Federalismo Fiscal e Instituciones Democráticas en Argentina: Una Relación Difícil

Carlos Gervasoni

80º aniversario del Instituto de Economía y Finanzas. UNC, Córdoba, 10 de marzo de 2015

Federalismo Argentino: Institucionalmente Débil y en Tensión con la Democracia

• El federalismo argentino está plagado de problemas. Ha convivido de forma difícil con las instituciones democráticas desde 1983.

• Los problemas que se destacarán no son necesariamente producto del federalismo en sí, sino de la particular versión que los argentinos hemos construido en las últimas décadas.

• Los distintos defectos que caracterizan a nuestro federalismo pueden ser clasificados, y necesariamente simplificados, en dos tipos: políticos y fiscales.

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Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad

• Los federalismos, como el argentino o el de EUA, surgieron a partir de un acuerdo entre unidades preexistentes de diversos tamaños demográficos. La unidad nacional fue posible gracias al diseño de un Poder Legislativo con una Cámara Baja proporcional (un ciudadano un voto) y una Cámara Alta desproporcional (una provincia un voto).

• El problema es especialmente agudo en la Argentina Senado más desproporcional del mundo. PBA tiene 123 veces más habitantes que TF (en Canadá y Brasil 92 a 1; en los Estados Unidos 66 a 1; y en México 24 a 1). Ambas provincias, sin embargo, son representadas por tres senadores. El 13,6 % de la población residente en 12 provincias tiene en el Senado el mismo peso que el 86,4 % que reside en las otras 12.

• Obvio conflicto entre los principios del federalismo y la democracia.

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Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad

• La distorsión del principio de “un ciudadano, un voto” en el Senado puede ser defendida por tener origen constitucional. Además, no solo depende del diseño institucional, sino también del patrón de distribución poblacional.

• Pero la desproporcionalidad de la Cámara de Diputados es claramente inconstitucional. Un decreto-ley de la dictadura militar fija un mínimo de cinco diputados y asigna a cada provincia tres diputados por sobre lo que le correspondería proporcionalmente.

• El18 % de la población —la residente en las 14 provincias más pequeñas del país— elige 77 diputados, mientras que un 39 % de los argentinos—los de PBA— elige solo 70.

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Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad

Artículo 45.- La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires … El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado.

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Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad

• Las provincias pequeñas también están sobrerrepresentadas en los organismos intergubernamentales federales, como los CF de inversión y de educación.

• Asimismo, estos distritos han estado sobrerrepresentados en la presidencia, controlada desde 1983 mayormente por líderes provenientes de dos de las provincias menos pobladas del país, La Rioja y Santa Cruz.

• El único progreso en el sentido de una mayor proporcionalidad desde 1983 fue la instauración de la elección directa del presidente a partir de la reforma constitucional de 1994. Desde entonces rige el principio de “un ciudadano, un voto” en comicios para el Ejecutivo nacional.

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Problemas Fiscales del Federalismo: Irracionalidad

• El federalismo fiscal es un conjunto de reglas para distribuir, entre la Nación y las provincias, las responsabilidades de tributación y de gasto. Complejísimo conjunto de diferentes regímenes —desde la Ley de Coparticipación en sentido estricto, al FONAVI (Fondo Nacional de la Vivienda), el Fondo Federal Solidario (o de la Soja) hasta los ATN (Aportes del Tesoro Nacional)—.

• Más allá de su innecesaria complejidad (el “laberinto”), tres características hacen del federalismo fiscal argentino un caso muy problemático —y atípico—. A saber:

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Tres Características del FF Argentino

1. La mayor parte de la recaudación tributaria es nacional (aprox. 80%), pero una parte muy importante del gasto público total es provincial y municipal (40 % y el 10 %, respectivamente) elevado “desequilibrio fiscal vertical” las provincias se financian mayormente mediante trasferencias federales.

2. Enormes disparidades en la magnitud de las transferencias que reciben las provincias. TF —la provincia más beneficiada en recursos per capita— obtuvo en 2012 15.000 pesos por cada ciudadano, mientras que la PBA recibió solo 2.100 pesos. Si se considera todo tipo de transferencias federales, los distritos más favorecidos —La Rioja, Santa Cruz o Tierra del Fuego— han recibido de siete a ocho veces más dinero por habitante que el menos favorecido (la PBA). Elevadísimo y atípico nivel de asimetría.

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Tres Características del FF Argentino

3. Estas diferencias no están justificadas por el nivel de desarrollo relativo: TF y SC son las dos provincias más ricas del país y también las que más dinero por habitante reciben. Como si esto fuera poco, ambas se benefician de regalías petroleras y gasíferas que no comparten con sus pares más pobres (TF goza además de la promoción industrial). No hay forma de justificar que se trate mucho más favorablemente a estas dos prósperas provincias que a las mucho más pobres Chaco, Misiones o Salta.

9

10

10 15 20 25 30 35 400

1000

2000

3000

4000

5000

6000

(a)Federal Transfers per Capita by Poverty Level

Poverty level (% Population with Unsatisfied Basic Needs)

Fed

eral

Tra

nsfe

rs p

er C

apita

(in

pes

os;

aver

age

1992

-95)

Formosa

Chaco

Salta

Buenos Aires

La Pampa

Santa Cruz

La Rioja

Catamarca

San Luis

Tucumán

CórdobaEntre Ríos

R2=0.008

Circle size approximately proportional to population

11

0.000000 0.000001 0.000002 0.000003 0.000004 0.000005 0.0000060

1000

2000

3000

4000

5000

6000

(b)Federal Transfers per Capita by Population

1/Population

Fed

eral

Tra

nsfe

rs p

er C

apita

(in

pes

os;

aver

age

1992

-95)

Formosa

Chaco

Buenos Aires

La Pampa

Santa CruzLa Rioja

Catamarca

San Luis

TucumánCórdoba

R2=0.826

Asimetrías Fiscales y Legislativas

12

%Población

%Transf. Fed.

%Diputados

%Senadores

PBA 39% 20% 28% 4%

CABA 7% 2% 10% 4%

CBA-SF-ER-MZA 24% 25% 22% 16%

CHICAS 30% 53% 40% 75%

Total 100% 100% 100% 100%

Lógica de los “Distritos de Bajo Mantenimiento”

No solo las provincias pequeñas son importantes receptoras de subsidios del resto del país vía transferencias federales automáticas, sino que son beneficiadas en la distribución de las transferencias discrecionales —como los ATN— y del gasto del gobierno nacional en las provincias.

El motivo es que son políticamente “baratas”: el apoyo de sus —proporcionalmente muchos— gobernadores y legisladores puede ser obtenido a cambio de modestos recursos fiscales nacionales, dada su pequeña magnitud. Lógica de “distritos de bajo mantenimiento”.

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La Estructura Geográfica del Voto, del Menemismo al Kirchnerismo (Presidenciales de 1995 vs. 2011)

14

30

40

50

60

70

80

CABA+CBA+SF MZA-ER-LP PBA interior

CM(1995) CFK(2011)

Coalición Electoral Oficialista 2011:Desarrollo, FF y Apoyo de Gobernadores

------------------------------------------------- Variable | Modelo Modelo Modelo | Estructural Fiscal Político-------------+----------------------------------- IDH | -239.3* -260.1** -132.6 | .0309 .0087 .156

Transfer. p/c| 6.8** 5.07* | .0085 .0267

Apoyo Govern.| 17.8* | .0104

Constante | 254.2** 259.1** 146.4 | .0063 .0018 .064 -------------+----------------------------------- N | 24 24 24 R2 | .19 .43 .59 -------------------------------------------------Nota: Coeficientes de regresión y errores estándar  

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Una Consecuencia Problamática para la Democracia: Estados Subnacionales Rentísticos e Híbridos

Desigualdad en la distribución territorial de la democracia provincial: Si, “la democracia es un sistema en el que los partidos (oficialistas) pierden elecciones”, entonces, es dudoso que Formosa, La Rioja, San Luis o Santa Cruz lo sean.

En estas y otras provincias, el mismo partido ha ganado ocho elecciones consecutivas para gobernador desde 1983, a menudo con enormes mayorías electorales. ¿Cómo es que los gobernadores de estos distritos logran reelegirse con mayorías impensables en las democracias mejor gobernadas del mundo e, incluso inalcanzables en Buenos Aires, Córdoba o Entre Ríos?

Estas y otras provincias, como Catamarca y Santiago del Estero, son de jure democráticas pero autoritarias en muchas de sus prácticas “regímenes híbridos.

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Rentier-State y Democracia: el Federalismo Fiscal como Fuente de Rentas

• Estudiosos de la política de Medio Oriente acuñaron el concepto de rentier state, esto es, estados fiscalmente ricos, capaces de distribuir recursos generosamente casi sin cobrar impuestos gracias a la apropiación de enormes rentas petroleras (Mahdavy 1970; Beblawi 1990; Luciani 1990).

“A government that can expand its services without resorting to heavy taxation acquires an independence from the people seldom found in other countries … [i]n political terms, the power of the government to bribe pressure groups or to coerce dissidents may be greater than

otherwise” (Mahdavy 1970, 466-7).

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La “Maldición de los Recursos” Política:Petróleo vs. Democracia

• En un ya clásico artículo Michael Ross (UCLA) testeó la hipótesis estadísticamente con una gran muestra de países, concluyendo que, efectivamente, la disponibilidad de rentas petroleras (y gasíferas y minerales, no así las agrícolas) están asociadas con mayores niveles de autoritarismo (Ross, M. 2001. “Does Oil Hinder Democracy?” World Politics 53, 3).

“[G]overnments that fund themselves through oil revenues and have larger budgets are more likely to be authoritarian; governments that

fund themselves through taxes and are relatively small are more likely to become democratic” (Ross 2001, 335).

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Idea Teórica Central:El Federalismo Fiscal como Fuente de Rentas

• Si una provincia recibe transferencias federales muy generosas, esto es, muy por encima de la recaudación que podría lograr por sus propios medios, entonces esas transferencias son funcionalmente equivalentes a las rentas petroleras.

• Si, además, esa provincia hace un muy pequeño esfuerzo de recaudación propia (quizás debido a las generosas transferencias federales), podemos decir que se trata de una rentier province.

• Los gobiernos de provincias rentísticas gozan, entonces, de los beneficios políticos gastar una importante masa de recursos fiscales sin pagar los costos políticos de recaudar.

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The Index of Subnational Democracy and Its Components (1983-2007)

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Subnational democracy

Mean SD

Executive contestation

Mean

Legislative contestation

Mean

Succession control Mean

Legislature control Mean

Term limits Mean

N

La Rioja -1.76 0.53 0.65 0.69 1.83 0.86 3 6 San Luis -1.14 0.53 0.75 0.51 2.00 0.68 3 4 Formosa -0.97 0.91 0.63 0.63 2.00 0.64 1.5 6 Santa Cruz -0.90 0.68 0.60 0.57 1.83 0.69 1.67 6 Sgo. del Estero -0.79 0.41 0.61 0.54 2.00 0.68 0.5 4 Catamarca -0.36 0.14 0.54 0.52 1.80 0.55 2.4 5 La Pampa -0.22 0.16 0.53 0.50 2.00 0.55 0.67 6 Neuquén 0.00 0.46 0.52 0.46 1.33 0.53 0.67 6 Jujuy 0.03 0.49 0.48 0.48 1.33 0.53 1 6 Chubut 0.05 0.82 0.52 0.48 1.00 0.51 0.67 6 Misiones 0.07 0.33 0.48 0.48 1.50 0.52 0.83 6 Santa Fe 0.08 0.35 0.48 0.48 1.00 0.54 0 6 Salta 0.12 0.80 0.47 0.43 1.00 0.56 0.83 6 Corrientes 0.14 0.85 0.46 0.46 1.20 0.54 0.2 5 Buenos Aires 0.20 0.34 0.47 0.43 1.17 0.52 0.67 6 Río Negro 0.24 0.35 0.43 0.41 1.83 0.53 0.83 6 Córdoba 0.27 0.50 0.46 0.39 1.50 0.51 1 6 Tucumán 0.28 1.44 0.43 0.45 1.20 0.52 0.2 5 Chaco 0.42 1.10 0.45 0.43 0.83 0.47 0.67 6 Entre Ríos 0.44 0.49 0.45 0.44 0.67 0.47 0 6 San Juan 0.61 1.41 0.40 0.38 0.80 0.47 1 5 Mendoza 1.00 0.90 0.38 0.34 0.83 0.38 0 6 Tierra del Fuego 1.19 0.73 0.37 0.29 0.50 0.35 1 4 Capital Federal 1.72 1.01 0.35 0.20 1.00 0.22 1 3

Average 0.00 0.96 0.50 0.46 1.34 0.54 0.95 131

Figure 2. Fairness of Elections

1

2

3

4

5

1 2 3 4 5

Fraud through exclusion

Vo

te-c

ou

nti

ng

fra

ud

MISLR

JUJ

FSA

STA

21

Minimalismo Electoral: Resultados de la Encuesta de Expertos en Política Provincial (Argentina)

1

1,5

2

2,5

3

1 1,5 2 2,5 3

Fai

rnes

s o

f n

ewsp

aper

s co

vera

ge

Fairness of TV coverage

Figure 3. Fairness of Campaign Media Coverage

CABA-MZA-CBA

NEU

SF

LP

JUJ

SL

FSA

CTS

SC

22

Maximalismo Electoral: Resultados de EEPP (Argentina)

23

THE DETERMINANTS OF SUBNATIONAL DEMOCRACY, 1983–2003 (RANDOM-EFFECTS MODELS) Model 1 Model 2 Model 3 Model 4

Federal Transfers -.00044*** (.00009)

-.00045*** (.00008)

-.00046*** (.00009)

-.00045*** (.00012)

Resource Rents

-.00000 (.00012)

Development -.0100 (.0134)

Logged GGP p/c -.0988 (.2216)

Culture .0094 (.0086)

Presidential Copartisan .2016 (.3967)

.1935 (.3937)

Presidential Popularity .0053 (.0057)

.0052 (.0057)

Presidential Copartisan x Presidential Popularity

-.0129* (.0071)

-.0124* (.0071)

-.0081*** (.0024)

-.0081*** (.0025)

National Leader -.6831** (.3076)

-.7378** (.3043)

-.7094** (.2948)

-.7044** (.2960)

Population (Reciprocal) -13,738 (93,333)

Constant 1.564 (.9649)

1.857 (1.917)

1.288*** (.2272)

1.288*** (.2315)

Overall R2 .454 .447 .438 .438 Observations 102 102 102 102 * p < 0.10, ** p < 0.05, *** p < 0.01; entries are unstandardized regression coefficients; std. errors in parentheses

Conclusión

Tensiones entre Federalismo y Democracia:

1) La sobrerepresentación legislativa en el Senado es problemática pero constitucional y defendible en términos de unidad nacional. Pero la sobrerepresentación en la Cámara de Diputados es filosóficamente injusta (antidemocrática), históricamente ilegítima (gobierno de facto) y constitucionalmente inaceptable (artículo 45).

2) Las asimetrías en la distribución de recursos entre provincias pequeñas y grandes y entre pobres y ricas genera graves problemas de desigualdad incompatibles con un auténtico régimen democrático: la cantidad y calidad de servicios gubernamentales depende del lugar de residencia de cada ciudadano.

3) El FF financia estados rentísticos subnacionales propensos a generar regímenes políticos poco democráticos.

4) Madison probablemente tenía razón, pero aún en EUA federalismo y democracia entran en conflicto (cuestión racial por ejemplo) 24