefd worden naar het op peil brengen van de Algemene Reserve. Besluiten Het college B&W legt de gemeenteraad met deze nota de volgende besluiten voor: 1. In te stemmen met het sturen op een Algemene Reserve die het weerstandsvermogen aan de

bovenkant van de bandbreedte 1.0 – 1.4 houdt voor de duur van de raadsperiode 2014-2018; 2. In te stemmen met een ondergrens voor het niveau van de Algemene Reserve van 5% van de

begroting voor de duur van de raadsperiode 2014-2018; 3. In te stemmen met het handhaven van een overschrijdingskans van 10% bij het berekenen van

de benodigde weerstandscapaciteit.

1 1 Het begrotingstotaal 2015 bedraagt € 6,6 miljard, na schonen voor interne verrekeningen resteert een

begrotingstotaal van c.a. € 5,6 miljard.

419


Bijlage. Samenvatting regels weerstandsvermogen vastgesteld door college 4 februari 2014 De regels Weerstandsvermogen zijn deels een codificatie van de afgelopen jaren gegroeide praktijk, zoals de sinds 2011 bestaande kwantificering van de weerstandscapaciteit in de rekening en de introductie van de jaarlijkse stresstest in 2012. De regels zijn ontwikkeld binnen het kader van de nota Balanssturing. Regel 1 de jaarrekening bevat een inventarisatie van de benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit De benodigde weerstandscapaciteit wordt allereerst bepaald door de gekwantificeerde resterende risico’s. De beschikbare weerstandscapaciteit is in het BBV (artikel 11.1) omschreven als de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken, mits deze niet ten koste gaan van het door de Gemeenteraad geaccordeerde voorzieningen niveau. Het college heeft bij vaststelling Regels Weerstandsvermogen voor drie componenten gekozen (zie regel 2 ). Regel 2 de beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit de volgende componenten:

de Algemene Reserve

het onbelegde deel van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds

5% van de totale belastingopbrengst met als ondergrens een nader te bepalen percentage van de begroting (exclusief interne verrekeningen) en zo nodig een stelpost voor niet kwantificeerbare risico’s. De ondergrens aan de beschikbare weerstandscapaciteit ligt als besluit voor in deze nota waarbij specifiek wordt voorgesteld de Algemene Reserve minimaal 5% te laten bedragen van de begroting (exclusief interne verrekeningen). Regel 3 de benodigde weerstandscapaciteit bestaat uit de totale geschatte schade van gekwantificeerde resterende risico’s, met een nader te bepalen overschrijdingskans dat de weerstandscapaciteit niet voldoende blijkt te zijn. Risico’s moeten worden gekwantificeerd in termen van kans op optreden en (maximale) schade. Om de benodigde weerstandscapaciteit vast te stellen wordt met de gekwantificeerde resterende risico’s een Monte Carlo simulatie gedaan die bedragen berekent bij een bepaald betrouwbaarheidsinterval. Hoe lager de kans van overschrijden, hoe betrouwbaarder het bedrag. Amsterdam hanteert nu een overschrijdingskans van 10%. Dit percentage wordt in deze nota ter besluitvorming voorgelegd. Regel 4 het college legt bij het begin van de raadsperiode het weerstandsvermogen vast. Als uitgangspunt voor algemeen beleid is het voor de hand liggend om de vraag naar risicobereidheid bij het begin van elke college periode expliciet aan de orde te stellen. Hierin wordt voorzien door een voorstel van de portefeuillehouder Financiën aan het (nieuwe) college. Concreet gaat het om: • Ratio weerstandsvermogen • De ondergrens van de Algemene Reserve • Overschrijdingskans bij simulatie resterende risico’s

420


Deze worden in deze nota risicomanagement als besluit voorgelegd. Regel 5 schade als gevolg van een opgetreden resterend risico wordt als tegenvaller in het rekeningresultaat verwerkt Als een resterend risico daadwerkelijk optreedt en schade veroorzaakt wordt deze als elke andere tegenvaller betrokken bij de begrotingsuitvoering. In eerste instantie is compensatie binnen het budget van het eigen programma regel. Voor zover dan nog dekking ontbreekt zal de tegenvaller worden verwerkt in het totale rekeningresultaat waarbij de Algemene Reserve een eventuele negatief resultaat geacht wordt op te vangen. Regel 6 de Algemene Reserve wordt jaarlijks bij de vaststelling van de jaarrekening aangepast De besluitvorming vindt plaats bij de rekening, eventuele aanpassing van de Algemene Reserve is onderdeel van de resultaatbestemming.

421


6.2 Regels weerstandsvermogen Weerstandsvermogen is het vermogen de financiële schade te dekken die het gevolg is van risico’s die samenhangen met de doelen van de gemeente. Uitgangspunt moet zijn dat Amsterdam, voor zover het in haar macht ligt, financieel onafhankelijk is, en dat een ‘artikel 12 status’ dus vermeden moet worden. Het weerstandsvermogen wordt gemeten als de beschikbare weerstandscapaciteit gedeeld door benodigde weerstandscapaciteit. De beschikbare weerstandscapaciteit: de middelen waarover de gemeente beschikt om

onverwachte, niet begrote kosten te dekken zonder dat de begroting en het beleid direct aangepast hoeven te worden.

De benodigde weerstandscapaciteit: de resterende risico’s waarvoor geen specifieke risico

beheersmaatregelen zijn of kunnen worden getroffen a. De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit:

de Algemene Reserve het onbelegde deel van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds 5% van de totale belastingopbrengst op basis van een nader te bepalen verhouding met

de benodigde weerstandscapaciteit heeft als ondergrens een nader te bepalen percentage van de begroting (exclusief interne

verrekeningen) indien nodig een stelpost voor niet kwantificeerbare risico’s

b. De benodigde weerstandscapaciteit bestaat uit de totale geschatte schade van

gekwantificeerde resterende risico’s, met een nader te bepalen overschrijdingskans dat de weerstandscapaciteit niet voldoende blijkt te zijn.

Besluitvorming Het college van burgemeester en wethouders heeft de Regels weerstandsvermogen op 4 februari 2014 vastgesteld. De regeling Je kunt de Regels weerstandsvermogen lezen op de volgende pagina’s.

422


Regels weerstandsvermogen

Inleiding

In de Kadernota 2012 besloot het college tot integratie van het weerstandsvermogen van de

Centrale Stad en stadsdelen. Daartoe is een notitie ‘Integratie weerstandsvermogen Centrale Stad

en stadsdelen’ opgesteld door een werkgroep van medewerkers van DMC, diensten en stadsdelen.

De daarin uitgewerkte voorstellen zijn voor een deel verwerkt in de nota balanssturing die het

college mei 2013 vaststelde. Inmiddels is met de beoogde inrichting van het nieuwe bestuurlijk

stelsel de integratie van het weerstandsvermogen met de stadsdelen niet mee aan de orde.

Dit laat onverlet dat de laatste jaren gegroeide ’bestendige gedragslijnen’ inzake het

weerstandsvermogen meer samenhang en verankering behoeven. Onderstaande notitie, die

grotendeels is ontleend aan de hierboven genoemde eerdere notitie, biedt hiervoor de

bouwstenen binnen het kader van de nota balanssturing.

Onderstaande notitie behandelt de onderwerpen die voor beleid inzake het weerstandsvermogen

relevant zijn:

1. wettelijk kader, definities van begrippen en uitgangspunten 2. resterende risico’s (benodigde weerstandscapaciteit) 3. beschikbare weerstandscapaciteit 4. normering van het Weerstandsvermogen 5. positionering beleid weerstandsvermogen in de P&C-cyclus

Elke paragraaf behandelt relevante aspecten, waarbij voorstellen worden gedaan.

Deze notitie bevat geen concreet voorstel voor de actuele omvang van de weerstandscapaciteit,

maar legt de opzet vast voor een consistent beleid voor het weerstandsvermogen.

Na bestuurlijke besluitvorming is het de opzet dat de regels concreet worden toegepast,

uitmondend in jaarlijkse besluitvorming over de actuele omvang van de weerstandscapaciteit die

past bij het weerstandsvermogen, ondersteund door een systeem van risicomanagement.

Paragraaf 1 Wettelijk kader2, definities en uitgangspunten

Volgens het BBV (artikel 11) bestaat het weerstandsvermogen uit de relatie (ratio) tussen: a. Beschikbare weerstandscapaciteit: de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente

beschikt of kan beschikken om niet begrote onverwachte substantiële kosten te dekken zonder dat de begroting en het beleid direct aangepast hoeven te worden. Een risico waarvoor een specifieke voorziening is getroffen en de voorziening zelf blijven hier dus buiten beschouwing.

2 Zie bijlage 1 voor de relevante artikelen uit het BBV

423


b. Resterende risico’s (benodigde weerstandscapaciteit) met een onzekere en redelijkerwijs niet goed te kwantificeren omvang, waarvoor geen of onvoldoende maatregelen zijn of kunnen worden getroffen én die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie

Het BBV geeft geen richtlijnen welke (resterende) risico’s relevant zijn, wat meegeteld mag

worden als weerstandscapaciteit of minimale of maximale ratio als weerstandsvermogen3. Het is

aan de gemeenten om zelf een beleidslijn te formuleren over de noodzakelijke geachte

weerstandscapaciteit in relatie tot de resterende risico’s, in het kader van de eigen

risicobereidheid. Inzet daarbij is de het behoud van de eigen bestuurlijke financiële

zelfstandigheid.

In de door de Gemeenteraad vastgestelde notitie risicomanagement uit 2008 zijn enkele

uitgangspunten opgenomen, maar tot nu toe heeft de Centrale Stad nooit expliciet beleid

geformuleerd over het weerstandsvermogen. Wel heeft in de loop van de laatste jaren in de

paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en rekening, de onderbouwing van de

benodigde weerstandscapaciteit (met name de Algemene Risico Reserve) steeds meer aandacht

gekregen.

De maatschappelijke en financiële ontwikkelingen veroorzaken onvermijdelijk grotere risico’s en

daarmee wordt de vraag naar beleidsregels over het weerstandsvermogen en daartoe

noodzakelijke weerstandscapaciteit steeds belangrijker. Een ander motief is het voornemen in de

Kadernota 2012 om te komen tot Integratie van weerstandsvermogen tussen Centrale Stad en

stadsdelen.

De onderhavige nota voorziet in de behoefte aan spelregels voor het gemeentelijk

weerstandsvermogen voorzien hierin. De spelregels kunnen niet los worden gezien van de andere

voorstellen in het kader van de balanssturing.

Kernbegrippen

Doelstellingen, soms heel expliciet benoemd in een Programakkoord, andere meer

‘staand beleid’ (zoals brandveiligheid en beheer openbare ruimte).

Processen om doelstellingen te realiseren, reguliere processen (zoals bijstandsverlening),

soms programma’s (kwetsbare huishoudens) of projecten (Noord-Zuidlijn)

Risico’s die de realisatie van bestuurlijke doelstellingen kunnen belemmeren en/of een

nadelig effect kunnen hebben voor de financiële positie en de gemeentelijk organisatie.

Risico’s kennen een oorzaak met een kans dat een gebeurtenis zich voordoet die schade

(voor de gemeente) tot gevolg heeft.

Risicomanagement om de belangrijkste risico’s te identificeren en zo goed mogelijk te

beheersen in de bedrijfsprocessen.

3 Zie ook: Besluit BBV (17 januari 2003) en de circulaire nadere informatie BBV (22 mei 2003)

424


Resterende risico’s, zijnde de risico’s die niet kunnen worden beheerst of risico’s waarvan

is besloten deze niet te beheersen, bijvoorbeeld omdat dit te duur is4 (=benodigde

weerstandscapaciteit).

Beschikbare weerstandscapaciteit, de middelen waarover de gemeente direct of op

termijn beschikt om de gevolgen van resterende risico’s die zich daadwerkelijk voordoen

te dekken.

De verhouding (ratio) daartussen, het weerstandsvermogen.

Normering weerstandsvermogen.

Het is belangrijk te onderkennen dat wij pas goed zicht hebben op wat de benodigde

weerstandscapaciteit moet zijn, als wij weten welke risico’s de realisatie van onze doelstellingen

kunnen belemmeren. Het beleid inzake het weerstandsvermogen is het sluitstuk van het

risicomanagement dat, als het goed is, medebepalend is voor de sturing en beheersing van alle

gemeentelijke bedrijfsprocessen.

Bron: ministerie BZK , handreiking weerstandsvermogen voor raadsleden

4 Voorbeeld: de gemaakte keuze om het risico op een ontwerpfout in de Noord-Zuidlijn niet te verzekeren

425


Paragraaf 2 resterende risico’s (benodigde weerstandscapaciteit)

Reikwijdte en afbakening resterende risico’s

Binnen de gemeente Amsterdam wordt een risico gedefinieerd als een onzekere gebeurtenis die

kan leiden tot het afwijken of het niet halen van de gestelde doelstellingen en eisen5. In de

definitie is ook ruimte voor gunstige risico’s (of kansen). Omdat het weerstandsvermogen altijd

gaat om het vermogen om onverwachte tegenvallers op te vangen zal de aandacht vooral uitgaan

naar risico’s met negatieve schade. Tenzij anders vermeld wordt in de notitie hier ook verder van

uitgegaan.

Een grote gemeente als Amsterdam kent onvermijdelijk veel risico’s van uiteenlopende aard en

omvang. De gemeente hanteert als uitgangspunt dat elke organisatie primair zelf

verantwoordelijk is (‘eigenaar’) voor de beheersing van de risico’s waarmee zij wordt

geconfronteerd. Goed uitgevoerd risicomanagement zorgt er voor dat risico’s die de realisatie van

doelstellingen bedreigen pro-actief worden onderkend en zo mogelijk beheersingsmaatregelen

worden getroffen en nageleefd. Zodoende voorkomen wij dat de benodigde weerstandscapaciteit

voor onverwachte schades (te) fors oploopt6. Amsterdam kent een grote verscheidenheid in

organisaties, zowel naar omvang als aard van werkzaamheden. Het is goed voor ogen te houden

dat risico’s zich op verschillende plaatsen kunnen voordoen:

Risico’s in de bedrijfsvoering

Risico’s bij de opzet en uitvoering van projecten

Gemeentebrede risico’s

Verder moet bij de identificatie van risico’s worden onderkend dat oorzaak en aard van risico’s

uiteenlopen: politiek/bestuurlijk, financieel/economisch, juridisch/wettelijk, technisch/milieu,

organisatorisch, geografisch/ruimtelijk, maatschappelijk. Een andere relevante indeling is die naar

strategische, tactische en operationele risico’s.

Sommige risico’s kunnen niet (of niet geheel) door de organisatie of centraal worden beheerst,

bijvoorbeeld omdat beheersing te duur is of niet goed mogelijk is. Dit zijn dan de resterende

risico’s die relevant zijn voor de bepaling van de benodigde gemeentebrede weerstandscapaciteit.

Het risico moet voor de betreffende organisatie materieel van omvang zijn, zodat het risico van

belang is bij de sturing van processen. Wezenlijk is dat de ‘eigenaar’ van het risico moet aantonen

dat het risico niet zelf beheersbaar is met de beschikbare middelen (financieel en/of

beheersmatig). In de loop van tijd kan deze vraag verschillend worden beantwoord: een risico dat

eerst niet beheerst kon worden, kan dat later wel en omgekeerd. DMC zal de voorstellen van

diensten beoordelen.

Wat betreft de schade als gevolg van het optreden van een risico kan een onderscheid worden

gemaakt in financiële schade en andere schade, zoals imago schade of de schade van het niet

5 Gemeente Amsterdam, risicomanagement, wat zou ARIE doen. Blz. 57

6 Beleidsnota weerstandsvermogen, gemeente Rotterdam

426


(tijdig) halen van bestuurlijke doelstellingen. Risico’s met financiële schade zijn van belang voor de

bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit. Op concernniveau wordt een ondergrens

gehanteerd voor risico’s die betrokken worden bij de bepaling van de noodzakelijke

weerstandscapaciteit. De grens moet worden gevonden in de maximale schade om te voorkomen

dat een risico met een grote maximale schade (en om die reden de aandacht waard) maar met een

kleine kans buiten beschouwing blijft. Een ondergrens van een maximale schade van € 2,5 miljoen

is redelijk omdat de ervaring leert dat dan veel risico’s buiten beschouwing kunnen blijven (en dus

ook niet op concernniveau hoeven te worden beoordeeld en gemonitord) die samen op het geheel

van marginaal belang zijn. Risico’s onder deze grens kunnen worden vermeld in de P&C stukken

van de betreffende organisatie7. Als zo’n risico zich voordoet is het (samen met andere mee- en

tegenvallers) bestandsdeel van het rekeningresultaat en wordt als zodanig in de besluitvorming

betrokken.

Voor de bepaling van de gemeentebrede benodigde weerstandscapaciteit komen resterende

risico’s in aanmerking die aan de volgende voorwaarden voldoen:

het risico heeft ten minste een maximale schade van € 2,5 miljoen;

de eigenaar kan of wil het (resterende) risico onderbouwd niet zelf beheersen.

Specifieke risico’s inzake rente, investeringen, leningen en garanties

Als onderdeel van de balanssturing worden specifieke risico’s onderkend bij investeringen,

leningen en garanties. Ter beheersing van deze risico’s wordt in sommige gevallen een risico-

opslag vastgesteld die wordt toegevoegd aan de Algemene Reserve. Voor een nadere toelichting

wordt verwezen naar de deelnota’s ‘Investeringen’ en ‘Leningen en garanties’ van balanssturing.

Voor wat betreft de rente is in de nota rentestelsel (uitwerking van de balanssturing) voorgesteld

een voldoende reserve aan de houden om een rentestijging van 2% voor 2 jaar te kunnen dekken.

Tijdhorizon van mogelijk schade

Het moment waarop de schade als gevolg van een risico daadwerkelijk optreedt kan verschillen.

Een risico is meestal incidenteel van aard, maar het moment waarop de schade daadwerkelijk kan

volgend jaar zijn maar ook later (als een project is afgerond) of gespreid over de tijd (bijvoorbeeld

de kosten van de vertraging van een project).

Een risico kan ook structureel schade veroorzaken (bijvoorbeeld fiscale wetgeving). Echter,

verwacht mag worden dat tegenover structurele risico’s op den duur afdoende

beheersmaatregelen staan net zoals voor reguliere risico’s het geval is (bijvoorbeeld een

brandverzekering of voorziening dubieuze debiteuren)8. Wel kan het tijd kosten om voor een

7 In deze notitie wordt de algemene term ‘organisatie’ gebruikt, voor zowel een RvE als het apparaat

van een Bestuurscommissie 8 Zie ook Nota van toelichting bij het BBV artikel 11 waarin wordt gesteld dat reguliere risico’s (risico’s

die zich regelmatig voordoen) niet relevant zijn voor het weerstandsvermogen omdat verzekeringen

kunnen worden afgesloten of voorzieningen kunnen worden getroffen.

427


nieuw structureel risico optimale beheersmaatregelen te bedenken en implementeren. De vraag is

voor welke tijdshorizon de mogelijke schade van een structureel risico meetelt als resterend risico.

Het kan per risico worden bepaald maar dit vergt criteria en de bewaking op consistente

toepassing. Daarom wordt gekozen voor de simpele werkbare regel dat de schade van elk

structureel risico voor eenzelfde periode meetelt. Vier jaar, de tijdhorizon van het Financieel

Meerjaren Perspectief, lijkt een redelijke maximale termijn, waarbij het risico in vier jaar aflopend

meetelt9. Sommige stadsdelen hanteren een periode van twee jaar die een grotere prikkel geeft

om structurele risico’s snel te beheersen. Ter wille van de consistentie wordt gekozen voor een

periode van twee jaar.

Voor risico’s wordt de schade zoveel mogelijk gespecificeerd naar het jaar waarin de schade naar

verwachting zal optreden. Van een resterend risico wordt de mogelijke schade in de komende

twee jaar betrokken bij de bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit.

Bovengrens kans

Een bovengrens voor de kans zou nuttig zijn om te voorkomen dat risico’s ten laste worden

gebracht van de (per definitie algemene) beschikbare weerstandscapaciteit terwijl een (altijd

specifieke) voorziening als beheersingsmaatregel wenselijk is of soms zelfs wettelijk verplicht10.

Elke exacte bovengrens lastig te verdedigen en nodigt uit tot misbruik. Het BBV (artikel 44, zie

bijlage 1) stelt als eis dat een voorziening moet worden gevormd wegens op de balansdatum

bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan tijdstip

en/of omvang onzeker is doch redelijkerwijs is in te schatten. De eisen die het BBV stelt zullen in

de praktijk voldoende houvast bieden, mede door interne regelgeving11 en jurisprudentie. In

voorkomende gevallen zou het oordeel van accountant de doorslag kunnen geven.

Van de andere kant worden soms resterende risico’s met kans van 100% aangemeld met als

argument dat de maximale schade onzeker is. Het ligt dan in de rede om het zekere deel van de

omvang met kans 100% als tegenvaller te verwerken. Het resterend deel van de omvang is dan per

definitie onzeker en heeft dus een kans van minder dan 100% om op te treden. Dat laatste is dan

een relevant resterend risico en valt onder de voorafgaande regels, indien voldaan wordt aan eisen

BBV artikel 44 is een voorziening nodig.

een risico met 100% kans wordt als tegenvaller in de begroting en rekening verwerkt. Indien de

maximale schade onzeker is (maar wel kwantificeerbaar) wordt het onzekere deel als risico

betrokken bij de bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit conform hierboven vermelde

regels.

9 Dus risico in het 1e jaar telt voor 100% mee als resterend risico, het risico in het 2e jaar telt mee voor

75%. 10

Rotterdam hanteert als uitgangspunt dat voor risico’s met een kans > 50% een voorziening wordt getroffen, mits de grootte van het risico redelijk is te schatten. Dit is wel een erg scherpe grens omdat het geen recht doet aan het onzekere karakter van het risico 11

Zie ook de beleidsnota reserves en voorzieningen als onderdeel van de Balanssturing

428


Risico’s met kleine kansen en grote gevolgen (KKGG risico’s)

Bij de bouw van de Noord-Zuidlijn werden wij daadwerkelijk geconfronteerd met de schade als

gevolg van KKGG-risico’s. Het gaat hierbij om risico’s zoals: door een ICT misdaad valt de

elektriciteit in Amsterdam een week uit, een overstroming, vliegtuig stort neer12. Als kans x

maximale schade zijn KKGG risico’s meestal gering, maar als zij zich voordoen is de schade zo

groot dat dekking met de beschikbare weerstandscapaciteit (zie volgende paragraaf) altijd te kort

zal schieten.

Het is duidelijk dat er heel veel KKGG risico’s zijn. Het is uit oogpunt van risico beheersing de

moeite waard om periodiek systematisch na te denken over KKGG risico’s, die (althans in principe)

door de gemeente kunnen worden beheerst, zonder de illusie te scheppen van volledigheid. Na

verloop van tijd zal blijken of hiermee een nuttig bijdrage aan inzicht in het risicoprofiel wordt

geleverd.

De vijf belangrijkste onderkende KKGG risico’s die door de gemeente kunnen worden beheerst

worden betrokken bij de beoordeling van de toereikendheid van de beschikbare

weerstandscapaciteit. Maar er wordt geen direct beschikbare weerstandscapaciteit als dekking

voor aangehouden.

Samenhang risico’s

Een vaak onderbelicht aspect bij de bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit is de

onderlinge samenhang (correlatie) van risico’s. Dit is onder andere duidelijk naar voren gekomen

bij de stresstest. In sommige simulatie modellen voor projecten (zoals bij de Noord-Zuidlijn) wordt

er rekening mee gehouden dat een risico met een zekere kans een ander risico kan veroorzaken

met een eigen kansverdeling etc13. Nog meer diepte bieden modellen waarin recht wordt gedaan

aan simultane onderlinge samenhang (zoals in een multiple regressie model). Het nadeel is echter

dat het verwerken van correlaties in de onderbouwing van de benodigde kwantitatieve

weerstandscapaciteit de berekeningen sterk compliceert, hetgeen ten koste gaat van de

inzichtelijkheid en de waarde als sturingsinstrument.

Onderlinge samenhang van risico’s blijft vooralsnog bij de bepaling van de kwantitatieve

weerstandscapaciteit buiten beschouwing, maar wordt wel in kwalitatieve zin betrokken bij de

beoordeling van de toereikendheid van de beschikbare weerstandscapaciteit.

Informatie over kansverdeling

In de praktijk wordt meestal volstaan met het aangeven van maximale schade, daarbij impliciet

veronderstellend dat de minimale schade nul is. informatie over minimal een en/of meest

waarschijnlijke schade biedt de mogelijkheid om de betrouwbaarheid van de schatting van het

risico te vergroten. Een verder gaande verfijning is het gebruik van meer complexe

verdelingsfuncties.

12

Zie bijvoorbeeld: Regionaal risicoprofiel (Veiligheidsregio Amstelland, 21 augustus 2012) 13

RWS heeft hiervoor de methode Standaard Systematiek voor Kostenramingen in de GWW sector (SSK) ontwikkeld.

429


Hiervoor is echter veel meer data en kennis benodigd om de parameters te bepalen. Zowel deze

data als de kennis is schaars. De toegevoegde waarde zit vooral in KKGG-risico’s.

Aan organisaties wordt gevraagd om minimale, maximale en meest waarschijnlijke schade.

Complexe verdelingsfuncties blijven buiten beschouwing.

Stresstest

Met een stresstest kan de benodigde weerstandscapaciteit worden bepaald om heel grote externe

schokken binnen de begroting en balans op te vangen. De resultaten fungeren als een validatie

voor de bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit.

Bepaling benodigde weerstandscapaciteit, stap 1: kwantitatief risicoprofiel

Om te komen tot een vaststelling van de benodigde weerstandscapaciteit is kwantificering

onvermijdelijk. Vervolgens zijn er dan meerdere technieken om de verschillende risico’s te

aggregeren tot een totaal benodigde weerstandscapaciteit:

1. optellen van risico’s (kans x maximale of meest waarschijnlijke schade), eventueel met een

opslag vanwege niet kwantificeerbare risico’s en samenhang risico’s;

2. per risico wordt op basis van kans en maximale schade, indien bekend samen met de minimale

schade en meest waarschijnlijke schade, de kansverdeling van het betreffende risico

bepaald14. Met een Monte Carlo simulatie wordt vervolgens de geaggregeerde kansverdeling

van de totale schade van alle resterende risico’s samen geschat. Hierdoor wordt recht gedaan

aan de ervaring dat risico’s zich meestal niet tegelijkertijd in volle omvang voordoen.

3. model zoals gebruik voor het Vereveningsfonds. Hiermee worden de gevolgen van exogene

schokken geschat, in het bijzonder grondopbrengsten en kosten van grondexploitaties. Het

door het OGA ontwikkelde model raamt voor verschillende scenario's het effect.

4. simulatiemodel zoals ontwikkeld ten behoeve van de stresstest. Het model geeft een

schatting van de gevolgen van enkele grote exogene risico’s (schokken) voor de begroting en

balans. Het in de stresstest gebruikte model kan worden verfijnd.

De methoden hoeven elkaar niet uit te sluiten, bijvoorbeeld kan 2 en 4 heel goed met elkaar

worden gecombineerd. Samen is dit dan het gemeentelijk risicoprofiel.

NARIS: systematisch beheer van gekwantificeerde risico’s

In 2013 heeft de gemeente een licentie op NARIS aangeschaft (bij enkele stadsdelen al eerder in

gebruik) waarmee risico’s systematisch en consistent gekwantificeerd worden ingevoerd en

beheerd. De in NARIS opgenomen risico’s worden via een Monte Carlo simulatie geaggregeerd tot

een kansverdeling van de gemeentebrede resterende risico’s. Het model is eind 2013 in opdracht

van DMC gevalideerd15. Hieruit zijn een aantal aanbevelingen uit voort gekomen:

1. grote correlaties van risico’s meenemen in de simulatie

14

Op zich is het mogelijk dat voor een specifiek risico een meer gespecificeerde kansverdeling bekend is. In de praktijk zal dit niet vaak voorkomen. 15

Zanders, Validatie ’simulatiemodel NARIS’, 7 oktober 2013

430


2. een onderbouwing van de gevoeligheid van de geaggregeerde kansverdeling voor

verschillende aantallen scenario’s bij simulatie

3. een onderbouwing voor de keuze voor de ondergrens van betrouwbaarheid (nu 90%) en een

duidelijke relatie te leggen met de vastgestelde risicobereidheid

4. bij het aanleveren en definiëren van resterende risico’s rekening te houden met de tijdshorizon

5. waarborgen dat alle (significante) risico’s zijn meegenomen en zo niet, welke risico’s bewust

buiten beschouwing zijn gelaten

6. een eenduidige onderbouwing en beschrijving voor de keuze voor kans en impact en de

beoordeling door DMC

7. een schaderegister voor schades van zowel niet als wel historisch aangeleverde risico’s

8. een eenduidige beschrijving van het huidige risicoraamwerk inclusief een uitgewerkte en

eenduidige definitie van de benodigde weerstandscapaciteit en hoe deze geïnterpreteerd

moet worden

9. alle organisatie aansluiten op NARIS. De organisaties kunnen daarmee de aanlevering van

resterende risico’s in NARIS zelf verzorgen, en DMC kan zonder tussenstappen de benodigde

weerstandscapaciteit bepalen met behulp van de simulatie

DMC werkt aan de implementatie van deze aanbevelingen in overleg met het

Clustercontrollersoverleg in het kader van Visie op Control.

Bepaling benodigde weerstandscapaciteit, stap 2 risico bereidheid

Conform de hierboven beschreven simulatie methode wordt de kansverdeling van de totale

schade van de gekwantificeerde resterende risico’s geschat (risicoprofiel). De geaggregeerde

kansverdeling laat zien dat risico’s zich nooit allemaal tegelijkertijd voordoen. Om die reden is het

ook niet noodzakelijk om voor 100% van de resterende risico’s dekking aan te houden. Op basis

van de cumulatieve kansverdeling wordt bepaald bij welke totale schade de overschrijdingskans

aanvaardbaar is (risicobereidheid)16. Dat levert dan de benodigde weerstandscapaciteit op.

Evenals veel andere gemeenten hanteert Amsterdam een overschrijdingskans van 10%.

Rotterdam en den Haag achten 5% aanvaardbaar.

Bij gebruik van andere technieken is het een stuk lastiger om de risicobereidheid te

operationaliseren. Voor een goed begrip, het gaat hierbij niet om een norm voor het

weerstandsvermogen, want dat betreft de mate van dekking van de benodigde

weerstandscapaciteit (zie paragraaf 4).

De risicobereidheid voor de gekwantificeerde risico’s bestaat uit de aanvaardbaarheid van een

overschrijdingskans dat de benodigde weerstandscapaciteit niet voldoende is. Het college stelt de

te hanteren overschrijdingskans vast als onderdeel van het beleid inzake risicobereidheid.

16

voorbeeld: voor elk risico berekende kans * maximale schade levert in totaal € 350 miljoen op. Uit de Monte Carlo simulatie kan dan blijken dat er een kans is van 90% dat € 275 miljoen aan benodigde weerstandscapaciteit volstaat.

431


Als kwantificeren niet goed mogelijk is

Het risicoprofiel heeft betrekking op resterende risico’s, dus risico’s die diensten, stadsdelen en

projecten zelf niet (volledig) kunnen beheersen. Ervaring leert dat dit in de praktijk vaak niet

gemakkelijk is te kwantificeren. Soms is het ook echt niet goed te doen vanwege de aard van het

risico. Voorbeelden zijn vergrijzing, klimaat. Alternatieven:

een ordening, bijvoorbeeld op twee dimensies (kans en maximale schade) en dan indeling

in vier kwadranten

grote niet gekwantificeerde risico’s benoemen en daar tegenover een stelpost als dekking

opnemen (zoals is gedaan in de rekening 2010 en 2011 en de begroting 2013 van de

centrale stad)

een opslag op de wel gekwantificeerde risico’s

proportionaliteit: omvang niet kwantificeerbare risico’s gelijk als die van de wel

gekwantificeerde risico’s

Het is belangrijk dat het college dit soort risico’s onderkent en zo goed mogelijk beheerst. Een

vorm van kwantificering door een stelpost kan nuttig zijn, zoals de ervaring de laatste jaren heeft

geleerd.

In de weerstandsparagraaf wordt apart aandacht besteed aan niet kwantificeerbare risico’s. indien

nodig wordt een stelpost aan de benodigde weerstandscapaciteit toegevoegd.

Portefeuille Financiën doet voorstel voor benodigde weerstandscapaciteit

Indien een resterend risico zich daadwerkelijk manifesteert, zal vaak voor de dekking van de

schade een beroep wordt gedaan op de beschikbare weerstandscapaciteit (zie hierna). Daarom

vergt de acceptatie van een resterend risico een aparte beoordeling door de portefeuille Financiën.

DMC is verantwoordelijk voor de lijst van resterende risico’s. DMC formuleert de criteria voor het

toelaten van resterende risico’s in de bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit. Deze

criteria worden in het financieel handboek opgenomen. De portefeuillehouder Financiën doet elk

jaar bij de begroting en rekening een voorstel voor de benodigde weerstandscapaciteit.

Paragraaf 3 Beschikbare weerstandscapaciteit

Uitgangspunten bepaling beschikbare weerstandscapaciteit

De beschikbare weerstandscapaciteit is in het BBV (artikel 11.1) omschreven als “de middelen en

mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te

dekken”. Deze middelen kunnen bestaan uit een aantal componenten:

1. Het eigen vermogen; hiertoe behoren:

1.1 De algemene reserve

1.2 De bestemmingsreserves

1.3 De stille reserves

432


2. De onbenutte belastingcapaciteit;

3. Bezuinigingsmogelijkheden (efficiency besparingen en flexibiliteit begroting)

4. De post onvoorzien.

Conform het BBV mogen voorzieningen geen deel uitmaken van de beschikbare

weerstandscapaciteit17. De keuzevrijheid van de raad met betrekking tot voorzieningen is beperkt,

omdat de bestemming van de voorzieningen vanwege wettelijke regels vast ligt.

Het BBV gaat ervan uit dat middelen alleen beschikbaar zijn als beschikbare weerstandscapaciteit,

voor zover de inzet niet ten koste gaat van het bestaande beleid en voorzieningen niveau. In de

praktijk is dat onderscheid niet altijd te maken zoals uit het volgende blijkt.

Ad 1.1 Algemene reserves

Voor wat betreft de Centrale Stad is er geen discussie dat de Algemene Risico Reserve (conform

het BBV zou deze Algemene Reserve moeten heten) deel uitmaakt van de beschikbare

weerstandscapaciteit. De actuele omvang is circa € 270 miljoen. De centrale stad kent daarnaast

enkele andere ‘algemene’ reserves, met name bij facilitaire dienstonderdelen (ultimo 2012 € 85

miljoen)18.

In dit kader zijn nog twee vormen van beschikbare weerstandscapaciteit relevant ten behoeve van

specifiek soorten risico’s:

voorziening voor juridische risico’s (€ 39 miljoen ultimo 2012)

egalisatie reserve renteschommelingen (€ 60 miljoen ultimo 2012)

de stadsdelen hebben in hun rekening 2012 in totaal € 87 miljoen aan algemene reserves

opgenomen.

Samenvattend:

Op grond van het BBV kent een gemeente maar één Algemene Reserve19. Alle andere reserves zijn

formeel én materieel bestemmingsreserves, immers zonder bestemming is het een algemene

reserve en meer dan één algemene reserve veronderstelt een specifiek doel of functie. Het is voor

17

Verplichtingen of verliezen waarvan de omvang onzeker is doch redelijkerwijs is in te schatten, dan wel risico’s ter zake van te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten, zie circulaire nadere informatie BBV (22 mei 2003), blz. 32. 18

Verder worden reserves ten onrechte ‘algemeen’ worden genoemd: reserve afkoopsommen erfpacht (€ 4,4 miljard), algemene reserve Vereveningsfonds (-€ 71 miljoen) 19

BBV, artikel 43 lid a

433


de handliggend om ervan uit te gaan dat primair de Algemene Reserve als buffer moet dienen

voor de resterende risico’s die immers geen specifieke dekking hebben. In de beleidsnota Reserves

en Voorzieningen (onderdeel van het programma balanssturing) is expliciet het bestaan van één

Algemene Reserve opgenomen. De nu nog bestaande andere algemene reserves bij organisaties

verdwijnen daarmee.

Ad 1.2 Bestemmingsreserves

Conform het BBV zijn Bestemmingsreserve door de Gemeenteraad voor een specifiek doel

gereserveerde middelen en onderdeel van het eigen vermogen. Zolang de raad de bestemming

kan veranderen is er sprake van een vrij aanwendbare bestemmingsreserve. Een (deel van de) een

bestemmingsreserve kan niet vrij aanwendbaar zijn als het een ‘dekkingsreserve’ betreft of sprake

is of reeds bestaande verplichtingen20. Er is dan sprake van een geheel of gedeeltelijk beklemde

reserve21.

Aan instellen, toevoegen, onttrekken en opheffen van een bestemmingsreserve ligt altijd

bestuurlijke besluitvorming ten grondslag. Een besluit om een (deel van) een bestemmingsreserve

toe te voegen aan de beschikbare weerstandscapaciteit vergt op zich geen expliciet bestuurlijk

besluit tot wijziging van de bestemming. Dat is pas nodig indien de betreffende middelen ook

daadwerkelijk worden ingezet als dekking van een opgetreden resterende risico’s. Echter, een

dergelijke heroverweging van bestemming is niet zonder meer mogelijk: de feitelijk beschikbare

ruimte binnen een reserve kan zijn beperkt door juridisch afdwingbaar toezeggingen,

(verdergaand) verplichtingen jegens derden, verordeningen (zoals Parkeerfondsen) of de inzet

binnen de begroting als dekkingmiddel.

De inzet van een bestemmingsreserve als weerstandscapaciteit wordt verder beperkt omdat deze,

conform de randvoorwaarde van het BBV, niet ten koste mag gaan van het door de Gemeenteraad

geaccordeerde voorzieningen niveau.

Bovenstaande overweging geldt specifiek voor een systeemreserve22, waarvoor voeding en

onttrekking langdurig vaststaat zodat een heroverweging een ingrijpende beleidswijziging

impliceert. Een voorbeeld van zo’n reserve is het Vereveningsfonds en de parkeerfondsen van de

stadsdelen.

20

Definitie bestemmingsreserve: begrippenlijst BBV april 2008. Zie ook spelregels reserves en voorzieningen als onderdeel van de Balanssturing. 21

De rekenkamer hanteert in haar rapport ‘Verkenning gemeentelijke reserves’ het onderscheid: reserves met een bestedingsdoel en met een inkomensdoel (blz. 13). 22

Zie het beleidskader Reserves en Voorzieningen (onderdeel van de balanssturing). De stadsdelen moeten nog een gemeenschappelijk beleid formuleren over de Parkeerfondsen, met name in hoeverre binnen een Parkeerfonds een afgebakend geheel is waarbinnen de risico’s van lopende projecten moeten worden opgevangen. Indien dat het geval is dan zullen voor projecten binnen het Parkeerfonds geen resterende risico’s optreden (want altijd gedekt uit het fonds) en zal het Parkeerfonds in principe geen bijdrage leveren aan de beschikbare weerstandscapaciteit .

434


Ad 1.3 Stille reserves (tafelzilver)

Het betreft activa die lager dan de marktwaarde op de balans zijn gewaardeerd. Stille reserves

kunnen aan de beschikbare weerstandscapaciteit toegerekend worden onder de volgende

voorwaarden:

Het activum is direct verkoopbaar23;

Het activum is geen maatschappelijk gebonden bezit24.

Nader onderzoek moet plaatsvinden om te kijken over hoeveel stille reserves de gemeente

beschikt die tot de beschikbare weerstandscapaciteit gerekend kunnen worden. Te denken valt

aan:

1 te verkopen activa

Activa kan een bijdrage leveren aan beschikbare weerstandscapaciteit indien de

verkoopopbrengst hoger is dan boekwaarde op de balans. Voorbeelden zijn:

In erfpacht uitgegeven grond

onroerend goed

activa die niet nodig zijn voor de realisatie van het beleid en in principe verkoopbaar zijn

Verkoop zal pas aan de orde zijn indien resterende risico’s daadwerkelijk optreden en

andere meer liquide onderdelen van de weerstandscapaciteit niet voldoende dekking

bieden. In alle gevallen geldt: zolang de meerwaarde nog niet echt kan worden

geïncasseerd als boekwinst bij werkelijke verkoop, is het per definitie een onzeker

onderdeel van de weerstandscapaciteit.

3. Deelnemingen

Een aandeelhouder kan niet zomaar vermogen aan de onderneming onttrekken, maar wel

aandringen op extra dividend. Op het eerste gezicht is dit wellicht ver gezocht. Maar als de nood

echt hoog wordt zou het bespreekbaar kunnen worden. Ook vervreemding van aandelen zou dan

een optie zijn, maar, ervan uitgaande dat elke deelneming een publiek doel dient, zou dit minder

aan de orde zijn. Bovendien zou vervreemding in wezen heroverweging van beleid betekenen en

daarmee vallen onder bezuinigingen. Periodiek wordt de publieke noodzaak van elke deelneming

opnieuw bezien. Op grond hiervan zou kunnen worden besloten om de potentiële

verkoopopbrengst te betrekken bij de beschikbare weerstandscapaciteit. Dit vergt wel expliciete

bestuurlijke besluitvorming.

Ad 2 Onbenutte belastingcapaciteit

Het inzetten van onbenutte belastingcapaciteit kan (zeker in de ogen van de belastingbetaler)

beschouwd worden als een aanpassing van staand beleid. Landelijk bestaan geen maximale

toegestane tarieven voor gemeentelijke belastingen. De belastingdruk (tarieven) in omliggende

gemeenten en andere grote gemeenten is meestal een maat voor de maximaal geachte

belastingdruk in de eigen gemeente. Een bekende referentie zijn de standaard woonlasten die

23

Toelichting op artikel 11 BBV. Uitgangspunten voor een gemodificeerd stelsel van baten en lasten 24

De raad heeft de mogelijkheid om op basis van haar bevoegdheden een lijst van maatschappelijk gebonden bezit op te stellen. Dit bezit mag niet worden verkocht.

435


betrekking hebben op OZB, afvalstoffenheffing en rioolheffing25. In 2013 waren deze woonlasten

in Amsterdam iets minder dan het gemiddelde van de G4, maar het verschil is de laatste jaren

teruggelopen. Overigens heeft Amsterdam bezwaren tegen de gehanteerde methodiek.

Andere belastingen, zoals toeristenbelasting en belasting voor parkeren in de openbare ruimte

(parkeerbelasting) kennen een ruime beleidsvrijheid, zowel naar werkingsgebied als tarieven.

De meeste heffingen, zoals afvalstoffenheffing en rioolrechten, kennen wettelijk maximaal een

100% kostendekking graad. Deze heffingen hebben in de praktijk nauwelijks of geen onbenutte

capaciteit. Wel is soms een optie het werkingsgebied uit te breiden26.

In dit verband kan worden opgemerkt dat Waternet als beleid heeft dat de weerstandscapaciteit

alleen bestaat uit de onbenutte capaciteit om tarieven te verhogen en hier geen reserves voor aan

te houden27.

Het totaal van de in beschouwing genomen belastingen bedroeg in 2013 circa € 350 miljoen (OZB,

parkeerbelasting en toeristenbelasting). De onbenutte belastingcapaciteit is structureel

aanzienlijk. Echter, het feitelijk gebruik om er de gevolgen van gerealiseerde risico’s mee te

dekken, betekent een wijziging van tarieven of grondslagen en vergt dus bestuurlijke

besluitvorming28.

De Gemeentewet schrijft voor dat heffingen maximaal kostendekkend mogen zijn29. De gederfde

opbrengst bij een tarief onder de kostendekkingsgraad (met een marge) zou kunnen worden

meegenomen als beschikbare weerstandscapaciteit.

Ad 3 Efficiency besparingen en flexibiliteit uitgaven en ontvangsten

Conform het BBV mag toevoeging aan de beschikbare weerstandscapaciteit geen invloed hebben

op het bestaande voorzieningenniveau of anderszins ten koste gaan van de uitvoering van

bestaande taken. Opbrengsten uit mogelijke, maar (nog) niet gebruikte, efficiency besparingen

zouden dan wel deel uit mogen maken van de beschikbare weerstandscapaciteit. Maar de ervaring

leert dat efficiency besparingen pas in beeld komen indien hiertoe bestuurlijke opdracht is

gegeven, zoals bij Inzet op Herstel en 1 Stad 1 Opgave. Hoe dan ook is inzicht in de flexibiliteit van

uitgaven en ontvangsten relevant voor een goed zicht op de weerstandscapaciteit die beschikbaar

is als de nood hoog wordt en aanpassingen van beleid onvermijdelijk worden. Van de inkomsten is

circa € 1,5 miljard in principe vrij besteedbaar. Aan de lastenkant wordt de flexibiliteit begrensd

door het minimum aan voorzieningen dat weten regelgeving de gemeente oplegt en bestaande

verplichtingen, maar als het echt nodig is, dan is op langere termijn de beleidsvrijheid groot. Een

andere begrenzing bestaat eruit dat sommige lasten onlosmakelijk zijn verbonden met baten.

25

COELO, Belastingoverzicht Grote gemeenten 2011, verwijzing in de rekening 2011, blz. 341 26

Zoals het besluit in 2010 om de aanleg van nieuwe riolering te dekken uit het riooltarief en niet meer uit de grondexploitaties. 27

Waternet, Nota Financieel Beleid AGV, 8 mei 2012, blz. 32. 28

Voor aanpaasing besteding opbrengst parkeerbelasting is wijziging verordening Mobiliteitsfonds nodig 29

28 Artikel 229b, lid 1

436


Verder zijn de jaarlijkse rente uitgaven (circa € 100 miljoen) ook op langere termijn niet

beïnvloedbaar.

Naast de jaarlijks baten en lasten kent ook de balans ruimte als het nodig is. In het bijzonder kan

de schuldquote worden verkleind hetgeen op zich al een vorm is van risico beheersing.

Ad 4 Post onvoorzien

Het BBV geeft geen regels voor de omvang van en het omgaan met de post onvoorzien. In de

financiële verordening ex artikel 212 van de Gemeentewet zijn geen nadere regels vastgelegd

betreffende de post onvoorzien. Voor de Centrale Stad en stadsdelen samen zijn dit in de praktijk

qua omvang zeer beperkte bedragen.

Incidentele en structurele beschikbare weerstandscapaciteit

Sommige onderdelen van de beschikbare weerstandscapaciteit zijn, althans potentieel,

structureel (bijvoorbeeld onbenutte belastingcapaciteit). Bepaald moet worden voor hoeveel jaren

deze dan meetellen als beschikbare weerstandscapaciteit op een gegeven moment. Het is uit

oogpunt van gezond financieel beleid niet verstandig om structureel (extra) belasting in te zetten

als dekking voor resterende risico’s. Een periode van vier jaar om andere oplossingen te vinden is

verdedigbaar en sluit aan bij de tijdhorizon van het Financieel Meerjaren Perspectief.

Een wendbare organisatie als onderdeel van de weerstandscapaciteit

Naast de financiële middelen kan ook de organisatie een bijdrage vormen aan de beschikbare

weerstandscapaciteit. In de Kadernota 2013 is daar, mede gezien de resultaten van AFG, al een

aanzet voor gegeven. De paragraaf 4.2 van de Kadernota vermelde Hervormingen van de

gemeentelijke organisatie en personeelsbeleid moeten er voor zorgen dat de gemeentelijke

organisatie meer wendbaar wordt en in staat is snel te reageren als de risico’s, zoals die

bijvoorbeeld in de stresstest zijn gesignaleerd, zich ook werkelijk zullen voordoen. Het is duidelijk

dat dit soort instrumenten zich moeilijk laten vertalen in beschikbare weerstandscapaciteit in

financiële termen. Het past wel bij een kwalitatieve beschouwing over het gemeentelijke

vermogen om risico’s te beheersen.

Direct en niet direct beschikbare weerstandscapaciteit

In de praktijk zal de weerstandscapaciteit niet altijd direct liquide beschikbaar hoeven te zijn,

bijvoorbeeld als schade als gevolg van optredende risico’s tijdelijk door externe financiering (extra

leningen) kan worden gedekt. Een punt van overweging is ook dat toevoegen aan een direct

inzetbare Algemene Reserve de ruimte voor andere aanwendingen belemmert. Nu het

risicoprofiel alleen maar toeneemt wordt dat bezwaarlijk, zeker als het (gezien de aard van

sommige risico’s) niet nodig is. In dat licht is het nuttig om een ordening aan te brengen wat

betreft aanvaardbare inzetbaarheid: de Algemene Reserve is altijd beschikbaar. Maar, bij wijze van

voorbeeld, als dat niet voldoende is valt te verwachten dat eerst gekeken wordt naar het tarief van

de OZB alvorens verkoop van grond in beeld komt. De belangrijkste criteria voor ordening zijn:

snelheid van beschikbaarheid

effect op voorzieningenniveau (betekent het gebruik een wijziging van beleid?)

effect op de bedrijfsvoering

437


Een volgende ordening zou dan denkbaar zijn:

Snelheid beschikbaarheid

Effect op voorzieningenniveau

Effect op bedrijfsvoering

Totaal beoordeling

Algemene Reserve 0 0 0 0 Niet belegde bestemmingsreserves

1 1 0 2

Stille reserves 2 1 0 3 Onbenutte belastingcapaciteit

2 2 0 4

Bezuinigingen 2 1 2 5

Toelichting: hoe hoger de score, des te ingrijpender is de feitelijke inzet als weerstandscapaciteit:

Beroep op beschikbare weerstandscapaciteit

Zoals in het voorafgaande is aangegeven wordt alleen in bijzondere gevallen een risico

geaccepteerd als resterend risico. Vervolgens kan het risico daadwerkelijk optreden, schade

veroorzaken en leiden tot een tegenvaller. Er zijn spelregels nodig waarin wordt vastgelegd of en

hoe diensten en stadsdelen dan een beroep kunnen doen op de beschikbare weerstandscapaciteit.

Per geval zal DMC een beroep moeten beoordelen op grond van een aantal criteria, met name of

alle mogelijke maatregelen zijn genomen om de schade te beperken. Deze beoordeling is

onderdeel van de algemene control taak van DMC in het kader van de bewaking van de begroting.

Gezien de diversiteit van resterende risico’s, zal de beoordeling altijd maatwerk zijn waarvoor niet

goed algemene criteria kunnen worden vastgesteld.

DMC beoordeelt als onderdeel van de control taak inzake de uitvoering van de begroting of de

schade uit een opgetreden eerder geaccepteerd resterend risico bestuurlijk als aanvaardbare

tegenvaller wordt beschouwd

Ter dekking van de schade staan verschillende wegen open:

de portefeuillehouder Financiën, als beheerder van de Algemene Reserve, doet voor elk

geaccepteerd beroep een voorstel voor de benodigde onttrekking aan de Algemene

Reserve.

de schade wordt als elke andere tegenvaller via de 4 en 8 maand rapportages betrokken

bij de bewaking de begrotingsuitvoering en, uiteindelijk, de bepaling van het

rekeningresultaat. In eerst instantie is compensatie binnen de begroting regel.

Indien het totale gemeentebrede rekeningresultaat negatief is, zal het tekort als

resultaatbestemming worden gedekt uit de Algemene Reserve. Indien deze niet

voldoende is, zullen andere dekkingsmogelijkheden moeten worden gezocht in de sfeer

van de in het voorafgaande behandelde andere onderdelen van de weerstandscapaciteit.

Met de eerste optie wordt recht gedaan aan de gekozen opzet dat een risico alleen als bijzonder

geval wordt geaccepteerd als resterend risico. In die opzet is het dan logisch om, als het risico zich

voordoet, voor de dekking van de schade een beroep kan worden gedaan op de beschikbare

weerstandscapaciteit en expliciet zichtbaar wordt gemaakt. Echter, het vergt aparte

administraties en

438


elke onttrekking moet aan de Gemeenteraad worden voorgelegd. Ten behoeve van de interne

budgetdiscipline verdient verwerking in het rekeningresultaat als tegenvaller de voorkeur, maar

wel als zodanig herkenbaar.

De schade als gevolg het optreden van een geaccepteerde resterend risico wordt als herkenbare

tegenvaller in de uitvoering van de begroting en het rekeningresultaat verwerkt.

Dit laat onverlet dat de Gemeenteraad bij de besluitvorming over de bestemming van het

rekeningresultaat kan besluiten om (een deel) van deze tegenvallers te compenseren met een

onttrekking aan de Algemene Reserve.

Paragraaf 4 Weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen is de mate waarin de gemeente resterende risico’s met de beschikbare

weerstandscapaciteit kan opvangen. De onvermijdelijke vraag is hoe sterk het

weerstandsvermogen moet zijn (de normering). Dit is niet zozeer een kwestie van de bereidheid

om risico’s te lopen, maar de afweging om risico’s al dan niet vooraf te dekken. Het is voor de

handliggend om bij het denken over normering rekening te houden met schommelingen in zowel

de benodigde als beschikbare weerstandscapaciteit.

Normering van het weerstandsvermogen

Gegeven de gekwantificeerde beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit is binnen

gemeentelijk Nederland de volgende benadering gebruikelijk:

Weerstandsvermogen = beschikbare weerstandscapaciteit / benodigde weerstandscapaciteit30.

Waardering Ratio weerstandsvermogen Betekenis A > 2,0 Uitstekend B 1,4 < x < 2,0 Ruim voldoende C 1,0 < x < 1,4 Voldoende D 0,8 < x < 1,0 Matig E 0,6 < x < 0,8 Onvoldoende F < 0,6 Ruim onvoldoende

De norm is dan de waarde van de ratio, BZK en veel gemeenten achten de bandbreedte 1,0 - 1,4

voldoende.

Bij de beoordeling van wat voldoende is kan rekening worden gehouden met de momenten

waarop weerstandscapaciteit beschikbaar kan zijn, respectievelijk nodig moet zijn. Het toevoegen

aan weerstandscapaciteit gaat ten koste van ruimte voor andere aanwendingen. Bovendien zal

inzet meestal niet op stel en sprong nodig zijn. Daarom is een direct inzetbare

weerstandscapaciteit (Algemene Reserve) ten behoeve van gekwantificeerde risico’s (na

simulatie) verdedigbaar. Dat betekent dan een ratio van het weerstandsvermogen van 1,0 als

ondergrens.

30

Circulaire BZK ten behoeve van de Gemeenteraad

439


Voor niet kwantificeerbare risico’s zou een werkbare norm zijn dat er voldoende

weerstandscapaciteit op termijn beschikbaar moet zijn om een ruime bandbreedte van mogelijke

schade te kunnen dekken. hoe dan ook is het bepalen van een voldoende bandbreedte te dekking

van niet kwantificeerbare risico’s altijd lastig en discutabel zal zijn. De kwaliteit en consistentie van

de onderbouwing zal daarbij helpen.

Een andere veel globalere benadering is het weerstandsvermogen simpel baseren op de totale

financiële omvang van de gemeente. Bijvoorbeeld: direct beschikbare weerstandscapaciteit is een

percentage (zeg 5% á 10%) van de totale externe baten geschoond voor interne verrekeningen (=

omzet). Een dergelijk percentage kan ook als ondergrens voor de Algemene Reserve worden

gebruikt

De normering valt te verdiepen door een classificatie van benodigde en beschikbare

weerstandscapaciteit. De volgende benadering is denkbaar:

De invulling van het wenselijke weerstandsvermogen (de normering) zal afhangen van de niet te

voorziene situatie die zich dan voordoet en dus altijd maatwerk zijn. In de praktijk zal een zekere

bandbreedte wenselijk zijn ten behoeve van een stabiele ontwikkeling van de begroting.

Zowel de verhouding benodigde/ beschikbare weerstandscapaciteit als de omvang van de

begroting zijn daarbij goed verdedigbare criteria. De vaststelling van het noodzakelijke geachte

weerstandsvermogen kan niet los worden gezien van een algemeen bestuurlijk standpunt over

risicobereidheid (zie hierna).

het weerstandsvermogen wordt op grond van de volgende criteria bepaald:

1. Algemene Reserve > Gekwantificeerde resterende risico’s

2. met als ondergrens minimaal 5% van de begroting (exclusief interne verrekeningen)

3. op grond van de beschikbare informatie over niet kwantificeerbare risico’s, KKGG-risico’s en

samenhang van risico’s, kan additioneel aan de Algemene Reserve een stelpost worden

toegevoegd.

440


Wat als minder dan voldaan is aan de norm?

Indien aan de bovenstaande normen niet is voldaan zal besluitvorming moeten plaats vinden over

aanvulling van de beschikbare weerstandscapaciteit. In bovenstaande opzet zou dat gelaagd

moeten gebeuren.

Indien het weerstandsvermogen zakt onder de norm zal de weerstandscapaciteit moeten worden

aangezuiverd, primair door een dotatie aan de Algemene Reserve, rekening houdend met de

gewenste begrotingstabiliteit.

Indien de Algemene Reserve minder is dan nodig voor het weerstandsvermogen, dan vindt

integrale afweging plaats over aanvulling van beschikbare weerstandscapaciteit. De portefeuille

Financiën zal expliciet voorstellen doen voor aanvulling tot de norm van het weerstandsvermogen,

eventueel gespreid over een beperkt (3 a 5) aantal jaren op basis van een herstelplan.

Het kan zijn dat de ook op langere termijn beschikbare weerstandscapaciteit minder is dan nodig

wordt geacht, ook voor de niet (direct) kwantificeerbare risico’s. In feite betekent dit dat het

college zich niet zich meer in staat acht om reëel geachte risico’s te dekken binnen de bestuurlijk

aanvaardbare ruimte. In de praktijk zal zo’n conclusie het resultaat zijn van een al langer durend

proces van geleidelijke verslechtering van het risicoprofiel of een plotseling optredende

dramatische verslechtering. In beide gevallen zullen oplossingen een kwestie zijn van maatwerk en

heeft het geen zin hiervoor een procedure vast te stellen.

Wat als meer dan voldaan is aan de norm?

Het aanhouden van een Algemene Reserve legt beslag op de financiële ruimte die ook anders kan

worden gebruikt. Een optie is een deel van de overmaat aan beschikbare weerstandscapaciteit in

te zetten voor vermindering van het risicoprofiel, waardoor de resterende risico’s (en daarmee de

benodigde weerstandscapaciteit) minder wordt. De mate waarin dit een realistische optie is hangt

af van de directe inzetbaarheid van de beschikbare weerstandscapaciteit én van het bestuurlijke

draagvlak om die in te zetten voor vermindering van resterende risico’s. Immers, het is

onvermijdelijk dat andere bestuurlijke wensen in beeld komen als bestedingsrichting.

Indien de direct beschikbare weerstandscapaciteit méér is dan nodig voor het

weerstandsvermogen, dan wordt een integrale afweging gemaakt over de besteding van die

middelen. De portefeuille Financiën zal expliciet de inzet voor beperking van resterende risico’s als

bestedingrichting naar voren brengen.

Risicobereidheid als basis voor het weerstandsvermogen

Het beleid over het weerstandsvermogen is (vaak impliciet) de neerslag van de risicobereidheid

van het bestuur. De bepaling van risicobereidheid binnen de publieke sector is een vraagstuk op

zich31. Het begint bij het verkrijgen van inzicht in de mogelijke afwijkingen tov de doelstellingen

(risicoruimte), vervolgens is dan de vraag aan de orde welke afwijkingen tov de doelstellingen

31

Zie bijvoorbeeld: Anderson Richard, Risk Appetite & Tolerance, Guidance Paper, Institute of Riskmanagement (IRM), 2011

441


bestuurlijk acceptabel zijn. Dat hangt mede van de prijs die moet worden betaald om een risico te

beheersen32.

Het zou te overwegen zijn om de vraag naar risicobereidheid bij het begin van elke college periode

expliciet aan de orde te stellen. De volgende werkwijze zou dan denkbaar zijn:

uitgangspunt is het nieuwe Programakkoord;

vervolgens worden de belangrijkste risico’s geïdentificeerd die de realisatie van het

Programakkoord zouden kunnen belemmeren. Deze hangen af van de (nieuwe)

bestuurlijke ambities maar ook van lopende grote projecten en hervormingen en externe

ontwikkelingen;

de beheersingsmaatregelen vaststellen die nodig én (gezien de financiële ruimte)

mogelijk zijn;

wat resteert zijn de risico’s die het nieuwe college en Gemeenteraad bereid zijn te

accepteren: in wezen de uitdrukking voor de risicobereidheid.

Jaarlijks worden bij de totstandkoming van de begroting de belangrijkste risico’s geactualiseerd en

betrokken bij het beleid inzake het gemeentelijke risicomanagement en het

weerstandsvermogen. Bij het nadenken over de risicobereidheid is het goed voor ogen te houden

dat naarmate college en Gemeenteraad méér bereid is om het risico te accepteren dat

beleidsdoelstellingen niet (volledig) worden gehaald, er minder weerstandscapaciteit beschikbaar

hoeft te zijn.

Een andere overweging is dat veel risico’s een externe oorzaak hebben maar de belangrijkste wel

zijn te identificeren en, zeker gedeeltelijk, te beheersen.

Verder is het van belang te onderkennen dat risico’s en de beheersing daarvan sterk worden

bepaald door het beleid zelf, zowel de ambities als de rol die de omringende wereld daarin speelt.

In dat verband is het van belang dat verschillende onderdelen van de Hervormingsagenda

specifiek zijn gericht op een grotere participatie van burgers, bedrijven en andere organisaties33.

Operationalisering van risicobereidheid wordt verder uitgewerkt in het kader van de voorbereiding

van de totstandkoming van het Programakkoord 2014-2018.

Paragraaf 5 Risicomanagement en weerstandsvermogen in de P&C- cyclus

Zoals in het begin gesteld, het inzicht in het weerstandsvermogen is een sluitstuk van een systeem

waarin op alle niveaus risico’s worden onderkend en zo goed mogelijk beheerst (zie bijlage 2).

Alleen dan kan risicomanagement een wezenlijk sturingsinstrument betekenen in de

bedrijfsprocessen. Ten behoeve van de positionering van het risicomanagement binnen een

organisatie is ISO31000 een nuttige breed aanvaarde leidraad.

32

Actueel voorbeeld: portefeuillehouder infrastructuur Openbaar Vervoer accepteert een risico inzake tunnelveiligheid omdat vermijding daarvan te veel geld, tijd en overlast zou veroorzaken. 33

Zie Kadernota 2013, blz. 34 en verder

442


Een succesvol risicomanagement houdt niet op met de implementatie van een methode en het

hanteren van een norm. Het is essentieel dat permanent een dialoog tot stand komt over risico’s

op elk niveau. Risicomanagement is een continu proces waarbij met regelmaat strategische

risico’s aan de bestuurstafel besproken worden. Dat brengt als randvoorwaarden met zich mee dat

de organisatiecultuur open en actief is. ISO31000 geeft daar overigens ook handvatten voor.

Daarom zal in het reguliere overleg van diensten (en wellicht stadsdelen) met DMC in het kader

van de P&C- cyclus het risicomanagement een prominente plaats krijgen.

Ook bij een goed functionerend risicomanagement systeem kunnen risico’s naar boven komen die

de betreffende organisatie niet zelf kan beheersen en daarmee relevant zijn voor de bepaling van

de benodigde weerstandscapaciteit. DMC zal de voorstellen van diensten beoordelen,

nadrukkelijk binnen de context van de kwaliteit van het risicomanagement binnen de dienst.

Immers, een goed risicomanagement is een noodzakelijke voorwaarde voor de juistheid,

volledigheid en onderbouwing van de resterende risico’s.

Een bijzonder punt van aandacht is de identificatie en kwantificering van resterende

gemeentebrede vaak strategische risico’s. Dit is primair een verantwoordelijkheid van DMC, in

samenwerking met het CMT.

De benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit moet periodiek worden herijkt ten behoeve

van de beoordeling van het weerstandsvermogen. Gezien het feit dat risico’s betrekking hebben

op de onzekere toekomst zou de begroting een logisch moment zijn: het college besluit tot de

activiteiten en daarvoor benodigde budgetten in het volgend jaar, onderkent de daarmee

verbonden resterende risico’s en past de Algemene Reserve daar op aan. Het nadeel van deze

benadering is dat de bepaling van de Algemene Reserve dan onderdeel is van besluitvorming over

de aanwending van de incidentele ruimte en moet concurreren met andere beleidsmatig meer

aantrekkelijke aanwendingen. Besluitvorming bij de rekening heeft dat nadeel niet en aanpassing

van de Algemene Reserve is dan onderdeel van de resultaatbestemming.

Bij de opstelling van de rekening kan blijken dat de omvang van de Algemene Reserve

onvoldoende is, gezien de benodigde weerstandscapaciteit en het eerder vastgelegde

weerstandsvermogen, dan zal een toevoeging moeten plaatsvinden. Indien er een voldoende

groot positief rekeningresultaat is zal dat ten koste gaan van de incidentele ruimte (voor het jaar

daarna). Indien de benodigde toevoeging niet kan worden gevonden in het rekeningresultaat dan

zullen andere acties nodig zijn:

a. aanspreken nog niet verplichte ruimte in bestemmingsreserves

b. verhoging belastingtarieven

c. verkoop van activa

Teneinde plotselinge schokken te voorkomen is het mogelijk om de benodigde toevoeging over

een beperkt aantal (3 á 5) jaren te spreiden.

In de rekening zal het college, op basis van een actueel inzicht in de resterende risico’s, gegeven de

beleidsvoornemens in het komende jaar en exogene ontwikkelingen, de Gemeenteraad een

443


actualisatie opnemen van de benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit. Het beleid inzake

het weerstandsvermogen is hierbij de referentie.

Een negatief rekeningresultaat zal gedekt moeten worden uit de Algemene Reserve, een positief

resultaat zou geheel of gedeeltelijk hier aan kunnen worden toegevoegd.

Opzet van de paragraaf weerstandsvermogen

De paragaaf weerstandsvermogen is een onderdeel van de beschouwing over de stand van zaken

en voornemens over het gemeentelijk beleid inzake het gemeentelijk risicomanagement. Op

grond van bovenstaande zou de paragraaf weerstandsvermogen tenminste de volgende

onderdelen moeten bevatten:

1. Beschouwing omvang resterende risico’s met daarin aandacht voor:

Belangrijkste (maximaal 10) gekwantificeerde risico’s en uitkomsten simulatie

Niet gekwantificeerde risico

Samenhang grote risico’s

2. Beschouwing beschikbare weerstandscapaciteit

d. Omvang Algemene Reserve

e. Eventueel onttrekking Algemene Reserve ter dekking schade opgetreden resterende

risico’s

f. Eventuele beschikbaarheid op termijn:

- Bestemmingsreserves (na expliciete specifieke besluitvorming)

- Onbenutte belastingcapaciteit

- Stille reserves

g. Flexibiliteit begroting

h. Classificatie beschikbare weerstandscapaciteit

3. Beschouwing toereikendheid beschikbare weerstandscapaciteit met eventueel voorstellen:

Op termijn beschikbare weerstandscapaciteit in relatie met:

- uitkomsten simulatie gekwantificeerde risico’s

- KKGG-risico’s

- niet kwantificeerbare risico’s en samenhang risico’s

Inzet overmaat beschikbare weerstandscapaciteit voor vermindering resterende risico’s.

444


Bijlage 1 Relevante artikelen uit het Besluit begroting en verantwoording provincies en

gemeenten (BBV)

Artikel 9 zegt dat de begroting een paragraaf weerstandsvermogen moet bevatten. Artikel 26 stelt

dat in de rekening de verantwoording moeten worden gegeven over hetgeen in de begroting is

opgenomen.

artikel 11:

1. het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen

a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de (…)

gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken

b. alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis

kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

2. 2 de paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat tenminste:

een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

een inventarisatie van de risico’s;

het beleid betreffende de weerstandscapaciteit en de risico’s.

artikel 44:

1. Voorzieningen worden gevormd wegens:

a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch

redelijkerwijs te schatten;

b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen

of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;

c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die

kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand

begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een

aantal begrotingsjaren.

2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek

besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49,

onderdeel b.

3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde

verplichtingen van vergelijkbaar volume.

445


Bijlage 2 systeem van Risicomanagement

Integraal risicomanagement is geen doel op zich, maar ondersteunt de gemeentelijke organisatie op elk

niveau bij het effectief, efficiënt, rechtmatig en met een structureel sluitende financiële begroting bereiken

van haar gemeentelijke doelen op het gebied van:

realisatie van strategische (beleids)doelen (Strategisch)

effectiviteit en efficiëntie van bedrijfsprocessen/systemen (Operationeel)

betrouwbaarheid en rechtmatigheid van de (financiële) informatieverzorging (Verantwoording)

naleving van relevante weten regelgeving (Naleving)

bescherming van waarden tegen ongeoorloofd gebruik (Waarden)

Dit door vanuit een weloverwogen stadsbreed risicomanagement beleid aan de verantwoordelijke

organisatieniveaus uniforme uitgangspunten, kaders, richtlijnen, instrumentaria (technieken en

methodieken) inzichten aan te reiken om expliciet, bewust, proactief, continu en op een gecoördineerde

systematische wijze de kansen (positieve risico’s) te benutten én de risico’s die de doelrealisatie

belemmeren (negatieve risico’s) te beheersen, zodat uiteindelijk de gehele gemeentelijke organisatie ‘in

control’ blijft.

446


6.3 Regeling Risicovolle Projecten De Regeling Risicovolle Projecten is bedoeld voor projecten met grote risico’s. Doel van de regeling is optimale sturing vooraf en tijdens het project in plaats van controle achteraf. Daarom worden eisen gesteld aan:

opzet van het project

uitvoering van het project, in het bijzonder de aspecten tijd, geld en functionele eisen

beheersmaatregelen De regeling De Regeling Risicovolle Projecten is bedoeld voor projecten die een grote bestuurlijke en maatschappelijke invloed hebben op de gemeente Amsterdam. Voor het criterium risicovol geldt dat de regeling in elk geval van toepassing is op projecten met een omvang van minimaal € 20 miljoen en een looptijd van minstens een jaar. Andere criteria zijn:

grote impact op gemeentelijke bedrijfsvoering of die van een dienst

grote impact op de samenleving

lange doorlooptijd

betrokkenheid meerdere partijen

politieke gevoeligheid

niet routinematig

toepassing nieuwe technologieën of financieringsconstructies

substantiële gemeentelijke verantwoordelijkheid

In de voorbereidingsfase, in ieder geval voorafgaand aan de definitieve besluitvorming over het project, neemt het College het besluit of de regeling risicovolle projecten van toepassing is. De Gemeentesecretaris en de directeur Middelen en Control adviseren het college hierover, als onderdeel van de ambtelijke beoordeling van voorstellen. Los hiervan kan de gemeenteraad besluiten om op eigen initiatief de regeling van toepassing te verklaren voor een project. In de paragraaf Weerstandsvermogen van de gemeentelijke begroting en het gemeentelijk jaarverslag zal het college ter informatie de gemeenteraad jaarlijks een overzicht geven van de projecten die vallen onder de Regeling Risicovolle Projecten. Tegenspraak Een belangrijk instrument is Tegenspraak. Met Tegenspraak wordt kritische reflectie georganiseerd zowel binnen projecten als met onafhankelijke collega’s en externen. Tegenspraak is nodig om de juiste beslisinformatie op tafel te krijgen en schijnzekerheden in de besluitvorming en het denken vanuit een tunnelvisie, te voorkomen. Tegenspraak kan in een aantal vormen worden georganiseerd: een Gateway review, een Dwarskijksessie, een Project check of een Projectspiegel. Projecten onder de regeling zijn verplicht een Programma van Tegenspraak op te zetten.

447


Aandacht, niet sturing De opzet van de regeling is de dialoog over de risicovolle projecten op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau te bevorderen. De regeling risicovolle projecten is niet een extra stuurmiddel van het college op projecten.. Alle projecten hebben een eigen stuurmodel waarin bestuurlijke besluitvorming vooraf plaats vindt en waarbij het college naar gelang de omvang van het project in meer of mindere mate bij de uitvoering wordt betrokken. Besluitvorming Het gemeenteraad van Amsterdam heeft op 14 mei 2008 ingestemd met de Regeling Risicovolle Projecten. De regeling Je kunt de volledige Regeling Risicovolle Projecten vinden op de volgende pagina’s.

448


Regeling Risicovolle Projecten

1. Doel

Deze regeling is bedoeld voor projecten met grote risico’s. Niet het koste wat kost vermijden van

risico’s staat centraal, maar het vooraf in beeld brengen van oorzaken en gevolgen van risico’s en

het treffen en naleven van beheersmaatregelen. Doel van de regeling is optimale sturing vooraf en

tijdens het project in plaats van controle achteraf. Daarom worden eisen gesteld aan:

opzet van het project

uitvoering van het project, in het bijzonder de aspecten tijd, geld en functionele eisen

beheersmaatregelen

Naast deze regeling is de Regeling Kredieten van toepassing.

2. Uitgangspunten van de Regeling Risicovolle Projecten

2.1 Aanwijzing als risicovol project

Er is sprake van een project indien het gaat om activiteiten met een omschreven doel en afronding

binnen een gespecificeerde tijd, over het algemeen meer dan een jaar. Kenmerk van een project is

ook dat er een apart ‘werkverband’ met een projectverantwoordelijke in het leven wordt

geroepen, die wordt belast met de realisatie van het project. Het werkverband kan uiteenlopen

van een projectgroep binnen een dienst tot een omvangrijk projectbureau met een

projectdirecteur.

Voor het criterium risicovol geldt het volgende. De regeling is in elk geval van toepassing op

projecten met een omvang van minimaal € 20 miljoen en een looptijd van minstens een jaar.

Andere criteria zijn:

grote impact op gemeentelijke bedrijfsvoering of die van een dienst

grote impact op de samenleving

lange doorlooptijd

betrokkenheid meerdere partijen

politieke gevoeligheid

niet routinematig

toepassing nieuwe technologieën of financieringsconstructies

substantiële gemeentelijke verantwoordelijkheid

In de voorbereidingfase, in ieder geval voorafgaand aan de definitieve besluitvorming over het

project, neemt het College het besluit of de regeling risicovolle projecten van toepassing is.

De Gemeentesecretaris en de directeur Concern Financiën adviseren het College hierover, als

onderdeel van de ambtelijke beoordeling van voorstellen.

449


Los hiervan kan de Gemeenteraad besluiten om op eigen initiatief de regeling van toepassing te

verklaren voor een project.

In de paragraaf Weerstandsvermogen van de gemeentelijke begroting en rekening zal het College

ter informatie de Gemeenteraad jaarlijks een overzicht geven van de projecten die vallen onder de

regeling risicovolle projecten.

2.2 Verdeling van verantwoordelijkheden

Naar analogie van de opzet in de ruimtelijke sector wordt het volgende principe van

verantwoordelijkheden gehanteerd34.

Besturingsmodel projecten

De portefeuillehouder of een Bestuurlijk Team (zoals bij Coalitieprojecten) is bestuurlijk

verantwoordelijk voor het project

Het College geeft de projectverantwoordelijke de opdracht het project binnen de gestelde

eisen aan tijd, geld en kwaliteit te realiseren. Op grond van de in bijlage 2 opgenomen

aandachtspunten kunnen de specifieke beheersmaatregelen voor het project worden

vastgesteld

De uitgaven en ontvangsten van een project worden verantwoord in de administratie van

een dienst. De directeur van de betreffende dienst is dan ook verantwoordelijk voor het

financiële beheer en voert uit dien hoofde financieel toezicht uit op het project

Binnen de vastgestelde budgettaire kaders mandateert de directeur van de betreffende

dienst de projectverantwoordelijke voor het budgetbeheer van het project. Het

34

Ontleend aan het besturingsmodel in door het College 5 juni 2007 vastgestelde notitie Sterke Projecten (blz. 9 en 10)

450


betreffende budget omvat het geheel van kosten en ontvangsten ten behoeve van het

projectbudget en niet alleen de proceskosten

De uitgaven en ontvangsten van een project maken deel uit van de gemeentebegroting en

de gemeenterekening. Concern Financiën en de ACAM (zie ook paragraaf 5) hebben hun

eigen verantwoordelijkheden in het reguliere gemeentelijke P&C-proces.

2.3 Verschillende projectfases

Veel projecten onderscheiden verschillende projectfases: infrastructurele projecten kennen

definitie-, ontwerpen realisatiefases35 van een Voorlopig Ontwerp (VO), Definitief Ontwerp (DO)

en uitvoering. Bij ruimtelijke plannen wordt eerst een strategiebesluit genomen dat vervolgens

wordt uitgewerkt in een projectbesluit en daarna een investeringsbesluit met een

grondexploitatie36.

Nadat een project is aangewezen als risicovol, is de regeling In principe van toepassing op alle

projectfases. Het is echter logisch dat de fase de inhoud van de rapportages bepaalt: zo zullen in

de eerste fase van een project de risico’s en ramingen globaler zijn dan in latere fases.

De hierna volgende rapportagevoorschriften moeten het College en de Gemeenteraad voldoende

waarborgen bieden dat de vereiste beheersmaatregelen ook daadwerkelijk worden ingezet en

uitgevoerd.

De basisrapportage bevat een opzet van de beheersmaatregelen. In de voortgangsrapportages

staat beschreven hoe uitvoering gegeven wordt aan de beheersing.

3. Basisrapportage Risicovol Project

3.1 Voorbereiding

Een maand na de vaststelling van een Risicovol Project informeert het College de betreffende

raadscommissie over de hoofdlijnen van het project. Op voorhand is niet te zeggen wat dan al

bekend is over het project. In sommige gevallen zal er sprake zijn van een verkennende fase,

waarin het project nog verder moet worden uitgewerkt. In voorkomende gevallen zal daarvoor een

voorbereidingskrediet worden gevraagd. Aangezien de inhoud van deze fase per project sterk

uiteen kan lopen bevat de regeling hiervoor geen specifieke richtlijnen.

3.2 Opzet rapportage

Op een gegeven moment zal het College de Gemeenteraad een definitief besluit over het project

voorleggen. Het voorstel dient dan vergezeld te gaan van een basisrapportage. De

basisrapportage vormt de onderbouwing voor het aan te vragen krediet37 en bestaat uit de

volgende paragrafen.

35

Zie de notitie ‘Plan en besluitvormingsproces infrastructuur’ (dIVV, augustus 2004) 36

Deze fases zijn beschreven in het Plaberum 37

Het kan voorkomen dat bij de start van het project nog niet alle benodigde kredieten worden aangevraagd. Dat doet zich voor bij hele grote infrastructurele projecten met een zeer lange looptijd

451


Paragraaf 1 Doelstelling(en)

Specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden formuleren.

Paragraaf 2 Scope

Wat valt wel en wat valt niet onder het project?

Paragraaf 3 Planning

Bevat een tijdschema, inclusief een overzicht van te nemen besluiten en betrokkenheid

van de gemeenteraad daarbij.

Paragraaf 4 Budget en dekking

Een raming van kosten en opbrengsten en de wijze waarop de raming tot stand is

gekomen, de inpassing in de gemeentebegroting en afspraken over compensatie van

eventuele overschrijdingen.

Bij projecten met een omvang van meer dan € 5 miljoen dient de raming te zijn voorzien

van een interne of externe second opinion over de kwaliteit van de raming.

Paragraaf 5 Risicomanagement

De basisrapportage dient een uitgebeid risicoprofiel te bevatten, gebaseerd op een

uitgebreide analyse van de risico’s (dus niet alleen de financiële) en de

beheersingsmaatregelen. De reikwijdte en diepgang van de analyse zal per project

verschillen. In ieder geval moet zijn aangegeven:

- de gebruikte methode. Voorgeschreven is de Risman methode (zie bijlage 3). Indien

u een andere methode wilt hanteren dan wordt u verzocht de argumenten daarvoor

aan te geven. De Risman methode is recent uitgebreid met een methode om met

betrokken partijen beter over risico’s te communiceren (Risnet38)

- rubricering van risico’s – conform bijlage 1

- van de belangrijkste risico’s (top 10) moet inzicht worden gegeven in het (bruto)

risico én de beheersmaatregelen én het eventuele resterende (=netto) risico

- kwantificering het totale bruto risico

- voorstel ter dekking van risico’s post onvoorzien voor de verschillende

onderscheiden fases van het project

- voorstel ter dekking van de risico’s een interne project-risicoreserve voor

bijvoorbeeld prijsstijgingen, te specificeren per component

- een overzicht van de wijze waarop invulling is gegeven aan de in bijlage 2 vermelde

aandachtspunten

(zoals de Noord-zuidlijn) en grote ruimtelijke projecten met verschillende grondexploitaties (zoals IJburg en Noordwaarts). 38

Risnet wordt binnen de gemeente door het IBA ondersteund.

452


Paragraaf 6 Projectorganisatie

U wordt verzocht de in de betreffende sector gebruikelijke methode toe te passen (zoals

Prince II). Indien u een andere methode wilt hanteren dan wordt u verzocht de

argumenten daarvoor aan te geven

De paragraaf geeft tevens inzicht in de opzet van de administratieve organisatie en

interne controle en de projectorganisatie met de daarin geregelde toetsingsmechanismen

(bijvoorbeeld Gateway) en geplande audits.

Paragraaf 7 Bestuurlijke informatievoorziening.

Opzet voor de wijze waarop het bestuur zal worden geïnformeerd over de uitvoering van

het project. In paragraaf 4 wordt nader ingegaan op de vereisten voor de

voortgangsrapportages. U wordt verzocht te onderbouwen indien u daarvan wilt

afwijken39.

3.3 Externe project-risicoreserve

Bij de basisrapportage kan een voorstel worden gedaan voor de vorming van een reserve ten

behoeve van de risico’s waarvoor geen dekking (bijvoorbeeld in de vorm van een post onvoorzien)

binnen het project is opgenomen. Een dergelijke externe project-risicoreserve staat onder beheer

van de directeur van de dienst die verantwoordelijk is voor het financiële beheer van het project.

Bij grondexploitaties zal de reserve onder worden gebracht bij het Vereveningsfonds of het SFV.

Indien nodig kan de projectverantwoordelijke tijdens de uitvoering van het project een beroep

doen op een bijdrage uit deze reserve. Dit vergt dan expliciete bestuurlijke besluitvorming.

3.4 Toetsing

De directeur van de dienst waar de uitgaven en ontvangsten van het project zullen worden

verantwoord toetst de basisrapportage op de toereikendheid van het budget en de

beheersingsmaatregelen van de risico’s.

De Bestuursdienst toetst de basisrapportage op volledigheid. Specifiek wordt een oordeel

gegeven over de budgettaire inpasbaarheid van het project binnen de bestaande regels.

3.5 Besluitvorming

De basisrapportage wordt via de normale lijnen ter besluitvorming voorgelegd via

portefeuillehouder/Bestuurlijk Team, College en Raadscommissies. Eventueel wordt tevens een

besluit genomen over de vorming van een externe project-risicoreserve.

4. Voortgangsrapportages De voorbereiding en uitvoering van een Risicovol Project zal over het algemeen méér dan een jaar

in beslag nemen. Het bestuur dient periodiek voortgangsrapportages te ontvangen. Dat kunnen

kwartaalrapportages zijn, maar afhankelijk van de aard van het project kan de frequentie ook lager

zijn.

39

Voor grondexploitaties is een format voorgeschreven voor het jaarlijks door de projectverantwoordelijke op te stellen Financieel Perspectief .

453


4.1 Opzet

Elke voortgangsrapportage bevat in ieder geval de volgende paragrafen (zie bijlage 4 voor het

format met een nadere specificatie):

Paragraaf 1 Fysieke voortgang project

Paragraaf 2 Financiële voortgang

Paragraaf 3 Globale ontwikkeling risico’s

Paragraaf 4 Specifieke voorschriften voor de eindejaarsrapportage

Overige voorschriften:

alle bedragen tegen één prijspeil tenzij anders vermeld

belangrijke wijzigingen ten opzicht van vorige rapportage zijn toegelicht

de financiële informatie sluit aan bij de informatie in betreffende kredietbesluiten,

begroting, balans en rekening van de dienst waar de uitgaven en ontvangsten van het

project wordt verantwoord

over gevoelige informatie moet kabinet worden gerapporteerd

Het College en/of de raadscommissie kan altijd besluiten om additionele informatie over

specifieke onderdelen in de voortgangsrapportages op te nemen.

4.2 Toetsing

De directeur van de dienst waar de uitgaven en ontvangsten van het project worden verantwoord

toetst de rapportage op juistheid en volledigheid wat betreft de financiële aspecten (inclusief

risico’s). Bij grondexploitaties zal ook de beheerder van het vereveningsfonds of SFV een toets

uitvoeren.

De Bestuursdienst toetst de rapportages op volledigheid. Specifiek wordt nagegaan of alle

gemaakte afspraken (bijvoorbeeld naar aanleiding van een audit) ook zijn nagekomen.

4.3 Bestuurlijke besluitvorming

De portefeuillehouder/Bestuurlijk Team legt de voortgangrapportage via de normale lijnen ter

besluitvorming voor aan het College. De rapportage wordt binnen drie maanden van afloop van de

periode ter kennisneming aan de betreffende raadscommissie(s) toegezonden.

4.4 Wijzingen in het project

Wijzigingen in het project moeten altijd vooraf ter bestuurlijke besluitvorming worden voorgelegd:

wijzigingen in de scope van het project met de gevolgen in tijd en geld

wijzigingen in het risicoprofiel

aanvullende kredieten

vorming, aanvulling of vrijval van voorzieningen.

De wijzigingen worden voorafgaand ter goedkeuring voorgelegd aan de betreffende

raadscommissie(s) en (indien het budgetrecht in het geding is) aan de gemeenteraad.

454


4.5 Afsluiting project

Na afloop van het project maakt de projectverantwoordelijke een eindrapportage met een

evaluatie. Tevens worden dan de eventuele kredieten afgesloten. Voor niet volledig bestede

kredieten vervalt daarmee de door de gemeenteraad aan het College verstrekte machtiging tot

het doen van uitgaven ten laste van deze kredieten.

De portefeuillehouder/het Bestuurlijk Team legt de eindrapportage via de normale lijnen ter

besluitvorming voor aan het College. De rapportage wordt binnen drie maanden van afloop van

het project ter kennisneming aan de betreffende raadscommissie(s) toegezonden.

5. Rol ACAM ACAM zal jaarlijks een verslag uitbrengen over alle projecten die onder de regeling vallen. Het

verslag zal gericht zijn op de beantwoording van de volgende vragen:

zijn de benodigde risicoanalyses uitgevoerd?

zijn op basis hiervan afdoende beheersingsmaatregelen genomen?

zijn de getroffen beheersingsmaatregelen afdoende nageleefd?

ACAM geeft ook een oordeel over het systeem waarmee de kwaliteit en volledigheid van de

informatie in de voortgangsrapportages en de toereikendheid van de projectorganisatie wordt

gewaarborgd (in het bijzonder de AO/IC).

6. Praktische toepassing is maatwerk Deze regeling dient zodanig te worden gebruikt dat het zijn nut heeft voor zowel het bestuur

(Portefeuillehouder, College, Gemeenteraad) als voor het interne projectmanagement.

Voor een praktische toepassing is een redelijke verhouding tussen benodigde inspanningen om

informatie te leveren en het gebruik ervan van belang. Ook moet de gevraagde informatie zinvol

zijn voor beheersing van risico’s.

Voor een specifiek project kan het College besluiten om niet alle onderdelen van de regeling van

toepassing te verklaren. Het College informeert de betreffende raadscommissie hierover. Het

College kan besluiten om (onderdelen uit) de rapportage kabinet te behandelen en aan de

desbetreffende commissie voor te leggen. Dit zal aan de orde zijn wanneer het informatie betreft

die de onderhandelingspositie van de gemeente kan schaden.

Voor zover subsidies van andere overheden van toepassing zijn, wordt aangesloten bij de in dat

kader te verstrekken (periodieke) informatie aan de subsidieverlener.

De beheersing van door de overheid uitgevoerde risicovolle projecten is een onderwerp dat

permanent in beweging is. Van ervaringen moet worden geleerd en het geleerde vertaald in regels

die zinvol én werkbaar zijn. Binnen Amsterdam neemt in het bijzonder de alliantie van diensten die

werken in de ruimtelijke sector initiatieven tot verbetering van de sturing en risicomanagement

van projecten. Zonodig zullen deze worden verwerkt in deze regeling, die derhalve in feite

permanent een voorlopig karakter kent.

455


Bijlage 1. Format risicoanalyse

Van elk risico geeft u, voor zover mogelijk:

de omschrijving

een schatting van de maximale schade voor de gemeente

een schatting van de kans dat de schade ook werkelijk zal optreden

een overzicht van de getroffen beheersmaatregelen om het risico te beperken; u wordt

verzocht hierbij onderscheid te maken tussen:

een binnen het project getroffen voorziening voor de gevolgen; de voorziening zou in het

bijzonder kunnen zijn verwerkt in de post onvoorzien, project risicoreserve of eventueel

het gemeentelijke weerstandsvermogen.

andere getroffen beheersmaatregelen

het resterend risico voor de gemeente; daarbij geeft u:

een onderbouwde schatting van de maximale omvang van de mogelijke schade

een schatting van de kans de kans dat schade voor de gemeente zich voordoet (0%-

100%);

bijzonderheden.

U wordt verzocht het volgende format te hanteren.

Korte omschrijving

van het risico

Maximale

schade voor

de

gemeente

Euro’s

Kans op

schade voor

de

gemeente

(0-100%)

Getroffen

beheersmaatregelen om het

risico te beperken

Resterend risico voor de gemeente

Maximale

schade

Euro’s

Kans

(0-100%)

Bijzonderheden

Voorziening overige

1 Juridisch

2 Technisch

3 Organisatorisch

4 Ruimtelijk

5 Financieel

6 Maatschappelijk

7 Politiek

Indeling ontleend aan de opzet zoals in ontwikkeling bij dIVV (nadere specificatie beschikbaar)

456


Bijlage 2. Aandachtspunten risicobeheersing

Risico’s zijn inherent aan projecten, het is zaak belangrijke risico’s voor tijd, kwaliteit en geld tijdig

te identificeren en de optimale beheersmaatregelen nemen. Beheersing is het centrale begrip is bij

projecten. De ervaring leert dat de beheersbaarheid van een project op verschillende manieren

kan worden bevorderd.

1) Organiseer de communicatie over risico’s in de voorbereiding én uitvoering van het

project. Een methode hiervoor is Risnet.40

2) Zorg voor een projectvoorstel (basisrapportage) waarin duidelijk staat wat het beoogde

kwalitatieve resultaat zal zijn en wanneer het project of tussentijdse onderdelen gereed

zullen zijn. Duidelijk moet zijn op welke grootheden het project wordt gestuurd

(commissie Ringeling, aanbeveling nr.10).

3) Indien relevant, zorg ervoor dat gebruikte rekenmodellen door andere betrokken partijen

(subsidiegevers, vergunningverstrekkers, gebruikers, belanghebbenden) worden

geaccepteerd.

4) Het projectvoorstel dient een onderbouwde raming van alle kosten en opbrengsten te

bevatten en een onderbouwde post onvoorzien. Bijvoorbeeld met de Standaard

Systematiek Kostenraming (SSK).

5) Wees terughoudend met het geven van budgettaire garanties voor een periode langer dan

5 jaar.

6) Raam de proceskosten apart en geef een deugdelijke onderbouwing indien meer nodig is

dan gebruikelijk (aanbeveling Rekenkamer).

7) Vraag vooraf een second opinion op de raming (verplicht voor projecten met een omvang

van meer dan € 5 miljoen).

8) Maak een duidelijke scheiding tussen voorbereiding, uitmondend in een definitief

ontwerp, en de feitelijke uitvoering.

9) Het projectvoorstel bevat een deugdelijke analyse van de belangrijkste risico’s en de wijze

van beheersing. Risico’s zijn meestal niet alleen strikt financieel van aard maar kunnen

liggen in uitvoering, techniek, contract, juridisch, planologisch, organisatorisch,

bestuurlijk, fasering en de omgeving.

10) De projectleider is verantwoordelijk voor het identificeren van risico’s, het treffen en

naleven van beheersmaatregelen.

11) In de in het projectvoorstel opgenomen dekking voor risico’s moet rekening worden

gehouden met de complexiteit van het project. De complexiteit kan bijvoorbeeld zitten in

de te gebruiken nieuwe technieken en omgevingsfactoren.

12) Leg de verantwoordelijkheid voor het beheersen een risico bij de risicodrager en zorg dat

deze voldoende instrumenten heeft om de risico’s daadwerkelijk te beheersen.

13) Accepteer alleen contractuele risico’s in combinatie met een doorslaggevende rol in de

aansturing van het werk. De risicodrager behoort ook risicomanager te zijn.

14) Wees alert op risico’s bij bijdragen van andere partijen (bijvoorbeeld te gehanteerd

prijsindices door subsidiegevers).

15) Benut de mogelijkheden om de projectorganisatie op maat te bouwen met de voor dit

specifieke project optimale mix van interne en externe medewerkers. Formuleer duidelijk

40

Risnet wordt binnen de gemeente ondersteund door het IBA.

457


op welke inhoudelijke criteria externen worden geselecteerd (commissie Ringeling,

aanbeveling nr.12).

16) Leg vast wie waarvoor intern verantwoordelijk is (commissie Ringeling, aanbeveling nr.3):

a) Projectverantwoordelijke (projectdirecteur)

b) Projectcontroller

c) Projectplanner

d) directeur van de dienst waar de uitgaven en ontvangsten worden verantwoord.

17) Ook de extern en bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling (College, stadsdelen,

andere overheden en private partijen) moet worden vastgelegd.

18) Benoem expliciet verantwoordelijkheden in het geval meerdere partijen (stadsdelen,

andere overheden, private partijen) bij het project zijn betrokken (aanbevelingen van

ACAM en Rekenkamer)

19) Houdt bij de opzet rekening met de verschillende raakpunten (interfaces) zowel binnen

het project als tussen project en omgeving. Interfaces kunnen optreden in tijd, ruimte,

ketens en projectonderdelen.

20) Organiseer checks and balances binnen de gemeente, onder andere door de rol van de

Bestuursdienst duidelijk te formuleren (commissie Ringeling, aanbeveling nr.11).

21) Voorkom een overmaat aan eisen ten aanzien van kwaliteit. In het bijzonder is dit van

belang met betrekking tot de omgeving tijdens de uitvoering omdat die kosten vaak

moeilijk vooraf zijn te voorzien. De commissie Herweijer noemde het reguleren van de

inbreng van gebruikers als belangrijke taak van de projectleider, die alleen kan bepalen

welke aanvullende inbreng (die mogelijk kostenverhogend zijn) verantwoord is.

22) Bij hele grote projecten is een externe validatie van de opzet (inclusief systeem van

risicomanagement) wenselijk.

23) Voer de discussie over het ontwerp gedegen, maar sluit hem daarna af. Voorkom het

maken van keuzes (en dus beslissingen) ná het besluit, tijdens de verdere uitwerking en

uitvoering (aanbeveling commissie Herweijer).

24) Wees alert op scope wijzigingen tijdens de uitvoering. Bij een langdurig en veel omvattend

project zijn veranderingen (meestal verhoging) van eisen tijdens de uitvoering vaak niet te

vermijden. Zorg in dat geval voor expliciete bestuurlijke besluitvorming waarbij de

gevolgen voor kosten, tijd en kwaliteit voldoende onderkend worden.

25) Wees vooraf en tijdens de uitvoering alert op exogene invloeden tijdens de uitvoering.

26) Voorkom lange looptijden (meer dan 5 jaar). Knip desnoods een project op. Dit is in lijn

met de aanbevelingen van de commissie Herweijer en Ringeling over de fasering van het

project met fasedocumenten. Perceelsgewijze aanbesteding is een mogelijkheid bij

complexe projecten (Commissie Ringeling, aanbeveling nr. 3).

27) Bij noodzakelijkerwijs langlopende projecten, neem pas definitieve besluiten over (deel)

budgetten en benodigde tijd voor onderscheiden fases op het moment dat het nodig is.

28) Zorg voor bestuurlijk draagvlak indien vooraf bekende (én geaccepteerde) risico’s zich

tijdens de uitvoering ook werkelijk voordoen. Tijdige informatie is daarbij van essentieel

belang.

29) Zorg voor een overzichtelijke transparante archivering ten behoeve van degenen die het

project (moeten) volgen en eventuele evaluatie (commissie Ringeling, aanbeveling nr. 1).

458


30) Maak gebruik van kennis in huis (en elders) over de opzet en uitvoering van grote

projecten en de benodigde contractering- en uitvoeringsmanagement. Vraag vooraf

advies aan het expertisecentrum grote projecten.

31) Ontwikkel tijdig een protocol voor de overdracht van het project naar de beheerder.

32) Probeer risico’s niet alleen te beheersen door rapportages (‘harde control’), maar ook door

‘zachte control’ door dialoog, vertrouwen en bespreekbaar maken van risico’s. (commissie

Ringeling, aanbeveling nr. 13).

459


Bijlage 3. Risicomanagement volgens de RISMAN-methode

Risicomanagement kan worden gezien als een cyclisch proces dat bestaat uit een aantal stappen.

Stap 1: Uitvoeren integrale risicoanalyse

Een eerste stap is het inzichtelijk maken van de stand van zaken op een bepaald moment. Dit

gebeurt door het uitvoeren van een integrale risicoanalyse. Deze risicoanalyse kan worden

uitgevoerd volgens de RISMAN-methode. Bij de RISMAN-methode wordt het project beschouwd

vanuit de volgende invalshoeken, zodat een integraal beeld wordt verkregen:

politiek/bestuurlijk

financieel/economisch

juridisch/wettelijk

technisch

organisatorisch

geografisch/ruimtelijk

maatschappelijk

Het resultaat van de risicoanalyse is een lijst met risico’s gesorteerd op volgorde van de grootte

van de bedreiging voor het project met daarbij vermeld de mogelijke maatregelen om enerzijds

het de kans dat het risico optreedt te verkleinen of anderzijds de gevolgen van het risico te

verkleinen. Wij spreken hierbij over beheersmaatregelen.

De risicoanalyse vormt de basis van risicomanagement en dient op bepaalde momenten te

worden herhaald, te weten:

460


op het moment dat zich tijdens het project grote veranderingen in de omgeving voordoen

aan de start van elke nieuwe projectfase

Stap 2: Vaststellen van beheersmaatregelen

Uit de risicoanalyse is voor de belangrijkste risico’s een aantal mogelijke beheersmaatregelen naar

voren gekomen. De projectleiding (projectmanager, MT) besluit welke maatregelen hiervan

daadwerkelijk worden genomen. Dit gebeurt op basis van een inschatting van enerzijds het

verwachte effect van de beheersmaatregel en anderzijds de kosten of inspanning die de

beheersmaatregel vergt. Tevens wordt vastgesteld wie de

beheersmaatregelen daadwerkelijk gaat uitvoeren of wie verantwoordelijk is voor de uitvoering.

Het resultaat is een lijstje met daarin achtereenvolgens opgenomen:

het risico

de vastgestelde beheersmaatregel

de verantwoordelijke persoon

Stap 3: Implementeren van beheersmaatregelen

De verantwoordelijke personen zorgen er vervolgens voor dat de maatregelen ook daadwerkelijk

worden genomen.

Stap 4: Evalueren van beheersmaatregelen

Op regelmatige basis dient te worden gekeken of de beheersmaatregelen zijn uitgevoerd en of de

maatregelen het gewenste effect hebben gehad. Dit kan maandelijks plaatsvinden in een

projectoverleg of managementoverleg.

Stap 5: Uitvoeren update van de risicoanalyse

Na de evaluatie van de beheersmaatregelen moet een update worden gemaakt van de lijst met

risico’s, zoals die oorspronkelijk is voortgekomen uit de risicoanalyse. Dit houdt in dat wordt

bekeken welke risico’s hiervan verwijderd kunnen worden omdat zij niet meer actueel zijn (door

genomen maatregelen of door het verstrijken van de tijd). Ook worden mogelijke nieuwe risico’s

geïnventariseerd en toegevoegd aan de lijst. De projectmedewerkers en de projectleiding leveren

hiertoe input. Aan de hand van de planning, raming en vastgestelde kwaliteitseisen kunnen zij de

risico’s identificeren. Tevens worden in dit overleg beheersmaatregelen voor de nieuwe risico’s

geïnventariseerd.

Rapportage

Binnen de projecten worden de risico’s en de voortgang van de beheersmaatregelen periodiek

besproken in het projectoverleg en (bijvoorbeeld driemaandelijks) gerapporteerd aan de (interne)

opdrachtgever van het project.

461


Bijlage 4. Format voortgangsrapportages

Paragraaf 1 Fysieke voortgang project

Realisatie tijdsplanning, doelstelling en wijzigingen ten opzichte van vorige rapportage

Maatregelen om de gevolgen van wijzigingen in tijdschema’s voor projectdoelen te

beperken

Wijzigingen in functionele eisen

Wijzigingen in de scope

Eventuele wijzigingen van de wijze waarop het project beheerst en beheerd wordt

Overige informatie die van belang is voor het succesvol verloop van het project

Paragraaf 2 Financiële voortgang

Bestuurlijk goedgekeurd projectbudget (onderscheid uitgaven en ontvangsten) begin van

de periode en mutaties tijdens de periode

Aangegane verplichtingen tot einde periode

Werkelijke uitgaven en ontvangsten tot einde periode

Raming aan te gane verplichtingen tot einde project (cost to complete)

Raming verwachte ontvangsten tot einde project

Melding dreigende afwijking tussen actuele raming en goedgekeurd projectbudget,

rekening houdend met de financiële gevolgen van eventuele vertragingen

Voorstellen voor vermijding dan wel beperking van eventuele overschrijdingen

De som van aanbestedingsresultaten

Benutting post onvoorzien tot einde periode en eventuele bijstelling post onvoorzien

Paragraaf 3 Globale ontwikkeling risico’s

De ontwikkeling van het risicoprofiel, de belangrijkste risico’s (top tien) met de

ontwikkeling van de genomen beheersmaatregelen.

Paragraaf 4 Specifieke voorschriften voor de eindejaarsrapportage

De eindejaarsrapportage bevat de resultaten van een integrale risicoanalyse:

inzicht in de omvang van de projectrisico’s (=kans * maximale schade)

risico’s die na afloop van het project zullen optreden (exploitatie)

ingezette beheersmaatregelen

Terugblik; wijzigingen ten opzichte van vorig jaar

De financiële informatie (waaronder kredieten) over het afgelopen jaar.

Overige voorschriften

Alle bedragen tegen één prijspeil tenzij anders vermeld

Belangrijke wijzigingen ten opzicht van vorige rapportage zijn toegelicht

De financiële informatie sluit aan bij informatie in betreffende kredietbesluiten,

begroting, balans en rekening van de dienst waar de uitgaven en ontvangsten van het

project wordt verantwoord

Over gevoelige informatie moet kabinet worden gerapporteerd

Het College en/of raadscommissie kan echter besluiten om additioneel informatie over

specifieke onderdelen in de voortgangsrapportage op te nemen

462

financieel stelsel amsterdam · 1.7 beleidsnota planning en control cyclus . 1.8 inkoop en...

Documents