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ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

PROYECTO DE DECRETO

“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de

los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por

el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”

OBJETO DEL DECRETO

El proyecto de Decreto “Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y

Complementariedad de los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de

Vivienda otorgados por el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones” pretende: i) beneficiar

a los hogares de menores recursos de la ciudad, ii) impulsar las ventas de vivienda de interés social,

iii) acelerar el desembolso de subsidios del Programa Mi Casa Ya, iv) promover el agotamiento de la

oferta terminada sin vender, y como consecuencia de lo anterior, reactivar el ciclo de la construcción

de vivienda de interés social en Bogotá, así como la cadena de valor sectorial.

COMPETENCIA DEL ALCALDE MAYOR

El Alcalde Mayor de Bogotá es competente para la expedición del acto administrativo cuyo proyecto

se expone, en virtud del numeral 4 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual establece

como una de sus atribuciones: “Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes

y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos.”

Adicionalmente, el decreto se deberá expedir con fundamento en el artículo 39 del Decreto Ley

precitado, el cual dispone:

“El Alcalde Mayor dictará las normas reglamentarias que garanticen la vigencia de los

principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad,

descentralización, delegación y desconcentración en el cumplimiento de las funciones y la

prestación de los servicios a cargo del Distrito.”

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

El artículo 51 de la Constitución Política señala que todos los colombianos tienen derecho a una

vivienda digna y que el Estado fijará las condiciones para hacer efectivo este derecho.

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Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto




El artículo 6° de la Ley 3ª de 1991, modificado por el artículo 28 de la Ley 1469 de 2011 define el

Subsidio Familiar de Vivienda como “un aporte estatal en dinero o en especie, que podrá aplicarse

en lotes con servicios para programas de desarrollo de autoconstrucción, entre otros, otorgado por

una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitar el acceso a una solución de vivienda de interés

social o interés prioritario, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las

condiciones que establece la ley”.

El parágrafo 4° del artículo 6° de la Ley 3ª de 1991, modificado por el artículo 28 de la Ley 1469 de 2011

establece que “Los hogares podrán acceder al subsidio familiar de vivienda de interés social otorgado

por distintas entidades partícipes del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y aplicarlos

concurrentemente para la obtención de una solución de vivienda de interés social cuando la naturaleza

de los mismos así lo permita”

El Decreto Nacional 1168 de 1996 estableció, en su artículo 1°, que los subsidios para vivienda de

interés social que los municipios decidan otorgar en forma complementaria a lo dispuesto en la Ley

3ª de 1991, podrán ser entregados en dinero o en especie, según lo determinen las autoridades

municipales competentes, y en su artículo 5 dispuso que, la cuantía del subsidio será definida por las

autoridades municipales competentes de acuerdo con los recursos disponibles, las condiciones

socioeconómicas de los hogares y el tipo y valor de la solución de vivienda.

El artículo 96 de la Ley 388 de 1997 determina que son otorgantes del subsidio familiar de vivienda,

entre otros, “las instituciones públicas constituidas en las entidades territoriales y sus institutos

descentralizados establecidos conforme a la ley y cuyo objetivo sea el apoyo a la vivienda de interés

social en todas sus formas, tanto para las zonas rurales como urbanas.”

El artículo 76 de la Ley 715 de 2001 prevé que: “corresponde a los Municipios, directa o

indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos,

promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes

competencias: (…) 76.2.2. Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social,

otorgando subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalización nacionales,

si existe disponibilidad de recursos para ello.” (Subrayado fuera del texto)

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1164





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El Decreto Distrital 539 de 2012 reglamentó el subsidio distrital de vivienda en especie para proyectos

de vivienda de interés prioritario realizados con cualquier tipo de aportes distritales, norma que fue

derogada por el Decreto Distrital 623 de 2016, el cual estableció en su artículo 37 un régimen de

transición de acuerdo con el cual “Los subsidios de vivienda asignados en desarrollo de lo dispuesto

en el Decreto Distrital 539 de 2012 y las demás disposiciones que lo modificaron y/o adicionaron,

así como con normatividad anterior a dicho decreto, culminarán su ejecución con base en la norma

con la cual fueron asignados, salvo que sean revocados, se decrete su pérdida, se venzan o se renuncie

a ellos por parte de sus beneficiarios, (…) Los proyectos que cuenten con resolución del Comité

Técnico de Selección de Proyectos de la Secretaría Distrital del Hábitat terminarán su ejecución con

base en la norma vigente para ellos antes de la entrada en vigencia del presente acto administrativo”.

Mediante el Acuerdo Distrital 645 de 2016 se adoptó el Plan de Desarrollo, Económico, Social,

Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá 2016-2020 “Bogotá Mejor para Todos”, el cual tiene

como objetivo principal “(…) propiciar el desarrollo pleno del potencial de los habitantes de la

ciudad, para alcanzar la felicidad de todos en su condición de individuos, miembros de familia y de

la sociedad. El propósito es aprovechar el momento histórico para reorientar el desarrollo de la

ciudad, teniendo en cuenta que enfrentamos una oportunidad única para transformar la dinámica de

crecimiento de Bogotá y hacerla una ciudad distinta y mejor. Así, se recuperará la autoestima

ciudadana y la ciudad se transformará en un escenario para incrementar el bienestar de sus

habitantes y será reflejo de la confianza ciudadana en la capacidad de ser mejores y vivir mejor”.

El artículo 133 del Acuerdo citado señala las principales estrategias definidas en la estructura de

financiación del Plan de Desarrollo “Bogotá Mejor para Todos” y dentro de ellas se encuentra la

Cofinanciación con recursos del nivel nacional. Así, el artículo dispone que “La Administración

Distrital gestionará ante la Nación mayores recursos para atención Integral de la primera infancia,

calidad de la educación básica y media, atención de población en situación de desplazamiento,

atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno de conformidad

con lo señalado en la Ley 1448 de 2011, subsidios para vivienda de interés social y/o prioritario,

aspectos contemplados en la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de

Desarrollo, 2014 – 2018”, (…). Para ello fortalecerá los canales de comunicación y coordinación




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interinstitucional con las entidades del orden nacional, así como la gestión y formulación de

proyectos para acceder a recursos del orden nacional”. (Subrayado fuera del texto)

El artículo 1º del Decreto Distrital 121 de 2008 define la política distrital de Hábitat como el “Conjunto

de objetivos, estrategias, planes, programas, y proyectos a cargo de las entidades y personas que

integran el Sector Hábitat que, construidos de una manera participativa bajo el liderazgo de la

Secretaría Distrital del Hábitat, permiten canalizar los recursos normativos, presupuestales, técnicos,

humanos y operativos con que cuenta el Sector Hábitat en dirección al cumplimiento eficiente y eficaz

de las tareas de planeación sectorial, gestión, control, vigilancia, ordenamiento y desarrollo

armónico de los asentamientos humanos de la ciudad, a la provisión de soluciones de vivienda y a la

adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios”.

Dentro de las funciones de la Secretaría Distrital del Hábitat, establecidas en el artículo 3º del Decreto

Distrital 121 de 2008, se encuentran entre otras, las de: “b. Formular las políticas y planes de

promoción y gestión de proyectos de renovación urbana, el mejoramiento integral de los

asentamientos, los reasentamientos humanos en condiciones dignas, el mejoramiento de vivienda, la

producción de vivienda nueva de interés social y la titulación de predios en asentamientos de vivienda

de interés social, e. Formular la política y diseñar los instrumentos para la financiación del hábitat,

en planes de renovación urbana, mejoramiento integral de los asentamientos, los subsidios a la

demanda y la titulación de predios en asentamientos de vivienda de interés social y g. Formular la

política y diseñar los instrumentos para la cofinanciación del hábitat, entre otros sectores y actores

con el nivel nacional, las Alcaldías locales, los inversionistas privados, nacionales y extranjeros, las

comunidades (…) en planes de renovación urbana, mejoramiento integral de los asentamientos

subnormales, producción de vivienda nueva de interés social y titulación de predios en asentamientos

de vivienda de interés social”. (Subrayado fuera del texto)

El Decreto 1077 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector

Vivienda, Ciudad y Territorio” establece los términos y condiciones en que se desarrollan los

Programas que promueven el acceso a la vivienda de interés social, a cargo del Gobierno Nacional.

Así, los artículos 2.1.1.3.1.1.1. y siguientes se refieren al Programa de Vivienda de Interés Prioritario

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para Ahorradores – VIPA, y los artículos 2.1.1.4.1.1.1 siguientes reglamentan el Programa de

Promoción de Acceso a la Vivienda de Interés Social “Mi Casa Ya”.

El Gobierno Nacional expidió el Decreto 729 de 2017, “Por el cual se modifica el Decreto 1077 de

2015, en relación con la definición de las condiciones para el acceso al Programa de Promoción de

Acceso a la Vivienda de Interés Social- Mi Casa Ya”, el cual incorpora cambios esenciales al

Programa, como son: i) Permitir que los hogares con ingresos inferiores a cuatro (4) Salarios Mínimos

Mensuales Legales Vigentes - SMMLV accedan al mismo, ii) Definir que los hogares con ingresos

inferiores a dos (2) SMMLV tengan un subsidio de hasta treinta (30) SMMLV y aquellos con ingresos

superiores a dos (2) e inferiores o iguales a cuatro (4) SMMLV tengan un subsidio de hasta veinte

(20) SMLMV, iii) Señalar que los hogares podrán adquirir vivienda de interés social (VIS), es decir,

por un valor de hasta ciento treinta y cinco (135) SMMLV), iv) Establecer que los hogares recibirán

una cobertura a la tasa de interés de cuatro (4) puntos porcentuales (p.p) cuando accedan a una VIS y

de cinco (5) p.p. cuando accedan a una vivienda de interés prioritario (VIP), y v) Ampliar el alcance

del programa a las operaciones de leasing habitacional para VIS

El artículo 42 del Plan de Desarrollo Distrital (PDD) de Bogotá determina que “De conformidad con

lo establecido en el artículo 7 de la Ley 1537 de 2012, los Decretos 2555 de 2010, 1058 de

2014, 1077 de 2015 y demás normas concordantes, la Administración Distrital promoverá los

mecanismos de acceso a vivienda basado en el arriendo, tanto los vigentes en el ordenamiento

nacional (TACS), como el leasing habitacional y/o contrato de arrendamiento con opción de compra,

con el fin de garantizar el acceso a vivienda de la ciudad”.

FUNDAMENTOS TÉCNICOS

I. Análisis del Sector Vivienda en Bogotá

El sector de la construcción de edificaciones en Colombia ha adquirido un papel determinante dentro

de las cuentas nacionales en los últimos 15 años, duplicando su participación en el valor agregado y

aumentando su influencia en la generación de empleo en el país. En gran medida, la expansión de las

edificaciones se explica por el impulso que el sector ha recibido por parte de las políticas públicas, en





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especial de vivienda en todos sus segmentos, sumado a una mayor favorabilidad en las condiciones

macroeconómicas que ha llevado al fortalecimiento de las empresas ligadas al sector y a la cadena de

valor1. Sin embargo, en el último año el Producto Interno Bruto (PIB) de las edificaciones registró

una contracción del 10,4% al cierre de 2017, derivado de un débil crecimiento económico a nivel

nacional, y una consistente reducción en la demanda reflejada en una contracción de la Formación

Bruta en Capital Fijo para edificaciones (-11,3%) al cierre del año anterior (DANE-Cuentas

Nacionales, 2018).

El mercado de Bogotá ha sufrido los mismos síntomas que el resto del país, si bien se observa que la

actividad edificadora en la capital ha tendido una dinámica inferior a la observada en el promedio

nacional. A pesar del punto de inflexión en sus cifras en el segundo semestre de 2017, fomentado por

la mejora en condiciones macroeconómicas como las menores tasas de interés respecto al año anterior,

el sector no se ha recuperado a la par que otros mercados regionales y mantiene niveles de actividad

edificadora por debajo de los requerimientos del mercado.

De acuerdo con información procesada de la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE (GEIH),

se estima que para el período 2014 a 2017 se conformaron en Bogotá aproximadamente 65 mil hogares

por año, comportamiento que ha venido aumentado con respecto a años anteriores (ver ilustración 1).

En contraste, para el mismo período el sector de la construcción de vivienda ha generado alrededor de

34 mil iniciaciones de vivienda por año, razón por la cual la demanda de vivienda de Bogotá ha venido

supliéndose de manera importante y creciente, en los municipios de la sabana (Coordenada Urbana,

2017).

La dinámica de iniciaciones a su vez se ha reducido respecto a periodos anteriores. En efecto, mientras

que el promedio de unidades iniciadas entre 2010 y 2012 fue de 40 mil viviendas anuales, desde 2013

dicho promedio se ubica en las 34 mil unidades anuales, observándose el mínimo hacia el tercer

trimestre de 2016, periodo en el que se iniciaron menos de 30 mil unidades (acumulado 12 meses).

Sin embargo, se resalta que al cierre de 2017 se iniciaron 38 mil unidades de vivienda en Bogotá, lo

que representa una variación positiva de 19,0% anual respecto a 2016, si bien la cifra se mantiene por

debajo del promedio 2010-2012. 1 CAMACOL. Tendencias de la Construcción Edición 11, diciembre 2017.

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Ilustración 1. Iniciaciones de vivienda y formación de hogares en Bogotá, 2010 III - 2017 III

Fuente: DANE. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana).

Al desagregar por segmentos de mercado, se observa que en promedio la actividad edificadora entre

2013 y 2017 en Bogotá ha disminuido en más de 2 mil unidades iniciadas en el segmento No VIS,

respecto a lo reportado entre 2010 y 2012; y aproximadamente en 3.500 unidades menos en el

componente de Vivienda de Interés Social (VIS). De las iniciaciones acumuladas desde 2010, el 35%

ha correspondido a VIS mientras que la mayor parte de la oferta histórica de la ciudad se ha

concentrado en el segmento No VIS. De esta forma, la No VIS reportó 22 mil unidades iniciadas en

Bogotá en los últimos cuatro trimestres, correspondiente a un crecimiento anual de 10%.

Ilustración 2. Iniciaciones de vivienda VIS y No VIS en Bogotá, 2010 III - 2017 III

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La VIS por componentes muestra un comportamiento más volátil, principalmente debido su alta

dependencia con las políticas públicas de apoyo a la compra de VIS y, especialmente de vivienda de

interés prioritario (VIP). De esta forma, como se observa en la ilustración 3, la VIP ha mantenido un

comportamiento creciente en los últimos cuatro trimestres acumulados, alcanzando, al cierre del tercer

trimestre de 2017, un crecimiento excepcional de 277% con respecto al mismo periodo del año

anterior. Este comportamiento se explica, entre otras razones, por la puesta en ejecución del plan

parcial “Campo Verde” en el que se han iniciado desde finales de 2014 más de 9 mil unidades de VIP.

Por su parte la vivienda con valor superior a 70 e inferior o igual a 135 SMMLV, correspondiente al

rango VIS no VIP, ha tenido un dinamismo inferior al de la VIP. A pesar de la caída en la actividad

edificadora en este rango a principios de 2017, las unidades iniciadas se mantienen en niveles cercanos

al tercer trimestre de 2016, registrando 378 unidades menos que en 2017 con un ajuste de -5,4%.

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El desempeño a partir de 2013 tiene efectos contrarios dentro del segmento en comparación con la

actividad registrada entre 2010 y 2012. En efecto, mientras la vivienda mayor a 70 SMMLV presentó

una caída de -38% en la actividad media del rango, la VIP presentó una variación discreta pero positiva

en las iniciaciones promedio a partir de 2013, razón por la cual se sugiere la definición e

implementación de medidas de política que dinamicen especialmente el segmento VIS no VIP.

Ilustración 3. Iniciaciones de vivienda VIS (sin VIP) y VIP en Bogotá, 2010 III - 2017 III


El Plan de Desarrollo Distrital tiene como meta la iniciación de 150 mil unidades de vivienda en

Bogotá entre 2016 y 2019, de las cuales 60 mil son VIS. Con información procesada del Censo de

Edificaciones del DANE - CEED se reporta un avance de 40% al tercer trimestre de 2017 para el total

del mercado, lo que representa una cifra cercana a las 60 mil unidades de vivienda iniciadas. Por

segmentos de mercado, la VIS presenta un avance de 35% de ejecución con 21 mil unidades, mientras

que la No VIS tiene un avance de 43% con el registro de 39 mil viviendas iniciadas.

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Por su parte, con información del censo de edificaciones de Coordenada Urbana, realizado por la

Cámara Colombiana de la Construcción - CAMACOL, el porcentaje de avance es menor en ambos

segmentos. Coordenada Urbana reporta 16 mil unidades iniciadas en el segmento VIS, lo que

representa un 27% de avance al tercer trimestre de 2017. En cuanto a la vivienda mayor a 135

SMMLV, el avance alcanza el 39% con 35 mil unidades en el segmento, para un avance total de 51

mil viviendas, que es igual al 34% de ejecución.

Tabla 1. Meta de unidades de vivienda, Plan de Desarrollo Distrital 2016 - 2019

Fuente: DANE y Coordenada Urbana. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana).

Al expandir el análisis al último trimestre de 2017, los datos reportados por Coordenada Urbana

muestran una pronunciada caída en el acumulado anual, por lo que se espera que a pesar de la

diferencia en magnitudes entre esta fuente y el DANE, el Censo de Edificaciones de esta última

entidad también registre un descenso similar. La variación trimestral al cierre de 2017 de acuerdo con

información de Coordenada Urbana es cercana al -21% con respecto al tercer trimestre de 2017 - III,

lo que representa una caída de 7 mil unidades en términos absolutos.

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Ilustración 4. Unidades de vivienda iniciadas en Bogotá, 2016 - 2017 IV


Las estadísticas de Coordenada Urbana y licencias DANE muestran que actualmente el sector en

Bogotá se encuentra en el periodo de ajuste a la baja, marcado por una menor actividad en construcción

de edificaciones residenciales. El comportamiento del sector a nivel nacional sigue la misma tendencia

decreciente, pero en menor proporción que lo observado en el mercado de la ciudad capital. En los

últimos doce meses a diciembre de 2017 el censo nacional2 reportó 123 mil unidades lanzadas al

mercado, 164 mil unidades vendidas y 131 mil unidades iniciaciones, registrándose un ajuste mayor

en lanzamientos y ventas que el observado en iniciaciones. De igual manera, las unidades de vivienda

licencias para el último año han presentado una disminución de -9,9%, para 137 mil permisos de

construcción otorgados en los últimos doce meses a noviembre de 2017. 2 El Censo de Edificaciones Coordenada Urbana recoge información de 14 regiones del país desde 2008: Atlántico, Antioquia, Bogotá,

Bolívar, Boyacá, Cundinamarca, Caldas, Huila, Norte de Santander, Risaralda, Santander, Tolima, y Valle del Cauca.

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Ilustración 5. Ciclo del sector de vivienda en Bogotá y el país, 2009 – 2017

Bogotá D.C.

Lanzamien

tos

Ventas Licencias* Iniciacione

s

Ene - Dic

2016 39.536 38.562 37.094 31.475

Ene - Dic

2017 30.060 28.606 33.539 24.868

Var% anual -24,0% -25,8% -9,6% -21,0%

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Nación

Lanzamien

tos

Ventas Licencias* Iniciacione

s

Ene - Dic

2016

183.530 177.044 149.249 142.913

Ene - Dic

2017

149.704 163.862 137.443 131.152

Var% anual -18,0% -7,4% -9,9% -8,2% *El dato corresponde al acumulado anual a noviembre de cada año.


Como se ha mencionado, el mercado de vivienda de Bogotá ha presentado un ajuste negativo en todas

sus variables de acuerdo con Coordenada Urbana. Al analizar por segmentos de mercado, la tendencia

es considerablemente más pronunciada en la VIS. Así, las ventas de VIS han caído más de un 50% en

el último año, llegando a cerca de 6 mil unidades vendidas en 2017. Por su parte la No VIS ha sufrido

un ajuste menor, del orden de -14,7% en comparación con el 2016.

Este comportamiento se acentuó en el último semestre del año, pues de acuerdo con la dinámica entre

julio y diciembre de 2017, el ajuste negativo ha sido más pronunciado. Los lanzamientos y ventas del

segmento VIS decrecen -72,7% y -77,3% respectivamente, mientras que las iniciaciones presentan

una variación negativa de -56,7% con respecto al segundo semestre de 2016. Por su parte, el segmento

No VIS tiene un único crecimiento en términos de lanzamientos entre julio y diciembre de 2017, lo

que podría ser un indicio de una lenta reactivación del sector de vivienda diferente a la social en

Bogotá.

Tabla 2. Ciclo del sector de vivienda VIS/No VIS en Bogotá.

a. Anual 2016 - 2017

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Lanzamientos Iniciaciones Ventas

VIS

No

VIS Total VIS

No

VIS Total VIS

No

VIS Total

Ene - Dic 2016 11.960 27.576 39.536 10.393 21.082 31.475 11.865 26.697 38.562

Ene - Dic 2017 4.172 25.888 30.060 7.695 17.173 24.868 5.830 22.776 28.606

Var. Anual -

65,1% -6,1%

-

24,0%

-

26,0%

-

18,5%

-

21,0%

-

50,9%

-

14,7%

-

25,8%

b. Segundo semestre 2016 – 2017

Lanzamientos Iniciaciones Ventas

VIS

No

VIS Total VIS

No

VIS Total VIS

No

VIS Total

Jul - Dic 2016 8.521 12.924 21.445 6.617 10.431 17.048 9.258 13.491 22.749

Jul - Dic 2017 2.325 13.784 16.109 2.868 6.556 9.424 2.105 10.418 12.523

Var. II

Semestre

-

72,7% 6,7%

-

24,9%

-

56,7%

-

37,1%

-

44,7%

-

77,3%

-

22,8%

-

45,0% Fuente: DANE y Coordenada Urbana. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana)

Adicionalmente, se estima que la ciudad tiene un stock importante de unidades de vivienda licenciadas

que no han iniciado su construcción. En los últimos cuatro años, la proporción entre unidades No VIS

iniciadas y licenciadas es de 90%, mientras que en el segmento VIS esta cae al 56%. Esta diferencia

se acentúa al evaluar lo sucedido entre el 2016 y 2017, donde la VIS cuenta con 33 mil unidades

licenciadas que no han iniciado obra, es decir que sólo el 38% de lo licenciado ya inició construcción.

En la No VIS esta diferencia es significativamente menor, con 10.090 unidades y una proporción del

79% en construcción.

Tabla 3. Unidades de vivienda licenciadas vs. Iniciadas 2014 - 2017

a. Periodo 2014 - 2017

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VIS No VIS Total

Unidades Licenciadas 87.159 88.618 175.777

Unidades Iniciadas 48.589 79.943 128.532

Diferencia 38.570 8.675 47.245

% Iniciadas /

Licencias 55,7% 90,2% 73,1%

b. Periodo 2016 – 2017

VIS No VIS Total

Unidades Licenciadas 54.287 49.172 103.459

Unidades Iniciadas 20.802 39.082 59.884

Diferencia 33.485 10.090 43.575

% Iniciadas /

Licencias 38,3% 79,5% 57,9%


Con el ajuste en la actividad edificadora, la ocupación en el sector de la construcción ha decrecido a

la par en los últimos trimestres. A septiembre de 2017, cerca de 231 mil bogotanos se encontraban

trabajando en actividades relacionadas con la construcción, lo que representa una contracción respecto

al mismo periodo de 2016 de -0,12%. El dato registrado más alto que se tiene para la ciudad es de 275

mil ocupados en construcción en el segundo trimestre de 2012, mientras que el más bajo del periodo

reciente se encuentra en el primer trimestre de 2016, con 210 mil ocupados. El sector de la

construcción ocupa al 4,9% de la población bogotana. Este dato también ha disminuido ligeramente

respecto a su promedio histórico de 5,3%.

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Ilustración 6. Ocupación en construcción en Bogotá, 2001 – 2017


II. Condiciones de acceso a la vivienda para los hogares bogotanos

Un análisis de las condiciones de tenencia y de gasto de vivienda en Bogotá permite llegar a las

siguientes conclusiones a nivel agregado:

(i) El 50% de los hogares bogotanos habita el inmueble en el que reside en calidad de arriendo,

mientras el 42% cuenta con vivienda propia;

(ii) De los 1,3 millones de hogares arrendatarios, 458 mil tienen ingresos entre 2 y 4 salarios

mínimos, representa el 36% del total de los hogares arrendatarios, y destina en promedio $422

mil pesos mensuales al pago del canon de arrendamiento;

(iii) Los hogares arrendatarios con ingresos entre 1 y 2 SMMLV, son el segundo grupo de hogares

en cantidad y representan el 27% del total (ver tabla 4).

(iv) Los hogares arrendatarios con ingresos inferiores a 1 SMMLV, si bien representan el 7,8% de

los hogares arrendatarios, actualmente destinan más del 30% de sus ingresos al pago del canon

de arrendamiento. Lo anterior implica un menor ingreso disponible para el pago de otros gastos

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básicos en un rango de ingresos que normalmente incluye población pobre, vulnerable y

población prioritaria3.

Tabla 4. Gasto en pago de arrendamiento en Bogotá, 2016

Fuente: Gran Encuesta Integrada de Hogares - GEIH DANE. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana)

Los hogares con ingresos inferiores a los 4 SMMLV enfrentan restricciones desde la oferta y la

demanda que dificultan su acceso al mercado de la vivienda. Por el lado de la oferta, siguiendo las

cifras de La Galería Inmobiliaria, con corte a enero de 2018 la oferta de VIS nueva en Bogotá era de

3.888 unidades donde el 87,2% se ubicaba en un rango de precio mayor o igual a 100 SMMLV y

menor o igual a 135 SMMLV. Este comportamiento de la oferta contrasta con la capacidad de pago

de los hogares en el rango de precios referenciado, de manera que los potenciales compradores no

logran acceder a las soluciones de vivienda disponibles, aún con los subsidios del Gobierno Nacional.

Ahora bien, dentro de los hogares con ingresos inferiores a 4 SMMLV se puede caracterizar un grupo

poblacional que se encuentran en condición de pobreza y/o situación especial de vulnerabilidad.

Tomando como base los datos de la GEIH, se estima que para 2016 cerca de 240 mil hogares

mantienen la condición de pobreza monetaria en Bogotá4. De este total, menos del 14% son

3 Hogares que sean víctimas del conflicto armado, que hayan sido afectados por desastres naturales o que se encuentren en zonas de

alto riesgo no mitigable 4 Estimaciones realizadas con base en la GEIH 2016.

Grupo de

SMMLV

Ingreso del

hogar

Canon de

arrendamiento

Arriendo/

Ingreso% Hogares # Hogares

< 1 SMMLV 421.194$ 207.241$ 49,2% 7,8% 100.057

1 - 2 SMMLV 995.885$ 306.104$ 30,7% 27,2% 348.102

2 - 4 SMMLV 1.941.512$ 422.039$ 21,7% 35,9% 458.397

4 - 8 SMMLV 3.750.778$ 587.615$ 15,7% 20,1% 256.360

> 8 SMMLV 10.176.142$ 1.081.601$ 10,6% 9,0% 115.060

Ponderado 2.658.018$ 488.202$ 18,4% 100,0% 1.277.977

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propietarios de una vivienda, aproximadamente el 20% presenta algún tipo de déficit habitacional, y

el 8% reside en una vivienda que no cumple con estándares mínimos de habitabilidad.

Además de la población con ingresos por debajo de la línea de pobreza, las estadísticas muestran que

Bogotá es el principal receptor de población en condición de desplazamiento del país. Siguiendo las

cifras reportadas en el Registro Único de Victimas (RUV), con corte al 1 de enero de 2018,

aproximadamente el 7,7% de los registrados a nivel nacional residen en la capital. La población

desplazada enfrenta también importantes retos en materia de habitabilidad; siguiendo los datos de la

Encuesta de Goce Efectivo de Derechos (2013-2014), realizada por el DANE, solo el 25,1% de los

reportados en el RUV es propietario de su propia vivienda; mientras que el 64,1% de los encuestados

presenta inseguridad en la tenencia de su residencia actual5.

Los problemas de articulación de la población vulnerable al mercado formal de vivienda se explican

por restricciones estructurales, donde los hogares pobres y desplazados presentan baja capacidad de

generación de ingresos, bajos o nulos niveles de ahorro, limitado acceso a crédito, y deben destinar

un porcentaje importante de su ingreso para el pago de servicios habitacionales.

Frente a este último factor, siguiendo los cálculos de la Subdirección de Información Sectorial de la

Secretaría Distrital de Hábitat, con base en la Encuesta Multipropósito de Bogotá (EMB), se estima

que los hogares en condición de pobreza y/o víctimas del conflicto6, residentes en Bogotá, destinaban

entre 130 mil y 172 mil pesos mensuales para el pago de sus gastos en vivienda en 2014. A pesar de

que el monto es relativamente bajo en términos nominales, los gastos en vivienda representaban más

del 40% del ingreso mensual para la población en situación de pobreza; mientras que dicha proporción

superaba el 55% si el hogar, además de ser pobre, se encontraba clasificado como víctima.

JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO

A pesar de que los subsidios ofrecidos por el Gobierno Nacional, en el marco del Programa “Mi Casa

Ya” contemplan la asignación de recursos hasta por un valor de 30 SMMLV, lo cierto es que la

5 Esto quiere decir que se encuentra en calidad de arrendatario sin contrato, usufructo y otra forma de tenencia. 6 Se toma como referencia la población que reporta ser víctima y cuenta con ingresos inferiores a 2 SMMLV

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ejecución del programa ha sido inferior a lo esperado en Bogotá. Con corte al 23 de febrero de 2018

se habían asignado solo 496 subsidios en la ciudad, a pesar de contar con 30.000 cupos disponibles.

Como ya se mencionó en la caracterización de los hogares, la baja ejecución del programa se explica

por combinación de restricciones desde la oferta, donde los precios de la VIS ofrecida en Bogotá son

típicamente superiores a los 100 SMMLV; y la demanda de hogares potencialmente beneficiarios del

programa, que no cuentan con la capacidad de pago requerida para acceder a la oferta disponible en

la ciudad.

Entendiendo las restricciones que enfrentan los hogares, es conveniente complementar el subsidio

ofrecido en el programa Mi Casa Ya, con el fin de elevar la capacidad de compra de los hogares que

deseen adquirir una vivienda nueva en Bogotá, garantizando el acceso a la oferta disponible de

mercado. Para cumplir este propósito, se requiere generar un subsidio distrital, con un monto que será

diferencial en función del ingreso del hogar beneficiario, manteniendo el criterio de focalización del

Programa Mi Casa Ya, pero que permita que los hogares alcancen el cierre financiero para acceder a

la oferta de mercado de la ciudad.

Con la propuesta de complementariedad de recursos del Gobierno Nacional y el Gobierno Distrital se

pretende: i) beneficiar a los hogares de menores recursos de la ciudad, ii) impulsar las ventas de

vivienda de interés social, iii) acelerar el desembolso de subsidios del Programa Mi Casa Ya, iv)

promover el agotamiento de la oferta terminada sin vender, y como consecuencia de lo anterior,

reactivar el ciclo de la construcción de vivienda de interés social en Bogotá, así como la cadena de

valor sectorial.

El valor del subsidio complementario se definió como el monto de recursos necesario para que un

hogar promedio en cada rango de ingreso relevante pueda alcanzar el cierre financiero de una VIS con

valor superior al tope VIP. De esta manera el valor del subsidio complementario sería igual a la

diferencia entre el precio de mercado de la vivienda y las otras fuentes de recursos (cuota inicial,

Subsidio Familiar de Vivienda, y crédito o leasing habitacional).

El monto del subsidio destinado para cada rango de ingreso sujeto a su aplicación se define de la

siguiente manera: para hogares con ingresos mensuales de hasta 2 salarios mínimos (rango 1), el

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subsidio propuesto ascendería a 12 SMLMV; y para hogares en el rango de ingreso mayor a 2 y menor

o igual a 4 salarios mínimos (rango 2), el subsidio sería de 8 SMLMV. El criterio de progresividad

del subsidio permitirá que en complemento con Mi Casa Ya, los hogares logren acceder a una vivienda

de mínimo 90 SMMLV, estimando que cuenten con un ahorro requerido equivalente a mínimo el 10%

del valor de la vivienda7, con cuotas hipotecarias inferiores a los 350 mil pesos.

Ahora bien, en línea con la caracterización presentada en la sección II de los Fundamentos Técnicos

de la presente Exposición de Motivos para hogares pobres y en especial situación de vulnerabilidad,

la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, en convenio con el Fondo Nacional del Ahorro (FNA),

generó un mecanismo de acceso a la vivienda que permite utilizar el Ahorro Voluntario Contractual

(AVC) como canal de bancarización para segmentos poblacionales que de que de otra manera se

encontraría excluida del sector financiero. Así mismo, el mecanismo contempla la articulación de la

oferta, mediante proyectos de vivienda que serían sujetos de la aplicación de los subsidios del gobierno

Distrital.

Así, con el compromiso de asignación de un leasing habitacional por parte del FNA, el monto

estimado del subsidio requerido para articular a la población objetivo al mercado sería el monto

residual que sale de restar el valor máximo del crédito que el hogar puede asumir, y el ahorro requerido

para el pago de la cuota inicial.

Asumiendo que la capacidad de pago de los hogares más pobres creció con la inflación durante 2014,

para 2018 se estima los segmentos con ingresos por debajo de la línea de pobreza y/o en condición de

desplazamiento, pagarían entre 158 mil y 201 mil pesos en gastos asociados a la vivienda. Sin

embargo, teniendo en cuenta que los hogares no deberían destinar más del 30% de su ingreso a pagos

de servicios habitacionales, la cuota estimada para que se cumpla debería estar cercana a los 120 mil

pesos en 2018. Con lo anterior se asegura que los gastos en vivienda se ajusten a la capacidad de pago

efectiva del hogar y que los beneficiarios no sacrifiquen recursos destinados a otros gastos básicos (ej.

Alimentación, educación, transporte, etc).

7 El monto requerido como cuota inicial se encuentra a discreción de los desarrolladores de proyectos VIS.

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Con la cuota estimada permitirá al hogar el acceso a un crédito/leasing de aproximadamente 11

millones de pesos8. Con la financiación, y exigiendo un monto equivalente al 10% del valor de la

vivienda como cuota inicial ($ 5.468.694), se estima que el hogar requeriría un subsidio de 49

SMMLV ($38.218.246) para lograr el cierre financiero de una vivienda VIP ($54.686.940). El cierre

financiero se describe en la Tabla 6.

Tabla 6: Cierre financiero para hogares pobres y/o en situación de vulnerabilidad

Rubro Valor en pesos Valor en

SMMLV

Valor de la vivienda $ 54.686.940 70 SMMLV

Máximo monto de crédito dado el ingreso $11.000.000 14 SMMLV

Ahorro del hogar (10%) $5.468.694 7 SMMLV

Monto total asumido por el hogar (Ahorro +

Crédito) $16.468.694 21 SMMLV

Subsidio requerido para completar el valor de

la vivienda $38.218.246 49 SMMLV

Fuente: SDHT – Subdirección de Información.

De otra parte, se requiere dar claridad en relación con la vinculación de hogares víctimas del conflicto

armado interno, afectados por desastres, que se encuentren en zonas de alto riesgo no mitigable, o que

se hayan incorporado en programas de reasentamiento por esta causa, a proyectos de vivienda

seleccionados por la Secretaría Distrital del Hábitat, pues estos deben tener prioridad en la vinculación

a los proyectos. Así mismo, en el evento que hayan sido desvinculados de algún proyecto por razones

no atribuibles al hogar y posteriormente cuenten con el cierre financiero para vincularse a una nueva

solución habitacional, en la medida que ya han surtido un proceso de postulación y asignación, deben

poder vincularse directamente.

Finalmente, el proyecto pretende aclarar las condiciones en que se pueden realizar indexaciones del

valor del aporte distrital para vivienda, estableciendo la posibilidad de indexarlo en su totalidad, en

8 Asumiendo una tasa de interés del 12% y con un periodo de amortización de 20 años (240 meses).

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beneficio del hogar adquirente de la vivienda, que es quien verá afectado el cierre financiero en el

evento en que se incremente el valor de la vivienda del proyecto, pero no se incremente de la misma

forma el valor del subsidio con el que pretende facilitar el cierre financiero para acceder a la misma.

GUILLERMO HERRERA CASTAÑO

Secretario Distrital del Hábitat

ARMANDO OJEDA ACOSTA

Subsecretario de Planeación y Política

Secretaría Distrital del Hábitat

DIANA MARGARITA BARRERA CRUZ

Subsecretaria de Gestión Financiera


ROSALBA GARCES BETANCUR

Subsecretaria Jurídica


Elaboraron: Julio Miguel Silva S. – Contratista Subsecretaría de Planeación y Política SDHT

Jorge Torres Vallejo – Contratista Subsecretaría de Planeación y Política SDHT

exposiciÓn de motivos proyecto de decreto€¦ · el proyecto de decreto “por medio del cual se...

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